Текст книги "Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. Профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции"

С. Ю. Кабашов
Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления: профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2009, 2013, 2014

Предисловие

Задачи административной реформы в контексте активизации «человеческого фактора» и формирования новой модели управления выдвигают на одно из ведущих мест кадровое обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления не только высококвалифицированными, но и высоконравственными работниками, для которых «долг», «честь» и «служение государству» – не отвлеченные понятия, а неотъемлемая часть их профессиональных характеристик.

Человечество уже много тысячелетий пытается найти ответы на вопросы, называемые «вечными»: в чем смысл жизни? что есть зло и добро? справедливое и несправедливое? каковы ценности подлинные и мнимые? как согласовать интересы общественные и личные? какие люди имеют право руководить другими людьми, а какие нет? И т. п. Не случайно существенным признаком государственной и муниципальной службы является то, что эти институты властных отношений представляют собой не столько правовую, сколько этическую систему. И это оправданно, поскольку одним из источников властных полномочий различных государственных и муниципальных ведомств, составляющих суть их социального статуса, является авторитет государственной и муниципальной службы в обществе, поддерживаемый деловыми, интеллектуальными и нравственными качествами государственных и муниципальных служащих. Без этого деятельность чиновников была бы возможна только в рамках волевого принуждения.

Вернуть доверие общества к органам государственной власти, местного самоуправления – важная задача административной реформы. Серьезным аргументом критического отношения граждан к руководству и аппарату государственной и муниципальной службы является недостаток нравственной составляющей их деятельности – внимания к человеку, его проблемам, формализм, недостаток ясных и понятных норм профессиональной этики. Основная сложность здесь состоит в том, что этику нельзя увидеть или «потрогать руками», о ней или, вернее, о ее неблагоприятном состоянии можно судить лишь по косвенным признакам – распространению бюрократизации среди чиновничества, росту коррупции, деформированию рациональных методов подбора и расстановки кадров служащих. Отсутствие в последние годы должного внимания к борьбе с этими опасными проявлениями, а также последствия пренебрежения к этическим закономерностям, определяющим отношение чиновников к службе и к государству, моральный климат внутри организаций и ведомств, не замедлили проявиться. Исход из системы службы профессиональных работников, ухудшение взаимоотношений в коллективах, конфликты, неэффективность управления – естественные негативные последствия, возникающие из-за размытости принципов профессиональной морали.

Человеческая природа такова, что далеко не всегда даже в стабильном обществе закон является серьезной преградой для антиобщественного поведения людей. Это полностью проявляется и в сфере гражданской и муниципальной службы, где законы никак не могут остановить растущую коррупцию, аморальность должностных лиц. В России стремление к достижению власти на практике часто ориентировано лишь на богатство и карьеру, привилегии и почести. Интересы общества и государства являются основополагающим принципом, высшим критерием этики и конечной целью профессиональной деятельности служащего. Это, казалось бы, весьма общее положение обусловливает вполне конкретные нравственные нормы служебного поведения чиновников. Уже давно назрела необходимость уделить особое внимание формированию нравственных личностных качеств государственных и муниципальных служащих. Начало этой работе положено Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (далее – Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885), утвердившим правовой документ «Общие принципы служебного поведения государственных служащих». Основные положения этого документа вошли в текст Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Продолжением работы по конкретизации задач профессиональной этики чиновника должна стать реализация Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)», в результате чего будет осуществлена «разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение».[1]1
  Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 11. – Ст. 1277.


[Закрыть]

Вне этических рамок невозможно решение и другой важной для государственного и муниципального служащего задачи – формирования своей карьеры. Карьера занимает важное место в структуре потребностей современного служащего, оказывая тем самым влияние на его удовлетворенность трудом и жизнью в целом. Успешная карьера обеспечивает чиновнику материальное благополучие, удовлетворение потребности в самореализации, в уважении и самоуважении, в успехе, в развитии и расширении пространства своей судьбы.

Представленный в книге материал служит теоретической базой, которая используется в преподавании студентам вузов, практическим работникам органов государственной власти, органов местного самоуправления[2]2
  В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» прямо указывается, что в программах государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих должно предусматриваться изучение государственными служащими правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности.


