Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

Понятие «расходы» в данном контексте означает финансовые ресурсы вообще, которые были фактически использованы в отчетном периоде или планируются для использования в будущем. Расходы не увязываются с конкретными услугами или иными результатами операций государственного управления. Система учета расходов в разрезе статей экономической классификации не может дать ответы на вопросы, сколько стоит бюджетная услуга и какова стоимость непосредственного результата реализации бюджетной программы.

Существуют две основные классификации полных затрат в управленческом учете: прямые/косвенные и постоянные/условно-постоянные/переменные затраты.

Прямые и косвенные затраты

Прямые затраты – это затраты, которые отождествляются исключительно с определенным объектом затрат (реализацией конкретной бюджетной программы, предоставлением определенной государственной услуги, осуществлением конкретного вида деятельности, процесса, задания в рамках государственного управления, функционированием определенного структурного подразделения в рамках ведомства или учреждения и т. и.). Это значит, что данные затраты не могут быть отнесены ни к какому другому объекту затрат.

Косвенные затраты – затраты, которые относятся не к одному, а к нескольким объектам затрат (т. е. направляются на реализацию ряда бюджетных программ, предоставление ряда государственных услуг, осуществление видов деятельности в рамках государственного управления и т. и.). В косвенных затратах выделяются административные и общеведомственные (общеучрежденческие).

Косвенные административные затраты включают затраты па управление объектом затрат (управление реализацией бюджетной программы, управление оказанием государственной услуги и т. д.). Например, если сотрудник основного подразделения ведомства или учреждения управляет (или участвует в управлении) реализацией не одной, а нескольких бюджетных программ, его заработная плата распределяется между этими программами и классифицируется как косвенные административные затраты для каждой из этих программ. Если же вся деятельность этого сотрудника заключается в управлении реализацией только одной программы, то его заработная плата является прямыми затратами.

Косвенные общеведомственные/общеучрежденческие затраты включают затраты на обеспечение деятельности ведомства/учреждения, в рамках которого выделен объект затрат. Например, если ведомство или учреждение реализует несколько бюджетных программ, то затраты на содержание ведомства или учреждения (за вычетом затрат на оплату труда сотрудников, управляющих реализацией программ) распределяются между этими программами и классифицируются как косвенные общеведомственные или общеучрежденческие затраты для каждой из них. Если же вся деятельность одного из структурных подразделений ведомства или учреждения заключается в управлении реализацией только одной программы, то затраты на содержание этого структурного подразделения становятся прямыми затратами.

В некоторых случаях выделяются также непрограммные расходы – расходы ведомства или учреждения, которые сложно или нецелесообразно распределять между программами. Это могут быть расходы на содержание аппарата высшего руководства и некоторых других обслуживающих подразделений. На первых этапах перехода к программному бюджетированию доля таких расходов может быть велика. С расширением использования программных методов доля непрограммных расходов должна сокращаться.

Помимо определения стоимости услуги или программы, важнейшим элементом бюджетирования является ответ на вопрос о том, каково влияние тех или иных видов затрат на изменение объема производимых бюджетных услуг или объема полученных от реализации программы результатов. Вводится разделение затрат на постоянные, условно-постоянные и переменные.

Постоянные, условно-постоянные и переменные затраты

Выделение постоянных, условно-постоянных и переменных затрат чрезвычайно важно при обосновании решений об изменении объемов предоставляемых государственных услуг, масштабов реализации бюджетных программ и т. д.

Постоянные затраты (fixed costs) – затраты, изменение которых не связано или связано крайне слабо с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на создание или поддержание определенного объекта затрат (на предоставление государственной услуги, реализацию бюджетной программы и т. д.). Примеры: арендная плата, налог на недвижимость.

Переменные затраты – затраты, изменение которых очень тесно связано с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на создание или поддержание определенного объекта затрат (на предоставление государственной услуги, реализацию бюджетной программы и т. д.). Переменные затраты изменяются пропорционально изменению объемов услуг, масштабов программы и т. и. Примеры: расходные материалы, трудозатраты основного персонала, занятого в рамках программы.

Условно-постоянные затраты – затраты, изменение которых связано с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на создание или поддержание определенного объекта затрат, но эта связь менее тесная, чем у переменных затрат. Такие затраты являются постоянными в некотором диапазоне объемов услуг или масштабов программы, но изменяются при выходе за пределы данного диапазона. Примеры: количество единиц копировального оборудования в программе выдачи лицензий, отдельные виды машин в программе строительства дорог.

