Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Определенным тормозом в настоящее время в решении проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления является отсутствие единых критериев, подходов и принципов, устанавливающих соответствующие рычаги для практической реализации большинства законодательных актов, издаваемых федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

Отсутствуют критерии, определяющие предел правового регулирования со стороны различных уровней субъектов права применительно к конкретным сферам правоотношений. Реализация принципа разграничения предметов ведения и полномочий требует также сведения к минимуму асимметрии в разграничении компетенции и предметов совместного ведения и ограничения вопросов, регулируемых в рамках специальных двухсторонних договоров, только связанными с особыми, специфическими условиями.

Анализ показывает, что нарушения Конституции России и федерального законодательства, встречающиеся в нормативных правовых актах субъектов РФ, иногда обусловлены несовершенством актов федерального законодательства, наличием в нем пробелов, противоречий, устаревших положений и норм. В федеральных законах, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, нередко не закреплен конкретный круг полномочий органов государственной власти разных уровней. Это приводит к появлению «остаточных» полномочий, при реализации которых зачастую и возникают коллизионные ситуации.

В федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть указаны: компетенция Федерального Собрания Российской Федерации, Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, законодательная компетенция субъектов РФ и процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Федеральный законодатель должен определить основные направления, которые требуют своего решения.

Необходимо выделить вопросы общегосударственного значения, которые требуют первоочередного и непосредственного регулирования федеральным законодательством. Эти полномочия Федерация не только регулирует, но и исполняет нормативные предписания.

Второй комплекс вопросов, которые должны быть решены по предметам совместного ведения, это те, которые связаны только с исполнением субъектами своих полномочий. Обеспечение этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления субъектам РФ необходимых финансовых ресурсов.

Третий комплекс вопросов требует самых общих принципов осуществления полномочий. Основной объем как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных полномочий по данным вопросам должен принадлежать субъектам РФ и осуществляться за счет бюджетов самих субъектов РФ.

Глава 3
Роль конституционного суда Российской Федерации и уставных судов в формировании единого конституционного пространства

3.1. Роль конституционных и уставных судов в разрешении правовых коллизий между федерацией и субъектами Российской Федерации

Одной из особенностей российского федерализма является наличие большого количества правовых коллизий. В актах органов государственной власти России и субъектов Федерации содержатся противоречивые положения, отсутствует единство подходов к содержанию базовых концепций и понятий.

Как известно, коллизия законов – это противоречие друг другу (столкновение) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу. Коллизия законов разрешается путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к рассматриваемому случаю.[436]436
  См.: Большой юридический словарь. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 283.


[Закрыть]

На федеральном уровне можно отметить несогласованность и несистематизированность законов и нормативных правовых актов, широкую трактовку полномочий в сфере совместного ведения, не оставляющую пространства для регионального правотворчества.[437]437
  См.: Васильева Т. А. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 1(38). С. 105.


[Закрыть]

Связано это с нестабильностью правового регулирования в сфере федеративного устройства. В последние годы на федеральном уровне неоднократно вносились серьезные коррективы в регламентацию статуса субъектов Федерации и взаимоотношений России и ее субъектов.

В первые годы осуществления реформы федеральные органы государственной власти предоставили регионам инициативу, а впоследствии стали постепенно ограничивать их самостоятельность. Они попытались восстановить утраченный контроль, ориентируясь на концепцию централизованного федерализма.

Только за последние десять лет произошли коренные изменения в области экономики, налогов и финансов. Это поставило в сложное положение субъекты Федерации, которые должны обеспечить соответствие своих учредительных, законодательных и иных нормативных правовых актов Конституции России и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

За десять лет трижды изменялся порядок представительства в Совете Федерации (1993, 1995, 2000 гг.), пять раз вносились серьезные изменения в отношении формы, порядка и содержания разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами (1992, 1993, 1996, 1999, 2003 гг.).

