Текст книги "Муниципальное право России"

Сходство состоит в том, что местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно или через создаваемые ими органы, что граждане решают задачи местного значения, что государство не вправе вмешиваться в дела местного самоуправления и т. д.

Различия также очевидны. Г. В. Барабашев считает, например, что местное самоуправление есть «власть» местного населения… осуществляемая гражданами…»[115]115
  Барабашев Г. В. Местное самоуправление – трудное дитя России. С. 292.


[Закрыть].

Этим самым Г. В. Барабашев определяет местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, осуществляемой гражданами, проживающими в пределах муниципального образования.

Слова «местное самоуправление есть власть местного населения» являются ключевыми в определении понятия местного самоуправления.

Из этого следует, что местное самоуправление – это муниципальная публичная власть, имеющая основные признаки, характеризующие государственную власть[116]116
  Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. С. 179.


[Закрыть].

Во-первых, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, оно имеет свой собственный механизм осуществления функций. Власть осуществляют жители, органы местного самоуправления и должностные лица путем принятия управленческих решений.

В-третьих, властные полномочия реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления. Постоянно проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются и проводятся местные референдумы, сходы, собрания и т. д.

В-четвертых, власть эта действует на территории муниципального образования и в равной степени распространяется на всех лиц, находящихся в пределах этой территории.

В-пятых, муниципальная власть, как и государственная, имеет рычаги принудительного характера. У нее имеется свой аппарат принуждения.

В-шестых, муниципальная власть имеет свою муниципальную собственность, свой бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособленность.

В-седьмых, эта власть, согласно Конституции РФ, выполняет такую важнейшую функцию, как установление местных налогов и сборов и их мобилизация в доходную часть бюджета. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» разрешает для этого создание налоговых инспекций в системе органов местного самоуправления.

Кроме того, муниципальная власть осуществляется в рамках закона.

Впервые официально термин «муниципальная власть» как разновидность публичной власти был использован в Российской Федерации в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации[117]117
  Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708); постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» (СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532).


[Закрыть].

В частности, в постановлении Конституционного Суда по Республике Коми отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. В связи с этим профессор В. И. Васильев замечает, что это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления[118]118
  Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24.


[Закрыть].

Таким образом, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть.

Местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти. Оно является разновидностью социальной власти. Помимо властных отношений местному самоуправлению присущи управленческие отношения, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью – решением задач местного значения.

Все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности»[119]119
  Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 107.


[Закрыть], основанной на отношениях властного характера, а также на отношениях социального характера. Наличие термина «власть» обусловливает наличие термина «управление». Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для получения определенных результатов. Управление как организационная деятельность базируется на материальной основе – это процесс реализации, функционирования власти… В свою очередь, власть – это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления. Следовательно, термины «власть местного населения» и «управление» взаимообусловлены. Управление как деятельность существует только при наличии власти у жителей, проживающих в пределах муниципального образования. Носителями власти являются все дееспособные жители муниципального образования. Поэтому именно они, обладатели власти, осуществляют управление в целях решения задач местного значения. Власть эта дана жителям законом и осуществляется в рамках закона.

Местное самоуправление как публичная власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется ими в результате сознательной деятельности, направленной на достижение определенной цели. Управление – это «не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации»[120]120
  Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. И., 1977. С. 57–58.


[Закрыть]. Следовательно, деятельность, осуществляемая жителями в границах муниципального образования, состоит в том, что «управляющая подсистема, субъект управления систематически, целенаправленно воздействует на управляемую подсистему, объект управления, с тем чтобы привести его к заданному результату, поставленной цели»[121]121
  Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 234.


[Закрыть].

Дееспособные жители, являясь субъектом управления, принимают решения на местном референдуме, которые обязательны к исполнению всеми физическими и юридическими лицами, если они приняты в пределах компетенции. Жители формируют путем выборов органы местного самоуправления, т. е. помимо того, что они, принимая решения на референдуме, сходе, собрании, непосредственно осуществляют управление, они еще и создают рядом с собой другой субъект управления – органы местного самоуправления, которые также осуществляют управление в интересах жителей. Причем жители не только создают эти органы, но и воздействуют на них путем осуществления за ними контроля.

Из этого следует, что местное самоуправление как разновидность публичной власти, принадлежащей жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется путем управления (деятельности) жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления, в соответствии с законом и на основе соответствующей материально-финансовой базы. К тому же органы местного самоуправления должны действовать в интересах всего населения. По отношению к жителям органы местного самоуправления выступают, с одной стороны, объектом управления, с другой – субъектом управления. Как объект управления органы местного самоуправления формируются жителями, они им подотчетны и подконтрольны. Как субъект управления органы местного самоуправления сами постоянно осуществляют управление на территории муниципального образования путем принятия решений, организации их исполнения и других действий. Все решения, принятые ими в пределах компетенции, обязательны к исполнению физическими и юридическими лицами, в том числе и жителями, избравшими эти органы.

