Текст книги "Ответственность государства за причинение вреда"

§ 2. Гражданская деликтоспособность российского государства

Гражданско-правовая (частноправовая) ответственность государства берет свое начало с римского частного права. Часть общественного достояния, предназначенного для общественных нужд (государственная казна, res publicae, aerarium), была включена древними римлянами в гражданский оборот и получила гражданскую защиту. Начиная с императорского периода, государственная казна слилась с императорской казной, и под именем фиска (fiscus) осталась по-прежнему в пределах гражданского права, став олицетворением всей совокупности имущественных отношений государства к третьим лицам. Казна оказалась лицом среди других лиц, хотя римские юристы не называли ее этим именем и не включали в общий ряд физических или юридических лиц, говоря о ней как о чем-то особенном.[153]153
  См.: Муромцев С. А. Гражданское право Древнего Рима. М.: Статут (Сер. «Классика российской цивилистики»), 2003. С. 600–601; Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право (базовый учебник) / Пер. с македонского; под ред. В. А. Томсинова. М.: Издательство «Зерцало», 1999. С. 92; Новицкий И. Б. Основы римского гражданского права: Учебник. М.: Издательство «Зерцало», 2000. С. 59; Гарсиа Гарридо М. Х. Римское частное право: Казусы, иски, институты / Пер. с исп.; отв. ред. Л. Л. Кафанов. М.: Статут, 2005. С. 300; Покровский И. А. История римского права. СПб.: Летний сад, 1999. С. 186; Барон Ю. Система римского гражданского права: В 6 кн. / Предисл. В. В. Байбака. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2005. С. 117, и др.


[Закрыть] До времен императорства римской юридической жизни не был известен принцип, согласно которому государство, вступившее в имущественные отношения гражданского оборота с частными лицами, должно рассматриваться юридически как частное лицо.[154]154
  См.: Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву. М.: Статут (Сер. «Классика российской цивилистики»), 2000. С. 35–36.


[Закрыть]

Большой вклад в развитие теории гражданско-правовой ответственности государства внесли немецкие исследователи конца XVII в., основывавшие свои учения на положениях римского частного права.[155]155
  Подробнее см.: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 25–28.


[Закрыть] Германское государство (фиск) понималось ими как особое юридическое лицо частного права с подсудностью общеимперским гражданским судам.[156]156
  См.: Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 13–40.


[Закрыть] Государство призвано отвечать за действия чиновников как за действия третьих лиц. Вина публично-правового образования состоит в неудовлетворительном выборе того или иного чиновника при назначении на должность или в недостаточном контроле за его деятельностью.[157]157
  См.: Горенберг М. Б. Об ответственности государства за действия должностных лиц // Право. 1900. № 12. С. 651.


[Закрыть]

Развитию частноправовой ответственности государства препятствовали кризис теории вины и цивилистический подход к государственному служащему как к представителю власти.[158]158
  В тот период европейские ученые полагали, что у юридических лиц (правовых фикций), включая государство, в отличие от физических лиц, не может быть вины, вследствие чего указанные субъекты права не обладают деликтоспособностью. Государственный служащий того времени рассматривался как представитель государства по аналогии с работником юридического лица частного права (см.: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 28–29).


[Закрыть] В конце XIX в. изменилось теоретическое обоснование ответственности юридического лица и государства в целом. В цивилистической науке стал доминировать взгляд, согласно которому работник (агент) юридического лица является не представителем, а органом юридического лица, через которого последнее осуществляет свою право– и дееспособность. Действия такого работника являются действиями самого юридического лица, и в случае совершения им гражданского правонарушения при исполнении своих служебных обязанностей считается, что этот деликт совершило само юридическое лицо. Орган юридического лица может состоять из нескольких физических лиц, посредством воли которых формируется воля самого юридического органа (лица).[159]159
  См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2 ч. Ч. 1. М.: Статут (Сер. «Классика российской цивилистики»), 1997. С. 126–131.


[Закрыть]

Известный российский цивилист В. И. Синайский подчеркивал, что орган юридического лица не следует смешивать с его представителем: первый является частью юридического лица, а второй находится вне его. Упущения и недозволенные действия этих органов не должны освобождать юридическое лицо от ответственности перед третьими лицами.[160]160
  См.: Синайский В. И. Русское гражданское право. М.: Статут (Сер. «Классика российской цивилистики»), 2002. С. 122.


