Текст книги "Ответственность государства за причинение вреда"

Как отмечено в гл. 25 ГПК РФ, признав заявление обоснованным, суд принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Такое решение направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если устанавливает, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены (ст. 258 ГПК РФ).

Нормы по оспариванию незаконных действий (бездействия), включая обжалование незаконных правовых актов в сфере предпринимательской деятельности, содержатся в АПК РФ.

Правовые акты органов дознания, предварительного расследования и прокуратуры обладают определенной спецификой, вызванной особенностями правоохранительной деятельности этих органов, их должностных лиц. Поэтому признание актов названных органов и их должностных лиц незаконными осуществляется в специальном порядке, предусмотренном нормами УПК РФ и других федеральных законов.

В ст. 1070 ГК РФ приведен ограниченный перечень незаконных действий должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, за совершение которых государство несет имущественную ответственность независимо от вины указанных должностных лиц. Принятие незаконного процессуального акта в период проведения предварительного расследования, уголовного преследования, осуждения может складываться из процессуальных действий дознавателя (следователя, начальника следственного отдела) при собирании и оценке доказательств, применении меры пресечения в виде заключения под стражу, подписки о невыезде, из действий прокурора при поддержке обвинения в судебном разбирательстве и, наконец, судей при вынесении неправосудного приговора. Вынесение неправосудного приговора или незаконное привлечение к уголовной ответственности может произойти не только в результате нарушений требований уголовно-процессуального закона должностными лицами при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности, но и по иным причинам, например вследствие ложных показаний свидетеля или заключения эксперта, наконец, следственной ошибки. Происходит как бы распыление вины. В связи с этим государство призвано гарантировать защиту имущественных и личных неимущественных прав гражданина, конституционные права юридического лица независимо от вины должностных лиц указанных органов. Применительно к указанным органам в качестве должностного лица рассматриваются только те сотрудники органов внутренних дел, которые состоят на соответствующих штатных должностях и в силу своих функциональных обязанностей наделены правом совершать уголовно-процессуальные действия, т. е. возбуждать уголовные дела и проводить по ним процессуальные и иные следственные действия.[292]292
  Представляется, что реабилитационному возмещению за счет государства в порядке реабилитации в рамках п. 1 ст. 1070 ГК РФ и гл. 18 УПК РФ подлежит и вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) правоохранительных органов в результате применения принудительных мер медицинского характера, всех иных мер уголовно-процессуального принуждения, а не только заключения под стражу, подписки о невыезде (независимо от вины должностных лиц правоохранительных органов).


[Закрыть] Незаконные действия правоохранительных органов и суда, вызванные незаконным применением административного ареста, приостановления деятельности, возмещаются за счет государства независимо от вины должностных лиц названных органов в рамках п. 1 ст. 1070 ГК РФ.

Все остальные случаи причинения вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности перечисленных органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (к примеру, незаконное наложение штрафа за нарушение правил дорожного движения, незаконное изъятие документов в ходе выемки или обыска, незаконный арест на имущество и пр.) в соответствии с п. 2 ст. 1070 ГК РФ подлежат регулированию на основании положений ст. 1069 ГК РФ, которая опирается на общий состав, устанавливающий ответственность за виновные действия.[293]293
  См., например: Гражданское право: Учебник. Т. 3 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2005. С. 28; Капинус Н. И. Возмещение (компенсация) вреда, причиненного незаконным применением меры пресечения к обвиняемому или подозреваемому в совершении преступления // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 6. С. 34; Батурин В. А. Судебная власть об ответственности органов внутренних дел в результате незаконной деятельности // Российский судья. 2007. № 11. С. 34; Петрухин И. Л. Судебная власть: контроль за расследованием преступлений. М.: ТК Велби, 2008. С. 100–140.


[Закрыть]

По нашему мнению, ответственность за вред, причиненный незаконными действиями судебных приставов (исполнителей) при производстве судебных и других действий, предусмотренных ГПК РФ и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»,[294]294
  СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.


[Закрыть] должна осуществляться по правилам ст. 1069 ГК РФ.

