Текст книги "Теория и практика местного самоуправления"

Афонин М. В., Шашерин Э. В.
Теория и практика местного самоуправления

Предисловие

Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя большинства современных государств, является одним из элементов правового государства и служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства и местного сообщества. Особую роль этот институт играет в процессе становления гражданского общества.

В Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. Так, в Конституции РФ11
  Российская газета. 1993. 25 дек.


[Закрыть] и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления22
  См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.


[Закрыть], многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения современной системы местного самоуправления. Важным этапом в развитии института местного самоуправления явилось принятие нового базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»33
  См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть], развивающего положения Хартии, в которой закрепляется, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»44
  См.: Местное самоуправление: сборник нормативных актов. М.: Приор, 2001. С. 3.


[Закрыть].

В то время как в России происходили серьезные изменения во всех аспектах существования и функционирования общества, затрагивавшие все сферы общественной жизни, в том числе и органы публичной власти, в западных государствах, которые принято называть «развитыми», институт местного самоуправления прошел достаточно долгий путь своего эволюционного развития, с тем чтобы к настоящему времени служить неким образцом.

С нашей стороны было бы совершенно нелогичным игнорировать накопленный богатый опыт зарубежных стран, особенно постиндустриальных, таких как ФРГ, Франция, Великобритания, США, поскольку на территории этих государств местное самоуправление как государственно-правовой институт существует не одно столетие, что позволяет проанализировать характер его функционирования и по возможности избежать проблем, с которыми сталкивались данные государства на пути построения системы организации местного самоуправления на своей территории.

Таким образом, необходимость изучения дисциплины «Теория и практика местного самоуправления» определяется важностью социального значения местного самоуправления, его ролью в стабилизации общественных отношений на уровне местного сообщества.

Раздел 1. Сущность местного самоуправления

Тема 1. Понятие местного управления и самоуправления

Мировой процесс становления и развития государственной организации и местного самоуправления был достаточно длительным и противоречивым. Вследствие формирования централизованных государств произошло как бы «раздвоение публичной власти» на две системы организации общественной жизни: государственную – централизованную, и муниципальную (местную) – децентрализованную.

Как известно, публичная власть в процессе эволюции общества материализуется в институтах и учреждениях, возникающих из потребностей общественного развития. Такой формой, на наш взгляд, является местная, или «муниципальная», власть, которая берет свое начало со времен и условий административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов общинно-родовых поселений. Одновременно с процессом создания государства шло формирование права – посредством трансформации обычаев и традиций, придания нормативно-правового характера судебным решениям, а также практического закрепления нормативных актов местных органов, обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Причем осуществлялся данный процесс как на государственном (централизованном) уровне, так и на уровне и в пределах действия местного самоуправления (муниципальной власти). При этом формирование систем местного управления (самоуправления) чаще всего было связано с двумя общественными проблемами: с одной стороны, так называемой «вертикальной» организацией государственной власти, с другой – ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами и местным населением различных поселений55
  См. подробнее: Баранчиков В. А. Муниципальное право. М.: ЮНИТИДАНА, 2000. С. 5–8; Муниципальное право: учебник для вузов / под ред. A. M. Никитина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 105; Еремян В. В. Местное управление и самоуправление в Латинской Америке. М.: Изд-во РУДН, 2001. С. 46–47; Муниципальное право: курс лекций / отв. за вып. А. С. Прудников. М.: Моск. ун-т МВД России, 2004. С. 37–38.


[Закрыть].

Со временем основным признаком самоуправления становится относительно децентрализованный характер его организации, которая действует не в противовес государству, не подменяя его, а в качестве «местного» (городского, общинного, сословного, территориального) продолжения последнего. При этом одним из важнейших принципов организации и деятельности органов самоуправления является их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их формирует. Причиной данного положения является, на наш взгляд, тот факт, что в сложившемся классовом обществе самоуправление рассматривается, с одной стороны, в качестве звена (подсистемы) управленческих отношений, обеспечивающего в интересах местного населения или самим населением исполнение законодательных актов; с другой – как автономная деятельность самоорганизующихся жителей соответствующей административно-территориальной единицы.

Идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение не так давно – на рубеже XVIII–XIX вв. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют «рождение» понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции 1789 г., что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству66
  См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995. С. 17.


[Закрыть].

Обращение к теме возникновения местного самоуправления, его терминологической идентификации непременно наталкивает специалистов на необходимость установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о временном аспекте появления этих понятий, то местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование». При анализе германского местного самоуправления они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 50-е гг. XIX в., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении77
  См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 224.


[Закрыть].

Говоря о соотношении самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления, следует подчеркнуть их общность по целому ряду признаков (признание городской и сельской общины субъектом самоуправляющихся территориальных единиц; общность субъекта и объекта управления; принадлежность власти социальному сообществу, ее осуществление жителями непосредственно или через выборные органы). Перечисленные признаки образуют костяк идей самоуправления и местного самоуправления.

В современном виде местное управление и местное самоуправление сформировалось в основном в результате европейских конституционных и муниципальных реформ конца XVIII – начала XIX в., которые привели не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и к необходимости преобразования местного управления на началах, свободных от бюрократической опеки. Генезис местного управления и местного самоуправления был связан непосредственно с процессом перехода от феодальной организации общества к индустриальной. Города стали требовать предоставления им нормативно закрепленной самостоятельности в управлении местными делами (самоуправления), правовой автономии, подсудности своему суду и подвластности своей администрации, обеспечения свободы общинного самоуправления от вмешательства со стороны центральных властей. С середины XIX столетия в Европе управление на местах стало именоваться «местным самоуправлением», что отражало известные реалии того времени88
  См.: Еремян В. В. Указ. соч. С. 48.


[Закрыть].

Согласно правовой доктрине того времени, местные представительные органы являлись «как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах»99
  См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 102.


[Закрыть]. Однако анализ современной научной литературы свидетельствует, что в странах, где представительные органы местного самоуправления занимают достаточно сильные и автономные позиции в государственном механизме, местное управление трактуется в качестве четвертой власти1010
  См., например: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998. С. 11–18.


[Закрыть].

В результате расширения социальных функций государства, а также развития централистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципальных советов и центральной администрации, происходила трансформация «классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата», местное самоуправление постепенно трансформировалось в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики»1111
  Цит. по: Барабашев Г. В. Указ. соч.С. 103–104; Еремян В. В. Указ. соч. С. 48.


[Закрыть].

С развитием «государства всеобщего благоденствия» наблюдается его двойственное влияние на механизмы деятельности местных (прежде всего, исполнительных) учреждений. Так, с одной стороны, возросла роль региональных, муниципальных, общинных органов в реализации государственной политики на местах (в основном в предоставлении различных услуг населению), что, в свою очередь, обусловило заинтересованность государства в эффективном функционировании местного управления и самоуправления, повысив, тем самым, «влияние местных органов власти на политический процесс в целом»1212
  Цит. по: Еремян В. В. Указ. соч. С. 49.


[Закрыть]. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, следствием чего явилась потеря ими своей самостоятельности и автономии, а в ряде случаев – их огосударствление. Такая ситуация заставила центральные власти искать новые пути воздействия на местные органы управления (самоуправления) с целью решения общегосударственных задач1313
  См.: Черкасов А. И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С. 673.


[Закрыть].

Местное управление и местное самоуправление, обладающие известной самостоятельностью, составляют достаточно специфичную часть публичной власти. Это объясняется тем, что органы местного самоуправления представляют собой «практически единственный центр власти вне рамок национального парламента, обладающий легитимностью, базирующийся на выборах и народном волеизъявлении»1414
  Цит. по: Dunkan S., Goodwin М. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. Cambrige, 1988. P. 12.


