Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

Комплексный (количественный и функциональный) анализ бюджетных услуг, предоставляемых и потребляемых в регионе, дает возможность выявить избыточность одних и дефицит других бюджетных услуг, отклонение от аналогичных показателей в России, в федеральном округе, в субъекте Федерации, понять причины этих отклонений; выявить услуги, которые могут быть предоставлены организациями иных организационно-правовых форм.

Функциональный анализ бюджетной сети позволяет установить правомерность содержания бюджетного учреждения в рамках бюджета того или иного уровня с учетом расходных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В частности, в ряде субъектов Федерации при проведении такого анализа выявлены ПБС, которые должны финансироваться из бюджетов других уровней.

Мониторинг осуществляется на уровне ГРБС. По результатам каждого цикла мониторинга на основе показателей эффективности использования бюджетной сети должны выделяться наименее эффективные бюджетные учреждения с разделением на те, неэффективность которых обусловлена объективными факторами (использованием дорогого топлива, неблагоприятным местоположением и др.), и те, неэффективность которых определяется недостатками их собственной деятельности.

Мониторинг бюджетной сети введен Министерством финансов Российской Федерации с 2004 г. как инструмент контроля реализации мероприятий, предусмотренных Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г. Механизм мониторинга реструктуризации бюджетной сети базируется на подходах, предусмотренных Порядком проведения мониторинга бюджетного сектора, утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 19 декабря 2003 г. № 399.

Мониторинг осуществляется на уровне как каждого из ГРБС, так и органа исполнительной власти, ответственного за управление финансами.

Мониторинг выполняет функции:

• средства контроля реструктуризации бюджетной сети;

• информационной базы для принятия решений о дальнейших мерах по реструктуризации бюджетной сети.

В первом случае объекты мониторинга таковы: на уровне ГРБС – динамика реструктуризации и механизмы реструктуризации бюджетной сети; на уровне финансового органа – мониторинг ГРБС, обобщение информации, во втором случае – натуральные показатели использования бюджетной сети.

По результатам анализа могут быть приняты следующие решения:

1. Сохранение бюджетного учреждения, несмотря на его недостаточную эффективность. Такое решение может быть принято в следующих случаях:

• выявленная на основе формальных критериев недостаточная эффективность (повышенные затраты на одного потребителя услуг, большее количество персонала на одного пользователя, большая площадь помещений и т. и.) на самом деле является характеристикой предоставления услуг более высокого качества;

• затраты на реструктуризацию бюджетного учреждения резко превышают экономический и социальный эффект, который может быть получен в результате реструктуризации.

2. Дополнительные вложения бюджетных средств в бюджетное учреждение в том случае, если его неэффективность обусловлена объективными причинами (например, необходима модернизация системы теплоснабжения).

3. Реструктуризация бюджетного учреждения путем его ликвидации либо присоединения к другому бюджетному учреждению, если в результате подобного решения снизятся затраты и/или повысится результативность предоставления общественных услуг. Возможна также централизация некоторых функций, выполняемых бюджетными учреждениями, в частности бухгалтерского учета (централизованные бухгалтерии).

4. Реструктуризация бюджетного учреждения путем его преобразования в другую организационно-правовую форму либо приватизации (если это допускается законодательством) в том случае, если наличие данного бюджетного учреждения не является жизненно необходимым для предоставления гарантированного уровня общественных услуг.

Результаты анализа и предложения по мерам повышения эффективности использования бюджетной сети должны включаться в доклады о результатах и основных направлениях деятельности соответствующих ГРБС. Общая программа реструктуризации бюджетной сети (включая меры по ее оптимизации) должна быть частью сводного доклада о результатах и направлениях деятельности соответствующего субъекта Федерации либо муниципального образования.

Реструктуризация бюджетных учреждений

Одним из факторов, негативно влияющих на эффективность расходов бюджетов, является существующая правовая форма бюджетных учреждений с ограниченной автономией и ответственностью, а также с неопределенным статусом внебюджетных доходов. Следовательно, назрела необходимость реорганизации существующих бюджетных учреждений.

