Михаил Смоленский, Марина Мархгейм, Иван Яценко
Конституционное право Российской Федерации

Введение

   Особенность развития конституционного права Российской Федерации, как, впрочем, и других отраслей права, состоит в том, что на пути правовых реформ, в осуществлении которых так нуждается наше государство, законодательное оформление необходимых преобразований существенно оторвано от реалий времени и практической жизни.
   Правовая реформа проводится в условиях, когда в обществе только начинает складываться единство коренных целей общественного развития и главных путей их достижения. За время действия Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 г., общество сумело избежать разрушительных потрясений, добилось сохранения общественно приемлемого уровня политической стабильности и гражданского согласия, хотя дальнейшее расслоение общества продолжается. Многое из уже сделанного нуждается в законодательном закреплении и корректировке. Это касается практически всех сфер нашей жизни и в области экономики, финансов, земельных отношений, и в области прав личности. Пока не приняты базовые законы, все правовое пространство непрочно и оказывается зыбким. Это ведет к нарушениям прав и законных интересов граждан в Российской Федерации. Сегодня можно с уверенностью говорить лишь о значительном улучшении кризисной ситуации в конституционной сфере, в сфере парламентаризма и в сфере федеративных отношений.
   Сказанное позволяет особо подчеркнуть важность системного характера правовой реформы в рамках развития Конституции Российской Федерации, в последовательном осуществлении демократического курса государства и обеспечении верховенства Конституции РФ и ее прямого действия.
   Необходимо в интересах укрепления целостности государства последовательно реализовать принцип федерализма в правовой системе, преодолевая как унитаристские, так и сепаратистские правовые тенденции.
   Требуется дальнейшее совершенствование законодательного процесса, координация усилий всех субъектов законодательной инициативы, усиление контроля за изданием подзаконных актов.
   Предстоит завершение институционализации судебной системы, принятие новых законов о Верховном Суде РФ, о роли мировых судей, так как совершенствование форм судопроизводства на основе демократических принципов должно быть ориентировано прежде всего на эффективную судебную защиту прав и законных интересов граждан. Особого внимания заслуживает не разрешенная до настоящего времени проблема развития института присяжных заседателей.
   Назрела острая необходимость сформировать систему административной юстиции в России и в дальнейшем довести ее до создания административных судов.
   Важнейшей целью правовой реформы является упорядочение и повышение эффективности государственных и общественных институтов. Конституционная характеристика Российской Федерации как правового государства требует новых подходов к пониманию государства и его роли в гражданском обществе. Сохраняется негативная тенденция: вместо обеспечения единства и взаимодействия разных видов государственных органов на основании принципа «разделения властей» нередко проводится курс на их искусственное противопоставление или попытку объединения.
   Поддержание курса на развитие местного самоуправления требует решительных действий и серьезных усилий всех институтов общества, в том числе и самих граждан.
   Несмотря на то, что теоретические положения курса «Конституционное право Российской Федерации» требуют дальнейшей разработки, его изучение поможет студентам систематизировать полученные знания, усвоить идеи и положения конституционной реформы и государственного строительства в Российской Федерации.

Глава 1
Конституционное право России – отрасль права и юридическая наука

1.1. Понятие и предмет конституционного права России как отрасли права

   Понятие «конституционное право» многогранно и употребляется в трех формах: как отрасль права в системе национального права, т. е. совокупность конституционно-правовых норм, действующих на территории данной страны; как наука, изучающая конституционно-правовые нормы и формирующая на их основе правоотношения и институты; как учебная дисциплина, основанная на данных науки.
   Конституционное право России как отрасль права – составная часть ее национальной правовой системы, совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе осуществления народовластия, охраняют основные права и свободы человека и учреждают в этих целях определенную систему государственной власти, основанную на принципе «разделения властей».
   Одним из важнейших завоеваний демократического процесса в России является внедрение в сознание народа постулата: не народ существует для государства, а государство существует для человека, чтобы охранять его свободу и обеспечивать благополучие. Но равновесие между властью и свободой необходимо соблюдать, так как свобода без прочной государственности превращается в анархию, а государство, построенное на отказе своих граждан от свободы, превращается в тоталитарное.
   Найти баланс свободы народа и власти государства – главная задача и смысл конституционного права России.
   Конституционное право России прочно переплетено с политикой и вообще со всей политической системой страны.
   Властные отношения задевают права и свободы человека и сталкиваются с коллективными действиями людей, объединенных в партии и движения, которые путем выборов влияют на эти отношения. Отсюда огромный интерес к изучению институтов конституционного права и борьба мнений вокруг политических основ этой отрасли и ее институтов.
   Как любая отрасль права, конституционное право России имеет свой предмет.
   Общественные отношения, регулируемые нормами той или иной отрасли права, в юридической лексике именуются ее предметом.
   Уяснение вопроса о предмете отрасли права является необходимой предпосылкой правильного понимания общих качеств, свойственных ее нормам и институтам, специфики правового регулирования.
   Кроме того, без знания предмета каждой отрасли права невозможна правоприменительная деятельность. Надо четко установить, нормы какой отрасли подлежат применению.
   Конституционное право регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной и др., но не все отношения целиком, а лишь определенный их слой, а точнее сказать – фундамент этих отношений.
   К его предмету относятся те отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из указанных сфер. Они образуют как бы фундамент всего здания сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию, определяют структуру всего социального организма. Такого рода отношения выступают как системообразующие, обеспечивающие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства общества и государства.
   Предмет конституционного права России охватывает две основные сферы общественных отношений:
   1) охрану прав и свобод человека (в сфере отношений человека и государства);
   2) устройство государства и государственной власти (отношения в сфере власти).
   Баланс этих отношений и обеспечивает единство общества:
   – лежащими в основе общества принципами, выражающими его качественную определенность, формы организации и функционирования;
   – механизмом, посредством которого осуществляется управление всеми сферами жизнедеятельности общества. Конституционное право имеет своим предметом общественные отношения такого рода.
   Рассмотрим их более подробно.
   1. Конституционно-правовые нормы закрепляют прежде всего основные принципы, определяющие устройство общества: суверенитет, форму правления, форму государственного устройства, принадлежность власти, общие основы функционирования всей системы политической организации общества.
   В обществе обязательно существуют единые основы экономической системы: допускаемые и охраняемые формы собственности, гарантии защиты прав собственников, способы хозяйственной деятельности, обеспечение государством потребностей в образовании, науке, культуре.
   Совокупность основополагающих общественных отношений, определяющих устройство государства, закрепляющие их нормы в действующей Конституции России обобщаются понятием «основы конституционного строя».
   2. Общество не может существовать без единых основ правового статуса его членов, определения принципов взаимосвязи государства, общества и гражданина.
   Предметом конституционного права являются такие отношения, которые определяют гражданство, принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, его права, свободы и обязанности. Эти отношения являются исходными для всех остальных сфер общественных отношений между людьми.
   3. В России существует широкая сфера отношений между Федерацией в целом и ее субъектами, урегулирование которых составляет важное условие обеспечения целостности и единства государства. Эти отношения также составляют предмет конституционного права.
   4. Целостность и единство общества обеспечиваются и механизмом управления социальными процессами. В обществе это выражается через систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституционно-правовые нормы закрепляют основные принципы системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; виды органов; правовой статус органов законодательной, судебной и исполнительной власти, порядок их образования; формы деятельности. Посредством такой правовой регламентации обеспечивается система управления обществом.
   К предмету конституционного права России относится регулирование отношений, связанных с системой всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
   Следовательно, конституционное право России – ведущая отрасль права РФ, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, через которые обеспечивается организационное и функциональное единство общества как целостной социальной системы, т. е. основы конституционного строя Российской Федерации, правовой статус человека и гражданина, федеративное устройство, систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, отношения между человеком (обществом) и государством.

1.2. Конституционно-правовые нормы и институты

   Рассматривая понятие конституционно-правовых норм, необходимо отметить, что им свойственны общие признаки, присущие всем правовым нормам, безотносительно к их отраслевой принадлежности, а также особенности, выделяющие их в самостоятельную часть всей системы права.
   Специфика конституционных норм характеризуется: 1. Своим содержанием, т. е. той сферой общественных отношений, на регулирование которых они направлены (например, человек (общество) и государство). В этой связи выделяют нормы-дефиниции (например, ст. 1 Конституции РФ, дающая сущностное определение России как государства), нормы-начала (например, ст. 3 Конституции РФ, устанавливающая, что единственным источником власти является многонациональный народ России), нормы-правила (например, ч. 2 ст. 95, определяющая общий подход к формированию Совета Федерации Федерального Собрания РФ), нормы-принципы (например, ст. 10 Конституции РФ, называющая ведущий принцип осуществления государственной власти в РФ).
   2. Источниками, в которых они выражены. Об источниках мы будем говорить в дальнейшем, но самым главным источником, в котором выражены основополагающие, наиболее значимые нормы, является особый нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой во всей правовой системе, – Конституция Российской Федерации.
   3. Своеобразием вида норм. В конституционном праве значительно больше, чем в других отраслях, норм общепринятого, а не конкретно регулирующего характера. Они рассчитаны на всех правоприменяющих субъектов, независимо от вида правоотношений, участниками которых эти субъекты являются (гражданско-правовых, административно-правовых, трудовых и др.).
   4. Учредительным характером содержащихся в них предписаний. Именно конституционно-правовые нормы определяют формы правовых актов, порядок их принятия и опубликования, компетенцию государственных органов в сфере правотворчества, т. е. обязательный порядок для создания всех правовых норм других отраслей. Нормы конституционного права определяют и саму систему российских органов государственной власти.
   5. Особым механизмом реализации. Многие конституционно-правовые нормы в своей реализации связаны не с возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния (состояние в гражданстве, состояние субъектов в составе Российской Федерации).
   6. Специфическим характером субъектов, на регулирование отношений которых они обращены. Все субъекты конституционно-правовых отношений могут быть разделены на социальные и организационные. Социальные субъекты в свою очередь делятся на индивидуальные (например, человек, гражданин) и коллективные (например, многонациональный народ, национальные меньшинства, коренные малочисленные народы). Организационные субъекты бывают публичные (например, государство, органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления) и общественные (например, общественные организации, профессиональные союзы, политические партии). Вместе с тем, исходя из конституционного положения о высшей ценности человека, его прав и свобод, в качестве главного субъекта выступает человек.
   7. Особенностями структуры. Для конституционно-правовых норм характерна двучленная структура (гипотеза и диспозиция) и лишь в отдельных случаях – трехчленная (гипотеза, диспозиция и санкция).
   Конституционно-правовые нормы принято классифицировать по следующим основаниям:
   1. По содержанию, т. е. по кругу регулируемых общественных отношений.
   Одни нормы связаны со сферой общественных отношений, другие – с закреплением основ правового статуса гражданина и человека, третьи – с федеративным устройством, четвертые – с системой органов государства. Существуют и другие взаимосвязанные комплексы норм, регулирующие относительно близкие сферы общественных отношений.
   При применении норм важно установить все эти взаимосвязи, определить их место в системе других норм, регулирующих данную сферу общественных отношений.
   2. По юридической силе. Этот фактор находится в прямой зависимости от того, в каком правовом акте выражена та или иная норма, от места правовых актов данного вида в общей системе права, а также разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Ни одна правовая норма не может противоречить Конституции. Наиболее значимые нормы выражены в федеральных конституционных актах, принимаемых по предметам исключительного ведения Российской Федерации по вопросам, прямо указанным в самой Конституции (например, ч. 2 ст. 56 устанавливает, что порядок ведения чрезвычайного положения на всей территории России или в отдельных ее местностях регулируется федеральным конституционным законом).
   В соответствии с Конституцией РФ различают и федеральные законы, которые не могут противоречить Конституции РФ и конституционным законам. На основе Конституции и федеральных законов издаются все другие правовые акты. От уровня юридической силы нормы зависит и юридическая база, на основе которой формируется ее содержание. Юридическая сила определяет и порядок отмены нормы, линию ее взаимодействия с другими нормами, их соотношение.
   3. По территории действия. Существуют нормы, действующие на всей территории Федерации или в отдельных ее субъектах, а также в границах территории, в которых осуществляется местное самоуправление.
   4. По характеру содержащегося предписания. Этот признак раскрывает механизм регулирующего воздействия нормы. Различают нормы: управомочивающие, обязывающие и запрещающие.
   Управомочивающие нормы закрепляют право субъектов производить предусмотренные в них действия, определяют рамки их полномочий. Это все нормы, закрепляющие компетенцию Российской Федерации, ее субъектов, предметы ведения всех государственных органов. К управомочивающим нормам можно отнести содержащиеся в Конституции РФ нормы-принципы (например, ст. 10), нормы-цели (например, ч. 1 ст. 7), нормы-задачи (например, ч. 2 ст. 55) и т. п. Их предписания закрепляют правомочия всех субъектов действовать в контексте предусмотренных в них предписаний.
   Обязывающие нормы закрепляют обязанности субъектов соотносить свои действия, поведение с установками данных норм, избирать вариант поведения, соответствующий их требованиям. К ним относятся нормы, закрепляющие конституционные обязанности граждан (например, ст. 57, 58, ч. 1 ст. 59), и нормы, в которых исключается иной вариант действия, чем предусмотренный в норме (например, п. «а» ст. 84, ч. 1, 4 ст. 111).
   Запрещающие нормы содержат запреты на совершение определенных действий, в них предусмотренных (например, ч. 5 ст. 13, ч. 1 ст. 24, ч. 2 ст. 55).
   5. По степени определенности содержащихся в них предписаний. По этому признаку различают императивные и диспозитивные нормы.
   Императивные нормы не допускают свободы усмотрения субъекта в применении установленного ими правила. В них определяется вариант поведения субъекта в данных обстоятельствах (например, ч. 1 ст. 54, ч. 3 ст. 56, ч. 1 ст. 75 Конституции РФ).
   Диспозитивные нормы предусматривают возможности выбора варианта действия субъекта с учетом указанных в норме условий и обстоятельств (например, ч. 3 ст. 59, ч. 3 ст. 67, ч. 2 ст. 68 Конституции РФ).
   6. По назначению в механизме правового регулирования. Различают процессуальные и материальные нормы. Применение многих норм конституционного права сопряжено с необходимостью соблюдения процедурных правил, воплощенных в процессуальных нормах (например, ст. 93, ч. 2 ст. 108). Материальная норма предусматривает содержание действия по правовому регулированию общественных отношений (например, ч. 1 ст. 67, ч. 1 ст. 68 Конституции РФ), а процедурная норма определяет порядок, в котором она должна быть реализована, организацию работы, процедуру принятия законов.
   Правовой результат достигается действием не одной правовой нормы, а их совокупности. Такие совокупности родственных норм именуются государственно-правовыми институтами.
   Главным в объединении норм в правовой институт является признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений. В качестве конституционно-правового института рассматриваются нормы, устанавливающие основы конституционного строя, основы статуса человека и гражданина и другие комплексы норм, выступающие как главные части системы отрасли.
   В правовом институте объединяются нормы разных видов с учетом их классификации. В него могут входить нормы различной юридической силы, различные по территории действия и по другим признакам.
   Установление принадлежности нормы к тому или иному правовому институту необходимо, так как не каждая отдельная норма проявляет свойства, присущие институту в целом.

1.3. Конституционно-правовые отношения, их субъекты

   В результате воздействия правовых норм на общественные отношения возникают конституционно-правовые отношения.
   Специфика конституционно-правовых отношений по сравнению с другими видами правоотношений состоит в следующем:
   1. Они отличаются своим содержанием, возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права.
   2. Им свойственен особый субъектный состав. Среди субъектов государственно-правовых отношений имеются такие, которые не могут быть участниками других видов правоотношений.
   3. Обладают высоким политическим потенциалом. По существу, они представляют собой квинтэссенцию политико-правовых отношений, существующих в обществе.
   4. Реализуются обычно не изолированно, а в составе связки, блока.
   Таким образом, конституционно-правовое отношение – это общественное отношение, урегулированное нормой конституционного права, содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой.
   В результате реализации норм (правил поведения) возникают конкретные конституционно-правовые отношения с четко определенными субъектами, их взаимными правами и обязанностями.
   Реализация таких видов норм, как нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-цели и т. п., порождает правоотношения общего характера, в которых конкретно не определены субъекты отношений, не установлены их конкретные права и обязанности.
   Особым видом конституционно-правовых отношений являются правовые состояния, характерная черта которых – четкая определенность субъектов правоотношения. Но содержание взаимных прав и обязанностей субъектов конкретно не определено, оно выводится из общего массива действующих конституционно-правовых норм (состояние в гражданстве, состояние субъектов Федерации в составе РФ).
   Среди видов конституционно-правовых отношений можно выделить постоянные и временные. Срок действия постоянных норм не является определенным, но они могут и прекратить свое существование в конкретных условиях (смерть гражданина прекращает отношения гражданства). Временные правоотношения возникают в результате реализации конкретных норм-правил поведения. С выполнением заложенной в правоотношении правообязанности они прекращаются (правоотношения между избирателем и участковой избирательной комиссией заканчиваются по завершении выборов).
   Особые виды конституционно-правовых отношений – материальные и процессуальные. В материальных правоотношениях реализуется само содержание права и обязанности, через процессуальные – порядок реализации правовых действий, т. е. процедура.
   По целевому назначению различают правоустановительные и правоохранительные правовые отношения. В первых реализуются права и обязанности, которые должны осуществить участники правоотношений, во вторых – права и обязанности, связанные с правовой охраной предписаний, заложенных в конституционно-правовых нормах, устанавливающих те или иные обязанности субъектов.
   Возникновению конкретного конституционно-правового отношения на базе правовой нормы предшествует юридический факт. Именно с него начинается реализация правовой нормы. Благодаря юридическому факту конкретный субъект становится участником данного правоотношения.
   Юридический факт – это событие или действие, влекущее за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Действия могут подразделяться на юридические акты и юридические поступки.
   Круг субъектов конституционно-правовых отношений очень широк (народ, государство, депутаты, органы государственной власти и т. д.). Народ выступает в качестве субъекта правовых отношений при проведении референдума, выборов депутатов Государственной Думы, Президента РФ.
   Субъектами конституционно-правовых отношений могут быть все, на кого правовые нормы данной отрасли возлагают определенные обязанности и предоставляют права.
   В качестве субъектов конституционно-правовых отношений в отдельных случаях могут выступать и иностранные граждане, и лица без гражданства (при подаче заявления о приобретении гражданства).

1.4. Источники конституционного права: понятие и виды

   Различают понятие источника права в материальном и формальном юридическом смыслах. В первом значении понимаются факторы, определяющие само содержание права. К ним относят материальные условия жизни общества, его экономические отношения.
   В юридическом смысле в качестве источника права рассматриваются формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы. Формами в этом случае выступают правовые акты.
   Источниками конституционного права являются правовые акты, посредством которых конкретизируются конституционно-правовые нормы. Ими считаются только действующие в настоящий период правовые акты.
   Для источников права установлен особый порядок как их принятия, так и отмены. После отмены акта он перестает быть источником действующего права.
   Особое место среди актов, действующих на территории Российской Федерации, занимает Конституция Российской Федерации. Она является основным источником отрасли. Эта ее роль обусловлена следующими факторами:
   1. В Конституции РФ устанавливаются правовые нормы общего характера, являющиеся основополагающими для всего текущего конституционно-правового регулирования. Все другие источники исходят из конституционных норм, детализируя их положения.
   2. Конституция РФ как источник права характеризуется широтой содержания установленных в них норм. Последние охватывают своим воздействием все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную.
   3. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить федеральной Конституции.
   4. В Конституции РФ определяются многие другие виды источников отрасли права. В ней устанавливаются наименование правовых актов, их юридическая сила, порядок принятия, отмены и опубликования.
   5. Значение Конституции России определяется и тем, что установленные в ней нормы выступают как форма воплощения воли народа; в ней в юридической форме устанавливаются цели, которые перед собой ставит общество, и принципы его организации и жизнедеятельности.
   6. Конституция РФ – акт не только наивысшего правового, но и общественного значения. Ее нормы касаются каждого гражданина, всех субъектов общественной деятельности.
   Таким образом, Конституция Российской Федерации как основной источник отрасли служит формой установления норм, составляющих ядро конституционного права, основу всего конституционно-правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права.
   К числу источников конституционного права, устанавливающих нормы общефедерального значения, относятся законы Российской Федерации. Закон – наиболее распространенная форма, через которую должно быть установлено наибольшее количество конституционно-правовых норм, принимаемых на основе развития конституционных положений и принципов.
   В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. предусматривается принятие федеральных конституционных законов (например, ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 70, п. «д» ст. 103, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118 Конституции РФ) и федеральных законов (например, ч. 2 ст. 70, ч. 2 ст. 67, ч. 4 ст. 75, ч. 4 ст. 81 Конституции РФ). Они различаются по юридической силе; предметам ведения, которые в них могут затрагиваться; порядку принятия; возможности применения в отношении них Президентом РФ отлагательного вето.
   В качестве источника конституционного права России выступают правовой акт в форме закона о Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»), а также законы, действовавшие в РФ до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в части, ей не противоречащей (ч. 2 Заключительных и переходных положений Раздела второго Конституции РФ).
   Таким образом, к источникам конституционного права относятся такие законы, как, например, Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. «О Государственном флаге Российской Федерации» (с изм. и доп. от 9 июля 2002 г.), Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», Закон РФ от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изм. и доп. от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.) и др.
   В качестве источников выступают и содержащие конституционно-правовые нормы правовые акты, принимаемые Президентом России (например, Указ Президента РФ от 30 сентября 2002 г. «О награждении государственными наградами Российской Федерации»), Советом Федерации (например, Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 15 мая 2002 г. «О Положении о Почетной грамоте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»), Государственной Думой (например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 марта 2002 г. «Об изменениях в составах некоторых комитетов Государственной Думы»), Правительством РФ (например, постановление Правительства РФ от 30 августа 2002 г. «О создании Правительственной комиссии по образованию»).
   Источником отрасли являются регламенты палат Федерального Собрания РФ, положения о различных вспомогательных органах, образуемых органами законодательной и исполнительной власти.
   Особое место среди источников конституционного права занимают декларации: Декларация о государственном суверенитете от 12 июня 1992 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Такие декларации имеют правовое значение. В них формируются принципы, считающиеся обязательными для всего конституционно-правового развития государства, провозглашаются новые концепции, определяющие дальнейшее развитие государства.
   К числу источников конституционного права, действующих только на территории субъектов Российской Федерации, относятся конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Эти акты содержат нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус конкретного субъекта Федерации, основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти.
   Конституции республик и уставы должны соответствовать Конституции России и федеральным законам. Они обладают более высокой юридической силой по отношению к другим правовым актам субъекта РФ.
   Формами установления правовых норм, действующих только на территории конкретного субъекта, являются законы, принятые его законодательным (представительным) органом, постановления, принятые органами исполнительной власти, иные нормативные акты. К источникам отрасли относятся и правовые акты представительных органов местного самоуправления, содержащие конституционно-правовые нормы, в частности, их уставы (положения).
   Характеризуя виды источников конституционного права, следует выделить договоры: внутригосударственные публично-правовые (в их числе Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти конкретного субъекта РФ, которые предусмотрены ч. 3 ст. 11 федеральной Конституции) и международные договоры, которые в качестве источников конституционного права определены самой Конституцией РФ – ч. 4 ст. 15, ч. 3 ст. 46, ч. 2 ст. 67 и др. (например, Договор «О создании Союзного государства» (Москва, 8 декабря 1999 г.), Договор между Российской Федерацией и Монголией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам (Улан-Батор, 20 апреля 1999 г.) и др.).
   Судебные решения также являются источниками конституционного права, особенно акты Конституционного Суда РФ, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом РФ от 26 июля 1994 г. Решения (постановления, определения, заключения) Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории страны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан, вступают в силу немедленно и обжалованию не подлежат. В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. «По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”», Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. «По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации».
   К источникам конституционного права относят и решения референдумов, проводимых в соответствии с федеральным и региональным законодательствами.

1.5. Система конституционного права России. Место конституционного права в системе права Российской Федерации

   Конституционное право, являясь частью единой правовой системы государства, представляет достаточно сложную систему. Система отрасли выражается в ее внутреннем строении, обусловленном связями, существующими между ее нормами. В системе отрасли отражаются основные линии взаимодействия конституционно-правовых норм.
   В системе конституционного права принято выделять следующие институты, которые составляют основные элементы отрасли и объединяют нормы, закрепляющие:
   1) основы конституционного строя (глава 1 Конституции РФ);
   2) основы правового статуса человека и гражданина (глава 2 Конституции РФ);
   3) федеративное устройство государства (глава 3 Конституции РФ);
   4) систему государственной власти (главы 4–7 Конституции РФ) и систему местного самоуправления (глава 8 Конституции РФ).
   Каждый элемент системы отрасли конституционного права, его наиболее крупный институт характеризуется наличием особых правовых черт, свойственных нормам данного института.
   Признаки, по которым можно проводить различия, отражающие специфику каждого из институтов, многообразны.
   К ним можно отнести различия по:
   1) специфике правового воздействия на соответствующую сферу общественных отношений (воздействие может осуществляться в формах закрепления, установления, регулирования, провозглашения и т. д.);
   2) особенностям механизма действия правовых норм, способам их реализации (действие нормы может не порождать конкретных правоотношений или, наоборот, реализовываться через конкретные правоотношения или через правоотношения общего характера);
   3) степени конкретной направленности правового регулирования (одни институты лишь устанавливают принципы правового воздействия на обширные сферы общественных отношений, другие – конкретно регулируют);
   4) субъективному составу (нормы одних институтов адресованы к конкретным субъектам, других – ко всем субъектам права);
   5) способу правовой защиты действия правовых норм, формам и методам ответственности правообязанных субъектов (в одних институтах преобладает общий механизм охраны конституции, в других – конкретное воздействие на субъект, нарушающий конституционно-правовые нормы, путем отмены соответствующих неправомерных актов и действий);
   6) специфике форм выражения, охватываемых данным институтом правовых норм (в одних институтах нормы имеют по преимуществу конституционную форму выражения, в других – преобладающая часть норм выражена в текущем законодательстве);
   7) видовому характеру норм данного института (в одних преобладают нормы-принципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, в других – нормы конкретного регулирующего действия);
   8) степени и масштабам включенности других частей правовой системы, других отраслей права в реализацию целей, заложенных в содержание правовых норм (нормы отдельных правовых институтов содержат установления, которые не могут быть претворены в жизнь в рамках одного конституционно-правового регулирования; в остальных институтах нормы реализуются непосредственно в его рамках);
   9) целенаправленности правового регулирования (общая целенаправленность правового регулирования определяется закономерностями развития той стороны социальной действительности, правовое воздействие на которую оказывает данный конституционно-правовой институт);
   10) функциям, присущим каждому институту (функции каждого правового института показывают его назначение в общем воздействии отрасли на предмет правового регулирования);
   11) принципам каждого из институтов, соответствующим тем руководящим началам, которым подчинено совокупное действие всех его норм.
   Эти специфические особенности определяют характер каждого из институтов конституционного права России как относительно самостоятельного элемента, составной части отрасли.
   Так, институту, который объединяет нормы, закрепленные в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», свойственно то, что его нормы: 1) воздействуют на общественные отношения путем закрепления, установления определенных начал устройства общества и государства; 2) как правило, не порождают конкретных правоотношений; 3) определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений; 4) адресованы всем субъектам права; 5) имеют преимущество по юридической силе по сравнению с нормами других институтов; 6) имеют способом своей защиты общий режим охраны Конституции РФ; 7) устанавливаются в конституционной форме; 8) по своему виду являются нормами-принципами, нормами-дефинициями, нормами-целями; 9) предполагают для практической и правовой реализации содержащихся в них целей включение всей правовой системы государства; 10) по целенаправленности призваны обеспечить системное закрепление концептуальных идей, признанных основополагающими для данного общества. Совокупность норм данного института по своим функциям является определяющей для всех других институтов конституционного права.
   Институту «Основы правового статуса человека и гражданина», нормы которого концентрированно сгруппированы в главе 2 Конституции РФ, присущи свои особые черты. Его нормы: 1) осуществляют правовое воздействие путем признания государством прав человека; 2) реализуют все конкретные правоотношения; 3) относятся к сфере взаимоотношений государства и личности; 4) в качестве субъекта права в них выступает индивид вне связи с каким-либо особым правовым статусом; 5) не могут быть пересмотрены без принятия новой Конституции; 6) предполагают для своей реализации подключение других отраслей права, в которых реализация конституционных прав граждан осуществляется путем возникновения конкретных правоотношений (трудовых, гражданских и др.).
   Институт, объединяющий нормы главы 3 Конституции РФ, которые регулируют федеративное устройство России, отличается характером возникающих на их основе конституционно-правовых отношений. Эти нормы имеют и договорной характер. Для них предусмотрен и особый характер их охраны, разрешения коллизий – через Конституционный Суд РФ.
   Применительно к институту, нормы которого определяют системы государственной власти и местного самоуправления, можно указать на следующие особенности: 1) это нормы прямого регулирующего действия, реализующиеся в конкретных правоотношениях;
   2) в качестве субъектов выступают органы государства и местного самоуправления, имеющие статус народовластия; 3) большая часть норм устанавливается на основе Конституции РФ в актах текущего законодательства, определяющих порядок их образования, компетенцию, формы деятельности; 4) для норм этого института характерно специфическое соотношение норм общефедеральных и действующих на территории каждого субъекта Российской Федерации, а также на территориях, в которых осуществляется местное самоуправление.
   Таким образом, совокупность юридических особенностей придает определенной группе норм качество элемента отрасли.
   Характеристика системы конституционного права предполагает обоснование соотношения элементов отрасли, места каждого из них в системе отрасли.
   Так, нормы института, закрепляющего основы конституционного строя, занимают первое место в системе отрасли. На следующем месте стоит институт, определяющий основы правового статуса человека и гражданина, его права, свободы и обязанности.
   Нормы правового института закрепляют федеративное устройство, определяют необходимые предпосылки для правового регулирования организационного построения государственной власти, определяют национально-государственные и государственно-территориальные образования в Российской Федерации.
   При характеристике системы конституционного права важное значение имеет вопрос о соотношении с системой Конституции. Система отрасли предопределяется объективными факторами, но формируется познающим субъектом, поэтому субъективный фактор играет определяющую роль в характеристике ее составных элементов. Система Конституции – категория субъективная, так как осуществляется законодательством.
   Система отрасли охватывает всю совокупность конституционно-правовых норм, а система Конституции – лишь часть этих норм, установленных в основном источнике отрасли.
   Как для системы отрасли, так и для Конституции исходным является группировка норм на основе единства их материального содержания, специфики общественных отношений. Однако соотношение этих начал в Конституции и отрасли полностью не совпадает.
   Для системы отрасли характерен более высокий уровень обобщения норм по их предметному содержанию. В системе Конституции применяется более дробный принцип обобщения норм.
   Система отрасли, как и система Конституции, не есть нечто застывшее. Они постоянно развиваются, отражая свойственный каждому этапу развития общества уровень правового воздействия на общественные отношения.
   Конституционное право России – ведущая отрасль права Российской Федерации. Такая его роль обусловлена важным значением общественных отношений, которые закрепляются и регулируются нормами этой отрасли.
   Для всех отраслей права исходными являются установленные нормами конституционного права принципы федерального устройства государства, разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами.
   Все отрасли права основываются на закрепленных конституционным правом принципах организации системы власти.
   Роль конституционного права как ведущей отрасли права обусловлена и тем, что именно ее нормами регулируется сам процесс создания права. Они определяют виды правовых актов, органы, их издающие, соотношение их юридической силы.
   Основным источником конституционного права России является Конституция РФ – базовый закон государства, нормы которого считаются исходными для всех отраслей права.
   Эти общие положения можно конкретизировать на примере соотношения конституционного права и ряда других отраслей.
   Например, определяя систему органов исполнительной власти, их правовой статус, компетенцию, нормы конституционного права устанавливают основные начала для административного права. Закрепляя различные формы собственности, права собственника, принципы хозяйствования, конституционное право устанавливает основы для гражданского и хозяйственного права.
   Конституционное право, как все право в целом, развивается и изменяется, отражая те процессы, которые происходят в социальной, политической и экономической жизни общества.
   Формирующееся конституционное право Российской Федерации в определенный период времени в значительном объеме включало в свой состав конституционно-правовые нормы бывшего союзного законодательства. Вычленение отрасли из союзного законодательства происходило постепенно и началось с принятия 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР.
   Если в целом проанализировать основные тенденции развития отрасли конституционного права России, то можно выделить следующие направления:
   1. Правовое обеспечение подлинного суверенитета Российской Федерации, становление ее как самостоятельного, независимого государства.
   2. Деидеологизация конституционно-правового законодательства: в Конституции отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, институтов общественного строя.
   3. Гуманизация всех институтов общества и государства, перенос центра внимания на человека, на обеспечение его прав и свобод.
   4. Реализация принципа разделения властей («по горизонтали»: законодательная, исполнительная и судебная ветви единой государственной власти; «по вертикали»: федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов РФ). Это выражено в тех положениях, которые закрепили систему и компетенцию государственных органов, принципы разграничения полномочий между их различными уровнями.
   5. Существенная реорганизация федеративного устройства России. Россия, которая всегда определялась как федерация, являлась таковой преимущественно по способу организации территории, но не власти. Поэтому законодательно закрепляются новые принципы федерализма, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом и одновременно – необходимый уровень самостоятельности ее субъектов. Вместе с тем конституционная формула российского федерализма не избежала ряда недостатков, осложняющих процесс укрепления государственности.
   5. Переход к рыночной системе хозяйствования. Конституционно закреплено многообразие форм собственности, равная защита со стороны государства всех ее форм, но сам рынок пока так и не сложился.

1.6. Место конституционного права как науки в системе общественных наук

   Наука конституционного права – составная часть всей правовой, юридической науки, входящей в систему общественных наук. Она относится к числу отраслевых наук, основное отличие которых состоит в том, что их предметом является изучение одноименной отрасли права. Предмет науки соединяет знания о различных сторонах изучаемых явлений и процессов в целостную систему.
   Наука конституционного права имеет своим предметом изучение отрасли конституционного права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формулирует основные понятия и категории.
   Наука конституционного права изучает не только нормы и институты, но и процессы, связанные с их реализацией. Поэтому к ее предмету относятся и конституционно-правовые отношения. С этой целью исследуется деятельность государственных органов, формы их взаимодействия.
   Все конституционно-правовые институты рассматриваются в их историческом развитии на общем фоне развития общества.
   Исходя из содержания предмета отрасли, определяется и характер основных теоретических концепций науки.
   К ним относятся такие крупные теоретические проблемы, как концепция народного представительства, сущность государственного, народного и национального суверенитета, вопросы формы государства, принципа разделения властей, теория федерализма и др.
   Важное место занимает исследование вопросов правового статуса личности, прав человека и гражданина и их гарантий, взаимной связи государства и личности и др. Все эти проблемы составляют предмет науки, полученные в процессе их изучения выводы и теоретические положения – ее содержание.
   Наука конституционного права, как и любая иная, представляет собой систему знаний. Это значит, что в ее составе имеются относительно обособленные комплексы теоретических положений, теорий, представляющих выводы, сделанные на основе познания сущности и закономерности развития различных сторон регулируемых отраслью общественных отношений. Эти теоретические комплексы находятся в определенном соподчинении.
   Система науки конституционного права представляет собой упорядоченную совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений, имеющих между собой логическую связь.
   Основу данной системы составляет структурность самого предмета научного познания. В связи с тем, что указанным предметом является одноименная отрасль права, каждому из элементов системы отрасли соответствует самостоятельный раздел конституционно-правовой теории. Наука должна исследовать общие черты, присущие отрасли в целом, специфику и характер ее предмета, разновидности ее норм, способы их реализации, ее источники, систему.
   Совокупность теоретических выводов по всем перечисленным проблемам составляет первый раздел в системе науки, посвященной характеристике конституционного права и одноименной науке. Без уяснения этого раздела нельзя правильно понять связи, существующие между отдельными конституционно-правовыми институтами.
   Второй раздел системы науки составляют положения, обосновывающие теорию конституции и дающие анализ конституционного развития государства.
   Следующая составная часть системы науки представляет собой комплекс теоретических проблем, вытекающих из содержания первого конституционно-правового института «Основы конституционного строя». Она исследует сущность Российского государства, суверенитета, народовластия, формы правления.
   Относительно самостоятельной частью науки становятся теоретические разработки, связанные с анализом взаимоотношений государства и личности, статуса человека и гражданина, природы его прав, свобод и обязанностей.
   Поскольку Россия является федерацией, в науке выделяется особый раздел, охватывающий всестороннюю теоретическую разработку проблем федерации, автономии.
   Шестой раздел, выделяемый в системе науки конституционного права, объединяет исследования по проблемам организации и функционирования систем государственной власти и местного самоуправления. Наука изучает принципы их построения, сущность и формы реализации, принципы разделения властей, правовой статус различных органов государства, формы и порядок деятельности представительных органов, избирательную систему.
   Таким образом, система науки в своей основе соответствует системе отрасли, но является более широкой, так как наука не может сосредоточить свое внимание только на конкретных конституционно-правовых институтах, а исследует также и общие характеристики отрасли, ее специфику, место и роль в системе права.
   Формулируя теоретические выводы, наука конституционного права опирается на широкую систему источников, под которыми подразумеваются факторы, составляющие основы научного познания.
   К таким источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие наиболее общие теоретико-философские суждения по проблемам, относящимся к предмету конституционно-правовой науки.
   Источниками науки конституционного права являются и правовые акты, содержащие конституционно-правовые нормы. Основополагающие позиции здесь, как уже отмечалось, занимает Конституция Российской Федерации.
   Наука не могла бы в должной мере выполнить свои задачи, если бы она не имела источником научного познания практику, те процессы, которые происходят в жизни на базе действия конституционно-правовых норм и институтов.
   В общей характеристике науки конституционного права важное значение имеет вопрос об используемых ею методах научного познания. Они разнообразны: диалектический, системный, анализа и синтеза, сравнительно-правовой, исторический, статистический, конкретно-социологический и др.
   Привлечение диалектического метода позволяет исследовать проблемы конституционализма во взаимосвязи и взаимозависимости.
   Наука исследует правовые процессы в их историческом развитии. Это необходимо для выявления преемственности в правовом регулировании, для научных выводов о связи последнего с основополагающими концепциями общественного развития, соответствии его тем социальным ценностям, которые и политически, и в нормативной форме признаются приоритетными на данном этапе. Наука изучает историю развития конституций, текущего конституционно-правового законодательства.
   Наука конституционного права широко использует и сравнительно-правовой метод исследования. Он заключается в сравнительном анализе конституционно-правовых норм различных стран, регулирующих однородные сферы общественных отношений. В сравнительном плане оцениваются нормативные акты различных стран мира, государств, входящих в состав бывшего Союза ССР.
   В научных исследованиях необходим системный подход к объектам, составляющим предмет изучения. Наука рассматривает саму отрасль конституционного права как систему, выявляет ее структуру, определяет составляющие ее элементы, их соотношение, линии взаимосвязи. Подвергается анализу и система каждого правового института. Опора на такой метод, как синтез, позволяет делать обоснованные обобщения и выводы.
   Статистический метод помогает выявлять эффективность действия правовых норм, определять их влияние на общественные процессы. Количественный фактор является важным показателем реальности демократических институтов, закрепляемых правовыми нормами. Поэтому наука анализирует статистические данные, касающиеся всех сфер регулируемых одноименной отраслью общественных отношений, и на их основе делает необходимые заключения.
   Метод конкретно-социологических исследований предполагает обращение науки к изучению той социальной и политической сферы, в которой происходит реализация конституционно-правовых норм. При этом обеспечивается выявление условий, воздействующих на развитие общественного сознания, формирование общественного мнения и определяющих поведенческие установки граждан в отношении содержания тех или иных правовых норм.

1.7. История развития науки конституционного права России

   Науку конституционного права России в последние почти три четверти века нельзя было назвать самостоятельной, так как она входила в состав единой науки «советское государственное право». Все научные разработки, сделанные в дооктябрьской России, были полностью отброшены как несоответствующие новой идеологии марксизма-ленинизма.
   В советский период сформировалась наука «социалистического типа», отправным постулатом которой стали основополагающие идеи марксистско-ленинского учения о праве, государстве, демократии.
   Исходные начала любых исследований заключались в признании социалистического характера советского государства, где якобы утвердилось полное народовластие, ликвидирована эксплуатация человека человеком, достигнуто морально-политическое единство народа при руководящей и направляющей роли КПСС.
   Любое отступление от идей «социалистического типа» жестко пресекалось, и наука могла развиваться только на их основе.
   Однако сказанное не дает основания зачеркнуть все итоги исследований государствоведов того периода. Если не учитывать идеологические оценки, то большие достижения в познании чисто правовых теоретических проблем отрасли государственного права бесспорны. Это относится к общетеоретическим проблемам отрасли, исследованию ее специфики, особенностей ее предмета, способов реализации государственно-правовых норм и т. д.
   Серьезные исследования проведены по проблемам сущности государственного суверенитета, общих вопросов народного представительства, форм непосредственной демократии.
   Определенный вклад внесла наука в разработку и обоснование основных теоретических понятий и категорий, которыми оперировали конституционное и текущее государственно-правовое законодательства, научное обоснование их содержания.
   Научные разработки способствовали практической деятельности, связанной с созданием конкретных законодательных актов, систематизацией государственно-правового законодательства.
   Образование на месте бывшего Союза ССР независимых государств, формирование самостоятельных правовых систем в каждом из них ознаменовали новый этап в развитии государственно-правовой науки. В России она складывается как наука конституционного права.
   Используя теоретический потенциал предшествующего этапа развития, наука государственного права освобождается от догматического подхода к исследованию проблем отрасли.
   Признание приоритета общечеловеческих ценностей, необходимости формирования гражданского общества, освобожденного от глобального огосударствления, отказ от монополии единой идеологии, от принципа однопартийности становятся отправными принципами конституционно-правовых исследований.
   Изменяется и научная трактовка правовых форм регулирования экономической жизни общества. Переход на рыночную форму хозяйствования, появление частной собственности требуют новых подходов к теоретическому анализу конституционных положений в этой сфере.
   Важными задачами науки конституционного права Российской Федерации видятся теоретическая проблема федеративных отношений, обоснование концепций новой Российской Конституции, закрепившей основные принципы устройства государства и общества, давшей общую характеристику исходных начал всех конституционно-правовых институтов.
   Теоретическая мысль, способная объяснить, осмыслить и сформировать российский конституционализм, наиболее близка современному западному либерализму. Это не значит, что конституционный строй России копирует заданные модели. У России свой путь, но этот путь не должен быть вдали от дорог, по которым движется мировое сообщество, кроме того, необходимо помнить, что застывшая конституция хороша только тогда, когда все ее статьи четко работают, обеспечивая выполнение возложенных на всех задач.

1.8. Конституционное право России как учебная дисциплина

   Конституционное право России как учебная дисциплина – это совокупность правовых знаний о конституционном праве как отрасли права и как науке.
   Мы уже обосновали важность изучения конституционного права России как отрасли права, рассмотрели ее место в системе наук, историю развития. Как учебная дисциплина она преподается во всех учебных заведениях, где изучается право в любой форме. Это касается юридических вузов и факультетов, технических и юридических колледжей, а также системы послевузовского образования (аспирантуры). Конституционное право России входит в число обязательно изучаемых предметов государственного образовательного стандарта.
   Ранее в данных учебных заведениях изучалась дисциплина «Государственное право». Дискуссия о понятиях «государственное право» и «конституционное право» возникла давно и не утихает до настоящего времени. Ранее (до 1991 г.) она велась учеными в рамках научной дискуссии, так как официально признавался только термин «государственное право». Сейчас многие ученые пытаются поставить знак тождества между понятиями «государственное право» и «конституционное право». Однако эти понятия не являются идентичными. Спор идет не о наименовании, а о содержании. По мнению авторов, понятие «конституционное право» шире понятия «государственное право».
   Во-первых, не все нормы конституции имеют отношение только к государственному праву (права и свободы человека и гражданина, местное самоуправление и др.).
   Во-вторых, термин «государственное право» не охватывает норм международного права, тогда как «конституционное право» устанавливает их соотношение, правила разрешения коллизий.
   Возникает вопрос – в чем причина спора и зачем некоторым очень хочется вернуть термин «государственное право»? А причина, на наш взгляд, в следующем. Не бывает общественных наук, оторванных от политики, и особенно таких значимых, как конституционное право.
   Государственное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. И те, кому кажется, что государство и его институты могут все, надеются в рамках государственного права получить ответы, как этого достигнуть. Но, к сожалению, такая задача недостижима, и исторический опыт это подтвердил.
   Конституционное право гораздо шире по охвату предметов изучения. Нормы конституционного права призваны не только регулировать общественные отношения, но и закреплять основные устои общества и государства. К ним можно отнести: основы государственного (конституционного) строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство государства; основы избирательной системы; основы статуса депутата; систему, основы организации и деятельности органов государства; основы и структуру местного самоуправления, институты гражданского общества и т. п.
   Конституционное право призвано не только закреплять демократические ценности государства и общества, приоритетное положение человека и гражданина, создавать равные правовые условия для участия во власти, но и способствовать формированию благоприятных условий и оптимального тактического и стратегического простора для поступательного развития общества и государства.
   Поэтому конституционное право России изучается как учебная дисциплина, и за ней будущее.

Глава 2
Основы учения о конституции и современная теория конституционализма

2.1. Понятие и значение конституции как базового закона

   В первой главе мы ознакомились с понятием конституционного права. Одним из объектов изучения конституционного права является конституция – базовый закон любого демократического государства. Что такое конституция?
   Первые конституции в современном понимании этого слова появились в конце XVII – начале XVIII в.
   Во времена Римской империи термином «конституция» назывались императорские указы, а в средние века – акты о федеральных вольностях.
   В конце XVII в. началась серия демократических революций, вызванных потребностью непростого переустройства власти. Развивающееся общество искало оптимальное соотношение между государством и народом, властью и свободой.
   Конституция – важнейший институт демократии. Демократическое государство всегда конституционное, но не всякое государство, имеющее конституцию, может быть названо конституционным и демократическим. Поскольку любому государству присуща тенденция к злоупотреблению властью, то одной из целей конституционализма является ограничение произвола публичной власти в отношении прав и свобод человека и гражданина.
   Следовательно, мало принять конституцию, необходимо создать режим ее неукоснительного соблюдения. Но для этого она должна занимать особое место в правовой системе страны.
   В самом общем виде конституцию можно определить как нормативный правовой акт (или совокупность правовых актов), обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы взаимоотношений человека (общества) и государства, а также устанавливающий принципы организации самого государства.
   В современном демократическом государстве носителем суверенитета и единственным источником власти является народ. Только он обладает учредительной властью. Именно поэтому конституции принимаются народом или от имени народа. Особенность субъекта, принимающего конституцию, обусловливает важнейшую черту ее понятия: она носит учредительный характер. Конституция учреждает основы общественного и государственного строя, механизм осуществления государственной власти. Она носит учредительный характер и потому, что все ее предписания являются первичными и им не могут противоречить другие издаваемые государственными органами акты.
   Конституцию, занимающую особое место в правовой системе каждой страны, отличают от других правовых актов и такие ее черты и свойства, как легитимность, стабильность, реальность, верховенство. Рассмотрим эти свойства более подробно.
   Конституция считается легитимной тогда, когда она принята законным путем, т. е. в том порядке, который предусмотрен в действовавшей до этого конституции. Конституции, навязанные военными хунтами и другими диктаторскими режимами вместо принятых ранее законным путем, не могут считаться легитимными.
   Легитимным является и способ принятия конституции посредством референдума (всеобщее голосование) или представительным органом. Происходит это тогда, когда ранее в стране конституция отсутствовала или действующая не исполняла свои функции и не могла быть использована для принятия новой.
   Второй важной чертой конституции и ее свойством является реальность, которая характеризует конституцию тогда, когда ее предписания исполнимы и гарантированы в условиях режима законности и правопорядка. Реальной является такая конституция, которая предусматривает и гарантирует народовластие, права и свободы человека и гражданина. Конституции, не отвечающие этим требованиям, являются фиктивными. Они декларативны, наполнены социальной демагогией и реально не гарантируют элементарных гражданских прав. Фиктивные конституции характерны для стран с авторитарными и недемократическими режимами.
   Следующее свойство конституции – стабильность. Самая стабильная в мире конституция – это Конституция США, принятая в 1787 г. и действующая практически без изменений до настоящего времени. В чем проявляется стабильность конституции?
   Стабильность конституции проявляется в незыблемости ее предписаний, в сохранении высокой степени устойчивости и неподверженности воздействию политических сил, меняющихся у власти. Стабильность и жесткость конституции не только не исключает возможности ее изменения, но и предполагает приведение ее в соответствие с новыми условиями социальной действительности. Поскольку конституция оказывает глубокое воздействие на весь общественный и правовой порядок, неопределенность хотя бы отдельных ее норм может привести к нестабильности в обществе. Характерным примером является трагическое событие октября 1993 г. в России.
   Крайне важное значение имеет свойство верховенства конституции.
   Определяя верховенство конституции в правовой системе, важно отметить, что она не просто базовый закон, но такой закон, который обладает особой юридической силой по сравнению с другими законами. При этом конституция является актом наивысшей юридической силы, и это особое свойство выражается в следующем: ее нормы являются основополагающим источником не только конституционного права, но и других отраслей права – гражданского, административного и др.; текущие законы и другие нормативные акты должны приниматься только указанными в конституции государственными органами и соответствовать конституции; государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию.
   Верховенство конституции основывается на ряде постулатов, которые выражаются в том, что конституция активно участвует в правовом регулировании основных сфер общественной и государственной жизни; при разрешении конкретных дел конституция используется в различных судебных инстанциях в качестве правового акта прямого действия; обеспечивается высшая юридическая сила конституции и приоритетное применение в иерархии нормативных правовых актов страны; конституционные конфликты и противоречия, возникающие между различными субъектами права, разрешаются на основе конституционных норм при корректирующем воздействии конституционного правосудия; в отношении конституции применяется системное толкование для обеспечения комплексного воздействия на правовую систему в целом.
   Верховенство конституции в правовой системе обеспечивается эффективным механизмом ее реализации и охраны. Вопросами обеспечения конституционности законов и других нормативных правовых актов занимаются органы конституционного контроля (надзора, суда). Им нередко принадлежит и право толкования конституционных положений. В России это Конституционный Суд РФ.
   Верховенство конституции в правовой системе устанавливается не каким-либо другим нормативным актом, а ее собственными нормами.
   Подобная норма есть в Конституции РФ 1993 г. в ч. 1 ст. 15, которая гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
   Перечисленные и рассмотренные свойства конституции не исчерпывающие. Немаловажным ее свойством является то, что, вне зависимости от желания принимающих ее, конституция еще и политический документ.
   Сущность конституции заключается не только в том, что она базовый закон государства и обладает высшей юридической силой, хотя это – ее первейшее и важнейшее назначение. Конституция является также политическим и идеологическим документом.
   И как политический документ она отражает определенное соотношение политических сил на момент ее разработки и принятия. Но такое соотношение политических сил не является неким выражением соотношения классовых интересов или «результатом классовой борьбы», что являлось незыблемой методологической основой советской науки. Конституция в демократическом государстве – результат политического согласия. Она является общественным компромиссом, в котором согласованы политические интересы, представленные различными политическими силами. Их интересы отражены в конституции в той мере, в какой их удалось отстоять и согласовать с другими политическими силами. Разумеется, больше учтены интересы тех политических сил, чье влияние в обществе оказалось более сильным или даже – определяющим. Именно это является главным, а не классовая сущность.
   Кроме того, конституция всегда должна быть идеологическим документом, так как она всегда устремлена в будущее. Ее идеологический характер заключается в том, что она выражает определенное мировоззрение. Конституция декларирует важнейшие ценности – права человека, демократические институты, частную собственность, свободу экономической деятельности, составляющие основу конституционного строя. Эти ценности – стержень либерально-демократической идеологии – защищаются и охраняются.
   Все вышеперечисленное определяет значение конституции как базы для развития демократического общества. Отсюда и название – базовый закон.

2.2. Структура, форма и функции конституции

   Немаловажную роль в уяснении и восприятии конституции играет ее структура. В мировой практике сложилась выработанная в течение столетий формулировка: «Принятый порядок организационного строения конституции, внутренней согласованности ее составных частей и последовательность их расположения называется структурой конституции».
   Понятие и уяснение структуры конституции имеет важное значение для понимания ее концепции, поскольку каждая ее часть – элемент общей композиции этого нормативного правового акта.
   Конституции по своей структуре различны. Это объясняется не только избранной каждой страной формой правления, существующим в ней политическим режимом, территориальным устройством и другими факторами, но и историческими условиями принятия конституции, и ее формой. Однако структуре конституций нового поколения, за редким исключением, присуще много общего. Их структура включает, как правило, преамбулу (введение), основную часть, заключительные положения.
   В некоторых конституциях для плавного перехода от одной части к другой имеется раздел – переходные положения (например, наша российская Конституция 1993 г. имеет этот раздел, а предыдущие нет).
   Как правило, конституция начинается с преамбулы. Это важная часть конституции, в которой указываются цели ее принятия, задачи, принципы, в нее заложенные. Она выступает в качестве ориентира, помогающего лучше понять основы государства, его цели и задачи, способствует верному толкованию и правильному применению статей конституции. В преамбуле Конституции России сосредоточены такие базовые общественные ценности, как гражданский мир и согласие, любовь и уважение к Отечеству, преемственность поколений, незыблемость демократической основы, вера в добро и справедливость и др., значимость которых несомненна. Все конституционные положения должны соответствовать провозглашенным в преамбуле исходным принципам и толкуются, т. е. понимаются, в соответствии с ними.
   Преамбула конституции, указывая мотивы, которые определяют ее содержание, подчеркивает, что она является органической частью текста базового закона: без нее было бы труднее понимать смысл конституции и реализовать ее положения должным образом. Преамбула не содержит нормативных предписаний, поэтому на нее не ссылаются. Вместе с тем, являясь составной частью текста конституции, преамбула определяет мотивы ее принятия. Положения преамбулы имеют важное политическое, идеологическое значение, выступают в качестве своеобразных ориентиров, способствуют наиболее полному пониманию и применению основных конституционных позиций.
   Далее за преамбулой следует основная часть конституции, которая обычно состоит из общей части (общих принципов, основ конституционного строя и др.) и следующих глав: о правах, свободах и обязанностях граждан; о системе и статусе органов государственной власти и их взаимоотношениях; об органах местного самоуправления; о территориальном устройстве, а в федерациях – о правах федерации и ее субъектов; о государственной символике; о порядке изменения конституции.
   Во вступительной главе закрепляются принципиальные основы конституционного строя: народовластие, суверенитет, признание прав и свобод высшей ценностью, права национальных меньшинств и т. п.
   Во многих конституциях нового поколения на первое место вынесена глава о правах и свободах человека и гражданина (Италия, Германия, Россия и др.). Место этой главы в структуре конституции отражает значение, которое придается проблеме прав и свобод в данной стране.
   Расположение норм конституции об органах государственной власти зависит, как правило, от избранной данной страной формы правления. В монархиях на первое место выносится глава о монархе. Затем размещаются главы о парламенте, о правительстве, о судебных органах. В парламентарных республиках сперва идет глава о парламенте, затем – о главе государства и правительстве, в президентских – о республике; в смешанных моделях правления на первое место помещена глава о президенте. Нормы о статусе государственных органов в конституциях демократических стран формулируются в соответствии с принципом разделения властей, но, разумеется, с учетом специфики формы правления и особенностей территориального устройства.
   Переходные и заключительные положения сформулированы обычно не в виде статей, а сплошным текстом, и чаще всего в них содержатся нормы о сроках вступления отдельных статей конституции в силу, порядок замены некоторых конституционных институтов новыми.
   Это позволяет плавно перейти от одной законодательной базы к другой, не обременяя население. Не менее важное значение, чем структура конституции, имеет ее форма.
   Форма конституции – это способ организации заключенного в ней материала. По форме конституция может состоять из одного или нескольких нормативных актов. Конституции большинства стран мира – это единый нормативный правовой акт высшей юридической силы (например, Россия, Италия, Германия и др.). Вместе с тем конституция может быть построена и в виде совокупности нормативных актов, обладающих высшей юридической силой. Например, Конституция Канады состоит из нескольких важных актов: «Квебекский закон» 1774 г., «Конституционный закон» 1791 г., «Закон об объединении Канады» 1940 г., «Закон о Британской Северной Америке» 1867 г., «Конституционный закон» 1982 г. и др. Необходимо иметь в виду, что в ряде стран, принявших конституцию как единый нормативный акт, имеются дополнительные акты, именуемые конституционными, или органическими законами (например, Швеция, Испания, Франция). Хотя они и считаются конституционными, по форме – это самостоятельные акты, не включающиеся в текст конституции. Но такие законы имеют существенное значение для применения отдельных положений конституции, и их принятие нередко предписано в тексте самой конституции. В России это конституционные законы. По юридической силе они все же стоят ниже Конституции РФ и не являются ее частями.
   Принимают конституцию для того, чтобы она функционально была полезна обществу, была способна ограничить произвол публичной власти в отношении человека, его прав и свобод. Поэтому каждая конституция выполняет определенные функции, которые раскрывают ее социальное назначение и характеризуют основные направления ее воздействия на общественные отношения. Исходя из сказанного, можно сделать вывод о трех важнейших функциях конституции: юридической, политической и идеологической.
   Юридическая функция заключается в том, что конституция, будучи базовым законом, является важнейшим источником права, нормы которого обладают высшей юридической силой и лежат в основе всей системы правового регулирования.
   Политическая функция конституции заключается в том, что политический процесс, в котором так или иначе участвуют все политические силы, осуществляется на основе правил, установленных конституцией. Политический процесс охватывает различные формы, способы и направления политической деятельности; по существу – это порядок функционирования политической системы, ее институтов. С изменением норм конституции вносятся определенные изменения и в политический процесс.
   Идеологическая функция конституции заключается в том, что она выступает средством идеологического воздействия. Конституция играет большую воспитательную роль, устанавливая основы взаимоотношений государства и человека, государства и общества, основанные на их взаимной ответственности.
   Наличие идеологической функции нельзя отождествлять с государственной идеологией, которая иногда закладывается в тоталитарной конституции.
   Поскольку конституционным регулированием охватываются наиболее важные общественные отношения, то возможна классификация функций Конституции по содержанию: экономическая, социальная, культурная; по механизму воздействия: регулятивная, охранительная, защитная, координационная, гарантирующая и др.
   Стимулирующие и созидательные свойства конституции проявляются в установлении ею целей и задач развития общества и государства. Конституция выступает высшим политико-правовым ориентиром такого развития, средством и способом социальной ориентации. Программно-целевые положения конституции дают нормативный прогноз и осуществляют превентивное регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений. Провозглашение Российской Федерации демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1) исходит как из сущего, так и из должного; определяет высшие стратегические цели и задачи развития российской государственности, прежде всего связанные с обогащением ее демократического правового потенциала.

2.3. Порядок принятия и изменения конституции

   Порядок принятия конституций имеет четыре разновидности: октроирование, принятие учредительным (конституционным) собранием, принятие парламентом, принятие путем всенародного голосования (референдума).
   Октроированные – это дарованные, пожалованные властью монарха конституции. Октроирование конституций было характерно в прошлом в основном для абсолютных монархий. При этом в самих конституциях прямо указывалось на их октроированный характер. Октроированными считаются также конституции, разработанные и дарованные метрополиями своим колониям при освобождении от колониального господства. Такие конституции были дарованы, например, Великобританией некоторым странам Африки. В России такая попытка была сделана Николаем II 17 октября 1905 г. путем издания Манифеста о даровании свобод.
   В практике современного конституционализма уже почти не встречается октроирование конституций.
   Чаще всего для разработки и принятия новой конституции, а иногда и для внесения в нее существенных изменений, созывается Учредительное собрание. Порядок его избрания, организация деятельности и компетенция определяются самой конституцией или специальным законом.
   Впервые Учредительное собрание было созвано в США в 1878 г. в Филадельфии. Филадельфийский конвент состоял из назначенных в него 74 делегатов и заседал четыре месяца. Во Франции Учредительное собрание было созвано в 1791 г. В дальнейшем созыв учредительных собраний получил достаточно широкое распространение.
   В России после свержения монархии Временное правительство уже в декларации от 2 марта 1917 г. провозгласило созыв Учредительного собрания, а 25 марта было создано Особое совещание для подготовки проекта положения о его выборах. Учредительное собрание было избрано в ноябре 1917 г. по партийным спискам на основе пропорциональной избирательной системы в составе 707 депутатов. Абсолютное большинство голосов было отдано эсерам. Большевики получили на выборах менее 25 процентов голосов, несмотря на то, что выборы проводились уже после захвата ими власти в стране. Учредительное собрание не смогло принять решений, которые бы определили форму правления и конституционный строй России, так как оно было насильственно распущено большевиками в ночь на 20 января 1918 г., т. е. путем прямого захвата власти вооруженным путем.
   Широкое распространение созыв учредительных собраний получил после Второй мировой войны. В одних странах учредительные собрания избирались на основе всеобщих и прямых выборов; в других – создавались путем делегирования государственными органами, политическим партиями и общественными организациями, социальными и профессиональными группами своих представителей; в третьих – ранее избранный парламент был преобразован в учредительное собрание. Основной функцией учредительных собраний была только разработка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некоторых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжали выполнять полномочия парламента.
   Некоторые современные конституции были приняты путем всенародного голосования – референдума. Этот способ принятия конституций оценивается специалистами конституционного права неоднозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламентом или другими аналогичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В этом случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос «за» или «против» принятия новой конституции.
   Однако на референдум может выноситься проект конституции, подготовленный захватившей власть военной хунтой или руководящей верхушкой единственной правящей партии. В условиях массовых репрессий и давления со стороны властных структур, когда свобода выбора отсутствует или сильно ограничена, избиратели одобряют и реакционные конституции.
   Форма принятия конституций парламентом характерна в основном для бывших социалистических стран. Принимается она квалифицированным большинством. Такой способ принятия конституций был и в некоторых демократических государствах (например, в Греции).
   Внесение в конституцию поправок – явление нередкое. Конституция – не застывшая глыба догматических положений, а живой организм, пребывающий в конституционном развитии. Большинство конституций мира претерпели изменения. Со времени принятия Конституции США было внесено 27 поправок (предложений о пересмотре Конституции в Конгрессе США рассматривалось более десяти тысяч).
   Другие страны (даже более часто, чем США) также вносили поправки в свои конституции.
   В Конституцию Российской Федерации 1978 г. в конце 80‑х – начале 90‑х гг. было внесено более 300 поправок, что, естественно, повлияло не только на «букву», но и на «дух» действовавшей тогда Конституции. Это позволяет говорить о существовании в России не пяти (1918, 1925, 1937, 1978, 1993 гг.), а шести конституций.
   В то же время конституции некоторых стран ввиду жестких правил внесения в них поправок остались неизменными со времени их принятия (например, Конституция Японии). Не существует проблем изменения конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. Это осуществляется путем принятия обычного закона. Без всяких сложностей вносились любые поправки в советские конституции и в конституции других стран, хотя и предусматривалось требование квалифицированного большинства в палатах Верховного Совета СССР или в высших представительных органах других социалистических стран. Но Верховный Совет не был парламентом, а конституция, хотя и считалась Основным законом, таковым по существу не была, так как страной руководила по своим партийным правилам огосударствленная КПСС, как бы это ни маскировалось.
   Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного большинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено утверждение поправок на референдуме или большинством субъектов федерации, если речь идет о федеративных государствах. Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени. Пересмотр Конституции Бельгии, например, осуществляется по инициативе законодательной власти, после чего обе палаты парламента распускаются. Вновь избранные палаты утверждают в согласии с королем положения, подлежащие пересмотру. Некоторые статьи конституций вообще нельзя менять: ни всегда, ни в течении какого-то периода времени, что также придает жесткость конструкции.
   Правом законодательной инициативы для случаев внесения поправок в конституцию пользуются те же субъекты, что и в законодательном процессе.