[Закрыть]. Однако такая самостоятельность несколько отличается от автономии главным образом тем, что местные представительные органы обладают, как правило, собственными законодательными полномочиями и действуют на основе и в рамках нормативноправовых актов вышестоящих представительных учреждений.

О соотношении понятий и содержания автономии и самоуправления известный российский ученый Н. И. Лазаревский в начале XX в. отмечал, что «автономия, будучи, подобно самоуправлению, известным видом свободы в делах местного управления, есть понятие, охватывающее большее число сторон государственной деятельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных учреждений в делах административных. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями известной доли законодательной власти. Тем, что в понятие автономии входит осуществление известной доли именно законодательной власти, обусловливаются отличительные черты между автономией и самоуправлением»1515
  Цит. по: Конституционное право. Общая часть: учеб. пособие: в 2 ч. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль ХIХ – начала XX века. Ч. 2. М.: Юридический колледж МГУ, 1996. С. 194.


[Закрыть].

Тем не менее не стоит преувеличивать степень реальной самостоятельности местных органов: закрепление за ними определенных полномочии на практике зачастую является лишь результатом разграничения компетенции между центральной и местной властью в рамках единого государственного механизма. Местные органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию»; она определяется вышестоящими государственными органами1616
  См.: Муниципальное право: Курс лекций… С. 39–40.


[Закрыть].

При этом для обеспечения соблюдения законности за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется, как правило, административный контроль, который может включать контроль (надзор) вышестоящих органов власти над надлежащим исполнением местными органами делегированных им полномочий. Причем такой контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующей инстанции была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. Таким образом, можно сделать вывод о том, что юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления носит особый специфический характер.

Как и многие термины в общественных науках, «местное самоуправление» не имеет законченного и единого теоретического толкования. В разных государствах, в разные исторические эпохи и различными исследователями местное самоуправление, как и самоуправление вообще, понималось и трактовалось по-разному.

Прежде чем определить роль и место местного (муниципального) управления в государственном механизме восточноевропейских государств, представляется целесообразным и необходимым разобраться в природе местного управления и самоуправления.

Советские и российские авторы, исследовавшие проблему соотношения понятий «местное управление» и «местное самоуправление», нередко вкладывали в них разный смысл, а порой пытались их дифференцировать, обозначая ими как бы две различные системы управления, параллельно действующие на местном уровне. Так, авторы советских учебников государственного права буржуазных и освободившихся стран отмечали, что «во многих освободившихся странах, и в некоторых капиталистических странах, руководство местными делами сосредоточено в руках назначаемого представителя центральной власти. Он возглавляет аппарат, образующих составную часть государственной администрации и выступающий в качестве его периферийного звена. Подобная организация получила наименование прямого государственного управления на местах»1717
  Цит. по: Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости: учебник / под ред. И. П. Ильинского, М. А. Крутоголова. М.: Юридическая литература, 1979. С. 384–385.


[Закрыть], «…в условиях буржуазного государства между назначенными из центра органами (органами местного управления) и органами, избираемыми местным населением (органами местного самоуправления), в политическом отношении действительно могут быть важные различия»1818
  Цит по: Государственное право буржуазных и освободившихся стран: учебник / под ред. Б. А. Стародубского, В. Е. Чиркина. М.: Высшая школа, 1986. С. 198.


[Закрыть].

Весьма справедливой представляется точка зрения известного советского государствоведа Г. В. Барабашева, согласно которой «всякие дефиниции местного самоуправления – в его советском варианте, в муниципальном, или любом другом, – должны исходить из наличия двух оснований здания общественной жизни. Это, во-первых, учет своего, местного интереса, где реализовывается местное самоуправление. Советы (муниципалитеты, или какие-либо другие органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, …править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Однако, во-вторых, местное управление должно быть проводником общего интереса, …должно действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру власти»1919
  Цит. по: Барабашев Г. В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 11. С. 138.


[Закрыть].