Реструктуризация не предполагает мгновенной ликвидации правовой формы учреждения и перехода на другую правовую форму. Вместе с тем она дает удобный инструмент для дополнительной оценки эффективности функционирования каждого учреждения и его способности трансформироваться в условия БОР.

Структуризация бюджетных учреждений должна проводиться таким образом, чтобы управляемость и эффективность функционирования бюджетной сети не снижались по сравнению с существующим уровнем. Поэтому она должна вестись постепенно.

В настоящее время возможности выбора оптимальных моделей предоставления бюджетных услуг при существующей структуре бюджетной сети ограниченны. Статус бюджетного учреждения не соответствует принципам нормативно-целевого финансирования, так как предполагает ограничения хозяйственной самостоятельности (регламентацию направлений расходов) и отсутствие полной ответственности учреждения по своим обязательствам. Поэтому широкое внедрение новых форм финансирования бюджетных услуг предполагает реструктуризацию бюджетной сети и диверсификацию организационно-правовых форм, в которых могут существовать организации, оказывающие бюджетные услуги.

Принципами реструктуризации бюджетного сектора в РФ в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г. были определены в качестве основных направлений указанных преобразований:

• оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

• уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;

• переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

• внедрение методов формирования БОР.

В процессе реструктуризации бюджетного сектора должен быть уточнен статус бюджетных учреждений и/или проведена их реорганизация в автономные учреждения или организации негосударственных форм собственности, что является предпосылкой для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг. Суть этих преобразований заключается в развитии государственного рынка услуг и квазирыночных отношений в сфере производства социальных благ, формировании ответственных и финансово самостоятельных государственных (муниципальных) учреждений и максимально возможном сокращении числа бюджетных учреждений, финансируемых на основе сметы доходов и расходов и имеющих ограниченную финансовую самостоятельность.

До последнего времени правовой статус бюджетных учреждений – основных производителей бюджетных услуг – был противоречивым. Самые большие противоречия вызывал статус внебюджетных доходов бюджетного учреждения. Гражданский кодекс РФ допускал в этой части неоднозначные толкования, но, по общему смыслу его формулировок, имущество, получаемое учреждением за счет приносящей доход деятельности, должно обособляться на отдельном балансе, а на связанные с такой деятельностью долги не должна распространяться субсидиарная ответственность учредителя. Соответственно внебюджетные доходы должны оставаться в распоряжении бюджетного учреждения. Бюджетный кодекс РФ требовал консолидации всех внебюджетных доходов в соответствующем бюджете. Деятельность бюджетных учреждений регулировалась также рядом отраслевых законов и других нормативных актов, которые иногда противоречили Бюджетному и Гражданскому кодексам. Правовые коллизии значительно снижали управляемость бюджетными учреждениями, при этом они представляли проблему и для бюджетных учреждений, фактический статус которых мог подвергаться значительному изменению.

Принятие Федеральных законов от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”» сняло противоречия между Гражданским и Бюджетным кодексами в отношении правоспособности бюджетных учреждений. Был установлен новый тип государственного (муниципального) учреждения – автономное учреждение (АУ), значительно упростилось внедрение новых форм финансирования бюджетных услуг, установлена возможность преобразования действующих бюджетных учреждений в автономные учреждения.

Автономное учреждение обеспечивает более высокий уровень самостоятельности и ответственности руководителя за конечные результаты деятельности. Согласно Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Совместное учредительство АУ (в том числе различными органами власти или местного самоуправления) не допускается.

АУ является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

АУ могут быть созданы путем учреждения или преобразования действующего бюджетного учреждения при условии, что такое преобразование не повлечет нарушения прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования, права на участие в культурной жизни.

Основными особенностями организационно-правовой формы АУ, отличающими их от бюджетных учреждений, являются следующие:

• финансирование их деятельности из бюджета, внебюджетных фондов не по смете, а в форме субвенций и субсидий;

• самостоятельное распоряжение любым имуществом (в том числе полученными из бюджета денежными средствами), за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ними собственником на праве оперативного управления или приобретенного АУ за счет целевых средств, выделенных им собственником. Этими последними видами имущества АУ не вправе распоряжаться без согласия собственника;

• расширенная, по сравнению с бюджетным учреждением, ответственность по обязательствам. Одним из ключевых отличий АУ является отсутствие субсидиарной ответственности собственника (учредителя) по обязательствам АУ. Учредитель и АУ не несут ответственности по обязательствам друг друга. АУ отвечает по своим обязательством всем своим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленного за ним собственником или приобретенного за счет целевых средств, выделенных собственником. Последнее в случае ликвидации АУ возвращается собственнику.