[Закрыть] таких учебных дисциплин, как «Профессиональная этика государственной и муниципальной службы», «Бюрократизм и коррупция в системе государственного управления», «Управление деловой карьерой». Эта книга является попыткой обобщения научных и методических материалов по проблемам профессиональной этики гражданской, муниципальной службы и управления карьерой современного служащего.

Глава 1
Основные понятия

Мораль, идеал и моральные ценности

В любом обществе действия множества людей должны быть согласованы в совокупную деятельность и при всем разнообразии подчиняться определенным общим законам. Важнейшим способом нормативной регуляции деятельности и поведения людей выступает мораль (от лат. mores – обычаи, нравы). Мораль представляет собой особую форму общественного сознания и осуществляет воздействие на поведение людей во всех областях их общественной жизни – в профессиональной деятельности и быту, в политике и науке, в семейных, личных, внутригрупповых и межгрупповых отношениях.[3]3
  Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. – М., 2001. – С. 342.


[Закрыть]

Мораль воплощается в моделях оценочных суждений человека о добре и зле. Человек не создает собственных правил, а мораль не может быть в чистом виде личным кодексом поведения, поэтому термин «мораль» используют для обозначения совокупности принципов или правил поведения, разделяемых членами культурной общности. Данный термин по объему значительно шире правил профессионального поведения, принимаемых различными профессиональными ассоциациями. А принципы морали имеют всеобщее значение и распространяются на всех людей, фиксируя то общее и основное, что составляет культуру межличностных взаимоотношений и откладывается в многовековом опыте человеческой цивилизации.

Ученые, занимающиеся проблемами морали, пытаются систематизировать моральные ценности и их социальные проявления таким образом, чтобы эта система включала аргументированный набор ценностных правил.[4]4
  См., например: Гусейнов А. А. Этика: Учебник / А. А. Гусейнов, Р. Г. Апресян. – М., 2000. – С. 227–229; Дробницкий О. Г. Моральная философия: Избр. труды / О. Г. Дробницкий. – М., 2002. – С. 212–233; Канке В. А. Современная этика: Учебник / В. А. Канке. – М., 2008 – С. 41–46.


[Закрыть] Ценностные ориентации – одна из важнейших потребностей человека. Ценность – это то, что отвечает его желаниям и потребностям, это может быть предмет, явление или процесс. Ценности по содержанию различны – удовольствие, истина, знание и т. п. Ряд ценностей могут иметь противоположные значения – положительное и отрицательное, например красота – уродство. Кроме того, ценности делятся на материальные и духовные, а последние могут иметь идеальное представление.

Идеал – это абстрактное представление о чем-то, безупречное совершенство. Одной из важнейших проблем науки, изучающей мораль, является соотношение идеала и реальности, сущность духовной деятельности человека, ее аспекты – духовно-творческий и духовно-практический.[5]5
  См.: Горин И. И. Что такое философия? / И. И. Горин. – М., 2001. – С. 688–700; Ботавина Р. Н. Этика менеджмента: Учебник / Р. Н. Ботавина. – М., 2001. – С. 10–12; Губин В. Д. Основы этики: Учебник / В. Д. Губин, Е. Н. Некрасова. – М., 2008 – С. 37–42.


[Закрыть] В духовно-творческой сфере духовные ценности производятся, а в духовно-практической – усваиваются, внедряются в реальную жизнь. Основным качеством духовно-творческой деятельности является наличие творчества на основе познания мира, его объективных реальностей, выражающееся в создании духовных ценностей. Основой этого служит выявление и анализ закономерностей развития процессов и явлений в обществе. Духовно-практическая деятельность – это та деятельность, которая имеет результатом применение системы духовной практики, это осуществление, реализация существующих моральных, культурных, познавательных ценностей в жизни. Но для этого необходимо, чтобы люди усвоили и освоили ценностные ориентации, чтобы человек сам стал их носителем и, кроме того, был в состоянии внести в общество произведенные духовные ценности.