2.4. Классификация конституций

   Во всем мире в настоящее время насчитывается более 200 действующих конституций (с учетом исторического опыта конституционализма их существенно больше).
   Многообразие конституций позволяет их классифицировать, т. е. установить закономерно существующие между ними общие признаки, что дает возможность их сопоставления, выявления особенностей формы, структуры и содержания. Классификация конституций, как и любая классификация, носит условный характер, поскольку в мире нет конституций, которые были бы идентичны по всем признакам. Они различаются не только тем, что в них учтены национальные и исторические особенности данного государства, но и разнообразием способов их разработки и принятия.
   1. Действующие сегодня конституции можно разделить на конституции «старого» и «нового» поколений. К первой группе относятся конституции, принятые в основном в XVIII–XIX в. В эту группу включены и некоторые конституции, принятые в XX в. до Второй мировой войны. Конституции старого поколения разрабатывались и принимались в условиях, которые коренным образом отличаются от нынешних. Так, Конституция США, имеющая солидный возраст (ей более 200 лет), разрабатывалась в условиях, когда отдельные бывшие британские колонии, добившиеся независимости, объединялись в единое государство. К этому времени не было еще опыта разработки и принятия таких актов, как конституция. Поэтому первоначально статью о правах человека и гражданина вообще «забыли». Правда, впоследствии о ней вспомнили и внесли в Конституцию под названием «Билль о правах».
   Вторую группу составляют конституции, принятые после Второй мировой войны. Это конституции многих стран Европы, Азии, Африки и Америки. К ним относятся конституции стран, получивших независимость в результате распада колониальных империй, а также Советского Союза, Югославии, Чехословакии и др. Конституции этих стран принимались в условиях, когда международная обстановка способствовала демократизации общественной жизни. Из совокупности принятых конституций сложилась определенная модель конституции, в которой имеются общие положения, разделы о правах и свободах человека и гражданина, об институтах государственной власти, о территориальном устройстве, местном самоуправлении.
   Причем во всех конституциях глава о правах и свободах человека и гражданина расположена, как правило, на первом месте.
   2. Действующие конституции в науке конституционного права делятся на писаные и неписаные. Эта классификация появилась в науке в XIX в., когда большая часть стран не имела основных законов. К концу XX в. преобладающая масса конституций – писаные акты. Исключение составляют конституции Великобритании и Новой Зеландии. Так, в Великобритании конституции в традиционном понимании (как единого законодательного акта) вообще не существует. В стране действует конституция, составленная из норм статутного права, наиболее важные из которых содержатся, например, в таких актах, как «Хабеас корпус акт» 1689 г., Закон о престолонаследии 1701 г., Закон о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о местном самоуправлении 1972 г., Акт о гражданстве 1981 г., Акт о народном представительстве 1983 г.
   Классификация конституций на писаные и неписаные сегодня в значительной мере утратила смысл. Хотелось бы подчеркнуть, что в названных странах в последние десятилетия хотя и приняты парламентские акты, которые можно с полным основанием включить в число писаных источников конституционного права, но формально это не конституции.
   3. Конституции можно классифицировать по времени их действия. Так, одни конституции имеют неограниченный срок действия, другие принимаются на определенное время. Таким образом, есть конституции постоянные и временные. Большинство конституций мира – постоянные, что, впрочем, не означает их неизменности или вечности. В истории ряда стран мира было принято около 20 и более постоянных конституций (например, во Франции – 16). Такое множество конституций объясняется не столько существенными изменениями в жизни страны, сколько политической борьбой, приводившей к чередованию политических режимов и форм правления.
   История конституционного развития знает немало конституционных актов, которые принимались на определенный промежуток времени, на переходный период. Такие конституции называются временными.
   4. По форме правления конституции бывают монархическими (например, Конституция Королевства Нидерланды 1984 г.) и республиканскими (например, Конституция Португальской Республики 1976 г.).
   5. По политическому режиму конституции делятся на демократические и тоталитарные.
   Демократические конституции не только декларируют, но и гарантируют обеспечение прав человека и гражданина, авторитарные – ограничивают определенные права, прежде всего политические и гражданские (запрет на деятельность политических партий и т. п.). Тоталитарные конституции утверждают одну идеологию в качестве государственной и общеобязательной, а единственную партию – в качестве руководящей и направляющей силы общества. Нередко авторитарные и тоталитарные режимы прикрываются демократическими конституциями, которые таким образом теряют реальный характер.
   6. По форме государственно-территориального устройства конституции делятся на федеративные (например, Конституция Российской Федерации 1993 г.) и унитарные (например, Конституция Греции 1975 г.). В свою очередь в федеративных государствах конституции делятся на федеральные и на конституции субъектов федерации (штатов, земель, кантонов, провинций, республик и т. п.). Федеральная конституция закрепляет принципы федерализма, разграничение компетенции между федерацией и ее составными частями, систему федеральных органов государственной власти. Вопросы организации государственной власти субъектов федерации регулируются конституциями субъектов федерации в контексте принципов, установленных федеральным законодательством.
   7. По порядку изменения конституции бывают гибкие и жесткие. Конституции, которые изменяются и дополняются в том же порядке, что и текущее законодательство, относятся к гибким. Если изменения вносятся более усложненным способом, то это жесткие конституции.
   Приведенный перечень оснований классификации конституций не является исчерпывающим. В зависимости от решаемых исследователем задач выделяются и другие виды конституций.
   Классификация конституций позволяет рассмотреть данный правовой феномен с разных позиций, чтобы выявить общее и особенное для конституций различных государств и многогранно охарактеризовать такой важный источник конституционного права, как конституция.

2.5. Понятие и характеристики современного конституционализма

   Возрождение интереса к проблемным вопросам конституционализма связано с его существенным влиянием на процесс движения государства к господству права.
   Истоки современного конституционализма стран развитой демократии неизбежно связаны с историческими корнями. Ретроспективный взгляд на конституционализм позволяет выделить античный, средневековый и современный конституционализм. Последний получил свое развитие в период Нового времени в Англии после революции 1688 г., в США – в ходе Американской революции и принятия Конституции 1787 г., во Франции – после 1789 г. Только для современного конституционализма характерен базовый принцип – верховенство конституции в правовой системе страны. Более того, происхождение термина «конституционализм» справедливо связывают с обозначением верховенства писаной конституции над другими правовыми актами.
   Конституционализм представляет собой сложную общественно-политическую и государственно-правовую категорию. Конституционализм характеризуется в идеологическом и в практическом смыслах.
   Основу конституционализма в идеологическом смысле составляют идеалы конституционной демократии, которая базируется на наличии конституции как особом документе общества и государства; совокупность определенных конституцией институтов власти; система защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, ценностей демократии.
   Конституционализм в названном смысле есть идеал, к которому должно стремиться общество на пути своего прогрессивного правового развития. Основными его составляющими являются: конституционные идеи; наличие нормативно-правового фундамента, опосредованного конституционными постулатами; сложившийся в контексте конституционных параметров политический режим; действенная система защиты конституционного строя и конституции.
   В практическом смысле конституционализм представляет собой процесс реализации конституционных принципов и норм. Под реализацией права понимается соблюдение его норм как государством и обществом в целом, так и государственными органами и должностными лицами, гражданами и их объединениями. В демократическом обществе без реализации право утрачивает свой социальный смысл. Воплощение принципов и норм права в реальную действительность значительно ускорило бы продвижение России к построению демократического правового гражданского общества.
   Реализация конституционных норм характеризуется проведением в жизнь правовых установлений, которые определяют весь уклад государственно-правовой и общественно-политической жизни общества. Этот процесс не сводим исключительно к правомерному (законопослушному) поведению, а требует социально-правовой активности. Процесс реализации базового закона отличается определенным своеобразием. Он происходит как в рамках конституционных отношений, затрагивающих такие системообразующие аспекты, как взаимоотношения гражданина и государства, организация государства и власти (здесь органы государства либо непосредственно применяют нормы конституции, либо на основе конституционных норм принимаются федеральные законы), так и касается практически всех правоотношений (здесь конституционные нормы действуют совместно с отраслевым законодательством).
   Основные идеи конституционализма не сразу и не в полном объеме становятся принципами и действующими элементами конституционного строя конкретного государства. Однако тот факт, что они приобретают правовое закрепление, а значит, становятся правовой целью, позволяет говорить о нормативной стороне характеристики конституционализма. В связи с этим особая роль принадлежит конституции. С одной стороны, она является необходимым компонентом конституционализма, в котором воплощаются его содержание и форма, с другой стороны, доктрина конституционализма включает учение о конституции.
   Организационная сторона характеристики конституционализма связана с отражением в его идеях демократических способов устройства власти, демократической формы правления, а также совокупности средств методов и приемов осуществления государственной власти [1 - Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 164.].
   Таким образом, конституционализм представляет собой систему отражающих представления о конституционном государстве идей и взглядов, их конституционное оформление, а также политико-правовую практику реализации таких идей и закрепляющих их норм.

Глава 3
Конституционное развитие России

3.1. Россия конца XVIII – начала XIX в. Возникновение конституционного процесса

   XIX в. в истории России начался новым (и последним) дворцовым переворотом. Император Павел I был убит, и на престол вступил его сын Александр I. Первые манифесты нового императора свидетельствовали о разрыве его с политикой прежнего царствования. Он сразу же заявил, что будет управлять «по законам и сердцу в Бозе почивающей августейшей бабки нашей государыни императрицы Екатерины Великой». Перед Александром I стояли задачи не только устранения последствий тирании Павла I, но и усовершенствования государственного строя России в новой исторической обстановке, когда всем европейским монархам приходилось считаться с ростом прогрессивных сил, проводить гибкую политику не только либеральных обещаний или уступок, но даже и определенных преобразований.
   С 1807 г. на арене политической жизни страны появляется М. М. Сперанский. Выходец из семьи бедного сельского священника Владимирской губернии, Сперанский, благодаря своему выдающемуся уму, энергии и необычайной работоспособности, быстро сделал блестящую карьеру государственного деятеля. Все важные законы, начиная с 1802 г., составлялись или редактировались Сперанским. В конце 1808 г. Александр I поручил ему разработку плана государственного преобразования России. Политическая доктрина Сперанского оригинальна и самобытна, формируя ее, мыслитель опирался на свои глубокие познания в политических теориях как античных, так и современных ему европейских мыслителей. Договорную концепцию происхождения государства он допускал как гипотезу (договор как реализация выше Бога), полагая при этом, что Россия в своем историческом развитии прошла три ступени: в средние века – сдельщина, в новое время – абсолютная монархия, а в настоящий период – промышленное состояние, которое требует конституционного ограничения верховной власти и предоставления политических и гражданских прав всем подданным. Россия, по мнению Сперанского, ждет перемен, но не революционным путем, как в странах Запада, а исключительно эволюционным – «через правильные законы», жалованные императором народу. В своих проектах конституционных преобразований Сперанский мечтал о конституционной монархии, которая бы позволила «правление доселе самодержавное учредить на непременном законе».
   1. Законность формы осуществления власти Сперанский прежде всего связывал с необходимостью разделения властей. «Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его. Отсюда необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении. Из троянского порядка государственных сил возникает троянский порядок сил установлений. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое – в исполнении, третье – в части судной. Разум всех сил установлений может быть различен».
   2. Законодательная власть должна быть вручена двухпалатной Думе, которая обсуждает и принимает законы, для чего собирается сессионно, один раз в год. Глава исполнительной власти – монарх – участвует в деятельности Думы, но «никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей уважается в Думе». Мнение Думы свободно, и поэтому монарх не может «ни уничтожить законов, ни обезобразить их». В своих действиях исполнительная власть подконтрольна представительному органу. Судебная власть реализуется судебной системой, включающей суд присяжных и завершающейся высшим судебным органом – Сенатом. Три власти управляют государством, подобно тому, как человек управляет своим организмом.
   Сперанский предусмотрел и возможность объединения этих властей для согласного их действия в Государственном Совете, состоящем частично из лиц, назначаемых монархом, а частично – избранных по избирательному праву. Государственный Совет заседает под председательством царя, он обладает правом законодательной инициативы, но законы, «коими вводится какая-либо перемена в отношении сил государства или в отношении частных лиц между собой», утверждаются непременно и исключительно Государственной Думой. Организация местной власти предполагает введение коллегиального управления сверху донизу через систему представительных органов – дум: губернских, уездных и волостных, избираемых на многостепенной основе. Порядок в устроенном таким образом государстве (а Сперанский предусматривал осуществление своей программы к 1811 г.) охраняется законом. Одним просвещением и деятельностью просвещенных монархов невозможно достичь политических результатов. Идеал Платона (правление философов) Сперанский отвергал, следуя в этом вопросе скорее Аристотелю и утверждая, что законы, а не люди должны управлять государством. В преобразованном по его проектам государстве возможно наилучшим способом обеспечить права подданных. Перефразируя знаменитое учение Монтескье о правах гражданских, политических, Сперанский выдвигает парные, но контрадикторные понятия: рабство политическое и свобода политическая, рабство гражданское и свобода гражданская. Под политическим рабством мыслитель понимал такое состояние, когда «воля одного – закон для всех», а политическую свободу определял как подчинение всех и каждого законам, а также как предоставление избирательного права, обеспечивающего участие подданных в действиях законодательной и исполнительной власти. Под гражданским рабством предусматривается подчинение одного класса другому, а гражданская свобода, по его мнению, выражается в основанной на законе независимости друг от друга всех сословий и групп в обществе. Гарантом всех свобод в государстве является конституция и основанное на ней разделение властей. Для России, по мнению Сперанского, настало время переменить существующее положение вещей и установить новый порядок, она имеет прямое направление к свободе, и «темпы развития России идут несравненно быстрее, чем в других государствах». Конституционная монархия, основанная на законе, должна опираться на квалифицированный бюрократический аппарат, обеспечивающий ее функциональную деятельность. Для осуществления такого проекта мыслитель предложил и провел два закона о чиновниках: «О придворных званиях» (3 апреля 1809 г.) и «Об экзаменах на чин» (6 августа 1809 г.), которыми вводились необходимые условия для занятия должностей и получения служебных чинов. На сословный статус общества Сперанский в целом не покушался, но предлагал произвести его правовое оформление с закреплением прав и обязанностей сословий. Дворянство он наделил политическими и гражданскими правами, а также дополнительным правом владения землями, населенными крестьянами, с обязанностью уплаты налога на владение землей. Среднему сословию (владельцам любых форм недвижимости) он оставлял все гражданские права, а политические – в зависимости от размера собственности (т. е. по цензу), и, наконец, любой народ он наделял только гражданскими правами.
   Крепостное право мыслитель критиковал довольно жестко и считал необходимым его отмену. «Крепостничество, – писал Сперанский, – несовместимо с цивилизованной государственностью. И нет никакого основания считать, что в России оно не могло бы уничтожиться, если будут приняты к тому действительные меры». В крепостном праве он усматривал не только препятствие на пути к интенсивным формам ведения сельского хозяйства, но и преграду для развития городских промыслов и ремесел. «Каким образом, – спрашивал он, – ремесла в городах могут совершенствоваться без соревнования ремесленников, когда они расселены в рабстве?» Однако Сперанский высказывался против немедленной отмены крепостного права, опасаясь, что россияне, получив свободу, обратятся к «кочевому образу жизни», и поэтому предложил следующую схему: вначале ограничиваются крестьянские повинности, подушная подать заменяется на поземельную и производится личное освобождение крестьян от помещиков, затем и крестьянам возвращается «древнее право прихода» (Юрьев день). Землю предполагалось оставить за помещиками с предоставлением крестьянам права на ее приобретение. Проекты Сперанского вызывали резкую критику в адрес реформаторов.

   Н. М. Карамзин о конституционном переустройстве России
   В начале XIX в. создавалось множество планов преобразования России. Одним из наиболее известных является проект Н. М. Карамзина. Начало деятельности Карамзина связано как с литературным поприщем, так и с активной издательской деятельностью, которую в 1803 г. Карамзин прекращает и сосредоточивает свое внимание на создании «Истории государства Российского». Свою политическую концепцию Карамзин высказывал еще в издаваемом им «Вестнике Европы», который был практически первым серьезным политическим журналом в России. Наряду с публикациями различных политических сочинений, Карамзин излагал свои взгляды и относительно форм правления, политических режимов, содержания законов. Но последовательную и подробную разработку его политическая концепция получила именно в «Истории государства Российского», которую он писал практически всю свою сознательную жизнь, и дополнительно – в Записке о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. «Записка» не издавалась при жизни автора, и долгое время после его смерти о ней было известно лишь небольшому кругу лиц. Главной темой «Записки» было исследование форм правления, наиболее пригодных для России в ее современном состоянии. Рассуждая о форме правления, Карамзин неоднократно высказывался в пользу республики. Само понятие республики как организации государственной и общественной жизни для него означало достижение свободы и безопасности всеми гражданами при высоком нравственном состоянии общества. Схема рассуждений напоминает учение Канта о разделении властей, при неуклонном соблюдении принципов которого монархия становится республикой. Карамзин полагал, что для современной ему России монархическое правление – более надежная организация власти в смысле установления системы порядка и подчинения. Реальный уровень нравственности людей и степень их политической грамотности являются теми показателями, которые определяют, к какой форме правления подготовлена та или иная страна. Идеалом Карамзина был сильный монарх (необязательно наследственный), опирающийся в своей деятельности на законы и принимающий меры к нравственному воспитанию и политическому просвещению народов всей страны. Предпочтение монархическому образу правления у Карамзина мотивируется также и географическими факторами. Историк полагал, что обширность территории России, численность ее народонаселения и былое историческое величие толкали ее к монархии. Карамзин, как и Аристотель, думал, что одной из главных задач государства является нравственное воспитание людей, но если Аристотель связывал осуществление этой задачи более всего с демократическим устройством государства, то Карамзин – с образом просвещенного венценосца. Обосновывая свою точку зрения, он традиционно воспроизводит учение о нравственном облике носителя верховной власти, усложняя его атрибутику уже на уровне идей своего века. Мыслитель – противник разделения властей: «Две власти в одной державе суть два грозных льва в одной клетке, готовые терзать друг друга». Всю социально-политическую схему страны он представлял как формулу: «Дворянство, Духовенство, Сенат и Синод как хранилище законов, над всеми Государь – единственный законодатель, единственный источник власти», а посему «Самодержавие есть Палладиум России; целостность его необходимо для ее счастья». Однако не следует считать, что Карамзин не желал никаких перемен в состоянии Российского государства. В «Записке» он писал: «Я не безмолвствовал о налогах в мирное время, о нелепой… системе финансов, о грозных военных поселениях, о странном выборе сановников, о министерстве Просвещения или Затмения, и необходимости уменьшить войско, воюющее только в России… и наконец, о необходимости иметь твердые законы гражданские и государственные». Расхождение предложений Н. М. Карамзина с проектами М. М. Сперанского заключалось не в содержании их политических взглядов (оба хотели «учредить Россию на законах непременных»), а в способе их реализации. Сперанский предложил реформу государственных преобразований, предусматривающую существенные изменения в устройстве основных институтов и учреждений власти и управления в стране; Карамзин же полагал, что «дела не лучше производятся… чиновниками другого названия… т. к. не формы, а люди важны. Дело не сдвинется учреждением государственного совета и министерств». Величие царствования Петра I не в создании Сената с коллегиями, а в приближении «мужей знаменитых и разумом честных… не только в республиках, но и в монархиях кандидаты должны быть назначены единственно по способностям».
   В вопросах назначения и подбора чиновников на государственную службу Сперанский, кстати, придерживался тех же взглядов, но Карамзина раздражало «увлечение формой», результаты которой он усматривал в программах образования новых представительных учреждений, реализующих в своей деятельности принцип разделения властей.
   Власть на местах должна быть представлена губернаторами, для чего Карамзин советовал найти пятьдесят умных и компетентных мужей, которые «ревностно станут блюсти вверенное каждому из них благо полумиллиона России, если там дела пойдут как должно, то министры и Совет могут отдыхать».
   Много внимания в «Записке» уделено критике государственного аппарата. Мыслитель отмечал его некомпетентность, взяточничество чиновников всех рангов. Перестройку этого звена государственного учреждения он усматривал не в создании новых учреждений, а в подготовке грамотных, специально обученных кадров. Чиновников следует правильно организовывать, т. е. распределять по чинам и должностям в соответствии со знаниями и способностями, и всемерно поощрять к добросовестному исполнению долга системой наград и наказаний. Главное же начало хорошего учреждения состоит в ослаблении прерогатив центральной власти и расширении полномочий власти на местах, которой единственно известно истинное положение дел в провинции.
   Такие взгляды Карамзина во многом обусловлены его политической доктриной. Сохраняется много споров относительно концепции Карамзина о юридическом статусе монарха. Предъявляя высокие требования к личности, поставленной по воле Бога над людьми, он высказывает мысль о том, что предпочтительнее полагаться на нравственные качества правителя, нежели на те законы, которыми в западных странах принято ограничивать монарха. Однако не следует рассматривать данное высказывание как отказ от принципа законности в деятельности верховной власти в стране.
   Особенности мировоззрения Карамзина обусловливаются его приверженностью к традициям и активным нежеланием радикальных перемен. Революционные преобразования, в прямом смысле этого слова, серьезные реформы, способные привести к глубоким переменам в структуре государства, по мнению мыслителя, не способны разрешить проблем, стоящих перед Россией. В России же «более требуется мудрости хранительной, нежели творческой, новости ведут к новостям и благоприятствуют необузданности произвола».
   Карамзин не противопоставлял Россию Западу. С. Ф. Платонов в своей речи, произнесенной на открытии памятника Карамзину в Остафьево, отмечал, что «Карамзин вовсе устранил вековое противоположение России и Европы. Он мыслил Россию как одну из европейских стран, и русский народ как одну из равнокачественных с прочими нациями». Карамзин «не клял Запада во имя любви к Родине», но и не хотел забывать собственную историю и унижать свой народ: «Россия существует уже более тысячи лет, и не в образе дикой Орды, но в виде государства великого», и поэтому советовал бережно относиться к «древним учреждениям и нравам». Здесь Карамзин как бы повторил слова дипломата XVII в. А. А. Ордина-Нащонина о том, что «не стыдно доброму навыкать со стороны», но и свои порядки и нравы следует беречь и уважать.
   Понятие законности в юридическом понимании у Карамзина не только традиционно для русской политической мысли, но и вполне прогрессивно в духе его времени. Придерживаясь естественно-правовой теории, он утверждал, что в нравственном государстве законы гражданские должны полностью соответствовать законам естественным. Карамзин подчеркивал ответственность работы законодателя, которому при подготовке новых законопроектов следует тщательно рассматривать «все вещи с разных сторон, а не с одной, иначе, пресекая зло, он может сделать еще более зла». Он отмечал также назревшую необходимость современного пересмотра всех российских законов путем проведения инкорпоративных и кодификационных работ, и в этом вопросе взгляды Карамзина и Сперанского совпадали.
   Карамзин желал издание обширного свода законов, в котором все законы были бы расположены систематически и снабжены комментариями. Необходимость в проведении таких работ, по мнению мыслителя, давно назрела, так как многие законы устарели и даже стали вредными, поэтому следует некоторые из них «исправить… в особенности же уголовные, жестокие и варварские, их давно уже никто не исполняет, но они существуют к стыду нашего законодательства». Но все-таки, более чем на законы, автор «Записки» полагался на распространение просвещения в стране и нравственное воспитание народа. Однако его взгляды в данном вопросе отличались некоторой непоследовательностью. С одной стороны, он выступал сторонником просвещения и желал широкого распространения в стране исторических и политических знаний (и сам всемерно содействовал этому), а с другой – критиковал принятую в западно-европейских странах систему просвещения, считая ее излишне теоретической и оторванной от практической деятельности. Карамзин полагал, что в России «нет охотников для высших наук»: купцам нужна только арифметика, стряпчим и судьям – основы юриспруденции, а не познания в римском праве, и т. п., ибо современный уровень просвещения в России не подготовлен к восприятию «общих знаний», сейчас необходимо для пользы отечества «от каждого человека единственно требовать нужных для той службы знаний, которой он желает посвятить себя». В такой форме Карамзин возражал Сперанскому, предложившему введение «экзаменов на чин» по целому ряду предметов в целях поднятия общей образованности и компетентности русского чиновничества.
   Рассмотрел Карамзин и сословную организацию общества, в структуре которой он выделил: дворянство, духовенство, купечество, крестьянство и прочий народ.
   Дворянство, по мнению мыслителя, – особое сословие, пользующееся одному ему доступными привилегиями, обеспеченное уважением и достатком; дворяне должны занимать высокие посты в армии и на государственной службе, однако, тем не менее, для лиц низших сословий нельзя «заграждать пути» к чинам и званиям, если они обладают способностями и имеют «превосходные знания».
   Духовенство – учительское сословие, и поэтому оно должно обладать высоким нравственным потенциалом и образовательным уровнем. Его следует хорошо обучать в специальных заведениях и достаточно обеспечить.
   В определении крестьянства – основного сословия России – Карамзин весьма противоречив. Положение крестьян он рассматривает в связи с современным ему состоянием права собственности на землю и правовым режимом земельных владений. Будучи сторонником естественно-правовой концепции, Карамзин признает за каждым человеком его неотъемлемое, естественное право на свободу и в связи с этим заявляет, что Борис Годунов был не прав, когда укрепил за господами вольных крестьян (имеется в виду перепись населения, проведенная при Годунове, а затем введение урочных лет). Крестьяне, по справедливости, «могут требовать прежней свободы», но современное их состояние бесперспективно, ибо земель у них нет и, получив свободу, они не могут ее реализовать, так как вынуждены будут оставаться на прежней земле и работать у тех же помещиков, так что в их жизни мало что изменится. К тому же отмена крепостничества может вызвать и определенные беспорядки, так как, получив свободу, крестьяне начнут подыскивать себе других владельцев, и в результате поля останутся невозделанными, и прежде всего потерпит убыток казна. Между тем хлебом снабжают страну помещики, а не «вольные хлебопашцы» (здесь явно содержится неодобрительный отзыв об Указе Александра I «О вольных хлебопашцах»).
   Еще одно опасение заключается в том, что крестьяне, лишившись узды, начнут пьянствовать и злодействовать. Монарх же в сохранении порядка в стране полагается на дворян, ибо именно они «опора трона и хранители порядка и тишины», и если поколебать существующее положение, то государству в целом может угрожать гибель.
   В числе первых либеральных начинаний Александра I было объявление свободы въезда и выезда из страны, ввоза любых товаров, в том числе книг, а также облегчение правил цензуры и предоставление права свободной организации частных типографий. Это привело к заметному оживлению интеллектуальной жизни и демократических настроений в среде либерально настроенной части русского общества.
   «Дней Александровых прекрасное начало» (А. С. Пушкин), безусловно, способствовало появлению оппозиционных настроений. Именно в царствование Александра I возникли такие общества, как «Орден русских рыцарей» (1815), «Союз спасения» (1818), «Союз благоденствия» (1818) и, наконец, на основе распада последнего – «Южное общество» во главе с П. Пестелем и «Северное» под руководством Н. Муравьева. Все они составляли программы и искали пути и средства изменения существующего строя. Основными пунктами этих программ были различные варианты ограничения или изменения российской формы правления (абсолютной монархии) и ликвидации крепостного права.
   В поисках возможных путей преобразования общества и государства Пестель вступает в различные тайные общества: «Соединенные друзья», «Три добродетели», затем «Союз спасения», «Союз благоденствия» и, наконец, организует и становится главой «Южного общества», для которого создает «Русскую правду» в качестве теоретической программы дальнейших действий.
   «Русская правда» написана автором не полностью, завершены только первые три главы, четвертая и пятая – в черновом варианте, а все остальные – только в набросках.
   В методологии своих исследований Пестель придерживался естественно-правовых теорий и договорной концепции происхождения государства. Он исходил из предположения о естественном равенстве всех людей и взаимной тяге к общественной жизни для удовлетворения потребностей на основе разделения труда. Пестель различал общественное и государственное устройство, определяя государство как приведенное в законный порядок гражданское общество. Гражданское общество возникло, по его мнению, в силу природного разделения людей на повинующихся и повелевающих, «когда же гражданское общество получило название государства, тогда повелевающие получили название правительства». Правительство имеет обязанность «распоряжаться общими действиями и избирать лучшие средства для достижения в государстве Благоденствия всем и каждому… народ имеет право требовать от правительства, чтобы оно непременно стремилось к общему и частному Благоденствию».
   Государство существует на равновесии взаимных прав и обязанностей правительства и народа, если же таковое равновесие утрачивается, то государство входит в состояние насильственное и болезненное. Задачей «Русской правды», по замыслу Пестеля, являлось создание таких законов, посредством которых возможно поддержание подобного равновесия. «Цель Государственного устройства… возможное Благоденствие всех и каждого».
   Все законы Пестель классифицировал на три вида: духовные, естественные и гражданские.
   Духовные законы известны из Священного Писания, и они «связывают Духовный мир с Естественным, жизнь бренную с жизнью вечной».
   Естественные законы вытекают из законов природы и нужд естественных, и они «глубоко запечатлены в наших сердцах. Каждый человек им подвластен и никто не в силах их низвергнуть».
   Государственные законы представляют собой постановления государства, которые ставят себе задачей достижение общественного благоденствия, и посему они должны издаваться в полном соответствии с законами духовными и естественными; такое соответствие является непременным условием их действительности.
   Другим условием, определяющим содержание государственных законов, служит приоритет общественных интересов: выгоды целого всегда превалируют над выгодами частного. Гражданские законы составляются таким образом, чтобы интересы отдельного индивида не противоречили интересам других индивидов и всего общества в целом. Если же действия правительства, равно как и действия лиц, «будут основываться только на подобных непременных законах, то пользование Благоденствием станет возможным для всех». Всякое действие, противное благоденствию, следует признать преступным. Каждое справедливо устроенное общество обязано находиться под непременной властью законов, а не личных прихотей правителей.
   Подводя итог сказанному, нужно отметить тот факт, что хотя Россия начала XIX в. не была конституционным государством, она отнюдь не находилась вне мирового конституционного процесса. Русской общественно-политической и научной мыслью были выработаны десятки конституционных проектов, направленных, в частности, на ограничение царского самодержавия, а некоторые из них – и на переход к республиканской форме правления. Но они не были истребованы в тех политических условиях России и не получили практической реализации. В истории же развития российского конституционализма демократические направления конституционных идей сыграли огромную роль.

3.2. Развитие российского конституционализма в конце XIX – начале XX в.

   В конце XIX – начале XX века в России сохранялась самодержавная форма правления. Постепенно образовалась пропасть между идейными стремлениями различных слоев общества и внешними формами его жизни. Россия переросла форму существовавшего строя. Народ, вернее, его мыслящая часть, стремилась к строю правовому на основе гражданской свободы.
   Из курса истории России мы знаем о кризисе общества в тот период, проигранной войне, рабочих и крестьянских волнениях. Назревавшая революционная ситуация соответствовала формуле:
   «Верхи не могут, низы не хотят». Выход был один – конституционная реформа строя, которую правительство и начало осуществлять.
   С восстания декабристов слово «конституция» ни в какой форме правительством не принималось, но в ходе реформ, проводимых в царствование Александра II (в 60–70 гг. XIX в.), неоднократно выдвигалась идея представительства, причем не только либеральными, но и консервативными кругами. Генерал-губернатор, а впоследствии министр внутренних дел России с августа 1880 по май 1881 г., граф М. Т. Лорис-Меликов выдвинул в конце 70‑х гг. идею привлечения «наиболее благонадежных элементов» из земской цензовой общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел; император одобрил эту идею, но не успел подписать «первую русскую конституцию». Он был убит 1 марта 1881 г.
   Наступившая реакция на долгие годы «похоронила» идею создания конституции в России.
   Время, однако, не стояло на месте, и назревшая в начале XX в. революционная ситуация в стране переломила сопротивление правительства, и 6 августа 1905 г. Манифестом Николая II была учреждена Государственная Дума.
   17 октября 1905 г. был издан новый Манифест. В нем указывалось:
   «1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
   2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь уже к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.
   3) Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей.
   Призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению неслыханной смуты и напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле».
   В соответствии с этим Манифестом Государственная Дума получила законодательные права. Однако преобразование 20 февраля 1906 г. Государственного Совета в верховную законодательную палату, издание 8 марта 1906 г. Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов и основных законов от 23 апреля 1906 г. сократили круг вопросов, находившихся в ведении Государственной Думы. В перерывах между заседаниями Госдумы законодательные функции передавались императору, с тем чтобы действие принятой им меры прекращалось с началом заседаний Госдумы.
   Государственная Дума избиралась на 5-летний срок, по истечении которого могла быть распущена императором, назначавшим одновременно новые выборы и время созыва. Члены Госдумы пользовались свободой суждений и не несли ответственности перед избирателями. Они могли быть подвергнуты лишению или ограничению свободы лишь по распоряжению судебных властей и не подлежали административной ответственности.
   К предмету ведения Госдумы были отнесены законодательные предположения, требовавшие издания законов и штатов, их изменения, дополнения, приостановления их действия или отмену; рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, о постройке железных дорог и т. д. Государственная Дума могла обращаться с запросами к министрам по поводу действий, которые сочтет незаконными, а также обращаться к ним за разъяснениями.
   Общее руководство деятельностью Государственной Думы осуществляли председатель и его товарищи. Они избирались из числа членов Госдумы закрытым голосованием на 1 год, по истечении которого могли переизбираться. Председатель Государственной Думы имел право всеподданнейшего доклада императору «О занятиях Государственной Думы».
   Для предварительного рассмотрения законодательных проектов и вопросов текущей деятельности избирались постоянные комиссии: бюджетная, финансовая, по рассмотрению государственной росписи доходов и расходов, редакционная и т. д. Избирались также временные комиссии для подготовки конкретных законопроектов. Законопроекты рассматривались общим собранием Госдумы, после одобрения его Госсоветом и утверждения императором принятый законопроект получал силу закона. Если законопроект отклонялся одной из палат, для его доработки создавалась согласительная комиссия из членов Государственной Думы и Государственного Совета.
   Выборы в первую Государственную думу проходили в феврале – марте 1906 г., наибольшего успеха достигла Конституционно-демократическая партия (кадеты).
   Таким образом, Россия медленно, но определенно эволюционировала в сторону конституционной монархии западного типа, с учетом, конечно, особенностей национального характера. Постепенно от самодержавного понимания развития России приходило понимание парламентаризма, в практику и правосознание внедрялись идеи независимого правосудия и вообще правового государства.
   В ходе Февральской революции 1917 г. монархия была свергнута. Император Николай II отрекся от престола, и Государственная Дума сформировала Временное правительство, которое провело политическую амнистию, взяло под защиту гражданские права и свободы. Правительство проводило курс на недопущение в стране диктатуры и созыв Учредительного собрания.
   1 сентября 1917 г. Россия провозглашается Республикой. Государственная Дума сложила свои полномочия.
   Временное правительство готовило конституционную реформу, созывались конституционные совещания. Большую работу в этом направлении проводили известные русские ученые Б. Н. Чичерин, Н. М. Крикунов, А. С. Алексеев, М. И. Светников, С. А. Котляревский и др. Но они не успели создать теорию российского республиканизма, а Временное правительство не смогло бы провести все это в жизнь, так как слишком малым оказался этот период, сменившийся затем большевистской тоталитарной диктатурой.

3.3. Этапы конституционного развития России после 1917 г. Конституции России 1918, 1925, 1937, 1978 годов. Их особенности и общие черты

   В истории Российской Федерации насчитывается 5 конституций –1918, 1925, 1937, 1978 и 1993 гг. Сроки их действия составляли соответственно 7, 12, свыше 40 и 15 лет, что показывает относительную стабильность строя.
   Принятие каждой из них знаменовало существенные изменения в жизни общества, подводило итог предшествующему развитию.
   Первые четыре конституции РСФСР были по своему типу советскими, социалистическими. Несмотря на особенности, присущие каждой из них, они развивались в соответствии с принципами преемственности, отражающей сохранение социалистических ценностей, утверждение советской власти, и носили классовый характер. Всем конституциям советского типа был присущ в значительной мере фиктивный характер, т. е. они провозглашали принципы, которые фактические не осуществлялись в жизни и для реализации которых не создавался соответствующий механизм.
   Конституция РСФСР 1918 г. – первая Конституция, принятая вскоре после октябрьского переворота, роспуска Учредительного собрания, – имела следующие особенности:
   1. По сравнению со всеми последующими советскими конституциями первая Конституция не опиралась на принцип преемственности конституционного развития, определяла основы устройства общества на конституционном уровне впервые, руководствуясь при этом лозунгами, под которыми шли к власти большевики во главе в Лениным. Данная Конституция полностью зачеркнула весь предшествующий государственно-правовой опыт прежней России.
   2. Из всех советских конституций она была в наибольшей степени идеологизированной, носила открыто классовый характер. В ней полностью отрицалась общедемократическая концепция о народе как носителе и источнике суверенитета государства. Конституция напрямую утверждала установление диктатуры пролетариата. Она лишала отдельных лиц прав, используемых ими в ущерб интересам социалистической революции (ст. 23).
   3. Конституция 1918 г. отличалась значительным количеством программных положений (положения о федеральном устройстве России, фиксировании некоторых прав граждан, нацеленных на возможность их реализации).
   4. К числу отличительных черт первой Конституции относится выход ее норм и положений за рамки внутригосударственного регулирования. Она включает установление чисто политического характера, причем ориентированного на все мировое сообщество.
   5. В Конституции 1918 г. открыто признавалось применение насилия в целях утверждения принципов нового социалистического строя. Эта черта не характерна для последующих советских конституций.
   6. С юридической точки зрения Конституция 1918 г. была в значительной части несовершенной.
   Все отмеченные особенности характеризуют Конституцию 1918 г. как конституцию революционную, принятую в результате насильственного изменения общества и не имеющую преемственности.
   Причиной замены Конституции 1918 г. Конституцией 1925 г. явилось объединение РСФСР с другими независимыми республиками в Союз ССР.
   Новизна содержания Конституции 1925 г. заключается в следующем:
   1. В ней отражен факт вхождения РСФСР в Союз СССР. Компетенция РСФСР как государства, входящего в состав Союза, определялась не прямо, а лишь через предметы ведения высших органов РСФСР.
   2. В связи с появлением субъектов РСФСР в ее Конституции уже появились положения, определявшие их статус и полномочия Федерации в отношении них. В структуре Конституции была выделена глава 4 «Об автономных советских социалистических республиках и областях», в которой определялись принципы формирования их органов государственной власти, порядок принятия Конституций АССР.
   Принятие Конституции 1937 г. объяснялось вступлением страны в новый этап – этап построения основ социализма, полной ликвидацией эксплуататорских классов, т. е. фактическим уничтожением тех слоев населения, которые противились тоталитаризму.
   На этом этапе конституции Союза, РСФСР и других союзных республик отличают следующие черты:
   1. Они сохранили классовую сущность, воплощая диктатуру пролетариата. Но форма выражения этой сущности изменилась. Было отменено лишение граждан политических прав по социальному признаку, введено всеобщее равное избирательное право.
   2. В конституциях были введены главы об основных правах и обязанностях граждан. Впервые получило закрепление право на труд. Но возможность использования политических прав гарантировалась только в интересах укрепления социалистического строя. Все демократические установления конституций были классово ориентированы.
   3. Для конституций этого этапа характерно закрепление руководящей роли коммунистической партии. Эта конституционная норма ярко выразила все укрепляющуюся тенденцию превращения партии в государственную структуру.
   4. Конституции 1937 г. впервые утверждались как «конституции построенного социализма».
   5. С юридической стороны конституции этого периода приобрели более совершенный вид. В них четко выделены основные государственно-правовые институты.
   6. В Конституции РСФСР 1937 г. более развернуто закреплены принципы ее вхождения в Союз ССР. Включена норма о том, что вне пределов прав Союза ССР, РСФСР осуществляет государственную власть самостоятельно, сохраняя полностью свои суверенные права. Впервые в Конституции РСФСР была включена норма о сохранении за ней права выхода из Союза ССР.
   7. Полнее в Конституции РСФСР 1937 г. отражены и нормы, относящиеся к ее собственному федеративному устройству.
   Конституция СССР 1978 г. на протяжении своего 15‑летнего срока претерпевала значительные изменения не только в содержании конкретных норм, но и в самой своей сущности, поэтому ее характеристика имеет различное содержание применительно к отдельным периодам ее действия.
   Первые 10 лет новую конституционную систему СССР характеризовали следующие черты:
   1. Принятие всех вышеперечисленных конституций отразило новый этап – этап «развитого социализма», означавший превращение советского государства из диктатуры пролетариата в общенародное. Несмотря на утверждение об общенародном характере государства, Конституция не утрачивала классового характера.
   2. Классовый характер конституций подчеркивался и тем, что они более откровенно отражали роль коммунистической партии. Появилась отдельная статья о партии, причем включенная в первую главу.
   3. Сохранилась в конституциях и классовая ориентированность демократии, которая именовалась «социалистической демократией».
   Конституция закрепила более полный перечень прав граждан, введя новые права (право на жилище, охрану здоровья и т. д.).
   4. Конституция 1978 г. впервые утверждала в преамбуле, что ее принимает и провозглашает народ РСФСР.
   5. Конституция 1978 г. значительно изменилась структурно. В ней появились 11 разделов, делившихся на 22 главы. Конституция стала более объемной.
   6. В плане федеративного устройства Конституция не предусмотрела необходимости утверждения органами РСФСР конституций АССР; преобразовала национальные округа в автономные.
   7. Конституция 1978 г. впервые включила прямую норму о суверенитете РСФСР.
   Последующие процессы реформирования Конституции 1978 г., начавшиеся в 1989 г., были ознаменованы принятием Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» и «О выборах народных депутатов РСФСР».
   Дальнейшее реформирование Конституции России осуществлял Съезд народных депутатов. Это выразилось в следующих нововведениях:
   а) отказ от характеристики государства как социалистического и советского, определение его как суверенного федеративного;
   б) устранение из Конституции положений о коммунистической партии как ядре политической системы;
   в) признание приоритета прав человека и гражданина;
   г) признание частной собственности, защищаемой государством наряду с другими формами собственности, отказ от признания государственной собственности в качестве основной;
   д) постепенное видоизменение структуры советской власти, отказ от республики Советов, переход на парламентскую систему; признание принципа разделения властей; введение института Президента; установление местного самоуправления.
   Все республики, в том числе и РСФСР, приняли декларации о своем государственном суверенитете. В российской Декларации впервые была поставлена задача разработки новой Конституции РСФСР на основе провозглашенных в ней принципов.
   Новая Конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в действие 25 декабря 1993 г.

3.4. Конституционные реформы 1989–1993 годов. Необходимость принятия новой конституции

   Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы.
   Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной ситуацией, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания. В российских условиях реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права.
   К особенностям конституционной реформы можно отнести следующие:
   1. Содержание ее предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства.
   2. Закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу.
   3. Конституционная реформа призвана иметь характер поэтапного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты.
   4. По масштабу действия различают полные и частичные реформы. В первом случае речь идет не о простом усовершенствовании законодательства, а о качественном развитии правовых органов.
   Среди объективных причин конституционных реформ можно выделить следующие:
   1. Внутриполитическая причина. Смена формы правления либо политического режима вызывают необходимость реформирования основ строя и отдельных государственно-правовых институтов, ограничения неадекватной власти определенного органа или партии, установления разделения властей с необходимой системой сдержек и противовесов.
   2. Переход к новой форме государственно-территориального устройства, т. е. переход от РСФСР, прежде построенной на автономизации национально-государственных и национально-территориальных образований, к новой федерации республик, краев, областей.
   3. Масштабное изменение «политической карты» общества, приход к власти оппозиционной силы. Победившая партия стремится закрепить путем пересмотра Конституции свои представления о социально-экономическом строе.
   4. Эволюционной причиной частичного пересмотра конституционных норм выступает реформа правовой системы, обусловленная стремлением уйти от утраты Конституцией ее фактической силы.
   5. Внешняя причина бывает продиктована изменением геополитического положения, окружения страны, провозглашением независимости.
   После августа 1991 г. в стране сложилась новая внутриполитическая обстановка. Распался Союз, рухнул тоталитарный режим, ушла в небытие КПСС, началась ломка старой экономической системы общества.
   Однако сразу нельзя было уничтожить прежнюю правовую систему общества. В ней происходили лишь принципиальные изменения. Наглядным свидетельством являются те изменения и дополнения, которые вносились в Конституцию РСФСР 1978 г. В частности, в связи с новыми веяниями в ст. 12 Конституции вносится дополнение о продаже или ином отчуждении земельных участков, т. е. признается частная собственность на землю, но не пахотную. Подобная судьба постигла многие статьи Конституции, которые уже не соответствовали новым реалиям, сложившимся в Российской Федерации.
   Вместе с тем в Конституцию вносятся новые статьи. Так, появляются ст. 11, регламентирующая несколько иначе статус государственной собственности Российской Федерации; ст. 67, закрепляющая за гражданами право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, и т. д.
   Но как бы не обновлялась Конституция РСФСР, она все же ни по структуре, ни по содержанию не могла служить юридической базой тех коренных преобразований, которые осуществлялись или осуществляются в Российской Федерации. Требовался новый базовый закон государства, отражающий сложившиеся в стране принципиально иные общественные отношения по сравнению с теми, которые навязала обществу Советская власть. В результате Съездом народных депутатов Российской Федерации было принято два постановления о подготовке проекта новой Конституции, так как старая включала в себя всевластие Советов – тот барьер, перед которым начали останавливаться реформы.
   Кроме этого, существовал психологический барьер в сознании граждан, привыкших за многие годы советской власти к определенной форме правления и плохо понимавших зачем ее менять. В условиях кризиса экономики, обострившихся социальных и национальных противоречий в обществе, мирная смена конституции оказалась невозможной и развитие событий привело к вооруженному противостоянию в октябре 1993 г. Верховный Совет РСФСР был распущен и 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята новая Конституция России – впервые Конституция действительно суверенного государства.

3.5. Конституция Российской Федерации 1993 г.: основные черты, особенности, функции и юридические свойства

   Принятие Конституции РФ было объективным требованием времени. Существенно изменившиеся общественные отношения в России, связанные с ее суверенизацией, обусловили закрепление новых правовых параметров взаимоотношений между человеком (обществом) и государством в конституционном порядке.
   Конституцию Российской Федерации 1993 г. отличают такие черты, как:
   а) особый субъект, который устанавливает Конституцию РФ. Таким субъектом является народ. В Конституции 1993 г. наиболее последовательно, по сравнению со всеми предшествующими, отражен рассматриваемый признак. В ее преамбуле сказано: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле… принимаем Конституцию Российской Федерации». Причем это первая Конституция, принятая действительно народом (а не от имени народа) путем всенародного голосования, прошедшего 12 декабря 1993 г.;
   б) учредительный, первичный характер конституционных установлений. Только учредительная власть может изменить, в том числе и самым радикальным образом, основы устройства общества и государства. Через конституции получали легитимность принципиальные изменения всего общественного строя. Такую роль сыграли Конституция РСФСР 1918 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г.
   Учредительная роль Конституции РФ выражается в признании и юридическом оформлении важнейших социально-экономических и политических институтов общества. Вместе с тем учредительная функция не исчерпывается только фиксированием и переводом общественных отношений в правовую форму. В ряде случаев конституционные нормы выполняют роль фактического и правового учредителя. Принятием Конституции РФ созданы, например, новые государственные органы: Федеральное Собрание (гл. 5), Счетная палата (п. «г» ч. 1 ст. 103), Уполномоченный по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103) и др.
   Учредительная природа Конституции проявляется и в том, что ее предписания выступают в качестве первоосновы. Это означает, что для установления положений Конституции не существует никаких правовых, юридических ограничений. Так, законы не могут противоречить Конституции, указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а у Конституции нет такого юридического потолка;
   в) всеохватывающий объект конституционной регламентации, т. е. общественные отношения, которые она регулирует и закрепляет. Сфера конституционного воздействия затрагивает все области жизни общества – политическую, экономическую, социальную, духовную и др.;
   г) особые юридические свойства: верховенство, высшая юридическая сила, порядок ее принятия, пересмотра, внесения поправок, специфические формы охраны и др.
   Конституции Российской Федерации 1993 г. присущи следующие особенности:
   1. В ней впервые получил конституционное закрепление принцип верховенства Конституции Российской Федерации. Ни в одной из прежних конституций России такого положения не содержалось. В этом прежде всего отражается утверждение в нашей стране конституционного строя, стремление к созданию правового государства.
   Верховенство конституции означает также, что с ее принципами должна сообразовываться деятельность всех государственных структур, граждан во всех сферах жизни.
   В принципе верховенства Конституции отражается и федеративный характер нашего государства. Верховенство федеральной Конституции утверждается на всей территории России, в том числе и республик, которые также имеют свои конституции.
   2. В ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляется, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.
   Высшая юридическая сила Конституции РФ означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции России, и что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
   3. Конституция является ядром правовой системы России. Ее принципы и положения играют направляющую роль для всей системы текущего законодательства. Именно Конституция определяет сам процесс правотворчества – устанавливает, какие основные акты принимаются различными органами, их наименования, юридическую силу, порядок и процедуру принятия законов.
   4. К юридическим свойствам Конституции относится ее особая охрана. В этом задействована вся система органов государственной власти, осуществляющих охрану в различных формах.
   Статья 80 Конституции закрепляет, что Президент России является гарантом Конституции: он обязуется соблюдать и защищать ее. Важную роль в охране Конституции РФ играет федеральный Конституционный Суд. Он рассматривает дела о соответствии Конституции РФ законов и иных нормативных актов как федеральных органов государственной власти, так и ее субъектов. Акты, признанные неконституционными, утрачивают силу, а не соответствующий Конституции России международный договор не подлежит введению в действие.
   5. Конституцию отличает и особый, усложненный порядок ее пересмотра и внесения в нее поправок. Пересмотр касается только положений глав 1, 2 и 9. Поправки вносятся в главы 3–8 Конституции РФ.

3.6. Структура конституции Российской Федерации

   Под структурой конституции понимается принятый в ней порядок, посредством которого устанавливается определенная система логической группировки однородных конституционных норм в разделы, главы и последовательность их расположения.
   В основе обобщения конституционных норм и включение их в общие разделы, главы лежит единство предмета регулирования, т. е. их связанность единством общественных отношений, на которые эти нормы воздействуют.
   Последовательность расположения в конституции этих комплексов норм определяется факторами, основанными на учете взаимосвязи этих норм друг с другом, мотивами первичности и производности норм друг от друга.
   Структура Конституции Российской Федерации на разных этапах ее развития не была постоянной. В ней отражались особенности господствующей идеологии, зрелость той или иной сферы общественных отношений, подготовленность их к правовому воздействию.
   Значительное влияние на структуру Конституции России оказал факт пребывания РСФСР в составе бывшего СССР в качестве союзной республики, поскольку структура республиканских конституций должна была почти полностью воспроизводить структуру союзной. Такая установка особенно четко выражена в Конституции РСФСР 1937 г. и в Конституции РСФСР 1978 г., совпадавших по своей структуре с соответствующими конституциями СССР.
   Для первых советских конституций России было характерно несовершенство их структуры с юридической точки зрения. Группировка норм не была в должной мере систематизирована и логически объяснима. Их отличало сначала отсутствие особого раздела о правах граждан, затем его включение в Конституцию 1937 г. в качестве одной из последних глав (гл. 11).
   При разработке проекта Конституции 1993 г. предполагалось начать базовый закон именно с раздела о правах и свободах человека и гражданина. Конституция 1993 г. не восприняла такую структуру, что можно признать логичным, так как начинать Конституцию с закрепления прав человека без определения общих основ устройства того общества, членом которого человек является, невозможно. Однако Конституция РФ не отодвинула проблему прав и свобод человека и гражданина, уже во второй статье закрепив их в качестве высшей ценности и одной из важнейших основ конституционного строя России.
   По своей структуре Конституция 1993 г. состоит из преамбулы и двух разделов. Первый раздел состоит из девяти глав:
   1. Основы конституционного строя.
   2. Права и свободы человека и гражданина.
   3. Федеративное устройство.
   4. Президент Российской Федерации.
   5. Федеральное Собрание.
   6. Правительство Российской Федерации.
   7. Судебная власть.
   8. Местное самоуправление.
   9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Второй раздел носит название «Заключительные и переходные положения».
   Такая структура Конституции России существенно отличает ее от предшествующей. В последней редакции Конституции РСФСР 1978 г. выделялись преамбула, одиннадцать разделов и в качестве приложения включался Федеративный договор от 31 марта 1992 г.
   В структуре новой Конституции России четко прослеживаются те концептуальные идеи, на которых она основана. Это проявляется в следующем:
   1. Изменение названия первого раздела. Введение нового понятия «Основы конституционного строя», что отражает качественное изменение характеристики строя.
   2. В связи с отказом от формы правления в виде советской республики, переходом на парламентскую систему снят раздел четвертый «Советы народных депутатов Российской Федерации и порядок их избрания».
   3. Глава о Президенте РФ открывает перечень глав об органах государственной власти. В этом отражается новый статус Президента России, присущий ему как главе государства.
   4. Последовательное и четкое отражение в структуре Конституции РФ принципа разделения властей.
   5. Концепция обновления федеративного устройства, новый статус субъектов Российской Федерации, иные принципы разграничения предметов ведения и полномочий получили отражение в структуре Конституции РФ путем устранения таких разделов, которые выделялись в прежней конституции и были посвящены высшим органам государственной власти и управления республики в составе России, органам государственной власти и управления края, области, автономного округа и города.
   6. Снят раздел о государственном плане экономического и социального развития России, который и в прежней конституции уже являлся неоправданным.
   7. В прежней конституции права и свободы человека и гражданина были включены в раздел «Государство и личность». В новой Конституции РФ глава называется «Права и свободы человека и гражданина», что показывает самоценность человеческой личности без увязки ее статуса с государством.
   Конституция Российской Федерации 1993 г. не включила текст Федеративного договора, поскольку его положения нашли отражение в Конституции.
   Раздел второй – «Заключительные и переходные положения» – в истории российского конституционализма появился впервые. В конституциях зарубежных стран наличие такого раздела – явление нередкое. В этом разделе в Конституции закрепляются положения по вопросам, связанным с введением новой Конституции РФ в действие, фиксируется прекращение действия прежней конституции, соотношение Конституции РФ и Федеративного договора, порядок применения законов и иных правовых актов, действовавших до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., основания, на которых продолжают действовать ранее образованные органы власти и управления.

3.7. Порядок принятия конституции Российской Федерации

   Порядок принятия Конституции Российской Федерации определялся Указом Президента Российской Федерации «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» от 15 октября 1993 г. В соответствии с этим Указом процедура принятия Конституции регламентировалась Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.).
   Положение о всенародном голосовании охватывало совокупность правовых норм, регулировавших наиболее существенные отношения, связанные с его проведением. Причем эта совокупность складывалась из двух четко выраженных групп правовых норм. Первая группа закрепляла принципы всенародного голосования (т. е. его исходные начала), на основе которых оно осуществлялось. Принципы устанавливали: как и каким путем должно проводиться это голосование, кому принадлежит право участия в нем и кто не может быть субъектом голосования. В частности, в соответствии со ст. 2 Положения всенародное голосование объявлялось всеобщим и равным, проводилось путем тайного голосования. Правом участия в нем наделялись все граждане Российской Федерации, достигшие 18‑летнего возраста. Права участия были лишены граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержавшиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу обвинительному приговору суда.
   Вторая группа охватывала нормы права, которые наполняли указанные принципы конкретным содержанием, устанавливали порядок проведения всенародного голосования.
   В соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ его проведение включало в себя:
   1) возложение функции по организации и проведению всенародного голосования на соответствующие избирательные комиссии;
   2) наделение избирательных участков полномочиями по проведению всенародного голосования;
   3) определение порядка и сроков проведения агитации;
   4) установление образца бюллетеня для всенародного голосования и определение его результатов.
   Систему избирательных комиссий, на которые были возложены функции проведения всенародного голосования, возглавляла Центральная избирательная комиссия, состоявшая из председателя и 20 членов Центральной избирательной комиссии.
   Центральная избирательная комиссия была призвана:
   1) давать разъяснения о порядке применения Положения о всенародном голосовании по проекту новой Конституции;
   2) рассматривать заявления и жалобы на решения и действия участковых избирательных комиссий и принимать по ним решения;
   3) в случаях, предусмотренных Положением о всенародном голосовании, издавать инструкции и иные акты по вопросам организации всенародного голосования;
   4) осуществлять контроль за законностью проведения всенародного голосования;
   5) распределять выделенные из республиканского бюджета Российской Федерации на финансирование всенародного голосования средств и контролировать их целевое использование;
   6) рассматривать вопросы материально-технического обеспечения, подготовки и проведения всенародного голосования;
   7) устанавливать результаты всенародного голосования в целом по России и публиковать их в печати.
   Участковые избирательные комиссии осуществляли непосредственное руководство голосованием, определяли его результаты по участку и сообщали сведения в окружную избирательную комиссию.
   Согласно ст. 14 Положения о всенародном голосовании как гражданам, так и общественным объединениям предоставлялось право беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проекта новой Конституции.
   По итогам всенародного голосования участковые избирательные комиссии составляли протокол, в котором указывалось общее число избирателей, число неиспользованных бюллетеней, их количество, выданное в день голосования, число действительных голосов и т. д.
   Окружные избирательные комиссии составляли протокол, в котором указывались те же сведения, что и в протоколе участковых избирательных комиссий.
   Центральная избирательная комиссия производила подсчет голосов, поданных в ходе всенародного голосования на всей территории Российской Федерации, и после этого сведения должны были публиковаться в официальном органе.

3.8. Пересмотр конституции Российской Федерации и внесение в нее поправок

   Конституционное развитие любого государства предполагает гармоничное сочетание стабильности и динамизма конституции.
   Необходимость обеспечения стабильности Конституции РФ связана с особым статусом данного нормативного правового акта, фиксирующего весь базовый уклад общества и государства. Стабильность обеспечивается установлением в самом тексте федеральной Конституции таких ее характеристик, как высшая юридическая сила, прямое действие, применение на всей территории страны, недопустимость противоречия Конституции РФ принимаемых в России законов и иных правовых актов, установление обязанности для органов публичной власти и их должностных лиц, для граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ. Уточнение конституционных положений, насколько это возможно, следует осуществлять с помощью толкования базового закона страны, издания федеральных конституционных и федеральных законов и т. д.
   Именно поэтому Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает ряд гарантий конституционной стабильности. Она предусматривает довольно сложный порядок внесения поправок в Конституцию РФ и тем более ее пересмотра. Вместе с тем Конституция должна быть способной к рецепции новых реалий государственно-правовых отношений, что обеспечивается усложненной, но все-таки возможностью изменить конституционные позиции, объединенные главами 3–8.
   Стабильность Конституции РФ выражается в ограничении круга субъектов права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Таковыми названы Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 состава палат Федерального Собрания.
   Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей в Совете Федерации и Государственной Думе, через Президента и Правительство, используя свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой специальной законодательной инициативы: его имеют только группы в составе не менее 20 % состава одной из палат (т. е. 36 членов Совета Федерации, 90 депутатов Государственной Думы). Этого права не имеет и исполняющий обязанности Президента РФ – это запрещено (наряду с некоторыми другими действиями) ст. 92 Конституции РФ.
   1. Порядок пересмотра разных положений Конституции в определенной степени связан со сравнительной юридической силой этих конституционных положений. Конституция Российской Федерации, в целом имея высшую юридическую силу по отношению к другим законам и подзаконным актам, состоит из положений, юридическая сила которых по отношению друг к другу неравна. В наиболее сложном порядке пересматриваются конституционные положения, имеющие наибольшую юридическую силу. К их числу относятся прежде всего статьи главы 1 Конституции («Основы конституционного строя»), которым, в силу ст. 16, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. На второй ступени по юридической силе находятся положения главы 2 («Права и свободы человека и гражданина»), которые не могут противоречить положениям главы 1; но, согласно ст. 18, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это ставит главу 2 по ее юридической силе выше всех следующих глав, кроме главы 9. Последняя содержит правила о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Это не должно делаться в обычном порядке. Поэтому в ч. 1 ст. 16 и в ст. 64 установлено, что положения соответственно главы 1 и главы 2 не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией, о чем говорится также в ч. 1 ст. 135.
   В силу изложенных позиций текст Конституции РФ разделен на две части по порядку внесения в них поправок (гл. 3–8) и их пересмотра (глав 1, 2, 9).
   Часть 1 ст. 135 запрещает Федеральному Собранию пересматривать положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Они для него неприкосновенны. Единственное, что палаты Федерального Собрания могут сделать в этом смысле, – отклонить предложения о пересмотре положений этих трех глав или дать им дальнейшее движение за пределами Федерального Собрания, согласно ч. 2 этой статьи.
   По-видимому, любое предложение о полном пересмотре Конституции РФ, если оно затрагивает также статьи глав 1, 2, 9, должно рассматриваться в том же порядке, как и предложения о поправках и пересмотре положений только этих трех глав.
   Порядок рассмотрения данного вопроса в Государственной Думе предусмотрен в главе 16 ее Регламента. Предложение должно содержать проект нового или измененного текста этих глав или их отдельных статей, частей, пунктов с обоснованием содержащихся в нем изменений, дополнений и поправок. Предложения направляются Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству для подготовки совместного заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.
   2. Федеральное Собрание может только отклонить или поддержать предложение о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции. Поддержать инициативу этого рода, упомянутую в ст. 134, оно может квалифицированным большинством, как минимум 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. По-видимому, это значит, что необходимо 60 % полного состава обеих палат, вместе взятых. Это 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы; вместе они составляют 628 человек. 3/5 от этого числа – 377 голосов – нужны, чтобы Федеральное Собрание поддержало предложение о пересмотре положений названных трех глав. Если же это «и» не следует понимать буквально, возможен и другой вариант, когда решение принимается установленным большинством голосов раздельно по палатам. Тогда необходимы голоса не менее 107 членов Совета Федерации и 270 депутатов Государственной Думы.
   Если такое решение Федеральным Собранием будет принято, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Решение Федерального Собрания поддержать предложение требуемым большинством голосов может означать и созыв Конституционного Совещания, но может этого и не означать. Это, как и ряд других вопросов, должно быть решено в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании. Такого закона пока нет, но по крайней мере один его проект имеется в Государственной Думе. Этот закон должен определить: кем созывается Конституционное Собрание, в каком порядке оно образуется, каков его количественный состав; является ли оно однопалатным или двухпалатным в связи с необходимостью отразить конституционную волю как равноправных граждан, так и равноправных субъектов Российской Федерации; должно ли оно и может ли на время своей работы заменить Федеральное Собрание, взяв на себя и его работу, или может существовать и действовать наряду с ним?
   Мировой опыт в этом отношении очень богат и разнообразен, как и предложения, уже высказанные в парламенте Российской Федерации, в специальной литературе, в печати, в ходе законопроектной работы. Ответ на них должен дать федеральный конституционный закон.
   3. Конституционное Собрание, рассмотрев вопрос о пересмотре положений глав 1, 2, 9, сначала должно принять одно из двух решений. Оно или не соглашается с рассмотренными предложениями и подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, на чем и прекращается его деятельность, или, согласившись с ними, оно разрабатывает проект новой конституции. Таким образом, любое изменение в главах 1, 2, 9 Конституции РФ означает замену прежней Конституции РФ новой, даже если новая Конституция будет во многом совпадать с прежней.
   Проект новой Конституции России должен быть рассмотрен Конституционным Собранием. В соответствии со ст. 135 его дальнейшее продвижение может иметь три варианта.
   В первом варианте Конституционное Собрание отклоняет проект и решает вопрос о том, продолжать работу над ним или считать вопрос закрытым.
   Во втором варианте Конституционное Собрание принимает новую Конституцию большинством в 2/3 голосов от общего числа его членов, вводит ее в действие, и этим прекращается его деятельность и правомочия.
   В третьем варианте, если простое большинство состава Конституционного Собрания за принятие этого проекта, но двух третей голосов, необходимых для его принятия, набрать не удается, Конституционное Собрание выносит проект новой Конституции на всенародное голосование. По-видимому, деятельность и полномочия Конституционного Собрания при этом также прекращаются, по крайней мере до положительного решения всенародного голосования о принятии новой Конституции. Проведение всенародного голосования о принятии или отклонении проекта новой Конституции может быть возложено на органы, проводящие референдумы, выборы и т. п. (избирательные комиссии или комиссии референдумов всех уровней).
   Условия проведения всенародного голосования требуют для принятия новой Конституции участия в нем более 1/2 от общего числа избирателей, если не более половины из них проголосовали за нее.
   А как быть, если проект отклонен всенародным голосованием или оно не состоялось из-за добровольной неявки граждан на голосование? По-видимому, федеральный конституционный закон должен урегулировать, считается ли при этом вопрос решенным и снятым с обсуждения или оно должно продолжаться в прежнем составе Конституционного Собрания? Или наконец следует произвести перевыборы Конституционного Собрания, возложив на его новый состав разработку нового проекта? На все эти вопросы должен ответить будущий федеральный конституционный закон.
   Конституция Российской Федерации ныне не содержит статей, вовсе не подлежащих никакому изменению. Это отличает ее от конституций многих других демократических государств, которые прямо предусматривают недопустимость пересмотра статей о республиканской форме правления (Франция, Италия), о парламентарной форме республики, принципах уважения и защиты конституционных прав человека и гражданина, разделения властей (Греция). Не подлежат пересмотру многие положения Основного закона ФРГ (о защите достоинства и прав человека, о демократическом, социальном и федеративном характере этого государства, о ряде конкретных выводов из этих принципов).
   Вторая группа конституционных поправок относится к главам 3–8 Конституции РФ. Поскольку в общей форме многие предписания этих глав опираются на статьи главы 1 или согласуются с содержанием статей главы 2, изменение таких предписаний глав 3–8 невозможно без соответствующих поправок в главах 1 и 2. Это требует, в соответствии со ст. 135, разработки и принятия в установленном ею порядке новой Конституции России. Поэтому установленный ст. 136 порядок внесения поправок в главы 3–8 Конституции РФ относится только к таким поправкам, которые не затрагивают текст глав 1, 2 и 9 и поэтому не требуют пересмотра всей федеральной Конституции.
   Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обнаружила неопределенность в понимании ст. 136, в связи с чем обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о ее толковании.
   Конституционный Суд постановил, что в соответствии с рядом статей Конституции поправки к главам 3–8 принимаются путем издания особого правового акта в форме закона Российской Федерации о поправках к ее Конституции. Этим актом является Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Он принимается в особом порядке, который лишь отчасти совпадает с процедурой принятия федерального конституционного закона, установленной ч. 2 ст. 108 (федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы), поскольку требует одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Только после этого вступивший в силу федеральный закон о поправках к Конституции подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
   Статья 136 Конституции РФ учитывает мировой опыт демократического конституционного права. Так, важным требованием процедуры внесения поправок в Конституцию США является необходимость одобрения поправки, принятой Конгрессом, 2/3 голосов в каждой его палате, тем же квалифицированным большинством в каждой палате законодательных собраний 3/4 штатов. Это подчеркивает действие принципа федерализма.
   В соответствии со ст. 134 Конституции и право законодательной инициативы принадлежит в этом случае ограниченному кругу субъектов: Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
   Федеральным законом от 4 марта 1998 г. установлен порядок внесения предложения, принятия, одобрения, вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ.
   Под поправкой к Конституции РФ в Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста.
   Предложение о поправке к Конституции РФ должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи), либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации.
   Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции РФ направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ. По результатам проверки указанный комитет Государственной Думы вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований Конституции и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ.
   Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в трех чтениях и считается одобренным, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ в течение пяти дней направляется в Совет Федерации и подлежит обязательному рассмотрению данной палатой парламента.
   Закон Российской Федерации о поправке к Конституции считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации.
   Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке к Конституции с указанием дат его одобрения палатами парламента и направляет его в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения в срок не более 1 года. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.
   Установление результатов рассмотрения данного Закона законодательными (представительными) органами субъектов Федерации оформляется в соответствии с регламентом Совета Федерации. Предусмотрено, что возникшие противоречия разрешаются в судебном порядке.
   Подписание и официальное опубликование Закона осуществляется Президентом РФ в течение двух недель после его получения.
   Принятая поправка к Конституции РФ в месячный срок со дня вступления в силу Закона подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции Российской Федерации.
   Для изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ также требуется принятие федерального конституционного закона (ч. 5 ст. 66). Основанием для внесения изменений в ч. 1 ст. 65 в соответствии с ч. 2 ст. 65 является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть, что осуществляется по взаимному согласию РФ и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором. Принятое в качестве нового субъекта иностранное государство в соответствии с международным договором получает статус республики, края или области, если речь идет о части иностранного государства, то статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.
   Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации по инициативе самих субъектов, на территориях которых образуется новый субъект Федерации.
   Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ, который уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Федерации нового субъекта.
   Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Федерации.
   Часть 2 ст. 137 устанавливает еще более упрощенный порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 в случае изменения официального наименования субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 71–73 Конституции изменение наименования субъекта Российской Федерации относится к исключительной компетенции законодательной власти данного субъекта РФ. Включение нового наименования субъекта рассматривалось как чисто техническая операция, в связи с чем ее порядок не регулировался законом, но и не был никем точно определен.
   В связи с этим, по мнению Государственной Думы, обнаружилась неопределенность в том, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ч. 1 ст. 65 нового наименования субъекта Российской Федерации. Государственная Дума обратилась по этому поводу в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции.
   Конституционный Суд 28 ноября 1995 г., рассмотрев данное дело, постановил, что изменения наименования субъектов Российской Федерации включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. В качестве примеров можно назвать Указ Президента РФ от 9 июня 2001 г. «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации», согласно которому вместо наименования Чувашская Республика – Чаваш республика включено новое наименование Чувашская Республика – Чувашия, а также Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации», в результате чего Ингушская республика стала называться Республика Ингушетия, а Северная Осетия – Северной Осетией – Аланией.
   В спорных случаях Президент использует полномочия, предоставленные ему ч. 1 ст. 85 Конституции (например, согласительные процедуры).
   Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в отмеченном смысле и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

3.9. Гарантии реализации Конституции Российской Федерации. Прямое действие конституции

   В ст. 15 Конституции РФ закрепляется, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие, и применяется на всей территории России. Это юридическое свойство Конституции имеет иное содержание по сравнению с принципом ее верховенства. Прямое действие Конституции означает, что не требуется принятие каких-либо нормативных правовых актов для приведения в действие конституционных норм, она в принципе подлежит реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов.
   Вместе с тем ряд конституционных положений устанавливает лишь общие принципы, подходы к регулированию каких-либо отношений. Например, положение ч. 1 ст. 96 Конституции РФ определяет, что Государственная Дума избирается на четыре года. Данная норма непосредственно может быть применена только к сроку полномочий названной палаты парламента, но, характеризуя ее как избираемый орган государственной власти, Конституция РФ не устанавливает порядок выборов, адресуя такое урегулирование федеральному закону (Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.)).
   Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно, однако без их законодательной конкретизации правовому полю России грозит фрагментарность. Если конкретизирующего нормативного акта нет, то правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе Конституции РФ.
   Высшая юридическая сила Конституции означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России, и что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
   Таким образом, высшая юридическая сила Конституции выражает ее место в иерархии правовых актов, действующих в Российской Федерации. Гарантом Конституции является Президент РФ. На него, в первую очередь, возложена обязанность следить за точным исполнением Конституции и немедленно принимать решение по всем случаям нарушений.