Отличием АУ от бюджетных является также наличие в структуре органов управления наблюдательного совета, формируемого учредителем. В состав наблюдательного совета помимо представителей соответствующего отраслевого органа управления и органа управления государственным или муниципальным имуществом входят представители общественности. Кроме того, в наблюдательный совет могут входить представители трудового коллектива АУ, число которых, однако, не должно превышать 1/3 общего числа членов совета. Это обеспечивает автономному учреждению относительно большую (по сравнению с бюджетным учреждением) автономию по отношению к учредителю и сближает его с общественно контролируемыми (публичными) некоммерческими организациями. Мнение наблюдательного совета по большинству рассматриваемых им вопросов носит рекомендательный характер.

Установлена также возможность одностороннего установления учредителем обязательных для АУ заданий по оказанию бюджетных услуг. При этом условия и порядок формирования задания для АУ, созданных Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием, должны определяться соответственно Правительством РФ, уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Федерации или органом местного самоуправления.

Описанные особенности правового статуса АУ делают его оптимальной формой организации предоставления бюджетных услуг на основе нормативно-целевого финансирования, так как расширение хозяйственной самостоятельности (в первую очередь отмена необходимости утверждать смету) сопровождается снятием с государства ответственности по обязательствам АУ. Кроме того, право учредителя дифференцировать условия и порядок формирования задания для АУ допускает возможность построения отношений с ними на договорных началах. В частности, при наличии альтернативных частных поставщиков на рынке определенных услуг учредитель может минимизировать объем обязательных заданий, размещая заказ на поставку соответствующих услуг на конкурсной основе. Со своей стороны АУ могут участвовать в таких конкурсах на равных основаниях с другими поставщиками.

В то же время в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ заложены определенные ограничения, которые следует учитывать субъектам Федерации и муниципальным образованиям. К ним относятся следующие:

• Согласно ст. 21 Закона в течение двух лет со дня его вступления в силу решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого учреждения.

• Согласно ст. 21 Закона изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается.

• Условием действия ряда норм Закона является принятие нормативных актов Правительства РФ. В частности, должны определяться виды особо ценного движимого имущества, без которого осуществление уставной деятельности АУ будет существенно затруднено (п. 2 ст. 3). В связи с тем, что решение о создании АУ должно содержать перечень закрепляемого за ним особо ценного имущества, до принятия правительством такого нормативного акта реорганизация невозможна. Правительство РФ должно утверждать и форму предложения о создании АУ путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

• Согласно п. 3 ст. 5 Закона Правительством РФ могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения. Правительством Российской Федерации либо уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления могут определяться перечни государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению. Эта норма создает дополнительные риски при проведении реорганизации на региональном и местном уровнях, так как срок реализации правительством соответствующих полномочий Законом не установлен.

Кроме того, реорганизация неизбежно сопряжена с определенными политическими рисками. К их числу, в частности, можно отнести снижение доступности бюджетных услуг, в том числе вследствие повышения их стоимости; сокращение штатов бывших бюджетных учреждений; угрозу банкротства автономных учреждений.

Для минимизации перечисленных рисков при проведении реорганизации субъекты Федерации и муниципальные образования должны соблюдать следующие условия:

• определить круг бюджетных учреждений, которые не подлежат реорганизации. Учреждение необходимо сохранить в существующей форме, если оно является монополистом на локальном рынке, а соответствующие услуги населению должны предоставляться независимо от затрат. Это условие налицо применительно в первую очередь к учреждениям общего, начального и среднего профессионального образования и здравоохранения в тех случаях, когда они являются монополистами;

• отказаться от реорганизации в тех отраслях, где финансирование по результирующим показателям не применяется. Устранение контроля за процессом расходования бюджетных средств (которое происходит при преобразовании государственного или муниципального учреждения в автономное) возможно лишь при условии его замены контролем за достижением заданного результата (которое возможно только при нормативно-целевом или договорном финансировании);

• отбирать подлежащие реорганизации учреждения преимущественно из числа тех, которые имеют высокий удельный вес внебюджетных доходов, что, как правило, свидетельствует о высокой степени готовности учреждения к функционированию в конкурентных условиях, в первую очередь – о наличии платежеспособного спроса на его услуги со стороны населения.

