Денис Малый
Конституционное право на объединение в Российской Федерации

   Рецензенты:
   Б. Л. Железнов, доктор юридических наук, профессор
   И. Г. Дудко, кандидат юридических наук, доцент

   © Д. А. Малый, 2003
   © Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

Введение

   Кардинальные изменения, произошедшие в политической, экономической и социальной сферах современного российского общества, ставят перед общественными науками задачи поиска оптимальных, наименее болезненных путей его дальнейшего развития. Важнейшим направлением является усиление демократических начал в государственном и муниципальном управлении, совершенствовании форм и методов участия граждан в процессе принятия публичных решений.
   Мировой опыт свидетельствует о том, что построение стабильного гражданского общества является предпосылкой для создания действительно демократического государства. В свою очередь, только в демократическом государстве возможно эффективное функционирование институтов гражданского общества, позволяющих гражданам реализовать свои конституционные права на участие в принятии общезначимых решений и удовлетворение индивидуальных интересов посредством объединения в различного рода ассоциации.
   Объединения граждан являются важнейшим элементом гражданского общества, формой вовлечения населения страны в активную политическую, экономическую и социально-культурную деятельность. Объединение позволяет сконцентрировать желания и возможности граждан по реализации и защите их конституционных прав и свобод.
   Право на объединение охватывает своим содержанием не только область политико-правовых отношений, но понимается Конституцией Российской Федерации более широко, включая экономическую и иные сферы, в которых гражданин может проявить индивидуальные способности, реализовать свои интересы. Содержащиеся в конституционных нормах положения о праве на объединение находят отражение в отраслевом законодательстве, что накладывает отпечаток на формы и способы реализации этого права. Несмотря на различие последних, необходимо единое восприятие рассматриваемого права, что возможно только через оценку его сущности, структуры и содержания.
   Вопросы реализации конституционного права на объединение всегда привлекали и привлекают внимание ученых. В то же время следует отметить, что разработка проблем конституционного права на объединение велась преимущественно в направлении оценки создания и функционирования общественных объединений. Проблемы субъективных прав на объединение зачастую остаются вне поля зрения исследователей, хотя их содержание предопределяет качество нормативного закрепления права на объединение в отраслевом законодательстве и с неизбежностью влияет на правовое регулирование рассматриваемых отношений.
   Настоящая работа является попыткой комплексного исследования актуальных проблем теории и практики реализации конституционного права на объединение с учетом требований международных договоров Российской Федерации, специфики отраслевого законодательства и практики их применения. Конституционное право на объединение рассматривается через призму субъективного права, его сущности и содержания.
   Проведенное исследование посвящено выявлению сущности конституционного права на объединение и понимаемых под этим термином субъективных прав на объединение, формулированию понятий используемых при исследовании конституционного права на объединение категорий, а также раскрытию нормативного содержания права создавать объединение, права вступать в объединение, права пребывать (участвовать) в объединении, права воздерживаться от вступления в объединение и права выходить из объединения, основных правовых режимов реализации указанных прав, выявлению пределов субъективных прав на объединение, существующих и возможных ограничений этих субъективных прав.
   Примененный в работе комплексный подход к конституционному праву на объединение позволил выявить пробелы в его правовом регулировании и правовые коллизии, а также сформулировать предложения по их разрешению.
   Теоретическую базу монографии составили труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права, прав человека, проблемам деятельности и правового статуса общественных и иных объединений граждан, а также труды по философии, социологии, политологии и международному праву.
   Нормативной основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральное законодательство, акты Конституционного Суда РФ, Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека. В работе использованы материалы российских и международных симпозиумов и конференций, судебная практика.
   Анализ нормативных правовых актов, работ в области теории права, специальной литературы и других источников позволили автору сформулировать ряд самостоятельных положений, выводов и рекомендаций, предлагаемых вниманию читателя.
   Выводы и предложения настоящей монографии могут быть использованы в научно-исследовательской и учебной деятельности, в работе законодательных органов при разработке правовых актов, регламентирующих порядок образования и деятельности объединений граждан, в правоприменительной деятельности контролирующих, судебных и иных органов, а также гражданами при реализации своих субъективных прав на объединение.
   Сформулированные в монографии общие теоретико-методологические рекомендации применимы в процессе продолжающейся работы по повышению роли и значения объединений граждан как элементов гражданского общества.
