Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

7) наличие договора о распределении налоговой обязанности между компаниями – членами группы, которым определяются их взаимные относительные обязанности, несмотря на то что юридически все члены группы должны солидарно и по отдельности нести налоговую обязанность всей группы;

8) определенный метод учета экономического вклада компаний-членов в группу компаний, экономических льгот, полученных компаниями-членами, а также способов корректировки в случае выхода компании из группы;

9) особые требования к консолидированной отчетности.

Предполагаемый срок вступления в силу названных поправок – 1 января 2009 г.

Налог на доходы физических лиц

В части налогообложения налогом на доходы физических лиц в долгосрочной перспективе будет сохранена 13-процентная ставка налогообложения. Такое решение подтверждено Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Реформирована система налоговых вычетов, предоставляемых физическим лицам: введен новый вычет на сумму отчислений на добровольное пенсионное страхование; все социальные вычеты на образование и здравоохранение объединены в один с увеличением предельной общей суммы такого вычета до 100 000 руб.

Объединение социальных налоговых вычетов по НДФЛ позволит налогоплательщику управлять своим социальным пакетом и направлять при необходимости совокупную сумму социальных вычетов на одну цель – образование, лечение, страхование или распределять ее по своему усмотрению. Если сейчас вычеты на лечение и образование разделены и ограничены суммой 50 000 руб., то в дальнейшем можно будет всю сумму – 100 000 руб. – направить либо на лечение, либо на обучение[18]18
  Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 216-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть].

Для развития рынка добровольного негосударственного пенсионного обеспечения основным препятствием остается существующий порядок налогообложения, при котором пенсионные взносы облагаются налогом на доходы физических лиц «на входе», т. е. при осуществлении таких взносов. Кроме того, облагается налогом инвестиционный доход и не облагаются налогами пенсионные выплаты и выкупные суммы. Целесообразным выглядит переход к системе налогообложения, при которой налогообложению подлежат только пенсионные выплаты. В связи с этим необходимо реализовать принцип ЕЕТ (exempt – exempt – taxed), который предполагает освобождение от налогообложения «на входе» в систему (уплата взносов) и внутри системы (получение инвестиционного дохода) и обложение «на выходе» (осуществление пенсионных выплат).

Предложение о таком изменении порядка зачисления налога, как перечисление его налоговыми агентами по месту жительства физического лица, не поддерживается, поскольку значительно усложнит налоговое администрирование.

Следует обратить внимание на упрощенное декларирование доходов физических лиц, проводимое до 2008 г. согласно Федеральному закону от 30 декабря 2006 г. № 269-ФЗ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами». Этот закон также представляет собой пример налоговой политики. Государство демонстрирует стремление предоставить физическим лицам возможность исполнить обязанность по уплате налогов в отношении доходов, полученных до 1 января 2006 г. и подлежащих налогообложению в Российской Федерации, посредством уплаты устанавливаемого декларационного платежа. Фискальных целей при этом не преследуется. Все поступления от декларационных платежей поступают в доходы бюджетов субъектов Федерации.

Налогообложение операций с ценными бумагами

В среднесрочной перспективе предполагается решить следующие проблемы, связанные с налогообложением при совершении операций с ценными бумагами:

а) уточнить в налоговом законодательстве порядок определения рыночной цены ценной бумаги в случае ее реализации;

б) в целях создания условий для финансирования и/или рефинансирования финансовых активов юридических лиц посредством эмиссии облигаций или выпуска иных ценных бумаг (секьюритизация) рассмотреть вопрос о возможности признания в налоговых целях убытка от переуступки прав требования долга по кредитам, а также о возможности признания доходов (убытков) от реализации прав требования в момент наступления срока платежа, предусмотренного договором, права из которого уступаются.

В числе наименее урегулированных вопросов налогового законодательства в части налогообложения операций с ценными бумагами – налогообложение операций с финансовыми инструментами срочных сделок. Согласно действующему налоговому законодательству под финансовыми инструментами срочных сделок (сделок с отсрочкой исполнения) понимаются соглашения участников срочных сделок (сторон сделки), определяющие их права и обязанности в отношении базисного актива, в том числе фьючерсные, опционные, форвардные контракты, а также соглашения участников срочных сделок, не предполагающие поставку базисного актива, но определяющие порядок взаиморасчетов сторон сделки в будущем в зависимости от изменения цены или иного количественного показателя базисного актива по сравнению с величиной указанного показателя, которая определена (либо порядок определения которой установлен) сторонами при заключении сделки.

Налоговое законодательство предоставляет налогоплательщику право самостоятельно квалифицировать сделку, признавая ее операцией с финансовым инструментом срочных сделок либо сделкой на поставку предмета сделки с отсрочкой исполнения. Критерии отнесения сделок, предусматривающих поставку предмета сделки (за исключением операций хеджирования), к категории операций с финансовыми инструментами срочных сделок должны быть определены налогоплательщиком в учетной политике для целей налогообложения.