В свою очередь, как отмечают исследователи, в зависимости от порядка формирования и взаимоотношений с центральными властями органы местной власти делятся на органы местного самоуправления и на органы местного управления. Под местным самоуправлением в Европе понимают организацию и деятельность местных органов власти, непосредственно избираемых населением, т.е. комплектуемых на выборных началах, а под местным управлением – организацию и деятельность местных органов власти, назначаемых центральными властями. Выборные органы местного самоуправления действуют автономно в пределах предоставленных им полномочий, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим2020
  Чихладзе Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. 2005. № 9; 2005. № 12; 2006. № 1.


[Закрыть].

Однако в современной теории российского муниципализма данная точка зрения признается ошибочной и некорректной. Наиболее ярко это проявляется на примере государств англосаксонской системы права, в частности Великобритании, где отсутствуют представители центра на местах. Так, российский ученый А. И. Черкасов отмечает, что «наиболее правильным представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь местное управление – сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью с другими его элементами»2121
  Цит. по: Черкасов А. И. Указ. соч. С. 675–676.


[Закрыть].

Подобный подход к соотношению рассматриваемых категорий наблюдается и у основоположника сравнительных исследований современного местного управления Х. Ф. Алдерфера. Он, в частности, подчеркивал, что не следует противопоставлять такие понятия, как «местное самоуправление» и «местное государственное управление», «местное представительное управление» и «местное непредставительное управление», поскольку они входят в более широкое понятие «местное управление»2222
  Цит. по: Alderfer H. F. Local government in developing countries. N.Y.: Mc Craw-Hill, 1964. P. 177.


[Закрыть]. Последнее, по его мнению, «является достаточно всеобъемлющим и охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта Федерации в федеративных государствах»2323
  Подробнее см.: Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. С. 18.


[Закрыть].

В конце XX в. многие российские и зарубежные исследователи рассматривали местное самоуправление как особую социальную систему, сосредоточивая внимание на изучении системных качеств данного института публичной власти. Так, российский исследователь проблем местного самоуправления С. И. Кулиева, анализируя вопрос применения понятия управления к местному самоуправлению, отмечает, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным типам самоорганизации, которому присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности. Исходя из этого, местное самоуправление определяется как адаптированная система, способная приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Отсюда делается вывод, что управленческий фактор не применим к самоуправленческой системе2424
  Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования.


[Закрыть].

В свою очередь, В. В. Шинкаренко, рассматривая проблему соотношения управления и самоуправления, приходит к выводу, что самоуправление зачастую определяется как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т. е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации2525
  См.: Шинкаренко В. В. О самоуправлении в Москве // Правительство – город – люди. Самоуправление в Москве: материалы науч.практ. конф. 21 мая 1996 г. М., 1996. № 14. С. 3.


[Закрыть].

Подобной точки зрения придерживается В. Е. Чиркин, рассматривая местное самоуправление в качестве одного из видов управления определенными общественными делами локального сообщества людей. В то же время местное самоуправление в узком смысле «можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, т. е. администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.). Органы муниципального управления (администрирования) – это исполнительные органы, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальные служащие)»2626
  Цит. по: Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юрист, 2003. С. 250, 251–252.


[Закрыть].

В противовес данному утверждению другие авторы отмечают, что самоорганизующимся структурам необходима управленческая организация. Управление является функцией всех организованных систем и может быть определено как процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления.

И. В. Выдрин, рассуждая о временном аспекте появления понятий «местное самоуправление» и «самоуправление», утверждает, что местное самоуправление предшествует категории самоуправление. Ссылаясь на авторов монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование», И. В. Выдрин отмечает, что «анализ германского местного самоуправления показывает, что понятие "самоуправление" формируется в политической науке 50-х гг. XIX в., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении»2727
  Выдрин И. В. и др. Муниципальное право России. М., 2003. С. 43.


[Закрыть].