Внедрение БОР предполагает использование не только стоимостных, но и натуральных показателей, т. е. показателей, характеризующих объем произведенных (предоставленных) бюджетных услуг в физических (натуральных) единицах измерения. Определенная условность расчета стоимостного выпуска бюджетных услуг практически не позволяет напрямую увязывать его с физическим объемом предоставленных услуг. Применение натуральных показателей для оценки деятельности организаций, оказывающих бюджетные услуги, требует определенной осторожности. Следует четко понимать, что, например, уровень смертности населения зависит не только от усилий органов здравоохранения, но и от питания людей, состояния окружающей среды и многих других факторов. Или увеличение расходов на образование, связанное с повышением зарплаты учителям, может и не означать роста объема предоставленных образовательных услуг.

Показатели результатов

Одна из основных и сложных задач при внедрении принципов БОР – разработка сбалансированного набора показателей, которые характеризуют предоставленные услуги, результаты их предоставления и взаимосвязь осуществляемой деятельности и результатов. Показатели для каждой страны индивидуальны и зависят от поставленных задач в рамках БОР и национальных условий их достижения. Однако подходы к формированию системы показателей во многом сходны.

Для начала процесса по разработке показателей оценки количества и качества бюджетных услуг необходимо, чтобы были определены цели, задачи и конечные результаты предоставления услуг, включая целевую аудиторию получателей услуг. Если цели обычно говорят о том, зачем предоставляется услуга или с какой целью, то в задачах более конкретно расписаны результаты. Задачи должны быть сформулированы в качественных формулировках и по возможности оставаться неизменными, тогда как подзадачи могут пересматриваться ежегодно в зависимости от новых обстоятельств. Задачи формулируются таким образом, чтобы была очевидна их взаимосвязь с целями.

Данная информация служит основой для отбора показателей результатов. В рамках бюджетирования по результатам все структурные подразделения бюджетного сектора готовят программы, одной из основных составляющих частей которых являются показатели результатов.

Принято выделять показатели непосредственных и конечных результатов.

Для целей более глубокого анализа модели БОР можно условно выделить два уровня в системе государственного управления – макроуровень и микроуровень.

На микроуровне соотносятся непосредственные результаты с расходами на их достижение, как правило, определяемыми прямым счетом, исходя из понесенных затрат. Микроуровень в большей степени относится к деятельности бюджетных учреждений, занятых непосредственным предоставлением бюджетных услуг.

Показатели непосредственных результатов отражают объем произведенных субъектом бюджетного планирования работ либо оказанных им услуг. Примерами измерителей непосредственных результатов являются следующие показатели:

• число учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе;

• число пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов;

• численность сотрудников правоохранительных органов, патрулирующих определенную территорию;

• протяженность построенных и отремонтированных автомобильных дорог;

• частота уборки мусора.

Могут использоваться также такие показатели, как время ожидания услуги, количество услуг на одного жителя и т. п.

На макроуровне с фактически понесенными затратами сравниваются конечные результаты — социальные эффекты.

Показатели конечных результатов отражают общественно значимые социальные последствия той деятельности, объемы которой измеряются показателями непосредственных результатов. В эту группу включаются показатели, характеризующие эффект для внешних потребителей от бюджетных услуг, т. е. выгоду (пользу) от предоставленных услуг для потребителя и общества в целом. Выбор показателей, характеризующих конечный результат, – одна из наиболее трудных задач при разработке системы мониторинга. Следует учитывать, что на конечный результат могут влиять побочные факторы и действия, не связанные с осуществляемой деятельностью.

Примерами подобных показателей являются:

• повышение качества образования;

• улучшение социальной адаптации выпускников образовательных учреждений;

• улучшение здоровья населения, снижение смертности от отдельных заболеваний;

• повышение доступности общественных услуг, в том числе для социально уязвимых категорий населения;

• снижение уровня преступности;

• повышение безопасности движения;

• обеспечение чистоты в городе.