В среднесрочной перспективе предполагается решить базовый вопрос в этой части – установить определение финансовых инструментов срочных сделок, которое должно базироваться на понятиях, существующих в гражданском законодательстве, в том числе в нормах, регулирующих отношения на финансовом рынке.

Учитывая проблему неурегулированности вопросов налогообложения операций с финансовыми инструментами срочных сделок, следует закрепить право организации определять критерии признания финансовых инструментов срочных сделок в качестве хеджирующих в политике организации для целей налогообложения по принципу соответствия определению операции хеджирования, установленному гл. 25 НК РФ, и подходом к управлению рисками, закрепленным налогоплательщиком учетной политики компании.

В рамках совершенствования налогообложения операций с финансовыми инструментами срочных сделок предполагается исключить из налогового законодательства устаревшие требования о необходимости текущей переоценки требований и обязательств по срочным сделкам (опционам, форвардам, фьючерсам и т. д.).

В области налогообложения налогом на доходы физических лиц доходов, связанных с операциями с ценными бумагами, в среднесрочной перспективе предполагается осуществить следующие новации:

1. Имущественные права не являются имуществом для целей налогового законодательства. При этом в рамках ст. 128 ГК РФ вещи, в том числе ценные бумаги, и иное имущество, в том числе имущественные права, поименованы обособленно, т. е. нет полного тождества понятий «иное имущество» и «имущественные права». Отсутствие в Налоговом кодексе Российской Федерации ссылки на имущественные права в рамках специальных глав экстраполирует проблемы, связанные со сложностью конструкции гражданско-правовых понятий, в налоговую сферу. В частности, в рамках положений Налогового кодекса РФ, устанавливающих порядок налогообложения материальной выгоды, не регулируется вопрос о налогообложении материальной выгоды от приобретения имущественных прав или финансовых инструментов срочных сделок. Необходимо рассмотреть вопрос о налогообложении материальной выгоды при приобретении финансовых инструментов срочных сделок и имущественных прав, расширить налоговую базу, предотвратить формирование каналов налоговых уклонений в части финансовых вложений.

2. В соответствии с и. 1 ст. 212 НК РФ доходы в виде материальной выгоды идентифицируются в трех формах: от экономии на процентах, от приобретения товаров (работ, услуг) у взаимозависимых лиц, от приобретения ценных бумаг. Ценная бумага является товаром; таким образом, при приобретении ценных бумаг у взаимозависимого лица по цене ниже рыночной соответствующие доходы в виде материальной выгоды попадут под действие сразу двух норм и. 1 ст. 212 НК РФ. Вместе с тем в случае приобретения товара у взаимозависимого лица по цене ниже рыночной налоговая база рассчитывается, исходя из цен идентичных (однородных) товаров, а в случае приобретения ценной бумаги по цене ниже рыночной – с учетом предельной границы колебания цены (20 %). Таким образом, следует уточнить норму, устанавливающую порядок налогообложения материальной выгоды при приобретении ценных бумаг по цене ниже рыночной. В частности, по мере вступления в силу положений о регулировании трансфертного ценообразования возможно использование подходов, применяемых к определению рыночной цены товаров (работ, услуг), которые будут предусмотрены новой редакцией Налогового кодекса РФ в этой части.

Также следует рассмотреть возможность распространения действующего порядка, основывающегося на предельных границах колебания цены, исключительно на ценные бумаги, обращающиеся на организованном рынке. По прочим ценным бумагам определение рыночной цены с целью оценки величины материальной выгоды в целях налогообложения следует проводить расчетными способами. Например, возможен вариант, при котором рыночная цена может рассчитываться на основании стоимости чистых активов эмитента, как это предусмотрено соответствующими нормами Налогового кодекса РФ, регулирующими налогообложение налогом на прибыль организаций при операциях с ценными бумагами. Однако его применение физическими лицами может быть затруднено в силу недоступности соответствующей информации.

Среди иных изменений можно отметить следующие.

Для повышения эффективности налогообложения добычи углеводородного сырья принято решение о создании системы налогообложения, основанной на дифференцированной специфической налоговой ставке налога на добычу полезных ископаемых. При определении размера такой ставки учитываются выработанность месторождения, особые условия разработки новых месторождений, а также вязкость добываемых видов нефти. Вводится специфическая налоговая ставка НДПИ в размере 419 руб. за одну тонну добытой нефти. Предусматривается, что специфическая налоговая ставка будет действовать до 2017 г. В среднесрочной перспективе предполагается реализовать комплекс мер по совершенствованию налога на добычу полезных ископаемых в части полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью. В частности, в 2008–2009 гг. перейти к максимально широкому использованию специфических налоговых ставок (в первую очередь в отношении каменного угля, торфа, солей, общераспространенных полезных ископаемых, минеральных вод).

