Текст книги "Избранные труды"

Современный терроризм – глобальная угроза человечеству[72]72
  Кириленко В. П., Пиджаков А. Ю. Современный терроризм – глобальная угроза человечеству. СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2008.


[Закрыть]

Как известно, борьба с международным терроризмом ведется в двух правовых сферах: межгосударственной (на универсальном, региональном и двустороннем уровнях) и внутригосударственной. Формы, средства и методы могут быть самыми разнообразными. Сам механизм международно-правовой борьбы с международным терроризмом довольно сложен и включает в себя две взаимосвязанные стороны: правовую и институционную. Первую образует совокупность международно-правовых норм, регулирующих вопросы сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом. Они содержатся в:

1) универсальных конвенциях, рассматриваемых международным сообществом в качестве антитеррористических;

2) специальных региональных конвенциях (таких, как Конвенция ОАГ 1971 г. о предупреждении и наказании за совершение актов терроризма, принимающих формы преступлений против лиц, и связанного с этим вымогательства, когда эти акты носят международный характер; Европейская конвенция 1977 г. о борьбе с терроризмом; Региональная конвенция СААРК 1987 г. о пресечении терроризма;

3) иных международных соглашениях, имеющих связь с проблемой международного терроризма (таких, как Конвенция 1991 г. о маркировке пластических взрывчатых веществ; Конвенция 1989 г. об ограничении деятельности наемников и т. п.);

4) а также в других международно-правовых актах, регулирующих общие вопросы сотрудничества государств в борьбе с преступностью (например, в договорах о выдаче, правовой помощи и др.).

Практика международного сотрудничества свидетельствует о следующем. Отказавшись от попытки закрепления в международных соглашениях определения международного терроризма, в них стали закрепляться признаки состава преступлений, в борьбе с которыми осуществляется сотрудничество, т. е. основное внимание было уделено вопросу индивидуальной уголовной ответственности террористов. При этом в интересах сотрудничества государства условились, что преследование будет вестись независимо от мотивов и целей совершения преступлений. Таким образом, для целей выдачи преступления международного терроризма стали рассматриваться как обычные уголовные преступления, а лица, виновные в их совершении, – как уголовные преступники. Именно на такой основе стало возможно сотрудничество в борьбе с международным терроризмом.

Вместе с тем необходимость выработки определения международного терроризма для целей сотрудничества в борьбе с ним настоятельно диктуется практикой, что можно проиллюстрировать следующим примером. В 1990 г. в Вашингтоне на переговорах по противодействию международному терроризму советская делегация передала американской стороне список примерно на три тысячи человек, якобы подозреваемых в связях с террористами. Оказалось, что большинство лиц из указанного списка были «политическими диссидентами» и по стандартам США к категории террористов отнесены быть не могли, так как по американским законам для предъявления обвинения должна быть доказана преступная деятельность подозреваемого лица, а не умысел.

XXI век принес человечеству новые вызовы и угрозы, среди которых особое место занимает международный терроризм. Какие бы формы он ни приобретал, ясно одно: успешная борьба с ним невозможна без знания международно-правовых основ противодействия этому явлению.

Мировое сообщество в рамках своих целенаправленных усилий за поддержание международной законности и правопорядка ведет принципиальную борьбу с преступлением международного терроризма. Как отмечается в Докладе Генерального секретаря ООН от 3 июля 2001 г. «Меры по ликвидации международного терроризма»[73]73
  Док. ООН А/56/160.


[Закрыть], в настоящее время существует девятнадцать международных конвенций, касающихся международного терроризма. Тринадцать конвенций – это специальные международно-правовые акты универсального характера по различным аспектам преступления международного терроризма, а семь конвенций представляют собой региональные соглашения по регламентированию борьбы с международным терроризмом практически по всему миру и охватывают в этом плане Европу, Северную и Южную Америку, регион Содружества Независимых Государств, Африку, регион Лиги Арабских Государств и Организации Исламской Конференции, Южную Азию.

Российская Федерация, будучи активным участником общемировой борьбы с преступлением международного терроризма, является стороной десяти универсальных конвенций по борьбе с терроризмом и двух региональных.[74]74
  Савельев В. А. Об имплементации в российском законодательстве международных договоров Российской Федерации по борьбе с международным терроризмом // Международное публичное и частное право. 2002. № 2(4). С. 12.