Пока еще существует ряд методологических и правовых проблем, без решения которых переход к практической реализации закона невозможен.

К числу не решенных в нормативных актах вопросов относятся:

• условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения АУ задания учредителя;

• дополнительные условия для принятия решения о создании федерального АУ путем изменения типа существующего учреждения;

• перечни государственных учреждений, тип которых не подлежит изменению;

• порядок рассмотрения предложений о создании АУ путем изменения типа существующего учреждения;

• порядок создания АУ путем изменения его типа;

• порядок создания бюджетного учреждения путем изменения типа АУ.

Переход к новым формам финансирования предоставления государственных (муниципальных) услуг

Недостатки существующей модели предоставления бюджетных услуг

Модель организации предоставления государственных и муниципальных (бюджетных) услуг сохранилась практически в неизменном виде с советских времен, несмотря на кардинальное изменение социально-экономических условий и объема ВВП, перераспределяемого через государственный бюджет. Она одинакова на всех уровнях бюджетной системы и основана на том, что предоставлением бюджетных услуг занимаются преимущественно учреждения, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности и прямом административном подчинении органов власти[27]27
  Исключением из этого правила являются услуги в сфере ЖКХ и дорожного хозяйства, предоставлением которых обычно занимаются ГУПы или частные предприятия, привлекаемые по договору.


[Закрыть]. Финансирование деятельности таких учреждений осуществляется на основе сметы, т. е. путем покрытия затрат на их функционирование.

Объем таких затрат, как правило, определяют из аналогичных расходов прошлых периодов, скорректированных с учетом инфляции, изменений в законодательстве и реестре учреждений.

Существующей модели организации предоставления бюджетных услуг присущ ряд принципиальных недостатков:

1. Хроническое недофинансирование бюджетных учреждений

Ввиду ограниченности бюджетных средств ассигнования выделяются только на самые неотложные нужды бюджетных учреждений (зарплата персонала с начислениями, оплата жилищно-коммунальных услуг). Инвестиции в имущество бюджетных учреждений почти не осуществляются. Это порождает низкий уровень оплаты труда в бюджетном секторе, а следовательно, отток квалифицированных кадров, критический износ основных фондов бюджетных учреждений, что негативно сказывается на качестве предоставляемых ими услуг. В рамках существующей модели финансирования невозможно определить, подобный дефицит вызван реальной нехваткой бюджетных средств либо порождается неэффективной организацией деятельности бюджетных учреждений.

2. Конфликт между основной и предпринимательской деятельностью бюджетных учреждений

Попыткой решения проблемы выживания бюджетных учреждений в условиях дефицита бюджетных средств было предоставление им права осуществлять предпринимательскую деятельность и самостоятельно распоряжаться полученными от нее доходами. Однако это породило конфликт между основной и предпринимательской деятельностью бюджетных учреждений. В условиях, когда объем бюджетного финансирования не зависит от объема предоставления бесплатных услуг, учреждения заинтересованы в расширении объемов платных услуг за счет уменьшения бесплатных.

3. Нерациональное распределение средств внутри бюджетной сети

В отсутствие раздельного учета затрат по основной и предпринимательской деятельности учреждений часть затрат на осуществление последней покрывается из бюджета. Кроме того, предоставление бюджетным учреждениям права ведения предпринимательской деятельности влечет дифференциацию их финансового положения по причинам, не связанным с осуществлением их основных функций. Необходимость содержания учреждений, имеющих поступления из внебюджетных источников, лишает государство возможности повысить объем финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора.