Ставки акцизов проиндексированы на период 2008–2010 гг. Федеральным законом от 16 мая 2007 г. № 75-ФЗ «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».

На основе анализа платежей, взимаемых федеральными органами исполнительной власти, проводится работа по уточнению юридически значимых действий, за которые должна взиматься государственная пошлина.

Изменения в порядок налогообложения специальными налоговыми режимами наряду с уточняющими поправками предусматривают, например, порядок налогообложения при переходе с одного режима на другой, расширение перечня видов деятельности, которые могут быть переведены на уплату единого налога на вмененный доход (ЕНВД)[19]19
  Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 85-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 26Л, 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».


[Закрыть].

Региональные и местные налоги

Налоговая политика в отношении региональных налогов и местных налогов может осуществляться органами власти субъектов Федерации и муниципальных образований посредством предоставления дополнительных налоговых льгот, установления конкретного размера налоговых ставок в пределах, определенных Налоговым кодексом РФ, снижения ставки налога на прибыль организаций, установления (либо неустановления) отчетных периодов, расширения оснований для изменения срока уплаты налога, списания задолженности в качестве безнадежной и другими мерами.

Должен быть изменен порядок налогообложения деятельности, осуществляемой в сфере игорного бизнеса, что связано с сохранением объектов налогообложения данным налогом только в специально отведенных зонах на территории пяти субъектов Федерации.

В части иных действующих региональных и местных налогов внесение каких-либо значительных изменений не предполагается.

Особое место занимает введение налога на недвижимость.

В перспективе доходы от налогообложения недвижимого имущества физических лиц будут составлять основной источник собственных доходов местных бюджетов и основу фискальной автономии муниципальных властей. Введение налога на недвижимость позволит не только сократить количество поимущественных налогов с физических лиц, но и установить для определения налоговой базы единые подходы, основанные на массовой оценке соответствующих объектов недвижимости.

При этом объектом налогообложения должен являться единый объект недвижимости, состоящий из земельного участка и жилого дома, квартиры, дачи, гаража или иного строения, помещения и сооружения. Таким образом, одной из основных задач при введении нового налога должно стать формирование и регистрация права на единый объект недвижимости, а также оценка его стоимости в целях налогообложения.

Решение этого вопроса требует, в частности, определения порядка проведения кадастровой (массовой) оценки, порядка формирования сведений об объектах недвижимости для их оценки, методики оценки, порядка проверки результатов оценки, порядка утверждения результатов оценки, порядка внесения результатов оценки в кадастр недвижимости.

Существующая система налогообложения недвижимости характеризуется отсутствием экономически обоснованной налогооблагаемой базы. Применяемые сегодня в качестве налогооблагаемой базы инвентаризационная и балансовая стоимости недвижимого имущества практически не связаны с рыночной стоимостью недвижимости. Институт оценки недвижимости не развит в достаточной мере, в том числе в части массовой оценки недвижимого имущества для целей налогообложения. Кроме того, эффективное администрирование имущественных налогов затруднено тем, что значительное число объектов недвижимости не учтено в государственных кадастрах и реестрах.

Правительство Российской Федерации будет принимать меры, направленные:

• на завершение процесса разграничения государственной собственности на землю и оптимизацию распределения между бюджетами различных уровней доходов, полученных от распоряжения землей;

• формирование полноценного реестра объектов налогообложения и развитие института массовой оценки недвижимого имущества;

• переход от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимого имущества и формирование единого государственного кадастра недвижимости;

• совершенствование механизмов установления правовых ограничений по использованию земли и недвижимости, в том числе порядка и условий установления сервитутов, резервирования земель для государственных и муниципальных нужд;

• завершение процесса переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды.

Последнее из указанных мероприятий представляет собой наиболее острую проблему, требующую принятия сбалансированных решений в области фискальной политики государства.

Для создания единого государственного кадастра недвижимости должны быть осуществлены следующие мероприятия:

• разработка нормативной правовой и методологической базы ведения единого государственного кадастра недвижимости;

• актуализация результатов государственной кадастровой оценки земель;

• проведение массовой оценки объектов недвижимости;

• внесение сведений об объектах недвижимости в единый государственный кадастр недвижимости, в том числе перенос информационных ресурсов из ранее созданных баз данных государственного земельного кадастра, технического учета объектов градостроительной деятельности, иных кадастров и реестров в базу данных единого государственного кадастра недвижимости.

В качестве общих подходов, позволяющих обеспечить эффективное внедрение данного налога, можно рассматривать следующие.