[Закрыть]

Среди основополагающих принципов международного сотрудничества, составляющих основу универсальных, региональных и двусторонних соглашений, соответствующих резолюций ООН, решений других международных органов, важное место занимает всеобщее осуждение и признание противоправности терроризма во всех его формах и проявлениях, где бы и кем бы ни совершались террористические акты. Если первая часть этого принципа только еще обретает свое утверждение, то признание противоправности терроризма без каких-либо изъятий уже закреплено практически во всех универсальных соглашениях в этой области.

В настоящее время сформировалась система международного противодействия терроризму, которая включает в себя сотрудничество государств и взаимодействие их правоохранительных органов и специальных служб на глобальном (универсальном), региональном и двустороннем уровнях.

Необходимо указать на важную роль, которую играют нормы национального законодательства, принимаемые во исполнение соответствующих международных конвенций.

Институционную составляющую механизма международно-правовой борьбы с международным терроризмом образует система международных органов и организаций, занимающихся изучением всех аспектов данной проблемы, вопросами выработки указанных конвенций и содействия их эффективной реализации. В данную систему входят органы ООН и ряд ее специализированных организаций (ИКАО, ИМО, МАГАТЭ и др.); такие региональные организации, как ОАГ, ЕС, ОАЕ[75]75
  Организация африканского единства (ОАЕ) в 2001 г. преобразована в Африканский союз. Подробнее см.: Энциклопедия международных организаций. Т. 1. СПб., 2003. С. 43–48.


[Закрыть]*, ЛАГ, СААРК. Важную роль могут и должны сыграть в борьбе с международным терроризмом Интерпол, Европол.

В современных условиях лишь на уровне международного сообщества в целом возможно решение проблем, стоящих перед всем человечеством. Не случайно государства стремились к заключению универсальной общей антитеррористической конвенции. Однако данные усилия государств до сих пор не увенчались успехом. В первую очередь это связано с отсутствием общепринятого определения международного терроризма. В литературе встречаются, правда, утверждения о том, что первая универсальная конвенция по борьбе с международным терроризмом была заключена в 1977 г. в Страсбурге[76]76
  Беглова Н. С. Терроризм: поиск решения проблемы… С. 45.


[Закрыть]. Но данное соглашение открыто для подписания только для членов Совета Европы, т. е. является универсальным по характеру.

Между тем хорошо известно, что первым (и единственным) общим соглашением в данной области стала Конвенция о предупреждении и пресечении терроризма 1937 г. (в дальнейшем – Конвенция 1937 г.). Она была разработана под эгидой Лиги Наций. Ее подписали 24 государства, но ратифицировала только Индия, а начавшаяся вскоре II Мировая война окончательно помешала ее вступлению в силу. По своей сути Конвенция 1937 г. была направлена главным образом на защиту государственных деятелей. Это дало основание сделать в исследовании Секретариата ООН 1972 г. вывод о том, что это соглашение устарело, так как не охватывает всю проблему защиты жизни людей от международного терроризма.

Мнение о том, что только универсальная общая конвенция может служить реальным средством пресечения международного терроризма, твердо укоренилось в международном праве и практике государств.

В целях выработки единого определения международного терроризма Сирия на 42-й сессии ГА ООН предложила провести специальную международную конференцию. Эту инициативу с воодушевлением поддержали представители стран третьего мира, но категорически отвергли западные страны. Камнем преткновения опять стал вопрос о разграничении актов международного терроризма и актов насилия, используемых национально-освободительными движениями. Выходом стало создание ряда соглашений, затрагивающих отдельные аспекты борьбы с международным терроризмом.

По мнению ряда западных авторов, эти документы с международно-правовой точки зрения соглашениями о сотрудничестве государств в борьбе с терроризмом не являются. С подобной оценкой данных соглашений нельзя согласиться. Они направлены на предотвращение преступлений, представляющих собой наиболее распространенные виды международного терроризма, поэтому могут использоваться как нормативная основа для предотвращения и террористических акций.

Под эгидой ООН сотрудничество государств осуществляется в рамках сессий ее Генеральной Ассамблеи, комитетов и специальных учреждений, прежде всего ИКАО, ИМО, МАГАТЭ. При их участии создана и действует международно-правовая база такого сотрудничества, включающая в себя целый ряд универсальных соглашений.