3.10. Конституция РФ 1993 г. и нормы международного права

   В последнее время идея о верховенстве международного права по отношению к национальному законодательству все больше проникает в конституционное нормотворчество демократических правовых государств, поскольку именно международно-правовые нормы определяют стандарты в сфере прав и свобод человека. Вместе с тем национальное и международное право – самостоятельные правовые системы, установление иерархии между которыми не только не корректно, но и контрпродуктивно. Одновременно нельзя не учитывать все большее взаимовлияние норм национального и международного права на развитие и реализацию друг друга.
   Часть 4 ст. 15 Конституции РФ гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерацией установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» определено, что согласие России на обязательность для нее международного договора, в зависимости от случая, может выражаться посредством ратификации, утверждения, принятия и присоединения. Следовательно, международный договор включается в правовую систему России не автоматически, а в установленном порядке.
   Обращаясь к ст. 15 данного Федерального закона, можно увидеть ряд случаев, при которых международные договоры подлежат обязательной ратификации: если их исполнение требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; если их предметом являются основные права и свободы человека и гражданина; если это касается территориального разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; если речь идет об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, в области военно-технического сотрудничества, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; если договор связан с участием Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для России; если стороны договора условились о последующей ратификации.
   По поводу ратификации международного договора принимается соответствующий федеральный закон. Разрешение коллизий в пользу международного договора связан лишь с правилами, предусмотренными законом, но не Конституцией РФ. Поэтому норму ч. 4 ст. 15 Конституции нельзя однозначно трактовать как устанавливающую примат международного права.
   Органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции РФ. Если же такой договор заключен, то действуют конституционные нормы, поскольку иначе это было бы равнозначно отказу от государственного суверенитета. Демократическая конституция не должна противоречить нормам международного права, если они общепризнанны.
   Под общепризнанными в международной практике понимаются нормы, которые признаны достаточно представительным большинством государств. Форма их существования – международный обычай и международный договор.
   Принципы носят универсальный характер, являясь фундаментом международного правопорядка. Они охватывают как традиционные, так и новые области международных отношений, предопределяя направленность, сущность и характер международно-правового регулирования в целом.
   Следовательно, в процессе правотворчества и правоприменения, толкования права необходимо корректно учитывать соответствующие принципы и нормы международного права. Но при этом возникают немалые трудности, поскольку и национальные, и международные нормы сопоставляются, сравниваются и применяются не изолированно, а в контексте своих правовых систем [2 - Тихомиров Ю. А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал российского права. 2002. № 1.].
   Нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. С другой стороны, для современного международного права характерно все более тесное взаимодействие с внутренним правом государств. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права обусловлено углублением взаимодействия национального общества с мировым сообществом.

Глава 4
Конституционные основы гражданского общества

4.1. Понятие и сущность гражданского общества

   Впервые упоминание о гражданском обществе можно найти в трудах Аристотеля. Он писал, что прежде чем определить, что есть государство, необходимо выяснить понятие «гражданин», ибо государство есть не что иное, как совокупность граждан, гражданское общество.
   Большое внимание уделялось разработке проблем гражданского общества в XVII в. – они анализировались в трудах Г. Греция, Т. Гоббса, Дж. Локка. В XVIII в. весомый вклад в развитие теории гражданского общества внесли Ж.-Ж. Руссо, Ш. Л. Монтескье, В. Гумбольдт, Д. Вико и другие мыслители. В XIX в. вопросы взаимосвязи государства и гражданского общества исследовал Гегель, который пришел к выводу, что гражданское общество представляет особую стадию в диалектическом движении от семьи к государству.
   Как вполне различимая самостоятельная политическая категория гражданское общество рассматривается Дж. Локком. Более того, в «Двух трактатах о государственном правлении» Локк, по существу, признает за государством лишь тот объем полномочий, который санкционирован общественным договором между гражданами, сообщающимися между собой – в рамках закона – по собственному разумному выбору. В принципе подобные воззрения были типичны для мыслителей эпохи Просвещения, наиболее пристально анализировавших интересующее нас соотношение: Ш. Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Ф. Хатчесона, А. Фергюсона и др. По-разному интерпретируя, аргументируя, детализируя положение о гражданском обществе как источнике легитимности государства, все они признают верховенство гражданского общества над государством.
   В отличие от этих предшественников, чьи идеи готовили почву для революций в Америке и во Франции, Гегель отталкивался от несовершенства и ограниченности человеческих интересов и отношений в гражданском обществе. Абсолютная свобода в гегелевской системе получала воплощение лишь в Государстве, которое соотносилось с гражданским обществом, как небо и земля.
   К. Марксу либеральная традиция (как, впрочем, и «марксизм-ленинизм») приписывает полное разрушение построений Гегеля. Поскольку центральное место в теории исторического материализма заняли производственные отношения, гражданское общество в такой трактовке оказывалось просто синонимом базиса, детерминирующего надстройку – государство. «Небо» и «земля» в очередной раз поменялись местами.
   В действительности мысль Маркса была не столь плоской. В его анализе (если иметь в виду зрелого Маркса и не ограничиваться несколькими расхожими цитатами) гражданское общество – это та сфера, в которой постоянно происходит превращение, взаимопроникновение буржуа в гражданина и наоборот. Не случайно решение проблемы гармонизации частных и общественных интересов, индивида и социума (решение, которое современники и предшественники искали для наличного общества) Маркс переносил в неопределенное будущее, «синхронизируя» преодоление (буржуазного) гражданского общества и исчезновение государства как такового (а стало быть, и власти, и политики). С высоты сегодняшнего дня теоретический спор о соотношении государства и гражданского общества ученых XVIII и XIX вв., возможно, несколько отдает схоластикой. Приведенный здесь в таком пересказе, он тем не менее может быть полезен хотя бы как напоминание об историзме: меняющейся, преходящей природе рассматриваемого явления, заставляющей даже самых пылких приверженцев приоритета гражданского общества признавать, что оно не вечно, что в современном мире, где выживание социумов определяется в первую очередь по признаку экономической эффективности, «неясно, как долго еще либерализм и гражданское общество продержатся в фаворитах».
   Этот спор интересен также тем, что отражает не только историю теории, но и – что существенней всего – историю самого гражданского общества, насквозь пронизанную острыми конфликтами, кризисами, наконец, сокрушительными политическими революциями. Это – эволюция гражданского общества, не подлежащая забвению и нисколько не отменяемая тем обстоятельством, что в унаследованных нами представлениях об обществе (по существу, сложившихся в таком виде к концу XIX в.) оно выступает как самый действенный фактор интеграции общества, его «сплочения» с государством.
   XX столетие стало временем беспримерной экспансии государства в сферы частной жизни граждан. Даже если оставить в стороне крайние – тоталитарные – формы этой экспансии, нельзя не заметить, что она происходила практически во всех развитых странах.
   Сущностным содержанием этого процесса (динамика которого не в последнюю очередь определялась «соревнованием двух систем») было переосмысление понятия гражданских прав. Гражданство наполнялось социальным содержанием, превращаясь в юридически закрепленное право гражданина на получение некоей услуги – бесплатного образования, медицинской помощи, пенсии и т. д. – от государства.
   Строительство «социального государства» широко развернулось после второй мировой войны. Особенно сильный импульс оно получило на рубеже 60‑70‑х гг., когда мир стал свидетелем беспрецедентно мощного – для периода «нормального» развития – выброса энергии социального протеста: забастовочных кампаний, антивоенного движения, «молодежного бунта», формирования массовых «контркультурных» потоков и т. д. Именно началом 70‑х гг. исследователи датируют момент полномасштабного развертывания «социального государства» (критерием является увеличение доли социальных затрат до 60 и более процентов государственных расходов) в большинстве западных стран.
   На протяжении большей части XX в. гражданское общество будто выпадает из аналитического поля обществоведения, чтобы вернуться в него лишь в 70‑80‑е гг. «Воскрешение» интереса к проблематике гражданского общества связано с усилиями внедрить в массовое сознание лозунг «Больше рынка, меньше государства!» Если в начале века гражданское общество сыграло роль щита для государства, которому угрожала революционная социальная стихия, то к концу столетия его мобилизация имела целью защитить свободу индивида от ставшей «чрезмерной» опеки государства, его компенсирующих акций, когда, например, в США, вводятся квоты, жестко резервирующие рабочие места для женщин, негров, инвалидов и вообще от всякого рода «асимметричных вмешательств» (Р. Дарендорф), призванных гарантировать реальное равноправие менее зажиточной части граждан [3 - Государство и право. 1995. № 3.].
   Существует и другой мотив, также, впрочем, связанный с социальным взрывом на рубеже 60‑70‑х гг. В это время интерес к гражданскому обществу возрождается одновременно в диссидентской среде восточноевропейских стран и неомарксистских кругах Латинской Америки и Южной Европы, т. е. там, где ощущался более или менее острый дефицит демократии. Дискуссии на эту тему не просто обогащали теоретический арсенал борцов с авторитарными режимами, но и питали быстро набиравшие вес общественно-политические движения («Солидарность», «Хартия–77» и т. п.).
   Разумеется, есть немалые различия между борьбой за демократизацию общественно-государственных порядков в странах «реального социализма», в условиях военно-диктаторских режимов (Греция, Испания, Бразилия) или в такой стране «блокированной демократии», как Италия. Однако с более общей исторической точки зрения речь идет как бы об одном потоке. Сливаясь и переплетаясь, две тенденции, которые условно можно обозначить как «правая» (неоконсервативная) и «левая» (радикал-демократическая), дали жизнь беспримерно широкому социальному экспериментированию в «пространствах» гражданского общества. 70–80 гг. стали временем возникновения новых общественных движений, необычных форм общественно-политической мобилизации (партии-движения, партии-«сети», партии-«антипартии» и т. д.), развития так называемого третьего, или альтернативного, сектора экономики (предпринимательство без цели получения прибыли, ассоциации самопомощи и др.), разработки – нередко с последующим законодательным оформлением – принципиально новых социально-этических норм и т. д.
   С одной стороны, государство не только консолидировало, но и расширило свои «завоевания» на «территории» гражданского общества (фактически сохранив структуры «социального государства» и дополнив их нормами и механизмами контроля над гражданами, например, ради противостояния терроризму). С другой – гражданское общество энергично вторгается в пределы государства, навязывая ему институционализацию совершенно новых ценностей и норм (например, множество запретов и ограничений экологического характера, требования кодекса «политкорректности» и т. п.). Можно сказать, конечно, что гражданское общество тем самым лишь выполняет свою естественную функцию: выявлять вызревающие в недрах социума запросы и транслировать их – через политические партии – на уровень государственных институтов, обеспечивая первичную общественную мобилизацию в их поддержку. Однако, когда силу нормы приобретают инициативы заведомо миноритарных групп (акты, легитимизирующие права сексуальных меньшинств, некоторые формы девиантного поведения, неоправданные ограничения в быту и т. д.), приходится говорить о качественно новом переплетении и взаимообусловливании структурных и функциональных характеристик гражданского общества и новой конфигурации его отношений с государством, плохо укладывающейся в ложе старых представлений, ограничивающихся «совокупностью независимых от государства социальных факторов и каналов коммуникации») [4 - Рукавишников В. О. Социологические аспекты модернизации России и других посткоммунистических обществ // Социс. 1995. № 1.]. Сохраняя внутреннюю диалектичность своих отношений, связка государство – гражданское общество, можно сказать, вышла на качественно новый уровень – уже даже не симбиоза, а своего рода взаимного прорастания.
   Если говорить о традиционных формах гражданского общества, которые имеются в виду в соответствии с классическими определениями, то они существовали достаточно давно; если говорить о докапиталистических институтах, можно вспомнить общину. Можно вспомнить протодемократические формы демократических республик, или квазидемократических, типа новгородской, псковской, менее известных кратковременных форм, которые существовали на Севере, на Востоке, освоение российского пространства и так далее. Если говорить о более поздних формах, то существовало земство, местное самоуправление во второй половине XIX в. Гражданское общество существует всегда как гражданская форма в смысле социальной организации. Проблема прежде всего в том, как оно осознает себя, свою роль, свои функции, свои отношения с властью; второй параметр, чрезвычайно важный, экстенсивный – это его влияние.
   Мы можем говорить о тоталитарных периодах развития государства, как это было в России и Германии. Гражданское общество в это время не вымирало полностью, не прекращало существовать. Оно просто переходило в разные формы существования и приспосабливалось к окружающей среде. Возрождение интереса к проблемам гражданского общества в XX в. было связано с процессом упрочения демократических ценностей, принципов и институтов.
   Можно сказать, что гражданское общество – это естественная форма социальной организации, по крайней мере, если говорить о формах более-менее близких к классическому определению. Оно существует всегда, может увеличивать или уменьшать свою активность, использовать разные формы активности, находиться в более латентном или в открытом состоянии, но важно то, что оно существует всегда.
   В классическом варианте гражданское общество (в современном, «буржуазном» его понимании), складывалось вне и помимо государства, заполняя «ниши», свободные от государственно-властного воздействия. Оно во многом противостояло государству, отвоевывало у него пространство для самоорганизации и ставило пределы вмешательству в свою жизнь.
   Одним из главных свойств гражданского общества является его рефлексия – как общество обобщает себя, как оно осознает свою роль в стране, по отношению к государству. Эта рефлексия у нас в стране проходила разные стадии, которые исторически обусловлены, и, более того, эти стадии соответствуют разным трактовкам гражданского общества. Есть две основные трактовки: 1) оппонент и противник государства и 2) партнер государства. Вторая трактовка связана с пониманием того, что такое государство по своей сути. Здесь часто даже договариваются до того, что государство и власть – это такая несколько отчужденная форма гражданского общества, которой дано право на легитимное насилие. У этой части гражданского общества имеются свои функции, оно занимает свою нишу. В соответствии с этими двумя определениями развивалась рефлексия гражданского общества и у нас, в постсоветский период.
   Разрушение партийной власти, разрушение тоталитарного государства, в конце концов, разрушение Советского Союза для большинства идеологически было связано с прежним государством. Вообще была чрезвычайно распространена идеология противостояния государству как таковому, подобное отношение к государству и приводило к рефлексии соответствующих общественных институтов, которые рассматривали, прежде всего, свою роль как роль активного противоборствующего представителя общества.
   Гражданское общество в современном его понимании представляет собой необходимый и рациональный способ сосуществования людей, основанный на разуме, свободе, праве и демократии.
   Его можно также рассматривать как общество, в котором существуют развитые экономические, культурные, правовые, политические отношения между составляющими его индивидами, которые не опосредованы государством.
   В таком обществе существует широкая сфера публичных отношений, в которой активно действуют массовые движения, партии, группировки по интересам, убеждениям и др. Данное общество добивается демократизации власти государства за счет ее передачи органам самоуправления, взаимодействия большинства и меньшинства на основе согласования позиций государственных и общественных институтов.
   Развитое гражданское общество обладает такой степенью независимости и автономии от государства, которая гарантирует защиту личности от злоупотреблений. Общество и государство только тогда приобретают устойчивость, когда гражданин – потребитель материальных и духовных благ – чувствует себя относительно комфортно. Реальная независимость потребителя во всех сферах общественной жизни, в том числе и от государственного диктата, – основное условие благополучия общества.
   Дефицит необходимых товаров и услуг порождает привилегии и социальную несправедливость: предоставление товаров и услуг в зависимости от значимости занимаемого поста и одиозные нормативно-юридические средства их распределения (визитки, талоны, купоны и т. д.). Таким образом, контроль за движением товарной массы целиком берет на себя административная власть, вследствие чего потребитель становится крайне зависимым от нее. В таком случае речь уже идет, конечно, не о гражданском, а о тоталитарном или, точнее, административном обществе. Таковым по существу и был реальный социализм. Строгий и всесторонний контроль за распределением всех материальных и духовных благ (контроль за мерой труда и потребления) составлял одну из основных государственных функций, которую опосредовало по преимуществу административное и уголовное законодательство.
   Политические характеристики гражданского общества наилучшим образом концентрируются ныне в понятии правового государства. Правовое государство, по сути дела, – политическая ипостась гражданского общества: их взаимодействие принципиально складывается по правилам соотношения формы и содержания. Нерасторжимые и проникающие друг в друга, они олицетворяют целостность общества, подчиняющуюся законам кибернетики.
   Идеологически заданная попытка отдать пальму первенства в развертывании исторического процесса гражданскому обществу (Маркс) либо правовому государству (Гегель) приводит к противопоставлению экономики и политики, а на практике оборачивается огромными негативными последствиями. В нашей стране в условиях перестройки сначала наметился крен в сторону широкой экономической реформы, но без ее надлежащего политического обеспечения, а сегодня помпезно декларированные политические перемены (демократия, плюрализм, гласность) настолько опередили решение жгучих экономических проблем, что поставили общество на грань катастрофы и потребовали усиления властного вмешательства.
   Власть можно рассматривать как универсальное свойство социальной жизни, а потому она связана с процессом властвования, властного воздействия на поведение людей, коллективов и общества в целом. При этом различают политическую и неполитическую власть.
   Неполитическая власть – это власть в объединениях людей, организациях и движениях, не связанных непосредственно с государством и не имеющих непосредственного отношения к нему. Неполитическая власть выполняет огромную роль в управлении гражданским обществом. Сферы ее проявления связаны с насущными потребностями людей: прежде всего в области быта, духовного общения, экономики. Особенно активно она проявляется на местном уровне и в мелких социальных системах (семья, религиозная община, жилой комплекс), важное место занимает и в процессе производства, в торговых, хозяйственных и иных отношениях, связанных с экономикой.
   Политическая власть – это власть, осуществляемая через государство и в государственной системе, в системе политических партий, организаций и движений. Она так или иначе связана с государством и государственным регулированием, но не обязательно является государственной властью. Содержание политической власти гораздо шире.
   Непосредственными субъектами государственной власти выступают федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов федерации. А субъектами политической власти являются политические партии, иные политические общественные объединения и субъекты избирательного процесса (избирательные объединения), а также органы местного самоуправления.
   Государственная и политическая власть имеют разное поле для реализации своих полномочий. Полем действия государственной власти является собственно государство и его органы.
   Политическая характеристика гражданского общества будет ущербной, если брать за основу только развитие государственности. «Чтобы демократия была действенной, нужен плюрализм гражданского общества». Его обеспечивают многопартийность, широкая сеть общественных объединений, союзов предпринимателей, самодеятельных коллективов, различные формы местного самоуправления и т. п. Важный элемент политической системы гражданского общества – средства массовой информации. Посредством их осуществляется «обратная связь» – одно из главных условий жизненности гражданского общества, его способности адаптироваться к окружающей среде.
   Признаки гражданского общества в сфере духовной жизни фокусирует понятие: приоритет общечеловеческих ценностей. Последовательная ориентация на свободу, равенство перед законом, социальную справедливость обеспечивают в гражданском обществе равные стартовые возможности для всех людей, создают условия для раскрытия творческого потенциала каждого человека.
   В условиях гражданского общества право выражает не только волю экономически и политически господствующего класса, но и гуманистический императив своего времени, его нравственные ориентиры. По Канту, гражданско-правовое состояние основывается на следующих принципах: свобода каждого члена общества как человека; его равенство с каждым другим как подданного; самостоятельность каждого члена общества как гражданина.
   Вместе с тем гражданское общество и правовое государство отнюдь не бесконфликтны, поскольку многие процессы протекают в свободном режиме без какой-либо подстраховки со стороны властей.
   Гражданское общество деполитизировано и не зависимо от политической системы и государственной политики. Каждый член гражданского общества является прежде всего субъектом права, а только уж потом – гражданином государства, так как гражданское общество защищает права человека, в то время как с государством связаны права гражданина.
   Сформировавшееся гражданское общество не терпит насилия со стороны государства. Оно существует в рамках свободы гражданских интересов. В нем осуществляется социальная саморегуляция, что позволяет его рассматривать как «самонастраивающееся» общество. Его основой является человек, взаимодействующий с другими членами общества.
   Гражданскому обществу, которое существует в ФРГ, Австрии, США, Франции присущи дополнительные характеристики, одной из которых является «открытость». «Открытое общество» и его члены «не замечают» государства, обладают социальной мобильностью, имеют высокий уровень сопряженности интересов. Кроме того, общество саморегулирует политические институты и передает государству столько полномочий, сколько считает необходимым.
   Новая стадия развития гражданского общества связана с расширением интереса общества к проблемам общего блага, справедливости, гражданских прав.
   Существовавшее долгое время противопоставление общества и государства устраняется, так как государство осознает свою ответственность перед гражданским обществом. Государство все более и более становится как бы слугой такого общества. Оно обеспечивает соблюдение правовых норм, эффективность управления, необходимые социальные нужды.
   Таким образом, можно отметить ряд существенных признаков, которые присущи гражданскому обществу.
   Во-первых, это общество социального рыночного хозяйства, в котором обеспечена свобода экономической деятельности, предпринимательства, труда, разнообразие и равноправие всех форм собственности и равная их защита, общественная польза и добросовестная конкуренция.
   Во-вторых, это общество, которое обеспечивает социальную защищенность граждан, достойную жизнь и развитие человека.
   В-третьих, это общество подлинной свободы и демократии, в котором признается приоритет прав человека.
   В-четвертых, это общество, построенное на основе принципов самоуправления и саморегулирования, свободной инициативы граждан и их коллективов.
   Важнейшими, структурными элементами гражданского общества являются:
   – добровольно сформировавшиеся первичные самоуправляющиеся общности людей (семья, различные ассоциации, хозяйственные корпорации и другие общественные объединения);
   – совокупность негосударственных (т. е. неполитических) общественных отношений;
   – производственная и частная жизнь людей, их обычаи, нравы и традиции;
   – сфера самоуправления свободных индивидов и их организаций, защищенная от вмешательства государственной власти.
   Эти элементы рассматриваются либо как общественно-политические категории, либо как самостоятельные конституционные (государственно-правовые) институты, закрепляющие существенные черты и признаки гражданского общества. Среди них можно выделить институты: основ экономических, социальных, духовно-культурных отношений и политических отношений.
   Степень зрелости гражданского общества и всех его институтов является тем критерием, который характеризует стабильность и прочность конституционного строя. Поэтому закрепление в конституционных нормах основ гражданского общества позволяет юридически обеспечить независимость общества от государства, предусмотреть гарантии от незаконного вмешательства последнего в дела общества, установить границы и пределы государственного воздействия на общественные отношения.
   В большинстве конституций зарубежных стран отсутствуют специальные разделы, посвященные гражданскому обществу, хотя и закрепляются важнейшие его институты.
   В главах «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации 1993 г. были зафиксированы основные условия и предпосылки, необходимые для развития новой экономической системы и гражданского общества. Так, в этих разделах Конституции фиксируется равенство всех форм собственности, единое экономическое пространство, широкий круг прав и свобод человека и гражданина, активность общественных объединений, содействие государства развитию институтов гражданского общества.
   Важнейшим элементом фундамента гражданского общества является институт экономических отношений, представляющий собой важную предпосылку полновластия народа и реальной свободы личности.
   Экономические отношения представляют собой как бы экономический базис гражданского общества и складываются из отношений собственности, производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ.
   Экономические отношения в своей основе возникают и развиваются объективно, вместе с тем общество и государство, используя законодательство и социальные нормы, могут оказывать на них существенное влияние.
   Первым элементом экономической системы гражданского общества являются отношения собственности. Право собственности представляет собой возможность владения, пользования и распоряжения конкретным имуществом. В любом развитом гражданском обществе существуют две основные формы собственности – частная и публичная. Все остальные формы всегда производны от них.
   Эти две основные формы собственности отличаются режимом пользования, а также своими субъектами.
   Так, публичная собственность признается, в отличие от частной, неделимой. Субъектами права публичной собственности могут являться государство в целом, его составные части (область, провинция, штат и т. д.), самоуправляющиеся местные территориальные общности (графство, город, община) или их органы.
   Публичная собственность имеет коллективный характер и предполагает равный для всех объем имущественных прав. Государство создает одинаковые условия развития всех форм собственности, обеспечивает их равную правовую защиту. Собственник вправе совершать в отношении принадлежащего имущества любые действия, которые не противоречат закону.
   Однако при этом осуществление права собственности не должно нарушать права и законные интересы других лиц, наносить ущерб здоровью граждан и окружающей среде.
   Право собственности может распространяться на любое имущество, за исключением выведенного из гражданского оборота по соображениям государственной и общественной безопасности.
   Важной особенностью конституционного развития второй половины XX в. является закрепление на конституционном уровне идеи социальной функции.
   В Конституции РФ 1993 г. институт собственности регламентирован более подробно, чем в зарубежных конституциях. Это объясняется особенностями современного этапа развития экономики. В настоящее время осуществляется переход к рыночным ее основам, поэтому Конституция РФ прежде всего фиксирует различные формы собственности, которые в равной степени защищаются государством. Среди этих форм ст. 8 Конституции РФ называет частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.
   Впервые российская Конституция закрепила право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Это сделано без каких-либо предварительных условий и оговорок и запретов при реализации данного права. Единственное требование, которое содержится в ч. 2 ст. 36, это не наносить ущерб окружающей среде и не нарушать прав и законных интересов других лиц.
   Вторым элементом экономической системы гражданского общества является производство материальных благ. В его основе лежит созидательный труд человека. Ни одно общество не способно существовать, ничего не производя, поэтому оно заинтересовано в создании благоприятных условий для труда, которые бы стимулировали его эффективность.
   Государство может с помощью законодательства планировать экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития и стимулирования роста доходов и богатства и их более справедливого распределения (п. 1 ст. 131 Конституции РФ).
   Рыночная экономика представляет собой открытую систему, имеющую многочисленные связи с иными государствами. Она развивается в соответствии с едиными принципами и объективными экономическими законами. Но в условиях жесткой конкуренции и исходя из экономической целесообразности государство может проводить политику протекционализма. Отступления от принципов свободы торговли и развития промышленности допускаются, если этого требуют общие интересы страны, необходимость сохранения важных отраслей хозяйства или профессий, интересы сельского хозяйства или национальной экономики.
   Гражданское общество как система охватывает собой не только экономические, но и социальные отношения, с помощью которых осуществляется социальная политика государства. Важнейшими направлениями социальной политики являются регулирование отношений между трудом и капиталом, межнациональных отношений, семьи и брака, сохранение окружающей среды, охрана жизни и здоровья человека, защита прав потребителя.
   Отношения между трудом и капиталом в демократических странах строятся на основе правовых норм, которые предусматривают социальное партнерство и сотрудничество работодателей и работников. Эти отношения имеют правовую основу в виде конституционных и иных норм.
   Основополагающие принципы социальных отношений нашли свое отражение и в статьях российской Конституции. Она в широком объеме зафиксировала все общепризнанные мировым сообществом социально-экономические права и свободы человека. Среди них: право на свободный труд (ст. 37); право на создание профсоюзов и на забастовку (ст. 37); право частной собственности и свободы предпринимательской деятельности (ст. 34, 35); право на отдых (ст. 37); право на социальное обеспечение (ст. 39); право на жилище (ст. 40); право на охрану здоровья (ст. 41); право на образование (ст. 43) и др. Всем этим правам соответствуют обязанности государства принимать меры по их реализации.
   Защита семьи со стороны государства также заключается в создании социально-экономических предпосылок ее существования. Государство защищает семью путем охраны прав ее членов, с помощью норм Семейного кодекса, Жилищного кодекса и т. д.
   Российская Конституция в ст. 38 признает охрану материнства и детства, защиту семьи одной из важнейших обязанностей государства. Это означает, что к ним государство должно относиться как к величайшей ценности. Оно обязано создавать социально-экономические предпосылки для полноценного материнства, здорового детства и защищать права матери и ее ребенка.
   Российская Конституция в ст. 42 закрепляет право гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями.
   Обеспечить соблюдение этого права можно только с помощью осуществления системы правовых, организационно-технических, хозяйственных, научных, воспитательных и иных природоохранительных мер.
   В гражданском обществе образование является основой для развития науки и культуры. В современной экономике наука является одним из факторов, обеспечивающих социальное развитие общества. Поэтому государство считает необходимым оказывать содействие ее развитию.
   В гражданском обществе важное место отводится также духовно-культурной жизни. Религия традиционно на протяжении многовековой истории человечества объединяла людей, оказывала прямое или косвенное влияние на жизнь государства и воспитание молодого поколения.
   Основы современных взаимоотношений между церковью и государством в гражданском обществе регулируются нормами конституционного права. Они, как правило, провозглашают отделение церкви от государства. Это означает, что государственные органы и отдельные должностные лица не вмешиваются в сферу религиозных отношений, в том числе в деятельность религиозных объединений, и не поручают им выполнение государственных функций. Вместе с тем государство защищает законную деятельность религиозных объединений, занимая в вопросах свободы вероисповеданий и убеждений нейтральную позицию.
   Политические отношения – это отношения, возникающие в ходе осуществления политической власти в обществе. С помощью политической власти осуществляется управление делами гражданского общества. В ее осуществлении принимают участие государство и институты, образующие политическую систему общества (политические партии и движения).
   Хотя политическая власть в большей степени связана с государством и государственным регулированием, она не обязательно является только государственной.
   В тоталитарных обществах вся государственная власть осуществляется с участием партийного аппарата и представляет собой единую партийно-государственную власть. В демократических обществах политическая власть не сводится к одной только государственной власти. Одновременно с государственной можно отметить и другие многообразные проявления политической власти, например, существующие в политических партиях и движениях, входящих в политическую систему общества.
   Государственная власть занимает главенствующее место среди других проявлений власти. Это объясняется спецификой государственной власти, механизма ее осуществления и возникающих на ее основе отношений. Ее особенностями являются: всеохватывающий характер, суверенность и единство.
   Всеохватывающий характер государственной власти проявляется в том, что она объединяет всех членов общества в единое целое и осуществляется непрерывно. Суверенность государственной власти выражается в ее верховенстве, самостоятельности и независимости. При этом следует отметить, что в условиях гражданского общества суверенность государственной власти вытекает из суверенитета народа.
   Единство государственной власти выражается в ее концентрации у одного субъекта – народа.
   Политическая власть в обществе осуществляется особым политическим механизмом – политической системой. Нормы конституции обычно фиксируют не только важнейшие элементы политической системы – государство, политические партии и др., но и закрепляют порядок деятельности политической системы, основы взаимоотношений между ее элементами. Иными словами, конституционное законодательство определяет основы политического процесса в обществе, т. е. формы, способы и направления политической деятельности ее субъектов.
   Среди важнейших видов политического процесса можно отметить избирательный, законодательный, бюджетный и др.
   Политическая, в том числе и государственная власть, в любом государстве осуществляется с помощью особой системы приемов, методов, способов и форм. Их закрепление в конституции позволяет судить о характере политического режима, который установлен в стране. Он дает возможность определить форму правления государства, уровень политической свободы, которой обладают его граждане. Развитому гражданскому обществу присущ демократический политический режим правления. Он характеризуется активным участием граждан в политической жизни; наличием форм прямой и представительной демократии; широкой системой прав и свобод граждан, реализация которых гарантирована. Этот режим заинтересован в деятельности политических организаций, выражающих различные мнения, с учетом которых он и осуществляет свою политику.
   Демократический режим способствует развитию местного самоуправления, решает конфликтные ситуации с помощью судебных органов либо специальных процедур. Возможность использования силовых методов управления допускается в исключительных случаях в установленном законом порядке и при реальной угрозе внешней безопасности страны [5 - Батурин Ю. М., Лившиц Р. З. Социальное правовое государство: от идеи к осуществлению (политико-правовой взгляд). М., 1989.].

4.2. Гражданское общество и государство

   В центре дискуссий о правовом государстве стоит вопрос о гражданском обществе и его связи с государством. Гражданское общество и правовое государство возникли и развивались как реакция против идеала средневековой теократии, как результат раздвоения общественного и частного, общества и государства, права и морали, светского и религиозного и т. д. Религия, мораль, наука, искусство начинают существовать в полном объеме и истинном качестве, лишь отказавшись от политического характера своей деятельности. Все это способствовало изгнанию из политической сферы (публичного права) в сферу частных интересов (частного права) религии, науки, литературы, искусства, всего комплекса институтов и организаций, призванных осуществить социокультурное и духовное развитие общественной жизни. Это та сфера, где вредны классовый подход, идеологизация, политизация, государственное вмешательство и тем более огосударствление. Еще Кант ввел понятие «моральная автономия», согласно которому о правовом порядке можно говорить лишь там, где признается, что общество независимо от государства располагает средствами и санкциями, с помощью которых оно может заставить отдельного индивида соблюдать общепринятые нравственные нормы. Именно институты гражданского общества (семья, школа, церковь, добровольные организации и союзы) способны играть подобную роль. Такая функция, в сущности, чужда государству, и оно прибегает к ее выполнению лишь в случае, если институты гражданского общества оказываются неспособными обеспечить правопорядок в указанном выше кантовском смысле, что в последующем, однако, может привести к подмене безопасности гражданского общества безопасностью государства. Но в определенном смысле данные понятия противоположны.
   Безопасность государства можно охарактеризовать такими параметрами, как поддержание конституционных отношений; укрепление государственной власти; экономическое могущество; законность; территориальная целостность и нерушимость границ. Они предопределяют политическую стабильность как интегральный параметр безопасности.
   В то же время политическую стабильность в правовом государстве нужно рассматривать исключительно как меру устойчивости национального развития за счет гражданской активности, генерируемой внутренними силами общества. Безопасностью государства не покрываются все жизненно важные условия существования гражданского общества, что характерно именно для тоталитарного государства, где вопроса о безопасности гражданского общества вообще не возникает. Государственная власть здесь едина и неделима, осуществляется всем государственным аппаратом. На основе единой государственной власти функционируют разные группы органов государства, которые могут подразделяться и на три, и на четыре, и более групп. Такой подход создает декорацию нормального функционирования органов государства, мешая разобраться в существе государственной власти и выяснить вопрос, в чьих руках находится реальная власть – в руках представительных органов или партийно-государственной бюрократии? Подобная концепция была характерна для обеспечения безопасности в тоталитарном государстве, которое сводилось к деятельности по охране правопорядка от нарушений, обеспечению соответствия поведения людей правовым предписаниям, установленным государством, так же как применительно к государственной власти не возникала проблема разделения безопасности на безопасность государства и безопасность гражданского общества. Все сводилось к «прозаическому деловому разделению труда» по осуществлению правоохранительной деятельности между различными государственными органами, что и закрепляло соответствующее законодательство. В итоге такая концепция безопасности строилась на силовых представлениях о способах решения внутренних и внешних проблем, а не на гармонизации интересов; охрана правопорядка нацеливалась на репрессию, что было особенно заметно в хозяйственных вопросах. В связи с этим очевидно, что определение роли правоохранительных органов в системе рыночной экономики – важнейший вопрос реформы концепции безопасности.

4.3. Гражданское общество и Россия

   На современном этапе в российском обществе можно наблюдать несколько мощных, отличающихся в идейном отношении групп. Первая – это люди, не видящие для себя перспектив в новом государственном устройстве и как следствие – ностальгирующие по старым советским временам. Вторая группа, отрицая повторение прошлого, весьма слабо представляет себе, что и каким образом необходимо предпринимать, дабы двигаться в сторону цивилизованного рынка и демократии. Будучи не в состоянии самостоятельно формулировать для себя шаги в этом направлении, этот многочисленный слой наших граждан препоручает данную почетную обязанность власти. И, наконец, третья группа представляет собой людей, абсолютно сознательно сделавших выбор в пользу идеалов свободного общества. Именно они представляют собой наиболее активную и наиболее продвинутую в интеллектуальном отношении часть российского общества, поэтому не вызывает сомнения их ключевая роль в решении тех проблем, которые постоянно возникают при попытках привить новые либеральные ценности русским людям.
   В истории нашей страны определенное число раз мыслящей части общества предоставлялась возможность осуществить свободный выбор в пользу той или иной модели своего социального поведения. Такое происходило, когда государственная власть вольно или невольно ослабляла железную хватку, и рядовой обыватель, не опасаясь за свою судьбу, не проявляя героизма, мог собственным поведением влиять на будущее развитие общества. Такая ситуация в XX в. складывалась дважды – в 1917 и в 1991 г., и оба раза лучшие представители России в своем большинстве оказывались не на уровне тех задач, которые им преподносила история. Однако если 1917 г. привел к катастрофе, то 1991‑й оставил шансы на преодоление собственных недостатков, но при условии полного их осознания и способности профессионально, грамотно реализовывать заявленные цели на политическом уровне.
   Современные российские приверженцы демократии в массе своей весьма неоднородны. Некоторая их часть кровно заинтересована в возможностях рынка вследствие того, что только лишь благодаря новой экономической формации они смогли реализоваться и добиться жизненного успеха. Деятельные личности, практики в период полного слома старой системы вынуждены были работать в условиях отсутствия правовой системы регулирования отношений, и как следствие – им не оставалось ничего другого, как порой заполнять правовой вакуум использованием недемократических процедур. Они представляют собой демократов-прагматиков. Крайним проявлением такого подхода, если говорить о его реализации на самом высоком уровне, явилась политика Гайдара – Чубайса. Демократическая по форме, по духу, она оставалась тоталитарной, когда цель оправдывает средства, когда насущные интересы конкретного индивидуума приносятся в жертву высокой идее, в данном случае – необходимости скорейшего построения капитализма любой ценой.
   Второй отряд российских демократов, по численности примерно равный первому, составляют те, чья приверженность идее свободного развития личности и общества в целом определяется достаточно высоким духовным потенциалом. Это те, кого в прежние годы называли трудовой интеллигенцией. Они являются демократами-идеалистами, в подавляющем большинстве не получившими от новой власти ничего материального, и ценящими нынешнюю свободу в значительной степени за потенциальные возможности.
   Есть еще и третий демократический отряд. Состоит он из тех, кого привлекают либеральные ценности не только, а может быть и не столько в силу глубокой внутренней убежденности, сколько благодаря тому воздействию, которое оказывает западный образ жизни на сознание современного человека. Конечно, в эту группу входит в основном молодежь.
   Понятие гражданского общества относится к числу совсем недавно вошедших в наш обиход. Отчасти этим можно объяснить его малую укорененность.
   Попробуем проследить историю употребления термина «гражданское общество» в России за годы с начала перестройки. На первых порах это делали с оглядкой, сопровождая обязательным эпитетом «социалистическое». Потом стали понимать как свободное, самоуправляющееся и «самонастраивающееся» общество, но без сколько-нибудь ясного понимания, о чем идет речь. Определения гражданского общества той поры часто походили больше на описание «неформальной экономики» («гражданское общество есть желание и способность людей жить вне решений властей») [6 - Третьяков В. После путча, накануне реформы // Независимая газета. 1991. 23 окт.]. Можно было услышать, что заменой гражданскому обществу может служить нация, т. е. ту полноту человеческих отношений, которые индивид ищет в гражданском обществе, ему способно дать окружение соотечественников и т. д. Вероятно, это и было одной из причин, по которым публицистическая мода на гражданское общество довольно скоро пошла на убыль.
   В сознании «верхов» гражданское общество ассоциировалось с представлениями о неуправляемой социальной стихии, если не прямо с бунтом.
   Можно дать примерно такие варианты объяснения этому явлению:
   – в процессе осмысления и освоения традиционной, т. е. западной, «модели» гражданского общества на постсоветской почве были совершены ошибки и допущены отклонения, которые исказили конечный результат;
   – гражданское общество, т. е. его единственно известное западное воплощение в принципе не подходит России, ибо является плодом, выросшим на совершенно иной, чуждой почве в результате совсем иного, чем наше, многовекового – постепенного и стихийного – развития;
   – гражданское общество есть лишь идеалтипическая конструкция, можно сказать, миф;

   – ныне облик гражданского общества, его структура и природа стали совсем иными, чем прежде.
   Возможны также комбинации этих вариантов или их частей.
   Однако функционирование структур «социального государства» и связанный с этим рост масштабов перераспределения средств через бюджет повлекли за собой хорошо известные негативные последствия. Одним из них стал «фискальный кризис», рост бюджетного дефицита. С другой стороны, расширилась зона иждивенчества, ослабли стимулы к напряженному труду, конкурентной борьбе, стала ухудшаться социодемографическая ситуация.
   У некоторых западных исследователей, наблюдающих за процессом освоения новых форм жизнеустройства в странах Центральной и Восточной Европы и России, возникает в этой связи небезосновательное предположение о некоей подмене понятий: то, что нам представляется категориями гражданского общества на самом деле просто совокупность организационно-институциональных форм, призванных обеспечивать функционирование демократии. Демократия и гражданское общество между тем далеко не одно и то же. Демократия с ее стержневым принципом главенствования большинства представляет собой свод процедур, позволяющих устанавливать «правила игры», в которых этот принцип реализуется без попрания прав меньшинства. В этом смысле демократия может быть установлена и там, где гражданского общества не существует (например, введение американцами демократического конституционного строя в Японии). Гражданское же общество нигде и никому не дано было «учредить». Оно вырастает – постепенно и спонтанно – из корней, которые лишь отчасти можно описать в функционально-институциональных терминах. Речь должна идти о самоорганизации как творческом процессе, где под творчеством понимается поступательное движение, расширение горизонтов. Неудивительно, что в такой среде форма и содержание институтов гражданского общества могут расходиться весьма далеко. Соответственно одни и те же внешние воздействия, импульсы, воспринимаемые различно ориентированными социальными укладами, могут порождать не просто разные, но и противоположные последствия.
   Как бы то ни было, впервые за многие десятилетия открылись не только новые методические подходы, но и целые ранее пребывавшие под глухим запретом дисциплинарные поприща: геополитика, психоанализ, религиоведение и богословие и т. д. В разверзнувшихся безднах обнажились глубинные факторы обусловленности российского общественного развития: от ландшафтно-климатических до этнонациональных, культурно-религиозных, военно-исторических и т. д.
   При этом изменился объем знаний о том или ином предмете и взгляд на него. Сменилась сама мировоззренческая парадигма.
   Когда «реальный социализм» камнем пошел ко дну, на смену ему пришло прямо противоположное умонастроение. Следствием внезапно открывшегося интеллектуального изобилия стало, по крайней мере на первых порах, состояние своеобразного оцепенения.
   Можно сказать, что плюрализм в российском обществе уже реален, свобода выбора расширилась. России не закрыто движение к гражданскому обществу.
   В этой связи нелишне вспомнить зависимость реального содержания форм самоорганизации от цивилизационного контекста. Вместе с тем в различных аспектах одни и те же структуры свидетельствуют как об импульсах зарождающегося гражданского общества, так и тормозящих его становление олигархических, клановых интересах.
   Сомнения насчет перспектив гражданского общества в России сохраняются, но их вряд ли правомерно толковать в пользу известного тезиса о незыблемом традиционализме российского общества, о «российской цивилизации» и общинно-соборном начале, исключающем выделение общественной жизни России, где формирование структур гражданского общества выступает как актуальнейшая из практических задач. Речь идет, в частности, о судьбе новых, посткоммунистических, профсоюзов и о том, что в условиях кризиса, по-видимому, лишь опора на уважаемых в своем кругу людей, чье влияние закрепляется и распространяется подобно авторитету главы семьи, способно обеспечить выживание этим организациям.
   Потенциал семьи как института, обеспечивающего первичное пространство частной жизни и способного в силу этого стать отправной точкой «роста снизу» гражданского общества в России, все еще велик. В структуре российской повседневности вопреки общепринятому мнению о падении значения традиционных форм наличествуют зерна, способные дать интересные всходы. Наконец, в самой структуре российской истории различима традиция приспособления (адаптации) к новым условиям в виде «догоняющей модели» развития. Суть этой модели как имитационно-творческой сформулировал Г. Федотов: «…Поразительна та легкость, с которой русские скифы усваивали чуждое им просвещение. Усваивали не только пассивно, но и активно-творчески. На Петра немедленно ответили Ломоносовым, на Растрелли – Захаровым, Воронихиным; через полтораста лет после петровского переворота – срок небольшой – блестящим развитием русской науки… Погибни она, как нация, еще в эпоху наполеоновских войн, и мир никогда не узнал бы, что он потерял с Россией».
   Если российская этнокультура не содержит принципиальных противопоказаний к формированию гражданского общества в европейском понимании, более того – способна придать этому процессу дополнительные импульсы в силу догоняюще-развивающей модели (явленной миру Россией не меньше чем за полвека до «японского чуда»), следует подумать и о других сторонах проблемы. Перспектива «наверстывания» предполагает знание того, что, собственно, предстоит «нагонять»: какие именно показатели, уровни, формы. Дело в том, что взаимоотношения государства с гражданским обществом в той части мира, где институты гражданского общества и явились впервые на свет, не стоят на месте. А если так, то до какой степени мы способны предугадать ловушки и западни, которые современный мир расставляет на пути «догоняющего»?
   Как бы ни продуктивен был поиск (потенциальных) ростков гражданского общества в национальном историческом прошлом, нельзя не видеть, что самым мощным стимулом к его развитию сегодня является имитационный эффект, индуцированный неслыханным развитием коммуникаций. В эпоху, когда как никогда быстро распространяются не только идеи, но и образы и стили жизни благодаря современным средствам массовой информации, модели поведения, системы целесообразностей, потребленческие стандарты и т. п., с ними (внутри них) на новую почву попадают семена ценностей гражданского общества.
   Одновременно эти новые факторы, обстановка постиндустриального, или информационного, общества производят немаловажные изменения в уже сложившихся структурах и отношениях гражданского общества там, где оно существует не первое десятилетие, – в развитых странах Запада. Одно из наиболее существенных изменений такого рода имеет своим предметом власть.
   О том, что власть в XX столетии – как реальность и как отражающая эту реальность теоретическая конструкция – не соответствует более представлениям авторов прошлого, от Гоббса до Вебера, исследователи задумывались еще в предвоенные годы. Но лишь к 50–60 гг. в политической науке сложилась обширная область современных интерпретаций власти уже не только как «свойства», атрибута, полномочий индивидуального или группового субъекта, но и – в растущей степени – как все более сложной и многоуровневой.
   На новом витке воспроизводится обостренная ситуацией постиндустриальной эры вечная драма невозможной гармонизации частных интересов, представленных гражданским обществом, и коллективной воли социума, рационально выраженной государством.
   Из сказанного можно сделать следующие выводы. Один из них заключается в том, что есть универсальная модель, сложившаяся на Западе, и нам остается лишь ею воспользоваться. Применить типовой международный опыт к особым условиям России, по многим параметрам весьма далекой от современного Запада, довольно сложно. Решение такой задачи было бы равнозначно новому «открытию» демократии, ее своеобразных, а возможно, и уникальных форм. Цивилизационная матрица России не является совершенно гетерогенной по отношению к тем цивилизационным контекстам, в которых исторически зародилось и получило развитие гражданское общество. Объективные потребности и постепенно формирующиеся субъективные запросы россиян отводят гражданскому обществу те же функции (задачи), которые изначально характеризуют его на Западе:
   – продуцирование норм и ценностей, которые государство затем скрепляет своей санкцией;
   – интегрирование общества, в частности, путем придания цивилизованного вида социальным конфликтам и тем самым гашения их;
   – образование среды (почвы), в которой формируется развитой социальный индивид [7 - Закон и право. 2000. № 1.].
   Принципиальным признаком, по которому можно судить о возможностях развития гражданского общества в той или иной стране, является способность ее населения к самоорганизации (при том, разумеется, что ее цели и мотивы носят творческий, созидательный, инновационный характер).

   Все это побуждает взглянуть на перспективы российского посткоммунистического общества с менее пессимистической точки зрения, чем та, которая распространена в современной публицистике, особенно если учесть исторически присущий России тип наверстывающего, имитационно-творческого развития, о котором писал Г. Федотов. На этом пути, однако, особенно велика может оказаться опасность взаимоналожения двух негативных последствий: от чрезмерной продвинутости и от неопределенного отставания (не случайно адресованная Италии фраза Энгельса о стране, страдающей как от развития капитализма, так и от недостаточного его развития, чаще всего применялась именно к России).
   В одной из самых глубоких своих работ «Россия и Маркс» М. Гефтер, обнажая интеллектуальную драму Маркса, на примере России открывающего для себя невозможность мирового единообразия в коммунизме, обозначает ее как «схватку разнонаправленных развитий». Движение в одном вроде бы направлении, но от далеко отстоящих друг от друга стартовых линий порождает ситуацию, когда процессы исторического развития, созревания попадают в контрфазу один относительно другого и рискуют столкновением.
   С другой стороны, за минувшие со времен Маркса десятилетия появились такие мощные факторы гомогенизации, глобализации мирового исторического процесса, которые глубоко изменили рисунок описанной закономерности. Что же предвещает (частичное) совпадение признаков (симптомов) новейших тенденций в развитии гражданского общества на Западе и в России: рост исторического разрыва с перспективой фронтального противопоставления или, напротив, возможность (относительно) ускоренного сближения по уровням, направленности и социальному содержанию? Можно спрятаться за стандартной ссылкой на общественную практику, которая со временем сама укажет, расставит на места и пр., и пр. Однако за этой общественной практикой стоим мы сами. Такие, как есть. Уже вроде бы не подданные, но не вполне освоившиеся в роли граждан.
   При тоталитаризме «ниш», не занятых государством, практически не остается. И потому становление гражданского общества во многом будет результатом государственной деятельности, что, естественно, не может не наложить отпечатка на ход и конечный продукт этого процесса. Основу гражданского общества составляет частная собственность. Если при тоталитаризме она сохранилась, гражданское общество сможет восстановиться относительно легко. Ему просто не надо мешать. Собственник, «по определению» достаточно независимый и имеющий вполне определенные социальные интересы, использует любое ослабление политического давления власти.
   Гораздо сложнее переход от «социалистического» тоталитаризма, характеризующегося единством власти и собственности. Частная собственность здесь может возникнуть только в результате широкомасштабной приватизации. Приватизация означает глубокую трансформацию государственной власти, ибо отторгает ее от распоряжения всей собственностью страны. После приватизации подменять собственника государству уже не удастся. С ним надо будет считаться, создавать для него разумные и приемлемые «правила игры», переходить от силовых к правовым методам воздействия. Делать все это власть не умеет и потому легко может потерять контроль над социальными процессами. Инстинкт самосохранения диктует удержание «командных высот» в экономике.
   Но если интересам государства как всевластного аппарата приватизация явно не отвечает, то отдельные его представители не прочь использовать рычаги государственной власти, чтобы обрести собственность, т. е. обеспечить себе переход в слой, господствующий на иных (экономических) основаниях. В условиях посттоталитаризма государственная власть – главный инструмент «первоначального накопления капитала».
   Итак, приватизация идет в системе координат, обеспечивающей, с одной стороны, сохранение государственного контроля над значительным объемом собственности, а с другой – личное обогащение чиновников. Поэтому процесс этот будет во многом формален, затянут и весьма далек от требований социальной справедливости и экономической целесообразности.
   Аналогично идет становление других институтов гражданского общества: свободы слова, печати, собраний, митингов, объединений. Наличие определенных рамок для реализации указанных свобод необходимо в любом, самом демократическом гражданском обществе. Без таких рамок эти ценности демократии могут приобрести искаженные формы. Вот уже несколько лет в России существует свобода слова – в прессе, на радио и телевидении, на митингах, в частных беседах, книгах, лекциях. И это благо вряд ли нуждается в доказательствах.
   В то же время свобода слова нередко приобретает разнузданный характер. Существуют отрицательные последствия этого процесса: распространение порнографии, низкопробной эстрадной музыки и т. д. Государство, его органы не могут пока регулировать столь важное средство общественного воздействия. Во все большей мере начинает сказываться разрушающее воздействие денег на СМИ. «Независимые» СМИ откровенно служат тем, кто их содержит. Статьи публикуются за плату с той же легкостью, что и реклама. Тенденции в сторону концентрации капитала в средствах массовой информации усиливаются в результате «дерегулирования» в этой сфере деятельности [8 - Кин Дж. Средства массовой информации и демократия. М., 1994. С. 71.].
   Здесь, как и в экономике, государство может, что называется, упустить момент. Либерализация экономики и политики создает некоторые возможности для появления подлинно частного (не связанного с государством) бизнеса, подлинно независимых (не пользующихся государственным финансированием) прессы, общественных объединений и т. п. Если такие структуры возникнут, устоят перед соблазном перебраться под «государственное крыло» и выживут, попятное движение к тоталитаризму станет невозможным. Они составят зародыш гражданского общества – постоянного оппонента государства. Практически впервые у россиян появилась подлинная возможность выразить свою волю на выборах, заниматься политической деятельностью и участвовать в политической борьбе. Однако уродливый характер партий, за редкими исключениями представляющих собой клики, сложившиеся вокруг «лидеров», ведет к апатии и индифферентности. Есть отрадные сдвиги в сфере распоряжения жилплощадью, дачными и садовыми участками. Граждан избавили от полной зависимости от местных властей в этих вопросах. Появилась большая свобода в выборе рода деятельности, в том числе предпринимательской, и государство перестало быть монопольным работодателем. Но наряду с этим резко пал уровень жизни широких слоев населения, значительно снизилась степень и качество социального обеспечения, бесплатного медицинского обслуживания и образования. Провозглашенное в Конституции правовое государство свертывает свои социальные функции. Частично это происходит от недостатка средств.

   Итак, преимущества, которые новое Российское государство, провозгласившее себя правовым, предоставило всем гражданам, сводятся в основном к возможности критики властей и политической борьбы, к расширению недвижимого имущества за счет приватизации квартир и к большей свободе распоряжения недвижимостью. Свободой предпринимательства пользуются далеко не все, причем нередко в незаконных формах. Свобода творчества представляет интерес лишь для ничтожного меньшинства.
   Что же касается таких необходимых атрибутов правового государства, как создание эффективной системы управления, обеспечение безопасности жизни людей, имущества, нравственное очищение власти и граждан, то во всех этих сферах положение явно ухудшилось. Мы наблюдаем беспрецедентное (хотя с 1917 г. это сравнимо) ослабление функций власти, распад государственности, рост преступности, утрату гражданами чувства безопасности, самоуправство, коррупцию. Суды, вроде бы обретшие независимость, бездействуют. Если ценой больших затрат времени и усилий вы добиваетесь решения в свою пользу элементарного гражданского дела, это не гарантирует вам реального удовлетворения иска: аппарат исполнения решений парализован.
   Формирующееся гражданское общество аморфно. Прежняя социальная структура была искусственно создана государством и представляла собой результат и одновременно гарантию его тоталитарности. Социальные группы ранжировались по уровню и объему потребления, предоставляемого государством в зависимости от места жительства, места работы (народнохозяйственного значения отрасли), занимаемой должности и некоторых других обстоятельств (пол, возраст, семейное положение, социальное происхождение, национальная принадлежность, партийность и т. п.).
   Государство строго следило за незыблемостью сконструированной им структуры (система прописки, государственно-партийная номенклатура, нормы трудового законодательства, «национально-профессиональные» льготы при поступлении в вузы, социально-демографическая «сетка» при формировании Советов и т. п.). Переход в другой (как более высокий, так и более низкий) социальный слой от самого человека мало зависел.
   Социальная мобильность жестко ограничивалась и контролировалась государством. Это вело к снижению социальной активности, а в конечном счете большие массы населения не имели возможности, да и не стремились обрести собственный, отличный от других и достаточно престижный социальный статус, одновременно претендуя на стабильность и гарантированность существования. Социальный статус, материальное положение, будущее детей не зависят от личных усилий, образования, квалификации, а определяются лишь той «территориально-профессиональной ячейкой», в которой им довелось оказаться по рождению или по воле случая.
   Люди утрачивают стимул хорошо работать, а вскоре и саму способность это делать.
   Усугубляет ситуацию сильная поляризация общества по уровню материального достатка. Основой стабильности западных демократий является многочисленный средний класс. Но в ходе реформ разрушается и свойственный тоталитаризму «треугольник»: средний класс вымывается [9 - Закон и право. 2001. № 2.].
   Практически все возможности повышения благосостояния и социального статуса связаны с проникновением во властные структуры. Подавляющее большинство населения, лишенное собственности, навыков и возможности самостоятельного заработка, объективно представляет собой базу экономически сильного государства, сохраняющего мощные перераспределительные рычаги.
   Общество постепенно утрачивает качество целостности. Исчезают системообразующие связи и отношения. Население, партии и государственные структуры в политическом процессе почти не сопрягаются. Власть существует как бы сама по себе и сама для себя.
   Нынешние социально-правовые государства Запада предварительно прошли либерально-демократическую стадию развития. Тогда возникли, развились и достаточно прочно укоренились институционные механизмы ограничения государственного вмешательства в общественную жизнь и обеспечения приоритета прав личности, гарантии индивидуальной (в том числе экономической) свободы. В ходе «социализации» правовых государств этим демократическим ценностям уже не мог быть нанесен существенный урон. Кроме того, усиление социальных функций государств происходило по мере вызревания для этого необходимых условий, когда производственный потенциал страны позволил с помощью системы государственного перераспределения обеспечить всем гражданам достойное существование без нивелирования различий в уровне материального достатка и престижности социальных статусов.
   В посттоталитарный период такую последовательность развития государственности соблюсти невозможно. Все приходится делать сразу. Для изживания тоталитаризма необходимо существенное ограничение государственного интервенционизма, «связывание» государства правом и институциализация гарантий индивидуальной свободы и собственности. Одновременно общий политический контекст современности требует, чтобы государство осуществляло экономическую, социальную, экологическую и т. п. защиту населения. Причем в обществе, большинство членов которого развращено длительным государственным патернализмом, лишено собственности и навыков экономической активности, пренебрежение государством социальными функциями чревато серьезными политическими потрясениями.
   В итоге наблюдается постоянная конфронтация принципов либерально-демократического, правового и социального государства. Реализация права на свободное передвижение ведет к тому, что государству придется сложить с себя обязательства по обеспечению нуждающихся жильем. Принципы правовой государственности находятся в вопиющем противоречии с продолжающим действовать тоталитарным законодательством, но при его игнорировании растет произвол чиновников. Освобождение производителя плохо стыкуется с необходимостью административного управления государственной собственностью. Требования социальной справедливости в условиях экономического спада и крайней ограниченности ресурсов, подлежащих государственному перераспределению, грозят вылиться во всеобщее равенство в нищете.
   Однако, несмотря на все перечисленные проблемы, связанные с переходом от посттоталитарного строя, существует ряд положительных моментов, свидетельствующих о постепенном становлении гражданского общества в России.
   Во-первых, общественные организации как один из атрибутов гражданского общества во времена Советского Союза хотя и находились под жесточайшим контролем государства, но это не значит, что их не было совсем.
   В эти же времена была и другая форма существования гражданского общества в форме неофициальной и запрещенной культуры.
   Например, различные элементы диссидентского движения. Это тоже элементы социальной организации гражданского общества.
   В конце 80‑х годов начинают реализовываться все возможности, прежде всего, экономическая активность. Одним из столпов гражданского общества является независимый экономический производитель. Эта возможность появилась с развитием кооперации в России во времена перестройки, в результате чего сразу же появились институты самоорганизации общества, которые объединяли кооператоров, отстаивали их интересы. Как только еще больше раскрепостилась экономическая деятельность, начала появляться частная собственность, появились нормальные предприниматели, стал образовываться институт самоорганизации, разного рода ассоциации, «Круглый стол бизнеса России» и пр.
   Второе направление роста гражданского общества после 1980 г. – это сфера политики. Одной из причин этого роста было диссидентское движение, другой – КПСС и ее внутренний идеологический раскол. Многие партии, существующие и поныне, были основаны «внутрипартийными диссидентами».
   Третье направление – это национальные движения и фронты, которые тоже начали появляться в конце 80‑х – начале 90‑х годов. Они составили основу до сих пор действующих и сильных партий в республиках на постсоветском пространстве и в меньшей степени на территории России.
   Следующее направление активности – это неполитические общественные движения. Они в разных формах существовали до перестройки, часть этих форм была подконтрольна, часть полуконтролируема, часть в форме андеграунда, особенно в сфере культуры, частично в сфере науки. Например, до 1980 г. в Москве, Ленинграде и других городах, в культурных и научных средах существовали кружки интеллигенции, которые обсуждали не только научные проблемы, но и проблемы развития страны, проблемы политического характера, глобальные макроэкономические проблемы, и эти кружки стали кузницей для многих известных нынешних политиков и управленцев нашей страны.
   Из этих многочисленных кружков отпочковались многие неполитические общественные организации. Существенная часть ныне активных общественных организаций появилась несколько позже. Стимулами для формирования новых институтов гражданского общества послужили те политические события и потрясения, которые происходили в России. Так, чеченская война активизировала рост и влияние движений, связанных с деятельностью Вооруженных Сил, например, движение солдатских матерей. Это – реакция общества на действия власти. Оценивая их как неадекватные, общество считает необходимым их контролировать, подправлять.
   К значимым политическим событиям в нашей стране относятся выборы, и общество уже привыкло рассматривать их как атрибут становления демократии, как возможность влияния на власть, на ее состав и на проводимый властью курс. С первых выборов 1989–1990 г. стали возникать частично неполитические, полностью внепартийные организации, которые следили за проведением выборов. Это были клубы избирателей. На ранних стадиях, в 1995 г., еще до парламентских выборов 1995 г., начали возникать неполитические организации, которые объявляли своей целью исключительно контроль за выборами, без выдвижения своих кандидатов. Это тоже один из элементов гражданского общества.
   Если говорить о разных идеологических трактовках жизни общества как неких заменителях научных теорий, то естественно считать, что существуют и разные научные теории. Разные идеологии имеют такое же право на существование, как и научные теории.
   Наша страна переживала такие трагедии, когда одна идея побеждала и запрещала все остальные идеи. 70‑летний период советский власти характеризуется и этим свойством идеологической монополии.
   В постперестроечный период современного российского общества происходили побочные процессы, когда общество стало делиться на сторонников монопольных идей. Каждая по отдельности такая идея как минимум имела право на существование, а как максимум – была благородной и важнейшей идеей человеческой цивилизации. Одна из современных благороднейших идей – идея прав человека. Противостояние в чеченской войне – это классический пример противостояния власти и гражданского общества, когда власти, затеявшие войну, противостоят и средствам массовой информации, и большинству политических, общественных и правозащитных организаций. Это пик рефлексии гражданского общества, понимания себя как института, противостоящего государству, с одной стороны, а с другой – это пик противостояния двух идей. С одной стороны – идея прав человека, а с другой – идея государства. Идея прав человека и идея сильного эффективного государства неотделимы: есть понятие прав человека, а есть понятие защиты прав человека. Властные институты, государство как институт, которому доверили право на легитимное насилие, были созданы, чтобы эти права защищать. Первое право, которое должно защищать государство, – право на частную собственность. А дальше это естественным образом переходит на неприкосновенность личности и т. д. В конечном счете, государство должно было взять на себя функцию защиты прав человека. Такое понимание закреплено в большом числе международных документов, которые обязывают государство это делать. Стала возможной защита прав человека, когда появились эффективные и сильные демократические государства. Вне государства подобная защита прав невозможна. Это не значит, что защита прав сводится к государству. Например, право человека на жизнь. Но вне государства эта защита невозможна, потому что вне государства она приводит к анархии и самосуду. Идея прав человека не может противоречить идее государства, а идея государства не может противостоять идее прав человека. В этом противостоянии видны пороки, связанные с победой одной идеи над другой. Когда идея государства побеждает идею прав человека, получается диктатура, тоталитаризм и сначала гибнут права человека, а потом, как ни странно, гибнет государство, потому что государство не может существовать в такой форме, не может существовать без общества. Наша история – это простейшая иллюстрация такого сорта победы. Но и обратная победа – это такой же тупик, такое же разрушение общества. Общество побеждает государство. Государство разрушается. Вслед за этим разрушается общество.
   Следовательно, развитие гражданского общества ни в коем случае не должно осуществляться за счет ослабления государства или отстранения его от выполнения вверенных ему функций. Особенно важно всемерно укреплять государственно-властные органы, законность и правопорядок именно сегодня, когда российское общество переживает переходный период, сопровождаемый глубоким, всеобъемлющим кризисом. Однако делать это следует, опираясь на авторитет общественности. В этой опоре – сила государства [10 - Керимов А. Д. К вопросу о формировании в России гражданского общества // Гражданин и право. 2002. № 3.].