Управление обществом как управление совместной деятельностью людей всегда носит социальный характер, т. е. является социальным управлением. К его разновидностям современная юридическая научная литература относит государственное управление, муниципальное управление и непосредственно само самоуправление. Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть. Так, такие известные отечественные ученые, как Г. В. Барабашев, А. И. Коваленко, Н. В. Постовой, В. В. Еремян, В. И. Васильев рассматривают местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, которая имеет основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляется гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования.

Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности»2828
  См., например: Цейтлин Р. С, Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М.: Омега-Л, 2003. С. 5.


[Закрыть], основанной, «с одной стороны, на отношениях властного характера, с другой – на отношениях социального характера»2929
  См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 292; Коваленко А. И. Конституционное право России. М., 1996. С. 179; Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.; 2000. С. 18–24; Еремян В. В. Местное управление и местное самоуправление в Латинской Америке. С. 54; Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24.


[Закрыть].

При рассмотрении взаимосвязи местного управления и местного самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным моментом является следующее. Получается, что управление есть совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами), и теми, чье поведение подвергается управлению (управляемые), а самоуправление можно представить как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Так, например, А. В. Лагуткин подчеркивает, что в самоуправлении проявляется воздействие управляющей системы самой на себя, то есть здесь действуют не управляющая и управляемая системы, а одна – самоуправляемая3030
  См.: Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995. С. 5.


[Закрыть].

Российские исследователи Р. С. Цейтлин и С. А. Сергеев, анализируя проблему соотношения местного управления и местного самоуправления, признают, что «если местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью, то это – местное (муниципальное) управление. Лишь избираемость должностных лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении»3131
  Цит. по: Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. Указ. соч. С. 8.


[Закрыть]. Подобной точки зрения придерживаются и авторы учебника «Конституционное право зарубежных стран»: «Термины „местное самоуправление“ и „управление“ неоднозначны, хотя и очень похожи. Местное самоуправление характеризуется выборностью, его органы избираются непосредственно гражданами. Кроме того, органы местного самоуправления должны обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью»3232
  Цит. по: Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под ред. В. О. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 329.


[Закрыть].

Однако в чистом виде эти формы управления практически не встречаются. Обычно под местным самоуправлением понимают некоторое сочетание обеих форм, при котором избираемость должностных лиц населением сочетается с определенным контролем со стороны центральной государственной власти, а независимость местного самоуправления имеет строго ограниченные рамки.

Следовательно, местное самоуправление, в сущности, является локальным управленческим процессом, который базируется на принципах представительства и профессионального управления.

Необходимо отметить, что термин «местное управление», как правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований, имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за ними национальной конституцией. В научной литературе такие государства иногда определяются как «регионалистские» и рассматриваются в качестве своеобразной промежуточной формы между унитарным и федеративным государством3333
  См.: Черкасов А. И. Государственная власть и местное самоуправление в России. С. 161.


[Закрыть].

Относительно характеристики местного самоуправления необходимо отметить, что взгляды исследователей на сущность данного института варьируются в зависимости от приверженности их к различным концепциям, в основе которых лежит соотношение государственной и муниципальной (местной) властей, сочетание государственного управления и самоуправления. Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является ли оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления или же оно является продолжением государственного управления на местах3434
  См.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения… Указ. соч. С. 41.


[Закрыть].