На Всероссийском совещании по проблемам образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации Председатель Конституционного Суда Республики Коми Ю. В. Гаврюсов обращал внимание на актуальность проблемы стабильности учредительных актов субъектов Федерации в свете принятия новых федеральных законов.[438]438
  См.: Проблема образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря, 1999 г.) М., 2000. С. 92–93.


[Закрыть]

В качестве условия возникновения правовых коллизий можно выделить неопределенность конституционного регулирования и существующие пробелы в федеральном законодательстве.

Регламентацию государственного устройства в Конституции 1993 г. вряд ли можно считать оптимальной, с точки зрения юридической техники.

В статьях, посвященных разграничению компетенции между Федерацией и ее субъектами, отсутствуют единые критерии определения предметов ведения, нет четкости в отнесении вопросов в той или иной сфере компетенции. Разграничение полномочий России и субъектов Федерации вообще не урегулировано на конституционном уровне.

Закрепление обширных сфер совместного ведения без установления каких-либо ограничений для федерального законодателя увеличивает вероятность избыточного федерального регулирования.[439]439
  См.: Кряжков В. А. Толкование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации: практика и проблемы // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 2–3.


[Закрыть]

Процесс разработки многих законов существенно растянулся во времени. Так, принципы договорного разграничения компетенции были сформулированы тогда, когда договорный процесс был фактически завершен. Принципы организации органов государственной власти были определены тогда, когда во всех субъектах Федерации уже сложились собственные системы органов.

Практика полностью подтвердила высказанный в литературе прогноз: принятие федерального закона, устанавливающего иные принципы организации государственной власти, чем те, которые предусмотрены в учредительных актах субъектов Федерации, породит новые коллизии, потребует «искусственного приспособления уже сложившихся форм» к спущенным «сверху» моделям.[440]440
  См.: Рахманина Т. Н., Студеникина М. С. Норматворчество субъектов Российской Федерации, типология актов и законодательных программ // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 34.


[Закрыть]

Первые попытки преодоления правовых коллизий в рамках заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Подписание 15 февраля 1994 г. первого Договора с Республикой Татарстан явилось результатом удачного разрешения политико-правового конфликта между органами государственной власти и республики. Процесс договорного регулирования, инициированный рядом республик, был особенно интенсивным в 1996–1997 гг., последний Договор был подписан летом 1998 г.

Как правило договоры были двухсторонними, однако иногда их участниками одновременно являлись органы государственной власти края или области и автономного округа в их составе. Подготовка договоров осуществлялась в рамках исполнительной власти, договоры подписывал Президент РФ и уполномоченное лицо субъекта Федекрации. Подписание базового договора обычно сопровождалось заключением межправительственных соглашений о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения.[441]441
  См.: Васильева Т. А. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации. С. 107.


[Закрыть]

Договоры позволили смягчить противоречия между федеральной Конституцией и конституциями (уставами) субъектов Федерации, восполнить пробелы конституционной и законодательной регламентации. В то же время заключение договоров привело к размыванию предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, перечень которых существенно расширен в ряде договоров. Как отмечалось исследователями, практически все подписанные договоры изменяют схему разграничения предметов ведения, установленную в Конституции РФ.[442]442
  См.: Лебедев А. Н. Современные федеральные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 86.


[Закрыть]

Федеральные органы власти не увязали подписание конкретных договоров и соглашений с урегулированием наиболее острых конституционных коллизий, и в ряде республик расценили это как факт признания положений учредительных актов регионов.[443]443
  См.: Хабибулин А. Г. Российский федерализм: проблемы и перспективы.// Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999. С. 220.


[Закрыть]

Большинство политиков и ученых считает, что подписание договоров не столько содействовало урегулированию правовых коллизий, сколько породило новые.

В настоящее время возможности договорного регулирования сведены до минимума. Федеральные органы считают, что договоры исчерпали себя как политически, так и юридически, а основными инструментами регламентации федеративных отношений признают законы.