4.4. Конституционные основы формирования гражданского общества в России

   Формирование гражданского общества в России имеет ряд специфических особенностей, которые оказывают существенное влияние на весь этот процесс.
   Во-первых, в социальной психологии граждан России сформировалась привычка подчинения сильной авторитарной государственной власти, которая всегда брала на себя все решения важнейших вопросов общественной жизни.
   Во-вторых, в российском сознании традиционно сильны коллективистские начала, привычки к совместной жизнедеятельности.
   И, наконец, основная часть населения России никогда не была реальным собственником, была отчуждена от земли и средств производства. В связи с этим проблемы формирования гражданского общества в России связаны с решением следующих задач.
   1. Создание экономической основы гражданского общества, которая базировалась бы на эффективном товарном производстве и рыночной экономике, исключающей экономическое принуждение. По своему характеру эта экономика будет многоукладной, сочетающей возможности частных, кооперативных, коллективных и государственных товаропроизводителей – собственников.
   2. Достижение экономической свободы и самостоятельности граждан. Это возможно в том случае, если сами граждане станут хозяевами произведенного ими общественного продукта.
   3. Изменение социально-экономической системы общества и формирование «среднего класса», который бы состоял из квалифицированных, инициативных и предприимчивых работников с достаточно высоким уровнем доходов.
   4. Радикальное демократическое преобразование политической системы, которое связано с повышением роли партий и общественных движений, средств массовой информации в жизни государства, развитием политического многообразия. Это позволит оказать стабилизирующее воздействие на общество, будет способствовать широкому привлечению граждан к участию в политической жизни и общественном управлении.
   5. Повышение роли граждан в социально-политической жизни общества и деятельности различных общественных формирований, развитие общего уровня гражданской культуры.
   Конституция России, принятая в 1993 г., создает благоприятные условия для формирования полноценного гражданского общества. Однако сам процесс с неизбежностью потребует длительного переходного периода, постоянного внимания к нему и помощи со стороны государства.
   Рассматривая конституционные основы гражданского общества в Российской Федерации, прежде всего следует обратить внимание на нормы, регулирующие основы экономической системы.
   Так, в п. 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, и государство обеспечивает равную их защиту. Пункт 2 ст. 9 допускает нахождение земли, природных ресурсов в различной собственности и указывает (ст. 36) на право граждан и их объединений иметь в собственности землю. Провозглашается свобода пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В целях создания основ социальной рыночной экономики Конституция (ч. 1 ст. 8) гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансов, поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности [11 - Конституционное право / Отв. ред. А. Е. Козлов. М., 1997.].
   Специальный Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. регулирует вопросы ограничения деятельности монополистов и создает условия для борьбы с недобросовестной конкуренцией.
   Социальные основы гражданского общества также отражены в содержании действующей российской Конституции.
   Прежде всего следует выделить ст. 7 Конституции, где в ч. 1 говорится о России как о социальном государстве, политика которого направлена на создание условий для достойной жизни человека и его свободного развития.
   Введение термина «социальное государство» в текст Конституции подчеркивает обязанность государства проводить определенную социальную политику и нести ответственность за достойную жизнь людей и свободное развитие каждого человека.
   Закрепляя демократический характер государства, ст. 3 Конституции признает единственным источником власти и носителем суверенитета ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно (через референдумы и свободные выборы), так и через органы государственной власти и местного самоуправления, общественные организации.
   Впервые в России на конституционном уровне закрепляется принцип разделения государственной власти на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную), органы которых являются самостоятельными.
   Важное значение для развития политических отношений имеют закрепленные в ст. 13 Конституции РФ демократические принципы функционирования политической системы. Провозглашение в ней идеологического многообразия, отказ от одной идеологии обогащает политическую жизнь страны, дает возможность гражданину самостоятельно выбирать и следовать выбранной им системе взглядов и представлений. Запрещается существование в обществе государственной или иной обязательной идеологии [12 - Российская газета. 1999. № 5.].
   В этой же ст. 13 содержится и другой важный для политической жизни страны принцип – принцип политического многообразия. На его основе возникает возможность участвовать в политической жизни страны у всех социально-политических и иных объединений. Это способствует более полной реализации народовластия в стране, вовлечению в политическую деятельность новых групп населения, формированию легальной политической оппозиции, многопартийной системы.
   Для того, чтобы реализация принципа политического плюрализма не принесла ущерба обществу, в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ вводятся ограничения в отношении тех общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
   Политический плюрализм, предоставляя свободу политических действий в рамках закона, позволяет беспартийным гражданам России участвовать в политическом процессе, лично или с помощью независимых объединений и движений.

Глава 5
Основы конституционного строя Российской Федерации

5.1. Понятие конституционного строя. Принципы конституционного строя, их развитие

   Принятие государством конституции само по себе означает, что оно берет на себя обязанность следовать конституционным порядкам. Однако в понятие «конституционный строй» включается не только формальное соблюдение конституции, но государством надежно охраняются права и свободы человека и гражданина, а само государство подчиняется праву.
   Конституционный строй не сводится к факту существования конституции, а становится реальным, если основополагающий закон, т. е. конституция, соблюдается, и если она демократична. Для того, чтобы государство в полной мере подчинялось праву, это подчинение должно быть обеспечено определенными гарантиями. Они в своей совокупности обеспечивают такой способ организации государства, который может быть назван конституционным строем.
   Таким образом, конституционный строй – это форма или способ организации государства, обеспечивающая подчинение его праву и характеризующая его как конституционное государство. Ограничение государственной власти правом имеет одной из целей создание оптимальных условий для функционирования гражданского общества. Что такое гражданское общество, мы уже рассмотрели.
   В годы советской власти в нашей стране понятие «гражданское общество» не использовалось. Это было обусловлено прежде всего тем, что освобождение человечества связывалось с уничтожением классовых различий и последующей ликвидацией различия между гражданским обществом и государством путем отмирания государства и, соответственно, права. Кроме того, в процессе строительства социализма государство, рассматривавшееся как выразитель и гарант всеобщего интереса, практически полностью подчинило и поглотило все общество, занимаясь решением всех, до самых мельчайших, вопросов.
   Ранее предполагалось, что конституция должна устанавливать такие пределы государственной власти, которые вообще исключили бы возможность ее вмешательства в сферу гражданского общества. Но в наше время, по мере усложнения общественных отношений, процесс саморегулирования в рамках гражданского общества настолько усложнился, что вмешательство государства в эту сферу облегчает это саморегулирование. Задача конституции всякого конституционного государства сегодня состоит в том, чтобы установить пределы государственного вмешательства в сферу общественного саморегулирования для того, чтобы это вмешательство не смогло нанести вред институтам и механизмам саморегулирования.
   Именно в результате подобного ограничения государственной власти правом современное конституционное государство функционирует таким образом, что оно постоянно стремится к усилению своего вмешательства в дела гражданского общества. Дойдя до определенной степени такого вмешательства, которую фиксируют механизмы саморегулирования этого общества, оно активизирует свои правовые начала, сдерживающие данное вмешательство тем сильнее, чем дальше идет государственное регулирование.
   Таким образом, в демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно и как управляемая государством и как саморегулирующаяся система, а конституционное государство – как управляющая система, которая в то же время находится в зависимости от саморегулирующегося гражданского общества и его потребностей.
   Конституционное государство возникло в Англии. С конца XVIII в. конституционные учреждения стали распространяться в Западной Европе и Америке, а впоследствии проникли в Восточную Европу и Азию.
   Первая русская революция 1905 г. имела своим результатом провозглашение в России некоторых конституционных принципов. Новый шаг в этом направлении был сделан Февральской революцией 1917 г. Однако это движение было прервано октябрьским переворотом.
   В основу концепции конституционного строя Российской Федерации в действующей Конституции РФ 1993 г. положены гуманистические идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. В ней государство рассматривается как официальный представитель общества, правомочный решать только те вопросы, которые за ним закреплены Конституцией. И хотя большинство этих идей не реализовано на практике, сам факт закрепления этих идей в действующей Конституции играет важную положительную роль, так как указывает тот путь, следуя которому, Российская Федерация может стать подлинно конституционным государством.
   Правовые нормы Конституции РФ закрепляют основы конституционного строя. Под основами конституционного строя Российской Федерации понимают главные устои государства, его основные принципы, призванные придать Российской Федерации характер конституционного строя.
   В Конституции Российской Федерации содержится отдельная глава (гл. 1), посвященная основам конституционного строя Российской Федерации. В их число входят демократизм, выражающийся в народном суверенитете, разделении властей, в признании местного самоуправления, а также правовое государство, воплощением которого и является конституционное государство. Его основу составляет признание государством человека, его прав и свобод высшей ценностью. Такой основой представляется и социальное рыночное хозяйство.
   Среди основ конституционного строя имеются также федерализм, суверенитет российского государства и республиканская форма правления.
   Каждый конституционный принцип существует не сам по себе, а все они в совокупности конституируют государство. Эти принципы могут дополнять и корректировать друг друга.
   Являясь основами российской государственности, все они могут быть изменены только в особом порядке (ст. 16 Конституции РФ).
   Закрепляя основы конституционного строя, Конституция РФ регулирует наиболее важные общественные отношения, характеризующие российскую государственность. Совокупность правовых норм, регулирующих эти отношения, образует конституционно-правовой институт «Основы конституционного строя Российской Федерации».
   Конституционная форма закрепления основ конституционного строя подчеркивает их юридическую значимость, обязательность для всех субъектов правоотношений. Благодаря конституционному закреплению в систему гарантий основ конституционного строя входят материальные, политические, социальные и правовые гарантии.
   Закрепление тех или иных основ как формы организации государства в разной мере осуществлялось всеми российскими конституциями. Конституция РСФСР 1918 г. содержала нормы, касавшиеся основных устоев государственного строя РСФСР и получившие выражение в принципе полновластия трудящихся, единовластия и полновластия представительных органов трудящихся – Советов.
   Принятие Конституции РСФСР 1918 г. положило начало практике конституционного закрепления основных принципов российского государственного строя. Изменения в Конституции 1925 г. были связаны с образованием СССР и соответствующими социально-политическими изменениями.
   Конституция РСФСР 1937 г. определила круг конституционных норм, закрепивших основные устои государственного строя (глава 1 «Общественное устройство»). Тем самым был создан новый конституционно-правовой институт, регулирующий общественные отношения. Конституция 1937 г. ввела новые понятия: «политическая основа» и «экономическая основа». Политическую основу РСФСР составляли Советы депутатов трудящихся (ст. 2), а экономическую основу – социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства (ст. 4). На этих принципах базировался российский государственный строй в тот период.
   Конституция РСФСР 1978 г. усовершенствовала и расширила правовое закрепление государственного строя. Вместо названия «Общественное устройство» было введено наименование «Основы общественного строя и политики РСФСР». Тем самым Конституция более точно определила целевое назначение норм этого института.
   Закрепив как основы общественного строя, так и основы политики РСФСР, Конституция выразила динамику развития общественного строя.
   Последующие изменения и дополнения от 21 апреля 1992 г., внесенные в Конституцию 1978 г. ввели ряд новшеств в содержание конституционно-правового института, не изменив его структуру.
   Суть этих новшеств заключается в том, что вместо формально провозглашенных советских конституционных принципов были сформулированы важнейшие конституционные принципы, призванные на деле обеспечить конституционный характер государства. Указанные изменения лишь частично сумели решить эту задачу. В полной мере она решена действующей Конституцией РФ 1993 г. Однако закрепление в новой Конституции основ конституционного строя отнюдь не означает, что тем самым автоматически обеспечивается конституционный характер Российского государства. Для решения поставленной задачи требуется реализация этих основ на практике, что требует усилий всех слоев общества.

5.2. Конституционный строй и общественный идеал

   Главной задачей правовой науки является поиск конкретных путей приближения к сбалансированному, гармоничному, целостному конституционному строю. Не следует путать конституционный строй с общественным идеалом.
   Справедливую конституцию можно рассматривать как формализованный критерий саморазвития человека, общества, государства в их постоянном стремлении к общественному идеалу. Стремление к общественному идеалу – движущая сила социальной жизни, которая заставляет вести поиск наилучших способов ее переустройства.
   Источник, цель и критерий всего многообразия форм стремления к идеалу – личность. «Значение» человека предполагает свободу как необходимое выражение его нравственного существа: без свободы мы не мыслим личности. Но принцип личности рассматривается в двояком смысле – со стороны прав и со стороны обязанностей. В понятии личности берут свое начало как притязания ее на равенство и свободу, так и ее обязанность единства с другими.
   Таким образом, определение общественного идеала формулируется как принцип всеобщего объединения на началах равенства и свободы.
   Государство предстает как конкретная форма, через которую совершается развитие абсолютного идеала и над которым стоит идеал высшей правды. Нельзя смешивать отдельные стороны проявления государства с самим идеалом. Когда идеалом общественного устройства объявляется народовластие, парламентаризм, то очевидно, что в этих случаях временные и конкретные средства осуществления абсолютного идеала принимаются за существо самого идеала.
   Всякая форма государства складывается из трех структурных компонентов: формы правления, формы государственного устройства и формы политического режима. Как указывается в ст. 1 Конституции РФ 1993 г., Россия представляет собой государство с республиканской формой правления.
   Россия сохранила федеративную организацию государственной власти (ст. 1, 3, 4, 5, 11 и др.). При этом в ней провозглашается, что равноправными субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ). Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов. Помимо всего Российская Федерация призвана обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.
   Принципиальное значение для существования демократического режима в Российской Федерации имеет принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).
   Данный принцип впервые был закреплен в Российской Федерации в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже введен в Конституцию РСФСР 1978 г. Но нарушение этого принципа привело к конституционному кризису 1993 г.
   Разделение властей означает функциональное обособление государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти. Если рассматривать этот принцип более конкретно, то можно выразить его содержание в следующих положениях:
   – законы обладают высшей юридической силой на всей территории государства и принимаются только законодательным органом;
   – исполнительная власть занимается исполнением законов и ограниченным нормотворчеством по вопросам, не урегулированным законом;
   – между исполнительной властью и законодательной необходимо установить баланс полномочий;
   – судебные органы должны быть независимы;
   – ни одна из ветвей власти не вмешивается в прерогативы другой;
   – взаимопроникновение ветвей власти в компетенцию друг друга осуществляется исключительно на законодательной основе;
   – споры о компетенции решаются только судом;
   – следует разработать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими.
   Следовательно, конституционный строй – это порядок, который устанавливается при реализации прав и свобод человека и гражданина, когда государство действует в строгом соответствии с конституцией и законами в условиях демократического политического режима.

5.3. Конституционное полновластие в демократическом государстве

   В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 1) Российская Федерация есть демократическое государство. Его демократизм находит выражение прежде всего в обеспечении народовластия; разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; идеологическом и политическом многообразии; местном самоуправлении.
   В Конституции РФ указывается (ст. 3), что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия (народ и власть).
   Народ, с юридической точки зрения, – совокупность людей, ассоциированная в рамках единого государства. Народ образует физический субстрат государства. В годы советской власти народ мог состоять лишь из трудящихся либо включать в себя и те социальные слои, которые, не относясь по своему социальному положению к трудящимся, объективно участвовали в решении задач развития страны.
   Власть представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть – явление социальное. С возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая в качестве одного из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение ей всех членов общества.
   Государственную власть характеризует суверенитет государства. Государственная власть осуществляется особым аппаратом. Государственный аппарат представляет совокупность государственных органов и учреждений, через которые реализуются функции государства.
   Помимо государственной власти существует другая форма власти народа – местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
   Признание народа в качестве верховного носителя всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ осуществляет власть самостоятельно, независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует ее в своих собственных интересах.
   Таким образом, народовластие – это принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.
   В зависимости от формы волеизъявления народа различают представительную и непосредственную демократию.
   Представительная демократия – это осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории.
   Непосредственная демократия – это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. «Высшим непосредственным выражением власти народа, – указывается в Конституции Российской Федерации (ст. 3), – являются референдум и свободные выборы».
   Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» устанавливает, что референдум Российской Федерации – всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Он проводится на всей территории Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие в референдуме РФ является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается.
   Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Помимо всероссийского референдума по наиболее важным вопросам жизни региона, территории могут проводиться референдум субъекта Российской Федерации (проводимый в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Российской Федерации) и местный референдум (проводимый в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 12 июня 2002 г., иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования).
   Одним из основополагающих принципов демократической организации государства является принцип разделения властей. Сущность принципа разделения властей сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная) должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Мы уже рассматривали содержание принципа разделения властей выше.
   В годы советской власти в России принцип разделения властей был отвергнут как чуждый и неприемлемый. Создание государства нового типа связывалось с уничтожением буржуазного парламентаризма и строительством новых социалистических органов народного представительства, одним из принципов которого является соединение законодательства с управлением. Такими органами были признаны Советы. Все другие государственные органы признавались подконтрольными и подотчетными Советам.
   Впервые в Российской Федерации принцип разделения властей был провозглашен в Декларации «О государственном суверенитете РСФСР», в которой разделение законодательной, исполнительной и судебной властей объявлялось важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.
   В апреле 1992 г. этот принцип был внесен в Конституцию РФ в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России (ст. 2).
   Разделение властей – один из основных принципов действующей Конституции РФ 1993 г. (ст. 10). Согласно Конституции разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и реальное взаимное уравновешивание, при котором ни одна из трех властей не сможет ущемить или подчинить себе другие.
   Для того, чтобы обеспечить реализацию принципа разделения властей, Конституция (ст. 5) предусматривает соединение принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
   В современных условиях принцип разделения властей имеет особенно важное значение. Он нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими. Он предусматривает систему сдержек и противовесов, направленную на то, чтобы свести к минимуму возможные ошибки в управлении. Принцип разделения властей призван обеспечить рационализацию и оптимизацию деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышение эффективности всего механизма управления государственными делами.

5.4. Человек, его права и свободы как высшая ценность. Роль государства в защите прав и свободы личности

   Конституция РФ (ст. 2) рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью – фундаментальная норма конституционного строя, образующая основу правовой защиты общества от попыток создать условия для подавления личности. Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью служит ориентиром для дальнейшего совершенствования всей системы основных прав и свобод человека и гражданина в условиях развития демократического общества.
   Нормы Конституции РФ, посвященные основным правам и свободам человека и гражданина, нельзя рассматривать вне связи с принципом признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, нельзя вносить в него изменения или дополнения, противоречащие этому принципу.
   Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью должен оказывать определяющее влияние на всю деятельность демократического государства. Государство в условиях действия этого принципа не вправе в своей деятельности выходить за устанавливаемые им границы взаимоотношений с человеком.
   Если защита человека, его прав и свобод от посягательств со стороны государства является задачей демократически конституированного общества, то защита человека, его прав и свобод от общества с его разнообразными, пользующимися политическим влиянием группами, которое также способно посягать на человека, его права и свободы, – обязанность государства.
   Интересы защиты человека, его прав и свобод требуют от государства активных действий и предоставления ему соответствующих прав на случай возможных нарушений прав и свобод человека в повседневной жизни.
   Человек, его права и свободы должны защищаться государством с помощью разнообразных норм материального и процессуального права. Необходимо усиление гарантий эффективности судебной защиты. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека требуют существенных усилий государства также в материальной и духовной сферах. Речь идет об обеспечении гражданам прожиточного минимума, о развитии социального обеспечения, школьного образования и здравоохранения.
   Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью касается каждого человека. Для реализации этого принципа важное значение имеют социальные функции каждого человека, его ответственность перед другими людьми, обществом в целом и государством. Только в этом случае принцип признания человека высшей ценностью может быть распространен в равной мере на всех членов общества. В демократическом обществе становление личности происходит в условиях свободы, но не вседозволенности. В качестве ограничителя выступает система социальных регуляторов, где особое место принадлежит правовой надстройке общества. Через нее принцип признания человека высшей ценностью формирует у человека определенные нормативные представления о сущности личности, несущие на себе отпечаток той правовой культуры общества, в условиях которой они возникли. Поставить эти представления на службу человеку и обществу – важная предпосылка реализации конституционного принципа признания человека, его прав и свобод высшей ценностью. Ее создание – важное условие, способствующее превращению граждан из объектов воздействия государства и общества в активно действующих субъектов.

5.5. Сущность идеи правового государства. Верховенство права и механизмы его реализации

   В соответствии с Конституцией (ст. 1) Российская Федерация является правовым государством.
   Сущность идеи правового государства – его последовательный демократизм, утверждение суверенитета народа как источника власти, подчинение государства обществу. Правовым считается такое государство, которое признает в качестве своих особенностей и институтов разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью и необходимостью возмещения ущерба, нанесенного гражданам публичным учреждением. Главное в идее правового государства – связанность государства правом, гарантированная предсказуемость и надежность его действий, подчинение государства праву, защита граждан от возможного произвола со стороны государства и его органов.
   Правовое государство характеризуется прежде всего тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права.
   Верховенство права означает прежде всего верховенство закона. Оно выражается в том, что главные, основополагающие общественные отношения во всех сферах общественной жизни регулируются законами. Верховенство закона означает также его всеобщность. И, наконец, верховенство закона означает утверждение его господства, т. е. такого положения, когда выраженные в законе начала и устои общества должны остаться непоколебимыми, а все субъекты общественной жизни без исключения должны подчиняться его нормам (ст. 15 Конституции РФ).
   Почему характеристика правового государства связывается с верховенством именно закона? Речь, казалось бы, должна идти не о законе, а о праве в целом как системе общеобязательных норм, обеспечиваемых государством независимо от того, в каких правовых актах они содержатся.
   В правовом государстве должны соблюдаться все правовые нормы. Важно, чтобы сами эти нормы в полной мере отвечали воле и интересам народа. Добиться этого можно только в случае, если эти нормы будут соответствовать законам – нормативным ГОСТам, принятым законодательным органом.
   Законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным актам всех иных органов государства и составляют основу всей системы права.
   При помощи закона вводятся в жизнь прежде всего нормы, выражающие народовластие. Закон является также гарантом демократии.
   Важно и то, что с помощью закона создается возможность обеспечить необходимый порядок в практической реализации демократических инструментов и прав.
   Только через закон, посредством совершенного законодательного регулирования может быть обеспечен высокий юридический статус личности.
   Следовательно, вся система законодательных мероприятий имеет исключительно важное значение для высокого юридического статуса человека.
   Правовое государство – это, в первую очередь, конституционное государство, которое и является практическим воплощением идеи правового государства. Конституция является центром правовой системы. На ее базе строится механизм законности в правовом государстве. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Российской Конституции (ст. 15 Конституции России).
   Являясь полноправным членом мирового сообщества, Российская Федерация признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международного договора Российской Федерации. Поэтому, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
   Согласно Конституции РФ все нормативные акты, издаваемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России и законам. Именно поэтому все эти акты и получили название подзаконных.
   Серьезным препятствием на пути утверждения верховенства закона становятся издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества, зачастую противоречащего закону и нередко лишающего граждан тех прав, которые им предоставляются законодательством.
   В нашем обществе пренебрежительное отношение к закону складывалось долгие годы. Формально провозглашенный принцип обязательности закона корректировался целой системой исключений из правил, зависящих от занимаемой должности, разного рода заслуг и т. п. Особого внимания в этой связи заслуживает проблема соотношения закона и так называемой целесообразности. Суть этой проблемы состоит в том, что некоторые руководители присвоили себе право, исходя из собственных представлений об интересах страны, решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной закон. Закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом общественной целесообразности недопустим даже в том случае, когда закон действительно плох или устарел. Закон может быть отменен или изменен только уполномоченным на то государственным органом.
   Господство закона – неотъемлемый признак правового государства. Господство закона не означает его всесилие, не означает, что право в нашем обществе может служить панацеей от всех наших бед, что достаточно принять хороший закон, и любая острая проблема будет решена.
   Важнейшей предпосылкой формирования правового государства и характерной его чертой является наличие целостной системы законодательства, охватывающей все сферы общества. В демократическом государстве норма права должна быть равна для всех граждан. Поэтому подлинно правовым может быть лишь такое государство, в котором обеспечено равенство всех его граждан перед законом.
   По Конституции России (ст. 10) в Российской Федерации все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Грубым нарушением равноправия граждан является установление ничем не оправданных привилегий для отдельных граждан, введение номенклатурных должностей, на которые не распространяются общие правила приема на работу и увольнения, давление лиц, пользующихся служебным положением, на правоохранительные органы для обеспечения таких решений этих органов, которые устраивали бы их подопечных и т. п.
   Иначе говоря, функционирование правового государства предполагает исключение возможности сохранения и воспроизводства в будущем всех форм социально неоправданного, несправедливого правового неравенства, последовательное внедрение в жизнь принципов социальной справедливости.
   Социальная справедливость – принцип обеспечения прав человека. В распределительных отношениях – это соответствие между действием гражданина, его трудовым вкладом и их оценкой обществом.
   В нашей стране при характеристике взаимоотношений государства с гражданами многие годы было принято подчеркивать их ответственность перед государством, рассматривать права и свободы граждан как своеобразный дар государства гражданам, за который они ему должны быть благодарны. Однако в правовом государстве ответственность не может носить односторонний характер.
   Для правового государства характерны такие регулируемые законом взаимоотношения с гражданами, при которых государство, его органы, учреждения и должностные лица служат всему обществу. Правовое государство мыслится как инструмент для эффективной реализации интересов личности. Цель правовой государственности – служение потребностям личности и общества. Отсюда – приоритет личности в отношениях между личностью и государством.
   Правовое государство предстает как сочетание субъективных прав гражданина и объективного порядка государственной деятельности. Для формулирования такого рода взаимоотношений требуется прежде всего знание и понимание гражданами своих прав и обязанностей, умение пользоваться этими правами не только в своих, но и в общественных интересах. Все законы должны быть опубликованы.
   «Закон подлежит официальному опубликованию, – указывается в Конституции РФ (ч. 3 ст. 15). Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
   Одной из важных характерных черт правового государства, связанных с его взаимоотношением с гражданами, является наличие развернутых юридических процедур, рассчитанных на любые ситуации, с которыми могут столкнуться граждане.
   Провозглашенная Конституцией правовым государством Российская Федерация на деле таким государством пока не является. В ней все еще не обеспечено верховенство закона. Наоборот, делаются попытки объявить «полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения общественных отношений» указы Президента Российской Федерации, подзаконный характер которых объявляется неочевидным.
   Построение в России правового государства потребует больших усилий со стороны и государства, и всех его граждан в деле преодоления всех этих трудностей и недостатков.

5.6. Конституционные основы экономической системы в Российской Федерации

   Экономическую основу конституционного строя Российской Федерации составляет находящееся в стадии становления социальное рыночное хозяйство, в рамках которого производство и распределение товаров и благ осуществляется посредством рыночных отношений. Участниками их выступают частные субъекты хозяйствования, которые находятся между собой в отношениях конкуренции. Российская Федерация поддерживает эту конкуренцию, принимает меры к предотвращению монопольных привилегий и осуществляет соответствующий контроль.
   «В Российской Федерации, – указывается в Конституции Российской Федерации (ст. 8), – гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансов, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности».
   В Российской Федерации также действует Закон от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Он определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монопольной деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на создание условий, способствующих созданию и эффективному функционированию товарных рынков.
   Законом запрещаются такие действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, которые имеют своим результатом существенное ограничение конкуренции или ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или граждан, в том числе такие действия, как изъятие товаров из обращения с целью создания или поддержания их дефицита на рынке или повышения цен; включение в договор дискриминирующих условий, ставящих конкурента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; создание препятствий для доступа на рынок другим хозяйствующим субъектам; нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования и т. д.
   Законом запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными достигнутые в любой форме соглашения конкурирующих хозяйствующих субъектов, занимающих в совокупности доминирующее положение на рынке, если такие соглашения имеют своим результатом существенное ограничение конкуренции, в том числе согласованные действия, направленные, в частности, на установление цен, скидок, надбавок, наценок: повышение, снижение или поддержание цен на аукционах и торгах; раздел рынка по территориальному принципу, объему продаж или закупок, ассортименту реализуемых товаров, кругу продавцов или покупателей.
   Органам власти законом запрещается принимать акты и совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, создающие дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты имеют своим результатом существенное ограничение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
   В целях предупреждения завоевания отдельными хозяйствующими субъектами доминирующего положения закон предусматривает осуществление предварительного государственного контроля за созданием, слиянием и присоединением союзов, ассоциаций, концернов и других объединений предприятий; преобразованием органов управления и хозяйствующих субъектов в такие объединения, а также за созданием, слиянием, присоединением и ликвидацией акционерных обществ, товариществ с ограниченной ответственностью и других хозяйствующих субъектов.
   Закон предусматривает также государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций, паев, долей, участие в уставном капитале хозяйствующих субъектов.
   Создавая социальное рыночное хозяйство, Российская Федерация стремится к тому, чтобы обеспечивать свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда, чтобы регулирование государством хозяйственной жизни осуществлялось в интересах человека и общества.
   Вместе с тем государство в различных формах несет ответственность за наиболее важные стороны организации производства и распределения в стране в целом. Речь идет в первую очередь о надежности снабжения населения всем необходимым: о гарантиях роста производства и обеспечения участия в производстве и распределении всех работоспособных лиц; о смягчении последствий нестабильности в экономике; о снятии внутреннего напряжения в регионах и между отдельными сферами жизни и группами людей.
   Для экономической системы Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. Правовое регулирование отношений собственности осуществляется посредством различных правовых норм, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам, служащим основой для всего правового регулирования отношений собственности в государстве.
   Конституционное регулирование определяет главной задачей юридическое закрепление форм собственности, признаваемых государством.
   Конституция Российской Федерации (ст. 8) исходит из того, что экономической системе Российской Федерации присуща собственность в ее различных формах – частной, государственной, муниципальной и других.
   В Конституции также устанавливается (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
   В Конституции указывается (ст. 36), что иметь землю в частной собственности вправе граждане и их объединения. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
   Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» граждане и юридические лица – собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок в качестве взноса в уставные фонды акционерных обществ, товариществ. Они могут образовывать общую совместную или долевую собственность путем добровольного объединения своих земельных долей, но законодательно это не закреплено.
   Важнейшим направлением создания рыночного хозяйства в России являются приватизация и разгосударствление экономически значимой собственности. При всем критическом подходе к ваучерной приватизации, методам и формам приватизации в стране в целом нельзя отрицать, что благодаря ей в России заложены основы рыночной экономики. Главное, что стала формироваться принципиально иная экономика, система экономических отношений.
   Конституция РФ устанавливает (ст. 35), что в Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
   В Российской Федерации отношения собственности, не предусмотренные Конституцией, регулируются Гражданским кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации, а также законодательными актами субъектов Федерации, изданными в пределах их полномочий.

5.7. Конституционные основы социальной системы в Российской Федерации

   Согласно Конституции РФ (ст. 7) Российская Федерация считается социальным государством. Под социальным принято понимать государство, главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Социальное государство призвано помогать слабым, стремиться влиять на распределение экономических благ в целях обеспечения каждому гражданину достойного существования.
   Социальное государство стремится обеспечить каждому гражданину достойный прожиточный минимум. При этом оно исходит из того, что каждый взрослый человек должен иметь возможность зарабатывать на себя и на содержание своей семьи. Вмешательство государства следует лишь тогда, когда такая возможность по разным причинам не может быть реализована. Возможность человека зарабатывать предполагает прежде всего наличие работы. Социальное государство предусматривает в этой связи существование права на труд. В Конституции РФ содержится лишь право (ч. 1 ст. 37) «свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». Такое положение обеспечивает свободу труда, но ставит под сомнение возможность каждому человеку заботиться о получении трудового дохода. Правда, в Конституции есть право на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37).
   Личная ответственность каждого за его собственное благополучие неразрывно связана с семьей. Семья – важнейший компонент общества, связывающий его с государством. Социальный потенциал семьи – это ее возможный вклад в жизнедеятельность и развитие общества, ее роль в решении стоящих перед ним задач.
   Семья находится под защитой общества и государства как в правовом, так и в социальном плане. Поэтому социальное государство в тех случаях, когда возможность зарабатывать для удовлетворения определенных потребностей превышает силы работающих в семье, несет особую ответственность за доступность для таких семей жизненно важных благ.
   Одной из важнейших целей социального государства является обеспечение социального равенства. Правовое государство обеспечивает равенство всех перед законом. Социальное государство стремится к уничтожению социального неравенства. Одной из разновидностей социального неравенства является неравенство, связанное с положением, приводящим к утрате средств к существованию из-за болезни, старости и т. д., а также к особого рода расходам (похороны, утрата имущества в результате пожара и других стихийных бедствий). Средством социального государства, противостоящим этим превратностям судьбы, становится социальное обеспечение.
   Демократическое социальное государство стремится к равенству граждан на основе роста благосостояния.
   Социальная политика представляет собой часть общей политики государства. Она направлена на регулирование отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями в социальной структуре общества, ростом благосостояния граждан. Демократическое преобразование российского общества заключается в переустройстве условий и образа жизни людей и в коренном изменении социальной структуры, в ходе которого должно быть преодолено резкое имущественное расслоение общества. Этим и определяется содержание социальной политики Российской Федерации на всех этапах данного преобразования.
   Главная задача социальной политики Российской Федерации – достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности.
   Основная задача социального развития российского общества определяет основные направления социальной политики Российской Федерации, реализация которых на практике обеспечит создание основных элементов социальной государственности в Российской Федерации. В их число входят: охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечение государственной поддержки семьи, инвалидов и пожилых людей; развитие системы социальных пособий и иных гарантий социальной защиты.
   1. Охрана труда и здоровья людей.
   В демократическом обществе труд не может носить принудительный характер. Гражданин сам распоряжается своими способностями к труду самостоятельно или на основе договора. Деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащую законодательству Российской Федерации и приносящую им заработок, принято называть занятостью.
   Российская Федерация стремится к созданию условий для полной занятости населения. В этих целях государственная политика Российской Федерации направлена на обеспечение равных возможностей всем гражданам, независимо от национальности, пола, возраста, социального положения; поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан; обеспечение социальной защиты в области занятости: сочетание самостоятельности республик в составе Российской Федерации, краев, областей; обеспечение занятости, включая социальное обеспечение.
   Государство осуществляет программы подготовки, профессионального обучения и переквалификации работников, зарегистрированных в службе занятости населения в качестве ищущих работу.
   Государство гарантирует выплату пособий по безработице и по переквалификации; обеспечивает предоставление компенсации работникам, высвобождаемым с предприятий, выплату стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации и т. д.
   Государство уделяет внимание созданию здоровых и безопасных условий труда, обеспечивает введение для лиц, занятых в отраслях с тяжелыми, опасными или вредными условиями труда, дополнительных льгот.
   Наряду с охраной труда важной составной частью социальной политики считается охрана здоровья граждан. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, развитию физической культуры и спорта.
   2. Установление гарантированного минимального размера оплаты труда.
   Ответственность государства за предоставление гражданину прожиточного минимума наступает лишь в том случае, когда потребности работающего человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом. Одним из средств удовлетворения этих потребностей является установление гарантированного минимального размера оплаты труда. Этот размер зависит от экономических возможностей общества и не всегда соответствует той цели, для достижения которой он установлен.
   3. Обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан.
   Брак в Российской Федерации основывается на добровольном согласии и равноправии супругов. Однако свобода брака требует ответственного отношения к нему и его последствиям. Семья отражает состояние психического здоровья живущих поколений, уровень их способностей к интеграции в общественную жизнедеятельность. Все это определяет особую заботу государства о содержании и воспитании детей. На родителях лежит обязанность содержать и воспитывать своих детей до совершеннолетия. При этом труд по воспитанию детей приравнивается ко всякому другому труду, является основой для достойного социального обеспечения. Поскольку семья основывается на взаимных обязанностях ее членов, трудоспособные дети должны заботиться о своих нетрудоспособных родителях.
   В условиях равенства всех граждан в Российской Федерации дети пользуются равной правовой и социальной защитой вне зависимости от происхождения и гражданского состояния родителей. Вместе с тем дети как граждане Российской Федерации пользуются от рождения некоторыми основными правами и свободами человека.
   Заботу о детях-сиротах и детях, лишенных родительского попечения, берет на себя государство и общество. Государство и общество обеспечивает содержание, воспитание и образование детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения.
   Государство проявляет заботу также об инвалидах и пожилых гражданах. Оно развивает систему специальных предприятий для работы инвалидов, обеспечивает инвалидов специальными средствами передвижения, протезами. Государство развивает систему социальных льгот, установленных для участников Великой Отечественной войны и лиц, к ним приравненных, расширяет сеть домов-интернатов для престарелых и инвалидов, повышает уровень их социально-бытового обслуживания.
   4. Развитие системы социальных льгот.
   Социальные службы – учреждения, предоставляющие гражданам социальные услуги. В широком смысле такие услуги охватывают всю социальную сферу общественной жизни, в которую входят вопросы оплаты и условий труда, занятости; обеспечения потребности в товарах и услугах, жилищных условий, охраны здоровья населения, образования, культуры и т. д. В узком смысле слова такими службами являются специальные службы социального обеспечения и социальной защиты.
   Российское государство заботится о развитии всех этих служб. Малоимущим гражданам, нуждающимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными нормами. Развивается сеть государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Российская Федерация гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.
   Российская Федерация имеет широкую сеть учреждений социального обеспечения и социальной защиты, обеспечивающих проведение социальной политики государства в сфере поддержки инвалидов и пожилых граждан, пенсионного обеспечения и т. д.
   5. Установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
   Развитие государственной системы социального обеспечения определяется ростом расходов государства на пенсионное обеспечение, обусловленным увеличением численности и доли людей, имеющих право на получение пенсий и пособий, а также инфляционными явлениями: уменьшение зависимости размеров пенсии от уровня оплаты труда работников; распространение пенсионного обеспечения на новые категории населения и повышение размеров пенсий; уменьшение дифференциации размеров пенсий в зависимости от времени ухода на отдых, а также в зависимости от разных форм собственности.
   Задачи первых лет проводимой в стране экономической реформы состоят в том, чтобы создать механизмы рыночного хозяйства и, опираясь на них, найти новые формы социальной защиты граждан в изменившихся условиях. Однако эти задачи решаются медленно и во многих отношениях неудовлетворительно. В результате не снижается острота проблемы бедности, которая все больше перерастает в проблему нищеты. В стране наблюдается последовательное усиление расслоения населения по доходам и материальному обеспечению.
   Из-за полного отсутствия социальной ориентации экономической реформы сложилась ситуация, когда цены товаров близки к мировым, а цена труда намного ниже мирового уровня. В этих условиях о социальном государстве появится возможность говорить сколько-нибудь реально только тогда, когда Российская Федерация добьется фактического продвижения по всем этим направлениям, когда будут реализованы конституционные нормы, определяющие социально-экономические права человека в России.

5.8. Конституционное закрепление принципов политического плюрализма и многопартийности

   Многопартийность – основа парламентской демократии. Идеологический и политический плюрализм – это не только объективная реальность, но и неотъемлемая черта любого демократического общества.
   Многопартийная система – один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Партии, ориентирующиеся на работу в представительных органах, называются парламентскими. Они выступают составной частью механизма народовластия, и их функции в этом качестве закреплены в конституции или в иных законодательных актах.
   В тексте Конституции РФ о политических партиях говориться в контексте общественных объединений, которые равны перед законом. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией российскими гражданами права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в России, регулируются Федеральным законом от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г.).
   Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
   Политическая партия должна отвечать ряду требований, установленных федеральным законом. Политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. В политической партии должно состоять не менее 10 тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 50 членов политической партии. Руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
   Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе. Основными целями политической партии являются формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
   Государство гарантирует равенство политических партий в борьбе за власть независимо от их численности и влияния, а политические партии должны добиваться осуществления программных целей только на основе закона, нести ответственность за свою политическую деятельность, политическую деятельность органов партии, ее руководителей и должностных лиц.
   Следует отметить, что на политические партии распространяются те же конституционные ограничения, что и в целом к общественным объединениям. В ч. 5 ст. 13 Конституции РФ определено, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
   В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.) половина ее состава – 225 депутатов – избирается по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками, основу которых составляют зарегистрированная в установленном порядке общероссийская политическая партия, иная политическая организация, политическое движение.
   Преодолевшие 5 %-ный барьер общероссийские политические общественные объединения пропорционально полученным голосам избирателей получают определенное число мест в Государственной Думе. Депутатские партийные фракции в названной палате парламента участвуют в прениях, отстаивают или объясняют свой политический курс.
   В России активно дискутируется вопрос об оптимальности ее партийной структуры: двухпартийная или многопартийная. Считая двухпартийную систему чуть ли не верхом демократии, некоторые политологи утверждают, что мы упустили исторический шанс для формирования такой системы в России и тем самым не создали надежной политической стабильности. Двухпартийную систему нельзя учредить декретом или законом. Двухпартийная система – результат длительной эволюции политической системы.
   В каждом демократическом государстве партийная система формируется под воздействием разнообразных факторов – социальных, национальных, религиозных, исторических и др. Весь спектр политических партий можно разделить на две большие группы: правые и левые. Разумеется, и те, и другие претендуют на выражение интересов народа.
   Возникновение многопартийности в нашей стране связано с массовым образованием в 1986–1988 гг. так называемых неформальных объединений и политических клубов. В конце 1987 – середине 1988 г. стали создаваться народные фронты в поддержку перестройки, союзы, демократические движения, ставившие своей целью повышение эффективности проводимых реформ. Эти массовые движения быстро политизировались. В 1989 г. начинают формироваться политические партии со своими программными целями и задачами. Супермонополия КПСС в вопросах общественно-политического и социально-экономического развития была разрушена.
   В России период становления и укрепления политических партий пока не завершился. Большинство из них не пользуется широкой поддержкой населения. Объясняется это в первую очередь неразвитостью российского гражданского общества. Формирование многопартийной системы в России продлится еще не один год. Вряд ли в ближайшее время какая-либо одна партия станет правящей. В этой ситуации выбор формы правления с сильной президентской властью, наделение главы государства широкими полномочиями по формированию правительства является наиболее оптимальным, и в настоящее время это своеобразный фактор стабильности.
   Участие политических партий в избирательной кампании, как правило, детально регламентировано нормами избирательного права. Например, в федеральных выборах могут участвовать только общероссийские партии. Такое законодательное ограничение обусловило объединение политических партий, чтобы соответствовать предъявляемым требованиям.

5.9. Общественные организации, движения и другие общественные объединения

   Важным правом, имеющим тесное отношение к участию граждан в управлении делами государства, является закрепляемое за каждым право на объединение, включая право создавать профсоюзы для защиты своих интересов. Это право дает гражданам возможность использовать в указанных целях различные формы совместной организованной общественной деятельности, объединять свои усилия для осуществления тех или иных задач.
   Общественные объединения способствуют развитию политической активности и самодеятельности граждан. Принятие или вступление гражданина в члены организации осуществляется на добровольных началах в соответствии с условиями, записанными в ее уставе. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Гражданин – член общественного объединения – обладает всеми правами и несет все обязанности, предусмотренные уставом.
   Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Порядок их образования, регистрации уставов устанавливается законодательством. Такого рода законодательство отсутствовало в бывшем Союзе ССР вплоть до 1990 г. Хотя право на объединение граждан закрепляли все советские конституции, а Конституция СССР 1977 г. определяла роль общественных организаций как важной составной части политической системы, однако законодательная регламентация порядка их образования не осуществлялась. Она таила в себе угрозу появления оппозиционных или иных нежелательных для правящей Коммунистической партии объединений.
   Важной вехой в развитии системы общественных объединений явились отмена ст. 6 Конституции СССР, закреплявшей роль КПСС как ядра политической системы советского общества, признание принципа многопартийности. Впервые за всю советскую историю был принят Закон СССР «Об общественных объединениях» от 9 октября 1990 г. В нем давалось определение общественного объединения, устанавливались порядок создания, регистрации, цели, принципы деятельности, права и основания ликвидации объединений.
   В Российской Федерации было принято постановление Верховного Совета РСФСР «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе» от 18 декабря 1991 г. В нем закреплялось положение о том, что законодательство СССР об общественных объединениях применяется в Российской Федерации постольку, поскольку оно не противоречит законодательству Российской Федерации и общепринятым нормам международного права.
   На основе действующего на территории Российской Федерации законодательства и практики его применения приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 сентября 1994 г. были утверждены «Правила регистрации уставов политических партий и иных общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации».
   14 апреля 1995 г. Государственной Думой принят Федеральный закон «Об общественных объединениях» (вступил в силу 19 мая 1995 г.). В соответствии с ним названный выше Закон СССР был признан недействующим, за исключением ст. 6 и 9 (в части положений, касающихся политических партий), а постановление Верховного Совета от 18 декабря 1991 г. утратило силу.
   Первый российский федеральный закон об общественных объединениях определяет общие начала, касающиеся всех видов общественных объединений.
   Вместе с тем данный акт предусматривает и наличие других законов об отдельных видах общественных объединений (в частности, Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта 2002 г.), Федеральный закон от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г., 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.).
   Закрепляется право граждан создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления.
   Статья 5 Федерального закона «Об общественных объединениях» формулирует понятие общественного объединения. Оно характеризуется как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
   Учредителями общественного объединения являются физические и юридические лица, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионные органы.
   Для создания общественного объединения требуется инициатива не менее трех физических лиц (кроме политических партий и профсоюзов).
   Общественные объединения создаются и действуют на основе принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности.
   Государственная регистрация общественного объединения не обязательна, но необходима для приобретения права юридического лица. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут выступать в качестве учредителей общественного объединения. Это объясняется тем, что взаимоотношения государства и общественных объединений строятся на основе взаимного невмешательства в их деятельность, кроме случаев, когда это предусмотрено законом.
   Закон устанавливает два понятия для физических и юридических лиц, включающихся в создание и деятельность общественного объединения. Они могут иметь статус члена или участника общественного объединения. И теми и другими могут быть как физические, так и юридические лица, причем они несут равные права и обязанности. Основное различие между ними состоит в том, что членство оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или аргументами. Для участника общественного объединения такое условие в качестве обязательного не требуется.
   Закон предусматривает 5 различных организационно-правовых норм функционирования общественных объединений: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.
   Отличительной чертой общественной организации является наличие членства. Во всех других формах оно не предусмотрено и субъекты, составляющие эти организационно-правовые формы, именуются участниками.
   В наиболее общей форме закон определяет цель создания общественных организаций: это совместная деятельность для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
   Общественное движение – это массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые его участниками. Целью общественного фонда является формирование имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использование его на общественно полезные цели.
   Общественное учреждение имеет целью оказание конкретного вида услуг, отвечающим интересам участников.
   Цель органа общественной самодеятельности – совместное решение социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
   По территориальной сфере деятельности общественные объединения могут быть общероссийскими, межрегиональными, региональными и местными. Общероссийским считается такое объединение, которое осуществляет свою деятельность на территории более половины субъектов Федерации и имеет там свои структурные подразделения.
   Межрегиональным признается общественное объединение, в котором эти условия обеспечиваются на территории менее половины субъектов Федерации. Региональное – действует на территории одного субъекта Федерации, а местное – в пределах территории органа местного самоуправления. Учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18 лет. Членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть лица, достигшие 14 лет, а детских объединений – 10 лет. Учредителями, членами и участниками могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами.
   Закон предусматривает исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной регистрации общественным объединениям.
   В соответствии с Конституцией Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
   Закон устанавливает, что отказ в регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности не допускается. Отказ должен быть дан в письменной форме с указанием конкретных положений законодательства, послуживших его мотивом.
   Общественным объединениям обеспечиваются возможности участия в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством.
   Наиболее значимой формой влияния общественных объединений на процессы общественного развития является их участие в избирательных кампаниях. Этим правом общественные объединения обладают при наличии двух условий: их государственной регистрации и указании в их уставах об участии в выборах.
   Свобода деятельности общественных объединений не может быть абсолютной. На них в полной мере распространяется обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации. Контроль за соответствием их деятельности уставным целям осуществляет орган, регистрирующий общественные объединения. Финансовые органы контролируют источники доходов общественных объединений, размеры получаемых ими средств и уплату налогов. За нарушение Конституции и иного законодательства, за действия, противоречащие уставам, закон предусматривает ответственность в виде приостановления деятельности общественного объединения, а также его ликвидации. Решения об этом принимаются судебными органами.
   Закон в ст. 44 определяет основания для решения суда о ликвидации общественного объединения. Она может последовать в случаях: нарушения требований Конституции и закона о запрещении создания общественных объединений определенного направления деятельности (ст. 13 Конституции и ст. 16 Федерального закона Российской Федерации «Об общественных объединениях»); виновного нарушения действиями общественного объединения прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушений законов или иных правовых актов либо при систематическом осуществлении общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.
   Заявление в суд подается соответствующим прокурором в порядке, предусмотренном Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О прокуратуре Российской Федерации”» (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля 2002 г.).
   Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.
   В Федеральном законе «Об общественных объединениях» решен вопрос о порядке государственной регистрации общественных объединений, созданных до вступления в силу данного федерального закона. В соответствии с установленным порядком на них распространяются положения закона о государственной регистрации общественных объединений. Их уставы должны быть приведены в соответствие с данным федеральным законом на ближайшем съезде (конференции) или общем собрании.
   До этого уставы данных общественных объединений действуют лишь в той части, которая не противоречит Федеральному закону от 19 мая 1995 г. Государственная перерегистрация уставов была проведена до 1 июля 1999 г. с освобождением от регистрационного сбора.

5.10. Российская Федерация – светское, федеративное, суверенное государство. Свобода совести

   В ст. 14 Конституции Российской Федерации указывается, что Российская Федерация является светским государством.
   Светским считается такое государство, в котором не существует официальной, государственной религии и ни одно из вероучений не признается обязательным или предпочтительным. Религия, ее каноны и догматы, а также религиозные объединения, существующие в таком государстве, не вправе оказывать влияние на государственный строй, деятельность государственных органов и их должностных лиц, на систему государственного образования и другие сферы деятельности государства. Светский характер государства обеспечивается, как правило, отделением церкви (религиозных объединений) от государства и светским характером государственного образования (отделением школы от церкви).
   В современном мире есть страны, где узаконена официальная религия, называемая государственной, господствующей или национальной. Например, в Англии такой религией является англиканская, в Израиле – иудейская и т. п. Есть государства, где провозглашено равенство всех религий (ФРГ, Италия, Япония и др.).
   Противоположность светскому государству составляет теократическое, в котором государственная власть принадлежит церковной иерархии. Таким государством сегодня является Ватикан.
   В мире имеется также ряд клерикальных государств. Клерикальное государство с церковью не слито. Однако церковь через институты, установленные законодательством, оказывает определяющее влияние на государственную политику, а школьное образование в обязательном порядке включает изучение церковных догматов. Таким государством является, например, Иран.
   Как светское государство Российская Федерация характеризуется тем, что в ней религиозные объединения отделены от государства и никакая религия согласно Конституции Российской Федерации (ст. 14) «не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Содержание этого положения раскрывает Федеральный закон Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях», где сказано, что все религии и религиозные объединения равны перед законом государства, и ни одна религия или религиозное объединение не пользуются никакими преимуществами и не могут быть подвергнуты никаким ограничениям по сравнению с другими. Государство в вопросах свободы вероисповеданий и убеждений нейтрально, т. е. не становится на сторону какой-либо религии или мировоззрения.
   Отделение религиозных объединений от государства несовместимо с каким-либо их участием в государственной деятельности, как, например, освящение открываемых государственных учреждений и предприятий, выпускаемой ими продукции и т. п., а равно помещение в нем тех или иных законов религиозной символики.
   Религиозные объединения в Российской Федерации действуют на основе их собственных правил при условии соблюдения закона. Таким актом является Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с изм. и доп. от 26 марта 2000 г., 21 марта 2002 г., 25 июля 2002 г.).
   Согласно этому федеральному закону религиозное объединение – добровольное объединение совершеннолетних граждан, образованное для совместного исповедания и распространения веры, в целях осуществления права граждан на свободу вероисповеданий. Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп (добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица; помещения и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляются в пользование группы ее участниками) и религиозных организаций (добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории России, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица).
   Поскольку Россия является светским государством, то запрещается создание религиозных объединений в органах государственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и муниципальных организациях. Также запрещаются создание и деятельность религиозных объединений, цели и действия которых противоречат закону.
   Исповедание и распространение веры включает в себя совершение культа, распространение своих убеждений в обществе непосредственно или через средства массовой информации, миссионерскую деятельность, дела милосердия и благотворительности, религиозное обучение и воспитание, паломничество, подвижническую и иную деятельность, определяемую соответствующими вероучениями и предусмотренную уставом данного объединения.
   Религиозное объединение совершеннолетних граждан, в состав которого входит не менее 10 человек, пользуется правом юридического лица. Оно вправе проводить, приобретать, экспортировать, импортировать, распространять предметы культа и религиозного назначения, религиозную литературу и иные печатные материалы.
   Религиозные объединения пользуются исключительным правом учреждать предприятия по производству богослужебной литературы и предметов культа, устанавливать и поддерживать международные связи и прямые контакты. В их собственности могут находиться здания, строения, предметы культа, объекты производственного, социального, благотворительного, культурно-просветительного назначения, денежные средства и иное имущество, необходимое для деятельности.
   Религиозные объединения имеют право собственности на имущество, приобретенное ими за счет собственных средств, пожертвований, а также завещанное гражданами. Имущественные и финансовые объединения, а также все виды денежных поступлений от граждан не подлежат налогообложению.
   Религиозные объединения граждан могут принимать участие в социально-культурной жизни общества в соответствии с законодательством. По просьбам массовых религиозных объединений органы государственной власти в Российской Федерации вправе принимать решения об объявлении дней больших религиозных праздников дополнительными нерабочими (праздничными) днями, например, Рождество Христово и др.
   Запрещаются общественные объединения, пропагандирующие расовую, национальную, религиозную, иную вражду и ненависть, насилие и войну, призывающие к насильственному изменению или ниспровержению конституционного строя Российской Федерации, созданию параллельных структур власти.
   Отношения государства и религиозных объединений не являются движением абсолютно не пересекающихся объектов. Поскольку между ними не могут не возникать различные контакты, государство обязано четко определить свое принципиальное исходное положение для всех возможных случаев.
   Государство – единственная нормативно регулирующая инстанция для всех без исключения религиозных объединений. Иначе говоря, только от государства могут исходить обязательные нормы, определяющие исходный статус и основные правила «нахождения» в государстве и обществе любых вероисповедальных организаций.
   Светский характер государства не препятствует ему в интересах обеспечения прав религиозных меньшинств оказывать их церквям и религиозным общинам материальную помощь из государственного бюджета.
   Федеративная природа российской государственности отличается следующими признаками:
   1. Российская Федерация имеет Конституцию, принятую путем всенародного голосования, что придает ей особую юридическую силу. Наряду с этим республики, входящие в ее состав, имеют свои конституции, а край, область, город федерального значения, автономный округ, автономная область – свой устав и законодательство. В указанных актах закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации.
   2. Российская Федерация обладает своей территорией, которая включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территорию России распространяется ее суверенитет, и в ее пределах Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство. В лице своих властных структур она обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
   3. Российская Федерация характеризуется наличием единого общероссийского гражданства. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством РФ, основания, условия и порядок приобретения и прекращения российского гражданства определены Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации».
   4. Российская Федерация имеет общие для всей страны высшие органы государственной власти. Акты, принимаемые федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, являются обязательными для каждого субъекта РФ и действуют на их территории.
   5. Российская Федерация имеет единую денежную, кредитную системы, единый государственный бюджет и единую систему налогов.
   6. Российская Федерация как суверенное государство строит свои отношения с другими государствами, вправе участвовать в межгосударственных объединениях. Одновременно субъекты РФ имеют право внешнеполитических и внешнеэкономических связей, координация которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».
   7. Отношения между Российской Федерацией и ее субъектами строятся на разграничении их предметов ведения. Причем Конституция закрепляет исключительное ведение Российской Федерации (ст. 71) и совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Вне отмеченных предметов ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).
   Российская Федерация – суверенное государство. Суверенитет РФ – свойство государственной власти на основе воли многонационального народа России самостоятельно и независимо от других государств реализовывать внутренние и внешние функции государства.
   Уже на I Съезде народных депутатов России, состоявшемся 12 июня 1990 г., была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации. Она подвела итог тому факту, что Россия, как и все бывшие союзные республики, стала независимым государством.
   Суверенитет РФ получил свое правовое закрепление и воплощение и в Конституции РФ 1993 г. В ее нормах провозглашается, что: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3), суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию (ст. 4), Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4), Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 67).
   Суверенитет Российской Федерации характеризуется тремя неотъемлемыми чертами: самостоятельностью государственной власти, ее независимостью при осуществлении внутренних и внешних функций государства, дифференцированным содержанием государственной власти, осуществляемой на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
   Самостоятельность государственной власти заключается в том, что она реализует свое назначение без вмешательства в ее деятельность негосударственных структур.
   Независимость государственной власти означает, что она по своему усмотрению, без вмешательства других государств осуществляет внутренние и внешние функции Российской Федерации.
   Дифференциация государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную имеет принципиальное значение, ибо она устраняет ее узурпацию со стороны соответствующих структур государства или должностных лиц и придает незыблемый характер конституционному положению, согласно которому носителем суверенитета в РФ является ее многонациональный народ.
   Суверенитет РФ реально представлен в ее полномочиях. Полномочия РФ, т. е. круг ее прав, обязанностей и предметов ведения, получили конституционное закрепление в ст. 4, 5, 11, 67, 71 и др. Ведение РФ, нашедшее концентрированное выражение и воплощение в ст. 71 Конституции РФ, подразделяется на определенные блоки или разновидности.
   1. В области государственной политики в ее ведении находятся следующие вопросы: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеральное устройство и территория Российской Федерации, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
   2. Ведению Российской Федерации в области хозяйственного и социально-культурного строительства подлежат: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики.
   3. В области правовой политики государства в исключительном ведении Российской Федерации являются: судоустройство, прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.
   4. В области внешних сношений, обороны и государственной безопасности ведению Российской Федерации подлежат: вопросы внешней политики и международных отношений, международные договоры; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; деятельность в космосе.
   5. Полномочия Российской Федерации в области защиты прав и свобод гражданина и человека сгруппированы в различных главах и статьях Конституции РФ. К ее ведению, в частности, относятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71); по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа принятие федерального закона об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66); защита прав коренных малочисленных народов (ст. 69); предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. 63), гарантирование своим гражданам покровительства и защиты за пределами Российской Федерации (ч. 2 ст. 61).
   В течение длительного исторического периода многие серьезные мировоззренческие вопросы были тесно связаны с религиозной идеологией, совесть человека, его самосознание, самооценка своих поступков и мыслей опирались на религиозное миропонимание, религиозную мораль и нравственность. Поэтому понятие свободы совести со временем стало означать возможность каждого самостоятельно решать вопрос, руководствоваться ли ему в оценке своих поступков и мыслей поучениями религии или отказаться от них. Свобода совести стала выражать отношение человека к религии.
   Свобода вероисповедания означает беспрепятственную возможность каждого принадлежать к какой-либо религии, церкви, конфессии и свободную деятельность образуемых верующими религиозных объединений.
   Политико-правовое содержание свободы совести и свободы вероисповедания, гарантированных ст. 28 Конституции РФ, заключается в праве каждого исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные или иные убеждения.
   Граждане, придерживающиеся материалистических убеждений, вправе создавать соответствующие объединения согласно законодательству об общественных объединениях, а также беспрепятственно осуществлять свою деятельность.
   Наказываются по закону нарушение равноправия граждан по признаку отношения их к религии (ст. 136 УК РФ), нарушение свободы совести и вероисповедания и организация религиозных и общественных объединений, посягающих на личность и права граждан (ст. 239 УК РФ).