   Особенностью структуры настоящей работы является то, что нормативное содержание права вступать в объединение, права пребывать (участвовать) в объединении, права воздерживаться от вступления в объединение и права выходить из объединения рассмотрено в сравнении с правом создавать объединение. Анализ актов Европейской комиссии и Европейского суда по правам человека приведен в параграфе, посвященном практике Конституционного Суда РФ в сфере ограничения конституционного права на объединение.

Глава 1
Понятие конституционного права на объединение

1.1. Нормативное закрепление и сущность права на объединение

   Право на объединение является общепризнанным в мировой практике правом личности. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозгласила: «Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций. Никто не может быть принуждаем вступать в какую-либо ассоциацию». [1 - Статья 20 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. // Права человека: Сб. международных документов. М., 1986. С. 26 (далее – Всеобщая декларация прав человека).] Данное право в числе других неотъемлемых прав составляет основу достоинства человека и является «основой свободы, справедливости и всеобщего мира». [2 - Преамбула указ. Декларации.]
   Последующие международные документы в обязательном порядке включали право на объединение в число важнейших положений, закрепляемых тем или иным актом. Предметом регулирования разного рода конвенций, деклараций, договоров, касающихся прав и свобод человека и гражданина, могут быть различные сферы жизнедеятельности людей, но неизменно в них находят отражение право на объединение и связанные с ним особенности конструкции соответствующих норм, в том числе предусматривающих создание объединений. Так, согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. участвующие в нем государства, каковым является и Россия, обязались обеспечить «право каждого человека создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации». [3 - Подпункт «а» п. 1 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // Права человека… С. 34 (далее – Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах).]
   Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. «признается право на мирные собрания», [4 - Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. // Права человека… С. 57 (далее – Международный пакт о гражданских и политических правах).] а также предусмотрено, что «каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов». [5 - Часть 1 ст. 22 указ. Пакта.]
   В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. «каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов». [6 - Часть 1 ст.11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. // Права человека и судопроизводство: Сб. документов. Издание OSCE. C. 238 (далее – Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод).]
   Государства – участники Конвенции о правах ребенка 1990 г. признали право ребенка на свободу ассоциации и свободу мирных собраний, [7 - Статья 15 Конвенции о правах ребенка 1990 г. // Права человека… C. 136.] считая ребенком «каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста». [8 - Статья 1 указ. Конвенции.]
   В конституциях многих государств это неотъемлемое право человека и гражданина также нашло отражение. Например, Основной закон ФРГ в ст. 9 определяет: «Все немцы имеют право образовывать союзы и общества». [9 - Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: Издательство БЕК, 1998. С. 156.] В ст. 18 Конституции Италии закрепляется: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения, объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом». [10 - Там же. С. 247.]
   Конституция Российской Федерации 1993 г. не только распространила действие международных правовых договоров Российской Федерации на своих граждан, признав эти договоры составной частью российской правовой системы (ч. 4 ст. 15), но и самостоятельно закрепила право на объединение. Статьей 30 высшего нормативного правового акта страны предусмотрено: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
   Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем».
   Дополняют эту норму положения ст. 31 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирование».
   Термин «объединение», применительно к обозначению ассоциаций граждан, используется в Конституции РФ в сочетании с другими понятиями, позволяющими провести разграничение между различными по целям и задачам союзами лиц. [11 - Ряд авторов дают перечень статей Конституции РФ, где использовано слово «объединение» (см.: Гущин В. З. Прокурорский надзор за соблюдением права граждан на объединение. М., 1998. С. 7; Алиев А. А. Конституционное право граждан на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 9).] В нескольких статьях упоминается «объединение граждан» (ч. 2 ст. 13, ст. 19 и др.), в других – Конституция Российской Федерации оперирует такими понятиями, как «граждане и их объединения» (ч. 2 ст. 15), «религиозные объединения» (ч. 2 ст. 14). Все они служат для обозначения ассоциаций (союзов) физических лиц и позволяют говорить о закреплении не столько субъективного права лица, сколько об объединениях граждан различного вида и назначения.
   Собственно субъективному праву на объединение посвящена только одна статья Конституции Российской Федерации – ст. 30. При этом она содержит несколько важнейших конституционных норм, помещенных вместе, но имеющих самостоятельное значение.
