Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

4.2. Подходы к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации

Основные направления и текущие результаты бюджетных реформ

В последние годы в Российской Федерации были приложены серьезные усилия по модернизации управления общественными финансами. В 1990 – начале 2000-х гг. в рамках процесса реформирования бюджетной сферы Российской Федерации, направленного на создание прозрачной и эффективной системы управления общественными финансами, повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, были проведены крупные структурные реформы и достигнуты определенные успехи. Процесс реформ начался в конце 1990-х гг. с восстановления долгосрочной сбалансированности и устойчивости национальной бюджетной системы, эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000-х гг. переключился на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую создание стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений, внедрение среднесрочного БОР.

Основным результатом осуществлявшегося в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584) развития и реформирования межбюджетных отношений стала законодательная база, давшая основу новой системы межбюджетных отношений.

Были разграничены полномочия между органами власти всех уровней и ликвидированы «необеспеченные мандаты», общий объем которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы. Были определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня; закреплены доходные источники за бюджетами разных уровней. В настоящее время продолжают осуществляться масштабные мероприятия по реализации нового бюджетного законодательства, формированию новой системы межбюджетных отношений в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

С начала 2000-х гг. в рамках функционирования в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов (ФФРФ) и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) в ряде субъектов Федерации проводятся мероприятия, направленные на совершенствование систем управления общественными финансами, в результате которых существенно выросло качество управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

С учетом имеющихся итогов реализации реформ, а также требований текущей ситуации в развитии финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней в 2006 г. была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг. Данная Концепция определила комплекс задач и мер в области как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения эффективности управления общественными финансами.

Таким образом, проделана работа по обеспечению устойчивости системы общественных финансов и повышению ее эффективности на региональном и муниципальном уровнях и определена на среднесрочную перспективу программа действий по модернизации управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях, в первую очередь в части дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений.

Не менее масштабный процесс модернизации системы управления общественными финансами идет на федеральном уровне. Реформы осуществляются по нескольким направлениям.

Для обеспечения устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры в рамках федерального бюджета был образован Стабилизационный фонд (в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ).

Стабилизационный фонд обеспечивает «подушку безопасности» в случае снижения экспортных цен на нефть и сдерживание инфляции в условиях увеличения денежного предложения вследствие дополнительных доходов от экспорта в случае высоких цен на нефть.

Согласно разработанным в 2003 г. Министерством финансов Российской Федерации Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г. направлениями реформирования в структуре бюджетного сектора являются:

• оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

• уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;

• переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

• внедрение методов формирования БОР.

Важнейшим этапом в повышении результативности бюджетных расходов стала правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. (разработана с учетом Принципов реструктуризации бюджетного сектора в РФ и одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249), которая явилась основным программным документом, определившим развитие общественных финансов и проведение существенных системных преобразований бюджетного процесса на федеральном уровне в течение последних трех лет.

Согласно Концепции реализация реформы бюджетного процесса осуществляется одновременно по следующим направлениям:

• реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

• совершенствование среднесрочного финансового планирования;

• совершенствование и применение программно-целевых методов бюджетного планирования, упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

За период после принятия Концепции и до настоящего времени реализован ряд существенных мер, направленных на создание новой организации бюджетного процесса в Российской Федерации и внедрение принципов БОР:

• В бюджетный процесс на этапе бюджетного планирования введено разделение действующих и принимаемых расходных обязательств.

• Получен опыт составления перспективного финансового плана по новым процедурам и правилам. Во внедрении среднесрочного (трехлетнего) бюджетного планирования были достигнуты существенные успехи, что фактически уже выразилось дважды (в 2005 и 2006 гг.) в составлении проекта федерального бюджета на очередной год вместе с проектом среднесрочного финансового плана на три года.

• Серьезные успехи достигнуты на пути построения системы планирования результатов деятельности государственных органов власти и всего бюджетного сектора. Среди федеральных министерств и ведомств проведено два эксперимента по внедрению программноцелевых методов бюджетирования, получен опыт составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Их применение позволило инициировать разработку целей, задач и показателей деятельности в увязке со структурой бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующим федеральным органам исполнительной власти.

• Правительство РФ утвердило порядок формирования ведомственных целевых программ, которое началось в 2005 г.

• При формировании бюджетных проектировок на 2007–2009 гг. использовался реестр расходных обязательств Российской Федерации, представляющий собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов включаемых в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации расходов.