Глава 6
Конституционные основы правового статуса личности в Российской Федерации

6.1. Права человека и гражданина в конституции Российской Федерации

   Правовое положение личности представляет собой сложный и многогранный конституционно-правовой институт, на который оказывают известное влияние международные стандарты прав человека.
   Правовой статус личности представляет собой интегративный феномен, опосредованный единством прав и свобод, обязанностей и ответственности, причем недопустимы приоритетные градации в отношении любого структурного элемента рассматриваемого института.
   Права человека – это мера возможного поведения лица как участника общественных отношений, вне зависимости от того, где эти отношения имеют место. Значит, где бы ни находился человек – в России, Франции, Германии, США и т. д. – он имеет, например, право на жизнь, имя, свободу, честь, достоинство, личную неприкосновенность. Заметим, что права человека в современном мире приобретают общесоциальное звучание, а не только конкретно-юридическое. Поэтому они могут быть определены как объективно складывающиеся в результате закономерного развития человеческой цивилизации и вытекающие из самой возможности пользоваться элементарными, наиболее важными благами и условиями безопасного, свободного существования человеческой личности в государстве и обществе.
   Права гражданина опосредованы государством, гражданство которого имеет данное лицо. Поэтому права гражданина ограничены по масштабу распространения, но приращивают права человека на объем политических прав (Ч + п = Г, где Ч – права человека; Г – права гражданина; п – политические права граждан). Для прав человека и прав гражданина характерно наличие алгоритма их реализации.
   Конституционные свободы – это закрепленная в конституционном порядке наличная возможность для самореализации лица, не требующая строгой правовой регламентации со стороны государства. Сфера, которая непосредственно не управляется государством, определяется как гражданское общество. Поэтому свободы наиболее полно реализуются именно в гражданском обществе. Конституция России гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания (ст. 28), свободу мысли и слова, свободу массовой информации (ст. 29), свободу деятельности общественных объединений (ст. 30), свободу литературного, художественного, научного творчества, свободу преподавания (ст. 44).
   Следует отметить, что конституционные свободы не являются «открытием» национального законодательства, а сформулированы в результате согласования доброй воли государств в международных актах по правам человека. Наиболее авторитетные из них – Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.
   Следующим структурным элементом правового статуса личности выступают обязанности, которые в самом общем смысле представляют собой меру должного поведения, закрепленную в нормативно-правовом порядке в соответствии с индивидуальными и общественными интересами. Например, конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) имеет выраженный общественный интерес, а обязанность заботиться о нетрудоспособных родителях, адресуемая трудоспособным детям, достигшим 18 лет (ч. 3 ст. 15), сопряжена с индивидуальным интересом. Обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15) связана с реализацией и индивидуального, и общественного интереса.
   Конституционные обязанности имеют различную субъектную адресность. Так, обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам предписана Конституцией для каждого (ст. 58), а защита Отечества является обязанностью гражданина Российской Федерации (ч. 1 ст. 59).
   Права и обязанности взаимно корреспондируют друг другу. В этом отношении уместно вспомнить известную сентенцию «нет прав без обязанностей и обязанностей без прав». Данный канон непосредственно распространяется и на конституционную сферу (например, ч. 2 ст. 38). Однако взаимообусловленность прав и обязанностей не должна вести к их слиянию и отождествлению. Правовой статус личности характеризуется наличием обязанностей, опосредованных различными социально-правовыми фактами: приобретение гражданства, заключение брака, поступление в вуз, на работу и т. п. Система юридических обязанностей интегрирована различными отраслями права. Однако определяющая роль принадлежит обязанностям, получившим конституционное закрепление.
   Конституционные обязанности – это высшие юридические требования, предъявляемые к каждой личности для охраны и защиты важнейших ценностей, посредством деяний в интересах личности и общества в правовом государстве.
   Обязанности могут быть рассмотрены и как форма ответственности личности перед обществом и государством. Ответственность представляет собой систему неблагоприятных последствий для лица, нарушившего нормативные предписания или права и свободы другого человека. Это обосновывает включение ответственности в правовой статус человека и гражданина.
   В правовой статус личности могут включаться гражданство и гарантии прав человека. Такой подход не противоречит трехзвенной структуре правового статуса личности (права и свободы, обязанности, ответственность), поскольку речь идет о некоторой конкретизации. Гражданство, например, выражается в системе взаимных (лицо – государство) прав и обязанностей. Гарантии также связаны с обязанностями и ответственностью. Поэтому они растворены в общих структурных элементах правового статуса личности.
   Правовой статус личности целесообразно рассмотреть как упорядоченную совокупность взаимодействующих элементов, обладающих характеристикой целого.
   Отправным элементом названной системы является юридическая норма как общеобязательное правило поведения, устанавливаемое государством и обеспечиваемое его принудительной силой. Нормы о правах человека могут быть классифицированы на две группы: международные и национальные. Международные нормы в свою очередь бывают универсальные (например, акты, составляющие Хартию прав человека) и партикулярные (например, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Конвенция СНГ о правах человека и основных свободах 1995 г.). Национальное законодательство включает в себя законы (Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Федерации) и подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства, акты органов власти и управления субъектов Федерации и др.).
   Следующим структурным компонентом системы правового статуса личности выступают принципы как основополагающие начала. Принципы конституционно-правового статуса личности позволяют раскрыть важный постулат о высшей ценности человека, его прав и свобод. Принципы правового статуса личности получили «огранку» в международно-правовом порядке и название международных стандартов в сфере прав человека.
   К конституционным принципам правового статуса человека и гражданина России относятся:
   – приоритет прав и свобод человека, который выражается в провозглашении человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2);
   – формально-юридическое равенство, т. е. применение равного правового масштаба к фактически неравным людям (ч. 1 ст. 19);
   – неотчуждаемость прав и свобод (ч. 2 ст. 17), которая опосредована естественным, а не волеустановленным характером прав человека;
   – непосредственное действие прав и свобод исключает их разрешительный характер и особый порядок введения их в действие (ст. 18);
   – недопустимость произвольного ограничения прав и свобод, т. е. любое «купирование» правового статуса человека и гражданина не должно быть дискреционным, а должно обусловливаться правом и законом (ч. 3 ст. 55);
   – недопустимость дискриминации по какому-либо основанию (по полу, возрасту, расовой, национальной или этнической, религиозной принадлежности, языку, социальному происхождению, имущественному и должностному положению и т. п.) (ч. 2 ст. 19);
   – недопустимость нарушения прав и свобод других лиц при реализации своих, т. е. правовой статус одного человека ограничен аналогичным состоянием другого (ч. 3 ст. 17);
   – единство прав и обязанностей граждан (ч. 2 ст. 6), т. е. нет прав без обязанностей, как нет и обязанностей без прав;
   – защищаемость прав и свобод человека (в судебном (ч. 1 ст. 46), в административном (ч. 2 ст. 46) порядке, самозащита (ч. 2 ст. 45));
   – гарантированность прав и свобод человека и гражданина в России (ч. 1 ст. 45).
   Методологически некорректно игнорировать одни принципы или устанавливать предпочтения для других. Только в своей системной совокупности принципы правового статуса личности проявятся в искомом для правовой государственности качестве, придадут правам человека общесоциальное звучание.
   Важным звеном являются гарантии, как совокупность условий, средств и факторов, позитивно влияющих на обеспечение и защиту прав человека. Весь спектр гарантий может быть представлен двумя группами, каждая из которых имеет свои разновидности. Так, общие гарантии включают в себя объективные экономические, политические, социальные и культурные условия конкретного государства, а специальные гарантии – юридические, институциональные, процессуальные и нравственные. К примеру, политическая гарантия проявляется в том, что политическая структура общества воспроизводит все правомерные политические претензии граждан. Политический плюрализм, фиксируемый в качестве одной из основ конституционного строя России (ч. 3 ст. 13), выступает фоном становления политических гарантий.
   Характеристика объективных социально-экономических условий в России весьма показательна по данным Доклада ООН о развитии стран и народов за 2002 г. Так, Россия по индексу развития (комбинированный показатель, учитывающий продолжительность жизни, уровень образования и доходы на душу населения) занимает 60‑е место (в 2001 г. – 55‑е место) [13 - Комсомольская правда. 2002. 11 окт. С. 6.].

   Более подробного рассмотрения требуют специальные гарантии. Юридическая гарантия выражается в наличии норм, регулирующих общественные отношения в сфере прав человека. Виды таких норм были рассмотрены ранее, отметим лишь, что критерием оценки национального законодательства в гуманитарной области являются международные стандарты прав человека. Важно отметить, что права человека перестали быть сугубо государственной заботой, а приобрели международно-правовой патронаж. Международное право, взяв человека под свою защиту, признало, что вопросы правового положения населения, хотя и обеспечиваются преимущественно государством, перестали быть сферой его исключительной компетенции.
   Институциональная гарантия сопряжена с наличием государственных структур, занимающихся обеспечением прав и свобод человека и гражданина. В широком понимании, смысл деятельности государственных и муниципальных органов детерминирован правами человека, признание, соблюдение и защита которых – обязанность государства. Согласно Конституции РФ гарантом прав личности является Президент России (ч. 2 ст. 80). Особая роль в этой сфере принадлежит Конституционному Суду РФ (ч. 4 ст. 125), который действует в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде РФ». Однако показательным является введение в России института Уполномоченного по правам человека (п. «д» ст. 103), призванного по замыслу защищать право граждан на «хорошее управление», которое, заметим, не нашло отражения в Конституции РФ. Оно предполагает соблюдение государственными органами не только «буквы», но и «духа» юридических норм, правил управленческой этики. Именно этим обусловливается притягательность омбудсменовской идеи и уникальность означенного государственного органа по сравнению с другими институциональными гарантиями. Следуя европейской традиции, его называют омбудсменом (Швеция, Финляндия), проведором (Португалия), медиатором (Франция). Назначение этого органа – выступать посредником между государством и личностью, отстаивая ее права и законные интересы. Статус Уполномоченного по правам человека в России определен Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Назначение на данную должность О. О. Миронова осуществлено Государственной Думой в мае 1998 г. на 5 лет. Уже в 1998 г. на имя Уполномоченного поступило около 7 тысяч жалоб [14 - Российская газета. 1999. 10 марта.], а в 1999 г. – 22 815 [15 - Российская газета. 2000. 24 апр.]. За 2000 г. Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата рассмотрено свыше 25 тысяч индивидуальных и коллективных жалоб [16 - Российская газета. 2001. 16 мая.], а в 2001 г. – свыше 30 тысяч жалоб. Конечно эти цифры можно рассматривать как свидетельство растущего авторитета и доверия к сравнительно новому правозащитному институту России, но факт остается фактом – нарушений в сфере прав человека, несмотря на предпринимаемые государством меры, меньше не становиться.
   Особую ценность в защите прав человека приобретают неправительственные организации. В России их развитие свидетельствует о становлении гражданского общества как признака правовой государственности. В качестве примеров таких организаций выступают правозащитный центр «Мемориал», Комитет солдатских матерей России, Всероссийский женский союз, Федерация детских ассоциаций «Юная Россия», правовую основу деятельности которых составляет свобода ассоциаций, признанная Хартией прав человека, российские федеральные законы «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. и др.
   Следующим видом специальных гарантий прав человека является процессуальная гарантия. Она связана с особым порядком обеспечения прав человека. Например, реализуя конституционное право на обращение (ст. 33), гражданину гарантируется регистрация обращения, рассмотрение и разрешение заявлений и жалоб в срок до 1 месяца, а также мотивированность отклонения. Особые процедурные вопросы предусмотрены при обращении в международные организации, в частности, в Европейский суд по правам человека, которое российские граждане получили в связи с обретением Россией членства в Совете Европы в феврале 1996 г.
   Нравственная гарантия предполагает интериоризацию общечеловеческих ценностей, последовательное усвоение каждым постулата – «моя свобода заканчивается там, где начинается свобода другого человека», формирование установки на правомерное поведение.

   Вместе с тем данный нравственный постулат получил конституционное закрепление в требовании ч. 3 ст. 17: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
   Таким образом, системный подход к правовому статусу личности позволяет не только раскрыть влияющие на него факторы, но и выявить пробельные, коллизионные, проблемные аспекты в освещаемом важнейшем конституционно-правовом институте.

6.2. Гражданство Российской Федерации

   Условием полноты правового статуса личности выступает гражданство. Граждане той или иной страны, как правило, являются ее жителями, а большинство жителей гражданами. Однако абсолютное их совпадение недостижимо. В принципе же, в рамках демократического общества, жительство в стране и ее гражданство должны приблизительно совпадать.
   Вопросы гражданства выступают объектом пристального исследования правоведов. С точки зрения Р. Граверта, гражданство понимается как правовой институт, благодаря которому лицо участвует в государственной деятельности и взаимодействует с государством. Статус гражданина фиксирует демократические права, которые индивид может рефлективно использовать, чтобы изменить свое материальное положение. Это так называемое активное гражданство имеет две соперничающие интерпретации.
   В одном случае гражданство понимается по образцу членства в какой-либо организации, которое обосновывает правовое положение граждан. Индивиды остаются «внешними» государству, но вносят определенный вклад в воспроизводство, чтобы взамен воспользоваться результатами его организационной деятельности.
   В другом случае гражданство рассматривается по модели включенности в самоопределяющееся этнически-культурное сообщество. Граждане же интегрированы в политическое сообщество как части в целое. Таким образом, они могут сформировать свою личностную и социальную идентичность только в плоскости общих традиций и признанных политических институтов, центральным из которых является государство.
   Согласно первой (либеральной) модели, граждане, в сущности, не отличаются от частных лиц, отстаивающих перед государственным аппаратом свои дополитические интересы. Согласно второй (республиканской) интерпретации, гражданство актуализирует себя только в коллективной практике самоопределения. Иными словами, либеральная модель помещает в центре индивидуальные права и равенство всех перед законом, а практика управления учитывает предпочтения граждан. Способность быть гражданином выражается в актуализации гарантированных прав и принципов, во влиянии на лиц, принимающих управленческие решения, что имеет совершенно инструментальный характер. Участию в управлении как таковому не придается никакой ценности.
   Республиканская модель, напротив, определяет участие в самоуправлении как сущность свободы, как феномен, требующий гарантий. Это существенная компонента способности быть гражданином.
   Современное наполнение гражданства не дистанцирует либеральную и республиканскую интерпретации рассматриваемого правового феномена. В реализации правового статуса гражданин и государство стремятся к интерсубъективно осуществляемой практике участника, а не только наблюдателя. Поэтому обе модели гражданства проявляют себя в процессе осуществления отношений между лицом и государством, отличающихся правовой основой, устойчивостью и взаимностью.
   Гражданство, как известно, относится к атрибутивным признакам государства. Оно реализуется в системном единстве национального и международного правовых институтов, причем последний из них ýже, так как устанавливает лишь общие подходы и правила по поводу гражданства.
   Дефиниция российского гражданства формализована в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». Гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Анализ приведенного определения позволяет заключить, что гражданство может быть рассмотрено в трех аспектах:
   1) как основа правового статуса личности;
   2) как правоотношение;
   3) как конституционно-правовой институт.
   Гражданство составляет основу правового статуса личности, поскольку им опосредуется, например, система политических прав, позволяющая гражданину участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). Памятуя о том, что в структуру статуса личности входят права, их политическая разновидность является значимой. Гражданство обусловливает и обязанности – элемент статуса личности, – например, защита Отечества (ч. 1 ст. 59 Конституции РФ), несение военной службы (ч. 2 ст. 59).
   Субъектами гражданства как правоотношения выступают человек и государство. Согласно теоретическим канонам участники правоотношений имеют субъективные права и юридические обязанности, что и отражено в определении гражданства.
   Институт права может быть определен как совокупность норм, регулирующих узко-однотипные отношения, в частности, отношения по поводу гражданства. Институт российского гражданства включает в себя международные нормы (например, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.), национальные нормы (например, Конституция РФ, Федеральный закон РФ «О гражданстве РФ», соответствующие постановления Конституционного Суда РФ и т. п.). Аналогичным образом урегулированы отношения по поводу гражданства (подданства – в монархиях) и в других странах.
   Некорректно определять гражданство с позиции правовой «принадлежности» лица государству. Во-первых, понятие «принадлежность» носит вещный характер, что недопустимо по отношению к личности. Во-вторых, это противоречит принципу приоритета человека, его прав и свобод. Имеют место характеристики гражданства как политико-правового феномена. Учитывая, что одним из субъектов правоотношения по поводу гражданства является государство, то можно согласиться с таким определением. Вместе с тем политический контекст гражданства создает потенциальную опасность для лица, не разделяющего официальную политику государства, быть лишенным гражданства по инициативе государства, что противоречит ч. 3 ст. 6 Конституции РФ.
   Гражданство как важный государственно-правовой институт строится на системе принципов, позволяющих отразить общую позицию государства в отношении своих граждан. Так, Конституция России устанавливает следующий их ряд:
   – принцип единого гражданства (ч. 1 ст. 6), означающий, что в межгосударственных отношениях значимо исключительно федеральное гражданство, несмотря на то, что двадцати одной республике в составе РФ, определенной в ч. 2 ст. 5 Конституции России в качестве государства, не запрещено устанавливать свое гражданство;
   – принцип равенства (ч. 1 ст. 6), т. е. каждый из российских граждан обладает одинаковым правовым статусом, независимо от оснований приобретения гражданства РФ и «давности лет» его приобретения;
   – устойчивый характер гражданства, что характеризует гражданство как независимое от территориально-географических факторов, т. е. пересечение государственной границы не влечет за собой прекращение отношений гражданства;
   – неотчуждаемость гражданства относится к весомым гарантиям статуса личности, означающая недопустимость лишения российского гражданства (ч. 3 ст. 6) по инициативе государства и его органов, что предопределено упразднением определяющей политической характеристики отношений гражданства;
   – недопустимость выдачи российских граждан иностранному государству (ч. 1 ст. 61);
   – недопустимость высылки граждан РФ за ее пределы (ч. 1 ст. 61) в качестве административного, уголовного, любого иного наказания;
   – недопустимость автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака;
   – принцип двойного гражданства (ч. 1 ст. 62) означает, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства; следует особо обратить внимание, что одновременное наличие гражданства России и гражданства республики в составе РФ не может называться двойным. Для данной ситуации уместнее характеризовать гражданство как «двуединое» или «совмещенное»;
   – принцип покровительства и защиты российских граждан за границей (ч. 2 ст. 61), что характеризует транстерриториальность связи между гражданином и государством гражданства. Покровительство и защита могут рассматриваться в качестве статичной и динамичной правовой модели обязанности государства обеспечивать своим гражданам, находящимся за границей, возможности для самореализации. Если покровительство представляет собой материальное право, то защита – процессуальное. Покровительство выражается в наличии национальных нормативных правовых актов, межгосударственных договоров, регулирующих отношения в означенной сфере;
   – добровольность гражданства, означающая право каждого человека на гражданство и на его изменение (ч. 3 ст. 6). В соответствии со статьей 15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., «каждый человек имеет право на гражданство». Речь идет о том, что если человек имеет гражданство, то тем самым его право реализовано. Если он не имеет гражданства, то может его получить по своему ходатайству. Гражданин, не желающий оставаться в гражданстве, имеет право его прекратить. Названные акты исходят из того, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечить уважение достоинства личности при реализации права на гражданство. Вместе с тем активность государства в исследуемом правоотношении не стоит рассматривать только с позиции обязанностей.
   Перечисленные конституционные принципы получили конкретизацию в Федеральном законе РФ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 4, 6–8). Система принципов этого важного конституционно-правового института обусловливает стабильность статуса российского гражданина, его защищенность от дискреционных действий чиновников, реализующих государственно-властные полномочия в сфере гражданства.
   Объективное существование индивида и государства предопределяет возможность возникновения между ними правоотношений гражданства. Как правило, приобретение или изменение гражданства предполагает активность каждой из сторон правоотношения – и лица, и государства. Способы установления отношений гражданства отличаются вариабельностью.
   В соответствии с принципом государственного суверенитета все вопросы приобретения гражданства регулируются государствами по собственному усмотрению. Однако важна корреляция национального законодательства и общепризнанных норм международного права. Несмотря на разницу условий и порядка приобретения гражданства в различных государствах, в них имеются и общие черты, позволяющие их систематизировать и категоризовать.
   Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» установил основания приобретения гражданства РФ в главе II (ст. 11–17). Гражданство России приобретается: по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации, путем выбора гражданства и по иным основаниям.
   Перечень способов приобретения гражданства РФ достаточно широк и не является закрытым. Это позволяет рассматривать Федеральный закон о гражданстве как динамичную модель, способную к рецепции новых общественных отношений.
   В соответствии со ст. 5 Федерального закона о гражданстве гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу Федерального закона о гражданстве; лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г.
   Наиболее распространенным способом приобретения гражданства является филиация (по рождению). В международном и национальном праве в рамках названного способа приобретения гражданства выделяются два принципа: «крови» (когда ребенок приобретает гражданство родителей, вне зависимости от государства, где он появился на свет) и «почвы» (когда гражданство ребенка опосредуется государством, на территории которого он родился). «Право крови» и «право почвы» отражают типичные способы или совокупность типичных условий приобретения гражданства в силу рождения.
   В законодательстве России предусматривается смешанная система, при которой преобладающее значение «права крови» сочетается с известным влиянием «права почвы». Отечественное законодательство трактует «принцип крови» в плане гражданства родителей, а отнюдь не их национальности, которая, оставаясь объективной характеристикой, не является обязательной для указания (ст. 26 Конституции РФ).
   Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка: оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка); один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка); один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства; оба его родителя, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство.
   Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.
   Распространенным способом приобретения гражданства является натурализация (прием в гражданство). Федеральный закон о гражданстве от 31 мая 2002 г. устанавливает прием в российское гражданство в общем (ст. 13) и упрощенном (ст. 14) порядке. Так, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица:
   а) проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение 5 лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью второй настоящей статьи. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года;
   б) обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;
   в) имеют законный источник средств к существованию;
   г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;
   д) владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
   Срок проживания на территории Российской Федерации, установленный п. «а» ч. 1 ст. 13, сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
   а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР;
   б) состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
   в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста восемнадцати лет и имеющих гражданство Российской Федерации;
   г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;
   д) предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;
   е) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.
   Установлено, что лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство РФ без соблюдения условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13 Федерального закона о гражданстве.
   Аналогичные по смыслу нормы включены в законы о гражданстве других государств. Так, согласно п. 2 ст. 63 кодекса законов о Французском гражданстве льготный порядок натурализации предусмотрен для тех, кто оказал или может оказать Франции важные услуги своим талантом и способностями. Закон об Австрийском гражданстве содержит норму, когда иностранец приобретает гражданство с момента вступления в должность «в качестве штатного или внештатного профессора высшего учебного заведения (университета) в одном из высших учебных заведений Австрии…».
   Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных п. «а» ч. 1 ст. 13 Федерального закона, если указанные граждане и лица:
   а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации;
   б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.
   В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13 Федерального закона, ребенок и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства:
   а) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, – по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;
   б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, – по заявлению родителя;
   в) ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, – по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.
   Установив льготный режим получения гражданства России, Федеральный закон, во избежание усмотрения чиновников, определяет четкий перечень оснований отклонения ходатайств о приеме в гражданство России (ст. 16).
   Отклоняются заявления о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые: выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации; в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом; использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом; преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания); не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, не установлен Федеральным законом о гражданстве.
   Статья 15 Федерального закона от 31 мая 2002 г. устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены (реинтегрированы) в российском гражданстве в соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет.
   Гражданство Российской Федерации может быть приобретено в результате осуществления права оптации. Статья 17 Федерального закона о гражданстве определяет, что при изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором РФ.
   В спектре способов приобретения российского гражданства выделим и иные основания установления отношений гражданства между лицом и Россией. Так, ст. 24 посвящена изменению гражданства ребенка при приобретении гражданства РФ его родителей. Ребенок приобретает гражданство РФ, если оба его родителя или единственный его родитель приобретают российское гражданство. Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство РФ, их ребенок, проживающий на территории РФ, может приобрести российское гражданство по заявлению его родителя, приобретающего гражданство Российской Федерации (ст. 25). Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство РФ, их ребенок, проживающий за пределами РФ, может приобрести российское гражданство по заявлению обоих его родителей. Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявлению его родителя, приобретающего российское гражданство. Если один из родителей, приобретающий гражданство РФ, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство, их ребенок может приобрести российское гражданство по заявлению обоих его родителей.
   К иным основаниям приобретения гражданства России является факт усыновления (удочерения), установления опеки и попечительства (ст. 26, 27). Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином РФ, или супругами, являющимися гражданами РФ, или супругами, один из которых является российским гражданином, а другой – лицом без гражданства, приобретает гражданство РФ со дня его усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя, являющегося российским гражданином. Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой имеет иное гражданство, может приобрести гражданство РФ в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ребенка.
   Дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина РФ, приобретают гражданство РФ в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя. Ребенок или недееспособное лицо, находящиеся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении РФ, приобретает гражданство России в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором содержится ребенок или недееспособное лицо. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающего гражданство РФ, может приобрести российское гражданство одновременно с указанным гражданином по его заявлению.
   Отношения гражданства могут не только устанавливаться, но и прекращаться. Примечательно, что в России последний правовой процесс не допускает инициативы государства и его органов. В соответствии с Конституцией РФ российский гражданин не может быть лишен своего гражданства.
   Глава III Федерального закона о гражданстве РФ посвящена вопросам прекращения гражданства Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации прекращается: а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации; б) по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 18).
   В соответствии со ст. 19 выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории России, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 Федерального закона. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 Федерального закона. Выход из гражданства РФ ребенка, один из родителей которого имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.
   Федеральным законом о гражданстве установлены основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации (ст. 20). Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин Российской Федерации имеет не выполненное перед РФ обязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетентными органами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. Последняя позиция связана с выполнением Международной конвенции о сокращении безгражданства 1961 г.
   Решение о приеме в гражданство РФ отменяется в отношении лица, которое приобрело российское гражданство на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов, что устанавливается в судебном порядке (ст. 22). Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется Президентом РФ или иным полномочным органом, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации и принявшими такое решение.
   Федеральный закон о гражданстве РФ определяет круг органов, ведающих вопросами гражданства (ст. 28). Среди них Президент РФ; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России. Указами Президента РФ за 6 месяцев 2002 года принято в гражданство Российской Федерации 3889 человек, причем 2932 из них проживают за границей, преимущественно в странах СНГ.
   Законодательно определены и полномочия органов, ведающих вопросами гражданства при решении этих вопросов (ст. 29–31), а также установлено производство по делам о гражданстве (гл. VII).
   Важным моментом Федерального закона о гражданстве является закрепление возможности и порядка обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ, и действий их должностных лиц, порядка разрешения споров по вопросам гражданства Российской Федерации.
   Таким образом, отношения гражданства могут изменяться по инициативе личности, однако эта вариабельность опосредована законодательством суверенного государства, системой уполномоченных государством органов. Известное влияние в этой сфере принадлежит международным правовым стандартам.
   В отношении каждого человека гражданство юридически оформляется документами, подтверждающими его гражданство. Основные виды таких документов определяются федеральным законом. Такими документами считаются паспорт гражданина (Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»), свидетельство о рождении, иной документ, содержащий указание на гражданство.

6.3. Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

   Основной принцип, определяющий правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, закреплен в ст. 62 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней указанные лица пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Такая же позиция воспроизведена в ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
   Иностранные граждане в России равны перед законом независимо от каких бы то ни было условий. Использование ими прав и свобод не должно наносить ущерба интересам Российской Федерации, законным интересам ее граждан и других лиц. Иностранные граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и ее законодательство.
   Выделяются три категории иностранных граждан (подданных): постоянно проживающие, временно проживающие и временно пребывающие в России. В их статусе имеются определенные различия.
   Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, а если иностранный гражданин прибыл на территорию России в порядке, не требующем получения визы, то срок его пребывания не может превышать 90 суток, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 25 июля 2002 г.
   Статья 5 данного Федерального закона устанавливает, что временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из РФ по истечении срока действия визы или срока, установленного Федеральным законом, если на момент истечения указанных сроков им не получено разрешение на продление срока пребывания либо разрешение на временное проживание.
   Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в РФ. Такое решение принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальными органами. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в страну в порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований Федерального закона, продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на 1 год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в РФ. Решение о продлении срока временного пребывания иностранного гражданина в России принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, о чем делается отметка в миграционной карте.
   Особые позиции обозначены в ст. 6 Федерального закона по порядку временного проживания иностранных граждан в Российской Федерации. Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается федеральным Правительством по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
   Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину: родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории РФ; признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве РФ; имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве РФ; состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в России; осуществившему инвестиции в РФ в размере, установленном Правительством РФ; в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
   Территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по заявлению, поданному в указанный орган временно пребывающим в России иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина, в шестимесячный срок выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения.
   Названный уполномоченный территориальный орган при рассмотрении заявления иностранного гражданина о выдаче разрешения на временное проживание направляет запросы в органы безопасности, службу судебных приставов, налоговые органы, органы социального обеспечения, органы здравоохранения, органы миграционной службы и другие заинтересованные органы, которые в двухмесячный срок со дня поступления запроса представляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание.
   В случае, если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание, он вправе повторно подать в том же порядке заявление о выдаче разрешения на временное проживание не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего заявления.
   Разрешение на временное проживание содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение. Порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание, утверждаются Правительством РФ.
   Разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин (ст. 7): выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности России или граждан РФ; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; в течение 5 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным; по истечении 3 лет со дня въезда не имеет в РФ жилого помещения на основаниях, предусмотренных российским законодательством; выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами РФ более 6 месяцев; заключил брак с гражданином РФ, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным; является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством РФ.
   Иностранные граждане могут постоянно проживать на территории России, что установлено ст. 8 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан в РФ. В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.
   До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на 5 лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.
   Вид на жительство содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче вида на жительство, срок действия вида на жительство, наименование органа исполнительной власти, выдавшего вид на жительство, и оформляется в виде документа установленной формы.
   Порядок выдачи вида на жительство и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче вида на жительство, а также порядок перерегистрации вида на жительство утверждаются Правительством РФ.
   Реализуя суверенную волю, Россия в законодательном порядке устанавливает основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство (ст. 9).
   Вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется по тем же основаниям, что установлены для соискателя разрешения на временное проживание.
   Для иностранных граждан, находящихся в России, ст. 11 Федерального закона установлены особые правила передвижения. Конституционное право на свободу передвижения (ч. 1 ст. 27) в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации реализуется на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утверждается Правительством РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 4 июля 1992 г. № 470 утвержден Перечень территорий РФ с регламентированным посещением для иностранных граждан (с изм. от 14 октября 1992 г., 17 ноября 1994 г., 27 ноября 1995 г., 27 декабря 1997 г., 2 февраля 2000 г., 30 октября 2001 г., 29 апреля, 9 июля 2002 г.), а постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 утвержден перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение.
   Временно проживающий в России иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Федерации.
   Иностранным гражданам – сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в России иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах РФ предоставляется на основе принципа взаимности, за исключением специально установленных Федеральным законом ограничений.
   В соответствии с Конституцией РФ (ст. 32) право на участие в управлении делами государства адресуется исключительно гражданам России. Поэтому иностранные граждане в России не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, а также участвовать в референдуме РФ и в региональных референдумах. Вместе с тем частичная политическая интеграция иностранных граждан возможна на уровне местного самоуправления в соответствии с законодательством. Так, ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп. от 27 сентября 2002 г.) устанавливает, что в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и российские граждане.
   Отметим, что иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Работодателем в соответствии с Федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в России является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.
   Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан: постоянно и временно проживающих в Российской Федерации; являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц; являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в РФ технического оборудования; являющихся журналистами, аккредитованными в РФ; обучающихся в РФ в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул; обучающихся в РФ в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются; приглашенных в Россию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в РФ для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).
   Временно проживающий в России иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.
   Иностранный гражданин не имеет права находиться на государственной или муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ (см., например, Приказ Минтранса РФ от 25 января 2001 г. № 14 «Об утверждении Условий, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, за исключением судна рыбопромыслового флота»), в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации (в частности, Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г.); заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.
   Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50 % акций или долей принадлежит России, устанавливается Правительством РФ.
   Естественно, что иностранный гражданин не может быть призван на военную службу (альтернативную гражданскую службу), не может поступить на военную службу в добровольном порядке и не может быть принят на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала.
   Изложенные выше положения распространяются и на лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, если иное не вытекает из законодательства.
   В ст. 63 Конституции РФ закреплено, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов России в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В данном случае Конституция РФ исходит из норм международного права о том, что каждое государство использует право предоставления политического убежища, и никто не может рассматривать это как недружественный акт. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. В нем определены основные условия, связанные с реализацией этого института и статус лиц, которым предоставлено убежище. Вопрос о предоставлении права политического убежища в соответствии с Конституцией РФ (п. «а» ст. 89) решается Президентом России и оформляется соответствующим указом.
   В РФ не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия, не признаваемые в России преступлением.
   Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации. В качестве примеров таких актов можно назвать Договор между Российской Федерацией и Республикой Индией о выдаче, ратифицированный Федеральным законом от 8 апреля 2000 г., и Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы, ратифицированный Федеральным законом от 24 июля 2002 г.

6.4. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

   Отметим, что рассмотрение данного вопроса опосредовано таким объективным процессом, как миграция. Миграция – перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства. Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная) и типу (внешняя или внутренняя). И беженцев, и вынужденных переселенцев объединяет вынужденных характер миграции, но разнит, как правило, тип и наличие или отсутствие гражданства государства, где люди ищут спасения.
   Рассмотрение вопросов правового положения вынужденных мигрантов в России невозможно без опоры на международные документы, которыми оговорены принципы политики государств в отношении названной категории лиц. К таковым относятся: Конвенция ООН 1951 г. «О статусе беженцев» (предусматривает временное (до 1.01.1951 г.) и географическое (страны Европы) ограничение) и Протокол к ней 1967 г., касающийся статуса беженцев (устраняет вышеназванные ограничения и применяется без таковых в отношении государств и в отношении любых событий как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет проблема беженцев). В связи с этим необходимо иметь в виду участие государства в вышеуказанных документах. Поскольку Российская Федерация является участником обоих документов, то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, эти акты являются составной частью правовой системы России.
   Массовый характер переселенческих процессов вызвал необходимость установления правового статуса этих лиц. В настоящее время статус беженцев регулируется законом «О беженцах» в редакции Федерального закона от 28 июня 1997 г. (с изм. от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г.), а статус вынужденных переселенцев законом «О вынужденных переселенцах» в редакции Федерального закона от 20 декабря 1995 г. (с изм. от 7 августа 2000 г.). Эти законы определяют беженца и вынужденного переселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с таким ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем, его права и обязанности в таком качестве, и другие вопросы.
   Беженец – это лицо, которое не является гражданином России и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
   Процедура признания лица беженцем предваряется анкетированием данного лица и оформлением на него опросного листа на основе проведения индивидуального собеседования. При этом уполномоченные федеральные органы при необходимости могут затребовать документальное подтверждение фактов угроз, насилия или преследования в иной форме в отношении лица или членов его семьи. Это могут быть тексты судебных приговоров, постановления местных властей, приказы об увольнении или переводе на другую работу, милицейские протоколы, медицинские справки об увечьях и, наконец, газетные заметки и публикации. Нередко получить такие документы невозможно, а иногда и просто опасно. В таком случае, если лицо выезжает из так называемых «горячих» точек, например, из Таджикистана, то миграционная служба, которая ныне входит в структуру органов МВД (см.: Приказ МВД РФ от 15 мая 2002 г. № 445 «Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации»), не требует предоставления специальных доказательств. Если же речь идет о таких местностях, где явных военных действий нет, но права лица попираются и существует реальная угроза его жизни, здоровью, чести и достоинству, а подтверждающие это документы получить сложно и опасно, лицо вправе обратиться в российский суд по месту его прибытия с заявлением об установлении юридического факта опасности преследования его или членов его семьи в порядке особого производства. Предварительно лицо должно получить в миграционной службе письменный отказ в рассмотрении ходатайства о признании его беженцем из-за отсутствия документов, подтверждающих факт или угрозу преследования. При этом свидетелями могут выступать другие люди, приехавшие из тех же мест, а также представители общественных правозащитных организаций.
   Вынужденный переселенец – гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
   По названным выше обстоятельствам вынужденным переселенцем признается: гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации; гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта РФ.
   Вынужденным переселенцем может быть признан иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории России и изменившие место жительства в пределах территории РФ по названным обстоятельствам.
   Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением российского гражданства, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории России.
   Решением вопроса о признании лиц вынужденными переселенцами занимаются уполномоченные территориальные органы соответствующих федеральных структур.
   Для признания лица вынужденным переселенцем оформляется ходатайство на имя руководителя данного территориального органа или на имя руководителя соответствующего органа исполнительной власти по форме установленного образца. В ходатайстве указываются личные данные обратившегося, гражданство, семейное положение и данные о членах его семьи с указанием степени родства прибывших вместе с ходатайствующим, адрес последнего постоянного места жительства и причины, вынудившие его уехать; языки, которыми данное лицо владеет; наличие родственников на территории России, место предполагаемого поселения на территории России, а также другие дополнительные сведения, в том числе касающиеся отношения ходатайствующего и членов его семьи к военной службе и др. В ходатайстве, кроме того, указываются время и место поступления ходатайства, наименование органа, рассматривающего ходатайство, а также наименование органа, который будет принимать решение о предоставлении статуса вынужденного переселенца, и делается запись о принятом решении.
   С указанным ходатайством можно обращаться как лично, так и через уполномоченного на то представителя.
   Поступившее ходатайство должно рассматриваться руководителем соответствующего территориального органа или уполномоченным им должностным лицом в течение трех дней со дня его поступления. В случаях, когда обстоятельства дела не требуют дополнительного разбирательства, решение по возможности принимается в день подачи ходатайства. Датой подачи ходатайства считается день представления документов, необходимых для его рассмотрения. Все принятые ходатайства фиксируются в журнале учета ходатайств.
   При положительном решении вопроса заявителю и членам его семьи старше 18 лет в день принятия решения выдается свидетельство о регистрации ходатайства под расписку при предъявлении паспорта или другого документа, удостоверяющего личность. Выдача свидетельства также регистрируется в книге учета свидетельств.
   Закон устанавливает и обязанности ходатайствующих: по получении направления на временное поселение отбыть в указанное место в течение месяца, соблюдать установленный порядок проживания, проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения.
   В настоящее время в России официальный статус беженца или вынужденного переселенца имеют 978,4 тыс. человек. Дети составляют 30 процентов общего числа беженцев и вынужденных переселенцев, состоящих на учете [17 - Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» (2001–2002 годы) (утв. постановлением Правительства РФ от 25 августа 2000 г. № 625) // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3712.]. Почти каждый пятый ребенок – из многодетных или неполных семей.
   По установленному в конституционном порядке правилу (ст. 33, ч. 2 ст. 46) отказ в регистрации ходатайства может быть обжалован в вышестоящий орган министерства или в суд в течение месяца.
   Лица, признанные беженцами или вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.
   Для беженцев установлены льготные условия для приобретения ими российского гражданства. В частности, ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62‑ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» определено, что для лица, признанного в установленном порядке беженцем, 5-летний срок непрерывного проживания на территории РФ сокращается до 1 года.
   Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны оказывать беженцам и вынужденным переселенцам всестороннюю помощь и содействие в решении проблем их устройства на новом месте жительства. В качестве примеров документов, принятых по вопросам вынужденных мигрантов, выступают постановление Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. № 845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 275 «О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании», постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 725 «О порядке оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства», постановление Правительства РФ от 28 января 1997 г. № 106 «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья» и др.

6.5. Конституционные права и свободы человека и гражданина

   Методологически наиболее верно рассматривать конституционные права, свободы и обязанности с системных позиций, поскольку только в своей совокупности они дадут такую качественную характеристику правового статуса личности, которая соответствует международным стандартам прав человека. Не следует забывать и о взаимном корреспондировании прав и обязанностей, что также актуализирует системный подход к исследуемому правовому феномену.
   Вместе с тем Конституция России 1993 г. не всегда выдержана в этом отношении. Так, ее ст. 55 содержит такие некорректные определения прав человека, как «основные», «общепризнанные» (значит есть и «неосновные» и «необщепризнанные»?), что не согласуется с признанием человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2 Конституции РФ) без всяких оговорок, и вступает в противоречие с ч. 4 ст. 125. Пока отсутствуют иные критерии признания прав конституционными, кроме их закрепления в конституционном порядке. Статья 55 фиксирует, что перечисление в Конституции РФ прав и свобод не должно толковаться ограничительно для прав, не включенных в Конституцию РФ. Однако, согласно ч. 4 ст. 125, Конституционный Суд проверяет конституционность законов по жалобам на нарушение конституционных (т. е. закрепленных в Конституции) прав и свобод. Налицо «умаление» других прав, которое не допускается уже упомянутой статьей.
   Для учебных и исследовательских целей полезна классификация прав личности. Это позволит систематизировать знания и проявить элементы творчества, поскольку каждый из исследователей может найти объективное основание для подобной классификации.
   Предлагается группировка прав личности по ряду оснований:
   – по статусу субъекта: права человека (например, право каждого свободно выезжать за пределы РФ) и права гражданина (например, право российских граждан беспрепятственно возвращаться в страну гражданства) (ч. 2 ст. 27);
   – по количественному признаку: индивидуальные права (например, право на имя, честь, достоинство (ст. 21)) и коллективные права (например, право на объединение (ст. 30), на коллективные обращения в государственные и муниципальные органы (ст. 33));
   – по происхождению: естественные права (например, право на жизнь (ч. 1 ст. 20), личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22)) и позитивные права (например, право на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37), на социальную защиту (ст. 39));
   – по производности: базовые права (например, право на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32)) и производные права (право избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32), равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32), участие в отправлении правосудия (ч. 5 ст. 32));
   – по содержанию: личные, политические, социально-экономические и социально-культурные права.
   Один из современных подходов к классификации прав личности – поколения прав человека – консолидирует хронологический, содержательный подходы и по происхождению. Человечество в своем развитии «выработало» три поколения прав человека:
   первое поколение включает в себя личные и политические права (право на свободу мысли, совести и религии, право на жизнь, свободу и безопасность и т. п.);
   второе поколение оформилось в конце XIX – начале XX веков и представлено правами, в реализации которых участвует государство (т. е. социально-экономические права (право на труд, на свободный выбор работы, право на социальное обеспечение, право на защиту материнства и детства и др.) и социально-культурные права (право на образование, право на участие в культурной жизни общества и др.));
   третье поколение порождено глобальными проблемами человечества и эпохой информатизации (например, право на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию об ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу экологическим правонарушением; право свободно искать, получать, передавать, производить, распространять информацию любым законным способом).
   Представляется необходимым более подробно остановиться на особенностях личных, политических, социально-экономических и социально-культурных прав.
   Личные права и свободы граждан РФ наиболее полно характеризуют положение человека в гражданском обществе и гарантируют невмешательство государства в сферу частных интересов личности.
   Назначение личных прав может быть выражено в совокупности трех аспектов. Во-первых, они призваны гарантировать человеческую жизнь и обеспечивать защиту от всяких форм насилия, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения. Во-вторых, с личными правами связано обеспечение защиты человеческого достоинства, неприкосновенности личности (физической и нравственно-психологической), его частной и семейной жизни. В-третьих, личные права обусловливают возможности беспрепятственного выбора человеком своего поведения в сфере личной частной жизни (например, право указывать свою национальную принадлежность, право выбирать место своего пребывания и жительства, свобода вероисповедания).
   Политические права и свободы граждан непосредственно связаны с организацией и осуществлением власти в государстве и характеризуют положение личности в политических отношениях. Специфика политических прав и свобод выражается в их носителе – гражданине государства, в цели – реализация народного суверенитета, в функциях – привлечение граждан к осуществлению народовластия. Ограничение политических прав и свобод возможно лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Право граждан на участие в управлении делами государства и общества обусловливает его содержательные разновидности, например, право избирать и быть избранным, право на участие в референдуме и других формах прямой демократии, равный доступ к государственной и муниципальной службе, право на участие в отправлении правосудия и др. Можно заключить, что чем шире спектр политических прав и свобод и совершеннее механизм их реализации, тем выше уровень демократизации общества.
   Социальные, экономические и культурные права традиционно относят ко второму поколению прав человека. Для них характерна материальность содержания, поскольку они опосредованы отношениями собственности, социально-экономическими элементами гражданского общества. Эта группа прав связана с удовлетворением значимых для каждого человека потребностей в жилье, питании, работе, отдыхе и т. п. Поэтому можно сказать, что экономические, социальные и культурные права являются в конечном счете предпосылкой развития всех иных прав и свобод. Важно отметить, что данная содержательная группа прав и свобод требует детальной конкретизации в текущем законодательстве, поскольку имеет общесоциальную направленность и является инструментом утверждения гуманизма и социальной справедливости.
   Конституция России, отразив объективные условия, закрепила принципиально новые виды прав социально-экономической природы. Это право частной собственности (ч. 2 ст. 8, ст. 35), на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37), на индивидуальные и коллективные споры, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37), на свободу предпринимательской и иной экономической деятельности, не запрещенной законом (ч. 1 ст. 34). Такой подход соответствует конституционному принципу экономического плюрализма, также являющемуся новацией для действующей Конституции РФ.
   Представляется возможным систематизировать социально-экономические и социально-культурные права по функционально-целевой направленности. Так, выделяются:
   – социальные права, гарантирующие человеку достойную жизнь, защиту от негативного влияния рынка;
   – социальные права-гарантии, обеспечивающие нормальное физиологическое развитие личности;
   – социальные права, способствующие достижению социального согласия и партнерства в обществе;
   – рыночно-экономические права и свободы, обеспечивающие свободу предпринимательской и иных форм экономической, трудовой деятельности;
   – социально-культурные права и свободы, способствующие духовному развитию личности [18 - Бондарь Н. С. Права человека и Конституция России: трудный путь к свободе. Ростов-н/Д, 1996. С. 186–187.].
   Таким образом, системное рассмотрение прав и свобод личности не терпит некорректного выделения их видовых или иных приоритетов, но не исключает различного рода классификаций.
   Большинство из конституционных прав человека и гражданина, несмотря на прямое действие базового закона России, конкретизированы в своей реализации посредством федерального конституционного и федерального законодательств. Поскольку права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ), можно смело говорить о том, что все нормативное поле России, вся правоприменительная практика опосредованы правами и свободами человека и гражданина.

6.6. Конституционные обязанности граждан

   Как уже отмечалось, с правами тесно связаны обязанности. Эти структурные элементы правового статуса личности взаимообусловливают друг друга. Обязанности выступают пределами свободы личности, которые очерчены в нормативном порядке. Они являются формой выражения ответственности личности перед государством и обществом. Особенности конституционных обязанностей состоят в следующем. Они направлены на охрану, защиту и развитие важнейших социальных ценностей, служат как личным, так и общественным интересам, имеют важную общественную и государственную значимость. Правовое содержание обязанностей сочетается с нравственным отношением общества к соответствующим проблемам. Конституционные обязанности, будучи закрепленными в Конституции России, приобретают высшую юридическую силу и всеобщий характер.
   Все вышеизложенное позволяет определить конституционные обязанности как высшие правовые требования, предъявляемые к каждой личности и связанные с охраной и защитой важнейших ценностей, с осуществлением действий (бездействий), которые служат удовлетворению личных и общественных интересов в правовом демократическом государстве.
   Отметим, что как и права, обязанности могут адресоваться «каждому» и «гражданину». На примере обязанностей, включенных в Конституцию России, это выглядит так: каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), гражданин России обязан защищать Отечество, нести военную службу (ст. 59) и др.
   Важнейшей обязанностью гражданина, так же как и любого лица, проживающего в Российской Федерации, является соблюдение Конституции и законов Российской Федерации. Эта обязанность в отношении граждан Российской Федерации и их объединений зафиксирована в главе 1 «Основы конституционного строя Российской Федерации» (ст. 15).
   Однако соблюдение Конституции и законов Российской Федерации не ограничивается требованием не нарушать их предписаний. Каждый гражданин должен содействовать претворению в действительность принципов, основ Конституции, положений законодательства.
   Конституционно закреплена обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). В условиях свободы предпринимательства, различных форм экономической деятельности, наличия различных не контролируемых и не учитываемых государством источников доходов уплата налогов связана с инициативой человека, обязанного сообщать о своих доходах в налоговые службы, заполнять декларации о доходах. От добровольного исполнения этой обязанности в значительной мере зависит возможность выполнения государством своей социальной роли, иных видов государственной деятельности, охрана государственного суверенитета, обороноспособности.
   Законодателями страны ведутся поиски оптимальной ставки налога, позволяющего не только осуществлять функции государства, но и стимулировать экономическую деятельность российских граждан. Показателем такой позиции в России можно рассматривать то, что сегодня у нас в стране самый низкий в Европе налог на доходы – 13 %.
   Конституция РФ закрепляет обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Природа как внешняя среда обитания человеческого общества в век научно-технического прогресса требует особых мер охраны. За последнее время принят ряд законов об охране природы, атмосферного воздуха, животного мира. К их числу, например, относятся Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г., Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. «О животном мире».
   Обязанностью гражданина является соблюдение установленных правил, активное противодействие их нарушениям со стороны других лиц.
   В ст. 59 Конституции России закреплено, что защита Отечества – долг и обязанность гражданина Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации несет воинскую службу в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г.) определяет условия прохождения военной службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок призыва, льготы по призыву, сроки службы, условия ее прохождения и другие факторы.
   Конституция Российской Федерации закрепляет возможность замены военной службы альтернативной гражданской службой в случае, если убеждениям лица или его вероисповеданию противоречит несение военной службы (ч. 3 ст. 59).
   Конкретизация данного конституционного права осуществлена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «Об альтернативной гражданской службе», который вступит в силу с 1 января 2004 г.
   Законодательством определено, что альтернативная гражданская служба – особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву.
   Гражданин имеет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в случаях, если: несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию; он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.
   На альтернативную гражданскую службу направляются граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, которые не пребывают в запасе, имеют право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой, лично подали заявление в военный комиссариат о желании заменить военную службу по призыву альтернативной гражданской службой и в отношении которых в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. призывной комиссией района, города без районного деления, иного муниципального (административно-территориального) образования принято соответствующее решение.
   На альтернативную гражданскую службу не направляются граждане, которые имеют основания для освобождения от призыва на военную службу; не подлежат призыву на военную службу; имеют основания для предоставления отсрочки от призыва на военную службу.
   Граждане проходят альтернативную гражданскую службу индивидуально, а также в составе групп или формирований: в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти; в организациях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов РФ; в организациях Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала.
   Граждане проходят альтернативную гражданскую службу, как правило, за пределами территорий субъектов РФ, в которых они постоянно проживают.
   Срок альтернативной гражданской службы в 1,75 раза превышает установленный Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» срок военной службы по призыву и составляет 42 месяца, а для граждан из числа окончивших государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования – 21 месяц. Срок альтернативной гражданской службы для граждан, проходящих данную службу в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в 1,5 раза превышает установленный срок военной службы по призыву и составляет 36 месяцев, а для граждан из числа окончивших государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования – 18 месяцев.
   Направление граждан на альтернативную гражданскую службу организует глава органа местного самоуправления совместно с военным комиссаром и осуществляет призывная комиссия в соответствии с законодательством. На мероприятия, связанные с направлением на альтернативную гражданскую службу, граждане вызываются повестками военного комиссариата.
   Граждане вправе подать заявления о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в военный комиссариат, где они состоят на воинском учете, в установленные сроки: до 1 апреля и до 1 октября – в зависимости от осеннего и весеннего призыва соответственно. Граждане, изъявившие желание заменить военную службу по призыву альтернативной гражданской службой, должны обосновать, что несение военной службы противоречит их убеждениям или вероисповеданию. Военный комиссариат должен выдать гражданину документ, подтверждающий регистрацию заявления.
   Федеральным законом от 25 июля 2002 г. установлены случаи, в которых гражданину может быть отказано в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой. Важной гарантией реализации конституционного права на альтернативную гражданскую службу является возможность судебного обжалования решения призывной комиссии об отказе в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой.

6.7. Гарантии конституционных прав и свобод человека и гражданина

   Гарантии представляют собой совокупность условий, средств и факторов, позитивно влияющих на реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина. Различают общие (совокупность объективных экономических, политических, социальных и культурных условий конкретного государства, конкретного субъекта федерации) и специальные (юридические, институциональные, процессуальные и нравственные) гарантии.
   Конституция Российской Федерации широко использует такую позицию государства по отношению к правам и свободам человека и гражданина, как их гарантированность. Так, часть 1 ст. 17 закрепляет гарантированность прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; часть 2 ст. 19 гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина безо всякой дискриминации; статьей 28 гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания; статьей 29 гарантируется свобода слова и мысли (ч. 1), свобода массовой информации (ч. 5); часть 4 ст. 35 гарантирует право наследования; частью 5 ст. 37 работающим по трудовому контракту гарантируется установленная федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск; часть 1 ст. 39 гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и т. п.; частью 2 ст. 43 гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; часть 1 ст. 44 гарантирует свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; часть 1 ст. 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина; частью 1 ст. 46 каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; часть 1 ст. 48 гарантирует право на получение квалифицированной юридической помощи; частью 2 ст. 61 российским гражданам, находящимся за границей, гарантируется покровительство и защита со стороны России.
   Следовательно, осуществление конституционных прав и свобод не просто провозглашается, но и гарантируется Конституцией и законодательством РФ. Для каждого конституционного права человека и гражданина предусматривается некий отправной уровень, стандарт, понижение которого государством не должно допускаться.
   Свобода труда при его оплате не ниже установленного федеральным законом минимального размера, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию занимает ключевое положение в системе гражданских прав. Закрепляя право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду (ст. 37), Конституция одновременно признает за гражданами право на защиту от безработицы, которое должно быть обеспечено государством.
   Важное место в системе гражданских прав занимает право частной собственности (ч. 2 ст. 8) (включая право на землю (ч. 1 ст. 36)), право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Закрепляя право граждан и объединений на частную собственность, Конституция обеспечивает его надлежащими гарантиями. В частности, согласно ст. 35, это право охраняется законом и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Признавая за гражданами и их объединениями право частной собственности на землю и другие природные ресурсы, федеральная Конституция допускает свободное владение, пользование и распоряжение ими при условии, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36).
   Право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности гарантируется государством, если оно не направлено на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34).
   Право на охрану здоровья и медицинскую помощь закрепляется в ст. 41 Конституции РФ. Оно обеспечивается прежде всего тем, что государство финансирует программы охраны и укрепления здоровья населения, принимает меры по развитию государственной системы здравоохранения, поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому, санитарно-эпидемиологическому благополучию. В качестве примера можно привести такие документы, как Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г.), Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 июня 2001 г. «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации».
   Гарантией осуществления права граждан на медицинскую помощь является их бесплатное медицинское обслуживание за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.
   Конституция РФ включает в число личных прав граждан Российской Федерации право на образование. Оно гарантируется общедоступностью и бесплатностью дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Государство обязано устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты и поддерживать различные формы образования и самообразования. Данные вопросы получили конкретизацию в Федеральном законе от 13 января 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”» (с изм. и доп. от 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г.), в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изм. и доп. от 10 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г.)
   В соответствии со ст. 41 Конституции государство каждому гарантирует свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.
   Помимо личных прав и свобод, государство гарантирует и политические права и свободы граждан, концентрированно изложенные в ст. 32 Конституции РФ. Конституцией гарантируется свобода деятельности общественных объединений (ст. 13, ст. 30). В этом контексте принципиальное значение имеет законодательное закрепление статуса соответствующих общественных объединений рядом федеральных законов, среди которых Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г.), Федеральный закон от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г.), Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
   Важное значение имеет конституционное закреплении такого права граждан, как право на судебную защиту их прав и свобод. Установление судебного порядка защиты прав граждан от произвола властных структур и должностных лиц – важный показатель их реальности и гарантированности (ч. 2 ст. 46, ст. 52). Одним из примеров таких гарантий выступает Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.). К судебным гарантиям относится также право человека и гражданина на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ); право на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ст. 47); право на получение квалифицированной юридической помощи и пользование помощью адвоката (ст. 48); право осужденного на пересмотр приговора вышестоящим судом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания (ч. 3 ст. 50); право потерпевших от преступлений беспрепятственно обращаться к правосудию и требовать компенсацию причиненного ущерба (ст. 53). В этой связи принципиальное значение имеет положение о том, что обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (ч. 2 ст. 49), а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в его пользу (ч. 3 ст. 49). Отсюда следует, что бремя доказывания лежит на правоохранительных органах. При этом никто не может быть признан виновным в совершении преступления и подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в соответствии с законом (ч. 1 ст. 49).
   Конституция закрепляет за гражданами России право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Конституция (ст. 46 ч. 3) предоставляет каждому право обращаться также в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Это комитеты ООН и Европейский Суд по правам человека, который является самостоятельным наднациональным судебным органом, созданным и действующим в рамках Совета Европы. Его юрисдикцию признают 43 государства [19 - Туманов В. А. Европейский Суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 6.]. Европейский Суд по правам человека является уникальным институтом, чья компетенция и географический охват беспрецедентны в истории международного права. Почти 800 млн. человек имеют сегодня возможность напрямую обратиться к этому судебному органу с жалобами на нарушения важнейших прав. Суд вырабатывает стандарты защиты прав человека, которые воздействуют на правовые системы практически всех государств Европы, и оказывает решающее влияние на национальное законодательство и практику в самых различных областях, таких, как уголовный процесс, гражданское и административное право, семейное право, положение иностранцев, права прессы и др.
   Гарантируя свободу массовой информации, Конституция РФ запрещает цензуру (ч. 5 ст. 29). Вместе с тем свобода мысли и слова не означает вседозволенности. Поэтому в конституционном порядке не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29). Положения, закрепленные данной статьей, нашли свое дальнейшее развитие и детализацию в целом ряде нормативных правовых актов. Среди них следует особо выделить Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124‑I «О средствах массовой информации» (с изм. от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24‑ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85‑ФЗ «Об участии в международном информационном обмене». Гарантия неприкосновенности жилища содержится как в жилищном, так и в уголовном законодательстве. Так, в соответствии с Жилищным кодексом РСФСР от 24 июня 1983 г. (в редакции от 28 марта 1998 г.) (с изм. и доп. от 17 апреля 2001 г., 25 июля 2002 г.) жилое помещение неприкосновенно и сохраняется за временно отсутствующим нанимателем или членом его семьи на длительный срок. А согласно ст. 139 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. является недопустимым и наказуемым незаконный обыск, незаконное выселение или иные действия, нарушающие неприкосновенность жилья.

Глава 7
Правовые формы защиты прав и свобод личности

7.1. Правовая самозащита личности

   Принцип защищаемости прав и свобод человека и гражданина предполагает такую форму реализации, как самозащита. Согласно п. 2 ст. 45 Конституции России вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Кроме того, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.); каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46 Конституции Российской Федерации). Говоря о последнем случае, у российских граждан появилась возможность обращаться в Европейский Суд по правам человека в связи со вступлением России в Совет Европы (Федеральный закон от 23 февраля 1996 г. «О присоединении России к Уставу Совета Европы», Федеральный закон от 30 марта 1998 г. «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) и Протоколов к ней»). Это право россияне используют достаточно активно – на январь 2002 г. более 7500 индивидуальных жалоб подано против Российской Федерации (такое количество жалоб, поданных с ноября 1998 г. выводит Россию на четвертое место по их числу после Италии, Франции и Польши) [20 - Чернышова О. Жалобы против России в Европейском Суде по правам человека // Российская юстиция. 2002. № 4.]. В основном они касаются таких нарушений прав граждан, как длительные сроки содержания под стражей в ожидании суда; длительное судебное разбирательство; пытки и жестокое обращение с подследственными; невыплата пенсий и зарплат; неисполнение решений судов; нарушение принципа состязательности в процессе.
   Присоединение России к фундаментальному общеевропейскому акту, обеспечивающему защиту прав и основных свобод человека и гражданина, призвано стать действенным механизмом укрепления правовой государственности. Оно налагает серьезнейшие обязательства на главу государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), на все органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 18).
   Следует учитывать и то, что Европейский Суд по правам человека, созданный Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменениями и дополнениями, может при определенных обстоятельствах (условиях) рассматривать так называемые индивидуальные случаи, т. е. дела, связанные с предполагаемыми нарушениями определенных прав конкретных лиц.
   Включение норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в правовую систему России (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) способствует реализации принципа правовой самозащиты личности.
   Для более обстоятельного рассмотрения правомочий граждан по самостоятельной защите своих прав и свобод, а также соответствующих этому процедур целесообразно осуществить их классификацию.
   Первый вид носит общий характер, что означает правовую самозащиту как часть коллективной юридической самозащиты. Это может быть коллектив большей или меньшей численности. Например, когда речь идет о праве граждан и их групп на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом (Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (с изм. от 6 ноября, 30 декабря 2001 г.)) способов их разрешения, включая право на забастовку (п. 4 ст. 37 Конституции РФ).
   Второй вид правомочий можно назвать смешанным, так как в его осуществлении участвуют как отдельно взятый индивид, так и коллектив. В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Так, с 25 декабря 2001 г. по 22 января 2002 г. Приемной Государственной Думы рассмотрено 1707 писем и телеграмм от граждан, трудовых коллективов и общественных организаций. Принято 180 посетителей.
   Наибольшее число обращений поступило от жителей Краснодарского, Ставропольского, Приморского и Красноярского краев, Ростовской, Московской, Саратовской и Свердловской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
   Тематическая направленность обращений касалась проблем социальной сферы – 46 %, обеспечения правопорядка – 19,5 %, государственного управления – 14 %, экономической политики – 9 %, а также других вопросов.
   Данный вид самозащиты предусмотрен, например, ч. 1 ст. 30 Конституции РФ и конкретизирован, в частности, Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
   К третьей разновидности самозащитных правомочий относятся те из них, которые в подавляющем большинстве случаев осуществляются в индивидуальном порядке, например, подача в суд искового заявления физического лица. Это можно проиллюстрировать конституционной нормой о праве каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ). В соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный в сфере государственного управления, возмещается за счет казны РФ или казны субъекта РФ. Из этой нормы следует, что вред возмещается за счет бюджета соответствующего уровня и требования к государственным органам (их должностным лицам) о взыскании ущерба предъявляться не должны. Согласно ст. 1071 ГК РФ от имени казны выступает ряд финансовых органов, к которым и должны предъявляться требования о возмещении вреда.
   При удовлетворении иска взыскание производится за счет средств, предусмотренных на эти цели в соответствующем бюджете. Исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются для исполнения в Министерство финансов РФ и исполняются им в соответствии с российским законодательством в порядке, установленном Правительством РФ (см., например, постановление Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666 «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти»).
   Исполнение судебных решений по искам к казне РФ осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным законом о бюджете на конкретный год. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные на эти цели.
   В свою очередь, Российская Федерация или субъект РФ, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями (решениями) органа исполнительной власти, приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий (принятии незаконных решений). В этом случае должностное лицо несет регрессную ответственность в полном объеме, если иное не установлено законом (ст. 1081 ГК РФ). Возможность предъявления регрессного иска к государственному служащему должна в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему исполнению своих обязанностей в дальнейшем.
   Возложение ст. 53 Конституции РФ ответственности за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц), непосредственно на государство, следует рассматривать как укрепление гарантий прав и свобод граждан.
   Не менее наглядно это видно из содержания п. 3 ст. 50 Конституции РФ, устанавливающего право каждого осужденного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о смягчении наказания или помиловании. Помилование осуществляется в отношении индивидуально определенного лица и является прерогативой Президента РФ (п. «в» ст. 89 Конституции РФ). Помилование осуществляется только в отношении осужденных и может быть осуществлено в отношении любого осужденного, в том числе и приговоренного к смертной казни. При этом, как указано в ч. 3 ст. 59 УК, смертная казнь в порядке помилования может быть заменена пожизненным лишением свободы или лишением свободы на срок 25 лет.
   Законодательно не оговорен круг лиц, имеющих право обращения с ходатайством о помиловании осужденного. Ими могут быть сам осужденный, его адвокат, родственники, представители трудовых коллективов и общественности, администрация исправительных учреждений и т. д.
   Целый ряд правомочий граждан по их самозащите все еще не урегулирован в их процессуальном осуществлении. Таковы, например, реальные процессы индивидуальных и коллективных акций протеста против невыплаты заработной платы, голодовки, иные акты гражданского неповиновения, чреватые противоправными поступками и социально-конфликтными ситуациями.
   Обратим внимание на то, что юридический механизм защиты прав и свобод граждан действует в определенных политических, социально-психологических условиях, которые могут как снижать эффективность провозглашенных правовых институтов, так и усиливать их действие. Однако даже самые совершенные юридические механизмы и процедуры бессильны в условиях нестабильной политической ситуации, упадка экономики, потери ценностных ориентиров и моральной деградации, национальной и социальной конфронтации. Устранение этих негативных факторов поможет создать условия, обеспечивающие эффективную реализацию института правовой самозащиты личности.
   Центральное место в конституционном механизме реализации прав граждан занимает принцип непосредственного действия Конституции и, в частности, закрепленных в ней прав и свобод человека в сочетании с институтами судебной власти. Непосредственное действие прав и свобод может быть реально обеспечено только судом. Будучи изначально незаинтересованным, компетентным, объективным органом, суд гарантирует соблюдение прав и законных интересов граждан в их взаимоотношениях с властью. Тем самым благодаря суду уравновешивается фактическое неравенство между мощной государственной машиной и «маленьким человеком». Суд приспособлен для механизма разрешения социальных конфликтов, ослабления противоречий и напряженности в обществе.
   Таким образом, в достаточно большом арсенале средств, призванных обеспечивать защиту прав человека и гражданина, центральное место занимает защита по суду.
   Общеизвестно, что защита нарушенных прав человека судом наиболее эффективна и цивилизованна. Однако до недавнего времени в России право граждан на защиту в суде было существенно ограничено. Достаточно сказать, что судебная защита политических прав (свободы слова, собраний; получения информации; права быть избранным в органы власти и т. д.) вообще не предусматривалась.
   В последнее время последовательно принимаются акты, расширяющие права граждан на судебную защиту. Расширение сферы деятельности суда в защите прав и свобод человека – процесс, безусловно, необходимый и прогрессивный и, тем не менее, породивший многие проблемы юридического характера. На первое место, пожалуй, следует поставить проблему применения норм материального права. Сегодня действует немало нормативных актов, касающихся самых разных прав человека и противоречащих друг другу, что вызывает большие сложности у судов в их применении. Поэтому возникает необходимость в глубоком изучении и правильном применении судьями достаточно широкого массива законодательных актов, которые они раньше не применяли. Ведь расширение прав личности и возможностей их судебной защиты возлагает на суд особую ответственность и значительно усиливает его значение в обществе и государстве.
   Для более полного представления о праве граждан на судебную защиту рассмотрим в общих чертах, как развивалось законодательство в этом направлении. Законы, обеспечивающие это право, можно условно разделить на:
   – предоставляющие право на судебную защиту в общей форме, т. е. безотносительно к каким-либо определенным правоотношениям;
   – устанавливающие право граждан на судебную защиту в частных случаях, т. е. на защиту конкретных прав от нарушений со стороны определенных органов и должностных лиц.
   Поскольку в настоящее время накоплен достаточно большой массив правовых актов в данной области, необходимо упомянуть в качестве примера лишь некоторые из них, имевшие или имеющие особо важное значение.
   Исключительно важным юридическим актом в области защиты прав человека явилось принятие 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР «Декларации прав и свобод человека», которая применялась судами в качестве законодательного акта 22 ноября 1991 г.
   Верховный Совет РСФСР принял свою Декларацию прав и свобод человека и гражданина, которая законодательным актом прямого действия не являлась, но послужила юридической основой для приведения в соответствие с ней российского законодательства.
   Наиболее важными считаются положения ст. 46 федеральной Конституции, гарантирующие судебную защиту прав и свобод. Значение их тем более высоко, что право обращения в суд должно рассматриваться не как одно из прав человека и гражданина, перечисленное в общем ряду, а как гарантия всех прав и свобод.
   Существует множество норм, устанавливающих право на судебную защиту конкретных прав (ст. 23 Федерального закона от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; глава Х Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп. от 27 сентября 2002 г.); ст. 34 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. от 18 июля 1998 г., 24 июня 1999 г.); глава VIII Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» и др.).
   Необходимо только подчеркнуть, что отсутствие специальной нормы о судебной защите какого-либо определенного права гражданина не лишает его возможности обратиться в суд – в этом случае должны непосредственно применяться конституционные нормы, гарантирующие гражданам судебную защиту. Решить многие проблемы в реализации этих норм был призван принятый 27 апреля 1993 г. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.). В соответствии с ним суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме двух случаев: во-первых, действий (решений), в отношении которых установлена исключительная компетенция Конституционного Суда РФ; во-вторых, действий (решений), в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования (например, судебная проверка законности и обоснованности ареста или гражданские дела, рассматриваемые в исковом производстве), но само право, как отмечено выше, гарантируется Конституцией.
   Самозащита прав и свобод человека и гражданина может осуществляться не только через публичные структуры, но и посредством институтов гражданского общества. К таковым могут быть отнесены общественные объединения, действующие на основе таких актов, как Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях», Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г.), Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г.), Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии», Федеральный закон от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и др.

