Текст книги "Экономический анализ социальных проблем"

Джулиан Ле Гранд, Кэрол Проппер, Сара Смит
Экономический анализ социальных проблем

Julian Le Grand Carol Propper Sarah Smith

The Economics of Social Problems

Fourth Edition

Издательский дом Высшей школы экономики Москва 2013

Подготовлено в рамках проекта ВШЭ по изданию переводов учебной литературы

First published in English by Palgrave Macmillan, a division of Macmillan Publishers Limited under the title The Economics of Social Problems 4^th edition by Sarah Smith, Julian Le Grand, Carol Propper. This edition has been translated and published under licence from Palgrave Macmillan. The authors have asserted their right to be identified as the author of this Work.

© Julian Le Grand, Carol Propper and Sarah Smith 2008

Благодарности

Прежде всего, мы в большом долгу перед Рэем Робинсоном, который вместе с Джулианом Ле Грандом стоял у истоков создания этой книги и был соавтором первых трех ее изданий. Мы хотели бы также поблагодарить многих коллег и студентов, которые делали полезные комментарии по тексту предыдущих изданий учебника, помогали в поисках материала и в целом стимулировали наши дальнейшие размышления над проблемами, обсуждаемыми в тексте. Среди них: Николас Барр, Джил Курт, Джон Хиллс, Дамарис Ле Гранд, Филлипа Маркс, Робин Минс, Тони О’Салливан, Рэндалл Смит и Кристин Уайтхэд. Мы хотели бы также выразить благодарность нашему редактору, Джейми Маршалл, за поддержку в подготовке четвертого издания.

Джулиан Ле Гранд

Кэрол Проппер

Сара Смит

Введение

Эта книга – четвертое издание «Экономического анализа социальных проблем». С момента первого издания постоянно происходили перемены в авторском коллективе: Кэрол Проппер присоединилась к Рэю Робинсону и Джулиану Ле Гранду, когда готовилось третье издание; Рэй покинул их после выхода третьего издания, и Сара Смит вошла в команду при подготовке четвертого издания. И хотя мы воспользовались возможностью переиздания, чтобы провести радикальное изменение и обновление содержания книги, лежащий в ее основе подход к анализу социальных проблем остается все тем же. На самом деле, такой подход – систематизированный анализ альтернативных методов экономической организации в ряде областей социальной политики – сегодня даже более актуален, чем в те дни, когда учебник появился впервые. За прошедшие годы предложения о расширении роли рыночных механизмов в здравоохранении, образовании, жилищном секторе, а также для решения экологических проблем, обсуждавшиеся вначале лишь как гипотетические возможности, основанные на теории, были в значительной мере реализованы в политике многих стран и правительств.

В этом смысле и аналитический подход, предложенный в книге, и предметные области, к изучению которых он применяется, оказываются как нельзя более современными. Главная цель книги – познакомить студентов с основными экономическими концепциями и методами анализа непосредственно в ходе изучения актуальных социальных проблем. Мы сознательно уходим от более абстрактного теоретического подхода, который характерен для многих вводных учебных текстов по экономике, и вместо этого стараемся следовать принципу «обучения посредством практики». Это делается с помощью параллельного изложения необходимых для понимания теоретических принципов и примеров их применения к анализу конкретных социальных проблем. Успех предыдущих изданий учебника показал, что подобный подход одновременно и популярен, и эффективен.

Все необходимые читателю концепции и теории излагаются непосредственно в тексте книги, поэтому ее чтение не требует обязательной предварительной экономической подготовки. Книга хорошо подходит для студентов бакалавриата, лишь начинающих изучать прикладную экономику или государственную политику. Многие источники, предложенные в списках литературы для самостоятельного чтения, содержат более формализованный анализ проблем и предлагают строгие доказательства тех утверждений, что изложены в тексте учебника. Наш опыт также показал, что книга полезна для студентов, изучающих социальную политику, социологию и политологию и желающих понять, каковы основания для государственного вмешательства в том или ином случае в изучаемых ими областях. Обобщая, можно сказать, что книга будет полезна всем, кто интересуется государственной политикой и не имеет при этом серьезной экономической подготовки, кто хочет узнать, как экономическая наука помогает в понимании тех социальных проблем, с которыми мы сталкиваемся повседневно.