Таким образом, местное самоуправление осуществляется путем управления. Для осуществления такого управления субъекты местного самоуправления должны обладать следующими свойствами:

– во-первых, уметь ставить цели, принимать решения и определять средства, необходимые для достижения этих целей;

– во-вторых, уметь прогнозировать и планировать свою деятельность, комбинировать и соединять отдельные ее акты в единый процесс для достижения поставленной цели;

– в-третьих, уметь предвидеть результаты своей деятельности[122]122
  Керимова Т. В. Социальный прогресс и управление. М., 1980. С. 50.


[Закрыть];

– в-четвертых, жители должны обладать способностью формировать органы местного самоуправления, осуществляющие управление в пределах муниципального образования.

Управление при реализации жителями властных полномочий не является самоцелью.

Организация деятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов и конституируется в местное управление, т. е. управление – это не особая, сверхъестественная потребность. Люди не преследуют специальной цели – управлять. Наоборот, люди вынуждены управлять, чтобы достичь производственных, бытовых, духовных и иных целей[123]123
  Сиренко В. Ф. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. Киев, 1982. С. 27, 28.


[Закрыть]. Они заинтересованы в улучшении своего собственного благосостояния и именно в этих целях вынуждены управлять всеми процессами на своей территории.

При этом управление осуществляется в рамках закона. Правовая форма является основной формой внешнего выражения[124]124
  Там же. С. 21.


[Закрыть] местного управления.

В современной юридической литературе имеются определения понятия местного самоуправления, основанные на европейской континентальной концепции. В них есть элементы сходства и различия, прослеживается историческая преемственность. Кроме того, при определении понятий местного самоуправления сторонниками англосаксонской и европейской континентальной концепций часто используются следующие термины: «власть», «публичная власть», «управление», «деятельность», осуществляемая гражданами, проживающими в границах муниципального образования, «вопросы местного значения», «интересы местного населения» и т. д.

Научные определения понятия местного самоуправления, данные в различные исторические периоды, следует изучать и применять при разработке новых теоретических конструкций (см. табл. 1).

С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции, можно определить следующим образом.

Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

Таблица 1

Определение местного самоуправления в трудах ученых

В приведенном определении понятия местного самоуправления обозначены основные его признаки.

Во-первых, это разновидность публичной власти, которая установлена органами государственной власти в законах. Следовательно, введение местного самоуправления в обществе зависит от органов государственной власти, принимающих законы. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть[125]125
  Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт: Учебное пособие. М., 1998. С. 49.


[Закрыть]. Здесь прослеживается неразрывная связь органов государственной власти с местным самоуправлением, а также с жителями, которые составляют одну из его основ.

Во-вторых, наличие этой публичной власти, закрепленной в законе за жителями, дает им возможность осуществлять управление значительной частью государственных дел, реализовывать государственные функции в пределах границ соответствующего муниципального образования. Государственная власть доверяет жителям самостоятельно реализовывать часть государственных функций на местах, что способствует сближению центральной государственной власти с обществом. Иначе говоря, местное самоуправление выступает в роли пограничного института между государством и обществом, сближающим их интересы. А это важнейшее условие для обеспечения единого процесса управления в стране.

В-третьих, пределы властных полномочий жителей, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ограничиваются территорией муниципального образования. Все решения, принимаемые при реализации различных форм осуществления местного самоуправления, действуют только в границах муниципального образования.

В-четвертых, публичная муниципальная власть принадлежит жителям и осуществляется ими непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Это очень важно, так как человек, сообщество людей составляют одну из первооснов местного самоуправления, являются основными субъектами отношений, возникающих при становлении, развитии и осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, власть эта установлена законом и должна осуществляться в рамках закона.

Тем самым подчеркивается, что местное самоуправление осуществляется на основе действующего закона, но не исходя из целесообразности или каких-либо иных условий. Такой подход позволяет оградить местное самоуправление от внутреннего произвола и защитить от произвола государственных органов.

Осуществление публичной власти на местах должно быть подчинено только закону, который является главным нормативным актом, составляющим правовую основу местного самоуправления. Это означает, что и жители, проживающие в границах муниципального образования, и должностные лица местного самоуправления действуют и принимают решения только в соответствии с законом.

Закон выступает в качестве согласующего средства деятельности небольшого сообщества жителей с деятельностью всего общества. В федеральном законе, например, выражена воля большинства граждан общества. Местная публичная власть, выполняя эту волю, решает задачи не только местного значения, но и значительную часть задач общегосударственного масштаба (образование, здравоохранение, утилизация вредных отходов, часть социальных функций).