Нельзя не обратить внимание на то, что на макроуровне гораздо труднее соотнести результаты с понесенными затратами. Фактические значения конечных результатов можно увидеть из статистики. Затраты на их достижение определить сложнее, так как на любой конечный результат влияет очень большое количество факторов – непосредственных результатов. Например, на снижение смертности может повлиять не только переоснащение районной больницы, ускорение прибытия по вызову скорой помощи, улучшение снабжения лекарствами и повышение квалификации медицинского персонала, но также своевременное принятие мер по предупреждению и раннему выявлению заболеваний в рамках систематического проведения профосмотров, отказ населения от вредных привычек, активизация занятий спортом и ориентация на здоровый образ жизни. Косвенное влияние может оказывать и улучшение жилищных условий. Также сложности может представлять оценка влияния на достижение конечного результата деятельности различных ведомств.

Самой сложной задачей на макроуровне является правильный расчет всех затрат и определение роли (места, доли) каждого из непосредственных результатов в достижении конечного. Каждый конечный результат требует индивидуального рассмотрения, учета специфики отрасли, роли государства в управлении отраслью и т. д.

Непосредственный результат деятельности — количество оказанных услуг. Конечный результат — то, ради чего предоставляется услуга, польза и выгода от предоставленных услуг для получателей услуг и общества в целом. Качество услуги в данном случае выступает как одна из характеристик конечного результата.

Конечные результаты деятельности той или иной организации должны оцениваться в зависимости от степени удовлетворения потребителей услуг ее качеством, от соответствия стандартам качества, если таковые имеются.

В настоящее время нет специальных правил по определению степени детализации общественно значимых социальных последствий при формировании перечня показателей конечных результатов. Однако международная практика применения бюджетирования по результатам показывает, что в рамках бюджета одного ГРБС может быть определено до 10 таких показателей.

Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств наиболее целесообразно осуществлять на основе показателей непосредственных результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). В то же время ГРБС должны нести ответственность за то, чтобы рост непосредственных результатов приводил к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.

К показателям конечных и непосредственных результатов обычно предъявляются следующие требования:

• Показатели должны соответствовать целям и задачам деятельности субъектов бюджетного планирования.

• Показатели должны быть четко сформулированы, просты для понимания и использования пользователями – как сотрудниками субъектов бюджетного планирования, так и конечными потребителями услуг общественного сектора (населением, представителями бизнес-кругов, общественных организаций и т. п.).

• Затраты на получение данных для расчета значений показателей должны быть минимальны, для этого предпочтение отдается показателям, уже заложенным в существующую систему статистической отчетности.

• Отчетные данные для расчета значений показателя должны поступать регулярно. Показатели необходимо рассчитывать на основе достоверной информации.

Отличия БОР от действующей модели бюджетирования

Подход к формированию и исполнению бюджета на принципах БОР существенно отличается от действующих принципов устройства бюджетного процесса, когда основой для бюджетного планирования и расходования средств является постатейное рассмотрение сметы расходов в разных ее вариациях (так называемое бюджетирование по затратам, или постатейное бюджетирование, – затратная модель финансового планирования).

Для действующей – затратной — модели финансового планирования характерно планирование расходов вне их формализованной связи с результатами – как фактическими, так и ожидаемыми. В основном базой для планирования является информация прошлых лет, планы строятся от достигнутого. В этом случае нет ясности, зачем и для каких целей распределяются государственные ресурсы, как нет ясности и в том, каких результатов в масштабах деятельности отдельного органа исполнительной власти либо страны в целом удается добиться за счет бюджетного финансирования.

Это не значит, что в условиях сметного финансирования в принципе не достигаются общественно значимые результаты. Эти результаты не являются определяющими в процессе бюджетного планирования (т. е. не в полной мере учитываются при определении объемов финансирования оказания общественных услуг), где основным механизмом является планирование от достигнутого. Соответственно выборные органы власти не получают информацию о том, каким образом их политические приоритеты реализуются в бюджетном процессе и обеспечивается ли концентрация бюджетных средств на приоритетных направлениях; не существует объективно обусловленного механизма перераспределения средств между ГРБС и бюджетными учреждениями; персонал распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений не заинтересован в повышении результативности своей деятельности, поскольку от этого напрямую не зависят объемы выделяемых бюджетных средств.

Особенностью затратной модели является чрезвычайно детальное планирование направлений расходования бюджетных средств. Однако фактическая реализация такого подробного плана может негативно сказаться на социально-экономическом развитии, поскольку многие из запланированных изначально мероприятий, как правило, необоснованны и нередко могут являться нерациональными. В результате на практике специалисты финансовых органов власти сталкиваются с необходимостью постоянной корректировки плана в целях повышения его рациональности и перераспределяют бюджетные ресурсы в течение финансового года (в пределах, допускаемых бюджетным законодательством). Это дискредитирует процедуру планирования, показывая формальность высокой детализации расходов.