Формирование содержания понятия «мораль» у каждого человека происходит в процессе сопоставления той части морального общественного сознания, которая выступает в виде должного (система обязательных для воспроизведения моральных идеалов, принципов, позиций), и тех реальных моральных отношений, которые проявляются в форме практического индивидуального поведения в процессе личной деятельности и отношений с другими людьми. Соотношение обязательной и реальной морали, идеальных норм и фактических нравов в конкретном обществе или определенной социальной группе определяет уровень морального здоровья.[6]6
  См.: Гартман Н. Этика / Пер. с нем.; Н. Гартман. – М., 2002. – С. 482.


[Закрыть]

Что имеется в виду, когда утверждается, что моральные ценности «утрачиваются»? Видимо, следующее:

• люди больше не уделяют внимания моральным предписаниям и вековым правилам поведения, которые всегда применялись и будут применяться и которые являются изначально внешними;

• люди обращают меньше внимания друг на друга и чаще свои интересы ставят выше интересов других;

• влияние религии и власти на моральное поведение ослабляется. Пропасть между теорией и жизнью растет. Это требует постоянного и целеустремленного изучения состояния морали в обществе и в различных социальных группах, активных действий власти, направленных на создание механизмов регулирования моральных аспектов поведения людей в обществе.

Взаимосвязь морали и права

В центре морального и правового регулирования стоят основные вопросы общественной жизни. Действительно, мораль и право оперируют некоторыми общими принципами, критериями и понятиями прав, обязанностей, доказательств. Как известно, право представляет собой публичный институт трансформации моральных представлений, существующих в обществе, в ясные правила социального поведения и наложения принуждения и наказания за их нарушение.[7]7
  См.: Бачинин В. А. Философия права: Краткий словарь / В. А. Бачинин, В. П. Сальников. – СПб., 2000. – С. 236; Словарь философских терминов / Науч. ред. проф. В. Г. Кузнецова. – М., 2004. – С. 436.


[Закрыть] Право, представленное в различных формах, публично закрепляет решение тех или иных жизненно важных проблем. Судебная практика, в частности, выработала целый ряд весомых прецедентов, служащих точкой отсчета при разрешении дилемм правового и морального свойства.[8]8
  См.: Юнусов А. А. Права человека и гражданина и судебно-правовая реформа в современной России / А. А. Юнусов, Э. А. Юнусов // Право и государство: теория и практика. – 2006. – № 6. – С. 33.


[Закрыть]

Порой высказывается мнение, согласно которому проблемы морали можно значительно упростить или вовсе устранить, если перевести их в правовую плоскость и передать их решение правоведам, следуя простой формуле: «Что законно, то и морально». Однако такое мнение не столько упрощает, сколько заводит в тупик решение многих проблем. И мы неизбежно приходим к выводу о необходимости проводить различие между моральной и правовой оценкой какого-либо явления.[9]9
  См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения / С. С. Алексеев. – М., 2001. – С. 640–641.


[Закрыть]

Право регулирует отношения между личностью и обществом только в условиях «правового поля», когда имеются соответствующие данной ситуации нормативные документы. Известно, что право несколько запаздывает по времени в своих регулятивных возможностях. В общественной практике должно накопиться определенное количество коллизий, и уже после этого появляется объективная потребность их правового регулирования. Моральное же регулирование не ограничено во времени. Человеческая природа такова, что не всегда закон является серьезной преградой для антиобщественного поведения людей. Но пойти против традиций, против общественного мнения, пренебречь вековыми общепринятыми нормами поведения зачастую для человека сложнее, чем нарушить предписание закона.[10]10
  См.: Рогоу А. А. Власть, коррупция и честность: пер. с англ. / А. А. Рогоу, Г. Д. Лассуэлл. – М., 2005. – С. 26.


[Закрыть]

Несмотря на взаимосвязь морали и права, нельзя рассматривать право как прямое отражение и воплощение моральных стандартов общества, хотя оно непосредственно занимается регулированием отношений морали. Законопослушный человек отнюдь не обязательно является высоконравственным и добродетельным, а правовое закрепление какого-либо порядка не оправдывает его с моральной точки зрения, поскольку зависит от легитимности, морального восприятия (одобрения) тех законов, на основании которых утверждается этот порядок. Более того, часто в адрес судов выносятся общественные обвинения, не лишенные некоторой доли обоснованности, в нарушении морального принципа справедливости при вынесении судебных решений.