Проблемные области

Мы назвали все проблемы, обсуждаемые в этой книге, социальными, чтобы отделить их от более привычных экономических проблем (таких как инфляция, безработица и экономический рост), которым обычно посвящают учебные тексты вводного уровня. Мы не станем всерьез защищать такую типологию – ведь все проблемы, с которыми сталкивается общество, в том числе и экономические, есть по определению социальные проблемы. Однако мы видим, что выделение социальных проблем в качестве отдельного объекта анализа соответствует широко распространенным в обществе представлениям.

Мы хотим также подчеркнуть отличие тех социальных проблем, что обсуждаются в этой книге, от традиционного предмета изучения в университетских курсах социальной политики. Многие из рассматриваемых нами вопросов действительно составляют ядро стандартных курсов социальной политики (здравоохранение, образование, жилье, пенсии, бедность и социальная помощь), но мы обсуждаем также перегруженность дорог и изменение климата. Эти две проблемы редко затрагиваются в стандартных курсах социальной политики, однако становятся в последние годы все более насущными для современных обществ.

По сравнению с предыдущим изданием книги несколько глав, в частности о пенсиях и изменении климата, написаны заново; все остальные главы в значительной степени дополнены, с тем чтобы отразить и те изменения, что произошли в исследуемых областях, и новые результаты экономического анализа. Осталось неизменным по сравнению с более ранними изданиями книги применение единого аналитического подхода и структура изложения в отношении всех изучаемых проблем.

Структура книги и аналитический подход

В процессе преподавания социальных проблем на вводном уровне мы все сталкивались с определенными трудностями. В частности, мы обнаружили, что у студентов часто отсутствуют изначальные системные представления, которые позволили бы как-то упорядочить те разнообразные вопросы, что возникают у них по ходу изучения предмета. Поэтому мы уверены, что нужно использовать единый последовательный подход к анализу разнообразных проблем. В этом главная особенность книги: она представляет не серию отдельных эссе на разные темы и не беглый анализ «отдельных экономических аспектов» каждой проблемы, но задает единую систематическую основу для последовательного изучения всех проблем социальной политики.

В самом общем виде каждая глава состоит из трех основных разделов.

Прежде всего мы задаемся вопросом, какие цели ставит перед собой общество в рассматриваемой области социальной политики. В большинстве случаев мы приходим к выводу, что все эти цели могут быть объединены в две большие группы: достижение эффективности и справедливости. Эффективность означает предоставление людям таких объемов жилья, образовательных услуг, медицинской помощи и т. п., которые позволят получить максимальную чистую выгоду общества. Вопросы справедливости возникают при определении того способа, с помощью которого эти блага распределяются между членами общества. Однако, хотя мы концентрируем внимание на эффективности и справедливости, у общества могут быть и другие цели. Например, в некоторых главах книги мы затрагиваем такие вопросы, как расширение потребительского выбора и формирование «чувства сообщества» или альтруизма. Подобные цели тоже могут возникать в отдельных областях социальной политики. Определив таким образом цели общества, мы можем сказать, что социальная проблема существует там и тогда, где и когда существующая система не позволяет достичь этих целей.

Следующий вопрос, который следует задать: насколько частный рынок – главный механизм предоставления товаров и услуг, с которым мы сталкиваемся каждый день, – справляется с достижением обозначенных целей. В некоторых из областей, которые мы рассматриваем, действительно в основном работают рыночные механизмы (например, в сфере жилья), но в остальных рынок был или замещен, или строго ограничен (например, в области образования и здравоохранения). Соответственно вторая часть каждой главы посвящена аргументам за и против использования рыночной системы как средства размещения производства и распределения благ в рассматриваемой области.

Затем с учетом определенных несовершенств рынка в третьей части каждой главы мы рассматриваем желательность или нежелательность государственного вмешательства. И хотя мы описываем многочисленные формы государственной политики, начиная с минимального вмешательства в действие рыночного механизма и заканчивая его полным замещением, мы показываем, что все они могут быть отнесены к одной из трех общих категорий: непосредственное предоставление услуг государством, налоговая политика или субсидии и административное регулирование. Однако, как показано в книге, любая форма государственной политики должна тестироваться с точки зрения достижения эффективности и равенства, так же как это делается в отношении рыночного механизма.