   Действительно, положения ч. 1 ст. 30 Конституции РФ включают: право на объединение (понятие, охватывающее несколько субъективных прав); право на создание профессиональных союзов (одно из субъективных прав на объединение, реализуемое в отношении объединения конкретного вида); провозглашение свободы деятельности общественных объединений (частный случай общего гарантирования свободы деятельности объединений). Часть 2 ст. 30 Конституции РФ закрепляет и гарантирует свободу реализации права на объединение в целом, вводя запрет на принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
   Объяснить подобный подход составителей Конституции РФ можно, но трудно усмотреть целесообразность такого построения сложной по своему содержанию статьи. В некоторых международных документах содержатся аналогичные формулировки, и заимствование просматривается достаточно определенно. Например, Европейская конвенция о защите прав и основных свобод человека в ст. 11 провозглашает: «Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов». [12 - Права человека и судопроизводство: Сб. документов. Издание OSCE. C. 238.] Здесь «собраны» вместе право на мирные собрания, право на свободу ассоциаций, право на создание профсоюзов, право на вступление в профсоюзы.
   Вместе с тем, видимо, следует разграничивать право на объединение как общее понятие и частные его проявления, имеющие различные основания выделения, а именно: право на объединение конкретного вида (профессиональное объединение) и право на создание объединения. Последний пример будет одним из видов субъективных прав, объединяемых общим термином «право на объединение».
   Разделение указанных понятий необходимо как с точки зрения юридической техники, так и с точки зрения понимания сущности рассматриваемых правовых категорий. В противном случае правоприменитель вынужден «упражняться» в поиске смысла норм, включенных в одну статью, но имеющих различное внутреннее содержание. В результате могут появляться правовые конструкции, выстраиваемые под влиянием политической конъюнктуры или корпоративных интересов.
   Примеры разделения права на объединение и отдельных входящих в него самостоятельных субъективных прав можно встретить в международных документах. Например, Всеобщая декларация прав человека провозглашает право каждого «на свободу мирных собраний и ассоциаций». [13 - Часть 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека.] Отдельно в Декларации закрепляется «право создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы для защиты своих интересов». [14 - Часть 4 ст. 23 указ. Декларации.]
   С другой стороны, использованная Конституцией Российской Федерации структура ст. 30 имеет и свои плюсы. Изложение наряду с общей нормой двух ее частных примеров различного рода позволяет в их взаимосвязи точнее выявить сущность и содержание первой.
   Следует также обратить внимание на упоминание в международных документах в одном ряду таких неотъемлемых прав, как право на свободу мирных собраний и ассоциаций. [15 - Статья 20 Всеобщей декларации прав человека, ст.11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.] Свидетельствует ли это о единстве природы их содержания либо отражает единое предназначение как формы коллективного формирования и выражения мнений по различным вопросам государственной и общественной жизни? Наличие некоторых общих признаков позволяет сопоставить названные конституционные права и сравнить их, что может способствовать более точному определению конституционного термина «объединение».
   Конституция Российской Федерации отдельно в ст. 31 закрепляет право граждан «собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования». Из всех перечисленных организационных форм в наибольшей степени подпадают под признаки, характерные для объединений, лишь собрания граждан.
   В литературе под собранием как одной из форм публичных акций понимается «совместное присутствие группы граждан в определенном месте в конкретно определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо проблем и вопросов». [16 - Нудненко Л. А. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования // Журнал российского права. 2000. № 12. С. 66.] Для собрания характерны следующие отличительные от простой совокупности людей, находящихся в одном месте, черты: а) относительная монолитность с точки зрения внутренней организации участников, обеспечивающей их совместную работу; б) пространственная локальность мероприятия, что позволяет использовать организационные приемы для выработки решений; в) направление активности «во внутрь» собрания. Все это способствует выработке позиции участников собрания и ее учету в совместных решениях. [17 - Ковалев В. Т. Свобода собраний, митингов, шествий и демонстраций: проблемы законодательного регулирования // Самоуправление: теория и практика. М., 1991. С. 59.] Перечисленные черты позволяют говорить о совместной осознанной деятельности лиц по участию в собрании, осуществляемой в целях решения определенной задачи, что свойственно и объединению.