Судебные акты (приговоры, решения, постановления, определения, судебные приказы) также могут быть незаконными, необоснованными и несправедливыми, причиняющими вред жертвам правосудия. Порядок их обжалования и признания незаконными определен уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным и административным законодательством. Так, например, согласно ст. 379 УПК РФ, основаниями отмены или изменения приговора в кассационном порядке являются: 1) несоответствие выводов суда, изложенных в приговоре, фактическим обстоятельствам уголовного дела, установленным судом первой или апелляционной инстанции; 2) нарушение уголовно-процессуального закона; 3) неправильное применение уголовного закона; 4) несправедливость приговора. Как указано в ст. 362 ГПК РФ, основаниями для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. Вред физическим и юридическим лицам может быть причинен не только в результате незаконных действий (бездействия) суда при рассмотрении уголовных, гражданских и административных дел по существу, при осуществлении судебного контроля за исполнительными и правоохранительными органами, иными словами, при осуществлении правосудия, но и в ходе осуществления иной судебной деятельности.

Основания, условия и порядок привлечения государства к имущественной ответственности за издание незаконных правовых актов, приведших к возникновению ущерба (вреда), идентичны основаниям, условиям и порядку возмещения вреда, причиненного иными незаконными действиями, предусмотренными ст. 1069, 1070 ГК РФ, с некоторыми особенностями, касающимися бремени доказывания незаконности актов и процедуры неприменения, признания их недействительными.

Условия (основания) гражданско-правовой ответственности государства за принятие незаконных актов государственных органов (органов местного самоуправления), причинивших вред гражданам и (или) юридическим лицам, идентичны общим условиям ответственности государства за незаконные действия (бездействие), нанесшие ущерб физическим и юридическим лицам. Здесь также необходимы противоправность действий по принятию незаконных актов, наличие (в большинстве случаев) вины авторов этих актов, наличие вреда (имущественного, неимущественного), а также причинной связи между принятым незаконным актом и возникновением ущерба, принятие незаконного акта должностным лицом при исполнении последним служебных обязанностей и т. д.

Однако при несении государством ответственности за незаконно принятые акты имеются специфические особенности, объясняемые характером совершаемых действий по изданию незаконных актов.

Как известно, в российском гражданском праве (как и в законодательстве многих зарубежных стран) действует принцип генерального деликта, согласно которому всякое причинение вреда предполагается противоправным и возлагает на причинителя вреда (делинквента) обязанность возместить этот вред, если только он не докажет свою управомоченность на его причинение. Однако до недавнего времени действовало совсем противоположное правило, в соответствии с которым всякий акт власти (в том числе и причиняющий вред гражданам и юридическим лицам) предполагался законным. Объяснялось это тем, что имущественный вред причинялся действиями, регулируемыми не граждански правом, а иными отраслями права (административным, уголовным, уголовно-процессуальным).[295]295
  См.: Кун А. П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Л., 1984. С. 11.


[Закрыть]

С принятием действующих ГПК РФ и АПК РФ положение изменилось: п. 1 ст. 249 ГПК РФ и п. 5 ст. 200 АПК РФ возлагают обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, на орган, принявший этот акт, совершивший эти действия (бездействие). Таким образом, презумпция противоправности причинения вреда в настоящее время распространена и на случаи причинения вреда актами власти.[296]296
  Гражданское право: Учебник: В Зт. Т. З/Подред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2005. С. 26.


[Закрыть]

Российское законодательство не содержит прямого ответа на вопрос о том, является ли обязательным предварительное судебное или административное обжалование акта власти и его признание недействительным (незаконным) до предъявления (рассмотрения) иска о возмещении вреда в суде. Некоторые исследователи полагают, что, для того чтобы суд мог вынести решение о возмещении причиненного государством вреда, необходимо, чтобы соответствующий акт, действия (бездействие) органа власти первоначально были признаны недействительными (незаконными) и (или) отменены в судебном или ином порядке на основе норм соответствующей отрасли права.

Так, авторы известного учебника «Гражданское право» прямо пишут: «Условием возмещения вреда, причиненного актом власти, является обязательная предварительная его отмена или признание его недействительным, которые производятся на основании норм соответствующей отрасли права».[297]297
  Гражданское право: Учебник: В Зт. Т. З/Подред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2005. С. 26.


[Закрыть]

Возражая этому мнению, Р. Н. Любимова указывает, что такой подход основан на применении п. 2 ст. 13 ГК РФ, констатирующей, что «в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ».[298]298
  См.: Любимова Р. Н. Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 3. С. 55.


[Закрыть] Иными словами, сначала следует признание акта недействительным и лишь затем – восстановление имущественного права, нарушенного этим актом.