• В сфере реформирования бюджетного учета и отчетности осуществляется совершенствование бюджетной классификации; введен Единый план счетов, подлежащий применению всеми участниками бюджетного процесса; осуществлен переход от кассового метода на метод начислений в учете.

Успешность реализации реформы еще не проверена временем, но сейчас можно сказать, что новая информация, которая впредь будет формироваться в ходе исполнения бюджета, будет способствовать не только прозрачности бюджетных операций, но и повышению качества принимаемых управленческих решений в бюджетной сфере.

Реализация Концепции завершилась разработкой и принятием поправок к Бюджетному кодексу Российской Федерации, многие из которых уже прошли практическую апробацию в рамках внедрения среднесрочного БОР, при формировании проектов федерального бюджета на 2006–2007 гг. Поправки оформили накопленный опыт реформ, утвердив законодательно новые формы и элементы бюджетного процесса. Основные внесенные нововведения коснулись бюджетного процесса, бюджетной классификации, правил бюджетного планирования, внедрения 3-летнего бюджетного цикла, расширения прав и обязанностей главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (с выделением полномочий в области планирования и осуществления расходов, формирования доходов, осуществления операций по финансированию дефицита бюджета).

Принятые поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации предусматривают:

• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на трехлетний период (в режиме «скользящей трехлетки»);

• выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

• изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

• введение в бюджетный процесс государственных (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснования бюджетных ассигнований;

• расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых, установленных Кодексом общих позиций по детализации, интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;

• создание стимулов для органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов;

• обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;

• создание условий для возникновения новых организационноправовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;

• уточнение вопросов регулирования государственного (муниципального) долга, заимствований и гарантий.

Законодательное закрепление этих изменений создаст новые возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней.

Начиная с 2008 г. федеральный бюджет формируется на основе реестров расходных обязательств ГРС федерального бюджета. При подготовке проекта федерального бюджета на 2008 г. и период до 2010 г. использованы обоснования бюджетных ассигнований ГРС федерального бюджета, содержащие информацию о непосредственных результатах деятельности, объеме и качестве оказанных государственных услуг.

Можно утверждать, что к настоящему времени на федеральном уровне закреплены некоторые базовые процедуры, позволяющие внедрить в федеральный бюджетный процесс процедуры среднесрочного финансового планирования, повысить результативно-целевую ориентацию бюджетных расходов.

Однако предпринятых шагов пока недостаточно для того, чтобы считать реформу на федеральном уровне близкой к завершению. Принятые правовые акты сейчас проходят проверку практикой, в них будут вноситься и далее изменения и дополнения, улучшающие качество документов. Также должен пройти важный переходный период, когда будет оцениваться исполнение заявленных СБП показателей результативности, когда государственные служащие будут осваивать новые методы работы, переориентироваться с выполнения плана на достижение результата.

Взаимосвязь бюджетной реформы с иными реформами системы государственного управления

Реформа бюджетного процесса в РФ является одной из параллельно реализуемых реформ, направленных на внедрение принципов управления по результатам.

С середины 1980-х гг. во многих странах осуществлялось большое количество крупномасштабных программ реформирования государственного управления, которые так или иначе охватывали управление государственными расходами, управление кадрами и государственной гражданской службы, изменение организационной структуры исполнительной власти. Международный опыт показывает, что именно комплексное реформирование позволяет добиться достойных результатов.

Административная реформа, реформа государственной гражданской службы, реструктуризация бюджетного сектора, реформа местного самоуправления – вот некоторые важнейшие реформы, тесно связанные между собой и с реформой бюджетного процесса и в комплексе представляющие собой масштабную реформу государственного сектора в РФ.

Если говорить о пути бюджетной реформы, избранном на федеральном уровне в РФ, то пока он ориентирован в большей степени на макроуровень, где формулируются цели, задачи и конкретные показатели их достижения. По мере изменения норм Бюджетного кодекса, введения обоснований бюджетных ассигнований, реструктуризации бюджетного сектора и изменения законодательства о бюджетных учреждениях все больше внимания будет уделяться микроуровню.

Административная реформа затрагивает макро– и микроуровни. На макроуровне осуществляется выявление и упразднение избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, пересмотр структуры органов исполнительной власти. На микроуровне происходит стандартизация оказания услуг.

На макроуровне связь административной реформы с реформой бюджетного процесса выражается в том, что конечные и непосредственные результаты деятельности органов исполнительной власти в рамках модели БОР формулируются исходя из того, какова структура органов исполнительной власти, какими полномочиями они обладают, какие внутренние процедуры работы применяют. И наоборот, мониторинг достижения заявленных показателей непосредственных и конечных результатов, выявление причин их недостижения позволяет понять, все ли правильно было сделано в ходе реализации административной реформы – при определении структуры органов власти, их полномочий и конкретных процедур их работы.