   Если в основе отличия собрания от толпы лежат наличие общего интереса в совместном решении какого-либо вопроса и осознание этого интереса собравшимися людьми, то отличие объединения от собрания базируется на различном характере данного интереса. Интерес в собрании – решение вопроса, по поводу которого собрались, поэтому он всегда конкретен и сиюминутен. Интерес в объединении – достижение цели, ради которой люди объединились. Такая цель всегда носит более абстрактный и отдаленный во времени характер и соответственно рассматриваемый интерес более постоянен, его нельзя достигнуть путем проведения собрания. При этом конкретные вопросы в объединении решаются в форме проведения собраний (очных или заочных), т. е. проведение собрания участников объединения – это в том числе форма решения конкретных вопросов объединения.
   Например, филателисты могут регулярно собираться для обмена и покупки марок. Каждое такое собрание будет преследовать разовую цель поиска и приобретения интересующих марок. Целью объединения филателистов будет создание условий для их общения по поводу марок, в том числе организация и проведение их собраний.
   Собрания проводятся для достижения определенной сиюминутной цели, в этом их назначение и их особенности. Люди могут объединяться также для достижения какой-нибудь одной конкретной цели и на относительно небольшой промежуток времени, но уже на качественно ином уровне по сравнению с проведением собрания.
   Постоянство интереса объединившихся лиц влечет большую устойчивость, постоянство, стабильность объединения как общественного явления по сравнению с собранием. В Толковом словаре С. И. Ожегова собрание рассматривается как совместное присутствие кого-либо, сосредоточение, соединение в одном месте чего-нибудь. [18 - Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 16-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1984. С. 376.] Связующей нитью применительно к собранию является главным образом пространственное единство составных элементов, а само собрание с формальной стороны рассматривается, как правило, в качестве совокупности людей, собранных в одном месте совместной целью. Объединение предполагает создание единого целого. Например, С. И. Ожегов рассматривает его как «единение элементов». [19 - Там же. С. 643.] Прибегнув к лингвистическому толкованию, термин «объединение» можно трактовать как «общее единение». Оно качественно отличается от собрания формальной стороной своей организации: объединение проявляется не в пространственном соединении людей, а в принадлежности их к одной общности. Особый характер единства объединившихся людей находит свое выражение в форме их самоорганизации. Объединение (как результат соответствующего поведения людей) начинает рассматриваться не как совокупность составляющих его субъектов, а приобретает статус самостоятельного образования, организационным выражением которого выступают его органы.
   Таким образом, объединение (как результат) отличается от собрания качественно более высоким уровнем формальной организации, основанным на постоянстве интереса объединившихся лиц и выражающимся в наличии органов и самостоятельной правосубъектности объединения. Соответственно, объединение как форма проявления социальной активности приобретает особую общественную значимость, а как социальное явление представляет собой более сложное образование, чем собрание, и потому нуждается в тщательной правовой регламентации, а право на объединение – в правовых гарантиях и защите, поскольку приобретает статус не только личного, но и политического, социального, экономического, экологического, культурного и иного субъективного права, в зависимости от сферы, в которой реализуется.
   В свете изложенного объединением (в смысле действия, процесса) является такое поведение граждан, результатом которого будет установление и (или) поддержание организационно выраженного единства одного лица с другими – объединения как результата.
   Не будет в этом смысле объединением, например, деятельность лица по устройству на работу. С одной стороны, трудоустройство влечет организационно выраженную принадлежность работника к организации. С другой стороны, не возникает единства работника и работодателя, даже если работодателем выступает физическое лицо. Работник не объединяется с работодателем, а находится в подчиненном отношении к последнему. Их интересы не совпадают. Единство же может быть достигнуто только на основе равенства (одностатусности) объединяющихся субъектов и единства (общности) целей их объединения.
   Трудоустройство само по себе не будет также и объединением работника с другими членами трудового коллектива. Несмотря на равенство статуса работника и других членов трудового коллектива, их ничто не объединяет между собой. Трудоустройство направлено и влечет установление правовой связи работника с работодателем, а не с другими работниками, с которыми его может связывать лишь совместное нахождение в одном помещении при осуществлении трудовых функций либо принадлежность к одной организации.