Такой подход обеспечивает установление единого правового поля в масштабе всей страны, способствует повышению уровня правовой культуры граждан и органов местного самоуправления, формирует реальную возможность для создания правового государства, развития основ народного представительства.

В-шестых, местное самоуправление как разновидность публичной власти имеет достаточную материально-финансовую базу в виде муниципальной собственности, местного бюджета, ценных бумаг и т. д., т. е. власть эта имеет материальную основу – базис. Она принимает решения и несет ответственность за свои действия своим имуществом. Объем реализации властных полномочий зависит во многом от объема материальных ресурсов. Реальность осуществления местного самоуправления зависит от состояния его материально-финансовой базы, т. е. от финансово-экономической основы.

При этом государственные функции реализуются, а задачи местного значения решаются на основе сочетания местных и общегосударственных интересов, без ущемления прав органов государственной власти, жителей и органов местного самоуправления.

Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются следующие важнейшие задачи.

1. Исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и снижению управляемости в обществе, а также к разрушению государственности.

2. Создаются возможности для большей части людей принимать участие в управлении делами общества и государства.

3. Достигается единая цель – сохранение и укрепление государства и местного самоуправления.

4. Государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, которые согласуются с интересами людей.

5. Порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни каждого человека и общества в целом.

6. Осуществление публичной власти преобразуется в единый созидательный процесс.

1.1. Понятие местного самоуправления в Конституции РФ и федеральном законодательстве

В Конституции Российской Федерации закреплена англосаксонская концепция местного самоуправления с отдельными элементами европейской континентальной концепции. При этом наличие элементов европейской континентальной концепции, с точки зрения теоретической, является малозначительным.

Конституция Российской Федерации не содержит отдельного полного определения понятия местного самоуправления. Признаки определения понятия содержатся в различных статьях Конституции РФ.

Статья 12 Конституции РФ установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 130 (п. 1), усиливая это положение, устанавливает самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий (владение, пользование и распоряжение) относительно муниципальной собственности. Из Конституции РФ прямо вытекает положение о том, что население является обладателем муниципальной собственности, т. е. собственником муниципального имущества. Тем самым подчеркивается материальная основа власти, которая предоставлена населению муниципального образования. А возможности власти, ее сила и реальное воплощение обусловлены наличием собственности. Собственность способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов, придает ему самостоятельность в действиях.

Для обеспечения самостоятельной деятельности, направляемой на решение задач местного значения, Конституция РФ наделила жителей правом на муниципальную собственность. Это один из главных критериев отделения власти муниципальной от власти государственной.

Вторым, не менее важным, критерием отделения муниципальной власти от государственной является то, что ст. 12, 131 (п. 1), 132 (п. 1) отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и через компетенцию.

А. Структурное обособление установлено в ст. 12. Оно состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Структурное обособление органов местного самоуправления выражено также в ст. 131 (п. 1) Конституции РФ через компетенцию населения. В ней прямо установлено, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Такой подход означает, что никто кроме населения не вправе вмешиваться в процесс создания структуры органов местного самоуправления. Хотя это спорный вопрос. Законодатель не предусмотрел такого механизма, который устанавливал бы порядок формирования населением, например, структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции. Можно только представить, каким образом в городе или районе население определяет структуру исполнительных органов местного самоуправления. Практически это невозможно сделать. Другое дело, что, например, жители, проживающие в пределах муниципального образования, формируют выборные органы местного самоуправления путем проведения выборов. Или, например, жители на сходе небольшого населенного пункта могут сформировать комитет территориального общественного самоуправления, или избрать старосту. Но жители не могут формировать структуру органов образования, здравоохранения и т. д. Следовательно, данная норма Конституции РФ действует избирательно, только относительно выборов в небольших муниципальных образованиях, где формируются на сходах какие-либо органы.

Такая норма требует уточнения. Ее целесообразно изложить, на наш взгляд, в следующей редакции: «Структура органов местного самоуправления общей компетенции определяется жителями, проживающими в пределах небольших муниципальных образований, самостоятельно». В противном случае эту норму можно было бы вообще исключить из Конституции РФ, так как она не реализуется на практике повсеместно. А лучше всего данное полномочие закрепить за представительным органом местного самоуправления.

Небольшое отступление по данному вопросу является важным в силу того, что Основной закон в данной части реализуется не в полном объеме.

Б. Конституция РФ отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти через осуществление самостоятельной компетенции первыми. Согласно ст. 132 (п. 1) Конституции РФ «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». В Конституции РФ делается акцент на то, что местное самоуправление «самостоятельно». Слово «самостоятельно» отнесено к институту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения (п. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции.

Такие же нормы, а иногда и усиливающие положения об отделении органов государственной власти от местного самоуправления, содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, и Конституция РФ, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций.