4. Отсутствие связи между объемами финансирования и результатами деятельности бюджетных учреждений и вытекающая из этого низкая эффективность их деятельности

Существующий порядок сметного финансирования бюджетных учреждений не ориентирован на результат: бюджетом оплачивается не предоставление услуг, а само существование сложившейся в прошлом бюджетной сети. Учреждения лишены стимулов к снижению издержек и экономии бюджетных средств. Конкуренция за доступ к бюджетному финансированию, а следовательно, и стимулы к повышению качества услуг отсутствуют;

5. Возможность несанкционированной кредиторской задолженности бюджета

Осуществление бюджетными учреждениями предпринимательской деятельности чревато возникновением кредиторской задолженности, субсидиарную ответственность за погашение которой несет государство (муниципальное образование).

6. Высокий уровень теневых доходов в бюджетном секторе

В условиях недофинансирования бюджетных учреждений общественное сознание лояльно относится к взиманию нелегальных или квазилегальных платежей с потребителей бюджетных услуг. Однако это нарушает равенство доступа разных категорий населения (в зависимости от их материальной обеспеченности) к бюджетным услугам, а нелегальный или квазилегальный характер подобного софинансирования услуг со стороны населения резко снижает эффективность использования получаемых средств.

7. Ограничения права потребителей на выбор поставщика услуг

Как правило, у потребителя нет права выбора поставщика бюджетных услуг. А в тех случаях, когда такое право формально имеется, бюджетные учреждения не заинтересованы в расширении обслуживаемого контингента, так как объем их сметного финансирования от этого напрямую не зависит.

Осознание проблем, порождаемых конфликтом между основной и предпринимательской деятельностью бюджетных учреждений, в последние годы привело к попыткам ужесточить контроль за потоками и направлениями использования их внебюджетных доходов на всех уровнях бюджетной системы. Однако это практически не улучшило положение, так как использование административных рычагов в отсутствие экономических стимулов к повышению эффективности деятельности бюджетных учреждений привело к переводу внебюджетных доходов «в тень».

Описанные выше недостатки сложившейся модели предоставления бюджетных услуг настоятельно требуют ее реформирования.

Реформирование модели предоставления бюджетных услуг необходимо осуществлять в следующих направлениях:

1. Разделение функций поставщиков и покупателей услуг

Разделение функций финансирования бюджетных услуг с функциями управления процессом их предоставления необходимо для того, чтобы решения о распределении бюджетных средств не принимались под влиянием необходимости поддерживать подведомственные учреждения безотносительно к эффективности их работы.

2. Расширение круга потенциальных поставщиков услуг и диверсификация механизмов их взаимодействия с государством (муниципальными образованиями), в том числе способов финансирования бюджетных услуг

Это требование вытекает из необходимости ослабить влияние субъективных факторов на распределение бюджетных ассигнований. Чем слабее формальные и неформальные связи между поставщиками услуг и распорядителями бюджетных средств, тем большее значение в процессе распределения бюджетных ассигнований имеют объективные характеристики услуг.

В настоящее время бюджетные услуги предоставляются либо непосредственно органами государственной власти (местного самоуправления), либо подчиненными им учреждениями.

Альтернативные схемы предоставления услуг:

• диверсификация способов финансирования бюджетных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями;

• создание органами государственной власти и местного самоуправления иных (помимо учреждений) форм организаций, предназначенных для оказания бюджетных услуг;

• создание органами государственной власти (местного самоуправления) партнерств с другими уровнями публичной власти или частными лицами для совместного предоставления услуг или совместное учредительство юридических лиц в этих целях;

• передача на договорной основе права предоставления бюджетных услуг частным организациям (некоммерческим и коммерческим).

Целью реформы является внедрение во взаимодействие между субъектами системы предоставления бюджетных услуг элементов рыночных отношений, в первую очередь элементов конкуренции между поставщиками услуг. Конкуренция должна создать стимулы для снижения издержек на оказание услуг, улучшения их качества и тем самым обеспечить эффективность соответствующих бюджетных расходов.

Переход к новым формам финансирования производства бюджетных услуг преследует общие цели внедрения методов БОР, т. е. установления прямой зависимости между количеством и качеством услуг и объемом бюджетных расходов на их предоставление.