   Объединением будет только такое поведение всех или некоторых членов трудового коллектива, которое нацелено именно на создание и поддержание их единства друг с другом для совместной реализации каких-либо своих прав и интересов, т. е. на достижение общей постоянной цели, например, на создание профсоюза или объединения с другими целями. Это поведение будет носить самостоятельный характер с точки зрения своего содержания и целей по отношению к совместной реализации трудовых функций.
   Данная позиция совпадает с практикой Европейского суда и Европейской комиссии по правам человека, которые исходят из того, что «ассоциация носит более формальный организованный характер». [20 - Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. С. 395.] «Отношения между рабочими, нанятыми одним и тем же работодателем, нельзя считать ассоциацией с точки зрения ст. 11 (Европейская конвенция о правах человека), поскольку они зависят лишь от оформленных контрактом соглашений между работниками и нанимателем». [21 - Решение по делу Эзелэн против Франции от 26 апреля 1991 г. Series A, N 202. P. 20–23. Para. 38–53 (цит. по: Там же. С. 395).]
   «Ассоциация предполагает добровольное объединение для достижения какой-либо общей цели». [22 - Янг, Джеймс и Уэбстер против Соединенного королевства. Comm. Report 14.12.79. Para. 167, Eur. Court H. R., Series B, N 39. P. 47 (цит. по: Там же. С. 395).] Авторы комментария Европейской конвенции о правах человека пришли к выводу, что во всей судебной практике Комиссия и Суд применяют два этих критерия, а именно критерий «добровольного характера» и критерий «общей цели». [23 - Там же. С. 395–396.] Например, Комиссия не нашла общей цели и, таким образом, не усмотрела существования какой-либо ассоциации с точки зрения ст. 11 в деле против Соединенного Королевства, по которому группа заключенных предъявила претензию, согласно которой их право на свободу ассоциации было ущемлено введением системы одиночного заключения. Комиссия выразила мнение о том, что «это положение не касается права заключенных находиться в компании с другими заключенными или “ассоциироваться” с другими заключенными в этом смысле слова». [24 - См.: No. 8317/78 Dec. 15.5.80. D. R. 20 p. 44 (97–98) // Цит. по: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 398–399.]
   Рассмотрение содержания конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что они закрепляют существование различных вариантов достижения организационно выраженного единства одного лица с другими.
   Право на объединение в соответствии с ч. 1 ст. 30 Конституции РФ включает право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Данная конституционная норма позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, она непосредственно закрепляет такой вид реализации права на объединение, как создание профсоюза, а в более широком понимании – создание объединения, поскольку профсоюз – одна из разновидностей объединения. Во-вторых, право на объединение не исчерпывается правом на создание какой-либо ассоциации лиц, а лишь включает его в себя как один из вариантов поведения, что позволяет говорить о существовании и других видов реализации права на объединение, раскрывающихся в целенаправленном поведении человека. Конституция РФ прямо о них не говорит, но подразумевает, раскрывая опосредованно.
   Существует еще лишь одно конституционное положение, посвященное собственно праву на объединение, а не деятельности объединений. Конституция РФ в ч. 2 ст. 30 устанавливает запрет на принуждение кого-либо «к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем». Из этой нормы логически следует существование права каждого на вступление в объединение и права на пребывание (или участие) в нем, от принудительной реализации которых она и защищает. Поскольку принуждение в праве происходит через обязывание, то предусмотренный ч. 2 ст. 30 Конституции РФ запрет означает в том числе отсутствие обязанности вступать в объединение и отсутствие обязанности пребывать в нем. Другими словами, каждый обладает правом не вступать (воздерживаться от вступления) в объединение и правом выходить из объединения.
   Таким образом, можно говорить о том, что Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на объединение, понимает под ним право создавать объединение, право вступать в объединение, право пребывать (участвовать) в объединении, право воздерживаться от вступления в объединение и право выходить из объединения. Упоминание перечисленных субъективных прав мы встретим и в вышеуказанных международных договорах Российской Федерации, и в Конвенции Содружества Независимых Государств «О правах и основных свободах человека», [25 - СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.] вступившей в силу для Российской Федерации 11 августа 1998 г. [26 - Федеральный закон от 04.11.1995 г. № 163-ФЗ «О ратификации конвенции содружества независимых государств о правах и основных свободах человека» // Там же. 1995. № 45. Ст. 4239.] Пункт 1 ст. 12 данной Конвенции предусматривает, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. Изложенный подход к праву на объединение реализован и в федеральном законодательстве. [27 - Статья 3 Федерального закона от 19.05.1999 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Там же. № 21. Ст. 1930 (далее – Федеральный закон «Об общественных объединениях»); ст. 2 Федерального закона от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Там же. 2001. № 29. Ст. 2950 (далее – Федеральный закон «О политических партиях»).]
