Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Единство федерального конституционного и конституционных (уставных) судов позволяет эффективно функционировать каждому из них.

Конституционный Суд РФ в отличие от Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не объявляется федеральной Конституцией высшим судебным органом, а конституционные (уставные) суды именуются исключительно судами субъекта Федерации. Таким образом, федеральный Конституционный Суд не выступает в качестве кассационной, надзорной или апелляционной инстанции по отношению к конституционным (уставным) судам. В его отношениях с этими судами исключается административная субординация, иерархичность, но вполне возможны правовая взаимозависимость, сотрудничество и взаимопомощь[499]499
  См.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 73; Баглай М. В. Простых дел у судей не бывает // Известия. 1997. 27 сент.


[Закрыть].

В отношениях Конституционного Суда РФ и Конституционного Суда РК можно выделить два вида отношений: организационные и правовые, связанные с осуществлением конституционного судопроизводства.

Организационные отношения включают следующие вида: встречи представителей органов конституционного контроля, проведение научно-практических конференций и дискуссий судей и работников аппарата. Так, например, Конституционным Судом РФ была организована подобная конференция в сентябре 1997 г. в г. Петрозаводске и по ее результатам были изданы материалы докладов[500]500
  См.: Сборник материалов Международной научно-практической конференции конституционных судов России, Германии, Словении. Петрозаводск, 1998.


[Закрыть].

В ходе взаимодействия идет взаимоинформирование о принятых решениях, публикация аутентичных текстов решений конституционных судов субъектов Федерации в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Большую пользу принесла публикация монографии доктора юридических наук, профессора В. А. Кряжкова «Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика)», изданная в Москве в 1999 г. Конституционный Суд РФ с помощью группы квалифицированных ученых-юристов проводит юридические консультации для судей уставных судов. Это делается в соответствии с параграфом 66 Регламента Конституционного Суда РФ.

20 апреля 1998 г. был учрежден Консультативный совет председателей конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации – консультативно-совещательный орган, нацеленный на выработку общих подходов по вопросам организации и деятельности конституционного (уставного) контроля в России.

Основными задачами Консультативного совета являются: а) установление контактов между органами конституционного (уставного) контроля, обмен мнениями и взаимоинформирование по вопросам организации и деятельности конституционного (уставного) контроля; б) обсуждение конституционно-правовых позиций органов конституционного (уставного) контроля, выработка согласованных подходов по этим вопросам; в) обсуж-дение предложений по совершенствованию законодательства об органах конституционного (уставного) контроля; г) содействие повышению квалификации членов органов конституционного (уставного) контроля, сотрудников аппарата этих органов, организация научно-методического обеспечения их деятельности; д) согласование деятельности органов конституционного (уставного) контроля в области международного сотрудничества[501]501
  ВКС. 1998. № 4. С. 74–76.


[Закрыть].

Возглавляет Совет Председатель Конституционного Суда РФ. Все вопросы обсуждаются на заседаниях Совета. Решения принимаются на основе консенсуса, оформляются протокольно и носят рекомендательный характер.

Отношения по осуществлению конституционного судопроизводства складываются из трех видов связей[502]502
  Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 77–85.


[Закрыть].

Первый вид предопределяется независимостью и самостоятельностью конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и Конституционного Суда РФ.

Второй вид связей обусловлен конституционно-правовым статусом Конституционного Суда, в соответствии с которым он как бы выступает в качестве вышестоящей инстанции. Это проявляется в обязательности решений федерального Конституционного Суда на всей территории Российской Федерации и для всех органов государственной власти (ст. 6, 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Эти решения обязательны и для органов конституционного контроля субъектов Федерации. Ст. 49 и 50 этого же закона дают право истребовать у органов конституционного контроля субъектов Федерации нужные факты, документы, разъяснения.

В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона решения судов и иных органов, основанных на актах, признанных федеральным Конституционным Судом неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены.

Решения конституционных (уставных) судов как органов государственной власти могут быть опротестованы при подаче жалобы в Конституционный Суд РФ в порядке ч. 4 ст. 125 федеральной Конституции.

Третий вид связей возникает тогда, когда появляется конкурирующая компетенция конституционных (уставных) судов и федерального Конституционного Суда. Такая ситуация может, например, возникнуть при проверке конституционности законов и иных нормативных актов, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации.

Вопрос о взаимоотношениях конституционных (уставных) судов с судами общей юрисдикции является актуальным[503]503
  См.: Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 9. С. 112.