Те, кто знаком с более ранними изданиями этой книги, найдут в нынешнем тексте больше информации о современном состоянии дел и практических решениях, уже принятых в отдельных областях социальной политики. Здесь мы больше внимания уделяем не дискуссиям о потенциально возможных «рыночных» решениях, а оценкам реализованной политики и «провалам государства». Такой подход отражает изменения, происходящие в экономической науке. В последние годы значительное развитие получил экономический анализ государственной политики, показывающий, что государство, как и рынки, может потерпеть неудачу в достижении социальных целей эффективности и справедливости. И хотя теория провалов государства еще не так хорошо развита, как теория рыночных провалов, мы попытались представить соответствующие аргументы. Кроме того, в последние годы наблюдался переход к более активному использованию рыночных инструментов в таких сферах, как образование и здравоохранение. На протяжении всей книги мы подчеркиваем, что задача аналитика не в том, чтобы противопоставлять одну идеальную систему (рыночную или нерыночную) другой, но скорее в сравнении двух или более несовершенных систем в поисках «наименьшего зла».

Первая и последняя главы книги имеют другую структуру, так как они не касаются конкретных проблемных областей социальной политики; тем не менее они составляют неотъемлемую часть текста с точки зрения единого аналитического подхода. Мы полагаем, что прежде чем студенты начнут изучать отдельные социальные проблемы, им нужно сначала в принципе понять, в чем состоят цели общества и как они соотносятся с работой рыночного механизма. Мы попытались представить необходимый для этого материал в первой главе. Студентам будет полезно просмотреть ее перед тем, как начинать читать любую другую главу, посвященную интересующей их проблеме. Последняя, десятая, глава – это попытка связать воедино материал всей книги. В контексте общей дискуссии о выгодах и издержках рыночного механизма и государственной политики мы привлекаем внимание к некоторым моментам, единым для всех изучаемых проблемных областей, и к более широкому кругу возникающих в этой связи вопросов. Текст последней главы также отличается от предыдущих изданий: он включает более подробное обсуждение современной теории провалов государства, аналогов которому пока, насколько нам известно, нет в других учебных текстах.

Мы убеждены, что формат этой книги имеет два преимущества. Во-первых, она отличается единой структурой изложения материала, что, как подчеркивалось выше, важно для студентов, чтобы хорошо понять универсальность самого экономического подхода, а также специфику изучаемых проблем. Во-вторых, такой формат дал нам возможность отразить фактически все достижения экономического анализа в избранных областях социальной политики. Дебаты экономистов в основном концентрируются на вопросах рыночного или нерыночного размещения ресурсов в социальной сфере. Однако аргументы как за, так и против рыночного механизма представлены в бесчисленном количестве журнальных статей и книг. Собрав воедино разрозненные составляющие этих дискуссий, мы обобщили их на уровне вводного учебного текста в контексте наиболее важных для общества социальных проблем. Надеемся, что нам удалось сделать систематический обзор критики рыночных и нерыночных систем доступным для широкого читателя.

Глава 1
Цели общества и распределение ресурсов

В этой главе представлена общая схема, которая затем используется во всех последующих главах для анализа отдельных социальных проблем. Читатели, изучавшие ранее экономическую науку, обнаружат некоторые знакомые им разделы (такие как теория спроса и предложения), но скорее всего они не встречались с этими понятиями в рамках той более общей схемы анализа, что представлена здесь. Дело в том, что нам приходится объяснять на вводном уровне, как соотносятся цели общества и способ размещения ресурсов, известный как рыночная система. Для этого требуется знание достаточно сложных теоретических понятий, поэтому обычно в учебниках по экономике обсуждение подобных вопросов начинается только на промежуточном или даже продвинутом уровне. Однако изучение социальных проблем становится проще, если студенты заранее имеют определенные представления о соотношении общественных целей и рыночного механизма, действующего в экономике. Более того, мы считаем возможным обеспечить приемлемую точность теоретического изложения и в то же время донести главные выводы до более широкой аудитории.