Детализация планирования ограничивает продолжительность планового периода. Если рамочные планы (например, с детализацией по разделам бюджетной классификации либо в разрезе ГРБС) могут быть весьма точно составлены на трехлетнюю перспективу, то приведение расходов в разрезе целевых статей и видов расходов, выделение экономических статей затрат с высоким уровнем точности сложно сделать даже на год. Детальные планы на большие сроки неоправданны, их исполнимость низка. Отсутствие же финансовых планов по меньшей мере на среднесрочную перспективу практически лишает органы власти возможности осуществлять стратегическое планирование целевых показателей своей деятельности.

Ответственность распорядителей бюджетных средств в рамках затратной модели ограничена соблюдением требования правильного, т. е. своевременного и целевого, использования бюджетных средств. Безусловно, бюджетные ресурсы не должны тратиться вразрез с первоначальным планом, финансовая дисциплина является необходимым элементом для любой модели. Однако в результате ее одностороннего применения затратная модель не стимулирует органы власти повышать результативность бюджетных расходов. Более того, существующая система дестимулирует экономическую активность каждого участника бюджетного процесса, поскольку в существующей ситуации даже появление экономии в результате рационального хозяйствования, как правило, влечет изъятие сэкономленных ресурсов. Нехватка же ресурсов, возникшая вследствие некачественного управления ими, как правило, компенсируется «сверху».

Объектами контроля в существующей модели является целевое использование бюджетных средств, соответствие расходования средств детальному плану, тогда как эффективность, рациональность, результативность, целесообразность расходов не проверяются. При этом контрольные мероприятия осуществляются исключительно внешними по отношению к проверяемой организации органами (контрольно-ревизионными органами, счетными палатами и т. п.). Процедуры внутреннего контроля силами особых подразделений, созданных в структуре самих органов власти, практически не применяются.

В отличие от затратной модели, для модели БОР характерна меньшая детализация расходов при планировании. Во главу угла ставится не просто правильное расходование бюджетных ресурсов, а достижение запланированных результатов деятельности.

Модель БОР создает необходимые для этого условия:

• предоставляет органам власти определенную свободу действий по распоряжению бюджетными ресурсами;

• снижает степень детальности планирования бюджетных расходов;

• расширяет временной горизонт планового периода.

По сравнению с моделью постатейного бюджетирования применение бюджетирования по результатам обладает рядом преимуществ. В частности, оно позволяет:

• осуществлять эффективный контроль за расходованием бюджетных средств не с точки зрения их целевого или нецелевого использования, а применительно к результатам деятельности структурных единиц государственного и муниципального сектора и органов власти в целом;

• разработать меры по повышению эффективности бюджетных расходов и подходы к реструктуризации бюджетного сектора с целью более эффективного оказания бюджетных услуг.

Ответственность органов власти смещается с целевого использования бюджетных средств в соответствии с установленными процедурами на достижение запланированных результатов деятельности. Требования к соблюдению финансовой дисциплины в данной модели сохраняются, заявленные планы должны исполняться. При исполнении бюджета аккумулируется необходимая подробная информация о направлениях расходования бюджетных средств. В связи с расширением полномочий органов власти по управлению бюджетными средствами контрольные мероприятия видоизменяются. Контрольными процедурами охватываются, помимо использования средств, фактические результаты, достигнутые за счет полученных бюджетных ресурсов. Особая роль отводится внутреннему контролю – отслеживанию специально созданным подразделением результатов деятельности других подразделений, оценка эффективности использования бюджетных средств.

Необходимо отметить, что преимущества от внедрения новых методов управления бюджетными расходами получает не только общество в целом – их получают и сами структурные единицы бюджетного сектора. Как видно из табл. 4.1, в которой приводятся результаты сравнения основных характеристик двух рассматриваемых методов управления бюджетными расходами, бюджетирование по результатам позволяет распорядителям бюджетных средств:

• самостоятельно принимать решения по вопросам оперативного расходования средств в рамках общего бюджетного ограничения и согласованных ведомственных программ;

• обеспечить предсказуемое финансирование выполняемых функций и на этой основе лучше планировать свою деятельность;

• повысить заинтересованность сотрудников в результатах деятельности.