[Закрыть]. Существуют определенные противоречия в подходах к компетенции этих судов[504]504
  Переплеснин О. Б. Полномочия и проблемы деятельности Конституционного Суда Республики Карелии // Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации. Уфа, 1998. С. 85–89.


[Закрыть].

Сложность вопроса о подведомственности дел между этими судами состоит в том, что федеральное законодательство определяет подведомственность дел общих судов без учета полномочий конституционных (уставных) судов. Действующий Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР предусматривает, что судам общей юрисдикции подведомственны дела по жалобам граждан о проверке индивидуальных и нормативных актов за исключением тех, которые проверяются Конституционным Судом РФ (ст. 239 ч. 3), а также другие дела, отнесенные законом к их компетенции (ст. 25).

С учетом Федерального конституционного закона Российской Федерации «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 27) и других федеральных законов можно сделать определенные выводы.

Во-первых, суды общей юрисдикции, действующие на территории субъекта Федерации, не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, давать толкование конституции, если законом субъекта Федерации они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда.

Во-вторых, суды общей юрисдикции вправе рассматривать иные публично-правовые дела, переданные им федеральным законом, а также дела, хотя и названные в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона как входящие в предмет ведения конституционных (уставных) судов, но не закрепленные за ними законом субъекта Федерации[505]505
  Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 89.


[Закрыть].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ определено:

1) из ст. 76 Конституции РФ, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам);

2) осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Федерации юридической силы, по смыслу ст. 5 (ч. 2), 73 и 118 Конституции РФ возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями и уставами субъектов Федерации.

Это Постановление вызвало споры среди исследователей, однако, критикуя некоторые положения данного Постановления, они не поднимали проблемы отношений конституционных (уставных) судов с судами общей юрисдикции[506]506
  Ершов В. Прямое применение Конституции РФ // Российская юстиция. 1998. № 9. С. 2–4.


[Закрыть]. Они не обращали внимание на вопрос, как может меняться компетенция судов общей юрисдикции с развитием конституционной юстиции[507]507
  См.: Грось Л. Акты Конституционного Суда РФ и право на судебную защиту // Российская юстиция. 1998. № 11. С. 3–4; № 12. С. 9–10.


[Закрыть].

Между конституционными (уставными) судами общей юрисдикции имеются определенные правоотношения. Они связаны с законодательством и решениями Конституционного Суда РФ.

1) конституционные (уставные) суды воздерживаются от установления и исследования фактических обстоятельств в тех случаях, когда это входит в компетенцию других судов;

2) суды несут взаимные обязанности друг перед другом;

3) решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (ч. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона).

Суд общей юрисдикции не наделен полномочиями, позволяющими ему преодолевать решения конституционного (уставного) суда и должен при вынесении своих решений исходить из правовой позиции конституционного суда, конституционности нормативного акта, данного им толкования конституции субъекта Федерации[508]508
  Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 93.


[Закрыть].

Если есть решение конституционного (уставного) суда о признании неконституционной (неуставной) нормы закона, иного нормативного акта субъекта Федерации, суд общей юрисдикции вправе применять закон или нормативный акт в остальной его части[509]509
  См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Российская газета. 1995. 28 дек.


[Закрыть].

Суды общей юрисдикции направляют в конституционные (уставные) суды запросы о проверке конституционности законов субъектов Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле. Если закон издан по вопросам совместного ведения органов государственной власти РФ и ее субъектов, то суд общей юрисдикции может по выбору адресовать запрос либо в федеральный Конституционный Суд, либо в конституционный суд субъекта Федерации. Если закон касается вопросов, относящихся к ведению субъекта Федерации, то запрос может быть направлен только в конституционный суд данного субъекта Федерации.

31 октября 1995 г. Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума № 8 по вопросу о направлении судам запросов в Конституционный Суд определил правовую позицию. Суд общей юрисдикции обращается в Конституционный Суд только в случае возникновения неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции применяемый или подлежащий применению по конкретному делу закон (п. 3).

Конституционный Суд РФ Постановлением от 16 июня 1998 г. скорректировал указания Верховного Суда. Он определил, что суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе принимать его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона.

Обязанность обратиться у суда общей юрисдикции в Конституционный Суд РФ с таким запросом существует независимо от того, было ли решено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.