Надо отметить, что многие принципиальные подходы к этой проблеме были первоначально определены в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Именно Конституционный Суд РФ сформулировал ряд ключевых позиций в области правотворчества: о недопустимости сужения правовых возможностей субъектов Федерации,[444]444
  См.: Постановление от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст .1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах Российской Федерации» // ВКС. 1996. № 4.


[Закрыть] о праве субъекта Федерации принимать собственные нормативные акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения.[445]445
  См.: Постановление от30 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г. // ВКС. 1995. № 6.


[Закрыть]

Конституционный Суд нечасто становится местом разрешения коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как правило, наиболее серьезные противоречия не выносятся на рассмотрение федерального органа конституционного правосудия.

Сравнительно небольшое число дел в Конституционном Суде РФ, связанных с разрешением споров между Россией и субъектами Федерации, можно объяснить отсутствием традиций вынесения подобных противоречий на рассмотрение суда, достаточно долгой процедурой прохождения запросов, необходимостью более четкого юридического обоснования позиций сторон, опасением федеральных органов государственной власти «девальвировать» решения органа конституционного правосудия в случае их неисполнения.[446]446
  См.: Васильева Т. А. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации. С. 109.


[Закрыть]

В отечественной юридической науке нет четкого понимания и единства мнений о том, что собой представляет правовая позиция Конституционного Суда как новое правовое явление. Наиболее точно определение этого явления дал судья Конституционного Суда РФ Н. Витрук: «Правовые позиции Конституционного Суда РФ есть правовые выводы и представления Суда как результат интерпретации (толкования) Судом духа и буквы Конституции РФ и истолкования им конституционного смысла (аспектов) положений отраслевых (действующих) законов и других нормативных актов в пределах его компетенции, которые снимают неопределенность в конкретных конституционно-правовых ситуациях и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного Суда»[447]447
  Витрук Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М., 1999. С. 89.


[Закрыть].

Специфика конституционного правосудия состоит в том, что Конституционный Суд РФ решает вопросы права (ч. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») исключительно на всей территории Российской Федерации.

Объектом правовых представлений, выводов Конституционного Суда РФ могут быть как положения самой Конституции РФ в виде закрепленных в ней понятий, принципов, норм, институтов, так и положения отраслевого законодательства (понятия, принципы, нормы, институты), рассматриваемые с точки зрения их соответствия Конституции РФ.

Правовые позиции Конституционного Суда имеют два существенных свойства. Первое из них состоит в том, что правовая позиция Конституционного Суда носит общий характер, т. е. она распространяется не только на конкретный, ставший предметом рассмотрения в Конституционном Суде случай, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. Второе свойство правовой позиции заключается в ее официальном, обязательном характере. Правовые позиции имеют такую же юридическую силу, как и сами решения Суда, и обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ направлена на разрешение споров и противоречий, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти; конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (внутрифедеральных) и договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (межрегиональных договоров). Конституционный Суд разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Дела, рассматриваемые по этим вопросам, затрагивают проблемы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, споры о компетенции и поэтому носят политико-правовой характер[448]448
  Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 251.


[Закрыть].

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. разделил все суды Российской Федерации на федеральные и суды субъектов Российской Федерации[449]449
  Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г // Вестн. Конституционного Суда Российской Федерации. (Далее: ВКС). 1998. № 5. С. 51–61.


[Закрыть]. К судам субъектов он отнес конституционные (уставные) суды и мировых судей. Это нововведение внесло определенность в понимание природы уставных судов и их места в системе органов государственной власти региона.

Учреждение федерального Конституционного Суда положило начало конституционному правосудию в Российской Федерации.