В свою очередь, на основе концепций местного самоуправления в научной литературе различаются три его основные модели (системы)3535
  Правда, некоторые авторы различают три (например, В. Е. Чиркин, добавляя иберийскую модель местного управления. См.: Чиркин В. Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 96–102; Н. А. Емельянов и Н. В. Шумянкова, так же как В. Г. Игнатов и В. И. Бутов, в качестве третьей модели видят так называемую «советскую» модель местного управления. См., например: Емельянов Н. А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1996. С. 10; Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. М.: Экзамен, 2004. С. 68–71; Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учеб. пособие. М.: ИКЦ «МарТ», 2005. С. 10–13; В. И. Червонюк выделяет англосаксонскую, французскую и германскую модели местного управления. См. подробнее: Червонюк В. И. Конституционное право России: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 388, Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / под ред. В. И. Червонюка. М.: Юридическая литература, 2002. С. 326) или четыре основные модели местного управления (например, Р. Драго. Он выделяет следующие модели (типы) местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию и централизацию. См. подробнее: Драго Р. Административная наука. М., 1994. С. 112. Авторы учебника «Муниципальное право России» различают четыре модели местного управления – англосаксонскую, континентальную, иберийскую и советы. См. подробнее: Муниципальное право России: учебник для вузов / под ред. А. С. Прудникова, A. M. Никитина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 280–282. А. С. Автономов, В. А. Савицкий и А. И. Черкасов выделяют англосаксонскую, континентальную, смешанные (гибридные) и «советскую» модели местного управления. См.: Автономов А. С, Сивицкий В. А., Черкасов А. И. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / под ред. А. С. Автономова. М.: Юриспруденция, 2003. С. 241–243).


[Закрыть], в основном соответствующие правовым системам (семьям) современности: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и смешанная (гибридная). Однако достаточное длительное существование особого политического и общественного уклада во многих государствах Восточной Европы и Азии позволяет говорить о существовании четвертой модели организации местной власти – так называемой советской, или советов.

Указанные модели базируются, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе взаимоотношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими органами власти.

Так, в рамках англосаксонской модели местного управления, распространенной в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Чехии, Словакии и других государствах с аналогичными правовыми культурами, местные представительные органы являются исключительно выборными и «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»3636
  Однако существуют и другие основания классификации моделей местного управления. Так, A. M. Осавелюк в зависимости от правового статуса местных органов власти различает унифицированные и неунифицированные системы местного управления. Для первой, по его мнению, характерна единая система управления на местах, а однопорядковые органы обладают одинаковым статусом. К странам, приверженным этой модели, A. M. Осавелюк относит Италию, Францию, Бельгию. При неунифицированной системе местного управления (Великобритания, США, Канада, Греция, Испания, Германия) однопорядковые органы обладают, по его мнению, правовым статусом в зависимости от того, расположены они в городской или сельской местности и т. д. «Их полицентризм означает наличие в каждой системе крупных подсистем с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственными органами, значительную видовую дифференциацию муниципальных органов и многоступенчатость их расположения; наконец, существование прямых административных отношений этих органов, независимо от вида и ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней». Цит. по: Осавелюк A. M. Зарубежный федерализм: Организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996. С. 167–168.
  Представляет определенный интерес классификация систем местного управления применительно к западноевропейским унитарным государствам, предложенная английскими исследователями Э. Пейджем и М. Голдсмитом. По их мнению, существуют англосаксонская, континентальная и саксонская подсистемы местного самоуправления, которые, в свою очередь, относятся либо к интегрированным, либо к неинтегрированным системам местного управления. Так, в интегрированных системах местные структуры адаптированы к предполагаемому оптимальному размеру субъекта управления с целью эффективного предоставления управленческих услуг (англосаксонская, скандинавская системы). В неинтегрированных моделях местная автономия и сеть структур, обеспечивающих предоставление управленческих услуг, разделены. В последнем случае существуют многочисленные мелкие структуры местного самоуправления – вплоть до наличия собственного муниципалитета в каждом населенном пункте – и общие функции выполняются при содействии интегративных интересов (континентальная система). // См. подробнее: Page Е. С., Goldsmith M. J. Central and Local Government Relations: A Comparative Analyses of West European Unitary States. London, 1987. P. 17–23. Данный принцип категоризации, по мнению Р. Е. Пашяна и Ю. В. Ставропольского, вполне применим к переходным системам восточноевропейских стран. См.: Пашян Р. Е., Ставропольский Ю. В. Десятилетие реформирования местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе: Сравнительный анализ // Теория и практика местного самоуправления: материалы Международного симпозиума, 15– 16 ноября 2000 г. Саратов, 2001. С.13.