На микроуровне взаимосвязь бюджетной и административной реформ состоит в том, что ожидаемым результатом деятельности бюджетных учреждений, который должен устанавливаться для каждого учреждения во взаимосвязи с объемами бюджетного финансирования, является предоставление бюджетных услуг в соответствии с установленными в результате административной реформы стандартами качества.

В настоящее время есть определенные проблемы в этой области: неполная ясность и противоречивость в базовой терминологии – «государственные услуги», «бюджетные услуги», их соотношение и т. д.

Реформа государственной гражданской службы позволяет внедрить новые принципы работы по модели БОР в деятельность каждого государственного служащего: определять показатели его деятельности, осуществлять мониторинг достижения этих показателей, оплачивать труд государственного служащего, исходя из фактически достигнутых результатов. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо предусматривает возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особого порядка оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

Реструктуризация бюджетного сектора (темпы осуществления которой во многом зависят от того, как скоро будут приняты подзаконные акты, позволяющие начать практическую реализацию Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях») должна позволить со временем ставить перед каждым бюджетным учреждением конкретные задачи и показатели деятельности и определять с учетом этого объемы предоставляемого финансирования. До тех пор пока во взаимоотношениях с бюджетными учреждениями ключевым документом будет смета, применение модели БОР на этом уровне будет весьма ограниченным.

Реформа местного самоуправления, основная идея которой заключается в повсеместном формировании муниципальных образований трех типов с установлением для каждого из типов особых вопросов местного значения, особого состава имущества и доходных источников для формирования бюджета, для региональных и муниципальных органов власти совпадает по времени с реализацией реформы бюджетного процесса, что имеет определенные слабые стороны. Так, создание практически с нуля органов местного самоуправления поселений, решение серии вопросов организационного характера составляют основную массу работ по реализации реформы МСУ. Трудовых и материальных ресурсов может быть недостаточно для параллельного внедрения на муниципальном уровне программно-целевых принципов бюджетирования.

Кроме того, до 1 января 2009 г. будет продолжаться переходный период, в течение которого часть полномочий поселений по решению вопросов местного значения может закрепляться за муниципальными районами (в соответствии с решениями органа власти субъекта Федерации). Это значит, что состав решаемых вопросов местного значения у поселений и муниципальных районов еще некоторое время может быть нестабилен, следовательно, среднесрочное планирование показателей всей деятельности может быть в такой ситуации попросту невозможно либо возможно по ограниченному кругу направлений деятельности.

В то же время очевидность результатов деятельности именно на муниципальном уровне говорит о применимости и большей прозрачности и эффективности применения принципов БОР, а отсутствие негативной практики работы во вновь создаваемых муниципальных органах является почвой для внедрения методологии БОР. Условиями успешного внедрения новой модели являются также наличие качественных типовых нормативных актов, которые могут быть приняты на муниципальном уровне, их простота и понятность для специалистов органов местного самоуправления (число и структура документов должны быть сокращены до минимума – так, чтобы даже в условиях недостаточности кадров и их возможно недостаточной квалификации применение принципов БОР имело действенный результат).

Инструменты БОР

Исходя из международной и уже сложившейся в РФ федеральной практики, инструментами, которые должны применяться для успешного внедрения БОР и соотнесения в среднесрочной перспективе конечных и непосредственных результатов деятельности органов власти с финансированием, являются:

• доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых определяется стратегия функционирования органов исполнительной власти;

• программы, определяющие тактику работы, увязывающие финансирование с непосредственными результатами;

• перспективное (среднесрочное) финансовое планирование;

• реестр расходных обязательств, позволяющий однозначно определить объем бюджета действующих обязательств и дать возможность осуществлять среднесрочное финансовое планирование на основании точных данных относительно обязательств публичного образования (РФ, субъекта Федерации, муниципального образования) о предоставлении бюджетного финансирования.

Последние два инструмента и их применение в настоящее время закреплены в бюджетном законодательстве. Названия же первых двух инструментов могут отличаться от приведенных выше либо данные инструменты могут быть объединены между собой. Важно, чтобы соблюдался общий принцип: должен быть документ, определяющий стратегию деятельности, и документ, определяющий тактику во взаимосвязи с распределением финансовых ресурсов.

Все обозначенные инструменты должны иметь четкую взаимосвязь и быть встроены в бюджетный процесс. В общих чертах эта взаимосвязь может заключаться в следующем.