Изложенная точка зрения основывается на положении ст. 120 Конституции РФ, согласно которой «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». Получается, что осуществлять такие полномочия суд может в рамках так называемого косвенного (непрямого) контроля, когда предметом судебного рассмотрения того или иного искового требования гражданина (юридического лица) является, например, требование о возмещении имущественного ущерба, причиненного изданием акта государственных или иных органов, не соответствующего положениям закона, и суд выносит положительное решение о взыскании денежной суммы в счет возмещения причиненного ущерба в пользу потерпевшего истца, не отменяя такой незаконный акт, не признавая его недействительным ввиду отсутствия самостоятельного требования истца на этот счет, а лишь косвенно обосновывая (указывая) в мотивировочной части своего решения о возмещении ущерба факт несоответствия этого акта требованиям закона. В том же случае, когда имеет место соединение в одном заявлении потерпевшего гражданина, юридического лица обоих требований (требования об отмене акта, о признании акта недействительным и требования о возмещении ущерба, вызванного изданием такого акта), суд обязан рассмотреть эти требования в одном гражданском (арбитражном) процессе. Иными словами, для подачи иска о возмещении вреда не требуется обязательного предварительного установления незаконности акта власти. Оценка законности акта власти и возмещение причиненного им вреда могут производиться в одном судебном процессе.[299]299
  См.: Любимова Р. Н. Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 3. С. 55.


[Закрыть]

А. Л. Маковский полагает, что применение ст. 16, 1069 ГК РФ требует косвенного судебного контроля за законностью правовых актов власти в отличие от ст. 13 ГК РФ, устанавливающей прямой контроль. Основанием для косвенного контроля является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении вреда.[300]300
  См.: Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 108.


[Закрыть]

Судебно-арбитражная практика по данному вопросу не отличается единообразием.

По нашему мнению, на заданный вопрос невозможно дать однозначный ответ. Все зависит от характера, вида искового требования, заявления. Если заявитель подал в суд исковое заявление с требованием о возмещении ущерба (вреда), причиненного изданием незаконного правового акта, то суд вправе вынести судебное решение по существу иска (т. е. об удовлетворении иска о возмещении ущерба), не отменяя, но и не применяя при этом незаконный акт на основании ст. 13 ГК РФ в порядке косвенного судебного контроля. В том же случае, если заявитель предъявил в суд заявление о признании акта недействующим (незаконным) и одновременно иск о возмещении вреда, вызванного этим актом, то суд сначала должен рассмотреть требование об оспаривании акта в порядке прямого судебного контроля в рамках гл. 23 ГПК РФ и лишь после вступления этого решения в законную силу рассмотреть иск о возмещении ущерба (вреда). Требование о возмещении ущерба связано со спором о праве, поэтому оно должно рассматриваться в общеисковом порядке, а не в порядке, предусмотренном гл. 23 ГПК РФ, причем с соблюдением правил подсудности. К такому запрету относятся и случаи, когда сами оспариваемые правовые акты связаны со спором о праве. Аналогичные положения имеются и в АПК РФ (ст. 197 АПК РФ). Данные выводы не противоречат, на наш взгляд, положениям ч. 2 ст. 120 Конституции РФ о том, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Не противоречат они и абзацу 2 ст. 13 ГК РФ, согласному которому в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Исходя из норм действующего законодательства, можно сделать вывод о том, что заинтересованное лицо (истец, потерпевший) может обратиться в суд с требованием об одновременном удовлетворении его заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону (полностью или в части) и иска о возмещении ущерба, причиненного изданием этого акта. Но рассмотрение (удовлетворение) второго иска возможно лишь после положительного решения судьбы первого иска, рассматриваемого, как уже отмечалось, в особом порядке в рамках гл. 24 ГПК РФ. Как указано в п. 2 ст. 13 ГК РФ, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Содержание этого пункта еще раз подтверждает самостоятельность всех способов защиты, изложенных в ст. 12 ГК РФ, включая и такие способы, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещение убытков, способных применяться как в самостоятельном порядке, так и дополняя друг друга. Аналогичное можно сказать и о ситуации, когда истец предъявляет одновременно требования об оспаривании индивидуального (ненормативного) акта (решения) государственного (муниципального) органа и о возмещении ущерба, вызванного принятием незаконного решения. Правда, в последнем случае можно с большей долей оптимизма рассмотреть одновременно оба изложенных требования в рамках одного судебного процесса.

Освобождение государства от обязанности возмещения вреда возможно, если государственный или муниципальный орган причинил вред правомерными действиями, разрешенными законом.[301]301
  См., например: Кофман В. И. Соотношение вины и противоправности в гражданском праве // Правоведение. 1957. № 1. С. 45.