[Закрыть]. Также для данной модели характерно отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Наряду с представительными органами населением могут избираться и отдельные должностные лица. Значительными полномочиями, как правило, наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии тех или иных решений. Контроль за деятельностью местных властей осуществляется чаще всего косвенным путем: через центральные ведомства или судебные органы.

Для англосаксонской модели местного управления, в основе которой лежит англосаксонская концепция местного самоуправления, характерно противопоставление деятельности органов местного самоуправления государственному управлению, т. е. обоснование негосударственного характера органов местного самоуправления.

В государствах с англосаксонской моделью местного управления отношения между центральной и местной властями определяются принципом «intra vires» – от лат. «действовать в пределах своих полномочий», т. е. органы местного самоуправления могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий – «ultra vires» – и могут быть признаны судом недействительными.

Представитель указанной концепции А. Васильчиков под самоуправлением понимал: 1) такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями; 2) участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; 3) систему, возлагающую на местных обывателей се тягости управления с соответствующими правами3737
  Цит. по: Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1869. Т. 1. С. 1; Его же. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1.


[Закрыть].

А. Д. Градовский определял самоуправление как «результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»3838
  Цит. по: Градовский А. Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России: Сборник государственных знаний. СПб., 1883. Т. 5. С. 12.


[Закрыть].

Крупный советский исследователь местного самоуправления США и Великобритании Г. В. Барабашев утверждал, что «местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти»3939
  Цит. по: Барабашев Г. В. Местное самоуправление – трудное дитя России. С. 292.


[Закрыть].

Автор учебника «Муниципальное право России» В. И. Фадеев под местным самоуправлением понимает «систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения)4040
  Цит. по: Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 33.


[Закрыть].

Подобную точку зрения на местное самоуправление имеет В. В. Таболин: «Это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества)4141
  Цит. по: Таболин В. В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М., 1998. С. 10.


[Закрыть].

В свою очередь, И. В. Зернова при обосновании негосударственного характера территориального самоуправления Чешской Республики, ссылаясь на Постановление Конституционного Суда Чешской Республики от 19 января 1994 г., отмечает, что правовое определение самоуправления означает управление общественными делами кем-то иным, чем государство, т.е. публично-правовой корпорацией4242
  См.: Зернова И. В. Конституционные принципы местного самоуправления в Чешской Республике // Местное право. М., 2002. № 3–4. С. 77–83.


[Закрыть]. При этом подчеркивается, что определение местного самоуправления как управления со стороны публичноправовой корпорации есть чисто формальный способ определить место и роль органов местного самоуправления в правовом пространстве. На самоуправление необходимо смотреть как на демократичную организационную форму заботы всего общества о самых насущных вопросах жизнедеятельности объединений граждан, проживающих на территориях общин.

В настоящее время при обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся, как правило, следующие аргументы: в их системе отсутствует строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем центральные органы; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Представляется, что приведенные доводы не являются достаточным основанием для того, чтобы выводить местное самоуправление из системы государственного механизма. Так, современный компаративист муниципального права И. А. Алебастрова, не соглашаясь с мнением сторонников негосударственной природы местного самоуправления, подчеркивает, что строгая соподчиненность сверху донизу характерна для взаимоотношений государственных органов только одного вида – принадлежащих к системе исполнительной власти. В данном случае возможности реализации принципа разделения властей «по вертикали» достаточно ограничены4343
  См.: Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. М., 2003. 192 c.


[Закрыть].

Соотношение высших и местных уровней власти в системе представительных органов является принципиально иным: как выразители разноуровневых социальных интересов они «должны и функционировать с большей степенью децентрализации, что дает большие возможности для реализации разделения властей «по вертикали». Кстати, жесткая соподчиненность в конкретных вопросах компетенции отсутствует и в системе судебных органов. Однако никому не приходит в голову на этом основании делать вывод о негосударственной природе местных судов.