Несмотря на отсутствие общепринятого международно-правового понятия «международный терроризм», ни у кого, однако, не возникает сомнений, что предметом 12 универсальных конвенций является борьба с проявлением, в принципе, одного и того же явления – совершения незаконных насильственных актов, сопряженных с устрашением и с запугиванием населения[77]77
  Международное публичное и частное право. 2002. № 2 (6). С. 12.


[Закрыть]. «Одна из главных целей террористов – запугивание, создание атмосферы страха, неуверенности и безопасности жизни»[78]78
  Цит. по: Международное уголовное право: Учебное пособие / Под ред. В. Н. Кудрявцева. 2-е изд. М., 1999. С. 143.


[Закрыть].

В международно-правовой литературе встречаются мнения, согласно которым за террористическими деяниями отрицается разнообразие форм. «В различных источниках к актам международного терроризма относят: захват заложников, пиратство, акты, направленные против безопасности гражданской авиации, а также незаконный захват и использование ядерного материала. Однако в силу их особой международной опасности, распространенности и многообразия форм совершения для борьбы с ними государства принимают специальные конвенции, выделяя их в отдельные преступления международного характера»[79]79
  Панов В. П. Международное уголовное право. М., 1997. С. 77.


[Закрыть]. Такая точка зрения не получила поддержки среди экспертов ООН и других международных организаций, занимающихся систематизацией конвенций по борьбе с международным терроризмом.[80]80
  Международное публичное и частное право. 2002. № 2. С. 12.


[Закрыть]

Совокупность международно-правовых средств, закрепленных в нормах международных универсальных конвенций, применяемых для наказания и пресечения отдельных актов международного терроризма, и составляет конвенционный механизм борьбы с международным терроризмом.

Международное сообщество рассматривает в качестве антитеррористических следующие соглашения:

1. Конвенция о правонарушениях и других определенных актах, совершенных на борту воздушного судна (Токио, 1963 г.)[81]81
  United Nations, Treaty Series, vol.704, N 10106.


[Закрыть].

2. Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 1970 г.)[82]82
  United Nations, Treaty Series. 860, N12325.


[Закрыть].

3. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 1971 г.)[83]83
  United Nations, Treaty Series. 974, N 14118.


[Закрыть].

4. Протокол о пресечении незаконных насильственных действий в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию (Монреаль, 1988 г.).[84]84
  Международная организация гражданской авиации, документ DOC 9518.


[Закрыть]

5. Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Нью-Йорк, 1973 г.)[85]85
  United Nations, Treaty Series. 1035, N15410.


[Закрыть].

6. Конвенция о борьбе с захватом заложников (1979 г.)[86]86
  Резолюция 34/146, приложение.


[Закрыть].

7. Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена. 1980 г.)[87]87
  United Nations, Treaty Series, vol. 1456, N 24631.


[Закрыть].

8. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (Рим, 1988 г.)[88]88
  International Maritime Organization, document SUA/CONF/15/Rev.l.


[Закрыть].

9. Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988 г.)[89]89
  Ibid., document SUA/CONF/16/Rev.2.


[Закрыть].

Кроме этого, в 1991 г. была принята Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения[90]90
  S/22393; см.: Официальные отчеты Совета Безопасности, сорок шестой год, Дополнение за январь, февраль и март 1991 г., документ S/22393.


[Закрыть], в 1994 г. – Конвенция о защите персонала ООН и связанного с ним персонала. 12 января 1998 г. была принята Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом. Она ратифицирована Федеральным Собранием РФ. Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 7 июня 2001 г. Ратификация конвенции требует от России принятия правообеспечительных мер. Они сводятся к тому, что на основе выработки юридической квалификации, соответствующей конвенционному стандарту в уголовном законодательстве РФ в конкретной форме следует установить вид и размер наказания за совершение актов бомбового терроризма. 14 сентября 2005 г. была принята Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма.

Что же непосредственно касается международно-правовой квалификации данного преступления, то согласно ст. 2 Конвенции любое лицо совершает преступление, «если оно незаконно и преднамеренно доставляет, помещает, приводит в действие или взрывает взрывное или иное смертоносное устройство в пределах мест общественного пользования, государственного или правительственного объекта, объекта системы общественного транспорта или объекта инфраструктуры с намерением причинить смерть или серьезное увечье или произвести значительное разрушение, влекущее причинение крупного экономического ущерба»[91]91
  Цит. по: Международное публичное и частное право. 2002. № 3 (7). С. 57.