Взаимосвязь морали и политики

Мораль и политика (от греч. politike – государственные или общественные дела) специализируются на регуляции поведения людей и вырастают из единого источника – противоречия между индивидуальностью личности и коллективной природой человека, невозможностью существовать и быть человеком без других людей.

Несмотря на элементы общности, мораль и политика имеют принципиальные различия, свидетельствующие об автономности этих сфер жизнедеятельности.[11]11
  См., например: Ильин В. В. Политология / В. В. Ильин. – М., 2000. С. 227–229; Политология. Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2003. – С. 47; Мухаев Р. Т. Политология: Учебник для вузов / Р. Т. Мухаев. – 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2008. – С. 21–25; Кравченко А. И. Политология: Учебник / А. И. Кравченко. – М., 2008. – С. 79, и др.


[Закрыть] Во-первых, мораль большей частью индивидуальна, ее субъект – отдельная личность, политика же, как правило, носит групповой, коллективный характер. Во-вторых, источником политики являются в основном экономические интересы людей, наций, социальных слоев, в то время как непосредственным источником морали выступают общечеловеческие коллективные ценности, следование которым не всегда приносит индивиду личную выгоду. Соперничество нравственных и политических мотивов поведения – это всегда борьба моральных и материальных ценностей, личных интересов. В-третьих, политика призвана учитывать реальную ситуацию, все факторы, способные повлиять на достижение целей, моральные же требования в своей основе универсальны и независимы от конкретной обстановки. В-четвертых, в отличие от абстрактно-нормативного характера моральных императивов, требования политики конкретны и обычно облечены в форму законов или нормативных документов. В-пятых, отличительной особенностью политики является опора на силу, использование принудительных санкций за невыполнение требований. Мораль же в принципе осуждает насилие и опирается главным образом на «санкции» моральных установок личности к себе.

Взаимовлияние морали и политики очевидно. С целью определения границы воздействия морали на политику известный немецкий социолог М. Вебер предложил при рассмотрении моральных требований к политике условно разделить мораль на мораль убеждений и мораль ответственности.[12]12
  См.: Панарин А. С. Политология / А. С. Панарин. – М., 2003. – С. 269.


[Закрыть] Сутью морали убеждений является неотступное следование принципам универсальной морали независимо от того, к каким результатам это приведет, не считаясь с затратами и жертвами. Мораль ответственности, напротив, учитывает конкретную обстановку, ориентируется на последствия политики, акцентирует внутреннюю ответственность политиков за результаты своих действий с учетом готовности предотвратить зло, в том числе и с помощью зла меньшего.

Формирование «моральной» и справедливой политики всегда являлось заветной мечтой человечества. Институциональное закрепление морали в нормах права, предполагающее определенные санкции за нарушение моральных принципов, – одно из важнейших условий гуманизации политики. Термин «институт» в современной социологической и политологической науке не имеет универсального и общепринятого толкования. Наиболее приемлемое определение этого термина принадлежит американскому социологу, лауреату Нобелевской премии Д. Норту, который рассматривал институт как своего рода «правила игры» в обществе или «созданные в обществе ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми».[13]13
  Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. – М., 1997. – С. 74, 129.


[Закрыть] Таким образом, главной функцией институтов является установление устойчивой (хотя необязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми. Для эффективности политические институты призваны способствовать обычным людям в выражении их интересов, защите прав и выполнении обязанностей, побуждать их соблюдать приемлемые для всех «правила игры» – государственные законы, обеспечивающие сочетание индивидуальной пользы с благом всего общества и универсальными моральными ценностями.

В современном мире главным направлением институциализации моральных требований к политике являются права человека. Они выступают универсальным критерием оценки гуманности политики. В целом же влияние морали на политику должно осуществляться по ряду направлений:

• постановка моральных целей;

• выбор адекватных им и реальной ситуации методов и средств;

• учет в процессе деятельности моральных принципов, обеспечение эффективности политики.

На практике моральность политики зависит не столько от провозглашаемых целей, сколько от методов и средств, используемых в процессе их достижения. Государственная гражданская и муниципальная служба как формальный институт и механизм организации публичной власти включает прежде всего правовые нормы, регулирующие политику в различных сферах общественной жизни. Эти нормы имеют универсальный моральный характер, и их соблюдение гарантируется государством через функционирование института гражданской и муниципальной службы, призванного создавать условия для реализации прав и свобод граждан.