7.2. Обжалование в суд действий и актов государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан

   В настоящее время расширилась сфера реализации функций правосудия как средства защиты гражданина от произвольных действий со стороны государственных и муниципальных органов, должностных лиц и т. д. Вместе с тем следует отметить, что в России существует два основных способа защиты прав граждан: судебный и административный.
   Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд очевидных достоинств перед порядком разрешения спора в органах исполнительной власти, т. е. в порядке подчиненности. Правосудие отличается от других государственных функций специфичностью метода решаемых им задач. Являясь разными видами государственной деятельности, правосудие и управление наделены определенными преимуществами и недостатками в отношении друг друга. Достоинства судебных органов заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса.
   Суд представляет собой специальный орган, осуществляющий разрешение социальных конфликтов по поводу реального или предполагаемого нарушения норм права. Он независим ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями этой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинение его только закону, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, небольшая государственная пошлина, иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры.
   Таким образом, судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора. Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращаться с жалобой в суд играет существенную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти.
   Как свидетельствует практика, количество незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц достаточно велико. Зачастую нарушаются наиболее важные права граждан, которым трудно добиться защиты, поскольку их возможности далеко не равны с возможностями государства, его органов и должностных лиц. Поэтому обеспечение гражданам равенства в судебном споре с государством и судебной защиты при нарушении их прав и свобод от действий и решений государственных органов – одна из важнейших задач суда.
   Надежным и эффективным инструментом реализации права на судебную защиту стал Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.). С принятием его наблюдается постоянное увеличение поступления в суды дел о нарушении прав и свобод граждан. В 1991 году, когда применялся Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», в суды поступило 6590 жалоб, а в 1992 году – 10112 [21 - Шейнин Х. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан // Российская юстиция. 1996. № 8.]. Названный Закон от 27 апреля 1993 г. снял препоны, установленные ранее действовавшим законом и в ряде случаев мешавшие гражданину обратиться в суд. Стало возможным обжаловать действия и решения представительных органов, общественных организаций и других общественных объединений, а также воинских должностных лиц и органов военного управления.
   Активизации и повышению эффективности работы судов по разрешению жалоб граждан способствовало и постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», в котором разъяснены многие вопросы, возникшие в процессе применения закона.
   Следующим шагом по пути обеспечения наиболее полной защиты прав и свобод граждан явился Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”».
   Итак, в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. При этом не только основные (конституционные), но и отраслевые права и свободы находятся под защитой суда. В суд можно обратиться за защитой права, которое предоставлено гражданину не только в конституционном и законодательном порядке, но и подзаконным нормативным актом.
   Право на судебную защиту принадлежит каждому физическому лицу, в том числе и недееспособному, которое может защищать свои права в суде через представителя (в частности, адвоката), родителя, иного законного представителя. Однако в связи с расширением права на судебную защиту возникают дела, по которым в суд с жалобами на действия органов власти обращаются группы граждан, круг которых чаще всего невозможно определить (например, жители города). Такие дела также подведомственны суду и должны разрешаться, как и дела по жалобам отдельных граждан на действия (акты), имеющие индивидуальное значение, в зависимости от законности или незаконности последних.
   Дела об обжаловании неправомерных действий отнесены к делам, возникающим из административно-правовых отношений. Поскольку эти дела, в отличие от дел, носящих бесспорный характер, – дел особого производства (гл. 26–33 ГПК), – возбуждаются в суде вследствие нарушения прав и свобод граждан (т. е. в связи со спором о праве, хотя и не являющемся материально-правовым), логичнее было бы в законодательном порядке отнести их рассмотрение к исковому производству. Это отмечается вполне справедливо в юридической литературе.
   Объектом обжалования в суд могут быть решения, действия, бездействие. Под решением надо понимать как нормативные, так и правоприменительные акты. В частности, можно обжаловать федеральные конституционные, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, но не вообще, не априори, а лишь в случаях, когда тот или иной нормативный акт, по мнению гражданина, в конкретной ситуации нарушил его права и свободы. Решения в форме правоприменительных актов принимают вид приказов, распоряжений, приговоров и т. д. Могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения). В суд могут быть обжалованы действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия для осуществления прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-нибудь обязанность; гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
   В жалобе должно быть указано, в чем гражданин видит неправомерность направленных против него решений или действий. Превышение должностным лицом или органом государства полномочий служит основанием для обжалования, если это повлекло нарушение прав гражданина.
   Объектом обжалования могут быть решения и действия органов и должностных лиц всех ветвей (законодательной, исполнительной, судебной) и уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального) власти. Сфера обжалования распространяется также на частные, акционерные и смешанные предприятия и учреждения.
   В соответствии с российским законодательством жалоба может подаваться гражданином по его усмотрению в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении его прав и свобод, в суд по месту нахождения органа (должностного лица), действия которого оспариваются, или по месту жительства гражданина. Жалобы рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства. Дело рассматривается судом в коллегиальном составе, но с согласия лица, подавшего жалобу, может быть рассмотрено судьей единолично. Законность совершения обжалуемых действий должна проверяться судом на основании всестороннего, полного и объективного исследования собранных по делу доказательств. Признав обжалуемое действие законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы. В случае признания обжалуемых действий неправомерными, выносится решение об удовлетворении жалобы и суд обязывает ответчика устранить допущенное нарушение, восстановить нарушенные права и свободы гражданина, отменить примененные к нему меры ответственности. В случае причинения неправомерными действиями государственных органов, общественных организаций и должностных лиц материального ущерба, он может быть возмещен заинтересованному лицу при наличии спора, путем предъявления иска. Решение суда обязательно для всех органов государства и должностных лиц.
   Конституция РФ (ст. 46) допускает обжалование в суд решений и действий всех правоохранительных органов: прокуроров, следователей, дознавателей, начальников исправительно-трудовых учреждений, внешней разведки, налоговой полиции, таможенной службы и т. д. До недавнего времени решения и действия данных органов и должностных лиц обжаловались в прокуратуру, которая считалась основным надзирающим и контролирующим органом в сфере правоохранительной деятельности (Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.).
   Теперь роль прокуратуры, ее контрольные функции все более передаются судам. Иметь же два контролирующих органа с одинаковыми функциями не имеет смысла, роль прокуратуры должна измениться в сторону выявления нарушений, а окончательное решение остается за судом.
   Как показывает изучение судебной практики, дел по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, рассматривается судами немного.
   Малое количество подобных дел отнюдь не свидетельствует о строгом следовании букве закона действий и решений государственных органов, должностных лиц. Это связано с господствующим среди рядовых граждан мнением о бессилии личности перед произволом власти. Поэтому граждане не возлагают особых надежд на судебную власть в деле защиты их прав, нарушенных действиями и решениями государственных органов и должностных лиц. В связи с этим должны быть предприняты меры, изменяющие сложившееся положение. В обществе должен повышаться авторитет судебной власти, должно прививаться гражданам убеждение в необходимости противостоять незаконным действиям и актам властей, защищать в судебном порядке нарушенные права. Очевидно, этим целям должна способствовать демонстрация эффективности деятельности судебной власти, ее независимости и принципиальности. С другой стороны, повышение авторитета судебной власти в защите прав граждан, нарушенных властями, и изменение отношения граждан к этой проблеме заставит государственные органы и должностных лиц всерьез обратить внимание на этот вопрос. В этом случае государственные органы и должностные лица будут стараться воздерживаться от решений и актов, нарушающих права и свободы граждан, будут совершать более обдуманные, полностью соответствующие предписаниям закона действия. В противном случае эти действия будут обжалованы гражданами в суд, виновные понесут заслуженное наказание.
   Следует обратить особое внимание на деятельность Конституционного Суда РФ по защите прав и свобод граждан (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). В системе правозащитных механизмов современного цивилизованного государства особая роль отводится институту конституционного контроля. Именно судебной власти как наиболее беспристрастной и независимой передан конституционный контроль в России.
   Конституция РФ 1993 г. отнесла к полномочиям Конституционного Суда (КС) РФ защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, толкование федеральной Конституции (исключительная прерогатива КС). Его решения по этому поводу – обязательны для всех органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Осуществляя толкование норм Конституции, в том числе касающихся прав и свобод человека и гражданина, КС способствует дальнейшему развитию и углублению их содержания, а также степени их юридической защищенности.
   Конституционный Суд РФ действует на основе Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1‑ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г.).
   Важнейшим нововведением в системе конституционного контроля представляется процедура конкретного контроля, т. е. рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов. В условиях проведения в России реформ практически во всех отраслях права и внесения изменений в действующее законодательство значение такой формы контроля невозможно переоценить. Разбирая конкретное дело, суд будет обязан следить за тем, чтобы подлежащий применению закон соответствовал Конституции РФ. Право любого суда поставить вопрос о конституционности закона, с одной стороны, расширяет ответственность судов, а с другой – освобождает от нравственного упрека, давая возможность не применять неконституционные, с их точки зрения, законы. Если у суда возникнут сомнения в этом, он вправе приостановить процесс и направить запрос в Конституционный Суд России. Это, несомненно, весьма способствует укреплению гарантий прав и свобод человека и гражданина в правоприменительной практике российского правосудия.
   Важное место в системе правозащитных механизмов отводится индивидуальной конституционной жалобе, открывающей человеку и гражданину как субъекту прав и свобод прямой доступ в органы конституционного контроля. В соответствии с ч. 1 ст. 96 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г.) право на индивидуальную или коллективную жалобу на нарушение конституционных прав и свобод предоставляется гражданину или объединению граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Таким образом, допустимость жалобы непосредственно увязывается с фактом применения закона, затрагивающего права и свободы в конкретном деле. Это значит, что граждане не могут обжаловать любой принятый закон вне связи с конкретной и реальной угрозой для их прав и свобод, возникшей при его применении. Но с другой стороны, рассмотрение индивидуальных жалоб может выявить не только нарушение конституционных прав и свобод гражданина в каждом конкретном случае, что важно и само по себе, но антиконституционность правоприменительной практики по какому-либо вопросу в целом. Вот почему наделение Конституционного Суда РФ правом принимать и разрешать определенные Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. категории индивидуальных жалоб принципиально важно. Так, на его заседаниях рассмотрен ряд индивидуальных жалоб. Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 октября 2000 г. «По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации “Об образовании”, статьи 1 Федерального закона “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию” и пункта 7 статьи 27 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е. Е. Насоновой и Н. П. Ярушиной» названные пункты статей указанных законов признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 2 и 3) в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями.
   Таким образом, институт индивидуальной жалобы в обновленном варианте еще в большей степени служит осуществлению контроля за соблюдением прав и свобод в системе управления и правосудия. Возможности усиления такого контроля значительно расширяются благодаря тому, что Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ от 21 июля 1994 г. существенно упрощает, по сравнению с прежним актом, условия подачи и приема индивидуальной жалобы. Таким образом, роль Конституционного Суда Российской Федерации в защите конституционных прав и свобод граждан весьма существенна.

7.3. Защита прав граждан в уголовном судопроизводстве

   Установление конституционной обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ) требует применения наиболее эффективного комплекса мер, направленных на обеспечение личной и имущественной безопасности участников уголовного процесса. Эти меры приобретают особую актуальность по делам об организованной преступности, когда блокируются усилия суда по рассмотрению дела, запугиваются, запутываются и подкупаются свидетели, потерпевшие, подозреваемые, работники правоохранительных и судебных органов. Государство обязано гарантировать защиту прав участников уголовного процесса и работников правоохранительных органов.
   Исследование проблем защиты прав человека в уголовном процессе было и остается актуальной задачей юридической науки. Одна из таких проблем – определение самого понятия защиты прав личности в данной сфере. В специальном уголовно-процессуальном смысле защитой называют функцию, состоящую в опровержении или в ослаблении обвинения (подозрения). Это функция обвиняемого, подозреваемого, защитника.
   Статья 48 Конституции РФ 1993 г. является конституционной основой этой функции у защитника. Причем указано, что на защиту имеет право каждый, и если у него нет средств, ему эту помощь оказывают бесплатно.
   Общие положения ст. 49 Конституции, согласно которой каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. При этом обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность при судебном разбирательстве.
   Демократические преобразования в этой сфере начали действовать еще до принятия Конституции в 1993 г. Законом РФ от 23 мая 1992 г. были введены значительные гарантии права обвиняемого и подозреваемого на защиту. Например, вступление в дело защитника должно было происходить немедленно вслед за возбуждением уголовного преследования. Была предусмотрена процедура производства судебной проверки законности и обоснованности ареста. Конституция РФ 1993 г. предусматривает расширение сферы судебного контроля за действиями, ограничивающими конституционные права и свободы граждан. Отныне производство таких следственных действий, как наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, заключение под стражу, должно допускаться только на основании судебного решения, о чем прямо указано в ст. 22 Конституции РФ и развито в отраслевом законодательстве. В УПК РФ 2001 г. арест подозреваемого и обвиняемого до суда допускается только на основании судебного решения по истечению 48 часов с момента фактического задержания.
   Необходимо отметить, что эффективной защите конституционных прав и свобод граждан в сфере уголовного судопроизводства способствует введение требования обязательного приведения в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого основных доказательств, на которых оно основывается. Действующий закон говорит о необходимости мотивировать постановление о привлечении в качестве обвиняемого. В нем должны быть указаны обстоятельства совершения преступления.
   Защите прав граждан в судебном разбирательстве способствует также принцип свидетельского иммунитета. В ст. 51 Конституции говорится, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. В подобном случае суд обязан разъяснить свидетелю его право отказаться от дачи показаний, если они, по его мнению, могут быть использованы в доказательстве вины обвиняемого, являющегося его близким родственником.
   Важной гарантией соблюдения законности, обеспечения прав и законных интересов личности в уголовном процессе служит упоминающийся в Конституции запрет на использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50). В его основе лежит учет того, что малейшее отступление от требований, предъявленных законом к содержанию и форме судебных доказательств (их источнику и способу получения), всегда отрицательно сказывается на качестве сведений, которые они несут, негативно влияет на процесс установления истины по уголовным делам, позволяет манипулировать свидетельскими показаниями.
   В более широком смысле в ст. 45, 46 Конституции РФ защита означает отпор неправомерному причинению вреда. В этом смысле право на защиту должно быть обеспечено в равной степени потерпевшему, свидетелю, защитникам и другим участникам процесса, которые должны быть надежно ограждены от угроз и насилия с целью повлиять на их показания, позицию, от мести и т. п.
   Положение потерпевшего всегда и везде было на последнем месте, судебные процедуры были направлены, в основном, на соблюдение прав подозреваемого, обвиняемого, осужденного. Исследования в этой области показали необходимость коренным образом изменить отношение к потерпевшему от преступления.
   Назрела необходимость принятия закона о защите потерпевшего и свидетелей, расширяющего возможность государства в этом направлении.
   В заключение необходимо упомянуть о введенном новым УПК положении о фактическом равенстве сторон в уголовном процессе. Это было достигнуто предоставленной возможностью защитнику самостоятельно собирать доказательства по делу, которое он ведет, и предоставлять их следствию и суду. Развитие этого положения приведет к усилению доверия населения к судебным процедурам, в которых суд, наконец, реально выступает не как сторона в деле, а как независимый арбитр.
   С учетом вышесказанного можно сделать вывод, что проблемы защиты прав личности в уголовном судопроизводстве являются предметом неукоснительных забот законодательных и правоприменительных органов (судов).

7.4. Судебная защита чести, достоинства и частной жизни граждан, неприкосновенности жилища

   Каждый человек представляет собой высшую ценность, как существо, наделенное разумом, волей и чувствами. Достоинство – признание за гражданином этой ценности независимо от того, что он о себе думает и что о нем думают другие. Осознание и признание абсолютной ценности человеческой личности – результат развития общества.
   Конституция РФ (ч. 1 ст. 21) гарантирует гражданам защиту достоинства человеческой личности. Эта гарантия дается любому человеку, т. е. ставится знак равенства между человеком и личностью. Охраняется достоинство не только взрослого и дееспособного человека, но также ребенка и душевнобольного.
   В ч. 1 ст. 21 Конституции РФ большую смысловую нагрузку несет слово «ничто». Ни преступление, повлекшее заточение правонарушителя в тюрьму или колонию, ни обездоленность и нищета, ни тяжкая позорная, по общепринятым представлениям, болезнь – ничто не может служить основанием для умаления достоинства человеческой личности.
   Личность, ограниченная в правах или поставленная в служебную (иную) зависимость, требует подчеркнутого уважения своего человеческого достоинства.
   Если гражданин считает, что его честь и достоинство пострадали в результате действий других лиц, он может обратиться в суд. Вопросы судебной защиты чести и достоинства граждан регламентируются соответствующими статьями Уголовного кодекса и Гражданского кодекса Российской Федерации.
   Таким образом, существуют и гражданско-правовые средства защиты чести и достоинства – предъявление в суд исков о возмещении морального вреда, причиненного распространением порочащих человека сведений, и их опровержение. Следует отметить, что гражданско-правовая защита чести и достоинства возможна лишь при наличии совокупности трех условий: распространения сведений о другом лице; порочащего характера этих сведений; несоответствия распространяемых сведений действительности.
   При этом бремя доказывания истинности сведений возложено на того, кто их распространил. Порочащие сведения, опубликованные в печати, в случае признания их судом недействительными опровергаются в печати. Суд произвольно определяет сумму денежной компенсации за причинение морального вреда, поскольку нет четких правовых критериев для ее исчисления.
   Россия связана обязательствами, вытекающими из Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (ООН, 10 декабря 1984 г.), из Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г. и Протоколов к ней № 1 и № 2 от 4 ноября 1993 г., подписанной от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. и ратифицированной Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 44 ФЗ и других международных актов. Лицо, считающее, что оно подвергается пыткам, вправе обратиться с жалобой в суд. Уголовный Кодекс (УК) Российской Федерации в развитие ст. 21 Конституции РФ ввел уголовную ответственность за преступления, связанные с жестокостью, насилием или посягающие на честь и достоинство человеческой личности.
   Таким образом, реализация возможностей уголовно-правовой и гражданско-правовой защиты в суде чести и достоинства в полной мере обеспечивает охрану прав и свобод человека в этой сфере.
   В ст. 23 Конституции установлено право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.
   Частная жизнь – это функционирование человека в особой сфере семейных, бытовых, личных, интимных отношений, не подлежащих контролю со стороны государства, общественных организаций, граждан. Частная жизнь защищается судом. УК РФ устанавливает уголовную ответственность за: разглашение тайны усыновления против воли усыновителя; разглашение данных предварительного следствия и дознания; нарушение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений граждан; нарушение неприкосновенности жилища: незаконный обыск, незаконное выселение и иные преступления против правовой автономии личности.
   Вынужденная необходимость разглашения личных и семейных тайн, сведений о частной жизни граждан возникает в трех основных сферах: в области борьбы с преступностью; при защите здоровья граждан; при объявлении чрезвычайного и военного положения.
   Конституция РФ (ч. 2 ст. 23) требует судебного решения для всякого ограничения тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений. Но российское законодательство об оперативно-розыскной деятельности [22 - Об оперативно-розыскной деятельности. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.] допускает существенное вторжение органов государства в частную жизнь граждан без судебного ордера, предусматривая внепроцессуальные методы наблюдения за личностью, контроля за почтовыми отправлениями, прослушивание телефонных и иных переговоров. В законодательных актах четко не указан круг лиц, о частной жизни которых допускается получение соответствующих сведений, и процедура их получения. В этом отношении они не соответствуют требованиям Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. и ст. 23 Конституции РФ. Таким образом, законодатель должен четко ограничить ситуации, связанные с необходимостью вынужденного нарушения права неприкосновенности частной жизни, особенно не требующие получения судебного ордера. Эта проблема тесно сопряжена с проблемой соблюдения и защиты прав граждан.
   Необходимо отметить также, что суд выступает как гарант неприкосновенности жилища, которая установлена ст. 25 Конституции. Запрет проникновения в жилище имеет в виду не только недопустимость вхождения в него вопреки воле проживающих в нем лиц, но и иные формы получения сведений о том, что происходит в жилище. Законное проникновение в жилище возможно в двух ситуациях: при непредвиденных чрезвычайных ситуациях; при защите правопорядка.
   Интересно, что ст. 25 Конституции не установила, в каких именно случаях должно быть получено судебное решение. А по действующему законодательству (отраслевому) судебного решения для проникновения в жилище вообще не требуется, хотя оно совершенно необходимо в ситуациях, когда следователь, прокурор, оперативный работник намерены проникнуть в жилище.
   Если работники соответствующих органов государства незаконно проникли в жилище, то их действия могут быть обжалованы гражданином в суд как неправомерные.

   В рамках данного вопроса был рассмотрен механизм защиты прав граждан по суду. Поскольку законодателем в последние годы были существенно расширены возможности судебной защиты прав и свобод, то, разумеется, существенно увеличилась и практика судов по делам такого рода. Защита прав и свобод граждан стала одной из важнейших задач судебной власти в России, где она выступает как гарант защиты и восстановления самых различных нарушенных прав и свобод. Особенно это важно в уголовно-правовой сфере, где речь зачастую идет о судьбе человека и даже о его жизни. Однако путь реформ необратим, и при умелом, взвешенном и грамотном реформировании судебная власть может и обязана стать надежным гарантом защиты прав человека.
   Активная и успешная правовая самозащита личности немыслима без опоры на органы прокурорского надзора (см.: Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168‑ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г.)). Речь идет прежде всего об обращениях к прокурору, который в рамках осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения об их нарушении; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба [23 - Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Официальное издание. М., 1996. С. 17 (п. 1 ст. 27).]. Обратимся к статистике. В 1999 г. в органы прокуратуры Российской Федерации поступила 1251 тыс. письменных обращений граждан, из которых 310 тыс. переданы прокурорами на рассмотрение других органов, а 941 тыс. разрешена непосредственно прокуратурой. В подавляющем большинстве данные обращения связаны с обжалованием правовых актов и действий коллегиальных органов управления и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. 729 тыс. жалоб и заявлений от числа разрешенных отклонены по причине неправомерности требований заявителей либо по ним даны разъяснения закона. Удовлетворены 212 тыс. жалоб и заявлений, по которым органами прокуратуры приняты меры к восстановлению нарушенных прав. За этот же год в суды Российской Федерации поступило 143,8 тыс. жалоб на неправомерные акты и действия органов управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан. Удовлетворено 93,6 тыс. жалоб [24 - Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. 2001. № 4.].
   По протестам прокуроров органами управления и должностными лицами отменено около 92 тыс. названных правовых актов. Судами же признаны незаконными 1643 правовых акта, причем значительная часть из них – по заявлениям самих прокуроров.
   В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное звучание, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
   Вместе с тем, по нашему мнению, при всей значимости прокурорского надзора в реализации правовой самозащиты личности приоритет следует отдать судебному порядку осуществления таковой.
   Правовая самозащита личности генетически связана с проблемами ее юридической ответственности и является одним из принципов последней. Фактически та совокупность прав лица, привлеченного к ответственности, которая дает ему возможность участвовать в исследовании обстоятельств дела и отстаивать свои законные интересы, и является конкретным воплощением его права на самозащиту. Речь идет прежде всего о закрепленных законом процессуальных нормах, обеспечивающих личности возможность знать, в чем именно состоит обвинение, оспаривать его, участвовать в анализе и рассмотрении обстоятельств дела, пользоваться помощью адвоката, обжаловать применение мер пресечения и другие акты, предшествующие принятию решения, обжаловать само решение и порядок его исполнения и другое [25 - Подробнее об этом см.: Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. Т. 2. Теория права / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 618–619.]. Как верно отмечено О. Э. Лейстом, с правом на защиту связан ряд дополнительных принципов ответственности, к числу которых относится «недопустимость изменения к худшему» (reformatio in pejus), т. е. ухудшения правового положения лица, обжалующего решения, например, применение высшей судебной инстанцией более строгой санкции по делу, которое рассматривается ею по жалобе осужденного, а равно усиления административного или дисциплинарного взыскания при обжаловании.
   Весьма примечательно, что после официальной ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Россия взяла на себя обязательство гарантировать на своей территории каждому человеку, чьи права и свободы, изложенные в Конвенции, нарушены, наличие эффективных средств правовой защиты перед государственными органами даже если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве (ст. 13 Конвенции).
   Учитывая, что конституционные предпосылки для соблюдения этих требований в Российской Федерации имеются (ст. 45 Конституции Российской Федерации провозглашает, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется и что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом), это означает, что человек, исходя из принципа непосредственного действия конституционных норм о правах и свободах (ст. 18), вправе сам защищать их, опираясь на Конституцию РФ.

7.5. Уполномоченный по правам человека

   В правовых государствах, начиная с античных времен, учреждался защитник гражданских прав: народный трибун в Древнем Риме был наделен полномочиями наложить «вето» на любой закон, противоречащий правам квиритов (полноправных граждан). Современные государства учреждают правовой институт, обозначаемый словом «омбудсмен».
   Он занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищает права граждан от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников. Его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Сегодня институт омбудсмена по справедливости считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти, формой несудебного контроля. Ведомство омбудсмена возникло в начале XVIII в. в Швеции.
   В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Второй страной, учредившей подобный орган, стала Финляндия (1920 г.).
   Затем институт омбудсмена был создан в Норвегии (1952 г.), Дании (1955 г.), Западной Германии (1957 г.), Новой Зеландии (1962 г.), Израиле (1966 г.), Великобритании (1967 г.) и других странах.
   Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач в отношении государственного управления и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола, т. е. возрастание государственной и административной деятельности способствует возникновению противоречий интересов между государственно-административными органами и гражданами.
   В настоящее время существует более 100 омбудсменов в различных странах мира. Причем в разных странах это должностное лицо может называться по-разному: медиатор (Франция, 1973 г.), проведор (Португалия, 1975 г.), уполномоченный по правам граждан (Польша, 1987 г.), народный защитник (Испания, 1981 г.), а, например, в Танзании (1966 г.) это коллективный орган – Постоянная комиссия по расследованию [26 - Бойцова В. В. Служба защиты прав человека. М., 1998. С. XIII–XIX.].
   Многозначность наименований связана и определяется прежде всего исторически различной средой, философскими подходами и влиянием конституционно-политических систем. В то же время при всем многообразии форм этого института есть достаточно оснований говорить о его единой концепции. Для института омбудсмена характерным является прежде всего то обстоятельство, что эта должность существует в рамках парламентаризма и направлена на контроль определенной деятельности государственных органов.
   В России никогда не существовало подобного института. Вместе с тем происходящие в нашей стране процессы становления новой российской государственности, нового конституционного строя, появление новых органов федеральной власти требуют совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, направленных на реализацию прогрессивных идей в сфере обеспечения прав граждан, установление деловых и конструктивных отношений граждан с органами власти и администрацией.
   Эти процессы дают мощный импульс для активного поиска различных правовых инструментов, методов и средств обеспечения и защиты прав, свобод, чести и достоинства личности. В настоящее время в нашей стране существуют: административный способ защиты прав, судебный контроль [27 - См., напр.: Булатов К. Г. Административная и судебная защита граждан и юридических лиц в Российской Федерации: система, институты, правовой механизм. М., 1998; Судебная защита прав и свобод граждан. М., 1999.], прокурорский надзор [28 - Назаров С. Н. Прокурорский надзор. Ростов-н/Д, 1999.]. Вместе с тем следует заметить, что права граждан еще очень часто нарушаются, а представленные способы их защиты не достаточно эффективны, так как не акцентированы исключительно на защите прав человека и гражданина. В этой связи возникает проблема совершенствования существующих методов и создание новых инструментов, гарантирующих и охраняющих права личности. Эти вопросы взаимосвязаны. Институт омбудсмена рассматривается как дополнительное, а не альтернативное средство правовой защиты в системе иных механизмов правозащитной деятельности.

   В официальных документах России впервые речь об Уполномоченном по правам человека зашла в Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденная постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. [29 - Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 52. Ст. 1865.] Статья 40 названной Декларации фиксировала, что парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на «Парламентского уполномоченного по правам человека. Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР». Полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления предполагалось установить законом, однако такого акта в России, входящей в состав СССР, принято не было.
   Конституция РФ предусматривает введение должности Уполномоченного по правам человека ч. 1 п. «д» ст. 103. Внесение подобной статьи в российскую Конституцию означает признание на высшем государственном уровне приоритета человека, его прав и свобод. Поскольку назначение на должность (освобождение от должности) Уполномоченного осуществляется Государственной Думой, то логичнее называть его думским Уполномоченным, а не парламентским, как оговорено в Декларации 1991 г.
   Воплощение названной конституционной идеи потребовало дальнейшего законодательного урегулирования российского варианта модели омбудсмена. В целях реализации конституционного положения в феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [30 - Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1‑ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.].
   Омбудсменовскую схему защиты личности целесообразно рассматривать в качестве способа «приращения арсенала» современной российской демократии. Думский Уполномоченный защищает право граждан на «хорошее управление», которое, не получив в России конституционного закрепления, выводимо из смысла Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Хорошее управление строится на «букве» закона с учетом «духа» юридических норм, на этико-административных правилах. Навыки и привычки хорошего управления формируются, в том числе, на основе и благодаря правозащитной работе Уполномоченного. Интериоризация «омбудсменовского» образа мышления, предполагающего толерантные отношения гражданина и государственного аппарата, потребует десятилетий. Вместе с тем в управленческой системе не может не быть служащих, которые способны поддержать усилия думского Уполномоченного не только по должностным, но и морально-ценностным мотивам. И в формировании данной установки особое место принадлежит академиям государственной службы [31 - Мархгейм М. В. Уполномоченный по правам человека в системе государственного управления // Государственное и муниципальное управление (Ученые записки СКАГС). 2000. № 2.].
   Уполномоченный в свою очередь вправе формулировать свои рекомендации, предложения по совершенствованию процедур, замечания административным органам по итогам рассмотрения жалоб, на основе впечатлений гражданского общества о государственном аппарате. Число обращений к Думскому Уполномоченному растет год от года. Так, в 1998 г. на имя Уполномоченного поступило около 7 тыс. жалоб, в 1999 г. – 22815, в 2000 г. – свыше 25 тыс., в 2001 г. – свыше 30 тыс. индивидуальных и коллективных жалоб. Конечно эти цифры можно рассматривать и как свидетельство растущего авторитета и доверия к сравнительно новому правозащитному институту, но факт остается фактом – нарушений в сфере прав человека, несмотря на предпринимаемые государством меры, меньше не становится.
   Следовательно, омбудсмен позволяет государству иметь отчетливое представление об индивидуальных и общественных интересах в их взаимоотношениях с государственными структурами. Таков один из алгоритмов конструктивного институционального взаимодействия в реализации конституционного принципа о высшей ценности человека, его прав и свобод. На Уполномоченного ложится задача по ревизии подзаконных актов органов власти субъектов Федерации, затрагивающих права человека, чтобы привести их в соответствие с Конституцией и федеральными законами. К такому соответствию необходимо привести и ведомственные инструкции, ущемляющие права и свободы личности.
   Таким образом, исторически сложившийся и заслуживший авторитет институт омбудсменства «обозначился» в России как Парламентский Уполномоченный в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., а «привился» с принятием Конституции 1993 г. и соответствующего Федерального конституционного закона в 1997 г. как думский Уполномоченный.
   Уполномоченный по правам человека РФ призван защищать права человека и гражданина, нарушенные органами власти и управления. Одновременно информация о нарушениях прав и свобод человека и гражданина в России, предоставляемая Уполномоченным, служит объективной основой для принятия государством действенных управленческих решений в гуманитарной сфере.
   Уполномоченный по правам человека является дополнительным, а не альтернативным средством защиты прав и свобод человека и гражданина в системе иных механизмов правозащитной деятельности.
   Согласно главы 19 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [32 - Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 15 апреля, 19 июня, 16 июля, 23 октября, 4 декабря 1998 г., 21 апреля, 21, 29 сентября, 26 ноября 1999 г., 19 января, 15 марта, 19 мая, 2 июня, 28 июня, 7 июля, 4, 27 октября, 6, 15, 22 декабря 2000 г., 14 марта, 5 апреля, 13 июня, 22 июня 2001 г., 8 февраля, 20 марта, 20, 27 сентября, 23 октября 2002 г.) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.] Уполномоченный по правам человека в России назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека, а также в случаях досрочного прекращения полномочий (в том числе освобождения от должности) Уполномоченного по правам человека, предусмотренных статьями 11 и 13 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Предложенные кандидатуры должны соответствовать требованиям ст. 6 вышеназванного закона: гражданин России, достигший 35-летнего возраста и имеющий познания в области защиты прав и свобод человека.
   Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного по правам человека, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. В список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
   Приведение к присяге лица, назначенного на должность Уполномоченного по правам человека, производится председательствующим на заседании Государственной Думы. Текст присяги, приведенный в ст. 9 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», произносится Уполномоченным по правам человека вслух, стоя, положив руку на текст Конституции РФ. Принесение присяги удостоверяется подписью Уполномоченного по правам человека, проставленной под текстом присяги, с указанием даты ее принесения. Текст присяги хранится в Государственной Думе.
   Практика реализации приведенных норм Регламента такова. Поскольку в соответствии с законом Дума должна была назначить Уполномоченного в течение 30 дней со дня вступления закона в силу, то первый раз вопрос рассматривался 4 апреля 1997 г. Дума провела тайное голосование карточками раздельно по каждой из 5 кандидатур. В этом туре необходимо было набрать 300 голосов, чего не удалось ни одному кандидату. 20–22 мая 1998 г. состоялось рейтинговое голосование по 10 кандидатурам. Получивший в рейтинговом туре необходимое большинство в 2/3 голосов Олег Орестович Миронов тайным голосованием был назначен на должность Уполномоченного по правам человека [33 - Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 мая 1998 г. № 2496-II ГД «О назначении Миронова Олега Орестовича на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 21. Ст. 2217.] и принес присягу.
   Средства на деятельность Уполномоченного и его аппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой, что свидетельствует о значимости и перспективности данного института, а также обеспечивает его независимость. Так, законом о федеральном бюджете 2002 г. [34 - Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» (с изм. и доп. от 12 марта, 30 июня, 24, 25 июля, 25 октября 2002 г.) // СЗ РФ. 2001. № 53 (Часть I). Ст. 5030.] на финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека было предусмотрено 58 842,5 тыс. руб., 2001 г. [35 - Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» (с изм. от 24 марта, 8 августа, 17 октября 2001 г.) // СЗ РФ. 2001. № 1 (Часть I). Ст. 2.] – 44 907,2 тыс. руб., 2000 г. [36 - Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. № 227‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» (с изм. и доп. от 10 июля, 5 августа, 25 декабря 2000 г.) // СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10.] – 41 403,9 тыс. руб., а в 1999 г. – 30 440,4 тыс. руб. [37 - Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. № 36‑ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» (с изм. и доп. от 5, 17 июля, 25 октября, 20 ноября, 31 декабря 1999 г., 2 января 2000 г.) // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093.]
   Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 1‑ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 5) в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Финансирование его деятельности осуществляется из средств бюджета субъекта РФ. В настоящее время институт уполномоченных по правам человека введен в 18 субъектах РФ.
   Подача жалобы Уполномоченному в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным. Вместе с тем анализ процесса становления региональных омбудсменов свидетельствует, что только пятая часть субъектов Федерации учредила данный институт. Активизация данного процесса напрашивается сложившейся тревожной ситуацией в сфере прав человека. По словам федерального Уполномоченного, во время выездов в субъекты Российской Федерации были проведены встречи с более чем 5300 гражданами. От них принято более 2350 заявлений, большинство из которых разрешены на месте. Поэтому учреждение должности регионального Уполномоченного, на наш взгляд, должно стать не правом, а обязанностью субъекта. Оптимально, чтобы региональный Уполномоченный был представителем федерального российского омбудсмена, который в свою очередь и вносит предложения о кандидатурах на означенную должность. Это явилось бы одним из механизмов обеспечения независимости регионального правозащитника от местных властей и укрепления системы омбудсменовской защиты прав и свобод человека от нарушениий в результате решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.

Глава 8
Территориальная организация государственной власти в Российской Федерации

8.1. Территория Российской Федерации и конституционно-правовое закрепление ее целостности. Принципы федеративного устройства России

   Согласно ст. 67 Конституции РФ территория – один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, поскольку территориальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, т. е. поле действия федерального законодательства.
   В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации». Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории своих субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).
   Территория является атрибутом любого государства. Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория закономерно ассоциируется с могуществом и величием государства, либо с ее слабостью и уязвимостью [38 - Бабурин С. Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 9.].
   Территория Российской Федерации – часть земного шара, находящаяся под ее суверенитетом. В состав территории России входит не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов (ч. 1 ст. 67). Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов и др. Территориальное море (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации») – это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство, по сложившейся правовой практике, имеет высоту до 100 км.
   Под сухопутной и водной территорией расположены недра (часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения), о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории до технически доступной глубины, что означено в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г.) (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г.).
   К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Конституция РФ закрепляет в отношении них свои суверенные права и юрисдикцию, которые, однако, осуществляются в порядке, установленном не только внутренним законодательством, но и нормами международного права (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ).
   Континентальный шельф Российской Федерации (Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187‑ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г.)) включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега.
   Исключительная экономическая зона (Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 августа 2001 г., 21 марта 2002 г.) – это морское пространство шириной до 200 миль от берега.
   Охрана территории континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение Российской Федерации (п. «н» ст. 71 Конституции РФ). Федерация призвана обеспечивать свою территориальную целостность страны и ее субъектов.
   Пределы распространения государственного суверенитета очерчены государственной границей. Режим государственной границы Российской Федерации установлен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730‑I «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г.), а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами.
   В октябре 1996 г. Президентом РФ утверждены Основы пограничной политики Российской Федерации [39 - Российская газета. 1996. 6 нояб.]. Пограничная политика России направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализацию и защиту национальных интересов и безопасности Российской Федерации в ее пограничном пространстве. Она осуществляется в пограничном пространстве РФ, охватывающем государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ.
   Основными субъектами пограничной политики России выступают федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане.

   Установление государственной границы осуществляется приграничными государствами в два этапа: делимитация (установление границы на крупномасштабной карте межправительственной комиссией с подписанием соответствующих документов) и демаркация (установление пограничных знаков на местности). В делимитации и демаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы Российской Федерации, участвует Федеральная пограничная служба.
   В России за последние годы сделано немало шагов, в том числе и нормативных, направленных на укрепление федеративных отношений (например, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.), Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и др.). Однако все они производны от конституционных принципов федерализма, которым и требуется уделить достойное внимание.
   Отправной точкой исследования конституционных принципов федерализма является такой атрибут государства, как государственный суверенитет Российской Федерации. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства. В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается «как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права» [40 - Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 4.].

   Современная политическая мысль исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична. Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета федерации в единстве с требованиями обеспечения становления и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма.
   В России государственный суверенитет рассматривается в качестве одного из фундаментальных источников создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Содержание системы разделения государственной власти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государственного суверенитета и субсидиарности.
   Отметим, что в российской науке и практике ответы на вопросы о возможности разделения государственного суверенитета между Федерацией и ее субъектами и возможности признания государственного суверенитета республик как субъектов РФ относятся к дискуссионным. Считаем, что государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права Федерации и ее составных частей.
   В Конституции РФ закреплены основные признаки государственного суверенитета России. Это верховенство федерального права над правом субъектов Федерации в рамках предметной сферы, очерченной ст. 71–72 Конституции; неприкосновенность границ и территориальная целостность (ч. 3 ст. 4); единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем (ч. 1 ст. 8); единая армия, право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, право на защиту интересов государства и его граждан; государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары. Их потеря означает утрату государством статуса государственного суверенитета.
   Поскольку на уровне субъектов РФ по-разному трактовался объем государственного суверенитета и наблюдалась тенденция выхода за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфедеративных связей, то потребовалось принятие специальных управленческих мер по упорядочению отношений между федеральным Центром и субъектами РФ (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. и доп. от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.).
   Единство системы государственной власти в Российской Федерации выступает следующим конституционным принципом российского федерализма. Известно, что существует только один способ создать сильное государство – единство власти. Данный фактор носит универсальный характер для любого государства, однако в условиях федеративного государства приобретает специфику. Если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений децентрализации и кооперации. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства.
   Обращаем внимание, что совокупная компетенция органов государства должна охватывать все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения [41 - Ушаков Н. А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 14–16.]. Принцип единства системы государственной власти – более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти. Наряду с единством системы органов государственной власти он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства.
   В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
   Конституционный принцип равноправия субъектов РФ выражается в применении к ним равного правового масштаба. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Россия определена государством, состоящим из равноправных субъектов. Невзирая на все своеобразие, субъекты должны быть равноправными перед Конституцией. В ином случае деформируется государственно-правовая природа федерализма как формы построения целостного государства. В асимметричной федерации, если переставить местами ее субъекты или вывести ее из равновесного состояния, происходит утрата самих отношений федерализма.
   Устойчивая федерация не может строиться на несправедливой основе и персональных договоренностях; она способна стать таковой лишь при опоре на закон, ибо закон обезличен, не ограничен временем и обеспечивается силой государства – легитимным принуждением [42 - Атаманчук Г. В. Государственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998. С. 42.].
   Обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституций республик и уставов других субъектов РФ по федеральной Конституции отличаются. Если, согласно ст. 66 Конституции РФ, республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т. д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом. Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Однако главенствующий аргумент – национальный принцип образования республик в этом случае едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено. Институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ, Федеральный закон о гражданстве от 31 мая 2002 г. специально не закрепляют институт гражданства республик в составе РФ, отсутствие прямого запрета дает им сегодня основание на его сохранение.
   Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации. При этом следует отметить, что данные положения в определенной части вступают в противоречие с п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.
   Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края (ч. 4 ст. 66). Все автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа (Закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-I «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»), по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации. Это подтверждается, в частности, положениями Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В соответствии с ч. 3 данного Постановления при толковании ч. 4 ст. 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующий край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией России равноправия субъектов. Отсюда вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации [43 - СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.].
   Таким образом, обеспечение реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с выработкой правовой политики проведения в текущем правовом и договорном регулировании главного условия равноправия субъектов Федерации – создания режима их равных правовых возможностей. Важно юридически гарантировать адекватное данному принципу применение форм законодательного и договорного регулирования статуса субъектов Российской Федерации.
   Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации закреплено в ст. 5 федеральной Конституции в качестве одного из принципов федеративного устройства России. Право народов на самоопределение – общепризнанный в международном праве принцип. В первых статьях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. установлено: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие». Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.), способами осуществления народом права на самоопределение рассматриваются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом [44 - Черниченко С. В. Принцип самоопределения народов (современная интерпретация) // Московский журнал международного права. 1996. № 4.].
   Для уяснения содержания данного принципа в российской конституционной модели федерализма необходимо отметить, что понятие «народ» употребляется в Конституции РФ в различных значениях. Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти (ч. 1 ст. 3). Согласно преамбуле российской Конституции, многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9). В этом случае народ рассматривается как население. Наконец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (преамбула и ст. 5 Конституции РФ).
   Представляется, что народы в России как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение именно как принцип федеративного устройства, составляют такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах составной части – субъекта Федерации. Конституция РФ, закрепляя равноправие и самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым наднациональный подход к пониманию «народы» применительно к данному принципу.
   Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы – этническая общность, религиозная общность и т. д. – усиливают консолидированность, но не являются обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, его представители могут исповедовать разную веру и т. д., что и характерно для Российской Федерации [45 - Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 152–153.]. Названные характеристики должны учитываться при принятии управленческих решений как на федеральном, так и субъектов Федерации уровнях [46 - Прусаков Ю. М., Мархгейм М. В. Местные аспекты национальной политики российского государства // Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической социокультурной среде / Отв. ред. В. Г. Игнатов. Ростов-н/Д, 1999. С. 172–175.].
   Таким образом, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства следует рассматривать с общегражданских наднациональных позиций.
   Принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, являясь одним из основополагающих принципов федерализма, формально юридически не обозначен в основах конституционного строя РФ. О том, что данный принцип положен в основу разделения предметной сферы государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Статья 5 Конституции РФ, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне управления федеративными отношениями в государстве – между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.
   Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации получил свое закрепление в ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. В 1994–1998 годах шел активный договорный процесс между федеральными государственными органами и государственными органами конкретного субъекта РФ. Более половины субъектов РФ подписали такие договоры, однако в них имели место положения, не соответствующие конституционным позициям статей 71 и 72. Это угрожало государственному суверенитету России, поскольку в договорном порядке к ведению субъекта были отнесены предметы исключительного ведения РФ.
   Как уже отмечалось, особенностью правового режима, в рамках которого предполагается обеспечение государственного суверенитета России, является признание договора правовой формой регулирования федеративных отношений (ст. 11 Конституции РФ) в контексте требований ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119‑ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 20 мая 2002 г.).
   В целях реализации названного Федерального закона Указом Президента РФ 21 июня 2001 г. была образована Комиссия при главе государства по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [47 - Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (с изм. от 13 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652; № 51. Ст. 4775.]. Работа данной Комиссии ускорила процесс приведения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом № 119‑ФЗ. Потребовались столь существенные изменения, что более приемлемым стал процесс денонсации путем подписания договоров о прекращении действия ранее заключенных договоров. Подавляющее большинство таких договоров уже денонсировано (с декабря 2001 г. по сентябрь 2002 г. их число составило 31).
   В этой связи полезно уточнить, что конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за ним право и, как правило, обязанность на принятие правовых актов и на осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа власти. Следовательно, компетенция и полномочия – свойства, присущие государственному органу. Исходя из этих посылок, разграничение предметов ведения – это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации [48 - Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1998. С. 7.].
   Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений или вовсе отсутствует.
   Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов. Принципы российского федерализма получили первоначальную формулировку в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Их систематизированное закрепление в конституционном порядке придало названным принципам общеобязательность и верховенство. Совокупность принципов федерализма в РФ должна учитываться при принятии управленческих решений на всех уровнях власти. Становление российского федерализма должно базироваться на наднациональном подходе, что является условием грамотного государственного управления.

8.2. Российский федерализм: становление и развитие. Сочетание национального и территориального принципов в федеративном устройстве России. Субъекты Российской Федерации

   До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда Советов.
   В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:
   1) создание основ социалистического федерализма (1918–1936 гг.);
   2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937–1985 гг.);
   3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.
   1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами.
   Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.
   На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.
   Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.
   Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из Федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты Федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковой была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.
   После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.
   2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей.
   Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-I «О реабилитации репрессированных народов» (с изм. от 1 июля 1993 г.)).
   3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990–1991 г. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».
   В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.
   Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 89 субъектов. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по 6 видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального Центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации.
   Конституция России не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ – право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).
   Применение двух подходов в основание выделения субъектов – национального и территориального – также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 89 субъектов 32 (21 республика + 10 автономных округов + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 территориальными субъектами (6 краев + 49 областей + 2 города федерального значения).
   Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России.

8.3. Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации

   В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чувашия.
   Они существенно отличаются друг от друга по размеру территории, численности населения и т. д. Республика в составе Российской Федерации – это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.
   Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 66) статус республики определяется федеральной конституцией и конституцией республики. Конституция республики в составе РФ (в отличие от уставов других субъектов) может приниматься по усмотрению самой республики: как в порядке референдума, так и в парламентском порядке. То есть Конституция Российской Федерации устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами – республиками в составе РФ.
   Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика названа государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов государственной власти.
   Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации связан с наличием у республики своей территории. Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Российской Федерации. Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств (например, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия – Алания). В данном случае внешняя граница республики является вместе с тем Государственной границей Российской Федерации.
   Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория – пространственный предел ее власти. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики. Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации согласно Конституции РФ (ст. 38) могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.
   Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется также и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, включающую в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее ведения, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией (например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) (Москва, 29 июня 1995 г.) (с изм. и доп. от 26 сентября 2002 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями), другими субъектами Российской Федерации (например, «О дружбе и сотрудничестве между Ростовской областью и республикой Северная Осетия – Алания» от 3 июня 1996 г.), а также с зарубежными странами (например, Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Донецкой областью Украины и Ростовской областью Российской Федерации (от 16 июня 1998 г.)).
   Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституция, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить федеральной Конституции и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в республике, действует федеральный закон. Вместе с тем, согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, нормативный правовой акт республики имеет приоритет, если он издан по предметам исключительного ведения республики в составе РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76.
   Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.
   Республика в составе Российской Федерации самостоятельно определяет систему органов государственной власти республики в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) с учетом национальных, исторических, иных традиций.
   Каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган (парламент), название которого определяется республикой самостоятельно. Парламенты называются, например, Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея, Народное Собрание Республики Дагестан, Народный Хурал Республики Калмыкия, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан.
   Структура парламентов республик в составе РФ также определяется ими самостоятельно. В частности, в Дагестане, Ингушетии, Карачаево-Черкесии однопалатный парламент, а в Кабардино-Балкарии – двухпалатный парламент (Совет Республики и Совет представителей).
   Республики в составе РФ имеют своего президента, особенности статуса которого определяются в конституционном порядке. Президент республики может быть главой государства и главой исполнительной власти (например, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии – Алании); главой республики и высшим должностным лицом (например, в Ингушетии, Калмыкии). Глава Карачаево-Черкесии является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом; в Дагестане исполнительную власть возглавляет Государственный Совет – коллективный орган; в Республике Бурятия Президент – Председатель Правительства.
   Республики имеют свое правительство, верховный и высший арбитражный суды. Республики, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.), формируют органы конституционного правосудия для рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления республики в составе РФ ее конституции, а также для толкования конституции республики в составе Российской Федерации.
   Решение конституционного суда республики в составе Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.
   Систему органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору Российской Федерации.
   В связи с определением республики в составе РФ в качестве государства возникает вопрос о республиканском гражданстве. Федеральная Конституция о данном институте ничего не говорит. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62‑ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в отличие от прежнего закона, также умалчивает о гражданстве республик в составе РФ. Положения о республиканском гражданстве остались лишь в конституциях данных субъектов РФ, что, по-видимому, и станет правовой основой становления института гражданства республик в составе РФ, поскольку прямого запрета на него нет.
   Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 68) республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком – государственным языком Российской Федерации. Республики признают и гарантируют равные права всех национальных языков на их сохранение и равноправие.
   Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает в себя землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры. Вопросы владения республиканской собственностью регулируются федеральным законодательством и законодательством республик в составе РФ; по взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.
   Республики в составе Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4‑ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» [49 - СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.]) и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств. Республики в составе РФ вправе участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. С согласия Правительства Российской Федерации республики могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

   Одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику, включающую государственный герб, государственный флаг и государственный гимн.
   Республики в составе Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой статус. Вместе с тем статус республики не может быть изменен без ее согласия. Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 66) статус республики может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
   Конституция РФ, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и республиканская конституция определяют предметы ведения этих субъектов в составе РФ. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и республик. Их можно разделить на три группы.
   В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе находится обеспечение соответствия конституций, законов, иных нормативных правовых актов республик федеральной Конституции и федеральным законам. К совместному ведению РФ и республик в ее составе отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
   В совместном ведении Федерации и республик находятся также защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон.
   В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению РФ и республик относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации. Российская Федерация и республики совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта.
   Особую область совместного ведения Российской Федерации и республик составляют внешние сношения, где общей заботой Российской Федерации и находящихся в ее составе республик является координация международных и внешнеэкономических связей республик, выполнение международных договоров Российской Федерации.
   Согласно Федеративному договору от 31 марта 1992 г. по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают основы законодательства (например, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г.), Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612‑I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изм. и доп. от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.), Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132‑ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), в соответствии с которыми органы власти республики в составе России осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.
   В число совместно осуществляемых полномочий входят также создание общих фондов для финансирования совместных программ, координация управления общими фондами, энергетической системой, магистральным, железнодорожным, воздушным и водным транспортом, связью.
   Наряду с вопросами совместного ведения имеется ряд вопросов, относящихся к исключительному ведению республик. Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их конституциями на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Они осуществляются республиканскими органами законодательной, исполнительной и судебной власти.
   Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.
   Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям этих республик могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ. Следовательно, республики в составе РФ самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

8.4. Конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения

   Согласно ст. 65 Конституции РФ в составе России находится 57 территориальных субъектов: 6 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский); 49 областей (Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская); два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).
   Конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом данного субъекта РФ (ч. 2 ст. 66).
   Являясь субъектами Российской Федерации, край, область, город федерального значения вправе принимать не только свои уставы, но и законы, иные нормативные правовые акты. Если такие акты принимаются по вопросам совместного ведения Федерации и края, области, города федерального значения, то они не должны противоречить федеральной Конституции и законодательству. Поскольку край, область, город федерального значения вне пределов ведения РФ и их совместного ведения осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76), то в случае противоречия этих актов и федеральных законов коллизии разрешаются в пользу законов субъекта РФ.
   Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Края, области имеют свои административные центры.
   Край, область, город федерального значения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами РФ могут быть изменены только с их согласия.
   Каждый край, область, город федерального значения образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, действующие на основе Конституции РФ, а также уставов края, области, города федерального значения.
   Край, область, города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами, если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти совместно с органами власти края, области и городов Москвы и Санкт-Петербурга, что определено п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
   Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего территориального субъекта согласно федеральному конституционному закону (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).
   В соответствии с общими принципами организации системы органов государственной власти, установление которых отнесено к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72), край, область, город федерального значения формируют свою систему государственных органов.
   Законодательные (представительные) органы названных территориальных субъектов РФ являются постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти данного субъекта Федерации. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения, его структура устанавливаются уставом конкретного субъекта РФ. Анализ уставов территориальных субъектов РФ не дает такого разнообразия в названиях законодательных (представительных) органов государственной власти, что имеет место в республиках в составе РФ. Чаще всего такие органы называются законодательное собрание (например, Краснодарский край, Иркутская, Ростовская, Тверская области), государственная дума (например, Ставропольский край), областная дума (например, Калининградская область), Дума Приморского края.
   Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения устанавливается уставом конкретного субъекта РФ. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ установлено, что не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах.
   Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти одного созыва устанавливается уставом конкретного субъекта РФ и не может превышать 5 лет.
   Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти края, области, города федерального значения самостоятельно.
   Согласно ст. 134 федеральной Конституции органы законодательной (представительной) власти края, области, города федерального значения могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений базового закона страны.
   В крае, области, городе федерального значения устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа, название которого определяется самостоятельно. Наиболее распространенное его название – губернатор (например, Брянская, Вологодская, Ленинградская, Нижегородская области, Красноярский край, город Санкт-Петербург) и глава администрации (например, Астраханская, Воронежская, Мурманская, Ульяновская области, Алтайский край). Встречается также объединение вышеназванных определений – глава администрации (губернатор) (например, Калининградская, Костромская, Ростовская области, Краснодарский край). В Москве глава исполнительной власти называется мэром.
   Руководитель высшего исполнительного органа края, области, города федерального значения избирается на срок не более 5 лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.
   В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти края, области, города федерального значения образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
   Конституция Российской Федерации и уставы края, области, города федерального значения определяют предметы ведения данных видов субъектов РФ. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения.
   Согласно Конституции РФ (ст. 72) в совместном ведении в области государственного строительства находится обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения федеральной Конституции и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.
   В совместном ведении Российской Федерации и края, области, города федерального значения находится широкий круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное законодательство, а также законодательство об охране окружающей среды.
   К совместному ведению отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.
   В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и края, области, города федерального значения относятся вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в России.
   Российская Федерация и край, область, город федерального значения совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, охраны памятников; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, ликвидацией их последствий.
   Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая свои правовые акты.
   Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации (ч. 2–3 ст. 78).
   Определенными особенностями характеризуется статус Москвы – столицы Российской Федерации. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802‑I «О статусе столицы Российской Федерации» (с изм. и доп. от 18 июля 1995 г.) устанавливает, что органы государственной власти города Москвы предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти РФ, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги; обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы; участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы; согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти РФ.
   Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами субъектов РФ, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации.
   Земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов Федерации в федеральную собственность или в аренду в порядке, установленном законодательством РФ.

8.5. Конституционно-правовой статус автономной области, автономного округа

   Третью группу субъектов в составе РФ составляют автономные образования – 10 автономных округов и 1 автономная область.
   Согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов находятся: Еврейская автономная область; Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий автономные округа.
   Автономной области и автономным округам по представлению их законодательных и исполнительных органов предоставлена исключительная возможность иметь федеральный закон о своем статусе.
   Автономный округ – национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности малых народностей и этнографических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.
   Особенность конституционно-правового статуса автономных округов (за исключением Чукотского автономного округа, статус которого изменен в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. № 3056‑I «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации») связана с их вхождением в состав края или области. С этим связана и такая особенность российского федерализма, как сложносоставность. Например, в состав Красноярского края входят Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа; в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный округ; в состав Иркутской области входит Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; в состав Архангельской области входит Ненецкий автономный округ; в состав Камчатской области входит Корякский автономный округ.
   В действующей Конституции РФ указывается (ч. 4 ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
   Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения. В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько народностей.
   Конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией РФ, их уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Устав закрепляет за автономной областью или автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр. Помимо устава, автономные образования как субъекты РФ вправе принимать свои законы и иные нормативные правовые акты.
   Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).
   Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и конкретного автономного образования в соответствии с федеральным конституционным законом.
   Автономная область, автономные округа образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции РФ, устава автономной области и автономного округа.
   Автономная область и автономный округ являются самостоятельными участники международных и внешнеэкономических связей. Они вправе заключать соглашения с другими субъектами РФ.
   Конституция РФ и уставы автономной области и автономного округа определяют предметы их ведения. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и автономий в ее составе, часть относится к исключительному ведению данных субъектов.
   В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и автономий в ее составе находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов автономной области и автономного округа федеральной Конституции и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
   К совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе отнесен значительный круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды.
   В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами: разграничение государственной собственности; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
   Российская Федерация и автономная область, автономный округ совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта, охраной памятников истории и культуры, координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение.
   Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономной области, автономного округа, осуществляются их органами государственной власти самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. Они составляют исключительные полномочия органов государственной власти автономий. Нормативные акты, принятые по вопросам исключительного ведения автономной области, автономного округа, имеют приоритет при разрешении коллизий (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).
   Названные специфические характеристики конституционно-правового статуса автономной области, автономного округа в составе Российской Федерации определяют ряд особенностей российского федерализма.

8.6. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, его система, принципы, правовое регулирование

   Административно-территориальное устройство государства – это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами.
   Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества населения, состояния путей сообщения.
   В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц.
   Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
   Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы – область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям. Решения по данным вопросам находят отражение в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации.
   Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
   Район – административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации.
   Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня они подразделяются на следующие основные виды: города республиканского значения; города краевого, областного, окружного значения; города районного значения.
   Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы – городские районы. Городские районы являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, которые являются одними из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.
   К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха.
   На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы.
   В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), перечень которых утвержден федеральным Правительством [50 - Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3019.] и включает более 40 ЗАТО.
   Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов. Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности функционирования объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов (Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изм. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.)).

8.7. Проблемы соответствия конституций субъектов Российской Федерации федеральной конституции

   С принятием и вступлением в действие Конституции Российской Федерации в повестке дня обозначился вопрос о соответствии конституций республик в составе Российской Федерации Конституции России. Адресация данной проблемы именно республикам в составе РФ обусловлена тем, что в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. республики были названы суверенными государствами. Содержательное наполнение суверенитета в понимании республик выразилось включением ими в свои конституции положений, не соответствующих федеральной Конституции. Сложившаяся ситуация несла в себе угрозу государственному суверенитету Российской Федерации. Суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.
   Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
   Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции РФ в их взаимосвязи, республики, как субъекты РФ, не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства.
   Без устранения противоречий между федеральной и республиканскими конституциями гармоничное и результативное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик затруднительно. Это обусловило паралич власти, политической и экономической дезинтеграции единого федеративного государства.
   В качестве наиболее распространенных позиций, по которым были выявлены противоречия между федеральной Конституцией и конституциями республик в составе РФ и высказаны правовые позиции Конституционного Суда РФ, [51 - См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст .3117.] выступали несоответствия по вопросу о статусе республик в составе РФ; о юридической силе Конституции РФ и федеральных законов в республиканских конституциях; о разграничении предметов ведения Российской Федерации и республик; об организации судебной власти и прокуратуры; в области закрепления прав человека и гражданина.
   Имевшие место противоречия неизбежно отразились в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе РФ. Так, в большинстве заключенных договоров перечень предметов совместного ведения шире установленного Конституцией (ст. 72) (например, по договору с Татарстаном – 17 новых сфер, с Северной Осетией – Аланией – 14, с Башкортостаном, Удмуртией и Саха (Якутией) – 11, с Кабардино Балкарией – 8). В связи с требованиями ч. 3 ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119‑ФЗ на приведение в соответствие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектами РФ органами государственной власти названному закону отведен срок до 3 лет. Масштаб имеющих место противоречий наглядно иллюстрируется тем, что всего денонсирован 31 такой договор из 46 заключенных, причем 5 из прекративших действие договоров – договоры республик в составе РФ (Республики Северная Осетия – Алания (Москва, 2 сентября 2002 г.), Кабардино-Балкарской Республики (Москва, 8 августа 2002 г.), Республики Коми (Москва, 20 мая 2002 г.), Республики Бурятия (Москва, 15 февраля 2002 г.), Республики Марий Эл (Москва, 31 декабря 2001 г.)), и только договор между федеральным Центром и Республикой Саха (Якутией) (Москва, 26 сентября 2002 г.) претерпел изменения, оставшись действующим.
   Осуществление системы мер по обеспечению единства правового пространства России не прошло мимо республик в составе РФ. Большинство имевших место противоречий федеральной и республиканских в составе РФ конституций устранены. В настоящее время во исполнение Указа Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 [52 - Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.] идет процесс приведения в соответствие федеральной Конституции и законодательству законодательства республик в составе Российской Федерации. Данные меры направлены на укрепление российской государственности и совершенствование федеративных отношений.

8.8. Российская Федерация и страны СНГ, другие межгосударственные объединения

   Как установлено ст. 79 федеральной Конституции, Российская Федерация может участвовать в межгосударственньх объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами. Для вступления в подобные объединения Конституция РФ устанавливает ограничения: это вступление не должно ограничивать права и свободы человека и гражданина и противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Примером такого объединения служит Содружество Независимых Государств, в состав которого в настоящее время входят все бывшие республики СССР, за исключением трех прибалтийских государств, вышедших из состава СССР в 1990 г.
   Соглашение о создании Содружества Независимых Государств было подписано 8 декабря 1991 г. [53 - СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.] Позднее, 21 декабря 1991 г. в г. Алма-Ате состоялось Совещание высших руководителей Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Туркменистана, Узбекистана и Украины, которое завершилось подписанием ряда важных документов, среди которых Протокол и Декларация глав государств. Протокол развил и дополнил основные положения Соглашения. Число государств – учредителей СНГ возросло до 11 (через несколько лет в состав СНГ вошла Грузия и количество его государств-участников увеличилось до 12). Главы государств подписали Алма-атинскую декларацию, в которой отмечалось, что взаимодействие участников Содружества «будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным объединением».
   Решающую роль в деле завершения процесса конституирования СНГ сыграло принятие Устава Содружества Независимых Государств на Минском саммите стран СНГ 1993 г. В Уставе подчеркивается, что Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов, государства – члены СНГ являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права.
   Устав (ст. 1) констатирует, что СНГ не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. К совместному ведению стран Содружества отнесены, в частности, следующие вопросы: обеспечение основных прав и свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в деле развития общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, систем транспорта и связи; охрана здоровья населения и окружающей среды; борьба с организованной преступностью и другие вопросы.
   Новой формой межгосударственного объединения является создание Союзного государства, Договор о котором был подписан Российской Федерацией и Республикой Беларусь в Москве 8 декабря 1999 г. [54 - Там же.] Создание Союзного государства знаменует собой новый этап в процессе объединения народов двух стран в демократическое правовое государство.
   Целью создания Союзного государства является: обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина; проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики; обеспечение безопасности Союзного государства, борьба с преступностью; укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире; развитие Содружества Независимых Государств.
   Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно. По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его конституции.
   Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства.
   Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признается политическое и идеологическое многообразие.
   Каждое государство-участник сохраняет суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности власти.
   Территория Союзного государства состоит из государственных территорий государств-участников. В Союзном государстве признаются и защищаются равным образом все формы собственности.

   Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности. Официальными языками являются государственные языки государств-участников. В качестве рабочего языка используется русский язык. Закрепляется институт гражданства Союзного государства. Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Граждане Союзного государства имеют право избирать и быть избранными в парламент, назначаться на должности в органы Союзного государства; имеют право на создание союзных общественных объединений.
   Договор определяет вопросы исключительного и совместного ведения Союзного государства и государств-участников; принципы формирования единого экономического пространства; бюджет Союзного государства.
   Договор закрепляет структуру органов Союзного государства, определяет порядок их формирования, полномочия и организацию деятельности.
   Высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет. В его состав входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников. В заседаниях участвуют Председатель Совета Министров, председатели палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства, и Высший Государственный Совет решает важнейшие вопросы развития Союзного государства, а также издает декреты, постановления и директивы.
   Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав государств-участников на основе ротации, если государства-участники не договорились об ином.
   Представительным и законодательным органом Союзного государства является Парламент Союзного государства, состоящий из двух палат – Палаты Союза и Палаты Представителей.
   Палата Союза состоит из 36 членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, делегированных палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и 36 членов Совета Республики, депутатов Палаты Представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь. Члены Палаты Союза работают на непостоянной основе и получают вознаграждение за свой труд по месту постоянной работы.
   Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Депутаты Палаты Представителей работают на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
   Палата Представителей избирается, а Палата Союза формируется сроком на 4 года. Депутаты Палаты Представителей и члены Палаты Союза обладают неприкосновенностью на всей территории Союзного государства в течение всего срока их полномочий. Заседания палат проводятся раздельно на регулярной основе.
   Право внесения законопроектов принадлежит Высшему Государственному Совету, Совету Министров Союзного государства, Палате Союза, а также группе депутатов Палаты Представителей численностью не менее 20 депутатов. Законопроекты вносятся в Палату Представителей. После принятия закона Палатой Представителей он направляется на одобрение в Палату Союза. Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты.
   Принятый закон не позднее 7 дней со дня одобрения Палатой Союза направляется в Высший Государственный Совет для подписания Председателем Высшего Государственного Совета и обнародования.
   Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня принятия закона подписывает его, если у него и у главы государства-участника нет возражений в отношении принятия этого закона, если имеются возражения, то закон отклоняется. В этом случае может создаваться согласительная комиссия.
   Исполнительным органом Союзного государства является Совет Министров. В него входят Председатель Совета Министров, главы правительств, Государственный секретарь (на правах заместителя Председателя Совета Министров), министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников, руководители основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства.
   Председатель Совета Министров назначается Высшим Государственным Советом.
   Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом. Совет Министров формирует Постоянный Комитет, руководимый Государственным секретарем.
   Суд Союзного государства является органом Союзного государства, который призван обеспечить единообразное толкование и применение Договора, нормативных правовых актов Союзного государства. В состав Суда входит 9 судей, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Высшего Государственного Совета.
   В составе Суда не должно быть более 5 судей, являющихся гражданами одного государства. Судьи независимы. Судьи назначаются сроком на 6 лет, допускается их назначение еще на один срок. Каждые 2 года происходит обновление трети состава членов Суда. При первоначальном назначении треть судей назначается сроком на 3 года и треть – на 4 года.
   Решения Суда имеют обязательную юридическую силу и подлежат официальному опубликованию.
   Для осуществления контроля за финансами Союзного государства создается Счетная палата, которая состоит из 11 членов, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Совета Министров сроком на 5 лет. В состав Счетной палаты не может входить более 7 граждан одного государства-участника.
   Для осуществления целей и принципов Союзного государства его органы принимают нормативные правовые акты: законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения. По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. По предметам совместного ведения принимаются основы законодательства, директивы и резолюции, которые реализуются путем принятия национальных нормативных правовых актов государств-участников.
   По предложению Высшего Государственного Совета Парламент Союзного государства рассматривает проект конституционного акта, определяющего государственное устройство Союзного государства и его правовую систему. После его одобрения Парламентом он передается на рассмотрение парламентов государств-участников, а затем выносится на референдумы в государствах-участниках. После одобрения конституционного акта на референдумах государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в конституции.
   Выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва проводятся не позднее 6 месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов.
   Договор открыт для присоединения к нему других государств, разделяющих цели и принципы Союзного государства и принимающих на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из Договора.
   Государство-участник с соблюдением его соответствующих конституционных процедур на основании всенародного референдума может принять решение о выходе из Союзного государства. Договор прекращает свое действие в отношении такого государства по истечении 18 месяцев с даты проведения в нем референдума по данному вопросу.
   Договор ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. [55 - СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 146.] и вступил в силу 26 января 2000 г. с даты обмена ратификационными грамотами.
   Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г. и Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. прекратили свое действие. Правовые акты, принятые ранее в рамках Сообщества и Союза, продолжают действовать в части, не противоречащей Договору.

Глава 9
Избирательная система Российской Федерации

9.1. Понятие избирательной системы и избирательного права

   Избирательная система понимается двояко: с позиции упорядоченной совокупности взаимодействующих элементов, обладающих характеристикой целого; с позиции порядка проведения выборов, подведения их итогов и распределения депутатских мандатов.
   В первом случае построение избирательной системы связано с целью, задачами, нормами, принципами, субъектами, гарантиями. Так, цель выборов связана с реализацией принципа народовластия (ст. 3 Конституции РФ) и выражается в праве граждан РФ участвовать в управлении делами (ст. 32 Конституции РФ). Данная цель достигается путем решения ряда задач, среди которых реализация активной и пассивной правосубъектности, формирование государственного (муниципального) органа, наделение полномочиями должностного лица и др. Нормы как элементы избирательной системы представляют собой общеобязательные правила поведения участников выборов. Данные нормы обусловлены конституционными положениями и конкретизированы федеральным и региональным законодательством, правовыми актами органов местного самоуправления и т. п. В своей совокупности данные нормы образуют объективное избирательное право. Принципы в качестве составных элементов избирательной системы обеспечивают ее устойчивость, а их соблюдение способствует достижению цели и задач. Избирательная система не может функционировать без участников – субъектов. Субъекты проявляются в активной (избирать) и пассивной (быть избранным) ипостасях. Гарантии избирательной системы характеризуются как совокупность условий, средств и факторов, позитивно влияющих на реализацию принципа народовластия в непосредственной и представительной формах.
   При втором подходе под избирательной системой в Российской Федерации понимается установленный законодательством порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, главы органов исполнительной власти субъектов РФ, а также порядок выборов в органы местного самоуправления.
   В настоящее время в России сочетаются два вида избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная.
   При мажоритарной системе на различных уровнях выборов применяются две ее разновидности: абсолютного большинства голосов, т. е. получение кандидатом более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и относительного большинства, т. е. получение кандидатом большего числа голосов, чем получили другие кандидаты. При этом используются одномандатные и многомандатные округа.
   Пропорциональная система обеспечивает соответствие между количеством голосов избирателей, полученных списком кандидатов, и числом доставшихся им мандатов. При этом существует определенный барьер, который необходимо преодолеть, чтобы участвовать в распределении мандатов. Например, при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ установлен 5 %-ный барьер, т. е. необходимо получить не менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, чтобы участвовать в распределении мандатов (ст. 80 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 121‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.) [56 - СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178; 2001. № 16. Ст. 1578; 2002. № 12. Ст. 1093.].
   Несмотря на возможность пропорциональной избирательной системы влиять на становление политического многообразия и многопартийности (ч. 3 ст. 13 Конституции РФ), к ней имеются существенные претензии, в частности, при распределении депутатских мандатов пренебрегаются голоса избирателей, поданных за избирательные объединения (блоки), не преодолевшие 5 %-ный барьер; меньшинство лишается возможности представительства своих интересов; избиратель не может влиять на персональный состав представителей избирательных объединений (блоков), поскольку отдает свой голос в поддержку предлагаемой программы.
   Пропорциональная избирательная система применяется и на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, что прямо установлено ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля 2002 г.) [57 - Там же. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024.]: не менее 50 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации – не менее 50 % депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах.
   Избирательное право является важнейшим конституционно-правовым институтом. Избирательное право рассматривается в двух смыслах. В широком смысле избирательное право представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу выборов, и называется объективным избирательным правом. В узком смысле слова избирательное право связывается с характеристикой правового статуса участников выборов, и называется субъективным избирательным правом, которое реализуется в активной (право избирать, когда граждане могут участвовать в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления) и пассивной (право избираться, когда граждане могут быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления) формах.

9.2. Источники избирательного права Российской Федерации

   Избирательное право Российской Федерации имеет свои источники. Ими являются нормативные акты, в которых содержатся конституционно-правовые нормы, определяющие порядок проведения выборов. К числу таких источников относятся:
   1. Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе Российской Федерации; уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
   2. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп. от 27 сентября 2002 г.); Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. № 228‑ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.); Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138‑ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.) и другие федеральные законы.
   3. Постановления Президента РФ (например, о назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции РФ и федеральным законом); распоряжения Президента РФ (например, Распоряжение Президента РФ от 26 августа 2000 г. № 372-рп Об образовании рабочей группы для подготовки предложений по совершенствованию законодательства РФ о выборах); постановления Совета Федерации (например, о назначении выборов Президента РФ в соответствии с п. «д» ст. 102 Конституции РФ); постановления Центральной избирательной комиссии РФ (например, Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 14 июня 2002 г. № 155/1368-3 «О назначении дополнительных выборов депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва по Центральному одномандатному избирательному округу № 130, Омская область»; Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 12 июля 2002 г. № 156/1373-3 «О Методических
   рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий»; постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 5 апреля 2000 г. № 98/1110-3 «О результатах выборов Президента Российской Федерации».
   4. Законодательство о выборах депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ; законодательство о выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации; законодательство субъекта РФ о выборах в органы местного самоуправления.
   5. Акты законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по вопросам организации и проведения выборов.
   6. Акты Конституционного Суда РФ, которым принадлежит важная роль в правовом обеспечении выборов. Конституционный Суд РФ своими постановлениями и определениями разрешает вопросы конституционности тех или иных положений федерального и регионального законодательства о выборах (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда»; Определение Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. № 260-О «По запросу Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея о проверке соответствия Конституции Российской Федерации пункта 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея»).
   7. Решения судебных органов по поводу нарушения избирательного законодательства (например, постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 24 июля 2002 г. № 108пв-02пр установлено, что избирательная комиссия обязана отменить решение о признании избранным кандидата, если он в установленный законодательством срок не представил копию приказа об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата).

9.3. Принципы участия граждан Российской Федерации в выборах

   Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
   Всеобщим является такое избирательное право, когда все взрослые граждане, отвечающие установленным цензам, имеют право участвовать в выборах. Условия активной правосубъектности определены в конституционно-правовом порядке. Так, дееспособный гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе участвовать в выборах всех уровней в качестве избирателя (активное избирательное право). Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ (ч. 10 ст. 4) установлено, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и российские граждане. Следовательно, ценз гражданства является абсолютным только для выборов федерального и субъектов РФ уровней.
   Дееспособным гражданам России адресуется и право быть избранными (пассивное избирательное право) при достижении ими установленного возраста: 35 лет – для избрания в качестве Президента РФ; 30 лет – для избрания высшим должностным лицом субъекта РФ; 21 года – для избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, в качестве выборного должностного лица местного самоуправления.
   В конституционном порядке для лица, претендующего быть избранным главой государства, установлен так называемый ценз оседлости, т. е. требование постоянного проживания на территории России 10 лет.
   Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений.
   Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу обвинительному приговору суда.
   Ограничения, связанные со статусом депутата, в том числе с невозможностью находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, иной творческой, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
   Выборы, проводимые в Российской Федерации, являются равными. Это означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Таким образом, только при наличии этих двух элементов выборы могут считаться равными.
   Первый элемент равного избирательного права – наличие у каждого избирателя только одного голоса – обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично, и для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня.
   Другой элемент равного избирательного права – участие в выборах на равных основаниях – обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем, а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом.
   Выборы в Российской Федерации являются прямыми. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах «за» или «против» кандидатов непосредственно.
   Прямое избирательное право отличается от непрямого, последнее может иметь два вида – косвенное и многостепенное. При косвенном избирательном праве избиратели формируют коллегию выборщиков, которые, в свою очередь, избирают представителей или каких-либо иных лиц. Суть многостепенного избирательного права состоит в выборах представителей в вышестоящие представительные органы нижестоящими.
   Голосование на выборах в Российской Федерации является тайным. Это означает, что исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей. Избирателю предоставляется возможность использовать закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично.
   Участие гражданина Российской Федерации в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается и тем, что проведение агитации в день выборов в помещении для голосования не допускается.
   Гражданин Российской Федерации, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Дипломатические и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации избирательных прав, установленных законом.

9.4. Стадии избирательного процесса по российскому законодательству. Ответственность за нарушение избирательных прав граждан

   Избирательный процесс в Российской Федерации представляет собой урегулированную в нормативно-правовом порядке деятельность индивидов, их групп, органов и организаций по подготовке и проведению выборов общегосударственного, субъектов Федерации, муниципального уровней.
   Несмотря на особенности проведения различных выборов, избирательный процесс состоит из определенных, расположенных в установленной последовательности элементов, которые называются стадиями. Можно назвать следующие общие стадии избирательного процесса: назначение выборов, установление избирательных округов, установление избирательных участков, создание избирательных органов, регистрация избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, агитационная кампания, голосование, подсчет голосов и подведение итогов голосования, возможный второй тур и (или) новые выборы, подведение итогов выборов, официальное опубликование результатов выборов.
   Регулярное проведение в России выборов различных уровней обусловливает систематическую работу глав местных администраций со списками избирателей. Регистрации (учету) подлежат все граждане РФ, обладающие активным избирательным правом. Основанием для этого является факт нахождения места жительства гражданина РФ на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета российских граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах РФ. Проживающие за пределами России или находящиеся в длительных заграничных командировках регистрируются дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями РФ по факту их постоянного проживания на территории иностранного государства или пребывания в длительных заграничных командировках.
   Регистрация (учет) избирателей осуществляется главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена – лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения РФ по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.
   Назначение выборов как стадия избирательного процесса выражается в установлении даты голосования. Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 10) установлено, что выборы депутатов и должностных лиц федерального, субъектов РФ и муниципального уровней назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты. В случае досрочного прекращения полномочий указанных органов или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий.
   Согласно п. «а» ст. 84 Конституции РФ выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 5 месяцев и не позднее чем за 4 месяца до дня голосования (ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 121‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.). Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.
   В соответствии с п. «д» ст. 102 выборы Президента РФ назначает Совет Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 150 дней и не позднее чем за 120 дней до дня голосования (ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 228‑ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.)). Днем голосования на выборах является первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.
   Гарантией обязательности проведения выборов выступает норма, согласно которой в случае, если Президент РФ или Совет Федерации не назначат выборы в установленные сроки, то их проводит Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ).
   Дату выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, дату выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) определяет своим постановлением законодательный (представительный) орган субъекта РФ (ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля 2002 г.)).
   Установление избирательных округов как стадия избирательного процесса выражается в законодательном определении территории, от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица). В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ различают единый избирательный округ (избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы), одномандатный (в котором избирается один депутат); многомандатный (в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально) избирательные округа.
   Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему.
   Установление избирательных участков в качестве стадии избирательного процесса выражается в «нарезке» территориальных единиц, которые объединяют избирателей общим местом голосования.
   Избирательные участки образуются по согласованию с комиссиями главой муниципального образования (иным уполномоченным лицом) на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке. Избирательные участки, участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.
   Избирательные участки для граждан РФ, находящихся за пределами территории России, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территории страны их пребывания.
   Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Порядок приписки избирательных участков, образованных за пределами территории РФ, к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральным законом.
   В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могут образовываться в указанный срок, а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией – не позднее чем за 5 дней до дня голосования. Такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна.
   Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться командирами воинских частей в случаях, порядке и сроки, установленные законом.
   Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования (лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления) не позднее чем за 40 дней до дня голосования.
   Создание избирательных органов как стадия избирательного процесса связана формированием в законодательно установленном порядке и в сроки коллегиального органа, который организует и обеспечивает подготовку и проведение выборов. Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ установлена система и статус избирательных комиссий.
   В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) комиссии; участковые комиссии.
   Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и граждан РФ, осуществляют подготовку и проведение выборов в РФ. Их компетенция, полномочия и порядок деятельности устанавливаются законодательством. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.
   Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.
   Финансовое обеспечение деятельности Центральной избирательной комиссии РФ осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии субъекта РФ осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, а также за счет средств федерального бюджета в порядке и объемах, определяемых Центральной избирательной комиссией РФ в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Федерации о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.
   Избирательные комиссии представляют отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов, выделенных на обеспечение их деятельности, проведение выборов в порядке, устанавливаемом законодательством РФ.
   Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации и документации референдума до передачи указанной документации в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, установленных законом, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.
   Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле– и (или) радиовещание, и (или) редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей, а также бесплатную печатную площадь для опубликования их решений и актов, размещения иной печатной информации.
   Центральная избирательная комиссия РФ является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов. Она действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Срок полномочий Центральной избирательной комиссии РФ составляет 4 года.
   Центральная избирательная комиссия РФ состоит из 15 членов, которые назначаются на паритетных началах Государственной Думой, Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Президентом РФ.
   Члены Центральной избирательной комиссии РФ должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Они организуют работу по конкретным направлениям деятельности ЦИК, определяемым ее Регламентом, и несут ответственность за результаты работы по этим направлениям.
   Члены Центральной избирательной комиссии РФ избирают из своего состава тайным голосованием Председателя ЦИК РФ, его заместителя и секретаря.
   Центральная избирательная комиссия Российской Федерации: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство типового технологического оборудования; обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, изданием необходимой печатной продукции; осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов; осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует целевое использование указанных средств; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям; осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем; заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти; устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей и другие избирательные документы; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные установленные законодательством полномочия.
   Избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, общественных объединений.
   В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока, зарегистрированного для участия в конкретных выборах. Политическая партия, избирательное объединение, иное общественное объединение, избирательный блок не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии. Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа членов избирательной комиссии субъекта РФ, избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии, территориальной, участковой комиссии.
   Избирательные комиссии субъектов РФ являются государственными органами субъектов РФ, организующими подготовку и проведение выборов в соответствии с законодательно установленной компетенцией. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. Срок их полномочий составляет четыре года. Число членов избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее 10 и более 14.
   Формирование избирательной комиссии субъекта РФ осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим должностным лицом субъекта Федерации также на паритетных началах. Избирательная комиссия субъекта РФ: осуществляет на территории субъекта контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ; по поручению ЦИК организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий; обеспечивает на территории субъекта РФ реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в РФ, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, изданием необходимой печатной продукции; осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов; осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, распределяет выделенные из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует целевое использование указанных средств; утверждает перечень территориальных комиссий; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия.
   Избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, является избирательной комиссией муниципального образования. Ее положение определяется законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.
   Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа местного самоуправления этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию.
   Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Число ее членов с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта РФ или уставом муниципального образования.
   Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 1/2 от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений: политических партий, избирательных блоков, избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов и списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.
   Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 2 членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта РФ.
   Окружные избирательные комиссии формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Полномочия окружных избирательных комиссий могут возлагаться на иные избирательные комиссии. Срок полномочий окружных избирательных комиссий истекает в день официального опубликования решения о назначении следующих соответствующих выборов.
   Территориальная (районная, городская и др.) избирательная комиссия формируется не ранее чем за 70 дней и не позднее чем за 60 дней до дня голосования в количестве 5–9 членов избирательной комиссии с правом решающего голоса представительным органом (представительными органами) местного самоуправления на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальной избирательной комиссии предыдущего состава, если она действовала на постоянной основе. В пределах одной административно-территориальной единицы с большим количеством избирателей по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, согласованному с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, формируется несколько территориальных избирательных комиссий. В случае, если законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено, что территориальная избирательная комиссия осуществляет свою деятельность на постоянной основе, избирательная комиссия субъекта РФ по согласованию с ЦИК РФ может возложить полномочия территориальной избирательной комиссии по выборам Президента РФ, по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ на указанную территориальную избирательную комиссию. Перечень территориальных избирательных комиссий, формируемых на территории субъекта РФ, утверждается избирательной комиссией субъекта РФ с учетом административно-территориального деления субъекта Федерации, а также размещения средств автоматизации государственной автоматизированной информационной системы. Перечень территориальных избирательных комиссий утверждается не позднее чем за 80 дней до дня голосования, в течение 3 дней со дня его утверждения направляется в представительные органы местного самоуправления и публикуется в средствах массовой информации.
   Избирательная комиссия субъекта РФ обязана назначить не менее половины от общего числа членов территориальной комиссии на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов.
   Участковая избирательная комиссия формируется, как правило, в срок, который начинается не позднее чем через 3 дня со дня образования соответствующего избирательного участка и истекает за 27 дней до дня голосования представительным органом (представительными органами) местного самоуправления на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы в следующем количестве в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка:
   до 1000 избирателей – 3–7 членов избирательной комиссии с правом решающего голоса;
   от 1001 до 2000 избирателей – 5–11 членов избирательной комиссии с правом решающего голоса;
   более 2000 избирателей – 5–15 членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.
   Полномочия участковой комиссии прекращаются через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, если в адрес вышестоящей комиссии не поступили жалобы, протесты на действия (бездействие) данной комиссии, в результате которых был нарушен порядок голосования и подсчета голосов, и если по данным фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования или опротестования итогов голосования полномочия участковой комиссии прекращаются после вынесения окончательного решения по существу жалобы, протеста вышестоящей комиссией или судом.
   Участковая комиссия: информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования; уточняет список избирателей, производит ознакомление избирателей, участников референдума с данным списком, рассматривает заявления об ошибках и о неточностях в данном списке и решает вопросы о внесении в него соответствующих изменений; обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования; обеспечивает информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках, зарегистрировавших списки кандидатов, на основе сведений, полученных из вышестоящей комиссии; контролирует соблюдение на территории избирательного участка, участка референдума порядка проведения предвыборной агитации; выдает открепительные удостоверения; организует на избирательном участке голосование в день голосования, а также досрочное голосование; проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на избирательном участке, составляет протокол об итогах голосования и передает его в территориальную комиссию; объявляет итоги голосования на избирательном участке и выдает заверенные копии протокола об итогах голосования либо заверяет указанные копии лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования; рассматривает в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на нарушение Федерального закона от 12 июня 2002 г., иных законов и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; при обнаружении правонарушений составляет протоколы об административных правонарушениях (готовит материалы для таких протоколов) и направляет данные протоколы в соответствии с законодательством об административных правонарушениях в правоохранительные органы или суд; обеспечивает хранение и передачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов; осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.
   Деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на 2/3 от установленного состава.
   На всех заседаниях комиссии, а также при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий, кандидат, зарегистрированный данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, избирательного блока, список кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из указанного списка. В этом проявляется принцип гласности.
   Комиссия может быть расформирована судом соответственно подсудности в установленных законодательством случаях.
   В соответствии с Конституцией Российской Федерации решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решение суда по существу жалобы является окончательным.
   Регистрация избирателей как стадия избирательного процесса выступает условием осуществления избирателем своего права голоса и выражается во включении лица в список избирателей. Участковая комиссия уточняет список избирателей в соответствии с установленным порядком организации взаимодействия комиссий с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями, осуществляющими регистрацию (учет) избирателей. Выверенный и уточненный список избирателей не позднее дня, предшествующего дню голосования, подписывается председателем и секретарем участковой комиссии и заверяется печатью участковой комиссии.
   Участковая комиссия не позднее чем за 20 дней до дня голосования представляет список избирателей, участников референдума для ознакомления избирателей, участников референдума и его дополнительного уточнения.
   Гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, вправе заявить в участковую комиссию о невключении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая комиссия обязана проверить заявление, а также представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Решение участковой избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию.
   Выдвижение и регистрация кандидатов как стадия избирательного процесса выражается в определении круга лиц, из числа которых будут избраны президент, депутаты, должностные лица и др. Граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов в установленном законодательством порядке.
   Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено как путем самовыдвижения, так и путем выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком, а выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено только избирательным объединением, избирательным блоком.
   Отметим, что Федеральным законом от 12 июня 2002 г. установлены условия, при которых дееспособный российский гражданин, достигший установленного законом возраста и отвечающий требованиям ценза оседлости, не может быть выдвинут в качестве кандидата. В частности, это адресуется гражданину РФ, замещавшему должность Президента РФ и досрочно прекратившему исполнение полномочий Президента РФ в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами; гражданину РФ, замещавшему должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) и ушедшему с указанной должности в отставку по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо отрешенному от указанной должности Президентом РФ; гражданину РФ, замещавшему должность главы муниципального образования и досрочно прекратившему исполнение полномочий главы муниципального образования по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия населением в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, либо отрешенному от указанной должности Президентом РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ.
   При проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе местного самоуправления не может быть выдвинуто кандидатом лицо, являющееся депутатом (членом) этого органа.
   Не может быть выдвинут кандидатом российский гражданин, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах.
   Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.
   Кандидат не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения.
   О выдвижении кандидата, списка кандидатов в соответствующую избирательную комиссию представляется письменное уведомление. Форма письменного уведомления и порядок его представления устанавливаются законом.
   Кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные Федеральным законом № 67‑ФЗ, иным законом, после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. В этом заявлении указываются сведения биографического характера (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), адрес места жительства, вид, серия и номер документа, удостоверяющего личность, наименование или код органа, выдавшего данный документ, и дата его выдачи, сведения о судимостях кандидата, гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и оснований его приобретения) и дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности.
   Одновременно в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии налоговой декларации гражданина, являющегося кандидатом, за год, предшествующий году назначения выборов (с отметкой налоговых органов).
   Избирательная комиссия обязана обратиться в соответствующие органы (которые обязаны проверить и сообщить в 10‑дневный срок) с представлением о проверке достоверности поданных кандидатом сведений. Избирательная комиссия доводит до сведения избирателей сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, в объеме, установленном организующей выборы избирательной комиссией. Сведения о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений избирательная комиссия направляет в средства массовой информации.
   Установленный законом период, включающий в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения, при выборах в федеральные органы государственной власти должен составлять не менее 40 дней (при досрочных выборах – не менее 30 дней), при выборах в органы государственной власти субъектов РФ – не менее 30 дней, при выборах в органы местного самоуправления – не менее 20 дней.
   Самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесением избирательного залога.
   Кандидатов, списки кандидатов вправе выдвигать также избирательные объединения, избирательные блоки.
   Избирательное объединение – политическая партия, имеющая право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за 1 год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее чем за 6 месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.
   Для совместного участия в выборах общественные объединения могут объединяться в избирательный блок – создаваемый в законодательном порядке добровольный союз двух и более избирательных объединений, а также добровольный союз одной или нескольких политических партий, являющихся избирательными объединениями. При этом в избирательный блок вправе вступать не более 3 избирательных объединений и общероссийских общественных объединений.
   В одномандатном избирательном округе избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе.
   Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95‑ФЗ «О политических партиях» (с изм. и доп. от 21 марта и 25 июля 2002 г.). Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.
   Избирательные блоки образуются после официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов. В избирательные блоки могут входить помимо избирательных объединений общероссийские общественные объединения, которые созданы в форме общественной организации или общественного движения и уставом которых предусматривается участие в выборах и референдуме, что должно быть зарегистрировано не позднее чем за один год до дня голосования (в случае назначения выборов в орган государственной власти, орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления – не позднее чем за 6 месяцев до дня голосования).
   Федеральным законом от 12 июня 2002 г. установлен круг общественных объединений, которые не могут входить в избирательные блоки. Это объединение, зарегистрированное в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии; объединение, уставом которого предусматривается членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому и (или) конфессиональному признаку (признакам); объединение, неполитический характер которого специально оговорен в федеральном законе; международное общественное объединение.
   Избирательные блоки подлежат регистрации в организующей выборы избирательной комиссии непосредственно после их образования либо одновременно с представлением в избирательную комиссию совместного списка кандидатов. Входящие в избирательный блок избирательные объединения не могут на тех же выборах входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений.
   Список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком, представляется в избирательную комиссию, организующую выборы, вместе с заявлением. Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком.
   В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 121‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в поддержку кандидата, за исключением случая внесения избирательного залога, должны быть собраны подписи не менее 1 % избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. В случае проведения досрочных выборов в поддержку кандидата должно быть собрано не менее 0,5 % подписей избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа.
   Избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидатов по одномандатным избирательным округам, за исключением случая внесения избирательного залога, осуществляют в поддержку кандидата сбор подписей избирателей того избирательного округа, в котором кандидат дает согласие баллотироваться, причем в поддержку каждого кандидата должны быть собраны подписи не менее 1 % избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. В случае проведения досрочных выборов в поддержку кандидата должно быть собрано не менее 0,5 % подписей избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа.
   Избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, за исключением случая внесения избирательного залога, обязаны собрать в его поддержку не менее 200 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 14 тысяч из необходимого для регистрации количества подписей. В случае проведения досрочных выборов указанные количества подписей сокращаются наполовину.
   Федеральным законом от 24 июня 1999 г. установлен новый институт – избирательный залог. По усмотрению кандидата, избирательного объединения, избирательного блока регистрация кандидата, федерального списка кандидатов производится соответствующей избирательной комиссией либо на основании представленных подписей избирателей, либо на основании избирательного залога – денежных средств, внесенных: кандидатом – на специальный счет избирательной комиссии субъекта РФ, а избирательным объединением, избирательным блоком – на специальный счет ЦИК РФ. Указанные счета открываются в филиалах Сберегательного банка России.
   Избирательный залог для кандидата равен умноженному в 1000 раз минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов. Избирательный залог для избирательного объединения, избирательного блока равен умноженному в 25 тысяч раз минимальному размеру оплаты труда, установленному на день официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы.
   Избирательный залог вносится кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком исключительно из средств своего избирательного фонда единовременно и в полном объеме на специальный счет соответствующей избирательной комиссии для внесения избирательного залога не ранее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования.
   Внесение избирательного залога кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком должно сопровождаться представлением им в соответствующую избирательную комиссию копии платежного поручения о перечислении средств избирательного залога с отметкой Сбербанка РФ.
   ЦИК РФ не позднее чем через 10 дней после приема подписных листов или после поступления избирательного залога на специальный счет и приема иных необходимых для регистрации федерального списка кандидатов документов обязана принять решение о регистрации федерального списка кандидатов либо мотивированное решение об отказе в регистрации указанного списка. Окружная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней после приема подписных листов (поступления избирательного залога) и приема иных необходимых для регистрации кандидата по одномандатному избирательному округу документов обязана принять решение о регистрации кандидата по одномандатному избирательному округу либо мотивированное решение об отказе в регистрации указанного кандидата. При регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, в решении окружной избирательной комиссии о регистрации отмечается факт выдвижения кандидата соответствующим избирательным объединением, избирательным блоком. В решении о регистрации указываются ее дата и время.
   Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента РФ» также установлены правила выдвижения и регистрации кандидатов. Каждый российский гражданин или группа граждан РФ, обладающие активным избирательным правом, после официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов Президента РФ могут образовать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек для выдвижения кандидата. Инициативная группа избирателей не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов Президента РФ обращается в ЦИК РФ с ходатайством в письменной форме о регистрации данной инициативной группы избирателей. При проведении досрочных выборов Президента РФ указанный срок не применяется.
   Инициативная группа избирателей вправе выдвинуть только одного кандидата. Кандидат может дать согласие баллотироваться только одной инициативной группе избирателей. Кандидат, давший согласие баллотироваться от избирательного объединения, избирательного блока, не вправе дать согласие баллотироваться инициативной группе избирателей.
   Выдвижение кандидата избирательным объединением, избирательным блоком также производится после официального опубликования решения о назначении выборов Президента РФ. Избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвинуть только одного кандидата. Избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвинуть кандидатом лицо, не являющееся членом данного избирательного объединения, избирательных объединений, вошедших в избирательный блок. Решение о выдвижении кандидата избирательным объединением принимается тайным голосованием на съезде (конференции) избирательного объединения.
   При выдвижении кандидата избирательным блоком лицо, намеченное к выдвижению кандидатом от избирательного блока, должно быть поддержано тайным голосованием на съезде (конференции) каждого из избирательных объединений, вошедших в избирательный блок. Решение о выдвижении кандидата избирательным блоком принимается на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, вошедших в избирательный блок.
   Избирательное объединение, избирательный блок, инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидатов, обязаны собрать в поддержку кандидата не менее 1 миллиона подписей избирателей. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 70 тысяч подписей избирателей, постоянно или преимущественно проживающих на территории данного субъекта РФ.
   Сбор подписей избирателей в поддержку кандидата в Президенты РФ начинается со дня регистрации уполномоченных представителей избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы избирателей, выдвинувших кандидатов. До регистрации уполномоченных представителей сбор подписей избирателей не допускается.
   Для регистрации кандидата в Президенты РФ кандидат или уполномоченный представитель избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы избирателей не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования до 18 часов по московскому времени представляет в ЦИК РФ следующие избирательные документы: подписные листы с подписями избирателей в поддержку выдвижения кандидата; протокол об итогах сбора подписей избирателей на бумажном носителе в двух экземплярах по установленной ЦИК РФ форме; информацию об изменениях в ранее представленных сведениях; первый финансовый отчет кандидата.
   Количество подписей избирателей в поддержку кандидата, содержащееся в подписных листах, представляемых в ЦИК РФ, может превышать необходимое для регистрации количество подписей не более чем на 15 %.
   Центральная избирательная комиссия РФ не позднее чем через 10 дней после приема подписных листов и иных необходимых для регистрации кандидата документов обязана принять решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в регистрации кандидата. При регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, в решении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации отмечается факт выдвижения кандидата соответствующим избирательным объединением, избирательным блоком. В решении о регистрации кандидата указываются дата и время регистрации.
   Зарегистрированный кандидат в Президенты РФ может иметь до 600 доверенных лиц; зарегистрированный по одномандатному избирательному округу кандидат вправе назначить до 20 доверенных лиц, а избирательное объединение, избирательный блок, зарегистрировавшие федеральный список кандидатов, – до 500 доверенных лиц, которые регистрируются ЦИК РФ.
   Кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, вправе в любое время отозвать свое заявление о согласии баллотироваться, письменно уведомив об этом соответствующую окружную избирательную комиссию. Такое же право адресовано и зарегистрированному по одномандатному избирательному округу кандидату, но оно должно быть реализовано не позднее чем за 3 дня до дня голосования.
   Кандидат, зарегистрированный кандидат, состоящие в федеральном списке кандидатов, вправе в любое время, но не позднее чем за 5 дней до дня голосования отказаться от дальнейшего участия в выборах в составе данного федерального списка кандидатов, подав письменное заявление в ЦИК РФ.
   Избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, вправе в любое время, но не позднее чем за 5 дней до дня голосования, отозвать федеральный список кандидатов по решению органа, выдвинувшего федеральный список кандидатов, подав соответствующее письменное заявление в ЦИК РФ. Избирательное объединение, входящее в избирательный блок, также вправе в срок за 5 дней до дня голосования отказаться от дальнейшего участия в выборах в составе данного избирательного блока по решению уполномоченного на то органа соответствующего избирательного объединения, подав письменное заявление в ЦИК РФ.
   Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. После регистрации кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения. Кандидаты после регистрации по их личным заявлениям освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. В течение этого срока соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на организацию подготовки и проведение выборов, выплачивает им денежную компенсацию.
   Агитационная кампания как стадия избирательного процесса направлена на формирование у избирателя установки сделать свой выбор в пользу того или иного кандидата, избирательное объединение, избирательный блок или против них.
   Федеральным законом от 12 июня 2002 г. установлено, что граждане РФ, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию.
   Предвыборной агитацией признаются осуществляемые в период избирательной кампании: призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов); выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель; описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов); распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов; иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.
   Кандидат, избирательное объединение, избирательный блок самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.
   Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке.
   Запрещается прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации лиц, которые на день голосования не достигли 18‑летнего возраста. Запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы: федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления; лицам, находящимся на государственной или муниципальной службе, в том числе военнослужащим, лицам, замещающим государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного или служебного положения; воинским частям, военным учреждениям и организациям; благотворительным организациям и религиозным объединениям, учрежденным ими организациям, а также представителям религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний; комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса; иностранным гражданам, за исключением случая, когда на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане РФ (п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июля 2002 г. № 67); представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.
   Политическая партия, в том числе входящая в избирательный блок, в случае выдвижения ею или соответствующим избирательным блоком кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу соответственно уровню выборов не менее чем в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании, а также в «Интернете». Такая публикация должна быть осуществлена в рамках использования бесплатной печатной площади, предоставленной в соответствии с законодательством, либо оплачена из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.
   Законодательно урегулирован такой элемент агитационной кампании, как агитационный период (период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию). Он начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования. Проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается.
   Агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее вывешенные вне помещений для голосования, зданий и помещений комиссий в установленном федеральным законом порядке на расстоянии не менее 50 метров от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах.
   Законодательно определены общие условия проведения предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; на телевидении и радио; в периодических печатных изданиях. Предвыборная агитация через средства массовой информации проводится в виде публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, избирательном объединении, избирательном блоке и в иных не запрещенных законом формах.
   Помимо проведения предвыборной агитации через средства массовой информации, она осуществляется путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий); путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов; в иных не запрещенных законом формах.
   Предвыборная агитация начинается как правило со дня регистрации кандидата, федерального списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования.
   Для агитационной кампании весьма характерно обращение к опросам общественного мнения. При опубликовании (обнародовании) их результатов, связанных с выборами, средства массовой информации обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности. В течение 3 дней до дня голосования, а также в день голосования опубликование (обнародование) в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами, не допускается.
   Важным условием проведения агитационной кампании является принцип равных условий финансирования из соответствующих бюджетных средств и доступа к СМИ зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.
   Голосование – самая главная стадия избирательного процесса, поскольку на ней осуществляется волеизъявление избирателей. Согласно действующего законодательства, голосование должно быть проведено в установленный срок со дня принятия решения о назначении выборов: на выборах в федеральные органы государственной власти – не позднее чем через 110 дней и не ранее чем через 80 дней; на выборах в органы государственной власти субъекта РФ – не позднее чем через 100 дней и не ранее чем через 80 дней; на выборах в органы местного самоуправления – не позднее чем через 80 дней и не ранее чем через 70 дней.
   Избирателю, который в течение 15 дней до дня выборов будет отсутствовать по месту своего жительства, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно. Избирательная комиссия обязана при этом обеспечить сохранность избирательного бюллетеня и учет голоса при подведении итогов голосования.
   Голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем.
   Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии, как правило, главой соответствующего муниципального образования. В установленных случаях это адресуется лицу, уполномоченному на то представительным органом местного самоуправления; командиру воинской части, капитану судна, руководителю полярной станции, руководителю дипломатического представительства, консульского учреждения РФ.
   Время начала и окончания голосования на выборах устанавливается законом, продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов. Каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей не допускается.
   Бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей, по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а если избиратель голосует по открепительному удостоверению – по предъявлении также открепительного удостоверения.
   Голосование проводится путем нанесения избирателем в избирательном бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор, либо к позиции «Против всех кандидатов» («Против всех списков кандидатов»).
   Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где, как правило, не допускается присутствие других лиц. Исключение составляют случаи, когда избиратель не в состоянии самостоятельно сделать отметку в бюллетене о своем выборе. Помощь в заполнении бюллетеня ему может оказать другой избиратель, пришедший на выборы.
   Подсчет голосов и подведение итогов голосования как стадия избирательного процесса направлена на выяснение того, состоялись выборы или не состоялись, преодолен или нет установленный для данного уровня выборов минимальный предел явки избирателей.
   С этой стадией избирательного процесса тесно связано подведение итогов выборов, когда выясняется конкретное волеизъявление избирателя.
   Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением в увеличенной форме протокола об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по подсчету бюллетеней и голосов избирателей, участников референдума членами участковой комиссии с правом решающего голоса.
   Подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели. В случае совмещения выборов разных уровней в первую очередь осуществляется подсчет голосов по выборам в федеральные органы государственной власти, затем – в органы государственной власти субъекта РФ, затем – в органы местного самоуправления.
   После окончания времени голосования члены участковой комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей в установленном порядке подсчитывают и вносят в соответствующую строку протокола установленное число неиспользованных, испорченных и т. п. бюллетеней.
   Непосредственный подсчет голосов избирателей производится по находящимся в ящиках для голосования бюллетеням членами участковой комиссии с правом решающего голоса. При этом вправе присутствовать члены участковой комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели, иные лица, круг которых определен законодательно. Непосредственный подсчет голосов избирателей производится в специально отведенных местах, оборудованных таким образом, чтобы к ним был обеспечен доступ членов комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса. Лицам, присутствующим при непосредственном подсчете голосов, должен быть обеспечен полный обзор действий членов комиссии.
   Участковая комиссия обязана рассмотреть поступившие в день голосования до окончания подсчета голосов избирателей жалобы (заявления) лиц, присутствовавших при подсчете голосов, и принять соответствующие решения, которые приобщаются к первому экземпляру протокола участковой комиссии об итогах голосования.
   На основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, результаты выборов путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных определяет комиссия, наделенная этим правом законом. Ее члены с правом решающего голоса устанавливают результаты выборов лично, о чем составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица, которые подписывают все присутствующие члены данной комиссии с правом решающего голоса.
   Федеральным законодательством о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы определено, что на основании данных, содержащихся в протоколах избирательных комиссий субъектов РФ об итогах голосования и протоколах об итогах голосования участковых избирательных комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных за пределами территории РФ, в том числе переданных по техническим каналам связи из указанных участковых избирательных комиссий, ЦИК РФ после предварительной проверки правильности их составления путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через 10 дней после дня голосования определяет результаты выборов Президента РФ. О результатах выборов Президента Российской Федерации Центральная избирательная комиссия Российской Федерации составляет протокол.
   На основании данных первых экземпляров протоколов территориальных избирательных комиссий об итогах голосования окружная избирательная комиссия после предварительной проверки правильности их составления не позднее чем через 4 дня со дня голосования путем суммирования всех содержащихся в них данных определяет результаты выборов по одномандатному избирательному округу.
   На основании протокола ЦИК РФ о распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу между избирательными объединениями, избирательными блоками и на основании протоколов окружных избирательных комиссий ЦИК РФ не позднее чем через 2 недели после дня голосования устанавливает общие результаты выборов.
   Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случае, если: в них приняло участие менее 20 % от числа избирателей, внесенных в списки избирателей (указанный минимальный процент повышен для выборов Президента РФ (50 %) и депутатов Государственной Думы (25 %); каждый субъект РФ своим законодательством также вправе повысить этот процент относительно выборов в органы государственной власти субъектов РФ); в одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов; за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 (или менее) % голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов; все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования. Законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися.
   Если законом предусмотрено проведение повторного голосования, а в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей, соответствующая избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися.
   Возможный второй тур и (или) новые выборы как стадия избирательного процесса в отличие от остальных не является обязательной. Вместе с тем она получила законодательное урегулирование.
   Законом может быть предусмотрено, что в случае, если в бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей, организующая выборы избирательная комиссия назначает повторное голосование по двум или более кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Организация и проведение повторного голосования, в том числе порядок размещения в бюллетене данных о кандидатах, по которым проводится повторное голосование, осуществляются в соответствии с законом.
   Второй тур выборов проводится по мажоритарной системе относительного большинства. Минимальный процент проголосовавших при проведении повторного голосования по кандидатурам, получившим наибольшее число голосов избирателей, не применяется.
   На выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них не был избран высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), назначается повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.
   По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов избирателей, полученных другим кандидатом, при условии, что число голосов избирателей, полученных кандидатом, набравшим большее число голосов избирателей, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.
   Если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии, определяющей результаты выборов, передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. Если выбыли все следующие кандидаты, голосование проводится по одной оставшейся кандидатуре. При этом кандидат считается избранным, если он получил не менее 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
   В случае выбытия всех кандидатов повторные выборы должны быть проведены в срок, не превышающий 6 месяцев. При этом сроки выполнения избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на 1/3.
   Если выборы признаны несостоявшимися, недействительными либо кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, назначаются повторные выборы в порядке и сроки, которые предусмотрены законом. Повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через 4 месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. В иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через 1 год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. При повторных выборах сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии также могут быть сокращены на 1/3. Решение о назначении повторных выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через 3 дня со дня его принятия.
   При назначении повторных выборов организующая выборы избирательная комиссия обязана распорядиться либо о продлении срока полномочий участковых избирательных комиссий, либо о формировании участковых избирательных комиссий в новом составе.
   В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в избирательном округе назначаются дополнительные выборы. Голосование на дополнительных выборах должно проводиться не позднее чем через 1 год со дня досрочного прекращения полномочий депутата.
   Повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более 1 года.
   В случае выбытия нескольких депутатов в период, когда проведение дополнительных выборов не предусмотрено, а законодательный (представительный) орган государственной власти, орган местного самоуправления остались в неправомочном составе, проводятся новые основные выборы.
   Законодательно установлены условия и порядок проведения повторных и дополнительных выборов по многомандатным избирательным округам.
   Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными: в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе; по решению суда.
   Документация комиссий всех уровней, включая подписные листы с подписями избирателей, бюллетени, открепительные удостоверения и списки избирателей подлежат хранению в течение сроков, установленных законом. Ответственность за сохранность избирательной документации возлагается на председателя (заместителя председателя) и секретаря соответствующей комиссии до передачи документации в вышестоящую комиссию либо в архив.
   Опубликование (обнародование) результатов выборов – заключительная стадия законодательного процесса. Комиссия предоставляет для ознакомления результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в ее протоколе, избирателям, кандидатам, доверенным лицам кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию.
   Избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов (списков кандидатов), направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов выборов.
   Официальное опубликование (обнародование) общих результатов выборов, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей комиссией в порядке и сроки, которые установлены законом, но не позднее чем через 1 месяц со дня голосования.
   Комиссии всех уровней, за исключением участковых комиссий, публикуют (обнародуют) данные, которые содержатся в протоколах комиссий соответствующего уровня об итогах голосования и о результатах выборов, и данные, которые содержатся в протоколах об итогах голосования непосредственно нижестоящих комиссий и на основании которых определялись итоги голосования, результаты выборов в соответствующих комиссиях. Законом опубликование (обнародование) перечисленных данных, содержащихся в протоколах избирательных комиссий, действовавших на территории избирательного округа, может быть возложено на соответствующую окружную избирательную комиссию либо на избирательную комиссию субъекта РФ. Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы осуществляется в течение 3 месяцев со дня голосования. Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления осуществляется в течение 2 месяцев со дня голосования.
   В течение 3 месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти данные, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и о результатах выборов, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет.
   Важным условием проведения выборов является их финансирование. Законодательством установлено, что расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов соответствующего уровня производятся за счет средств, выделяемых из соответствующего бюджета (федерального, субъекта Федерации, местного). Например, средства на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы, предусмотренные федеральным бюджетом, поступают в распоряжение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в 10‑дневный срок со дня официального опубликования решения о назначении выборов. Средства на проведение выборов депутатов Государственной Думы ЦИК РФ не позднее чем за 90 дней до дня голосования перечисляет избирательным комиссиям субъектов РФ, которые распределяют и перечисляют полученные средства окружным и территориальным избирательным комиссиям не позднее чем соответственно за 60 и 40 дней до дня голосования.
   Кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования своей предвыборной кампании. Избирательные фонды могут создаваться за счет средств, выделенных избирательному объединению или кандидату в равных размерах на предвыборную агитацию соответствующей избирательной комиссией; собственных средств избирательного объединения или кандидата, за исключением случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники; средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; добровольных пожертвований физических и юридических лиц. В целях предвыборной агитации допускается использование только денежных средств, перечисленных в избирательные фонды.
   Законодательством устанавливаются определенные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата или избирательного объединения, а также средств, выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, и добровольных пожертвований физических и юридических лиц. Например, предельная сумма всех расходов кандидата (зарегистрированного кандидата) из средств его избирательного фонда не может превышать минимальный размер оплаты труда (МРОТ), установленный федеральным законом на день официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы, более чем в 10 тысяч раз. Предельная сумма расходов средств избирательного фонда избирательного объединения, избирательного блока не может превышать МРОТ, установленный федеральным законом на день официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы, более чем в 250 тысяч раз.
   Соответствующая избирательная комиссия до дня выборов обязана периодически публиковать сведения о размерах и источниках создания избирательных фондов на основании сведений, предоставляемых кандидатом или избирательным объединением.
   Все денежные средства избирательного фонда перечисляются на специальный счет в банке, который открывается кандидатом.
   Право распоряжения средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам или избирательным объединениям.
   Гарантией обеспечения избирательных прав граждан является возможность обжалования нарушений. С жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан, могут обратиться избиратели, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, иные общественные объединения, доверенные лица зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдатели, а также избирательные комиссии. При этом в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, ЦИК РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу.
   Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан Российской Федерации, могут быть обжалованы в суд.
   Решения и действия (бездействие) ЦИК РФ и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд РФ, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий и должностных лиц этих избирательных комиссий – в суд субъекта РФ, решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий – в районные суды.
   Действующее законодательство о выборах предусматривает ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными, лица, проводящие агитацию в день, предшествующий дню выборов, и в день выборов либо препятствующие работе избирательных комиссий, несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством. Так, ст. 142 Уголовного кодекса РФ устанавливает, что фальсификация избирательных документов или заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, нарушение тайны голосования, если эти деяния совершены членом избирательной комиссии, наказываются штрафом в размере от 500 до 700 МРОТ или в размере заработной платы или иного дохода обвиняемого за период от 5 до 7 месяцев либо лишением свободы на срок до 4 лет. Статьей 5.16 КоАП РФ предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 МРОТ; на должностных лиц – от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц – от 300 до 500 МРОТ за вручение избирателям денежных средств, подарков, иных материальных ценностей, проведение льготной распродажи товаров либо безвозмездное или на льготных условиях предоставление услуг, а равно осуществление благотворительной деятельности с нарушением федерального законодательства о выборах.
   Следует отметить, что соблюдение законодательно установленного порядка и последовательности избирательных стадий позволяет признать выборы состоявшимися, а их результаты легитимными. Упорядоченность избирательного процесса выступает гарантией реализации активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации.

9.5. Референдум Российской Федерации

   Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 3) референдум наряду со свободными выборами являются высшим непосредственным выражением воли народа. Особый статус референдума РФ характеризуется тем, что его организация и проведение установлены Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. № 2‑ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (с изм. и доп. от 27 сентября 2002 г.).
   Референдум Российской Федерации – всенародное голосование российских граждан по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ проводится на всей территории страны на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом.
   Гражданин РФ голосует на референдуме РФ лично. Участие в референдуме Российской Федерации является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума РФ никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
   Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, рассматриваются комиссиями по проведению референдума Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.
   Вопросам регулирования права на участие в референдуме РФ посвящен и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В референдуме РФ имеет право участвовать каждый российский гражданин, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет.
   Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума РФ за пределами территории России, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме РФ.
   Не имеет права участвовать в референдуме РФ российский гражданин, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
   На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ).
   На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы изменения статуса субъектов Федерации; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы либо об отсрочке таких выборов; принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования.
   Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
   Законодательно установлены обстоятельства, исключающие проведение референдума РФ: он не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, а также в течение 3 месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
   Повторный референдум РФ не проводится в течение 1 года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.
   Инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:
   1) не менее чем 2 миллионам граждан РФ, имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживает не более 10 % из них;
   2) Конституционному Собранию; в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ (т. е. проект новой Конституции, если собрание не согласно с действующим), референдум назначается Указом Президента и проводится в соответствии с принципами избирательного права. Результаты публикуются центральной избирательной комиссией.
   Каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме РФ, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ, не позднее чем за 6 месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума РФ могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации. Получившая регистрационное удостоверение инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ. Расходы по сбору подписей несет инициативная группа.
   Референдум РФ назначает Президент РФ, который до принятия такого решения в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФ проверяет соблюдение требований, предусмотренных федеральной Конституцией, и в течение 1 месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.
   В случае признания Конституционным Судом РФ соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент РФ обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда РФ. В случае отрицательного решения Конституционного Суда РФ все процедуры, предусмотренные федеральным конституционным законом о референдуме, прекращаются.
   Президент РФ издает Указ о назначении референдума РФ, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от 2 до 3 месяцев со дня опубликования Указа.
   Порядок подготовки и проведения референдума РФ установлен в законодательном порядке и предусматривает организационные (участки референдума), институциональные (комиссии референдума) и процессуальные гарантии (порядок регистрации граждан, имеющих право на участие в референдуме РФ; порядок финансирования референдума РФ; порядок агитации по вопросам, вынесенным на референдум РФ; порядок голосования по вопросам референдума; порядок обжалования нарушений права граждан на участие в референдуме РФ и др.).
   Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям по проведению референдума РФ содействие в реализации их полномочий, в том числе в предоставлении необходимых для проведения референдума РФ помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования.
   На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума РФ об итогах голосования по соответствующему субъекту РФ и протоколов участковых комиссий по проведению референдума РФ об итогах голосования, образованных за пределами территории России, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума РФ не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума РФ определяет результаты референдума РФ. Центральная комиссия референдума РФ признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более 1/2 граждан, имеющих право на участие в референдуме РФ.
   Таким образом, статус и порядок реализации такой формы непосредственного волеизъявления граждан, как референдум, установлен в конституционно-правовом порядке.

Глава 10
Государственные органы Российской Федерации

10.1. Понятие органа государственной власти, их классификация и конституционная основа

   Материализация государственной власти связана с деятельностью государственных органов – специально предусмотренных законодательством структур, действующих на основе бюджета во исполнение функций государства. Следует отметить, что государственно-властными полномочиями наделены не все государственные органы (например, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Администрация Президента РФ и др.). Поэтому следует различать государственные органы и органы государственной власти.
   Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ и суды РФ.
   Орган государственной власти – это созданная в установленном законодательством порядке структура, наделенная государственно-властными полномочиями по установленному кругу предметов ведения. Принятие органом государственной власти юридически значимых решений, направленных во вне данной структуры, характеризует его компетенцию. Органы государственной власти создаются для реализации разнообразных функций государства, приоритетными из которых являются законодательная, исполнительная и судебная. Их значимость подчеркнута конституционным закреплением принципа разделения единой государственной власти на три функциональные ветви (ст. 10). Установлена также самостоятельность органов названных ветвей власти.
   Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его признаков, а именно: он создается и действует от имени государства – Российской Федерации или ее субъекта; действует на основе законов и других нормативных правовых актов; выполняет свойственные только ему задачи и функции; обладает собственной компетенцией; характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью; наделен властными полномочиями, т. е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства.
   Только совокупность этих признаков дает основание относить тот или иной орган к числу органов государственной власти. Не каждое государственное учреждение или организация будет считаться органом государственной власти (например, государственное учебное заведение, учреждение здравоохранения), а только обладающее комплексом вышеуказанных признаков.
   Система органов государственной власти состоит из тех, которые определены Конституцией Российской Федерации, и тех, создание которых обусловлено функциями и полномочиями конституционных органов. Система органов государственной власти многосложна, состоит из разнообразных иерархически соподчиненных звеньев.
   В зависимости от критерия органы государственной власти классифицируются на различные виды.
   По уровню деятельности различают федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. На федеральном уровне система органов государственной власти включает в себя: Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также федеральные органы исполнительной власти и суды Российской Федерации.
   В субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти на основе установленных федеральным законодательством общих принципов (см.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля 2002 г.)). В силу реализации классического принципа разделения властей на уровне субъектов РФ также образуются законодательные (представительные), исполнительные и судебные (конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи) органы государственной власти.
   По порядку формирования органы государственной власти бывают избираемые (например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ), назначаемые (например, Правительство РФ) и формируемые (например, Совет Федерации Федерального Собрания РФ).
   По характеру выполняемых задач органы государственной власти подразделяются на четыре вида:
   1) органы законодательной власти, избираемые населением, обладающие исключительным правом на принятие законодательных актов (например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ);
   2) органы исполнительной власти, основная форма деятельности которых – исполнительно-распорядительная (например, Правительство РФ);
   3) органы судебной власти, осуществляющие правосудие, уполномоченные применять государственное принуждение (например, федеральные суды);
   4) органы контрольной власти, деятельность которых состоит в проверке соответствия актов и действий государственных и иных органов, их должностных лиц с точки зрения законности и целесообразности (например, прокуратура, Счетная палата РФ).
   По срокам полномочий (легислатура) органы государственной власти делятся на следующие:
   с неустановленной легислатурой, которые создаются без ограничения срока действия (например, Совет Федерации Федерального Собрания РФ);
   с установленной легислатурой, которые создаются на определенный срок (например, депутаты Государственной Думы избираются на 4 года, высшее должностное лицо субъекта РФ избирается на срок, который не должен превышать 5 лет).
   В зависимости от правовой основы образования различают органы государственной власти, создаваемые на базе: Конституции РФ (например, Президент РФ); федеральных конституционных законов
   (например, Уполномоченный по правам человека РФ), федеральных законов (например, мировые судьи); указов Президента РФ (например, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах); постановлений Правительства РФ (например, Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ); законодательных актов субъектов Российской Федерации (например, конституционные (уставные) суды субъектов РФ).
   По способу принятия решений различают коллегиальные (например, Правительство РФ) и единоначальные (например, Президент РФ) органы государственной власти.
   По компетенции органы государственной власти могут быть классифицированы на органы общей (например, Правительство РФ), специальной (например, Министерство образования РФ) и межотраслевой (например, Государственный комитет РФ по статистике).
   Государственные органы РФ действуют на основе федеральной Конституции и конституционных принципах – основополагающих начал, лежащих в основе функционирования этих органов. К таковым относятся: приоритет человека, прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ); народовластие (ст. 3 Конституции РФ); федерализм (ст. 5 Конституции РФ); разделение властей (ст. 10 Конституции РФ); законность (ст. 15 Конституции РФ); деидеологизация (ст. 13 Конституции РФ); светскость (ст. 14 Конституции РФ). Важным принципом организации и деятельности органов государственной власти выступает принцип сдержек и противовесов, который не зафиксирован прямо, но выводим из содержания конституционных положений. Он проявляется в узаконенном взаимопроникновении органов различных ветвей власти в компетенцию друг друга (например, Правительство РФ имеет исключительное право по подготовке законопроекта о государственном бюджете; Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ; Совет Федерации назначает судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов РФ и т. п.)
   В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета человека, прав и свобод человека и гражданина. Закрепляя общечеловеческие стандарты прав и свобод личности, они принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека.
   Принцип народовластия означает, что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия на им же определенных условиях.
   Принцип федерализма выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в том, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации между собой равноправны.
   Принцип разделения властей предполагает, что основным функциям государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной – корреспондируют соответствующие органы государства. С целью предотвратить злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными. Разделение властей действует как «по горизонтали» (Федеральное Собрание РФ – Правительство РФ – судебные органы РФ), так и «по вертикали» (федеральные органы государственной власти – органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне.
   Принцип законности означает обязательность соблюдения всеми органами государственной власти Конституции РФ, федеральных конституционных, федеральных законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить общефедеральной Конституции, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов.
   Принцип деидеологизации в деятельности органов государственной власти имеет лаконичную конституционную формулу: «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Органы государственной власти РФ не вправе насильственно насаждать какие-либо взгляды, суждения, идеи.
   Принцип светскости означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела.
   Конституционные принципы построения и деятельности системы органов государственной власти закрепляются в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», которая может быть изменена только путем принятия новой общероссийской Конституции. Поэтому указанные принципы являются неизменными и определяющими деятельность как федеральных органов власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации.

10.2. Президент Российской Федерации

   Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике такого рода институт был органически чужд. Полновластие Советов, соединение в них законодательной и исполнительной власти несовместимы с принципом разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти президента. Набирающие силу процессы демократизации, обновление всей государственной системы одержали верх, и в 1990 г. был учрежден пост Президента СССР, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР.
   В России вопрос об учреждении поста Президента решался сложно. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против его введения, и по инициативе 1/3 депутатов был назначен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого указанный пост был учрежден. Первый Президент Российской Федерации был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г.
   Статья 80 Конституции РФ 1993 г. определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства. В ранее действовавшей Конституции устанавливается, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации, что характеризовало ее как республику президентского типа.
   Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства как внутри страны, так и в международных отношениях.
   Принципиально новая дефиниция статуса Президента РФ, содержащаяся в Конституции РФ, означает, что глава государства занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей. Однако данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее.
   В Конституции Российской Федерации заложена система гарантий, препятствующих превращению Президента РФ в авторитарного правителя. Они включают в себя ограниченность периода полномочий Президента РФ достаточно коротким четырехлетним сроком, порядок его всенародных прямых выборов, их альтернативный характер, недопустимость занятия поста Президента РФ одним и тем же лицом более 2 сроков подряд, возможность отрешения его от должности, признание не соответствующими Конституции РФ нормативных актов Президента РФ на основе решения Конституционного Суда РФ, возможность преодоления права отлагательного вето Президента РФ и др.
   Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент РФ несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов защиты федеральной Конституции и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.
   В установленном Конституцией Российской Федерации порядке Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации.
   В реализации всех этих функций Президент РФ может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать в рамах Конституции РФ.
   Это относится и к такой функции Президента Российской Федерации, как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Президент РФ идет на выборы с определенной программой, в которой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей.
   Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, делают последние достоянием депутатов, народа, партий, общественности. Это дает возможность в случае необходимости корректировать политику Президента РФ с использованием всего потенциала конституционных форм.
   Как глава государства Президент РФ представляет Россию в международных отношениях.
   Важным аспектом в характеристике статуса Президента является само место главы о Президенте в Конституции РФ. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации.
   Порядок выборов Президента РФ определяется Конституцией РФ (ст. 81) и на ее основе Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 228‑ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.).
   В соответствии с Конституцией РФ выборы главы государства осуществляются наиболее демократическим путем – на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Альтернативность выборов в законодательстве о выборах признается обязательной.
   Конституция определила и те требования, которым должен отвечать кандидат в Президенты РФ. Для осуществления в высшей мере ответственных функций главы государства кандидат в Президенты РФ должен обладать необходимым жизненным опытом. Поэтому установлено, что Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. Конституция РФ сняла указание на предельно допустимый верхний возрастной ценз.
   Конституция РФ исходит из принципа равного гражданства и поэтому в качестве обязательного условия не требует для Президента РФ быть гражданином страны по рождению.
   Новой нормой в Конституции РФ явилось введение требования о необходимости постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет для лица, избираемого Президентом РФ. Из конституционной нормы неясно: всего 10 лет или подряд 10 лет.
   Выдвигать кандидата на должность Президента РФ вправе избирательное объединение, избирательный блок и непосредственно
   избиратели, образовавшие инициативную группу в количестве не менее 100 человек. Субъекты, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее 1 миллиона подписей избирателей.
   Выборы проводятся только в том случае, если зарегистрировано не менее двух кандидатов. Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в избирательные списки.
   Избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. В таком случае избранным считается кандидат, набравший при голосовании большее число голосов избирателей, при условии, что это число больше числа голосов, поданных против всех кандидатов, причем минимальный уровень явки избирателей не установлен.
   Конституция РФ предусматривает, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более 2 сроков подряд. Это установление имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц. Вместе с тем не закрывается путь политику, оправдавшему себя на должности Президента, к выдвижению на другой срок.
   После избрания Президента РФ осуществляется предусмотренная федеральной Конституцией процедура его вступления в должность, которая происходит на 30‑й день со дня официального объявления о результатах выборов. Она заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. Текст присяги установлен в ст. 82 Конституции.
   Местом пребывания Президента, его резиденцией является столица России – Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государственный флаг России.
   Главным символом президентской власти в Российской Федерации является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, установленный Указом Президента от 15 февраля 1994 г. Местонахождением оригинала флага является служебный кабинет в резиденции Президента в столице России – городе Москве.
   Осуществление ответственных полномочий, возложенных Конституцией РФ на главу государства, требует достаточно высокого уровня защищенности его статуса.
   В соответствии со ст. 91 Конституции РФ Президент РФ обладает неприкосновенностью. Однако в конституционном порядке предусмотрен институт отрешения главы государства от должности. Это высшая форма ответственности Президента РФ. Порядок отрешения Президента от должности установлен ст. 93 Конституции. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания РФ, Конституционный и Верховный суды. Государственная Дума выдвигает обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строго юридическое содержание, не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке. Поэтому обвинение должно быть подтверждено заключением Верховного Суда РФ о наличиях в действиях главы государства признаков преступления. Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации принимает решение об отрешении Президента РФ от должности. В обеих палатах эти вопросы решаются 2/3 голосов от общего числа депутатов.
   Решение Совета Федерации об отрешении от должности Президента РФ должно быть принято не позднее чем в 3‑месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным.
   Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Глава государства прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее 3 месяцев с момента досрочного прекращения полномочий. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ.
   Президент в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства.
   Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти.
   В соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент, и парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а парламент одобряет, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.
   На Президента РФ в конституционном порядке возложен ряд полномочий, связанных с деятельностью Государственной Думы (ст. 84). Он назначает выборы Государственной Думы; распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных Конституцией РФ.
   Президент подписывает и обнародует (осуществляет промульгацию) федеральные законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции Российской Федерации предусмотренных в ст. 125 Конституции нормативных актов. Президент имеет право вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.
   Большой объем полномочий закреплен за Президентом РФ в сфере, связанной с деятельностью исполнительной власти.
   Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях федерального Правительства, принимать решения о его отставке. Постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ. Президент РФ назначает и освобождает от должности своих полномочных представителей (в палатах парламента, в Конституционном Суде, в федеральных округах и др.).
   Как глава государства Президент РФ обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он определяет основные направления внешней политики, ведет переговоры и подписывает международные договоры, утверждает военную доктрину Российской Федерации и является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России.
   Президент имеет право назначать всероссийский референдум в соответствии с федеральным конституционным законом о референдуме РФ.
   К полномочиям Президента как главы государства отнесено решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий, высших воинских и высших специальных званий Российской Федерации, осуществление помилования.
   Президент осуществляет правотворческую деятельность – издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
   Особо необходимо остановиться на реформе «вертикали» власти проводимой Президентом РФ, и на Указе Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», в соответствии с которым прежний институт полномочных представителей Президента России в регионах (как правило, субъектах Федерации) преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Этим же Указом утверждены Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и перечень семи федеральных округов (Центрального, Северо-Западного, Южного, Приволжского, Уральского, Сибирского и Дальневосточного). Установлено, что полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим главу государства и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий Президента в пределах соответствующего округа. Являясь по статусу федеральным государственным служащим и входя в состав Администрации Президента, полномочный представитель непосредственно подчиняется главе государства и подотчетен ему.
   Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения главой государства своих полномочий (практически не более 4 лет). Назначение и освобождение от должности полномочного представителя осуществляется Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации главы государства.
   Наряду с полномочными представителями Президента в федеральных округах назначены полномочные представители Президента в каждой из палат парламента (Совете Федерации и Государственной Думе), в Конституционном Суде Российской Федерации, а также в отдельных межгосударственных и международных структурах (СНГ, в «восьмерке» ведущих индустриально развитых держав и т. д.).
   Если эти реформы не самоцель и институты управления под руководством Президента РФ будут совершенствоваться и далее, то это окажет положительное влияние на всю страну. Очень многое зависит от государственного органа, обеспечивающего деятельность Президента РФ – Администрации Президента РФ, которая формируется согласно п. «и» ст. 83 Конституции РФ. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Администрация является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и наименованием «Администрация Президента Российской Федерации», расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях.
   В состав Администрации входят: Руководитель Администрации Президента РФ, его первые заместители и заместители (в том числе заведующий Канцелярией Президента, пресс-секретарь, начальники главных управлений Президента Российской Федерации), полномочные представители Президента РФ в Конституционном Суде РФ, Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, помощники Президента РФ (в том числе руководитель протокола), референты, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и советники.
   Подразделениями Администрации Президента являются: канцелярия, главные управления и управления Президента РФ, аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, управления и иные самостоятельные подразделения Администрации, совещательные и консультативные органы при главе государства.
   Целью создания Администрации является обеспечение деятельности Президента Российской Федерации. Поэтому основные функции Администрации Президента РФ сводятся к следующим: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении; подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента, а также выпуск указов и распоряжений Президента РФ и иных документов, подписанных главой государства; обеспечение обнародования федеральных законов, официального опубликования международных договоров Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ; контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и подготовка соответствующих докладов Президенту; подготовка проектов обращений Президента в Конституционный Суд РФ; обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями и иными общественными объединениями, с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями; содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного взаимодействия органов государственной власти, в том числе в области защиты прав человека и свободы средств массовой информации; сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и за рубежом, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления и представление соответствующих докладов Президенту РФ.
   Реализуя возложенные на нее функции, Администрация запрашивает и получает необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также организаций; осуществляет руководство организациями, находящимися в ее ведении; организует научные и исследовательские работы, в том числе с привлечением (на договорной основе) научных организаций, ученых и экспертов; исполняет поручения Президента РФ и контролирует их исполнение.