[Закрыть]

Известный философ и знаток гражданского права Г. Ф. Шершеневич констатировал, что посредством своих органов юридические (включая публичные) лица приобретают права и принимают на себя обязанности. Юридическое лицо несет ответственность в случае неправомерных действий своих органов по выполнению возложенных на них полномочий или указаний закона.[161]161
  См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М.: Фирма «Спарк», 1995. С. 93.


[Закрыть]

Российский государствовед М. Б. Горенберг также утверждал, что государство есть юридическое лицо и должностные лица как органы государства осуществляют права государства. Поэтому вина должностного лица есть вина самого государства, и за ущерб, причиненный противозаконными действиями должностного лица, должно отвечать само государство.[162]162
  См.: Горенберг М. Б. Об ответственности государства за действия должностных лиц // Право. 1900. № 12. С. 653.


[Закрыть]

Исходя из теории профессионального риска, при обосновании частноправовой ответственности государства в начале XX в. стала применяться теория административного риска, согласно которой государство, обладая мощными материальными и организационными возможностями, призвано возмещать причиненный вред.[163]163
  См., например: Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 302.


[Закрыть]

Человеческая мысль активно работала над обоснованием имущественной ответственности государства перед лицами, пострадавшими от незаконного уголовного преследования.[164]164
  См., например: Ширяев В. Государственное вознаграждение невинно-привлекаемых к уголовному суду // Право. 1904. № 11. С. 672; Розин Н. Н. О вознаграждении лиц, невинно привлеченных к уголовному суду // Журнал Министерства юстиции. 1897. № 9. С. 84; Левенстим А. А. Судебные ошибки и вознаграждение невинноосужденных // Журнал Министерства юстиции. 1896. № 5. С. 157; Фойницкий И. Я. О вознаграждении невинно к суду уголовно привлекаемых // Журнал гражданского и уголовного права. 1883. № 6; Хрулев С. О вознаграждении лиц, понесших наказание по судебной ошибке // Журнал гражданского и уголовного права. 1893. № 7.


[Закрыть] Развитию теории в этом направлении способствовали гуманистические идеи Великой французской революции, ее призывы к свободе, равенству и братству. Российская империя с некоторым запозданием восприняла идею государственного возмещения, причиненного невиновным уголовным преследованием, и в XIX в. предусмотрела в законодательстве личную ответственность судей, прокуроров, лжезаявителей, свидетелей и потерпевших при наличии у них злого умысла или корысти.

Германское гражданское уложение 1896 г. закрепило личную ответственность должностных лиц, умышленно или неосторожно причинивших вред гражданам при исполнении служебных обязанностей. Согласно § 839 ГГУ, если должностное лицо умышленно или по неосторожности нарушит возложенные на него обязанности в отношении третьего лица, оно должно возместить третьему лицу причиненный вред. Если должностное лицо виновно лишь в неосторожности, оно привлекается к возмещению только при условии, что потерпевший не имеет возможности получить возмещение иным способом. Если должностное лицо нарушит свои обязанности при вынесении решения по спорному делу, оно отвечает за причиненный вред только при условии, что нарушение является уголовно наказуемым деянием. Действие этого предписания не распространяется на несовместимые с должностью отказ или просрочку исполнения обязанностей. Обязанность возмещения не возникает, если для его предотвращения потерпевший умышленно или вследствие неосторожности не оспорил решение.[165]165
  См.: Гражданское уложение Германии / Пер. с нем.; науч. ред. А. Л. Маковский и др. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 243.


[Закрыть] Веймарская Конституция 1919 г. (ст. 131) и Основной закон ФРГ 1949 г. (ст. 34) закрепили общий принцип непосредственной ответственности государства. Как указано в ст. 34 Основного закона ФРГ, если какое-либо лицо при исполнении вверенной ему публичной должности нарушит свои служебные обязанности по отношению к третьему лицу, то в принципе ответственность несет государство или корпорация, на службе у которой он состоит. При наличии умысла или грубой неосторожности сохраняется право регрессного иска. Для требований о возмещении ущерба и для регрессного иска не может быть исключен общий судебный порядок.[166]166
  См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. М.: Издательство БЕК, 2001. С. 79; Медикус Д. Отдельные виды обязательств в Германском гражданском уложении // Проблемы гражданского и предпринимательского права Германии. М., 2001. С. 144–145.