Первые конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации появились в 1991–1992 гг. Однако процесс их формирования идет медленно. В то же время создание конституционных (уставных) судов – право, но не обязанность субъектов Российской Федерации (в ¾ субъектов Российской Федерации органы конституционной юстиции не созданы, следовательно, здесь споры, имеющие конституционное значение, должны разрешаться федеральными судами, что зачастую предусмотрено основными законами данных субъектов Российской Федерации)[450]450
  Некрасов С. И. Федеральные и региональные средства и способы преодоления юридических коллизий публично-правового характера // Государство и право. 2001. № 4. С. 6.


[Закрыть].

Вопросам конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации посвятили свои работы многие ученые-юристы[451]451
  Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Правовые основы и практика. М., 1999; Белкин А. А. Конституционная охрана. Три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995; Бланкенагель А. «Детство, отрочество, юность» российского Конституционного Суда. М., 1996; Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие для вузов. М., 1998; Гуменюк О. П., Сурков Д. Л. Правовые основы организации и деятельности Уставного Суда субъекта Российской Федерации. Иркутск, 1998; Селезнев Н. В. Конституционный Суд Российской Федерации в системе судебной власти. М., 1998; Судебная практика как источник права / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1997; Умнова И. А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М., 1999; Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998; Шульженко Ю. Л.: 1) Конституционный контроль в России. М., 1995; 2) Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997.


[Закрыть].

Позицию Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации уточняет ряд статей видных юристов-практиков[452]452
  См.: Авакьян С. А. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации: нерешенные проблемы // ВКС. 1997. № 2. С. 46–49; Белкин А. А.: 1) Аннулирование операций с юридическими актами // Правоведение. 1996. № 4. С. 31–40; 2) Вопросы юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации // ВКС. 1997. № 2. С. 21–24; 3) Пространство конституционной юстиции // Правоведение. 1993. № 2. С. 7–17; 4) Тезисы доклада «О проекте Закона “Об Уставном Суде Санкт-Петербурга”» //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга: Приложение. 26 июня 1997 г. № 7. С. 104–106; Богданова Н. А. Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права // ВКС. 1997. № 3. С. 59–68; Витрук Н. В. Конституционная законность и конституционное правосудие // Проблемы укрепления конституционной законности в Российской Федерации. Уфа, 1998. С. 33–40; Витрук Н. В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятия, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Международный форум. Москва, 25–26 апреля 1999 г. М., 1999. С. 1–9; Гаврюсов Ю. В. Правовые проблемы обеспечения деятельности конституционных судов республик в составе Российской Федерации // Проблемы укрепления конституционной законности в Российской Федерации. Уфа, 1998. С. 71–75; Гаджиев Г.: 1) Федеративный договор и новая роль Конституционного Суда // Этнополитический вестник России. 1992. № 2. С. 18–26; 2) Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Международный форум. Москва, 25–26 апреля 1999 г. М., 1999. С. 106–117; Киннер А. И. О некоторых аспектах конституционного правосудия // Сборник материалов Международной научно-практической конференции Конституционных Судов России, Германии и Словении. Петрозаводск, 1998. С. 93–94; Лазарев Л. В. Конституционный Суд в России и развитие конституционного права // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 3–13; Митюков М. Организация и компетенция конституционных и уставных судов Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. № 3–4. С. 57–64; Овсепян Ж. И. Судебный контроль в Российской Федерации (сравнительный анализ) // Государство и право. 1996. № 1. С. 32–42; и др.


[Закрыть].

Появление конституционных (уставных) судов отвечает требованиям демократического правового государства. Конституционные (уставные) суды обеспечивают реальное разделение властей, придают целостность и завершенность государственности субъектов Федерации.

Конституционный (уставной) суд имеет особые задачи и выполняет специфическую функцию еще и потому, что пределы его судебной власти определяются субъектом самостоятельно.

Его функции достаточно узки и затрагивают лишь незначительную сферу отношений, которые возникают в процессе реализации судебной власти на соответствующей территории и обеспечивают охрану Конституции (Устава). В полном объеме задачи, возлагаемые на органы судебной власти, выполняют на территории региона федеральные суды. Учреждение уставного суда позволяет завершить формирование в субъекте Российской Федерации собственной третьей ветви государственной власти – судебной.