Таблица 4.1

Сравнительная характеристика постатейного бюджетирования и бюджетирования по результатам

С точки зрения результативности каждой модели, следует отметить, что если идеального варианта затратной модели – стопроцентного выполнения подробного плана – добиться вполне возможно (в том числе за счет повсеместного внедрения казначейской системы исполнения бюджета), то оптимизация соотношения результатов и затрат – это весьма длительный процесс, момент идеального выполнения которого не ясен. Но тем модель и хороша, что дает возможность постоянного совершенствования, повышения эффективности по мере развития государства.

Международные тенденции в развитии управления бюджетными расходами. Общая характеристика

Комплексные бюджетные реформы, направленные на повышение эффективности государственных расходов, в последние десятилетия проводились во всех экономически развитых странах, где была признана необходимость перехода к такому методу управления государственными расходами, при котором принимаемые бюджетные решения базируются на необходимости достижения определенного социального результата.

Бюджетирование с элементами ориентированности на конечный результат в органах власти зародилось в середине XX в. и приобрело широкую популярность во многих странах мира. Международные исследования показывают, что исполнительные органы власти примерно в 75 % стран, входящих в ОЭСР, включают информацию, характеризующую результаты их деятельности, в бюджетную документацию.

Реформирование бюджетного процесса с целью включения элементов БОР происходит в разных странах как в ходе реализации комплексных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия), так и в рамках отдельных программ частичной модернизации системы управления государственными финансами (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швеция). Во всех странах, которые проводили комплексные реформы в бюджетной сфере, внедрение механизмов бюджетирования по результатам неразрывно связано с развитием системы среднесрочного финансового планирования. В большинстве стран эти преобразования проводились также в тесной взаимосвязи с административной и институциональной реформой, структурными реформами и реформированием процедур разработки, реализации, мониторинга и оценки социально-экономических программ.

В большинстве случаев инициаторами реформ были национальные правительства, однако известны случаи, когда подобные бюджетные реформы осуществляли местные и региональные власти. Например, по данным исследования, проведенного в 1998 г. в 411 субнациональных органах власти в США, около одной трети из этой выборки использовали индикаторы результативности деятельности на начальных стадиях формирования бюджета.

Процесс внедрения элементов бюджетирования по результатам наблюдается также в ряде развивающихся стран. Здесь превалируют беднейшие страны, в наибольшей степени отягощенные внешними долгами, такие как Бенин, Габон, Гвинея, Мозамбик, Намибия, Танзания, где бюджетные реформы инициируются под давлением различных международных агентств, таких как Всемирный банк, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития и ОЭСР, а также стран-кредиторов. Практически нигде этот процесс в настоящее время не завершен.

История внедрения систем регулирования бюджетного процесса, использующих в том или ином виде элементы бюджетирования по результатам, насчитывает несколько десятилетий. Первыми реформы по внедрению бюджетирования по результатам начало проводить Правительство США в 1950-х гг., позднее эти механизмы по рекомендации ООН начали применяться в других странах. Во многих странах переход к БОР и среднесрочному бюджетному планированию форсировался давлением извне (например, переход к многолетнему бюджетному планированию является одним из условий членства в ЕС).

Эволюция бюджетного процесса:

Бюджетирование по затратам, или постатейное бюджетирование

(line-item budgeting) – традиционно используемый метод управления общественными расходами. До начала 1950-х гг. использовался повсеместно при формировании и исполнении государственных и муниципальных бюджетов.

Бюджетирование по функциям (performance budgeting)[31]31
  Дословный перевод английского термина «performance budgeting» — бюджетирование по результатам. В настоящий момент используется для определения усовершенствованной системы бюджетного планирования, поэтому было решено в данных учебных материалах определить прообраз современного БОР, как бюджетирование по функциям.


[Закрыть] было введено в практику бюджетного планирования в 1950—1960-х гг. Данный метод планирования бюджетных расходов характеризовался тем, что расходы на государственные агентства соотносились с выполняемыми ими функциями. В деятельности министерств выделялись отдельные направления, по каждому из этих направлений разрабатывалась система показателей трудозатрат и финансовых затрат на их выполнение.

