Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

2.3. Проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти наиболее актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Значительный и разнообразный по составу перечень предметов ведения Федерации и ее субъектов, определенный Конституцией РФ, осложняет применение унифицированных подходов к разграничению. Остается неясным вопрос о пределах разграничения, объеме полномочий Российской Федерации, «глубине федерального регулирования».[389]389
  См.: Хабриева Т. Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Перспективы правового регулирования //Право и экономика. 2003. № 3. С. 14.


[Закрыть]

Сложные проблемы разграничения, сотрудничества, субсидиарности (дополнительности) полномочий возникает в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. Помимо компетенции, специфичной для каждой из властей, они часто имеют совместную компетенцию, закрепленную в конституциях, чего нет, как правило, ни для автономных образований, ни для муниципалитетов. Найти оптимальные способы для решения комплексной программы сочетания «совместности» и «отдельности» крайне сложно.[390]390
  См.: Чиркин В. Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидарность // Государство и право. 2002. № 5. С. 5.


[Закрыть]

Германский юрист Т. Элингер считает, что «различие между федеративным и децентрализованным унитарным государствами в том, что полномочия субъектов не могут быть изменены федеральными органами в одностороннем порядке, поскольку не федерация определяет эти полномочия и не она делегирует их субъектам, сохраняя при этом возможность их отзыва в любое время. Согласно идее федерализма, субъекты задуманы как исконные хранители полномочий, которые легли в основу полномочий федерации»[391]391
  Элингер Т. Компетенции и иерархия правовых норм в федеративном государстве // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Ю. А. Тихомирова. Воронеж, 1996. С. 21.


[Закрыть].

Н. В. Витрук отмечает, что и для Конституционного Суда РФ эта проблема «наиболее сложная и трудная»,[392]392
  См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России. 1991–2001. М., 2001. С. 272.


[Закрыть] «нет достаточной четкости в вопросе разграничения полномочий РФ и ее субъектов».[393]393
  Там же. С. 161.


[Закрыть]

Новым элементом в отношении Федерации и ее субъектов все чаще становится принцип субсидиарности. Этот принцип не сразу был воспринят в конституционном праве, а пришел туда из сферы межгосударственных отношений стран Европейского Союза. Условия его применения определены лишь в отношениях ветвей государственной власти, да и то не всех. Считается, отмечает В. Е. Чиркин, что если у той или иной ветви государственной власти недостает полномочий для выполнения ее функций, другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает, и этому не препятствуют конституционные положения. В отношении Федерации и ее субъектов, далее продолжает он, предпосылки применения принципа субсидиарности еще не разработаны, но это придется делать.[394]394
  См.: Чиркин В. Е. Предметы ведения Федерации и ее субьектов: разграничение, сотрудничество, субсидарность. С. 11.


[Закрыть]

Принцип субсидиарности достаточно подробно раскрывается в Маастрихтском договоре: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, сообщество действует в соотвествии с принципом субсидарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов предполагаемого действия, могут быть успешно достигнуты Сообществом», ст. 3b.[395]395
  См.: Действующее международное право. Т. 3. М., 1999. С. 212.


[Закрыть]

Б. Н. Топорнин, отмечал, что «вопросы в рамках Европейского Союза должны решаться каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным»[396]396
  См.: Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 2000. С. 244.


[Закрыть].

Разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Это связано с тем, что часто субъекты федерации считают себя суверенными государствами или государственными образованиями с ограниченным суверенитетом (обладают своей конституцией, гражданством и т. д.). Этот процесс происходил и происходит повсеместно в форме длительных дискуссий, в которых определяются федеральная компетенция, компетенция субъектов Федерации и их совместная компетенция.

Интересен подход Германии. В Конституции ФРГ распределение компетенции в области законодательства регулируется в главе «Законодательство Федерации» (ст. 70–75). Именно в этом заключается отличие немецкого подхода от российского. У немцев тоже есть похожие институты исключительного ведения, а также рамочное ведение.