Соответственно эта глава построена следующим образом. После краткого обсуждения концепций ограниченности ресурсов и выбора мы переходим к определению целей общества в отношении экономической деятельности. Первая цель – выбор такого объема выпуска всех товаров и услуг, который обеспечит максимально возможный уровень экономического благосостояния. Мы называем это эффективным уровнем выпуска. Другая важная цель – распределение произведенных товаров и услуг между членами общества таким способом, который признается справедливым. Мы называем это целью достижения справедливости. Наконец мы предполагаем, что есть и другие цели в области социальной политики, которые могут включать стремление к сохранению индивидуальной свободы, поощрение альтруизма и связанное с этим развитие гражданской или общественной солидарности. Рассмотрев эти цели, мы далее объясняем, как частная фирма или рыночная система организует экономическую деятельность, и рассматриваем вопрос о том, в какой степени эта система способна реализовать обозначенные цели.

Ограниченность ресурсов и выбор

Экономика – наука о том, каким образом использовать ограниченные ресурсы, чтобы произвести товары и услуги, необходимые для удовлетворения наших материальных потребностей. Поскольку люди удовлетворяют свои нужды, потребляя товары и услуги, мы можем сказать, что эти материальные блага приносят экономические выгоды. Более того, величина получаемых выгод скорее всего будет увеличиваться, если объем товаров и услуг, доступных для потребления, возрастает. Так, увеличение площади жилищного фонда, улучшение качества образования и медицинской помощи приведут к росту экономических выгод. Но, к сожалению, все ресурсы – труд, земля и капитал, которые используются для производства материальных благ, не безграничны, и мы не можем надеяться произвести столько, чтобы полностью удовлетворить все наши нужды. Ограниченность ресурсов в сравнении с нашими потребностями неизбежно приводит к необходимости выбора: какие блага и в каких количествах производить.

Таким образом, производство отдельного взятого блага всегда имеет издержки в форме другого блага, которое могло бы быть произведено с помощью тех же ресурсов. Например, рабочее время или оборудование, которое использовано для производства автомобиля, уже не может быть задействовано в строительстве школы или больницы. Поскольку издержки производства товара всегда можно представить в терминах других товаров или услуг, которые могли бы быть произведены с использованием тех же ресурсов, экономисты предложили определение «альтернативные издержки» (или альтернативная стоимость). Возвращаясь к нашему примеру: альтернативные издержки выпуска автомобилей – это упущенная возможность построить больницу.

Во многих ситуациях рыночная цена, по которой покупаются ресурсы, отражает их альтернативную стоимость. Следовательно, мы можем ожидать, что цена, которую платит больница за услуги сантехников или столяров, будет совпадать с альтернативной ценой, которую платит за те же услуги строительная фирма. Но рыночная цена не всегда отражает альтернативную стоимость. В ситуации, когда ресурсы общества задействованы не полностью, решение о привлечении дополнительных ресурсов, допустим, к предоставлению медицинской помощи не обязательно означает сокращение доступных ресурсов в других сферах деятельности. Поэтому если в экономике есть безработные или незагруженные машины и оборудование и принимается решение вовлечь их в производственный процесс, то альтернативная стоимость таких ресурсов равна нулю (ведь в противном случае они ничего не производили), притом что рыночная цена почти наверняка будет положительной. Концепцию альтернативной стоимости всегда надо держать в уме, когда мы обсуждаем те или иные вопросы, связанные с ценой производственных ресурсов.

Эффективность

Определяя объем каждого материального блага, которое нужно произвести, мы должны принимать во внимание, как меняются выгоды и издержки для каждого уровня выпуска. Проще говоря, выгоды желательны, а издержек следует по возможности избегать, поэтому кажется логичным выбрать такой уровень выпуска, при котором наблюдается максимальное превышение суммарных выгод над суммарными издержками, т. е. достигаются наибольшие чистые выгоды. Когда общество выбрало именно такой уровень выпуска и распределило свои ресурсы соответственно, можно говорить об эффективном распределении (или аллокации) ресурсов или, иначе, об эффективном уровне выпуска. В следующих двух разделах мы изучим более подробно уровень выпуска, удовлетворяющий этому условию, рассматривая, как меняются выгоды и издержки, возникающие в результате производства и потребления обычных благ – яблок. Яблоки были выбраны в качестве примера для иллюстрации, поскольку это простой и всем хорошо знакомый продукт. Как мы покажем далее в этой книге, те же аргументы могут быть использованы в отношении практически любых материальных благ и услуг.