[Закрыть]

Французское законодательство отвергало нормы об ответственности государства в сфере осуществления административной власти до середины XX в., предлагая взамен личную ответственность государственного служащего.[167]167
  Подробнее см.: Матвеев В. Ф. Ответственность должностных лиц и ее постановка во Франции // Вестник права. 1905. № 7 (сентябрь). С. 210–215.


[Закрыть]

В 1947 г. английский парламент принял Закон о судебном производстве с участием Короны, признавший непосредственную деликтную ответственность Короны за вред, причиненный ее служащими при осуществлении последними публичных властных полномочий в сфере административного управления.[168]168
  См.: Михайленко О. В. Указ. соч. С. 21.


[Закрыть]

Согласно Конституции Испании 1978 г. частные лица имеют право в рамках закона на возмещение ущерба, причиненного их имуществу или правам, если этот ущерб является следствием деятельности публичных служб, за исключением форс-мажорных обстоятельств (ч. 2 ст. 106).[169]169
  Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. М.: Издательство БЕК, 2001. С. 195.


[Закрыть]

В ст. 40 Конституции Японии 1947 г. указывается, что в случае оправдания судом после ареста или задержания каждый может в соответствии с законом предъявить иск о возмещении ущерба.[170]170
  Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. М.: Издательство БЕК, 2001. С. 386.


[Закрыть]

Российский законодатель не сразу пришел к современному пониманию гражданско-правовой ответственности государства по деликтным обязательствам. Нужны были годы кропотливой работы ученых и правоприменительных органов, чтобы прийти к выводу о необходимости более полной (цивилизованной) юридической защиты имущественных прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов публичной власти.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г.[171]171
  СУ. 1922. № 71. Ст. 904.


[Закрыть] не содержал прямых норм об ответственности государства за действия (бездействие) государственных органов (учреждений). Согласно ст. 406 этого Кодекса «учреждение отвечало за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признавалась надлежащим судебным или административным органом». Учреждение освобождалось от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия.

Статья 407 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала 3 условия ответственности государственных учреждений за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц: 1) связанность действий должностных лиц с возложенными на них государственной службой; 2) наличие дополнительных (специальных) законов, предусматривающих такую ответственность; 3) предварительное признание судебным (административным) органом (по жалобе потерпевших) таких действий незаконными.

Статья 407-а, внесенная в ГК РСФСР 6 апреля 1928 г.,[172]172
  СУ. 1928. № 47. Ст. 355.


[Закрыть] предусмотрела дополнительное условие, ограничивающее право потерпевших лиц на возмещение причиненного им государственными учреждениями вреда: передача потерпевшим имущества (денежных средств) государственному учреждению или должностному лицу в случаях, предусмотренных этой статьей. Как было отмечено в этой статье, «учреждение отвечает за служебные действия должностных лиц, совершенные последними в пределах их компетенции, и допущенные ими по службе упущения, признанные подлежащим судебным или административным органом неправильными, незаконными или преступными в тех случаях, когда потерпевший сдал имущество (в частности, денежные суммы) учреждению или должностному лицу во исполнение требований закона или судебного решения, приговора, определения, либо основанного на них или на правилах внутреннего распорядка государственного учреждения распоряжения должностного лица. Учреждение отвечает на тех же основаниях в тех случаях, когда имущество (в частности, денежные суммы) было сдано в пользу потерпевшего». Иными словами, ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г. существенным образом сузила правовые основания ответственности государственных организаций (учреждений) по деликтным обязательствам в сфере административного управления, доведя эти основания до случаев передачи потерпевшим какого-либо имущества государству (учреждениям).