Если рассмотреть перечень предметов ведения, то в принципе почти все законодательство является предметом исключительной законодательной компетенции Федерации или совместным ведением. Можно сказать, что исключительные полномочия у земель есть только в области культуры и в области обеспечения безопасности. Казалось бы, налицо «слабый федерализм», однако, немецкий подход заключается в том, что в области законодательства основные полномочия предоставляются Федерации, а баланс и децентрализация достигается тем, что осуществление исполнительной власти относится преимущественно к компетенции земель. Возникает это потому, что земли самостоятельно исполняют федеральные и свои собственные законы.[397]397
  См.: Бланкенагель А. Общее разграничение компетенции между федерацией и землями, и государственность земель в Германии. С. 3.


[Закрыть]

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами заложены Конституцией РФ.

Действующий Федеральный закон (с изменениями на 4 июля 2003 г. № 95‑ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» исходит из того, что по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (п. 1 ст. 12).

В первой главе «Основы конституционного строя» Конституцией РФ устанавливается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов РФ.

В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ закреплено, что разграничение ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами.

Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов осуществлено в главе третьей «Федеративное устройство» Конституции РФ (ст. 71, ст. 72, ст. 73).

Конституция РФ предусматривает три разных способа регулирования вопросов, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, собственному ведению субъектов Федерации. Однако в законодательстве, правоприменительной практике, конституционной теории отсутствуют четкие критерии разделения названных сфер. Они зачастую пересекаются. Например, пп. «н» п. 1 ст. 72 Конституции РФ относит к сфере совместного ведения установление общих принципов организации системы органов государственной власти, а п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов власти.[398]398
  См.: Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 28.


[Закрыть]

Этими главами установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ. Статья 73 определяет, что по остальным предметам ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Предметы ведения и полномочия Федерации являются исключительными. Это означает, во-первых, что Федерация строго ограничена только этими предметами ведения и полномочиями, объем которых не подлежит расширительному толкованию.

Во-вторых, исключительность предметов ведения и полномочий означает, что за исключением этого перечня (к нему добавляется перечень предметов и полномочий совместного ведения) субъекты Федерации могут решать все оставшиеся вопросы.

В-третьих, исключительные предметы ведения и полномочий являются необходимыми и достаточными для нормального существования Федерации.

В-четвертых, предметы ведения и полномочий выражают и одновременно обеспечивают единство правовой системы Федерации[399]399
  Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 89.


[Закрыть].

Собственное ведение субъектов Федерации дано в ст. 73 Конституции не в виде перечня полномочий, а определено по остаточному принципу. В ней говорится, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Предполагалось, что субъекты Федерации самостоятельно, ориентируясь на ст. 71 и 72 Конституции РФ, установят в своем законодательстве перечень собственных полномочий, наполняя реальным содержанием ст. 73 Конституции РФ. Однако на практике это очень сложно и требуется очень подробно регламентировать компетенции любых субъектов.[400]400
  См.: Кокотов А. Н. Указ. соч. С. 29.


[Закрыть]

В конституциях Канады и Аргентины фиксируются как полномочия федеральных органов, так и полномочия органов субъектов.[401]401
  См.: Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Россйской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 4


[Закрыть]

Разные вопросы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ выделяются в ст. 71 и 72 Конституции РФ по несовпадающим основаниям. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие – по сферам (функциям, полномочиям) государственной деятельности, третьи – по видам государственных органов (государственная служба).[402]402
  См.: Кокотов А. Н. Указ. соч. С. 29.


[Закрыть]

Ю. А. Тихомиров считает, что анализируемые статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов.[403]403
  См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 115.


[Закрыть]

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на ст. 66 (ч. 4, 5), 76, 78 (ч. 1, 2, 3.), ст. 125 (ч. 3) Конституции РФ.

Эти конституционные нормы определяют:

1) порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения;

2) особенности отношений между субъектами со сложным составом;

3) принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и иных органов исполнительной власти;

4) порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предметы ведения, закрепленные в ст. 72 Конституции Российской Федерации, не дают представления, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что – ее субъекты. Значительный по составу перечень многообразных по природе предметов совместного ведения (ч. 1 ст. 72 Конституции) еще более усложняет применение каких-либо унифицированных подходов к разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как считает Д. Н. Козак, поскольку допустимо разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. № 1‑П), не исключается оптимальное решение возникающих проблем законодательным путем и соответственно, не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции Российской Федерации.[404]404
  См.: Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 6.


[Закрыть]

31 марта 1992 г. Республикой Карелия вместе с другими республиками, входящими в состав Российской Федерации, был подписан Федеративный Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации».

К ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации относятся:

– принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

– федеративное устройство и территория Российской Федерации;

– регулирование прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств; гражданство Российской Федерации;

– установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов;

– федеральная государственная собственность и управление ею;

– установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального, культурного и национального развития в Российской Федерации;

– установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

– федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

– федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

– внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

– внешнеэкономические отношения РФ;

– оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство расщепляющихся материалов, ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

– статус и защита государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа РФ;

– судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;

– федеральное коллизионное право;

– метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет;

– государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

– федеральная государственная служба.

Органы власти республик в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституционная база оказалась явно недостаточной для обеспечения эффективности договорного процесса. Так, несмотря на наличие нормы ч. 3 ст. 11, предметы ведения уже разграничены нормами самой Конституции и дополнительному разграничению не подлежат, вследствие чего речь можно вести только о разграничении полномочий.[405]405
  См.: Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 50.


[Закрыть]

Республикам в составе Российской Федерации гарантируется представительство в федеральных органах государственной власти Российской Федерации.

Для характеристики Российского Федеративного государства большое значение имеет вопрос разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. При этом к ведению Российской Федерации как федеративного государства относятся вопросы общефедерального, общенационального значения, направленные на обеспечение политической интеграции и целостности государства (ст. 71). Эти интересы не могут быть обеспечены усилиями субъектов Федерации, поэтому они переданы в исключительное ведение федеральных органов государственной власти.

Не менее важна, с точки зрения обеспечения общефедеральных и региональных интересов, сфера совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72). Наличие такой сферы – свидетельство развития федерации в России по общепринятому пути, поскольку сфера совместной или конкурирующей компетенции закреплена Основными законами нескольких развитых федеративных государств (ФРГ, Индии и др.). Различие только в том, что во всем мире нормативное регулирование осуществляется исключительно нормативно-правовым способом: путем издания федерального закона и в соответствии с ним нормативного правового акта субъекта Федерации.

В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), с функционированием экономики страны в целом (многообразием форм собственности в стране (ст. 8), свободой экономической деятельности (ст. 8 и 34). Это отношения, связанные с недопущением установления каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74), а также ряд других важных общественных отношений, нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства.

Т. Я. Хабриева считает, и с ее мнением можно согласиться, что в сферах совместного ведения возможно и необходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующих данные общественные отношения.[406]406
  См.: Хабриева Т. Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Перспективы правового регулирования. С. 15.


[Закрыть]

Как было уже сказано, российское законодательство, помимо названного способа (ч. 2 ст. 76, Конституции РФ), предусматривает возможность регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами в этой области путем подписания договоров между ними (ч. 3 ст. 11).

Так, ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. определяет сферу совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

1. К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Карелия в соответствии с этим договором относятся:

– обеспечение соответствия конституций и законов республик в составе Российской Федерации Конституции и законам Российской Федерации;

– защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

– разграничение государственной собственности;

– природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

– общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

– координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

– проведение мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

– установление общих принципов налогообложения и сборов;

– административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

– судоустройство; адвокатура, нотариат; кадры правоохранительных органов;

– защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

– установление общих принципов организации местного самоуправления.

2. По вопросам, указанным в п. 1 настоящей статьи указанного Договора, федеральные органы государственной власти РФ издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе Российской Федерации осуществляют собственное регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.

3. Законопроекты по предметам совместного ведения, указанным в п. 1 настоящей статьи указанного Договора, направляются республикам в составе Российской Федерации, соответствующие предложения которых рассматриваются в законодательном органе Российской Федерации.

Так или иначе наличие сферы совместной компетенции Федерации и ее субъектов – свидетельство самоограничения Федерации в пользу субъектов, что не только не означает ограничение ее суверенитета, но, наоборот, является проявлением независимой суверенной воли России как единственного носителя суверенитета на данной территории.