Общие и арбитражные суды вправе проверять законность подзаконных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, т. е. устанавливать их соответствие нормативному акту большей юридической силы (ч. 3 ст. 5 Закона «О судебной системе…»), причем такую проверку они могут осуществлять не только при рассмотрении конкретных дел, но и в порядке нормоконтроля.

Судебная практика показывает, что правовые акты федеральных и региональных органов государственной власти могут быть предметом судебного разбирательства, как в судебных органах конституционной юстиции, так и в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Одним из актуальных вопросов становится вопрос о соотношении компетенции различных судебных органов.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении компетенции в области нормоконтроля Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также последних и конституционных судов субъектов РФ изложена в Постановлениях Конституционного Суда от 30 апреля 1997 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ» от 2 марта 1996 г., Закона Пермской области «О проведении выборов депутатов Законодательного собрания Пермской области» от 21 февраля 1996 г. и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области «О порядке ротации депутатов Законодательного собрания Вологодской области» от 17 октября 1995 г.[510]510
  ВКС. 1997. № 4.


[Закрыть] и от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ[511]511
  СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.


[Закрыть].

Из анализа соотношения компетенции судебных органов конституционной юстиции и судов общей юрисдикции и арбитражных судов следует практический вывод о существовании нескольких вариантов судебного обжалования правовых актов органов государственной власти субъектов РФ; имеет место конкуренция обращений (конкуренция исков)[512]512
  См.: Некрасов С. И. Федеральные и региональные средства… С. 5–11.


[Закрыть].

Субъект, обжалующий региональный правовой акт, не полностью свободен в выборе судебного органа для обращения, тут учитываются вид оспариваемого акта, по каким вопросам он издан, цель обжалования.

С. И. Некрасов полагает[513]513
  Там же. С. 8.


[Закрыть], что если законодательный орган субъекта Российской Федерации не согласен с положениями нормативного акта, изданного главой региона, и желает его оспорить в судебном порядке, то он может:

а) обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия этого акта Конституции РФ (если акт издан по вопросу, отнесенному к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, имея целью признание оспариваемого акта неконституционным и, как следствие, утратившим силу;

б) в этой же ситуации обратиться в конституционный суд своего субъекта Федерации с запросом о проверке соответствия оспариваемого акта основному закону региона, преследуя ту же цель: признание данного нормативного акта утратившим силу, но уже вследствие его несоответствия конституции субъекта РФ;

в) обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании оспариваемого акта недействительным в силу его противоречия нормативному акту большей юридической силы.

Если оспариваемый нормативный акт издан в сфере управления или порождает экономический спор, возможно обращение и в арбитражный суд.

Вопрос о выборе суда для обращения в подобных ситуациях (при наличии совпадающей, конкурирующей компетенции) должен решаться в пользу конституционного суда субъекта РФ.

Суд субъектов Российской Федерации выполняет и функции кассационной и надзорной судебных инстанций. Конституционному Суду РФ, помимо рассмотрения конституционности региональных нормативных актов и разрешения споров о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ подведомственно много и других вопросов. Так как Конституционный Суд РФ работает со многими субъектами, которые имеют право обращаться в Суд, рассмотрение дел часто бывает достаточно длительным. В этих условиях конституционный суд субъекта РФ в состоянии решить споры о соответствии региональных нормативных актов основному закону субъекта Федерации и о компетенции между региональными органами государственной власти. Эти суды специально и создаются в субъектах, чтобы взять на себя часть нагрузки по конституционному правосудию.

В случае издания оспариваемого акта по вопросу, отнесенному к предметам ведения субъекта Российской Федерации, обращение в Конституционный Суд РФ не возможно. Не входит в компетенцию органов конституционной юстиции также рассмотрение правовых актов не нормативного, а индивидуального характера, правоприменительной практики; по этим вопросам допустимо обращение только в общие или арбитражные суды.

Для разрешения споров между региональными и федеральными органами государственной власти возможно обращение в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также в федеральные суды, функционирующие на территории субъекта Федерации (общей юрисдикции и арбитражный).

Для разрешения споров публично-правового характера между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и «своими» органами местного самоуправления стороны вправе обращаться в конституционный (уставный) суд (если он создан в данном субъекте Федерации), в суды общей юрисдикции, включая районные, городские, межмуниципальные суды, в зависимости от уровня органов местного самоуправления и вида оспариваемого акта, и арбитражные суды.

Для разрешения аналогичных споров между собой органы местного самоуправления также могут обращаться в конституционные (уставные) суды своих субъектов Российской Федерации и в общие суды.