Судебная и арбитражная практика 1924–1926 гг. шла по пути признания незаконными административных распоряжений должностных лиц, их действий в сфере административной деятельности государственных учреждений.[173]173
  См., например: Гомберг Б. И. Гражданская ответственность без вины в отношениях внедоговорных по Гражданскому кодексу: ст. 404 и ст. 407 Гражданского кодекса // Право и жизнь. 1927. № 1. С. 20; Варшавский К. М. Обязательства, возникающие вследствие причинения другому вреда. М., 1929. С. 187; Шварц Х. И. Значение вины в обязательствах из причинения вреда. М., 1939. С. 61; Флейшщ Е. А. Ответственность государственных органов за имущественный вред, причиняемый должностными лицами // Всесоюзный институт юридических наук. М., 1948. С. 7.


[Закрыть]

Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении от 10 июня 1943 г. № 11М6У «О судебной практике по искам из причинения вреда» разъяснил судам, что по правилам ст. 407 ГК РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик подлежат разрешению иски, предъявленные к государственным учреждениям, о возмещении за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц в области административного управления. Ответственность за убытки, причиненные действиями должностных лиц при выполнении ими хозяйственных или технических функций данного учреждения, определяется по общим правилам ст. 403 ГК РСФСР[174]174
  Согласно этой статье «причинивший вред личности или имуществу другого обязан возместить причиненный вред. Он освобождается от этой обязанности, если докажет, что он не мог предотвратить вреда, либо что вред возник вследствие умысла или грубой неосторожности самого потерпевшего».


[Закрыть] и соответствующих статей ГК других союзных республик.[175]175
  Сборник действующих постановлений Пленума и директивы писем Верховного Суда СССР за 1924–1944 гг. М., 1946. С. 175.


[Закрыть]

Некоторые комментаторы разъясняли ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. в широком смысле слова: как ответственность не только государственного учреждения за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица в случаях, указанных законом, но и как ответственность государства за властные действия его должностных лиц.[176]176
  См., например: Варшавский К. М. Обязательства, возникающие вследствие причинения вреда другому. М., 1929; Шварц Х. И. Значение вины в обязательствах из причинения вреда. М., 1939.


[Закрыть]

В 50-60-х годах XX в. в советской юридической литературе появились обоснования того, что под термином «учреждение», упомянутым в ст. 407 ГК РСФСР, понимается всякий государственный орган. Так, выдающийся советский цивилист Е. А. Флейшиц по этому поводу писала: «Ст. 407 ГК РСФСР распространяется единственно на акты власти, осуществляемые государственными учреждениями, причем под учреждениями следует понимать все государственные органы…»[177]177
  Флейшиц Е. А. Ответственность государства по ст. ст. 407, 407-а ГК РСФСР и соответствующим статьям ГК других союзных республик // Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всесоюзного института юридических наук (1925–1945): Тезисы докладов. М., 1946. С. 27.


[Закрыть] А. Н. Савицкая обоснованно предлагала не ограничивать ответственность государственных органов случаями, предусмотренными особыми законодательными актами.[178]178
  См.: Савицкая А. Н. Гражданская ответственность государственных органов за вред, причиненный их должностными лицами (ст. 407, 407-а ГК): Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1953. С. 8.


[Закрыть]

А. Л. Маковский отмечает, что «заслуга» ст. 407 ГК РСФСР состоит в том, что благодаря этой статье была юридически закреплена именно гражданско-правовая ответственность государственных органов за акты власти.[179]179
  См.: Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. М., 1998. С. 75.


[Закрыть]

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г.[180]180
  Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.


[Закрыть] предусматривал норму, согласно которой государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях (ст. 444, 445), если иное не предусмотрено специальным законом (ст. 446). Согласно ст. 445, 446 комментируемого Кодекса вред, причиненный личности и имуществу гражданина, а также вред, причиненный организации, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Причинивший вред освобождается от его возмещения, если докажет, что вред причинен не по его вине. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению лишь в случаях, предусмотренных законом.

Иными словами, ответственность государственных учреждений устанавливалась за вред, причиненный гражданам в сфере административного управления, и вина государственных органов в его причинении презюмировалась. Ответственность за причинение вреда юридическим лицам должна была конкретизироваться специальным порядком, предусмотренным законом. Изложенные положения соответствовали требованиям Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г.[181]181
  Ведомости ВС СССР. 1961. № 50. Ст. 526.