[Закрыть] К таковым относятся, в частности, случаи причинения вреда в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости (ст. 1066, 1067 ГК РФ), по просьбе или с согласия потерпевшего, при условии, что действия делинквента не нарушают нравственных принципов общества. Повреждение здоровья гражданина, лишение его жизни в любом случае должны рассматриваться как противоправные действия. В то же время правомерными являются действия по задержанию преступника, по ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, по проникновению судебных приставов-исполнителей в жилой дом должника (независимо от желания последнего) в установленном законом порядке и т. д.[302]302
  См., например, ст. 3 Жилищного кодекса РФ, а также Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349).


[Закрыть]

Бездействие как фактическое основание (помимо действия) гражданско-правовой ответственности публично-правового образования (государства) является противоправным лишь в случае, когда выполнение определенных действий входило в обязанность государственного или муниципального служащего и последний не только был должен, но и мог совершить эти действия. В правовом смысле бездействие – это неисполнение в установленные сроки и порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган, должностных лиц (необоснованный отказ в рассмотрении ходатайства, заявления физического или юридического лица, непринятие соответствующего акта, несовершение обязанных действий по защите и реализации прав граждан и т. п.). Обязанность совершать те или иные позитивные действия, так же как и обязанность не совершать незаконных действий, предписаны законами, подзаконными актами, должностными регламентами, инструкциями.[303]303
  Подробнее см.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 69.


[Закрыть]

Государство принимает на себя ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, которые связаны с осуществлением ими служебных функций, властных полномочий. В тех случаях, когда вред причиняется действиями государственных органов, не связанными с осуществлением властных полномочий (функций), гражданско-правовая ответственность государственных (муниципальных) органов, их должностных лиц за причинение вреда третьим лицам или самим публично-правовым образованиям наступает на общих основаниях в соответствии со ст. 1064, 1068, 1079, 1080–1083 ГК РФ или на основе Трудового кодекса РФ с учетом норм (основ) государственной и муниципальной службы.

Органы исполнительной власти, действуя на основе конституционного принципа разделения властей как подсистема в рамках единой государственной власти, обладают властными (организационно-распорядительными) полномочиями, средствами административного принуждения по исполнению законов, выполняют возложенные на них задачи по административному (управленческому) правотворчеству, правоприменению, охране прав и свобод (обеспечения безопасности) граждан, юридических лиц, государственного и общественного правопорядка.[304]304
  Властная деятельность органов исполнительной власти по охране правопорядка, прав и свобод граждан, юридических лиц включает в себя: принятие мер по предупреждению правонарушений, разрешение юридических конфликтов (коллизий), привлечение к административной ответственности (см.: Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М., 2000. С. 152; Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2001. С. 389; Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 8; Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996. С. 1; Гончаров В. В. Взаимоотношения исполнительной и судебной власти в Российской Федерации // Российский судья. 2008. № 4. С. 35).


[Закрыть] В ходе осуществления своей административно-распорядительной деятельности органы исполнительной власти издают соответствующие административные акты, обязательные для исполнения всеми гражданами и должностными лицами, применяют меры административного воздействия, принуждения и ограничения. Деятельность исполнительной власти протекает в установленной законом форме с помощью органов исполнительной власти, уполномоченных законом на осуществление такого рода государственной деятельности.[305]305
  См., например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1997. С. 12–22; Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2004. С. 18–81.


[Закрыть]

На наш взгляд, Я. Я. Кайль прав, выделяя 4 вида деятельности органов исполнительной власти: 1) установление, изменение, отмена норм права; 2) применение права; 3) принятие оперативно-организационных мер; 4) совершение хозяйственно-технических операций. Последнюю группу полномочий он относит не к властно-распорядительным действиям, вызывающим ответственность государства в рамках ст. 1069 ГК РФ, а к производственно-хозяйственным (снабженческим, сбытовым, технологическим) действиям, требующим применения не норм ст. 1069 ГК РФ, а норм ст. 1068, 1079 ГК РФ.[306]306
  См.: Кайль Я. Я. Российская Федерация как должник в обязательствах вследствие причинения вреда: Дис… канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 83.


[Закрыть] В противном случае возникал бы парадокс: за вред, причиненный в результате хозяйственно-технических действий государственных органов и их должностных лиц отвечала бы казна, а за аналогичные действия иных организаций и их работников – сами организации.[307]307
  Уместно заметить, что ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г. указывала, что учреждение отвечает за служебные действия должностных лиц, совершенные последними в пределах их компетенции, и допущенные ими по службе упущения. Пленум Верховного Суда СССР в своем Постановлении от 10 июня 1943 г. № 11М6У «О судебной практике по искам из причинения вреда» разъяснял судам, что по правилам ст. 407 ГК РСФСР подлежат разрешению иски, предъявленные к государственным учреждениям о возмещении за вред, причиненный неправильным действиями должностных лиц в области административного управления. Ответственность за убытки, причиненные действиями должностных лиц при выполнении ими хозяйственных или технических функций данного учреждения, определяется по общим правилам ст. 403 ГК РСФСР (Сборник действующих постановлений Пленума и директивы писем Верховного Суда СССР за 1924–1944 гг. М., 1946. С. 175). ГК РСФСР 1964 г. установил норму, согласно которой государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления (ст. 446).