Задачей любого государства является достижение равновесия разделенных властей. Решение этой задачи в федеративных государствах отличается повышенной сложностью. В условиях федеративного устройства необходимо обеспечить разделение и баланс властей не только по горизонтали, между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, но и по вертикали, между органами власти Федерации и ее субъектов. При этом правовые пределы действия разделенных по вертикали властей переменчивы и имеют тенденции к росту или уменьшению. Не случайно объем исключительной компетенции субъектов Федерации действующей Конституцией РФ определяется по принципу «все, кроме…» (ст. 73). Проблема в том, чтобы найти разумное равновесие между политической интеграцией и местной обособленностью, с учетом особенностей и уровня развития конкретных регионов. Вот почему определение сферы разграничения компетенции в форме договора, а также возможность взаимной передачи полномочий (ст. 78), закрепленных российской Конституцией, представлялись разумным решением вопроса.

В ранее указанном Договоре с республиками (ст. 3) определяются полномочия республик (государств) в составе Российской Федерации:

1. Республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Договором. Территория и статус республики в составе Российской Федерации не могут быть изменены без ее согласия.

2. Республики в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации, настоящему Договору. Координация международных и внешнеэкономических отношений республик в составе Российской Федерации осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с республиками в составе Российской Федерации.

3. Земля и ее недра, воды, растительный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов.

4. В случае, если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. Если обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, затрагивают территорию только одной республики в составе Российской Федерации, чрезвычайное положение в этой республике может быть введено органами государственной власти этой республики с немедленным уведомлением Президента РФ и Верховного Совета РФ и осуществляется в соответствии с федеральным законом.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации был подписан до принятия Конституции РФ 1993 г.

Договоры при всей их важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса ее субъектов.

Происходящий в настоящее время процесс расторжения договоров между органами власти Федерации и органами власти субъектов Федерации нельзя трактовать как отказ от договорной практики. Другое дело, что договоры должны быть введены в конституционные и законные рамки. Обязательными условиями использования договоров должны стать: четкое соблюдение их места в правовой системе; федеральное регулирование случаев и процедур заключения договоров и соглашений; отказ от нечетких формулировок о передаче власти вообще в пользу конкретных норм о правах, обязанностях и ответственности.

Единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений закреплены в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95‑ФЗ «О общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

До принятия этого закона порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти Российской Федерации и по взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Российской Федерации был определен Указом Президента РФ от 25 ноября 1996 г. № 1593[407]407
  Российская газета. 1999. 30 июня.


[Закрыть].

В частности, были установлены четкие правовые рамки договорного процесса:

1. Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерацией и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ.

2. Договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъектов Российской Федерации.

3. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти при сохранении гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Федерация вправе делить свои исключительные полномочия с отдельными субъектами, или со всеми субъектами Федерации, но на равных условиях. Это будет нарушением принципа равноправия субъектов РФ как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В то же время, правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов РФ.[408]408
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона РФ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543.


[Закрыть] Способом учета таких особенностей и может явиться заключение договора с соответствующим субъектом Федерации.

Федеральный закон устанавливает, что договорами нельзя передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Дается определение договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъекта Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий как правовой формы такого разграничения. Вместе с тем Федеральный закон содержит положение, согласно которому в договоре возможна конкретизация предметов совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Договором могут быть конкретизированы предметы ведения и полномочия, установленные Конституцией РФ и федеральными законами.

Процесс подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, помимо указанных норм, регулируется также Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», а также Регламентом Правительства Российской Федерации, Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 и Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 129 «Об утверждении обеспечения контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации».

Сложившаяся практика федеративного строительства показывает, что для правового разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации используются различные формы:

1. Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ указаны федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий. Однако только из смысла ст. 72 и 73 Конституции РФ вытекают принципы и порядок их разграничения: они могут устанавливаться и федеральными законами.

2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации прямо предусмотрены ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются составной частью договора о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента РФ и сложившейся договорной практикой.

4. Соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлены ст. 78 (ч. 2 и 3) Конституции РФ как правовой инструмент оптимизации управления в Российской Федерации.

5. Постановления Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд в процессе судопроизводства, разрешая дела о соответствии конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкования Конституции РФ, юридически устанавливает права и обязанности участников правоотношений, тем самым осуществляя разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

6. Согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ) для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президентом РФ. Чаще всего разногласия возникают по вопросам совместного ведения и разграничения компетенции органов власти. В согласительных процедурах принимают участие представители федеральных органов государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. По итогам этой процедуры принимается согласованное решение. В зависимости от характера решаемого вопроса оно оформляется протоколом или договором (соглашением).