[Закрыть]

В ст. 447 ГК РСФСР 1964 г. указывалось, что за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями должностных лиц, органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие государственные органы несут имущественную ответственность в случаях и в пределах, специально предусмотренных законом.

Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. «О судебной практике по искам о возмещении вреда»[182]182
  Бюллетень Верховного Суда СССР. 1963. № 6. С. 13.


[Закрыть] разъясняло судам, что изложенные нормы не применяются ни тогда, когда вред причинен работниками государственных учреждений, не являющимися должностными лицами (например, шоферами, истопниками и т. п.), ни тогда, когда его причинили должностные лица действиями, вытекающими из области административного (властного) управления (например, при совершении технических операций) (п. 4).

Конституция СССР 1977 г.[183]183
  Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.


[Закрыть] закрепила правовую норму согласно которой граждане СССР получили право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей (ст. 58). Однако, по справедливому замечанию многих цивилистов, в конституционном порядке не был решен вопрос о субъекте ответственности за такое причинение вреда. Как обоснованно отмечалось в юридической литературе, содержание этой статьи создавало у исследователей Конституции СССР впечатление, что ответственными могут быть либо сами организации, либо их должностные лица. Положительной стороной ст. 58 Конституции СССР явилось то, что эта статья не предусматривала принятия специального дополнительного закона об основаниях и пределах ответственности правоохранительных органов и суда за вред, причиненный гражданам.[184]184
  См., например: Маковский А. Л. Указ. соч. С. 84–85.


[Закрыть]

18 мая 1981 г. во исполнение конституционных норм Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей», утвердивший Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также Инструкцию по применению этого Положения.[185]185
  Ведомости ВС СССР. 1981. № 21. Ст. 741.


[Закрыть] Эти нормативные правовые акты впервые указали на государство как на непосредственный субъект такой ответственности, однако не предусматривали ответственность государства за вред, причиняемый юридическим лицам, а также ответственность государства за вред, вызванный незаконными действиями органов власти в результате принятия ими незаконных нормативных правовых актов.

Согласно ст. 1 Указа ущерб, причиненный гражданину СССР незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, подлежал возмещению на общих основаниях (ст. 88 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик), если иное не было предусмотрено законом. Ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, подлежал возмещению государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного расследования, прокуратуры и суда.

В 1981 г. в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. были внесены изменения,[186]186
  Изменения и дополнения внесены Указом Президиума ВС СССР от 30 октября 1981 г.


[Закрыть] согласно которым вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, подлежал возмещению на общих основаниях (ст. 88 Основ), если иное не было предусмотрено законом. За вред, причиненный такими действиями организациям, ответственность наступает в порядке, установленном законом. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Дальнейшая небогатая практика применения вышеизложенных статей Основ 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г. показала, что эти статьи не нашли своего полного практического применения в деле защиты законных прав и интересов граждан нашей страны. Причиной возникновения такой ситуации можно назвать отсутствие политической воли и, как следствие этого, отсутствие специального закона о порядке привлечения к ответственности государства за незаконные действия правоохранительных органов и суда. При этом следует отметить различный принцип подхода к ответственности за незаконные действия государственных органов (кроме правоохранительных органов и суда) и ответственности правоохранительных органов и суда за вред, причиненный гражданам незаконными служебными действиями: если за вред, причиненный правоохранительными органами и органами суда (независимо от вины), наступала ответственность самого государства, то за вред, причиненный гражданам иными государственными учреждениями (органами), ответственность несли сами эти учреждения. Однако изложенное различие не имело существенного значения, так как положения Конституции СССР и Конституции РСФСР, Гражданского кодекса РСФСР не реализовывались на практике.

Статья 127 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., принятых в переломный период политических и социально-экономических отношений в нашей стране,[187]187
  Ведомости Съезда н/д и ВС СССР. 1991. № 26. Ст. 733.


[Закрыть] установила норму, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами (п. 1). Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях (п. 2).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Основы 1991 г. впервые установили ответственность именно государственных органов, а не государственных учреждений, за вред, причиненный незаконными действиями, и не предусмотрели иного (специального) порядка возмещения вреда юридическим лицам, как это было ранее.

Законодатель подчеркнул, что возмещение вреда происходит на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами.

