Текст книги "Управление городским округом. Финансово-экономический и организационно-правовой аспекты"

Управление городским округом. Финансово-экономический и организационно-правовой аспекты
Под редакцией Н. В. Постового

Коллектив авторов:

Постовой Николай Васильевич – руководитель авторского коллектива, д.ю.н., профессор факультета государственного управления МГУ – предисловие, главы I, II, § 3 главы IV, заключение

Зенченко Олег Евгеньевич – глава III

Брышкина Анастасия Андреевна – § 2 главы IV

Журавлева Татьяна Андреевна – § 1 главы IV

© Н. В. Постовой, О. Е. Зенченко, А. А. Брышкина, Т. А. Журавлева, 2015

© ИД «Юриспруденция», 2015

Предисловие

Осуществление власти и управления на уровне городского округа требует непрерывного совершенствования знаний в области теории, законодательства и практики.

В настоящее время нужны специалисты, хорошо сочетающие эти три взаимосвязанных вида знаний.

В исследовании, проведенном авторами данной книги, изложены такие вопросы, как: органы управления городского округа и их компетенция; управление финансовыми ресурсами; отдельные формы непосредственной демократии и их значение в осуществлении управления.

Книга основана на актуальном законодательстве, действующих нормативных актах органов местного самоуправления, обширном практическом материале.

Предлагаемую работу можно рекомендовать для использования в практической деятельности муниципальных служащих, в их обучении, в лекционных курсах по муниципальному праву в вузах.

Отдельные положения могут быть использованы при подготовке изменений и дополнений в федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты.

Глава I. Субъекты власти и управления в городском округе, их компетенция

§ 1. Понятие и структура субъектов управления городского округа

Субъектами осуществления власти и управления в городском округе являются: жители этого муниципального образования; органы местного самоуправления; глава муниципального образования; администрация (исполнительно-распорядительный орган); контрольно-счетный орган.

Субъекты правоотношений наделены совокупностью прав и обязанностей для решения задач местного значения, а отдельные из них иногда и для осуществления государственных функций. Последнее характерно для органов и должностных лиц местного самоуправления. Субъектный состав городского округа определен в общем Конституцией РФ и более детально в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2014) (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

В Конституции РФ дана взаимосвязанная структура субъектов, осуществляющих властные функции всех уровней власти, в том числе и власти муниципальной. Статья 3 основного закона устанавливает, что «источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Жители городских округов являются частичкой этого народа и, естественно, выступают в качестве источника власти в муниципальном образовании. Далее норма названной отрасли определяет механизм осуществления этой власти через формы непосредственной демократии (прямое волеизъявление граждан на выборах, референдумах, сходах и т. д.), а также через органы местного самоуправления.

Таким образом, Конституция РФ в широком смысле закрепила структуру осуществления властных полномочий в системе местного самоуправления. К ним отнесены граждане и органы местного самоуправления.

Статья 13 Конституции РФ развивает положение ст. 3 установлением о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция РФ, таким образом, называет еще два субъекта правоотношений помимо граждан: выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 34 устанавливает детальный перечень органов местного самоуправления: представительный; глава муниципального образования; местная администрация; контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования (см. Приложения 1, 2, 3). Это характерно и для городского округа, являющегося самым крупным муниципальным образованием в системе местного самоуправления Российской Федерации. Названные органы относятся к субъектам общей компетенции.

Под иными органами подразумеваются органы специальной компетенции, перечень и структура которых устанавливается в уставе муниципального образования. В городских округах разрабатывается специальная схема органов власти и управления и утверждается представительным органом.

Таким образом, субъектный состав представлен законодательством и уставами городских округов: жителями городского округа, представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, главой муниципального образования, контрольно-счетным органом, органами специальной компетенции.

§ 2. Жители городского округа как субъект власти и управления

Жители городского округа являются одной из главных основ местной публичной власти на данной территории. Этот социум обладает особым статусом, выступающим в роли образующего фактора осуществления всех форм местного самоуправления. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ жители являются источником власти. Во-первых, они осуществляют свою власть непосредственно (выборы, местный референдум). Во-вторых, участвуют в осуществлении власти (собрания, конференции, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, митинги, демонстрации и т. д.)

В-третьих, жители осуществляют свои властные полномочия через формируемые ими представительные органы и избираемых должностных лиц городского округа. Жители городского округа вправе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также на должность главы муниципального образования, если уставом предусмотрены прямые выборы населением.

Жители городского округа при этом обладают исключительной компетенцией по следующим вопросам местного значения:

1) избирать и быть избранным в состав представительного органа местного самоуправления городского округа;

2) участвовать в местном референдуме и принимать решения путем прямого волеизъявления;

3) участвовать в голосовании при проведении отзыва депутатов и выборных должностных лиц городского округа;

4) формировать органы территориального общественного самоуправления и участвовать в их деятельности.

Названные формы есть прямое волеизъявление жителей городского округа, при котором они сами принимают властное решение.

Федеральный закон № 131-ФЗ также предусматривает формы участия жителей в местном самоуправлении. При использовании этих форм жители не принимают властных решений. Они вносят предложения, рекомендации, проекты, участвуют в публичных слушаниях, выражая свое мнение. Это мнение изучается органами местного самоуправления или должностными лицами и может быть учтено при решении различных задач местного значения.

К формам участия относятся:

1) правотворческая инициатива граждан;

2) публичные слушания по вопросам местного значения;

3) опросы граждан;

4) изменение границ территории городского округа (Конституция РФ, ст. 131 п. 2).