Решения общих и арбитражных судов по разрешению публично-правовых споров, в отличие от решений конституционных (уставных) судов, могут быть пересмотрены в кассационном порядке и в порядке надзора.

В случае несогласия с тем или иным правовым актом определенного органа власти возможно обращение и в другие правоохранительные органы – органы прокуратуры, которые наделены Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. полномочием (в том числе) осуществлять надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также за соответствием федеральным законам издаваемых ими подзаконных правовых актов[514]514
  СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.


[Закрыть]. Для осуществления этих полномочий органы прокуратуры могут обращаться и в суды, но только в общие и арбитражные. Обращение органов прокуратуры в Конституционный Суд возможно только по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 96 Закона «О Конституционном Суде РФ»; ч. 5, ст. 129 Закона «О Прокуратуре РФ»).

3.2. Реализация конституционной ответственности федерацией и субъектами Российской Федерации

Вопрос об ответственности и взаимной ответственности субъекта Федерации и Федерации в государственно-правовой науке мало разработан и является достаточно сложным.

В демократическом государстве важную роль в обеспечении единого правового пространства играет институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно этот вид ответственности позволяет дать оценку действиям органов государственной власти субъектов Федерации.

В советской юридической литературе был термин «правовая охрана Советской Конституции», который трактовался как реализация Конституции в процессе государственно-правовых отношений. Глубокий анализ этой проблемы провел профессор А. А. Белкин.[515]515
  См.: Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., Пектрополис, 1995.


[Закрыть]

По отношению к нашей теме «правовая охрана Конституции» – это деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий различного рода актов конституции и законам. Данная деятельность имеет два основных направления: во-первых, проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от конституции; во вторых, проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от законов.[516]516
  См.: Шульженко Ю. Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право. 2002. № 7. С. 5.


[Закрыть]

Советские исследователи посвятили этой проблеме ряд теоретических работ.[517]517
  См.: Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права. М, 1969; Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе конституционнных норм. Воронеж, 1985; Еременко Ю. П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982.


[Закрыть]

Теоретики права дали достаточно емкое определение юридической ответственности. «Юридическая ответственность выступает всегда как отвественность за надлежащее исполнение закона. И это не просто потенциальная ответственность за возможное его нарушение, не просто чувство или осознание ответственности, а реальная ответственность, реальные отношения в рамках закона»[518]518
  См.: Советское государство и право. 1983. № 7. С. 13.


[Закрыть]

Конституция СССР содержала положения об «ответственности государственного органа и должностного лица за порученное дело» (ст. 3 Конституции СССР), ответственность министерств и государственных комитетов СССР за соблюдение и развитие порученной им сферы управления (ст. 135 Конституции СССР).

М. С. Строгович делал вывод, что государственно-правовая ответственность это – «ответственное отношение лица к своим обязанностям, возложенным на него законом, правильное, добросовестное, эффективное их исполнение, действенный государственный и общественный контроль над таким исполнением обязанностей».[519]519
  См.: Строгович М. С. Сущность юридической отвественности // Сов. государство и право. 1975. № 5. С. 76.


[Закрыть]

Некоторые исследователи выделяют сущностные признаки конституционно-правовой ответственности: государственное и общественное осуждение в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер. К ним относят: лишение властных полномочий, утрата юридической силы акта, роспуск государственного органа или приостановление его работы, конституционное правонарушение.[520]520
  См.: Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 37.


[Закрыть]

В научных трудах институт юридической ответственности упоминается применительно к органам государственной власти, а не к субъекту Федерации как государственному образованию в составе Российской Федерации.[521]521
  См.: Бельский К. С. Разделение властей и отвественность в государственном управлении. М., 1990; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Краснов М. А. Ответсвенность в системе народного представительства. М., 1995; Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1; Мамин А. С. Юридическая ответственность и справедливость М., 1992.


[Закрыть]

Обладая конституционными правами, субъект несет и определенные обязанности как член Федерации.

В последние годы появился ряд работ, посвященных ответственности субъекта РФ.[522]522
  См.: Авакьян С. А., Арбузкин А. М., Аринин А. Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11, Право. 2000. № 6; Барциц И. Н. Федеративная отвественность: конституционно-правовые аспекты. М.: Изд-во научно-образовательной лит. РЭА, 1999; Он же. Федеративная ответсвенность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. № 12.; Он же. России нужен институт федерального вмешательства // Федерализм. № 3; Он же. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4; Домрин А. Правовой институт федеральной интервенции. Зарубежный опыт и Конституция России // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствованеия М., 1998; Домрин А. Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах// Журнал российского права. 1998. № 3; Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999.