[Закрыть] Как отмечалось выше, государство возмещает в предусмотренном законом порядке вред, причиненный не только в сфере административного управления, но и в сфере правосудия, иных видов государственной деятельности.

Статья 1069 ГК РФ указывает на ответственность государства за незаконные действия (бездействие) не любого работника государственных органов, органов местного самоуправления, а именно должностного лица, т. е. лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющего функции представителя власти либо выполняющего организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления. Такое определение должностного лица имелось в ст. 170 УК РСФСР и дано в ст. 285 УК РФ.

Согласно названной статье действующего Уголовного кодекса РФ[308]308
  Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 01.03.2012 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.


[Закрыть] должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п. К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии). Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием). Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой. При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.[309]309
  См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблениях должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12.


[Закрыть]

До сих пор отечественное правоведение не выработало единого понятия должностного лица в исследуемой нами сфере, более того, высказываются мнения о неперспективности выработки единого понятия. Многие ученые являются сторонниками заимствования уголовно-правового понятия должностного лица. Некоторые исследователи рекомендуют применять административно-правовое определение должностного лица. Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. Помимо должностных лиц административисты выделяют оперативный и вспомогательный составы.[310]310
  Подробнее см.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 151.


[Закрыть]

В соответствии с действующим Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 21.11.2011 г., с изм. от 06.12.2011 г.)[311]311
  СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.


[Закрыть] государственная гражданская служба Российской Федерации – это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (ст. 3). Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона (ст. 8). Должности гражданской службы подразделяются на соответствующие категории и группы (ст. 9). Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, который утверждается указом Президента РФ. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона (ст. 10).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред, от 06.12.2011 г., с изм. от 07.12.2011 г.; с изм. и доп., вступившими в силу с 05.01.2012 г.),[312]312
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть] должностное лицо местного самоуправления – это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (ст. 2).

Как указано в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 21.11.2011 г.),[313]313
  СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.


[Закрыть] муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ст. 2). Должность муниципальной службы – это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования. с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (ст. 6). Должности муниципальной службы подразделяются на различные группы (ст. 8).

Как видно из норм приведенного законодательства, государство несет ответственность за причиненный вред лишь в случае, если этот вред причинен государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а не иными лицами этих органов. Представляется, что в том случае, если вред гражданам или юридическим лицам причиняется недолжностными лицами государственного (муниципального) органа, такие лица несут регрессную (как правило, ограниченную) ответственность (на основе норм служебно-трудового законодательства) перед своим государственным (муниципальным) органом – юридическим лицом, работодателем, возместившим причиненный вред на основании ст. 1068 ГК РФ. Ответственность государственного (муниципального) органа перед третьими лицами осуществляется в таком случае на общих условиях, предусмотренных ст. 1064, 1068 ГК РФ (ответственность юридического лица за вред, причиненный его работником при исполнении своих трудовых, служебных обязанностей), а не в рамках ст. 16, 1069 ГК РФ.

С. Ю. Рипинский полагает, что вред, причиненный гражданам и юридическим лицам незаконными действиями работников оперативного (вспомогательного) состава органов власти (недолжностными лицами) в связи с административной деятельностью в этих органах, должен возмещаться за счет казны.[314]314
  См.: Рипинский С. Ю. Указ. соч. С. 155.


[Закрыть]

Действительно, государственный (муниципальный) орган – это не только совокупность имущества (здания, оборудования, оргтехники), нормативных положений, властных полномочий, но и наличие одушевленного (человеческого) субстрата, обслуживающего этот орган, реализующего его задачи и полномочия. Поэтому всякие служебные действия (бездействие) сотрудников государственного (муниципального) органа любого уровня по причинению ущерба гражданам, юридическим лицам воспринимаются как действия самого органа. И с этих позиций в случае вины перечисленных категорий работников будет виновен государственный (муниципальный орган), за который в силу ст. 1069 ГК РФ вынуждено будет нести ответственность само государство (муниципалитет).