В соответствии с ч. 4.1 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ (в ред. от 21.07.2014), «изменение границ внутригородских районов городского округа осуществляется с учетом мнения населения внутригородского района и с согласия населения этого городского округа. Статус городского округа может быть изменен с учетом мнения населения;

5) собрания граждан, проживающих в пределах границ городского округа;

6) конференции граждан, проживающих в границах городского округа;

7) резолюции, принимаемые на митингах по вопросам местного значения городского округа.

Компетенция субъектов управления по данным направлениям изложена в монографии Н. В. Постового.[1]1
  См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. 2-е изд. М.: Юриспруденция. 2013. С. 24–31.


[Закрыть] Она вполне применима к городскому округу.

Таким образом, жители городского округа осуществляют местную публичную власть путем выборов органов и должностных лиц (глава муниципального образования), выражения волеизъявления на местном референдуме, а также участия в осуществлении местного самоуправления через реализацию норм о правотворческой инициативе, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, голосованиях об изменении границ городского округа.

Что касается территориального общественного самоуправления, то оно граничит и с первой, и со второй формами осуществления муниципальной власти. В большей степени оно тяготеет к первой форме.

§ 3. Органы власти и управления городского округа, их компетенция

В соответствии со ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органами власти и управления являются: представительный орган, глава городского округа, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольно-счетный орган.

Закон предусматривает обязательное формирование названных органов.

Представительный орган городского округа в зависимости от структуры округа имеет свои особенности формирования.

В том случае, если городской округ не имеет внутригородского деления, представительный орган избирается только на выборах жителями, проживающими в его границах.

Представительный орган с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования:

1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и, в соответствии с ним, уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования района подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Если принят закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий переход от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов, выборы городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Установленный таким образом порядок формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа, избранного со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем за шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Под компетенцией представительного органа городского округа следует понимать совокупность исключительных и других прав и обязанностей, а также предметов ведения, с помощью которых решаются задачи местного значения и частично осуществляются государственные функции.

В определении понятия компетенция подразделяется на исключительную и обычную (другую). Это связано с тем, что ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает для представительного органа исключительную компетенцию. Вопросы исключительной компетенции представительного органа городского округа не может присвоить себе какой-либо другой субъект правоотношений. В свою очередь представительный орган городского округа может принять к рассмотрению и иные вопросы местного значения, так как он имеет такое право согласно Федеральному закону № 131-ФЗ (в ред. от 27.05.2014) К исключительной компетенции представительного органа городского округа отнесены следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме этих вопросов, в исключительную компетенцию представительных органов городских округов могут входить и другие полномочия. Например, создание постоянных комиссий представительного органа, утверждение регламента представительного органа, осуществление законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ от имени городского округа, утверждение структуры и штатов администрации. Следует заметить, что муниципальные образования в ряде городов в своих уставах предусмотрели также исключительные полномочия для представительных органов.[2]2
  См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. С. 40, 41.


[Закрыть]

Исполнительно-распорядительные органы (администрации) создаются в городских округах в обязательном порядке, так как на них возложено решение значительной части задач местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий.

Организация деятельности исполнительно-распорядительных органов предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 г. (в ред. от 27.05.2014), законами субъектов РФ, уставами городских округов.

Исполнительно-распорядительные органы (администрации) создают структурные подразделения в зависимости от инфраструктуры городского округа. Ими могут быть департаменты, комитеты, управления, отделы и другие подразделения. Перечень структурных подразделений определяется в уставе либо в утвержденной схеме органов управления городского округа. Деятельность таких органов осуществляется в соответствии с уставом городского округа, а также положениями о них, утверждаемых либо представительным органом, либо главой администрации. Администрацию возглавляет либо глава муниципального образования, либо назначенное по контракту лицо.

Глава администрации назначает своих заместителей по направлениям деятельности, формирует аппарат. Глава администрации городского округа осуществляет свои полномочия на принципе единоначалия.

Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим.

Закон наделяет местную администрацию правами юридического лица. Компетенция этого органа детально определена в уставе городского округа. Она формируется на основе перечня вопросов местного значения, предусмотренных для городского округа.

Администрация вправе решать все задачи местного значения, за исключением тех, которые отнесены к исключительной компетенции представительного органа городского округа. Следует заметить, что администрация является ключевым органом, осуществляющим управление и стратегическое, и текущее. Здесь сосредоточены более подготовленные кадры, способные профессионально решать задачи как местного значения, так и государственного. Вопросы компетенции исполнительно-распорядительного органа в литературе раскрыты достаточно широко.[3]3
  См.: Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России. 2-е изд. М., 2011. С. 327, 328; Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. С. 42–46.


[Закрыть] Они характерны и для исполнительно-распорядительных органов городского округа.

К выборным должностным лицам городского округа относится глава муниципального образования. Он может быть избран либо населением на выборах, либо представительным органом городского округа.

Глава городского округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего избрание главы муниципального образования из состава представительного органа соответствующего муниципального образования, выборы главы такого муниципального образования не назначаются и не проводятся, если соответствующий закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Компетенция главы муниципального образования установлена в ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ В соответствии с названной статьей глава городского округа имеет следующие полномочия:

1) представляет муниципальное образование (городской округ) с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени городского округа;

2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом;

3) издает в пределах полномочий, установленных уставом городского округа, правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа городского округа.

Могут быть названы и другие полномочия, связанные с занятием главой муниципального образования должностей либо главы администрации, либо председателя представительного органа.

Уставы городских округов могут предусматривать сильную и слабую компетенцию главы муниципального образования. Под сильной следует понимать компетенцию, дающую право главе городского округа самостоятельно решать значительную часть задач местного значения без согласования с представительным органом. Такой подход характерен для главы городского округа, возглавляющего исполнительно-распорядительный орган (администрацию). Слабая компетенция предполагает согласование целого ряда вопросов с представительным органом.