21 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР была включена ст. 67-2, согласно которой возмещению государством подлежал вред, причиненный незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. В дальнейшем такое нововведение повлияло на содержание Конституции РФ, ГК РФ, иных важнейших нормативных правовых актов нашей страны.

Конституция РФ 1993 г. закрепила в качестве конституционных норм-принципов положения о том, что каждый гражданин страны имеет право на возмещение со стороны государства вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью охраняются законом, государство обеспечивает компенсацию причиненного ущерба и доступ к правосудию (ст. 52).

Конкретизируя положения и принципы Конституции РФ, Гражданский кодекс РФ расширил пределы ответственности государства, предусмотрел ответственность государства не только за незаконные действия (бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц, но и за незаконные действия (бездействие) иных государственных органов и их должностных лиц, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотрел несколько видов противоправных действий (юридические и фактические действия (бездействие), издание незаконного правового акта), за совершение которых возникает ответственность государства, назвал в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, указал на имущественный источник возмещения (казну соответствующего уровня).

В ст. 16 ГК РФ прямо указано, что убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, включая действия по изданию незаконного правового акта, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее соответствующим субъектом или муниципальным образованием. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации или казны муниципального образования.

Как констатируется в ст. 1070 ГК РФ, вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, – за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший вышеназванных последствий, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

Иными словами, ГК РФ (ст. 1069) предусматривает деликтную ответственность государства не только за действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц, но и за действия (бездействие) органов местного самоуправления (муниципальных органов) и их должностных лиц, несмотря на то, что ст. 53 Конституции РФ указывает лишь на действия (бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц. Представляется, что изложенные положения ГК РФ не противоречат названной конституционной статье. Хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), они тесно связаны с деятельностью государственных органов. Муниципальная и государственная службы в Российской Федерации имеют много общих черт. Взаимосвязь этих служб обеспечивается: 1) единством основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; 2) единством ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; 3) единством требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 4) учетом стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительностью основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 6) соотносительностью основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.[188]188
  См.: ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 21.11.2011 г.) (СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152).


[Закрыть] Муниципальные органы также наделены публично-правовой компетенцией.

Известный исследователь проблем ответственности государства Л. В. Бойцова утверждает, что отношения по возмещению вреда, причиненного административными и судебными органами в результате незаконного уголовного и административного преследования, не относятся к числу гражданско-правовых, а принадлежат к публично-правовой ответственности государства. Гражданин находится в правовых отношениях с государством в силу гражданства как правового института. Поэтому и ответственность государства носит исключительно публичный характер. Причиненный в результате осуществления публичной власти вред разоряет членов общества, подрывает экономическую и социальную базу государства. Незаконные акты власти оказывают отрицательное воздействие на психическое состояние граждан, порождают неуважение к закону и органам власти. Государство призвано выполнять не только компенсационную, но и социальные, иные публично-правовые функции. Возмещая ущерб жертвам правосудия в рамках публичной ответственности, государство восстанавливает утраченное доверие, попранную справедливость, укрепляет доверие граждан, снижает напряженность в обществе. В случае принадлежности обсуждаемого института возмещения ущерба к гражданскому праву на потерпевшего будет возложено бремя доказывания вины причинителя вреда, что создает дополнительные трудности для пострадавшего. Гражданско-правовая ответственность за вину приведет к индивидуализации субъекта возмещения ущерба путем привлечения к ответственности конкретного государственного органа или должностного лица, которые могут оказаться неплатежеспособными. При отсутствии вины причинителя вреда будет исключена ответственность государства, в то время как при осуществлении публичной власти ущерб гражданам может быть причинен и при отсутствии вины должностных лиц в результате формально правомерных действий последних. Институты гражданского права рассчитаны на взаимоотношения отдельных, самостоятельных друг от друга людей, преследующих свои личные цели и интересы, в то время как общим назначением (целью) публичного права является общественное благо, общая польза. Задачей публичного права является гарантирование равенства публичных прав и обязанностей граждан. Именно публично-правовой подход к ответственности государства позволит сделать ее реальной, ибо публично-правовая ответственность государства вытекает из самого факта причинения вреда, а не из субъективного принципа вины, и личность ответчика (государства) заранее определена конституционной нормой.[189]189
  См.: Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденция развития: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 1, 11, 34; Она же. Уголовная юстиция: гражданин и государство // Тверь, Тверской ГУ. 1994. С. 7, 10–12, 15, 19, 27, 34.