[Закрыть]

Ответственность субъекта Федерации носит публично-правовой характер. В. О. Лучин отмечает, что в сфере конституционного регулирования ответственность проявляется главным образом в своей позитивной направленности – как ответственное отношение субъекта к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение.[523]523
  См.:Лучин В. О. Ответственность в механизме Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 36.


[Закрыть]

В своей монографии «Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации»[524]524
  См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 270–407.


[Закрыть] В. О. Лучин дает широкую характеристику ответственности в механизме реализации Конституции.

В сфере публичного права нет отраслей, где бы ответственность возлагалась на субъектов без учета вины. В конституционном праве вина не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию. Она ассоциируется с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить конституционные обязанности и неприятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить конституционного правонарушения. Если субъект мог это сделать, но не принял должных и доступных ему мер, – в этом и будет заключаться его вина.[525]525
  Там же. С. 292–293.


[Закрыть]

Некоторые авторы считают, что основания юридической ответственности субъекта Федерации должны быть четко зафиксированы в законодательстве.[526]526
  См.: Нарутто С. В. Юридическая ответственность субъекта Федерации // Правоведение 1998. № 4. С. 34.


[Закрыть]

Другого мнения придерживается С. А. Авакьян, называя в качестве оснований государственно-правовой ответственности не только предусмотренные Конституцией РФ критерии оценки поведения субъекта, нарушающего закон, но и несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата.[527]527
  См.: Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советсткое государство и право. 1975. № 10. С. 22.


[Закрыть]

В. О. Лучин считает, что основания, не связанные с Конституцией РФ, не опирающиеся на ее предписания, открывают путь волюнтаризму, административному усмотрению и произволу, противостоянию целесообразности и законнности.[528]528
  См.: Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1995. № 1. С. 39.


[Закрыть]

В. А. Виноградов рассматривает вину коллективного субъекта конституционного деликта как неприложение им допускаемых и требуемых конституционно-правовыми нормами усилий и возможностей, за что предусмотрена конституционная ответственность.[529]529
  См.: Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правового регулирования. М, 2000. С. 52.


[Закрыть]

И. Н. Барциц в монографии «Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики»[530]530
  См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ, 2000.


[Закрыть] проанализировал работы правоведов по данной проблеме и сам внес серьезный вклад в изучение вопроса конституционно-правовой ответственности.

Ответственность субъектов федерации понимается как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной.[531]531
  Там же. С. 416.


[Закрыть]

Субъектами данного вида ответственности выступают Российская Федерация как федеративное государство, субъекты государственной власти субъектов Федерации, общественные объединения, должностные лица.

Ответственность субъекта федерации – это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти.

Отличительной чертой мер федеративной ответственности является то обстоятельство, что они могут применяться как за совершенное конституционное правонарушение, так и в случае невыполнения субъектом или его должностным лицом курса на укрепление государственно-правового единства Федерации.

«Смысл же и назначение института ответственности состоит не только в исправлении неправомерного поведения ответственного субъекта, не только в своеобразной государственно-правовой реституции, но и в учете субъективной стороны нарушения, выражаемой через категорию вины. В отличие от всех других форм государственного реагирования ответственность не может абстрагироваться от главного “элемента”, составляющего любой социальный институт, – от человека, в какой бы роли он ни выступал».[532]532
  См.: Краснов М. А. Публично-правовая отвественность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 49.


[Закрыть]

Федеративная ответственность сохраняет присущее юридической отвественности в целом выделение двух ее видов: позитивной и негативной. Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность – мера наказания за неосуществление необходимых действий и за нарушение законодательства, прежде всего федеральной конституции.[533]533
  См.: Матвеев Г. К. Психологический аспект вины советских юридических лиц // Сов. государство и право. 1978. № 8. С. 41.


[Закрыть]

Признание Конституционным Судом РФ нормативного правового акта субъекта Федерации противоречащим федеральной Конституции вызывает у последнего (в лице законодательного или исполнительного органа) обязанность отменить собственное решение. Кроме того, в порядке гражданского судопроизводства на виновный орган (должностное лицо) может быть возложена обязанность возместить материальный или моральный ущерб, причиненный его незаконным актом, из бюджета субъекта Федерации. Исходя из этого, факт отмены неправомерного акта субъекта РФ можно рассматривать как элемент юридической ответственности последнего.[534]534
  См.: Нарутто С. В. Юридическая ответственность субъекта Федерации. С. 35.