Европейская хартия местного самоуправления основана на европейской континентальной концепции, по которой местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. В свою очередь, европейская континентальная концепция основана на государственной теории самоуправления. Статья 3 Европейской хартии устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею… действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения». Публичные дела могут быть делами как государственными, так и местного значения. Очевидно, что согласно Европейской хартии местное самоуправление задействовано на осуществление государственных функций.

Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г., 2003 г.) устанавливают, что местное самоуправление задействовано на решении только задач местного значения, но никак не государственных. В Конституции РФ (п. 2 ст. 132) имеются нормы о возможной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) этому вопросу посвящена гл. 4.

В соответствии с п. 2 ст. 19 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами или законами Российской Федерации. Никакие другие нормативные акты по данному вопросу не могут быть приняты.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.), в отличие от аналогичного закона 1995 г., предусмотрен механизм передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Он состоит в следующем. Отдельные государственные полномочия могут быть переданы на уровень не ниже органов местного самоуправления муниципального района и городского округа на неограниченный срок либо на определенный период. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам государством.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять также полномочия с помощью собственных материальных ресурсов по своему усмотрению, если таковые имеются.

В принимаемом федеральном законе, законе субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке должны быть установлены следующие положения:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) таким образом предпринята попытка приближения местного самоуправления к европейской континентальной концепции.

Как видно, понятия местного самоуправления, определенные Европейской хартией, и в законодательстве Российской Федерации, основаны на совершенно разных концепциях самоуправления.

1.2. История развития законодательства о местном самоуправлении

Понятие местного самоуправления не всегда определялось в законах и подзаконных актах. Так, Городовое Положение от 1785 г., Городовое Положение от 1870 г., Городовое Положение от 1892 г., Положение о земских учреждениях от 1864 г. и 1890 г. не имели статей, определяющих понятие местного самоуправления.

Впервые в нашей стране понятие местного самоуправления появилось в бывших республиках Союза ССР: в Эстонской ССР и Литовской ССР. В Эстонской ССР в 1989 году был принят Закон «Об основах местного самоуправления», с аналогичным названием в 1990 году был принят Закон Литовской ССР[126]126
  Ведомости ВС и Правительства Литовской ССР. 1990. № 7. Ст. 170.


[Закрыть].

Затем понятие местного самоуправления было включено в Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

В 1991 г. определение понятия местного самоуправления было закреплено в законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон определяет местное самоуправление как «организацию деятельности граждан… для решения вопросов местного значения». В этих ключевых терминах, на наш взгляд, излишним является термин «организация». Он усложняет текст определения. Более точным является термин «деятельность» граждан без связи с термином «организация», что предполагает, как уже отмечалось ранее, управление, осуществляемое жителями непосредственно или через избираемые ими органы местного самоуправления.

Определение понятия местного самоуправления, основанного на англосаксонской концепции, дано в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). Указанная статья Закона установила: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В Законе сделаны акценты на том, что это «самостоятельная» деятельность населения и к тому же «деятельность под свою ответственность».

Это означает, что население без чьего-либо участия, в том числе и без участия государственных органов, осуществляет такую деятельность.

Отделяет ли такой подход деятельность местного самоуправления от деятельности государственных органов? Конечно же, отделяет.

Далее Закон устанавливает, что население решает только вопросы местного значения. Нацеленность на решение вопросов местного значения также позволяет сделать вывод об отделении дел местных от дел государственных.

Очевидно, что при определении местного самоуправления законодатель использовал англосаксонскую концепцию местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от исполнения государственных функций.

Сама формулировка ст. 2 данного Закона, на наш взгляд, не совсем удачна. Например, нелогичным является словосочетание «деятельность населения… исходя из интересов населения». Ясно, что граждане, проживающие в границах муниципального образования, при решении задач местного значения действуют в своих интересах. Также очевидно, что граждане сами способны учитывать свои исторические и иные местные традиции без упоминания об этом в законе. Граждане сами для себя решают задачи, и им виднее, каким образом это делать.

Одним из недостатков Закона является использование в нем термина «население». Более уместным, на наш взгляд, в данном случае является словосочетание «жители, проживающие в пределах муниципального образования». В других статьях используется термин «граждане». Хотя в самоуправлении принимают участие все дееспособные жители муниципального образования, даже не являющиеся гражданами.

В этой же статье неудачно используется словосочетание «решение вопросов местного значения». Решаются задачи, но не вопросы. Вопросы формулируются, ставятся и рассматриваются.

Неудачным является указание в определении понятия на «ответственность населения» за решение вопросов местного значения.

Во-первых, в законодательстве России пока нет определения ответственности относительно населения в целом как сообщества граждан. Население – это все жители, проживающие в границах муниципального образования, в том числе и несовершеннолетние и недееспособные. К ответственности можно привлечь только дееспособных жителей.