Конституция РФ не предопределяет решение вопроса о создании конституционных (уставных) судов субъекта Федерации, но и не исключает их существования.

Федеральная Конституция определяет, что в Российской Федерации судебная власть осуществляется в установленных формах, в том числе посредством конституционного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Это дает право субъектам Федерации образовывать конституционные суды, тем более что не допускается создания только чрезвычайных судов (ч. 3 ст. 118).

Конституционный (уставной) суд субъекта Федерации может быть отнесен к судам субъекта Федерации, так как его компетенция, порядок образования, состав определяются законодателем субъекта самостоятельно.

Уставной суд как один из органов конституционного контроля осуществляет свою деятельность в форме конституционного судопроизводства.

Конституционный (уставной) суд не осуществляет правосудие по конкретным гражданским, уголовным и административным делам и не разрешает дела о защите субъективных прав. Эта специфическая особенность деятельности судов, осуществляющих конституционный контроль, свойственна как Конституционному Суду, так и уставным судам.

В соответствии со ст. 27 (ч. 1) Закона Суд рассматривает вопросы соответствия законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления Конституции субъекта Федерации. Законом не предусмотрена возможность рассмотрения Судом споров между представительным и законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако такая задача перед Конституционным (уставным) судом все же стоит, поскольку вторжение органов власти в компетенцию друг друга происходит посредством принятия нормативных актов, содержание которых может быть предметом рассмотрения Суда[453]453
  Малый А. Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск, 1999. С. 206.


[Закрыть].

В постановлениях Конституционного Суда РФ сформулированы основы построения взаимоотношений ветвей власти в регионе. Они определены на основе интерпретации положений Конституции РФ и имеют обязательную силу для субъектов Российской Федерации.

Исключительное право Конституционного Суда РФ – рассматривать нормы Конституции или Устава на предмет соответствия Конституции РФ, а также дела о спорах о компетенции между высшими органами государственной власти субъекта Федерации определено в ст. 125 Конституции РФ. Подобные дела (споры о соответствии норм Конституции субъекта Конституции РФ) уставной суд рассматривать не вправе.

Эти вопросы получили свое отражение в ряде постановлений Конституционного Суда РФ по проверке конституционности конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Конституционным Судом внесены определенные новеллы в понимание конституционного статуса субъектов Российской Федерации, их равноправия, суверенитета республик, собственности на недра и системы правоохранительных органов.

Первое Постановление Конституционного Суда по вопросу конституционного статуса субъектов Федерации было вынесено 13 марта 1992 г. Тогда Конституционный Суд рассматривал вопрос о конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г. и отдельных актов Республики Татарстан о референдуме по вопросу ее государственного статуса.

В Постановлении указывалось, что положения Декларации, которыми устанавливался новый статус Республики Татарстан вне состава Российской Федерации и верховенство республиканских законов над федеральными, Конституционный Суд признал неконституционными. Конституционный Суд признал противоречащим Конституции РСФСР ряд положений Закона Татарской ССР «О референдуме Татарской ССР». Татарстан не упоминал о том, что Республика является частью Российской Федерации. Кроме того, Татарстан объявил себя государством, «ассоциированным с Российской Федерацией». А в феврале 1994 г. был подписан договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, которому лидеры сепаратистских сил стремились придать статус чуть ли не международно-правового акта между суверенными государствами[454]454
  См.: Карапетян Л. Вопросы федеративных отношений в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 4 (33); 2001. № 1 (34).


[Закрыть].

Летом 1995 г. в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности двух указов Президента РФ о восстановлении конституционной законности в Чеченской Республике и обеспечении на ее территории государственной безопасности обратились Совет Федерации и группа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд РФ постановил, что государственная целостность – одна из основ конституционного строя Российской Федерации, односторонние действия по изменению статуса субъекта Российской Федерации и его выходу из состава Российской Федерации не предусматриваются Конституцией РФ. Статус субъекта Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта путем принятия федерального конституционного закона.