В начале работ по составлению проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляется оценка объема расходных обязательств публичного образования в рамках составления реестра расходных обязательств на среднесрочную перспективу.

Затем по результатам выбора сценарных условий развития и на основе прогнозов макроэкономических показателей деятельности должны быть оценены доходные возможности бюджета на среднесрочную перспективу и с учетом результатов составления реестра расходных обязательств разработан среднесрочный финансовый план.

Одновременно, исходя из доступных для каждого органа власти объемов бюджетных ресурсов и с учетом приоритетов развития территории, установленных в стратегиях, программах ее развития, соответствующих посланиях, должны определяться среднесрочные целевые показатели деятельности органов власти стратегического характера, которые устанавливаются во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов в докладах о результатах и основных направлениях деятельности.

Тактика работ на среднесрочную перспективу (вплоть до конкретных мероприятий) с четко определенными показателями (также во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов), должна определяться в бюджетных (ведомственных) целевых программах.

Проект бюджета должен составляться на основе применяемого в настоящее время прогнозного состояния макроэкономических параметров на очередной год и с учетом параметров ПФП и ожидаемых стратегических и тактических результатов деятельности, установленных для каждого из органов государственной власти (местного самоуправления).

В ходе исполнения бюджета и реализации бюджетных целевых программ в обязательном порядке на регулярной основе параллельно с отчетностью об исполнении бюджета должна формироваться отчетность о достижении запланированных стратегических и тактических показателей деятельности органов власти.

Для вовлечения в систему планирования по результатам бюджетных учреждений деятельность последних также должна планироваться и оцениваться путем сопоставления на всех стадиях бюджетного процесса результирующих показателей деятельности и объемов финансирования.

Последовательность мероприятий по внедрению БОР

БОР призвано повысить эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им бюджетных учреждений. Вслед за внедрением БОР на федеральном уровне применение принципов БОР начинает происходить на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Переход субъектов Федерации и муниципальных образований к БОР невозможен без выполнения следующих минимальных требований:

• разграничение полномочий, расходных обязательств и собственности между уровнями власти и управления;

• казначейское исполнение бюджета.

В БОР, как правило, включают следующие основные компоненты (процесс), каждый из которых, в свою очередь, состоит из нескольких функций:

1. Планирование деятельности сектора государственного управления. В российских условиях планирование носит отраслевой характер, его субъектами являются органы отраслевого управления (СБП, ГРБС). Применительно к БОР необходимо развивать как стратегическое (стратегия, среднесрочная программа), так и оперативное (ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности) управление на макро– и микроуровнях.

Планирование деятельности включает следующие функции:

• собственно планирование с применением программно-целевого подхода;

• представление и применение в бюджетировании отчетности о деятельности ГРБС;

• разработка и применение в бюджетировании стандартов качества и реестра бюджетных услуг;

• внутренний контроль деятельности и качества бюджетных услуг (организуется ГРБС и бюджетными учреждениями для контроля за собственной деятельностью);

• внешний мониторинг деятельности и качества бюджетных услуг (организуется ГРБС для контроля за деятельностью бюджетных учреждений);

• независимый аудит качества бюджетных услуг (организуется контрольно-счетными органами и негосударственными организациями, включая объединения потребителей услуг, проводится по отдельным услугам или типам услуг).

2. Среднесрочное финансовое планирование включает следующие функции (элементы):

• прогноз доходов, расходов и источников финансирования на среднесрочный период;

• оптимизация долговых обязательств;

• ведение, актуализация и применение в бюджетировании реестра расходных обязательств;

• разделение бюджета на бюджет действующих и принимаемых обязательств.

3. Повышение эффективности/результативности деятельности ГРБС включает следующие функции (элементы):

• создание систем отчетности и оценки деятельности ГРБС на основании сбалансированных систем показателей эффективности (результативности) деятельности;

• создание систем мотивации руководителей, иных госслужащих и прочего персонала бюджетного сектора;

• ведение и использование реестра функций ГРБС;

• реструктуризация бюджетной сети;

• проведение государственных закупок товаров и бюджетных услуг на конкурсной основе с использованием механизма государственных (муниципальных) заданий;

• аутсорсинг бюджетных услуг;

• применение подушевого финансирования.

В число вспомогательных мероприятий, рекомендуемых для применения на уровне субъекта Федерации, внедряющего БОР, входят организационные мероприятия:

• создание организационных структур (комиссий, рабочих групп);

• разработка регламента их взаимодействия с ГРБС;

• разработка регламентов взаимодействия подразделений внутри ГРБС и ГРБС с бюджетными учреждениями;

• внесение изменений в план статистических работ (разработка новых показателей);

• внесение изменений в бюджетную классификацию.