   Представляется, что право на объединение является общим (собирательным) для них понятием, и наоборот, каждое из этих прав в отдельности является самостоятельным субъективным правом, использование любого из которых дает основание говорить о реализации права на объединение. Рассмотрение указанных субъективных прав в совокупности позволит дать общую характеристику права на объединение.
   Приведенный выше поведенческий аспект является важной, но не всеохватывающей характеристикой права на объединение. Существенным ее дополнением будет анализ того, что понимает Конституция РФ под объединением как результатом поведения объединившихся лиц, имеющим формальную определенность и самостоятельную значимость для правового регулирования.
   Наиболее часто Конституция РФ употребляет термин «объединение» применительно к общественным объединениям – в пяти случаях из десяти: в ч. 4 ст. 13, ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 30 и ч. 2 ст. 46. Другими видами упоминаемых объединений являются религиозные объединения и профессиональные союзы, предусматриваемые соответственно ч. 2 ст. 14 и ч. 1 ст. 30 Конституции РФ. В ряде случаев объединения упоминаются в конституционных нормах безотносительно к их конкретным видам. Часть 2 ст.15 Конституции РФ предусматривает обязанность граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, ч. 2 ст. 30 устанавливает запрет на принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем, а ч. 1 ст. 36 закрепляет право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю.
   Приведенные конституционные нормы позволяют сделать вывод о том, что под объединениями Конституция Российской Федерации понимает любого рода ассоциации (союзы), созданные в результате деятельности физических лиц, имеющие формальную определенность и постоянный характер. Из этого тезиса в свою очередь следует другой вывод – о применимости конституционных норм о праве на объединение к созданию, вступлению и пребыванию (участию) в объединениях любого рода и вида.
   В литературе справедливо отмечено, что «понятие «объединение граждан» в конституционном значении в российском законодательстве не сформулировано, хотя те или иные характерные признаки выделяются». [28 - Алиев А. А. Конституционное право на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 14.] Этот вывод сделан на том основании, что под него подпадают «любые сообщества физических лиц, созданные ими в целях реализации самых разнообразных интересов и удовлетворения различных потребностей (участие в управлении государством, отправление религиозных обрядов, культурные потребности, защита социально-трудовых прав, совместное использование имущества или способностей к труду для получения прибыли и т. п.)». [29 - Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М.: 1998. С. 36.]
   Законодательству Российской Федерации известны различные виды объединений, которые можно отнести к двум основным группам: коммерческие и некоммерческие объединения. Традиционно конституционные нормы о праве на объединение применяются прежде всего к последним: общественным и религиозным объединениям, профессиональным союзам и другим видам некоммерческих организаций. Коммерческие объединения от некоммерческих отличает лишь цель их создания и деятельности, направленная на извлечение прибыли, а также возможность распределения последней между участниками объединения. Более подробному исследованию сути и оснований классификации объединений на коммерческие и некоммерческие посвящены работы преимущественно представителей гражданско-правовой науки. [30 - Беляев К. П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С. С. Алексеева. М., 2000. С. 35–48; и др.]
   Как уже было отмечено, объединение способствует концентрации желаний, усилий и возможностей лиц по реализации их прав и интересов в той или иной сфере общественных отношений, т. е. способствует реализации других конституционных и иных субъективных прав и законных интересов. Коммерческая организация, например, позволяет реализовать, в частности, конституционное субъективное право объединившихся лиц на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, предусмотренное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ.
   В пользу приведенной точки зрения свидетельствует и позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 24.10.1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи второй Федерального закона от 7 марта 1996 года “О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»”». В соответствии с ней «акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью, обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации, по своей сути являются объединениями – юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации). Следовательно, на данные объединения граждан в качестве субъектов названных прав в полной мере распространяется требование статьи 57 Конституции Российской Федерации о недопустимости придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков». [31 - СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202.] Данный подход четко прослеживается и в последующих актах Конституционного Суда РФ. [32 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12.10.1998 г. № 24-П // Там же. 1998. № 42. Ст. 5211; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 02.03.2000 г. № 38-О // Вестник ФКЦБ России. 2000. № 4; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2001 г. № 67-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 4; и др.]