Руководители субъектов Федерации не приняли это Постановление как руководство к действию и не стали вносить изменения в свои конституции. А это надо было сделать, так как согласно ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» признание нормативного акта не соответствующим Конституции РФ является основанием для отмены положений других нормативных актов, воспроизводящих его или содержащих такие же положения.

Однако проблема назрела и должна была быть решена в определенный период. Это произошло в 1999 г., когда в Конституционный Суд РФ обратился Глава Республики Алтай с запросом о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай (Основного закона) и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[455]455
  Там же. С. 215.


[Закрыть].

Конституционный Суд РФ признал ст. 4 и 162 Конституции Республики Алтай (Основного закона), в которых содержались положения о суверенитете, противоречащими Конституции РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. разъяснялось, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Конституция РФ связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и правомочия республик, находящихся в ее составе, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа.

Кроме того, по Конституции РФ, все субъекты Российской Федерации равноправны, в том числе и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

На суверенитете Российской Федерации основан еще ряд конституционных принципов, таких как государственная целостность и единство системы исполнительной власти, верховенство Конституции РФ и федеральных законов. Только Российская Федерация имеет право заключать международные договоры (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) и передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международными договорами (ст. 79 Конституции РФ).

Все, сказанное в Постановлении Конституционного Суда, не отрицает самостоятельности и полноты государственной власти республик в пределах их полномочий, а также право народов на самоопределение, но не вообще, а в составе Российской Федерации. В июле 1999 г. в Конституционный Суд РФ поступил запрос группы депутатов, по содержанию аналогичный запросу Главы Республики Алтай. Депутаты просили проверить конституционность ряда положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия – Алания и Татарстан.

Конституционный Суд РФ 27 июня 2000 г. принял Определение, в котором отметил, что позиция Суда относительно суверенитета, высказанная им ранее, распространяется на все субъекты Федерации, и все положения конституций республик, идентичные тем, которые были признаны противоречащими Конституции РФ в Основном Законе Республики Алтай, должны быть изменены. Суд признал несостоятельными ссылки на Федеративный договор 1992 г., в котором республики названы суверенными. Как следует из преамбулы, ч. 3 ст. 3 и п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, положения Федеративного договора могут действовать и подлежат применению только в той мере, в какой они не противоречат Конституции РФ. Не действуют также и положения о договорном характере статуса республик как субъектов в составе Российской Федерации[456]456
  Карапетян Л. Вопросы федеративных отношений… С. 215.


[Закрыть].

Конституционный Суд РФ дал оценку и тем положениям конституций республик, согласно которым земля, недра, леса, растительность и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются собственностью этих республик и богатством их народов, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и водами, охрана окружающей среды регулируются законодательством этих субъектов Федерации.

Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это значит, что названные вопросы регулируются федеральными законами. Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и ограничить их использование в интересах всех народов России.

Значение постановлений Конституционного Суда и их роль в становлении российского федерализма и формировании единого конституционного пространства России состоит в том, что все решения Конституционного Суда обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Как известно, Россия относится к государствам со сложившейся статутной правовой системой, где судебные решения до недавнего времени играли лишь роль актов применения права. Сейчас Конституция РФ может быть реализована прямо (ст. 15), роль суда существенно изменяется. Судебные прецеденты для России – государства с давними традициями континентального права и кодифицированного законодательства – явление относительно новое.

Многие авторы, в частности Б. А. Страшун, признают, что постановления Конституционного Суда Российской Федерации «содержат нормы конституционного характера»[457]457
  Федеральное конституционное право России: Основные источники / Сост. и автор вступ. ст. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 9.