Нормативно-целевое финансирование

Под нормативно-целевым финансированием понимается возмещение расходов на оказание конкретных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, устанавливаемым в административном порядке. В зависимости от отраслевой специфики нормативы финансирования могут быть простыми (т. е. едиными для всех потребителей) либо сложными (т. е. дифференцируемыми в зависимости от особенностей потребителя, вида или условий оказания услуг и иных факторов). Например, простым нормативом является норматив затрат на обучение одного ученика в средней школе, сложным – норматив затрат на лечение, который дифференцируется в зависимости от диагноза, наличия осложнений и т. д.

Установление нормативов финансирования в административном порядке означает, что они утверждаются односторонним решением органов государственной власти (местного самоуправления) и адресованы организациям, которые не вправе отказаться от предоставления услуг, оплачиваемых по этим нормативам, в объеме, определенном государственным (муниципальным) заданием. Таким образом, нормативно-целевое финансирование применимо к учреждениям, находящимся в административном подчинении органов государственной власти (местного самоуправления), либо к иным организациям, в отношении которых субъект Федерации (муниципальное образование) вправе определять условия и/или результаты деятельности, в том числе условия совершаемых ими сделок.

До настоящего времени принципы нормативно-целевого финансирования частично использовались в двух отраслях бюджетного сектора – обязательном медицинском страховании (ОМС) и в высшем профессиональном образовании – в эксперименте 2002–2004 гг. по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Кроме того, в ряде регионов (Самарская область, Чувашская Республика, Ярославская, Пермская области) осуществлялись попытки внедрения подобного подхода при финансировании общего образования, однако лишь в отдельных случаях подушевые нормативы были доведены до конкретных школ. В системе ОМС используются подушевые нормативы финансовых затрат на оказание гарантированных объемов бесплатной медицинской помощи с выделением стоимости одного койко-дня в стационарах разного уровня, одного среднего амбулаторно-поликлинического посещения, одного дня пребывания в дневных стационарах и одного вызова скорой медицинской помощи. В системе ГИФО используются дифференцированные (в зависимости от результатов сдачи единого государственного экзамена) подушевые нормативы бюджетных расходов на высшее образование студентов высших учебных заведений.

Административный характер финансирования в обоих случаях выражается в том, что, во-первых, оно применяется исключительно к государственным (муниципальным) учреждениям. Во-вторых, медицинские учреждения не вправе взимать с граждан дополнительную плату за услуги, оказываемые в рамках Программы государственных гарантий, а вузы, финансируемые по системе ГИФО, обязаны обучать не менее 50 % студентов исключительно за счет средств, полученных по ГИФО.

Отличие нормативно-целевого финансирования от традиционного сметного в том, что в первом случае бюджетные ассигнования покрывают не любые затраты поставщика услуг, а лишь те, которые непосредственно связаны с предоставлением услуг по заданию субъекта Федерации (муниципального образования) и экономически оправданны. При последовательном применении нормативно-целевое финансирование позволяет исключить финансирование за счет бюджета части затрат на осуществление коммерческой деятельности бюджетных учреждений и сократить расходы бюджета на покрытие необоснованных издержек поставщиков услуг (так как нормативы рассчитываются, исходя из среднестатистических затрат на их оказание).

При условии, что административно установленные нормативы обеспечивают заинтересованность поставщиков услуг в их оказании, этот способ финансирования может обеспечить конкуренцию и вытеснить с рынка поставщиков, услуги которых не пользуются спросом. Таким образом, нормативно-целевое финансирование в значительно большей степени, нежели сметное, ориентировано на результат и интересы потребителя.

Недостатком нормативно-целевого финансирования является то, что конкуренция поставщиков ограничена рядом факторов. При административном способе установления нормативов финансовых затрат конкуренция не сказывается на цене услуг, а значит, позволяет поддерживать нормативы на завышенном уровне. Когда нормативы являются едиными, все поставщики в равной мере заинтересованы в их повышении и, объединившись, имеют возможность оказывать давление на субъект Федерации (муниципальное образование). Этому давлению нелегко противодействовать, так как при отсутствии ценовой конкуренции обоснованный уровень затрат на оказание услуг определить сложно.