10.3. Федеральное собрание – парламент Российской Федерации. Структура федерального собрания

   Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Федеральное Собрание – представительный орган Российской Федерации. Тем самым Конституция РФ устанавливает, что формой государства Российской Федерации является представительная демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство.
   Конституция Российской Федерации (ст. 94) характеризует Федеральное Собрание и как законодательный орган Российской Федерации. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.
   Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 95) Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации состоит из представителей субъектов Российской Федерации.
   В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией РФ. Она предусматривает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств.
   Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В Конституции РФ указывается (ст. 96), что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.
   Отметим, что порядок формирования Совета Федерации РФ изменялся, не нарушая конституционной формулы его образования. Так, в соответствии с ч. 7 второго раздела Конституции РФ Совет Федерации избирался на 2 года. В 1995 г. был принят федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации, согласно которому в состав данной палаты входили представители субъекта в лице глав законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ по должности. В 2000 г. был формализован новый подход. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113‑ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» установил, членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
   Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации на срок полномочий этого органа. Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
   Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – совместным постановлением обеих палат.
   Решение высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) в 3‑дневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.
   Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.
   Установленный порядок формирования Совета Федерации конкретизировал конституционный подход, сняв звучавшую ранее критику по поводу нарушения принципа разделения властей (глава исполнительной власти субъекта РФ осуществлял законодательные функции на уровне Федерации), а также в связи с «обезглавливанием» субъекта при участии его первых лиц в заседаниях данной палаты парламента.
   Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами Федерации; утверждение указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; назначение выборов Президента РФ; назначение на должность судей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.
   Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации и постановлениями Совета Федерации.
   Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 95, 96 и 97) Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на 4 года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом (Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.). Половина состава Думы – 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым в субъектах Федерации. Остальные 225 депутатов Государственной Думы избираются на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.
   Согласно ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
   В соответствии со ст. 105 Конституции РФ Государственной Думой принимаются федеральные законы Российской Федерации.
   В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат.
   Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов; организуют проводимые палатами парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности; осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой федеральным законам.
   Регламентом Совета Федерации (см.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 марта, 29 мая 2002 г.)) установлены органы и должностные лица Совета Федерации. Органами Совета Федерации являются: Совет палаты; комитеты и комиссии Совета Федерации. Должностными лицами Совета Федерации являются: Председатель; первый заместитель и заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; председатель комитета, комиссии Совета Федерации; первый заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации; заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации (председатель подкомитета, подкомиссии), член комитета, комиссии Совета Федерации.
   В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель и заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.
   Председатель, первый заместитель и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней.
   Совет Федерации образует: Комитет по конституционному законодательству; Комитет по правовым и судебным вопросам; Комитет по делам Федерации и региональной политике; Комитет по вопросам местного самоуправления; Комитет по обороне и безопасности; Комитет по бюджету; Комитет по финансовым рынкам и денежному обращению; Комиссию по взаимодействию со Счетной палатой РФ; Комитет по международным делам; Комитет по делам Содружества Независимых Государств; Комиссию по Регламенту и организации парламентской деятельности; Комиссию по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации; Комитет по социальной политике; Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комиссию по делам молодежи и спорту; Комитет по экономической политике, предпринимательству и собственности; Комитет по промышленной политике; Комиссию по естественным монополиям; Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды; Комитет по аграрно-продовольственной политике; Комитет по делам Севера и малочисленных народов; Комиссию по информационной политике; Комиссию по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации.
   Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты.
   Совет Федерации может принять решение о реорганизации или ликвидации отдельных комитетов и постоянных комиссий либо об образовании новых комитетов и постоянных комиссий.
   Внутренняя организация Государственной Думы осуществляется в соответствии с ее Регламентом (см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 января 2000 г. № 1-III ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Возглавляет Государственную Думу Председатель, избираемый тайным голосованием из числа депутатов палаты. Председатель имеет первого заместителя и заместителей, количество которых определяется постановлением палаты.
   Органами Государственной Думы являются Совет Государственной Думы, депутатские объединения (фракции и депутатские группы), комитеты и комиссии Государственной Думы.
   Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. В работе Совета Государственной Думы участвуют с правом совещательного голоса заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы. Председательствуют на заседаниях Совета Государственной Думы Председатель Государственной Думы или его заместители.
   Депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы, которые обладают равными правами, определенными Регламентом палаты. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов.
   Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов Государственной Думы.
   Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Они информируют Председателя Государственной Думы, Совет Государственной Думы о своих решениях.
   Государственная Дума образует комитеты и комиссии, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.
   Государственная Дума образует следующие комитеты: Комитет по законодательству; Комитет по государственному строительству; Комитет по труду и социальной политике; Комитет по бюджету и налогам; Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам; Комитет по экономической политике и предпринимательству; Комитет по собственности; Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям; Комитет по энергетике, транспорту и связи; Комитет по обороне; Комитет по безопасности; Комитет по международным делам; Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; Комитет по делам Федерации и региональной политике; Комитет по вопросам местного самоуправления; Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы; Комитет по информационной политике; Комитет по охране здоровья и спорту; Комитет по образованию и науке; Комитет по делам женщин, семьи и молодежи; Комитет по аграрным вопросам; Комитет по природным ресурсам и природопользованию; Комитет по экологии; Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций; Комитет по делам национальностей; Комитет по культуре и туризму; Комитет по проблемам Севера и Дальнего Востока; Комитет по делам ветеранов.
   В случае необходимости могут образовываться и другие комитеты. Решение об образовании или о ликвидации комитета Государственной Думы оформляется постановлением палаты.
   Государственная Дума из числа депутатов образует комиссии: мандатную; по этике; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции РФ; другие комиссии.
   В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты палаты. Комитеты и комиссии палат могут совместно организовывать парламентские слушания. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами палаты, которыми организуются эти слушания.
   Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы.
   По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы. Указанные документы утверждаются комитетом (комиссией) палаты, ответственным за подготовку проведения парламентских слушаний, либо Советом палаты, либо Советом Федерации.
   На парламентских слушаниях депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры РФ, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств и других межпарламентских организаций СНГ, включающих в себя делегацию Федерального Собрания Российской Федерации; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.
   Парламентские слушания проводятся Государственной Думой по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, депутатских объединений. Вопрос о проведении парламентских слушаний вносится для рассмотрения на заседание Совета Государственной Думы, который определяет дату парламентских слушаний.
   Организация и проведение парламентских слушаний возлагается Советом Государственной Думы на соответствующие комитет, комиссию, а также на соответствующие подразделения Аппарата Государственной Думы. Комитеты и комиссии Государственной Думы могут совместно организовывать парламентские слушания.
   Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях депутатов Государственной Думы.
   Федеральный закон от 5 июля 1999 г. № 133‑ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» (с изм. и доп. от 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9 июля, 25 июля 2002 г.) установил, что членом Совета Федерации является представитель от субъекта РФ, уполномоченный в соответствии с федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом № 133‑ФЗ.
   Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания РФ законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом.
   Статус члена Совета Федерации, статус депутата Государственной Думы определяются в конституционно-правовом порядке. По объему социальных гарантий члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председатель палаты, заместители Председателя палаты – к Председателю Правительства РФ, Заместителю Председателя Правительства РФ соответственно.
   К социальным гарантиям деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы относятся: ежемесячное денежное вознаграждение и иные выплаты, предусмотренные законодательством; ежегодный оплачиваемый отпуск; зачисление времени осуществления полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж федеральной государственной службы; медицинское, санаторно-курортное обслуживание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей; пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы; обязательное государственное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда их здоровью и имуществу; обязательное государственное социальное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий; жилищно-бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющих жилой площади в городе Москве; иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.
   Законодательством определены формы деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы: участие в заседаниях соответствующей палаты в порядке, установленном их регламентами; в совместных заседаниях палат Федерального Собрания РФ; участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания РФ; в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой; участие в выполнении поручений соответственно Совета Федерации, Государственной Думы и их органов; участие в парламентских слушаниях; внесение законопроектов в Государственную Думу; внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса); обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ; обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.
   Формами деятельности депутата Государственной Думы также являются работа с избирателями и участие в работе депутатских объединений – фракций и депутатских групп в Государственной Думе.
   Депутат Государственной Думы и член Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой парламента.
   Правовыми формами реализации полномочий палат Федерального Собрания РФ являются принимаемые им нормативные правовые акты.

10.4. Законодательный процесс и акты палат Федерального Собрания Российской Федерации

   Принятие законов – основное направление деятельности парламента Российской Федерации.
   Законы образуют стержень правовой системы. В России федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом. Такой сложный порядок вступления законов в силу необходим для того, чтобы исключить создание законов непродуманных, скороспелых, а то и ошибочных, чтобы решить вопрос о наличии необходимых для его реализации финансовых средств, не допустить противоречий в правовой системе.
   Статьи 104–108 Конституции РФ регулируют основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует.
   Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.
   Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами (т. е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т. п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.
   Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии.
   Субъекты, перечисленные ранее, пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т. е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
   Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу.
   Законопроект, отвечающий требованиям, Совет Думы направляет в соответствующий комитет, который назначается ответственным по законопроекту.
   По решению ответственного комитета законопроект направляется на заключение Правительства, соответствующих министерств и иных ведомств, иных государственных, а также общественных органов, на научную экспертизу с установлением срока для представления заключения и материалов. Подготовленный законопроект направляется ответственным комитетом в Совет Думы для внесения на ее рассмотрение с предложениями о приглашении на рассмотрение тех или иных лиц.
   С момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. Конечно, это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты.
   Для рассмотрения законопроектов Государственной Думой предусмотрено, как правило, три чтения, после каждого из которых Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной Думой в третьем чтении. В порядке исключения Дума может принять федеральный закон и после обсуждения только в первом чтении.
   Термин «чтение» не означает, что законопроект зачитывается на заседании палаты. Когда-то в парламентах это действительно имело место, но теперь чтение – просто определенная стадия законодательной процедуры в палате, этап обсуждения законопроекта.
   Для федерального закона, принятого Государственной Думой, предусмотрена необходимость получения выраженного или молчаливого одобрения Совета Федерации. Без этого дальнейшее его движение невозможно. Выраженное одобрение заключается в соответствующем постановлении Совета Федерации, молчаливое – в отсутствии реакции данной палаты на федеральный закон в течение 14 дней по его поступлении. Возможность молчаливого одобрения предусмотрена с целью не допустить применения Советом Федерации «карманного вето», т. е. задержки закона на неопределенное время и, возможно, навсегда.
   Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает, что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации [58 - Вестник Конституционного Суда. 1996. № 3.].

   Однако Конституцией РФ предусмотрена возможность для Государственной Думы преодолеть возражения Совета Федерации против принятого ею федерального закона. Данная норма может подлежать применению, если предусмотренная согласительная процедура не достигла успеха. При этом следует иметь в виду, что Государственная Дума не обязана применять данную норму: она вправе примириться с тем, что принятый ею ранее федеральный закон в силу не вступит.
   Промульгацию федерального закона осуществляет Президент РФ. Вместе с тем он имеет право отлагательного вето, которое может быть преодолено квалифицированным в 2/3 голосованием палат парламента.
   Конституцией РФ предусмотрен и такой вид нормативного правового акта, как федеральный конституционный закон. Для него характерна установленная предметная сфера принятия: только по вопросам, прямо означенным в Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен квалифицированным большинством в 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и в 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон подлежит подписанию и обнародованию главой государства.

   Постановления палат Федерального Собрания
   Согласно ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 103 Конституции РФ следует, что актами Совета Федерации и Государственной Думы являются постановления, которые палаты могут принимать только по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ. Речь в данном случае идет о полномочиях, не только перечисленных в ст. 102 и 103, но и содержащихся в других статьях, в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (ст. 104, 105, 107, 108 Конституции РФ).
   На практике же Государственная Дума и Совет Федерации принимают постановления по более широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции РФ ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, об их удостоверениях, о системе обеспечения своей работы и т. п.). Возможно, что такие акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.
   Совет Федерации имеет право принимать постановления по следующим вопросам:
   1. Возможность изменения границ между субъектами РФ предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, согласно которой такое изменение требует их взаимного согласия. Однако на деле, помимо этого взаимного согласия, требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными субъектами РФ по поводу изменения границы между ними.
   Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между субъектами Российской Федерации считается несостоявшимся. Конечно, нельзя исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации опять придется решать эту проблему. Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации в Совет Федерации представляется соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из этих субъектов.
   2. Возможность введения военного положения Президентом РФ предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции РФ. Указанное положение федеральной Конституции обязывает Президента РФ незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания. Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное решение вопроса.
   В случае неутверждения указа Совет Федерации может предложить Президенту РФ создать совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, включив соответствующий пункт в свое постановление. Во всяком случае, с момента принятия Советом Федерации решения о неутверждении указа его действие прекращается. Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения указа о введении военного положения в гл. 19.
   3. Что касается такого полномочия Совета Федерации, как утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, то оно связано с полномочием Президента издавать такие указы, установленным ст. 88 Конституции РФ. Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения указа о введении чрезвычайного положения в гл. 20.
   4. Вопрос об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории может возникнуть в различных ситуациях, например, в связи с отражением агрессии против Российской Федерации, в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворческих задач.
   Для принятия решений об использовании Вооруженных Сил за пределами России в случаях, когда это прямо предписано действующими международными договорами, согласия Совета Федерации не требуется.
   5. Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов Президента Российской Федерации. Основаниями для рассмотрения Советом Федерации вопроса о назначении выборов Президента РФ являются истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также досрочное прекращение Президентом РФ исполнения полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ.
   Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации не ранее чем за 150 дней и не позднее чем за 120 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является первое воскресенье после месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации.
   Днем голосования в случае досрочных выборов является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ.
   Досрочные выборы в случае отставки Президента РФ или его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия назначаются Советом Федерации не позднее чем через 14 дней со дня досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом Российской Федерации.
   Проект постановления Совета Федерации о назначении выборов Президента РФ вносится на заседание Совета Федерации Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству. Решение о назначении выборов Президента Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.
   6. Условия и порядок отрешения Президента РФ от должности в принципе урегулированы в ст. 93 Конституции РФ. Никакого законодательного регулирования по этому вопросу нет.
   Постановление об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием бюллетенями и установленным в Конституции большинством в 2/3 от общего числа членов Совета Федерации, т. е. не менее чем 119 голосами.
   При отсутствии такого большинства рассмотрение обвинения прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.
   7. Назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Данное полномочие Совет Федерации осуществляет по представлению Президента РФ (п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Таким образом, формирование высшего эшелона судебной власти производится путем согласования воль главы государства и Совета Федерации. Сам Совет Федерации и его члены выдвигать кандидатуры судей не могут. Они вправе лишь внести Президенту предложения о таких кандидатурах (ст. 9 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» [59 - СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.]).
   Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации, что оформляется постановлением.
   Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. [60 - ВВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.] в ч. 1 ст. 6 [61 - В ред. Федерального закона от 21 июня 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.] предусмотрел, что кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Президент РФ представляет с учетом мнения соответственно председателей этих судов. Трудно сказать, что означает «учет мнения», однако из Конституции РФ однозначно следует, что Президент РФ, внося свои представления, не может быть ничем и никем связан.

   Закон Российской Федерации о статусе судей не предусматривает никакого участия Совета Федерации в прекращении полномочий судей, включая тех, которых он назначил.
   8. Применительно к Генеральному прокурору РФ полномочие Совета Федерации по его назначению сходно с вышеизложенным. Однако есть и отличие, заключающееся в том, что, согласно самой Конституции, Совет Федерации не только назначает, но и освобождает Генерального прокурора от должности по представлению Президента РФ. По своей инициативе он этого сделать не может, равно как и Президент не может сместить Генерального прокурора без решения Совета Федерации.
   Вопрос об освобождении Генерального прокурора от должности рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ в присутствии Генерального прокурора, которому по его просьбе должно быть предоставлено слово. Если предложение об освобождении Генерального прокурора от должности не собрало требуемого для принятия постановления большинства голосов, оно отклоняется постановлением же, для принятия которого специального голосования не требуется (конституционность этого положения также сомнительна).
   9. Совет Федерации на паритетной основе участвует вместе с Государственной Думой в формировании Счетной палаты, в соответствии с ч. 5 ст. 101 назначая заместителя Председателя палаты и 6 из 12 ее аудиторов.
   Государственная Дума самостоятельно и независимо от другой палаты осуществляет те полномочия, которые определены ст. 103 Конституции РФ. Конечно, в ряде случаев осуществлению Думой указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Думы ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Эти полномочия Думы обеспечивают, в частности, осуществление ею парламентского контроля.
   1. Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Данное полномочие Государственной Думы предусматривает ее участие в формировании Правительства РФ. Такая конституционная норма тесно связана с положениями п. «а» ст. 83, ст. 111, ч. 5 ст. 117 Конституции РФ.
   Кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ представляет в Думе либо сам Президент, либо его полномочный представитель. Дума рассматривает представление в течение последующей недели.
   В случае отклонения кандидатуры Президент в течение недели вносит новую кандидатуру, вопрос о даче согласия на которую решается в том же порядке. При двукратном отклонении представленных кандидатур Президент вправе представить третью, вопрос о которой решается в том же порядке. Нельзя, однако, не отметить, что положения Регламента, по существу запрещающие Президенту представлять в случае отклонения повторно ту же кандидатуру, не могут считаться для него обязательными, ибо Регламент – внутренний акт Государственной Думы. Другое дело, что из ч. 4 ст. 111 Конституции следует, что из трех максимально возможных представлений не менее двух должны относиться к разным кандидатурам.
   2. Решение вопроса о доверии Правительству. Полномочие, записанное в комментируемом пункте, дает Государственной Думе возможность, хотя и в ограниченной мере, препятствовать осуществлению нежелательной для нее политики Правительства Российской Федерации. Данная конституционная норма тесно связана с положениями п. «в» ст. 83, п. «б» ст. 84, ч. 1 ст. 109, ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции. Вотум недоверия Правительству означает правительственный кризис, который может быть разрешен либо отставкой Правительства и созданием нового, которое пользовалось бы доверием Думы, либо роспуском Думы и избранием новой, с которой Президент Российской Федерации легче нашел бы взаимопонимание в вопросе о кандидатуре главы Правительства и, соответственно, о правительственной политике.
   3. Полномочия по назначению Председателя Центрального Банка. Председатель Центрального банка России – одна из ключевых фигур в системе управления экономикой страны. Не случайно конституционализация центральных банков стала одной из тенденций современного конституционного развития в мире. Председатель Банка России назначается Государственной Думой сроком на четыре года. Кандидатуру для назначения Президент Российской Федерации должен представить не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий предыдущего Председателя. Дума вправе освободить Председателя Банка России от должности по представлению Президента. Помимо истечения срока полномочий, освобождение от должности может иметь место только в нескольких случаях.
   4. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Государственная Дума на паритетных началах с Советом Федерации участвует в формировании Счетной палаты, статус которой урегулирован Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. [62 - СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.] Как и Совет Федерации (см. п. «и» ч. 1 ст. 102), Государственная Дума назначает 6 аудиторов Счетной палаты на 6-летний срок, однако наряду с этим, в отличие от Совета Федерации, назначает не заместителя Председателя, а Председателя Палаты. Порядок выборов урегулирован гл. 20 Регламента Думы.
   5. Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Институт Уполномоченного по правам человека должен, как видно из ч. «д» ст. 103, регулироваться особым федеральным конституционным законом, который, однако, до сих пор не принят. Порядок назначения на должность Уполномоченного и освобождения его от этой должности регулируется пока только гл. 19 Регламента Государственной Думы.
   Согласно Регламенту назначение должно иметь место на первой сессии каждого созыва. Тем самым Регламент как бы предвосхищает срок полномочий Уполномоченного, который в действительности подлежит установлению федеральным конституционным законом, тем более что в самом Регламенте именно так и сказано.
   6. Объявление амнистии. Амнистия есть однократное освобождение от уголовной ответственности или ее смягчение для лиц, совершивших определенные преступления до установленной в акте об амнистии даты. Круг этих лиц может быть различным и определяется видом совершенных преступлений, размером назначенных наказаний, возрастом, полом, наличием детей, характером работы, выполняемой при отбывании наказания, прежними заслугами и иными обстоятельствами. Амнистия может быть общей или частной. Общая амнистия распространяется на всех лиц, подпадающих под общие условия акта, частная – на конкретных лиц либо без персональной конкретизации на всех лиц, совершивших определенные преступления в определенном месте и в определенное время.
   Амнистируются как те, кто подвергается уголовному преследованию или осужден, так и те, кто уголовному преследованию не подвергся, хотя должен был подвергнуться.
   7. Выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. По вопросу об отрешении Президента Российской Федерации от должности никакого законодательного регулирования нет. Общая характеристика этого института содержится в ст. 93 Конституции.

10.5. Правительство Российской Федерации – высший орган исполнительной власти. Состав и порядок формирования правительства РФ

   Согласно Конституции (ст. 110) исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Положение Правительства как высшего органа федеральной исполнительной власти России обеспечивается его полномочиями, закрепленными в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2‑ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.).
   Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство Российской Федерации возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, обеспечивает в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Оно направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, организует исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
   В состав Правительства Российской Федерации входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
   Согласно Конституции РФ (ст. 13) Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства.
   Правительство Российской Федерации действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации.
   Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. В свою очередь, Президент сам может принять решение об отставке Правительства. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству.
   Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации подробно регламентирует полномочия Правительства в различных областях жизни страны.
   В области экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов.
   В сфере бюджета и финансов Правительство разрабатывает и обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение и т. д.
   В социальной сфере Правительство Российской Федерации принимает меры к реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведение единой социальной политики.
   В области науки, культуры и образования Правительство Российской Федерации разрабатывает и осуществляет политику государственной поддержки развития науки, культуры, образования.
   В области природопользования и охраны окружающей среды Правительство Российской Федерации организует деятельность по рациональному использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов.
   В области укрепления законности и правопорядка Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности.
   В области обороны и государственной безопасности Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны.
   В области внешней политики Правительство Российской Федерации заключает международные договоры; регулирует экспорт и импорт товаров, реализует внешнеэкономическую деятельность.
   Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы.
   Возглавляет Правительство Российской Федерации его Председатель, который определяет направления деятельности Правительства и организует его работу.
   Заместители Председателя Правительства участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации политики Правительства, координируют работу министерств и иных органов исполнительной власти.
   Федеральные министры принимают участие в выработке и реализации политики Правительства и издаваемых им постановлений и распоряжений; участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства; обладают полномочиями в качестве руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
   Правительство Российской Федерации – орган коллегиальный. Его заседания проводятся Председателем Правительства не реже одного раза в месяц.
   Рабочим органом Правительства Российской Федерации, обеспечивающим деятельность Правительства и осуществляющим контроль исполнения принятых им решений, является Аппарат Правительства Российской Федерации. Он возглавляется Руководителем Аппарата, являющимся членом Правительства и назначаемым Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства.
   Полномочия Правительства Российской Федерации реализуются посредством его актов – постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Правительство Российской Федерации обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.
   Акты Правительства Российской Федерации нормативного характера имеют наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
   Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

10.6. Организация законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Законодательные и исполнительные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов

   Федеративное устройство России обусловило формирование органов государственной власти субъектов РФ. Согласно Конституции РФ (ст. 77) система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
   Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля 2002 г.) установил, что в основе деятельности органов государственной власти субъекта Федерации лежат следующие принципы:
   а) государственная и территориальная целостность РФ;
   б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
   в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
   г) единство системы государственной власти;
   д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
   е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
   ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
   з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
   Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают: реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (непосредственно и через представителей), в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.
   Полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
   Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
   В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
   Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной
   власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
   Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
   Федеральные суды образуются и осуществляют свою деятельность на территории субъекта РФ в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», иными федеральными законами.
   Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных территориальных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
   Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
   В случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г.
   Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.
   Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
   Учет национальных традиций наиболее выражен при названии парламентов республик. Парламенты называются, например, Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея, Народное Собрание Республики Дагестан, Народный Хурал Республики Калмыкия, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан.
   Структура парламентов республик в составе РФ также определяется ими самостоятельно. В частности, в Дагестане, Ингушетии, Карачаево-Черкесии однопалатный парламент, а в Кабардино-Балкарии – двухпалатный парламент (Совет Республики и Совет представителей).
   Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области, его структура также самостоятельно устанавливается уставом конкретного субъекта РФ. Анализ уставов территориальных субъектов РФ не дает такого разнообразия в названиях законодательных (представительных) органов государственной власти, что имеет место в республиках в составе РФ. Чаще всего такие органы называются законодательное собрание (например, Краснодарский край, Иркутская, Ростовская, Тверская области), государственная дума (например, Ставропольский край), областная дума (например, Калининградская область), Дума Приморского края.
   Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Например, в парламенте Адыгеи – 45 депутатов, Дагестана – 121, Ингушетии – 27, каждая из палат парламента Кабардино-Балкарской Республики включает по 36 депутатов; в парламенте Калмыкии – 27, Карачаево-Черкесии – 73 депутата; Республики Северная Осетия – Алания – 75, Краснодарского края – 50, Ростовской области – 45 депутатов.
   Не менее 50 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 50 % депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по пропорциональной системе.
   Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва не может превышать 5 лет.
   Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ самостоятельно (в Ростовской области, например, число депутатов на постоянной основе не может превышать 2/5 от общего состава).
   Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.
   Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.
   Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:
   а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;
   б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;
   в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
   Законом субъекта Российской Федерации:
   а) утверждается бюджет субъекта и отчет о его исполнении;
   б) устанавливаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
   в) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, в пределах полномочий законодательного (представительного)
   органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;
   г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
   д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;
   е) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;
   ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
   з) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;
   и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;
   к) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
   л) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;
   м) утверждается схема управления субъектом Российской Федерации, определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
   н) регулируются иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.
   Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется порядок деятельности указанного органа; назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации, а также оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации; назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); назначается референдум субъекта Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта; решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации; утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ; назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации; оформляются иные решения по вопросам, отнесенным к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
   Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае:
   а) принятия указанным органом решения о самороспуске;
   б) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (в случае принятия данным органом нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения, решение принимается в форме указа (постановления));
   в) вступления в силу судебного решения о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта;
   г) роспуска указанного органа (Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в форме указа; если в течение 3 месяцев с этого дня законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Государственная Дума в течение 2 месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона; полномочия прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ).
   Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу субъекта или вносит в Госдуму проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не может превышать 1 год со дня вступления в силу решения суда.
   В случае досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
   В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта.
   Конституцией (уставом) субъекта может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта.
   Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта.
   Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. № 12-П для субъектов Российской Федерации, законодательство которых на момент вступления в силу Федерального закона от 6 октября 1999 г. не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа госу-
   дарственной власти субъекта РФ), первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 г.; субъекты Федерации, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки – продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом РФ, либо оно начинается после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 1999 г.
   Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается на срок не более 5 лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.
   Наименование должности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.
   Например, республики в составе РФ имеют своего президента, особенности статуса которого определяются в конституционном порядке. Президент республики может быть главой государства и главой исполнительной власти (например, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии – Алании); главой республики и высшим должностным лицом (например, в Ингушетии, Калмыкии). Глава Карачаево-Черкесии является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом; в Дагестане исполнительную власть возглавляет Государственный Совет – коллективный орган; в Республике Бурятия Президент – Председатель Правительства.
   Наиболее распространенное его название в крае, области, городе федерального значения, автономных образованиях – губернатор (например, Брянская, Вологодская, Ленинградская, Нижегородская области, Красноярский край, город Санкт-Петербург) и глава администрации (например, Астраханская, Воронежская, Мурманская, Ульяновская области, Алтайский край). Встречается также объединение вышеназванных определений – глава администрации (губернатор) (например, Калининградская, Костромская, Ростовская области, Краснодарский край). В Москве глава исполнительной власти называется мэром.
   Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):
   а) представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
   б) подписывает и обнародует законы;
   в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта в соответствии с законодательством субъекта;
   г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
   д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;
   е) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.
   Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта, а также исполнять указы Президента и постановления Правительства РФ.
   Полномочия высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:
   а) его смерти;
   б) его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта (в случае издания им актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение 1 месяца со дня вступления в силу судебного решения иного грубого нарушения Конституции, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение принимается 2/3 голосов по инициативе не менее 1/3 депутатов. В двухпалатном парламенте – 2/3 каждой из палат, по инициативе 1/3 депутатов наделенной этим полномочием палаты. Решение о недоверии влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица субъекта и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
   в) его отставки по собственному желанию;
   г) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации;
   д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
   е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
   ж) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
   з) его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; и) утраты им гражданства РФ.
   Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов на территории субъекта.
   Его наименование, структура, порядок формирования также устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
   Высший исполнительный орган государственной власти субъекта разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. При реализации своих полномочий издает указы (постановления) и распоряжения.
   Единство системы органов власти субъектов РФ обеспечивается через взаимодействие законодательных и представительных органов, основы которого связаны с конституционным принципом разделения властей и самостоятельности при осуществлении своих полномочий.
   Их взаимодействие осуществляется на законодательной основе, в установленных формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения.
   Правовые акты высшего должностного лица, органов исполнительной власти субъекта направляются в законодательный (представительный) орган субъекта в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта.
   Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом.
   Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта.
   Споры между законодательным (представительным) органом и высшим исполнительным органом субъекта по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами.
   Правовые акты органов власти субъектов РФ, противоречащие Конституции, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
   Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта с представлени-
   ем о приведении в соответствие с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта.
   В случае возникновения разногласий Президент использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
   Законы субъекта, правовые акты органов государственной власти субъекта, правовые акты органов исполнительной власти субъекта и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке.
   Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акта органа исполнительной власти субъекта в случае противоречия этого акта Конституции, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
   Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта.
   Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае:
   а) издания высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
   б) уклонения высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в течение 2 месяцев со дня издания указа Президента о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
   Срок, в течение которого Президент выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), не может превышать 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента о приостановлении действия нормативного правового акта, если высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
   Если в течение 1 месяца со дня вынесения Президентом предупреждения высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от должности.
   Президент в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора временно отстранить высшее должностное лицо субъекта от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
   Решение Президента о предупреждении высшего должностного лица субъекта или об отрешении высшего должностного лица субъекта от должности принимается в форме указа.
   Указ Президента об отрешении высшего должностного лица субъекта от должности вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.
   Высшее должностное лицо субъекта, полномочия которого были прекращены указом Президента, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня официального опубликования указа.
   Верховный Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.
   В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1‑ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.) к судам субъекта РФ относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.
   Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
   Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта РФ. Решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.
   Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом (см.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188‑ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации») и законом субъекта Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом, а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, может устанавливаться также законами субъектов РФ.
   Вступившие в силу постановления мировых судей, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
   На мировых судей и членов их семей распространяются гарантии независимости судей, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты, установленные Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» и иными федеральными законами. Законами субъектов РФ мировым судьям могут быть установлены дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты.

10.7. Конституционные основы судебной системы в Российской Федерации. Виды судебных органов, их функции

   Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть, призванная осуществлять правосудие. Правосудие представляет собой вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие отличается рядом специфических признаков, состоящих в том, что оно осуществляется от имени государства специальными государственными органами – судами посредством рассмотрения в судебных заседаниях гражданских, уголовных и других дел в установленной законом процессуальной форме.
   Правосудие в Российской Федерации строится на демократических принципах, отражающих сущность и задачи демократического, правового государства и закрепленных в Конституции Российской Федерации (гл. 7).
   Одним из важнейших принципов правосудия в Российской Федерации является осуществление правосудия только судом (ст. 118 Конституции РФ). Это означает, что в Российской Федерации нет и не может быть никаких иных, кроме судов, государственных или других органов, которые располагали бы правом рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и другие дела.
   Принцип осуществления правосудия только судом – важнейшая гарантия обеспечения законности, охраны прав и законных интересов граждан и организаций. Он находит свое выражение и в установлении в Конституции Российской Федерации (ст. 118) рамок осуществления судебной власти, реализующейся посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а также рамок судебной системы Российской Федерации, которая устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.
   Носителями судебной власти в Российской Федерации являются прежде всего судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе.
   Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 119) судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет.
   Согласно Конституции (ст. 120) судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.
   Принцип подчинения судей только Конституции и закону неразрывно связан с предусмотренным Конституцией Российской Федерации (ст. 120) положением, согласно которому суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.
   В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 121) судьи несменяемы. Несменяемость служит одной из существенных гарантий независимости судьи.
   В Конституции Российской Федерации (ст. 122) указывается, что судьи неприкосновенны.
   Согласно Конституции разбирательство дел во всех судах является открытым, заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
   В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.
   Российская судебная власть в целом едина и неделима, однако условно правосудие можно подразделить на три «ветви»:
   1) конституционное правосудие;
   2) общее правосудие;
   3) арбитражное правосудие.
   Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
   а) федеральных законов; нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
   б) конституций республик; уставов, законов субъектов РФ;
   в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между субъектами РФ;
   г) не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции:
   а) между федеральными органами государственной власти;
   б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
   в) между высшими государственными органами субъектов РФ. Конституционный Суд решает исключительно вопросы права
   (см.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1‑ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г.)).
   Акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.
   Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснение по вопросам судебной практики. К компетенции Верховного Суда отнесено рассмотрение дел в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. В области арбитражного правосудия функционируют Высший Арбитражный Суд РФ и соответствующие арбитражные суды (см.: Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1‑ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). Высший Арбитражный Суд является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

10.8. Конституционные основы организации прокуратуры Российской Федерации

   Учреждение органов прокуратуры в Российской империи, по замыслу Петра I, диктовалось необходимостью контроля за деятельностью государственного аппарата.
   В настоящее время прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов», обнаруживает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они не исходили (законодательной, исполнительной, судебной власти). Все они взаимодействуют и как единая государственная власть должны быть заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Без соблюдения законности не может быть сильной, эффективно выполняющей свои задачи государственной власти.
   Исходя из этого, под прокурорским надзором следует понимать осуществляемую от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений деятельность по надзору за исполнением действующих законов специально уполномоченных государственных органов.
   Статус прокуратуры в Российской Федерации регулируется ст. 129 Конституции РФ, которая помещена в главе «Судебная власть», что не означает включения прокуратуры с систему судебной власти, и Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168‑ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г.)
   Закон о прокуратуре выделяет следующие отрасли сферы прокурорского надзора:
   надзор за исполнением законов федеральными министерствами и государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
   надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
   надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
   надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
   надзор за исполнением законов судебными приставами.
   Кроме отраслей прокурорского надзора выделяются и другие направления деятельности прокуратуры:
   уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
   координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
   Прокурор занимает важное место в судебном разбирательстве: он участвует в рассмотрении дел судами, опротестовывает противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
   Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
   В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре принципами организации и деятельности прокуратуры РФ являются: централизация; независимость; гласность.
   Прокуратура организуется как единая централизованная система, что определяется общностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры; единством правовых основ деятельности; установленным порядком назначения прокуроров; финансированием всех органов прокуратуры за счет федерального бюджета; подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации; запретом создания на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему.
   Принцип независимости органов прокуратуры означает осуществление надзора за правильным и единообразным применением законов несмотря ни на какие местные различия и вопреки неправомерному воздействию местных органов. Гарантией независимости является запрет для работников прокуратуры быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также невозможность совмещать свою основную работу с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.
   Гласность в деятельности прокуратуры означает, что в печати обязательно сообщается о назначении прокуроров, прокуратура осуществляет свои функции не изолированно от общественности, от населения. Журналисты вправе присутствовать на любых судебных процессах с участием прокуроров, печатать публикации о них, за исключением таких материалов, которые предрешают постановление суда. Органы прокуратуры в России обязаны действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан и государственной и иной охраняемой законом тайне.
   Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. К числу последних в настоящее время относятся прокуратуры воинских частей, транспортные и природоохранные прокуратуры.
   В соответствии с ч. 2 ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ назначается на должность сроком на 5 лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого большинства голосов, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. В Генеральной прокуратуре образуется на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора – Главным военным прокурором.
   Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъектов Федерации, определяемыми самими этими субъектами. Эти прокуроры подчиняются непосредственно Генеральному прокурору, ему подотчетны и могут быть освобождены им от занимаемой должности.
   Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

10.9. Конституционные основы организации адвокатуры в Российской Федерации

   Правовое государство призвано уделять повышенное внимание правовой защите прав, свобод и интересов физических и юридических лиц. Российская Федерация, провозглашенная Конституцией РФ правовым государством, обязана реализовать это предназначение адвокатуры. Адвокатура в России до и после революции 1917 г. прошла очень сложный путь, исследование которого может стать отдельным предметом изучения. Остановимся на реалиях настоящего времени.
   Несмотря на усилия по повышению уровня правовой культуры населения, потребность в получении юридической помощи не утрачивает своей значимости. Последовательное урегулирование в нормативном порядке все более широкого круга общественных отношений откликается вовлеченностью населения в правоотношения по поводу, например, работы и учебы, получения услуг и участия в деятельности общественного объединения, выборов и здравоохранения. Поэтому потенциальная или реальная потребность в квалифицированной помощи юриста может возникнуть практически у каждого.
   Квалифицированная помощь юристов может выражаться в определении органа, полномочного разрешить жалобу или заявление, в помощи гражданину составить соответствующий документ, в участии в судах в качестве представителей, например, истцов, ответчиков, третьих лиц в гражданском судопроизводстве и т. п.
   Статья 48 Конституции РФ гласит:
   1. Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.
   2. Каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления, имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.
   Оказание квалифицированной юридической помощи гражданам и организациям является приоритетной задачей адвокатуры. Она отделена от государства, чем обеспечивается ее независимость: адвокат может противостоять интересам и стремлениям публичных структур и их должностных лиц, не может допрашиваться в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением обязанностей защитника или представителя профессионального союза либо другой общественной организации.
   Полномочия, порядок организации и деятельности адвокатуры определяются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63‑ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
   Особо квалифицированная помощь необходима лицам, заключенным под стражу, так как, будучи лишенными свободы, они ограничены в выборе форм и методов защиты. Таким образом, конституционно закрепленное право граждан на защиту является конституционной основой деятельности адвокатуры как инструмента гражданского общества.
   Правовое государство невозможно представить без адвокатуры. С понятием правовое государство тесно связан еще ряд понятий – «справедливость», «законность», «правопорядок».
   Правопорядок достигается законностью через справедливость. Кажется, все просто и понятно, а на самом деле это далеко не равнозначные понятия. Законность – очень сложное и медленно устанавливающееся понятие. Оно требует сложных процедур, большого массива работающих законов, времени, а также долготерпения всего общества. Справедливость – более быстрое понятие, так как представление о справедливости в обществе меняется быстро и иногда почти мгновенно. Справедливость основывается на идеалах общества и зависит от отношения человека к какому-то явлению. При этом всегда надежды населения, связанные с установлением справедливости, обращены к правосудию. Правосудие как одна из форм деятельности государства изначально несет в себе свойство быть средством разрешения конфликтов в интересах всего общества.
   Правосудие в демократических государствах осуществляется в виде состязательного процесса, при равенстве сторон. И если обвинение в уголовных процессах идет от имени государства, то защита осуществляется от имени общества и является сдерживающим фактором от чрезмерной абсолютизации права, не давая превратить правовое государство в полицейское.

Глава 11
Конституционные основы местного самоуправления

11.1. История развития местного самоуправления в России

   На протяжении ряда десятилетий термин «местное самоуправление» считался неприемлемым из-за господствующей в то время теории полновластия Советов в условиях социализма. О земстве даже не вспоминали. Новые веяния в отношении к местному самоуправлению обозначились с началом перестройки, но пробивали себе дорогу с большим трудом, что получило свое отражение хотя и в прогрессивном для того времени, но противоречивом Законе СССР об общих началах местного самоуправления, принятом в 1990 г. Попытка путем принятия в 1991 г. закона о местном самоуправлении ввести местное самоуправление «сверху», не реформируя по сути прежнюю систему местного самоуправления, не дала ожидаемых результатов.
   Осенью 1993 г. начался новый этап реформирования местного самоуправления: 9 октября был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, 26 октября – Указ Президента РФ о реформе местного самоуправления. Этим Указом Президента РФ было утверждено положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, а Указом Президента 29 октября были утверждены основные положения о выборах в органы местного самоуправления.
   В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность местных Советов – представительных органов в системе местного самоуправления – прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную организацию – исполнительные органы в системе местного самоуправления. Выборы новых представительных органов местного самоуправления в основном состоялись в 1994 г.
   Новая Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление в Российской Федерации, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса реформирования системы местного самоуправления.

11.2. Понятие и функции местного самоуправления. Принципы местного самоуправления

   Одной из основ конституционного строя России является признание и гарантирование местного самоуправления. Возведение местного самоуправления на конституционный уровень в России осуществлено впервые действующим базовым законом страны, где определены основные принципы реализации местного самоуправления. Они явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.
   Местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения под свою ответственность, управление муниципальной собственностью, с учетом интересов всех жителей данной территории.
   Эта система представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления. Органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией. Структура и организационные основы деятельности органов местного самоуправления подробно отражены в положениях о местном самоуправлении, в которых закрепляются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления, распределение полномочий между ними, формы ответственности органов местного самоуправления перед населением, вопросы муниципальной службы и т. п.
   В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.
   Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, т. е. общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.
   Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.
   Местное самоуправление призвано обеспечить: потребности населения в различного рода услугах (в социально-культурной и иных сферах местной жизни); реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц; оптимальное сочетание местных и общегосударственных интересов и т. д.
   Анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:
   1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.
   2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.
   3. Обеспечение развития соответствующей территории.
   4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.
   5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.
   6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
   Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
   В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством:
   1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.
   2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.
   3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
   4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

11.3. Основы деятельности местного самоуправления

   В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения направлены на обеспечение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти.
   Конституционные положения, касающиеся местного самоуправления, конкретизированы Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.).
   Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционным правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.)). Граждане вправе направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
   Конституцией России определены важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, осуществление охраны общественного порядка, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов. Конкретизация основных принципов организации местных бюджетов, источников формирования и направлений использования финансовых ресурсов местного самоуправления проведена Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.). В нем также уделено внимание основам бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношениям органов местного самоуправления с финансовыми институтами, гарантиям финансовых прав органов местного самоуправления.
   Приведенный перечень вопросов местного значения не является закрытым, поскольку федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения и иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
   Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции).
   Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.
   Гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
   Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.
   Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.
   Вместе с тем процесс формирования местного самоуправления далеко не завершен. Несмотря на то, что на территориях большинства субъектов Федерации проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям федеральной Конституции и федерального законодательства, существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы государственной власти, так как в ходе избирательного процесса обязательным является участие в нем органов местного самоуправления. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы местного самоуправления.
   Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь отсутствием четкого разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти), приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Предстоит кропотливая работа органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти по разрешению таких разногласий и конфликтов.
   В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации. За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. Практические результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.
   По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации – единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.
   Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации – федеральный координационный центр при Президенте РФ, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.
   Местное самоуправление предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля за их деятельностью.
   С развитием местного самоуправления сформировался институт муниципальной службы, общие принципы организации которой и основы правового положения муниципальных служащих в РФ установлены Федеральным законом от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г.).

11.4. Полномочия местного самоуправления

   Полномочия местного самоуправления – это закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.
   Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, а также других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий.
   Можно выделить несколько групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным областям экономического, социально-культурного строительства и др.
   Так, в области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач.
   В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории местного самоуправления органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законом условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; устанавливают в соответствии с законодательством порядок назначения на должность и освобождение от нее руководителей муниципальных предприятий; определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества; определяют в соответствии с законодательством льготы и преимущества, в том числе в сфере налогов, в целях стимулирования предпринимательской деятельности.
   В области земельных отношений и охраны окружающей природной среды органы местного самоуправления определяют в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной органам местного самоуправления территории; определяют в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами.
   В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают планы и правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок передачи и продажи жилья в аренду.
   Они руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляют контроль за работой других транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население; организуют работу предприятий связи, обеспечивают развитие радио и телевидения.
   Органы местного самоуправления организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности.
   В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями, обеспечивают их материально-техническое снабжение.
   Органы местного самоуправления осуществляют важные функции в области социальной защиты населения. Они обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям.
   В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.
   Органы местного самоуправления налагают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения.
   В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

11.5. Ответственность местного самоуправления и правовые формы его защиты

   Местное самоуправление, в основе которого лежит право граждан самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля за их деятельностью.
   Ответственность органов местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Она имеет непосредственное отношение к вопросу о гарантиях прав местного самоуправления, ибо призвана обеспечить деятельность органов местного самоуправления в интересах граждан, общества в целом.
   Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.) устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
   Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.
   Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта Федерации, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования.
   Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
   Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.
   В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.
   В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом.
   В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.
   Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом, распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований – столиц и административных центров субъектов Российской Федерации, либо указом Президента РФ.
   В случае, если в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации не приняты предусмотренные меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.
   В случае, если в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) не приняты предусмотренные меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.
   Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы.
   Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) либо указом Президента РФ.
   В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации либо глава государства назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.
   Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.
   Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа) либо Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления).
   Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, Верховный Суд Российской Федерации должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.
   Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

11.6. Местное самоуправление – институт гражданского общества

   О местном самоуправлении, в том числе в России, написано немало. Его смысл и знание о нем подчас расцениваются неадекватно, часто усложняются, хотя очевидны обстоятельства, определяющие его объективную необходимость.
   Во-первых, местное самоуправление необходимо как способ оптимизации управления обществом. Не имеет значения, как возникали институты местного самоуправления в различных государствах. Главное в том, что нет демократических стран без местного самоуправления.
   Вo-вторых, местное самоуправление необходимо как ведущая форма осуществления политических прав и свобод гражданина. Европейская хартия местного самоуправления, считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, исходит из убеждения в том, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне. Разумеется, это не исключает реализации права граждан на управление на всех уровнях государственного механизма, однако наибольшего по масштабам участия в управлении граждан можно добиться там, где управление максимально приближено к населению.
   Демократическое цивилизованное государство современности должно иметь различные формы управления общественными процессами, максимально распределяя права и обязанности, забранные у властных структур, как можно шире по горизонтали на само население, проводя процесс децентрализации власти и давая возможность населению в рамках местного самоуправления решать задачи местного уровня.
   В принципе децентрализация управления возможна в любом государстве – как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной управляющей системой, государство при любой форме правления и политическом режиме не может не допускать определенной автономии своих подсистем, в том числе структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал опыт многих стран), децентрализация никогда не бывает последовательной и законченной, поскольку она проводится бюрократическими методами. Это всегда ограничивает местные структуры в выборе маневра действий, требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и поэтому для массы людей, живущих «на местах», оборачивается ограничениями в устройстве их жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание местных особенностей, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни на территориях и в конечном итоге – свободе и полноте реализации жизненных устремлений общества.
   Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет особый институт народовластия, причем в государствах с разным конституционным строем местное самоуправление выглядит неодинаково. Чрезвычайно многообразна компетенция органов местного самоуправления, способы защиты прав этих органов. Вместе с тем есть нечто общее, что позволяет различные модификации местного самоуправления считать именно модификациями, не меняющими его сути. Суть же его – это власть местного самоуправления в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно или через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти.
   В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., местным самоуправлением называется «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».
   Оба определения сходны в основном, но не идентичны. Главная черта местного самоуправления в обоих определениях – самостоятельность решения отнесенных к ведению местного самоуправления вопросов. Если во втором определении она прямо названа, то в первом содержится ее синоним – «без вмешательства центральной власти». Вместе с тем первое определение более точно называет субъект местного самоуправления: не «население» вообще, а именно «местное население» – люди, проживающие в городах и селах, которые избираются и в представительные органы местного самоуправления, и на административные должности. Местное самоуправление несовместимо (может быть, за редким исключением) с приходом «варягов» – людей со стороны, мало знакомых с условиями местной жизни.
   Еще одна существенная черта местного самоуправления во втором случае определена более рельефно, чем в первом.
   Местное самоуправление не просто самостоятельная, но и под свою ответственность деятельность. Сами органы местного самоуправления и местное население отвечают за все промахи и ошибки своих решений. Никакой другой орган, в том числе государственный, не несет ни имущественной, ни иной правовой ответственности за действия органов местного самоуправления.
   Определение местного самоуправления для современного демократического государства содержится в Европейской хартии местного самоуправления. Под местным самоуправлением здесь понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
   Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Наличие исполнительных органов не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или в любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
   Данное определение весьма прагматично, поскольку не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но подчеркивает реальную способность это делать.
   Сама Европейская хартия о местном самоуправлении, на наш взгляд, достаточна консервативна, так как признает за местным самоуправлением право существовать на основании закона, а не в силу естественного права. А закон – это уже вмешательство власти, и каким бы прогрессивным он не был, в нем прежде всего будут учтены интересы власти, а уже потом все остальные интересы.
   Чрезвычайно важной чертой в характеристике местного самоуправления является предположение о том, что о существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Эта идея крайне актуальна для оценки местного самоуправления, эффективности его действия в нашей российской действительности.
   В самом деле, мы пока делаем первые шаги по пути внедрения различных, подчас весьма привлекательных, правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления. Но вряд ли мы можем сейчас утверждать, что органы российского местного самоуправления обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слилась воедино, предпринимаются как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и самими органами местного самоуправления, однако цель вряд ли будет достигнута в короткие сроки. Местное самоуправление в различных демократических государствах утверждалась в течение не одного столетия. Современному самоуправлению России всего несколько лет, и возможно, должно пройти не одно десятилетие, чтобы оно крепко встало на ноги.
   Гарантией последовательного развития местного самоуправления служит право граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Гражданин является главным субъектом местного самоуправления. Субъективное право гражданина на осуществление местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Это право основывается на конституционном принципе формального юридического равенства человека и гражданина. Кроме того, гражданин имеет право на самоуправление, независимо от особенностей субъекта РФ.
   Граждане имеют право на осуществление местного самоуправления во всем его содержании, т. е. во всех сферах местной жизни, применительно ко всем функциям местного самоуправления, включая реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, во всех муниципальных образованиях.
   Закон устанавливает право граждан обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Этому праву соответствует обязанность органов и должностных лиц ответить по существу на обращения граждан. Кроме того, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
   На собрании Союза российских городов в Нижнем Новгороде 21 марта 2000 г. Президент РФ В. В. Путин обратил внимание на то, что государственная поддержка местного самоуправления – одна из приоритетных задач в ближайшее время. Умная, грамотная государственная политика ни муниципальному, ни региональному, ни федеральному уровню не повредит.
   Мы кровно заинтересованы в тесном сотрудничестве всех уровней власти. Страна в этом заинтересована, так как без нормализации отношений в этой сфере некоторые крупномасштабные экономические проблемы будут решаться сложно. Без реального развития муниципального уровня не может быть эффективного управления. Базовым должен оставаться принцип, когда полномочия реализует тот уровень власти, у которого есть ресурсы и который может сделать это максимально эффективно. В обществе накопилась огромная положительная энергия. Многие наши сограждане готовы к конституционной работе. Наш с вами долг – не упустить этот шанс [63 - Путин В. В. Из выступления на собрании Союза российских городов в Нижнем Новгороде 21 марта 2000 г. // Муниципальная власть. 2000. № 3. С. 2.].
   Таким образом, реализация гражданами своих основных конституционных прав в сфере функционирования органов местного самоуправления обеспечивает условия для осуществления ими управленческой деятельности на местах, возможность вместе с другими членами местных сообществ со знанием всех обстоятельств дела принимать решения и организовывать их исполнение так, чтобы местное самоуправление стало институтом гражданского общества.

Глава 12
Обеспечение конституционной законности в Российской Федерации

12.1. Понятие конституционной законности

   Конституция государства занимает особое место в системе законов. Она является основополагающим законом государства и обладает верховенством на всей его территории. Конституционная законность есть реально действующая система конституционализма, обеспечивающая полное действие конституции.
   Конституционная законность означает следующее.
   1. Правовой характер самой конституции как базового закона государства.
   Иными словами, конституция своим содержанием (при всем его возможном разнообразии) должна выражать принципы демократии, свободы и справедливости, закреплять права и свободы человека и гражданина, прежде всего отраженные в международных стандартах и нормах, воплощать принципы (требования) правового государства.
   2. Верховенство конституции в правовой системе государства, т. е. конституция имеет высшую юридическую силу.
   Все законы и иные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления издаются на основе и в соответствии с конституцией. Законы и подзаконные (в том числе ведомственные) акты, противоречащие конституции, не имеют юридической силы.
   Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу… Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
   3. Принципы и нормы конституции имеют прямое действие. Правоприменительная практика всех государственных органов должна соответствовать конституции. Все должностные лица независимо от их ранга и положения ответственны за нарушение ее принципов и норм.
   Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Однако если судебные или иные правоприменительные органы обнаруживают, что закон или отдельные его положения не соответствуют Конституции, то они непосредственно применяют нормы Конституции. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 декабря 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» отмечает, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, если придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации либо принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей.
   4. Конституция действует на всей территории государства. В условиях федеративного устройства государства федеральная конституция действует во всех субъектах (членах) федерации, конституции субъектов (членов) федерации – на всей их территории.
   Спорным оказался вопрос о действии устава края или области, в состав которого входят автономные округа, на территории этих округов, так как автономные округа согласно действующей Конституции Российской Федерации являются равноправными субъектами Российской Федерации (ст. 5). Однако вхождение автономного округа в состав края или области является условием распространения устава края или области на всю ее территорию, в том числе на территорию автономного округа.
   Принципы верховенства конституции, конституционной законности не реализуются автоматически. Их действие может быть нарушено умышленно либо в силу правоприменительной ошибки. Для предотвращения и ликвидации таких «сбоев» существует система правовых средств охраны конституции (например, институт конституционной ответственности в виде импичмента главы государства).

12.2. Конституционный контроль

   Специфическим институтом обеспечения и охраны действия принципа верховенства конституции является конституционный контроль. Судебный конституционный контроль означает специализированный механизм охраны конституции как нормативного правового акта высшей юридической силы.
   Конституционный контроль есть специфическая функция компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений.
   Государственными органами, осуществляющими конституционный контроль, являются: глава государства, парламент, правительство; специализированные органы конституционного контроля в виде органов конституционного надзора (квазисудебные органы); судебные органы.
   Конституционный контроль, осуществляемый главой государства, парламентом, правительством, другими государственными органами (исключая судебные) в процессе осуществления основных функций либо наряду с другими функциями, в значительной степени испытывает влияние проводимой ими политики. Этот вид конституционного контроля можно квалифицировать как общий (общеполитический) конституционный контроль. Для его осуществления указанные государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комиссии и т. п.) либо специализированные органы, подобные парламентскому институту омбудсменов (уполномоченных по правам человека, народных защитников).
   Конституционный контроль как самостоятельное направление государственной деятельности начинался собственно с проверки законов, принимаемых парламентом. Как свидетельствует мировая практика, число объектов конституционного контроля постепенно росло, и для каждого государства этот набор объектов индивидуален.
   Объектами конституционного контроля, в том числе осуществляемого судебными органами, являются законы, их различные разновидности: законы, вносящие изменения и дополнения в конституцию; законы, принятые референдумом; конституционные, органические законы; обыкновенные законы – регламенты и иные акты, принятые законодательными (представительными) органами; нормативные правовые акты органов исполнительной власти; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; внутригосударственные договоры (в федерациях и конфедерациях); акты судебных органов; акты и действия общественных объединений; индивидуальные правоприменительные акты и правоприменительная практика компетентных государственных органов и должностных лиц; международные договоры; а также действия должностных лиц в порядке их конституционной ответственности (обычно действия высших должностных лиц государства – Президента, членов правительства, судей высших судебных инстанций); организация и проведение, подтверждение итогов референдумов и выборов; создание и деятельность политических партий и других общественных объединений.

12.3. Конституционный суд в Российской Федерации. Решение конституционного суда: предмет, содержание, юридическая сила

   Задачи, полномочия и структура Конституционного Суда определены Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1‑ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г.). Роль и характер данного органа определяются его функциональным назначением.
   Правовой статус и особенности Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля во многом характеризуются его компетенцией, закрепленной в названном законе в виде следующих основных полномочий. Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
   а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
   б) конституций республик; уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации;
   в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
   г) не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции: между
   федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими государственным органами субъектов Российской Федерации.
   Кроме того, Конституционный Суд по жалобам за нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со ст. 111 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
   Конституционный Суд решает исключительно вопросы права; по вопросам своей внутренней деятельности принимает Регламент Конституционного Суда Российской Федерации (см.: Регламент Конституционного Суда РФ (принят Конституционным Судом РФ 1 марта 1995 г.)). В Регламенте Конституционного Суда РФ на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона № 1‑ФКЗ устанавливаются: порядок определения персонального состава палат Конституционного Суда РФ; порядок распределения дел между ними; порядок определения очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и в заседаниях палат; некоторые правила процедуры и этикета в заседаниях; особенности делопроизводства в Конституционном Суде РФ; требования к работникам аппарата Конституционного Суда РФ; иные вопросы внутренней деятельности Конституционного Суда РФ.
   Конституционный Суд учреждается и функционирует в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, т. е. соблюдения и обеспечения основных политических и правовых ценностей, провозглашенных и гарантированных Конституцией.
   Одной из важнейших функций Конституционного Суда является толкование Конституции РФ, которое этот орган дает по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ.
   Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей, кандидатуры которых Президент РФ представляет Совету Федерации для назначения на должности судей этого органа. Конституционный Суд РФ вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее 3/4 от общего числа судей. Полномочия Конституционного Суда РФ не ограничены определенным сроком, но его судьи назначаются на срок 15 лет. Назначение на должность судьи Конституционного Суда РФ на второй срок не допускается.
   Судьей Конституционного Суда РФ может быть назначен гражданин РФ, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.
   Судья Конституционного Суда РФ считается вступившим в должность с момента принесения им присяги. Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий.
   Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются независимость, коллегиальность, законность, состязательность и равноправие сторон.
   Одним из важнейших элементов статуса является обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан.
   Согласно ст. 7 Федерального конституционного закона № 1‑ФКЗ, Конституционный Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые средства для обеспечения его деятельности, которыми Конституционный Суд распоряжается самостоятельно.
   В ФКЗ (ст. 11) предусмотрены занятия и действия, не совместимые с должностью судьи Конституционного Суда. Данная статья направлена на свободное и независимое осуществление судьей задач и функций в сфере конституционного правосудия. В ст. 13 определены гарантии независимости судьи Конституционного Суда РФ: несменяемость, неприкосновенность, равенство прав судей, порядок приостановления и прекращения полномочий судьи, право на отставку, обязательность установленной процедуры конституционного судопроизводства, запрет на какое бы то ни было вмешательство в судебную деятельность, предоставление судье материального и социального обеспечения, гарантии безопасности.
   Конституционный Суд состоит из двух палат, включающих в себя соответственно десять и девять судей. Он рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях и заседаниях палат. В пленарных заседаниях участвуют все судьи Конституционного Суда, в заседаниях палат – судьи, входящие в состав соответствующей палаты. Основные вопросы компетенции Конституционного Суда рассматриваются в пленарных заседаниях.
   Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь Конституционного Суда РФ избираются на пленарном заседании из состава судей Конституционного Суда. Избирают их в индивидуальном порядке путем тайного голосования и большинством от общего числа судей; срок полномочий – три года.
   Председатель Конституционного Суда руководит подготовкой пленарных заседаний, созывает их и председательствует на них, вносит на обсуждение Конституционного Суда вопросы, подлежащие рассмотрению в пленарных заседаниях и заседаниях палат, представляет Конституционный Суд в отношениях с государственными органами, общественными объединениями, по уполномочию Конституционного Суда выступает с заявлениями от его имени; осуществляет общее руководство аппаратом Конституционного Суда, представляет на его утверждение кандидатуры руководителей Секретариата и других подразделений аппарата, издает приказы и распоряжения.
   Заместитель Председателя Конституционного Суда РФ осуществляет по уполномочию Председателя Конституционного Суда РФ отдельные его функции, а также выполняет свои обязанности, возложенные на него конституционным судом.
   Судья-секретарь Конституционного Суда осуществляет непосредственное руководство аппаратом Конституционного Суда, обеспечивает организационную подготовку его заседаний; доводит до сведения соответствующих органов и лиц решения Конституционного Суда и информирует его об исполнении этих решений.
   Конституционное судопроизводство – это установленные Конституцией РФ, федеральным конституционным законом и Регламентом Конституционного Суда РФ порядок и процедура рассмотрения и решения дел и вопросов, принадлежащих к компетенции Конституционного Суда РФ. Конституционное судопроизводство основывается на прочных демократических принципах и имеет некоторые особенности.
   В разделе втором ФКЗ определены принципы конституционного судопроизводства: независимость судей, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, непрерывность судебного заседания, состязательность и равноправие сторон, язык конституционного судопроизводства.
   Конституционный Суд правомочен принимать решения в пленарных заседаниях при наличии не менее 2/3 от общего числа судей, а в заседании палаты – при наличии не менее 3/4 ее состава.
   ФКЗ предусматривает обращение в Конституционный Суд РФ как повод к рассмотрению дела в нем. Обращение может быть направлено в форме запроса, ходатайства или жалобы. Требования к обращению и стадии конституционного судопроизводства определены в ФКЗ и состоят в следующем: обращение в Конституционный Суд РФ оплачивается государственной пошлиной; предусмотрено предварительное рассмотрение обращений; принятие обращения к рассмотрению; порядок рассмотрения дел в пленарных заседаниях и заседаниях палат; назначение дел к слушанию; подготовка дела к слушанию; оповещение о заседании; стороны и их представители; открытые и закрытые заседания; объяснения сторон; заключение экспертов; показания свидетелей и ряд других вопросов, составляющих содержание и специфику конституционного судопроизводства.
   Завершающим и ответственным этапом является принятие решения Конституционным Судом РФ. Решения, принимаемые Конституционным Судом РФ, именуются постановлением, заключением, определением.
   Постановления принимаются по вопросам о разрешении дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик; уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации; решений о толковании Конституции РФ, и по ряду других основополагающих вопросов компетенции конституционного суда.
   Заключением именуется итоговое решение Конституционного Суда РФ по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
   Определениями являются все иные решения Конституционного Суда РФ, принимаемые в ходе конституционного судопроизводства.
   Решение Конституционного Суда считается принятым, если за него проголосовало большинство участвовавших в голосовании судей, если иное не предусмотрено федеральным конституционным законом. Решение конституционного суда провозглашается в полном объеме немедленно после его подписания.
   Постановления и заключения Конституционного Суда не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются: судьям Конституционного Суда, сторонам, Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, Уполномоченному по правам человека РФ, Верховному, Высшему Арбитражному судам, Генеральному прокурору, министру юстиции.
   Решение Конституционного Суда РФ является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
   Акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Михаил Смоленский, Марина Мархгейм, Иван Яценко Конституционное право Российской Федерации