[Закрыть]. Кроме того, он полагает, что и постановления Конституционного Суда, выносимые в связи с разрешением споров о компетенции (ч. 3 ст. 125), тоже «должны содержать нормы конституционного характера»[458]458
  Там же.


[Закрыть]. М. В. Баглай и Б. Н. Габричидзе считают, что «к числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, а, кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции»[459]459
  Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 33.


[Закрыть].

Конституционный Суд РФ, включившись в работу по официальному толкованию Конституции, пошел дальше простого разъяснения смысла отдельных ее положений, значения отдельных понятий и т. п., в ряде случаев он выступил в качестве квазизаконодателя. Речь идет о решении Суда, в котором были определены наименование и форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ, о решении, в котором были определены субъект, полномочный решать вопрос о включении в текст Конституции нового наименования субъекта Федерации и вопрос о форме правового акта, опосредующего это включение, и др. В данных решениях Конституционный Суд РФ в силу умолчания самой Конституции по вопросам, требующим разъяснения, сам формулирует «недостающие элементы» конституционного текста исходя из смысла других норм Основного закона и основных принципов, в нем заложенных[460]460
  Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 310.


[Закрыть].

Таким образом, осуществляя толкование Основного закона, Конституционный Суд РФ принимает такие решения, без которых сам текст Конституции уже не может считаться полным. Толкование каким-либо иным органом конституционной нормы, уже истолкованной Судом, недопустимо[461]461
  Хабриева Т. Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда РФ // Государство и право. 1996. № 10. С. 17.


[Закрыть].

При гармоничном развитии правовой системы необходимо, чтобы и центральные и региональные государственные органы подчинялись одним правилам. В качестве этих правил, имеющих высшую юридическую силу, выступают нормы Конституции РФ.

В настоящее время существует единственный механизм признания юридически недействительными положения конституционного законодательства субъектов Российской Федерации – это решения федерального Конституционного Суда. Однако он не имеет права рассматривать дела по собственной инициативе. В соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», Суд разрешает дела о конституционности конституций (уставов) субъектов Федерации только по запросам определенного круга государственных органов и должностных лиц.

Признание судебного решения источником права, по мнению его противников, превратит Конституционный Суд в законодательный орган, нарушит баланс между законодательными, исполнительными и судебными органами. Однако в Конституции РФ (ст. 125) устанавливается широкий перечень полномочий Конституционного Суда, среди которых – официальное толкование конституционного текста, проверка целого ряда норма-тивных актов и т. д., а также самостоятельность органов судебной власти в целом (ст. 10), т. е. Конституционный Суд реализует задачи, поставленные перед ним Конституцией. Судебное решение признается в качестве источника права во многих зарубежных государствах, в том числе не относящихся к прецедентной системе права (Германия, Франция), без ущерба принципу разделения властей. Судебное решение не всегда является актом применения права, т. е. основным результатом конституционного контроля является решение о соответствии или несоответствии конкретной правовой нормы положениям конституционного акта, занимающего высшее место в иерархии источников права, а не применение правовой нормы к конкретным обстоятельствам судебного дела[462]462
  Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 15.


[Закрыть].

Решения Конституционного Суда «не могут быть отнесены ни к правоприменительным, ни к нормоустанавливающим актам; в них сочетаются качества и того и другого»[463]463
  Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 227, 228.


[Закрыть].

Юридическая сила принимаемых Конституционным Судом постановлений равна юридической силе законов. Причем первые даже больше защищены, чем вторые, так как изменить закон вправе и парламент, и Конституционный Суд, а изменить и отменить свое судебное решение может лишь сам Суд[464]464
  Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. С. 416.


[Закрыть].

Таким же образом обстоит дело с решениями конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Они в своих основных законах также закрепляют окончательность решений названных судебных органов и невозможность их обжалования. Естественно, решения этих органов касаются вопросов проверки соответствия конституции (уставу) того или иного субъекта Федерации принимаемых лишь в данном регионе актов, а также вопросов толкования их основных законов.