[Закрыть].

К разновидностям террористических акций относятся и преступления, зафиксированные в нормах Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., ратифицированной Россией 10 июля 2002 г. Речь идет прежде всего о лицах, которые любыми методами незаконно и умышленно предоставляют средства или осуществляют их сбор с намерением их использования при совершении деяний, обозначенных в договорах о пресечении актов терроризма. Эффективными средствами обеспечения конвенции могут стать международный контроль, презюмируемый ее нормами, а также внесение поправок в уголовное законодательство государств-участников.

Согласно ст. 8 Конвенции каждое государство принимает в соответствии с принципами своего внутреннего права необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений, входящих в сферу действия Конвенции, а также средства, полученные в результате таких преступлений, для целей возможной конфискации.

Отдельные договорно-правовые нормы, на которых базируется сотрудничество государств в борьбе с терроризмом, содержатся в Женевской конвенции по морскому праву 1958 г.; Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказания за него 1948 г.; Конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г.; Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. и др.

Нормы международного права, направленные на пресечение терроризма во время вооруженных конфликтов, содержатся в декларации о морской войне 1856 г., конвенциях и законах и обычаях войны 1907 г.; Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 г.; Статуте Нюрнбергского трибунала; Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г.

В Докладе Рабочей группы по разработке политики по вопросу о роли ООН в связи с терроризмом (6 августа 2002 г.) отмечается, что «в большинстве случаев терроризм по существу представляет собой политический акт. Он предназначен для неожиданного причинения смертоносных увечий мирным жителям и создания атмосферы страха в целом ради достижения какой-либо политической или идеологической (будь-то религиозной или нерелигиозной) цели. Терроризм является преступным актом, однако нечто большим, чем простое уголовное деяние. Для преодоления проблемы терроризма необходимо уяснить его политическую подоплеку, а также его основные преступные корни и психологию. Организации Объединенных Наций необходимо заняться обеими частями этого уравнения».[92]92
  Цит. по: Международно-правовые основы борьбы с терроризмом: Сб. документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 138–139.


[Закрыть] Вместе с тем в докладе отмечалось, что «эффективность любого международно-правового режима зависит от его реализации и поддержки со стороны государств. Система Организации Объединенных Наций должна активизировать усилия по пропаганде соответствующих документов, касающихся международного терроризма и транснациональной организованной преступности.

Между тем существующие международно-правовые документы по терроризму не образуют комплексной системы, и пробелы по-прежнему имеют место. Кроме того, темпы ратификации этих документов остаются чересчур низкими».[93]93
  Цит. по: Международно-правовые основы борьбы с терроризмом: Сб. документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 142.


[Закрыть]

В ст. 5 Проекта Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму (проект представлен в ООН на 55-й сессии, Шестой комитет, пункт 166 повестки дня «Меры по ликвидации международного терроризма» 28 августа 2000 г.) отмечается, что «каждое государство-участник принимает такие меры, которые могут оказаться необходимыми, в том числе в соответствующих случаях в области внутреннего законодательства, для обеспечения того, чтобы преступные деяния, подпадающие под действие настоящей Конвенции, ни при каких обстоятельствах не подлежали оправданию по каким бы то ни было соображениям политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного аналогичного характера».[94]94
  См.: Международно-правовые основы борьбы с терроризмом: Сб. документов…. С. 118.


[Закрыть]

Формирование правовых основ сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом концентрируется на тех направлениях, где его проявления представляют наибольшую опасность интересам международного сообщества. Здесь наметились следующие тенденции.

Первая направлена на правовую защиту предмета возможных преступных посягательств. В настоящее время мировое сообщество сконцентрировало свое внимание на тех областях, где проявление терроризма представляет наибольшую опасность для международных транспортных коммуникаций (авиационных – воздушные суда и международные аэропорты и морских – суда и стационарные платформы, расположенные на континентальном шельфе), лиц, пользующихся международной защитой, а также ядерных материалов, используемых в мирных целях.