1. Организация процесса формирования реестра объектов недвижимости на федеральном уровне

Необходимость подобного подхода связана с тем, что, как показал опыт внедрения налогообложения недвижимости в рамках эксперимента в городах Новгороде и Твери, наиболее сложной задачей, требующей преодоления межведомственных барьеров, является именно формирование реестра, а не процесс массовой оценки. Невозможность обеспечить межведомственное взаимодействие по данному вопросу послужило причиной невозможности введения налогообложения недвижимости в г. Твери.

Основные сложности при формировании реестра связаны со следующими факторами:

• необходимость сведения в единый массив информации органов и организаций, находящихся в федеральном, региональном и муниципальном подчинении;

• несовместимость компьютерных баз данных органов и организаций.

Без решения этих вопросов введение налогообложения недвижимости не представляется возможным, поэтому эффективное введение налога на недвижимость должно быть связано не только с принятием соответствующей главы Налогового кодекса Российской Федерации, но и с организацией как межведомственного взаимодействия на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и взаимодействия с региональными и местными властями по поводу механизмов введения данного налога.

2. Обеспечение гибких механизмов оценки налоговой базы

Это предполагает, во-первых, определение уровня, на котором должна проходить данная оценка. Опыт кадастровой оценки земли федеральной структурой показал, что подобный подход является чрезмерно централизованным, не позволяет учитывать местные особенности и приводит к существенным искажениям. Применительно к оценке недвижимости целесообразен более децентрализованный подход, когда оценка осуществляется либо структурами регионального уровня, либо муниципальными образованиями в соответствии с централизованно устанавливаемыми методиками. На первом этапе может быть предложено несколько альтернативных методик, адаптированных к разным типам муниципальных образований с разным уровнем развития рынка недвижимости. В этом случае выбор конкретной методики должен оставаться за органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Во-вторых, необходимо определиться с подходами к самой оценке. Эксперимент в Великом Новгороде и Твери показал, что на уровне крупных и средних городов возможно использовать классические методы массовой оценки, причем обновление ценовой информации вполне успешно может осуществляться самими муниципальными образованиями. В то же время организация массовой оценки потребовала крупных первоначальных вложений и значительного объема консультативной помощи на этапе разработки модели, при этом внесение в модель изменений, связанных со сдвигами спроса на объекты недвижимости, самими муниципальными образованиями также затруднено. В связи с этим обращает на себя внимание опыт тех стран, где используются упрощенные подходы к оценке недвижимости. Значительный интерес здесь могут представлять такие страны, как Великобритания и Чили.

3. Предоставление органам местного самоуправления возможности варьировать налоговую ставку в широких пределах

Поскольку администрирование налога на недвижимость является сложным и дорогим процессом, а доходы от этого налога должны стать одним из основных источников местных бюджетов, ставка налога на недвижимость не может быть низкой. В то же время очевидно, что на первоначальных этапах неизбежны серьезные ошибки при оценке налоговой базы, которые могут компенсироваться уровнем налоговой ставки. Кроме того, таким же образом возможно нейтрализовать для налогоплательщиков спекулятивный рост цен на рынке недвижимости. Органы местного самоуправления, ориентируясь на конкретную ситуацию, должны иметь возможность варьировать ставку по налогу на недвижимость. Жесткие ограничения, установленные на федеральном уровне, в данном случае могут играть скорее негативную роль. Безусловно, возможны случаи завышения ставок в отдельных муниципальных образованиях, однако этот процесс вряд ли приобретет массовый характер, поскольку желание местных властей устанавливать более высокие ставки данного налога будет ограничиваться логикой политического цикла, при котором плательщики данного налога являются избирателями муниципальных органов власти.

4. Наличие переходного периода при внедрении новых правил налогообложения недвижимости

Опыт внедрения кадастровой оценки земли показал, что изменение принципов оценки налоговой базы приводит к резким и болезненным одномоментным изменениям объема выплачиваемых налогов. В случае введения налогообложения недвижимости целесообразно предусмотреть переходный период, в рамках которого ограничивается увеличение/уменьшение суммы налога с одного плательщика вне зависимости от изменения налоговой базы и ставки.

Определение состава недвижимого имущества физических лиц в целях налогообложения, как представляется, не является серьезной проблемой. Здесь необходимо отметить, что для предотвращения злоупотреблений в законодательстве в обязательном порядке должно быть определено, в какой момент строящийся объект становится объектом налогообложения.

По мере завершения формирования государственного кадастра недвижимости налог на недвижимость может быть введен в пилотных субъектах не ранее 2010 г.

Все вышеназванные меры направлены на достижение целей налоговой политики, которые в обобщенном виде могут быть сформулированы как создание в Российской Федерации конкурентоспособной налоговой системы.