Как можно заметить, в данном методе управления бюджетными расходами бюджетирование осуществлялось только по непосредственным результатам, конечные результаты деятельности агентств не оценивались. Данный метод бюджетирования не получил широкого распространения, поскольку в отсутствие информации очень сложно было оценить эффективность расходования средств при альтернативных вариантах государственной политики.

Программное бюджетирование (program budgeting), в отличие от предыдущего варианта управления общественными расходами, предполагало формирование бюджета не по государственным агентствам, а по программам. Программное финансирование получило широкое распространение, было несколько вариантов данной системы. В США в конце 1960-х гг. программы оценивались с точки зрения их результативности – оптимального соотношения затраченных ресурсов и объема произведенных услуг. В других странах были сделаны попытки комбинировать критерии эффективности и результативности программ[32]32
  Эффективность в широком смысле можно определить как степень успешности программы в достижении предполагавшейся цели. Чтобы быть эффективной, организация должна выработать политику, которая обеспечила бы достижение конкретных целей. Она также должна преуспеть в реализации этой политики на практике. Результативность стремится измерить затраты на единицу продукции при выполнении поставленных задач; другими словами, она выражает связь между вводимыми ресурсами, требуемыми для выполнения задачи, и фактическим выходом продукции, выраженным в товарах и услугах.


[Закрыть], т. е. оценивать программы не только по показателям «расходы – объем услуг», но и по степени успешности программы в достижении предполагавшейся цели.

Необходимо отметить, что при внедрении программного бюджетирования власти многих стран (прежде всего развивающихся) столкнулись с рядом серьезных проблем:

• недостатком политической воли исполнительной и законодательной власти по реализации данных реформ;

• нехваткой квалифицированных кадров;

• отсутствием реформ в смежных областях, таких как аудит и бухгалтерский учет;

• несоответствием логики реформы по внедрению программного бюджетирования существующей бюджетной и административной системе стран (в частности, отсутствием координации между деятельностью центрального бюджетного агентства и других правительственных агентств).

Бюджетирование с нулевого уровня (zero based budgeting) было введено в практику формирования бюджетов в конце 1970-х гг. частично для сглаживания проблем, возникающих при осуществлении программного бюджетирования. В основе данного вида бюджетирования лежит требование, чтобы в начале каждого бюджетного цикла финансирование всех программ принимается равным нулю. Это позволяет нарушить принцип последовательного финансирования, применяемый в бюджетировании по расходам, при котором приоритет имеют ранее финансировавшиеся программы. Распределение финансирования между программами осуществляется на основе ранжирования их по степени соответствия правительственным целям и задачам. Процесс ранжирования осуществляется ежегодно при формировании бюджета на следующий финансовый год. Каждый департамент должен подтверждать необходимость реализации каждой своей программы. Это трудный и комплексный процесс, он требует от агентств значительных усилий, ограничивая их возможности выполнять свои непосредственные функции.

Бюджетирование по непосредственным и конечным результатам (<output and outcomes budgeting), или новые подходы к бюджетированию по результатам (new performance budgeting), было введено в практику формирования бюджетов в начале 1990-х гг. в США, Новой Зеландии, Австралии, Швеции, Чили, Малайзии, Южной Африке и других странах.

Международный опыт показывает, что современный механизм БОР пронизывает всю систему управления общественными финансами и так или иначе влияет на организацию деятельности государственной власти.

Основным механизмом увязки конкретных целей, задач, результатов деятельности с объемами финансирования из бюджета являются программы либо соглашения.

Можно выделить две основные модели управления финансами с точки зрения традиции внедрения БОР, в рамках которых практика применения программного метода различается.

1. Контрактная модель: система финансирования построена на контрактных отношениях между министерствами и подведомственными им организациями. К странам с контрактной традицией относятся Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада, ЮАР. В этих странах программы как таковые могут не формироваться, необходимая увязка объемов финансирования с результатами закрепляется в соглашениях между органами власти различного уровня и подведомственными им организациями.

2. Административная модель: вышестоящий уровень финансирует нижестоящие организации на основе специфических целевых показателей и бюджетных заданий. К странам с административной традицией относятся США и Франция. В этих странах роль программы как особой формы документа более значима.

Учитывая, что в России сильная административная традиция, можно предположить, что для нашей страны подход по увязке бюджетных расходов с ожидаемыми результатами именно в рамках программного принципа будет более предпочтительным вариантом.