Если мы рассмотрим типичного потребителя, то, вероятно, обнаружим, что совокупные выгоды (total benefit – tb), которые он получает от поедания яблок, будут меняться в зависимости от того, сколько всего съедено. В общем случае можно ожидать, что tb будет увеличиваться с ростом потребления. Однако посмотрим более внимательно, как увеличиваются выгоды, а именно рассмотрим выгоду, получаемую от потребления отдельно взятого яблока. Вероятнее всего, ее величина будет зависеть от того, сколько яблок уже было съедено перед этим. Если раньше у человека совсем не было яблок, то он получит значительное удовольствие, съев первое яблоко. Но по мере того как объем потребления возрастает, он получает все меньше удовольствия от каждого дополнительного яблока. В целом мы можем ожидать, что выгоды от каждого дополнительного яблока становятся все меньше, так как первоочередные потребности уже удовлетворены. Следовательно, каждое дополнительное яблоко приносит меньшую выгоду, чем предыдущее.

Если мы определим последнее съеденное яблоко как предельную единицу, мы можем сказать, что выгода, полученная от предельной единицы, т. е. предельная выгода (marginal benefit – mb), снижается по мере увеличения объема потребляемых яблок. Обратим внимание, что снижение предельной выгоды вовсе не означает, что потребитель в принципе не получает положительной выгоды от последней единицы потребления; это лишь означает, что эта выгода ниже, чем от предыдущей единицы.

Теперь мы можем распространить результаты анализа индивидуального потребления на общество в целом. Если мы определим выгоды общества как сумму выгод, полученных каждым потребителем яблок, мы можем суммировать величины tb отдельных потребителей и получим совокупные общественные выгоды (total social benefits – tsb). Аналогичным образом можно сложить все величины mb для отдельных потребителей и получить предельные общественные выгоды (marginal social benefits – msb), т. е. увеличение tsb, которое происходит в результате прироста потребления всех членов общества на одну дополнительную единицу. (Обратим внимание: такой процесс суммирования предполагает, что мы действительно можем складывать объемы выгод, полученных разными потребителями. Обычно для простоты выгоды, которые очевидно субъективны, измеряют в денежном выражении. Однако, как мы увидим далее, подобная процедура может вызвать значительные трудности – особенно в тех областях, которых касается эта книга.)

Когда мы рассматриваем общественное потребление яблок, нас скорее будет интересовать, какова величина msb от увеличения потребления на тонны, а не на одно-единственное яблоко; но хотя масштабы анализа отличаются от того, что проводился в отношении отдельного потребителя, общие принципы не меняются. В частности, если мы ожидаем, что mb снижается с ростом объема потребления, то же будет верно и в отношении msb. Общество также будет получать последовательно все меньше выгод от дополнительных единиц потребления по мере роста объема яблок. Это явление отражено на рис. 1.1.

На рис. 1.1, а представлен график, по горизонтальной оси которого откладываются объемы потребляемых обществом яблок (в тысячах тонн в неделю), а по вертикальной – совокупные общественные выгоды – tsb (в фунтах стерлингов). Кривая tsb показывает, что с ростом объема потребления совокупные общественные выгоды тоже увеличиваются, но их рост замедляется по мере достижения определенного уровня потребления. Например, сравните приращение выгод при переходе из точки 40 тыс. т в точку 60 тыс. т и при переходе из точки 120 тыс. т в точку 140 тыс. т. Полученные приращения tsb есть не что иное, как величины msb при разных объемах потребления. График msb, соответствующий заданной кривой tsb, представлен на рис. 1.1, б. Здесь по вертикальной оси откладываются значения предельной общественной выгоды msb, тогда как по горизонтальной – по-прежнему объемы потребления яблок. Кривая msb имеет отрицательный наклон, что показывает сокращение предельных общественных выгод по мере роста объемов общественного потребления.