Мораль (нравственность) и культура

Как уже было отмечено, мораль есть совокупность правил, передаваемых из поколения в поколение внутри какой-либо культуры. К основным элементам духовной части культуры можно отнести:

• нравственную культуру;

• правовую культуру;

• культуру образа жизни и быта, культурные формы общения;

• идеологию как политическую культуру;

• воспитание как духовное воздействие на человека с целью его совершенствования;

• науку как сумму знаний о законах развития природы и общества и как производительную силу;

• образование как систему распространения научных знаний;

• художественную культуру; язык и речь как средство общения между людьми; нормы поведения.

Термин «культура» (от лат. culture – возделывать землю) – понятие многоплановое, сложное, неоднозначное. Культура как бы интегрирует мораль и право, весь духовный потенциал людей, занятых в сфере как материальной, так и интеллектуальной деятельности. В образующейся сложной взаимосвязи культуры личности и культуры общества заключен механизм развития общества.[14]14
  См.: Бучило Н. Ф. Философия: Учеб. пособие / Н. Ф. Бучило, А. Н. Чумаков. – М., 2001. – С. 336.


[Закрыть] Существующая в обществе убежденность в наличии некого стандартного набора моральных и правовых норм, которым нужно следовать, свидетельствует о наличии культуры. Культура не будет существовать до тех пор, пока члены сообщества не примут этих норм. Иными словами, отношение людей прежде всего к моральным нормам и принципам, приверженность им всего общества определяют, существует культура как таковая или нет. Вот почему культура как общественное явление обладает в значительной мере большей объективностью, так как мораль по своей природе не может существовать лишь в рамках индивидуальных предпочтений.[15]15
  См.: Человек как субъект культуры / Отв. ред. Э. В. Сайко. – М., 2002. – С. 283.


[Закрыть]

Вместе с тем внутренние процессы конструирования человеком духовной реальности, состоящей из совокупности моральных ценностей, отражают его стремление к постижению культуры и выступают как движение к достижению гармонии с окружающим миром. Каждый человек распредмечивает и опредмечивает культуру избирательно, под влиянием предпочтений, определяемых многими обстоятельствами. Культура не является генетическим достоянием человека с его рождения, ее формирование происходит в течение всей человеческой жизни, поэтому в сложной динамике социокультурных изменений человек, не опирающийся на ценностные ориентации морали и права, теряет способность осознавать необходимость изменения стереотипов своей деятельности.[16]16
  См.: Букреев В. И. Этика права: от истоков этики и права до мировоззрения / В. И. Букреев, И. Н. Римская – М., 2000. – С. 185.


[Закрыть]

В литературе встречаются попытки поставить между моралью и культурой некий механизм согласования этих понятий, называемый нравственностью. Такой подход вряд ли можно принять как допустимый. Мораль и нравственность – понятия тождественные и употребимы в одинаковом значении.[17]17
  Подробнее о подходах к разделению понятий «мораль» и «нравственность» см.: Новая философская энциклопедия: 4 т. – М., 2001. – Т. 3. – С. 110; Этика: Энциклопедический словарь / Под ред. Р. Г. Апресяна и А. А. Гусейнова. – М., 2001. – С. 320–321; Кононенко Б. И. Большой словарь по культурологии / Б. И. Кононенко. – М., 2003. – С. 342; Кармин А. С. Культурология. – СПб., 2004. – С. 501–503; Астафьева О. Н. Культурология: Учеб. пособие / О. Н. Астафьева, Т. Г. Богатырева, В. К. Егоров. – М., 2007. – С. 20–21, и др.


[Закрыть] Но следует подчеркнуть важную особенность. Термин «нравственность» (от рус. «нрав») употребляется для подчеркивания прежде всего общественно полезных качеств человека. Напомним, что термин «мораль» употребляется чаще всего для оценки общественных явлений не с индивидуальной, а с коллективной и в первую очередь с общечеловеческой точки зрения. В наиболее общей форме нравственную культуру личности можно определить как стереотип отношений и поведения, ориентированных высокими моральными ценностями. Таким образом, нравственность (мораль) является важной составляющей частью культуры личности.