[Закрыть]

Аналогичную позицию занимает Б. Т. Безлепкин. По его мнению, правила возмещения имущественного вреда, причиненного должностными лицами при исполнении своих служебных обязанностей, не вписываются по своей правовой природе в рамки гражданско-правового института. Уголовное судопроизводство имеет ярко выраженную публичную сферу. Для гражданско-правовой ответственности характерно наличие вины в совершении правонарушений. Только некоторые уголовно-процессуальные действия должностных лиц правоохранительных органов образуют предпосылки для юридического закрепления права потерпевшего на возмещение имущественного вреда, однако признаками правонарушения они не обладают.[190]190
  См.: Безлепкин Б. Т. Возмещение вреда, причиненного судебно-следственными органами // Советское государство и право. 1979. № 1. С. 80.


[Закрыть]

Г. З. Климова и И. Н. Сенякин также считают, что институт юридической ответственности государства за незаконное осуждение и привлечение к уголовной ответственности имеет публично-правовую природу, так как преследует публичные интересы, выполняет не только компенсационную, но и социальную, политическую функции, носит объективный (независимый от вины должностных лиц) характер, основывается на самом факте привлечения невиновного лица к юридической ответственности и на императивном методе правового регулирования.[191]191
  См.: Климова Г. З. Реабилитация как правовой институт (вопросы теории и практики). Саратов: Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2005. С. 341.


[Закрыть]

По нашему мнению, выводы, изложенные Л. В. Бойцовой и другими учеными, нуждаются в некотором уточнении, ибо сделаны они до принятия первой и второй частей ГК РФ, основываются на положениях дореволюционных российских и зарубежных юристов, отрицавших гражданско-правовую ответственность при отсутствии вины делинквента и придерживавшихся идеи исключительно публично-правовой ответственности государства за причинение вреда.[192]192
  См., например: Лазаревский Н. И. Гражданская ответственность должностных лиц // Журнал Министерства юстиции. 1901. № 7. С. 49–51; Онже. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 312–313; Фойницкий И. Я. О вознаграждении невинно к суду уголовно привлекаемых // Журнал гражданского и уголовного права. 1883. № 6. С. 22–23; № 9. С. 130; Люблинский П. И. Свобода личности в уголовном процессе. СПб., 1906; Гаген В. К. К вопросу об ответственности государства за действия должностных лиц // Вестник права. 1903. № 8. С. 19–20; Горенберг М. Б. Об ответственности государства за действия должностных лиц // Право. 1900. № 12. С. 652.


[Закрыть]

В настоящее время общепринятым мнением в цивилистической науке является возможность привлечения к гражданско-правовой ответственности в отдельных случаях независимо от вины.[193]193
  См., например: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2008. С. 865–896.


[Закрыть] Требование вины является отражением смешения гражданской и уголовной ответственности, возмещения вреда и уголовного наказания.[194]194
  См.: Годэме Е. Общая теория обязательств. М., 1948. С. 320–321.


[Закрыть] В прежней концепции гражданской ответственности основное значение придавалось санкции, применяемой к виновному лицу. В настоящее время акценты переместились, и основное значение придается праву потерпевшего на получение возмещения.[195]195
  См.: Саватье Р. Теория обязательств. М., 1972. С. 323.


[Закрыть] Ведущей мировой тенденцией стал отказ от принципа вины как одного из условий гражданско-правовой ответственности, ибо растет число жизненных ситуаций (сфер), испытывающих потребность в реализации безвиновной ответственности. Превращение юридического лица в главного участника имущественного оборота способствовало обесцениванию критерия вины как необходимого условия гражданско-правовой ответственности.[196]196
  См.: Кулагин М. И. Избранные труды. М.: Статут (Сер. «Классика российской цивилистики»), 1997. С. 281.


[Закрыть] Государство, вернее, его государственные органы, участвующие в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, получили статус (признаки) юридических лиц, со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.