Вместе с тем значительная область предметов, которые могут рассматриваться в качестве вероятных целей преступных посягательств или уже подвергаются таковым, не находится под защитой норм международного права. Это прежде всего:

– наземный международный транспорт – железнодорожный и автомобильный (кроме транспортных средств, принадлежащих лицам, пользующимся международной защитой);

– газо-, нефтепроводы, линии электропередач;

– объекты почты и связи;

– международный туризм;

– имущество иностранных граждан за рубежом;

– токсичные или обладающие вредным воздействием на человека или окружающую среду ядерные, химические или биологические материалы, используемые как в мирных, так и в военных целях, включая и места их захоронения;

– береговые сооружения и порты.

В то же время в заключенных соглашениях рассматривались только террористические акты, совершенные физическим лицом (группой лиц), и ставится вопрос об его уголовной ответственности, а следовательно, и все взаимодействие государств ограничивается только данным видом терроризма.

Таким образом, остается нерешенной проблема ответственности государства, если оно организовало совершение акта международного терроризма или побудило к нему, хотя данная проблема признана ООН еще в 1970 г.

Вместе с тем в настоящее время многие государства считают нецелесообразным рассмотрение вопроса о «государственном» терроризме в рамках ООН, поскольку это явление отошло в прошлое вместе с «холодной войной».

Вторая тенденция направлена на пресечение и запрещение использования террористических методов борьбы. Она наглядно закреплена в Международной конвенции о борьбе с захватом заложников 1979 г. Целый ряд используемых террористами методов, например, таких, как взрывы, убийства, захват воздушных или морских судов и др. акты насилия запрещены конвенциями о борьбе с воздушным и морским терроризмом, о борьбе с бомбовым терроризмом и др.

Ряд международных организаций предпринимают конкретные шаги, направленные на противодействие международному терроризму в этой области. Так, Всемирный почтовый союз провел ряд исследований в рамках проблемы безопасности персонала, занимающегося обработкой предметов, предположительно составляющих опасность (почтовые отправления, содержащие взрывные устройства). Всемирная туристическая организация осуществляет разработку программы «Безопасность и защита туристов и туристских объектов», охватывающих широкий круг вопросов, относящихся к различным аспектам безопасности туризма.

Приветствуя эти усилия международных организаций, нельзя не отметить, что вместе с тем они не могут заменить международные соглашения, обеспечивающие межгосударственное сотрудничество в борьбе с международным терроризмом.

Третья тенденция – правовое регулирование производства, хранения и реализации веществ, которые могут использоваться террористами в качестве средств преступной деятельности.

Вопросы активизации международного сотрудничества в области борьбы с терроризмом также неоднократно рассматривались на региональном уровне. Так, вопросы сотрудничества в борьбе с терроризмом рассматриваются в рамках ОБСЕ, ЕС, Совета Европы, организации американских государств (ОАГ), Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК) и др.

В настоящее время существует 7 региональных конвенций по борьбе с терроризмом. Разработан и действует ряд международных инструментов, регламентирующих сотрудничество на этом уровне; итоговые документы совещаний СБСЕ в Хельсинки, Мадриде, Вене, Париже; разработанная Советом Европы Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 г.; Региональная конвенция СААРК о пресечении терроризма 1987 г.

Региональное сотрудничество государств по борьбе с терроризмом сегодня осуществляется:

– в Америке – в рамках Организации американских государств;

– в Азии – в рамках Ассоциации регионального сотрудничества государств Южной Азии;

– в Европе – в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совета Европы и Европейского союза, Шенгенского пространства, а также Северного Совета. Разработан и действует ряд международных инструментов, регламентирующих сотрудничество на этом уровне: итоговые документы совещаний СБСЕ в Хельсинки, Мадриде, Вене, Париже; резолюции и решения, принятые органами ЕС;

– на территории бывшего СССР – в рамках СНГ.

Определенные шаги в этом направлении предприняты на Ближнем Востоке – в рамках Лиги арабских государств и Организации Исламская конференция, а также на Африканском континенте – в рамках Организации африканского единства и Экономического сообщества западноафриканских государств.

При этом в ряде регионов созданы специальные органы, обеспечивающие взаимодействие государств-участников региональных соглашений. Например, в Совете Европы – Европейский комитет по проблемам преступности и Комитет Министров СЕ, в Лиге Арабских государств – Арабская организация социальной защиты от преступности и Совет министров внутренних дел арабских государств.