Если говорить о последовательности действий по внедрению БОР, то оно должно начинаться с принятия соответствующего политического решения.

Как доказывает практика реформ, ключевым элементом перехода на БОР является внедрение такого инструмента, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования (отраслевые ДРОНД). Кроме того, целесообразно использовать иные инструменты: реестры расходных обязательств, среднесрочный финансовый план, ведомственные целевые программы.

Следует отметить, что РФ и регионы, начавшие внедрение БОР, использовали различные, не противоречащие действующему законодательству модели перехода на БОР. Так, некоторые регионы пошли по пути перевода на принципы БОР первоначально только пилотных отраслей, в наибольшей степени готовых к реформам. В большинстве регионов и на федеральном уровне был принят иной подход – перевод на принципы БОР прежде всего через подготовку ДРОНД, всех ГРБС одновременно.

Особенности внедрения БОР на региональном уровне

Положения федеральной Концепции и принятые в ее развитие федеральные нормативно-правовые акты создали ориентиры и предпосылки для реализации на региональном и местном уровнях мер по повышению результативности бюджетных расходов. При этом рекомендательный характер Концепции для субъектов Федерации и муниципальных образований позволяет, придерживаясь основных ее направлений, избирать оптимальные для субнационального уровня бюджетной системы методы реформирования бюджетного процесса.

Начало внедрения БОР на федеральном уровне ставит вопрос о взаимосвязи данных процессов на уровне региона и Федерации в целом. С одной стороны, наличие первого опыта федеральных министерств и ведомств в данной сфере позволяет учесть результаты такого внедрения при планировании аналогичных реформ на субнациональном уровне. С другой стороны, нецелесообразно пытаться внедрять механизмы БОР на региональном уровне, полностью копируя федеральную практику. Очевидно, цели и задачи субъектов Федерации должны формулироваться с учетом федеральных проектировок. Тем не менее основываться они должны на собственных приоритетах, которые закреплены в стратегических планах и программах регионального развития и одобрены представительной властью, непосредственно избранной населением каждого конкретного региона, так как работа для достижения именно собственных приоритетов региональной власти в рамках своих полномочий является основным преимуществом федеративного государственного устройства. Кроме того, механизмы внедрения БОР в бюджетный процесс на региональном уровне обладают определенной спецификой.

Отличия концепций реформирования бюджетного процесса на субнациональном уровне бюджетной системы от федеральной Концепции могут быть обусловлены рядом факторов:

• невозможностью осуществления предусмотренных федеральной Концепцией мероприятий без внесения изменений в федеральное законодательство;

• более простой (по сравнению с федеральной) структурой органов государственной власти субъектов Федерации (органов местного самоуправления), позволяющей упростить для них ряд бюджетных процедур;

• необходимостью учета выявившихся в процессе проведения реформы на федеральном уровне проблем.

Основными направлениями реформирования бюджетного процесса на субнациональном уровне вероятнее всего будут:

• раздельное планирование бюджета действующих и принимаемых расходных обязательств;

• повышение эффективности среднесрочного бюджетного планирования;

• внедрение в бюджетный процесс программно-целевого планирования.

Важнейшим вопросом при определении перспектив внедрения БОР являются сроки и этапность данного процесса. В отсутствие опыта внедрения новых принципов бюджетирования в государственном секторе России, а также необходимых предпосылок для такого внедрения в российском законодательстве полномасштабный одномоментный переход к использованию механизмов БОР в бюджетном процессе на региональном (и особенно на муниципальном) уровне представляется нецелесообразным (и скорее всего является невозможным). Об этом свидетельствуют первые попытки внедрения принципов БОР на федеральном уровне, подтверждающие, что начальный период внедрения методов бюджетирования по результатам может занять несколько периодов бюджетного планирования.

Разумным компромиссом могло быть решение, согласно которому реформа бюджетного планирования на субнациональном уровне должна осуществляться по принципу реализации пилотных проектов в области комплексного внедрения новых механизмов бюджетирования в отдельных отраслях бюджетной сферы, т. е. проведения эксперимента в этой области. По мере реализации эксперимента, изменения федерального законодательства и накопления опыта реформ на всех уровнях государственной власти и управления необходимо углубление и расширение проводимых преобразований. В то же время внедрение отдельных элементов БОР (в частности, повышение качества программно-целевого планирования в его существующих рамках) целесообразно осуществлять в гораздо более широких масштабах и в сжатые сроки.