[Закрыть]

Издание субъектами федерации, их органами государственной власти и управления нормативно-правового акта, противоречащего федеральной конституции и федеральному законодательству – это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения в результате злоупотребления правом издавать нормативно-властные решения.

Подобное правонарушение должно повлечь за собой привлечение к ответственности лиц, его совершивших. Последствия для самого акта должны состоять в его отмене, а в отношении должностных лиц и органа, издавшего этот акт, – в привлечении их к отвественности в соответствии с действующим законодательством.

Отмена незаконного решения, по мнению М. А. Краснова, – это не мера ответственности, а один из способов правового воздействия для стабилизации системы правопорядка.[535]535
  См.: Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 49.


[Закрыть]

Д. Т. Шон считает отмену незаконного решения, акта не мерой конституционной ответственности, так как в этом решении нет ограничения или ущемления материального или юридического характера для субъекта, издавшего отменяемый или приостанавливаемый акт.[536]536
  См.: Шон Д. Т. Конституционная ответсвенность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41.


[Закрыть]

В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод граждан.

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Окончательное решение по восстановлению действия оспариваемого акта по признанию его утратившим силу принимает соответствующий суд. Президент Российской Федерации может направить свой запрос либо в Конституционный Суд РФ, либо в орган конституционного контроля того субъекта Федерации, исполнительная власть которого издала оспариваемый акт.

По отношению к актам законодательных органов субъектов Федерации Президент России подобными возможностями не обладает. Он может использовать это право в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих конституционных полномочий, их вмешательства в сферу компетенции федеральных органов власти и управления.

В большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Федерации пределов правового регулирования.

Президент не обладает полномочием приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ по мотивам их нецелесообразности.

Кроме отмены незаконных актов, В. О. Лучин называет следующие формы конституционной ответственности: официальное признание неудовлетворительной работы государственных органов, должностных лиц либо указание на ее недостатки; досрочное переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения; принуждение к исполнению конституционной обязанности.[537]537
  См.: Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1995. № 1. С. 40.


[Закрыть]

И. А. Умнова предлагала предусмотреть в конституционном законодательстве такие меры ответственности субъектов РФ, как роспуск представительного органа власти субъекта в случае систематического нарушения им федерального законодательства; признание несостоятельности территории как субъекта Федерации в том статусе, который у нее имеется, и принятие соответствующего решения о преобразовании, присоединении к другому субъекту Федерации.[538]538
  См.: Умнова И. А. Блеск и нищета суверенитетов. Традиционный взгляд на нетрадиционную политику в России // Российская газета. 1993. 26 авг.


[Закрыть]

Кроме перечисленных мер ответственности, И. А. Умнова называет также временное изъятие Федерацией полномочий субъекта Федерации по применению конкретных законов, если он своевременно не выполняет свои законотворческие обязанности.

Действующим гражданским законодательством предусмотрена ответственность субъекта Федерации как «юридического лица публичного права». В соответствии с п. 1 ст. 126 ГК РФ субъект Российской Федерации отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданным им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, средством обеспечения обязательств субъекта Федерации, на которое может быть наложено взыскание кредитов, является казна субъекта Федерации.[539]539
  См.: Нарутто С. В. Юридическая ответственность субъекта Федерации. С. 36.


[Закрыть]

Финансовое законодательство РФ также устанавливает ответственность субъектов Федерации. За нарушение бюджетных обязательств, в частности за нарушения порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет, Правительство РФ вправе применять к субъекту такие санкции, как приостановление финансирования из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территории соответствующего субъекта РФ, также передача средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам; прекращение выдачи лицензий на экспорт; приостановление поставки продукции, поступающей в централизованном порядке за счет государственных ресурсов.[540]540
  См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.


[Закрыть]

А. А. Ливеровский считает необходимым различать меры федерального вмешательства с точки зрения не только последовательности их применения, но и их правового содержания. Он предлагает разделить меры федерального вмешательства на три группы.[541]541
  См.: Ливеровский А. А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9. С. 36–37.


[Закрыть]

К первой группе относятся предупредительные меры: проведение Президентом РФ согласительных процедур, вынесение Президентом РФ предупреждения законодательному органы государственной власти и высшему должностному лицу субъекта РФ.