   Однако необходимо отметить, что не всякая коммерческая организация может рассматриваться в качестве объединения. Юридическое лицо само по себе не предполагает того, что оно обязательно является объединением, поскольку выступает юридической конструкцией, созданной и используемой для обозначения специального субъекта исключительно в целях удовлетворения потребностей гражданского оборота. Формально именно в этом основное назначение правовой конструкции «юридическое лицо». В то же время одной из характеристик, или свойств, юридического лица является то, что оно может объединять своих участников. В данном смысле юридические лица одновременно со специальной юридической смысловой нагрузкой должны рассматриваться и как объединения их участников. Соответственно не будет отвечать признакам объединения коммерческая организация, состоящая из одного участника – физического лица, поскольку в данной ситуации не будет объединения одного лица с другим или с другими.
   В зависимости от состава участников юридические лица могут быть рассмотрены в качестве прямого (участниками являются физические лица), опосредованного (участниками являются юридические лица) или смешанного (участниками являются и физические, и юридические лица) объединения физических лиц.
   К особого рода ассоциациям из-за их общественного значения следует отнести политические объединения (политические партии). Очевидно, в силу сложившейся традиции под правом на объединение в учебной литературе понимается прежде всего право на политическое и иное объединение, а содержание ст. 30 Конституции РФ раскрывается сквозь призму порядка организации и деятельности политических организаций. Классифицируя конституционные права и свободы граждан, большинство авторов учебников относят право на объединение к числу политических прав и свобод, [33 - Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательская группа НОРМА—ИНФРА-М, 1998. С. 204; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 227.] рассматривая его в контексте возможного использования закрепленных Конституцией РФ и соответствующими законами правомочий для создания политических партий и иных объединений, влияющих на политические процессы в стране.
   Вместе с тем Конституция РФ содержит критерий отграничения личных и политических прав и свобод, подразумевая, что личные права принадлежат всем лицам, находящимся на территории государства вне зависимости от принадлежности к гражданству России. Политические права принадлежат только гражданам.
   Тезис о том, что субъективные права на объединение – это прежде всего личные права, характеризующие гражданина как существо общественное, но не обязательно политическое, хотелось бы дополнить тем, что эти субъективные права характеризуют человека и как существо биологическое, которому в силу особенностей организма присущи способность и стремление объединяться с другими. Общественная характеристика личности не только не исчерпывается его политической деятельностью, но преимущественно складывается из социальных и экономических общественных отношений, в которых он участвует. Политическая составляющая в повседневной жизни человека может вообще отсутствовать. Политические объединения составляют хотя и важную, но лишь незначительную часть существующих объединений граждан. В историческом плане политические объединения также не были первыми, первоначально возникли религиозные и профессиональные (цеховые) объединения.
   Изложенное позволяет сделать очевидный вывод о том, что право на объединение можно охарактеризовать и как личное, и как социальное, и как экономическое, и как политическое, и как экологическое или иное субъективное право в зависимости от сферы реализации или от того, реализации каких прав оно способствует. От соответствующей области общественных отношений, в которой реализуется право на объединение, и будет зависеть его материальное содержание.
   Важно также подчеркнуть, что содержание ст. 30 Конституции РФ оценивается авторами, рассматривающими право на объединение исключительно в качестве политического права, не как субъективное право человека, а через понимание итогового результата реализации этого права – создание конкретного объединения.
   Поэтому субъективное право на объединение в смысле содержания ст. 30 Конституции РФ необходимо рассматривать в целом, вне зависимости от целевого назначения конкретных объединений, создаваемых гражданами, лицами без гражданства, иностранцами, а также юридическими лицами.
   Однако при распространении конституционных норм о праве на объединение, на создание, вступление и пребывание (участие) в объединениях любого рода и вида следует учитывать особенности содержания и реализации прав на конкретные виды объединений. Эти особенности обусловлены значением деятельности объединений определенного рода и вида, а также конкретных объединений для поддержания основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В целях защиты и обеспечения последних федеральными законами могут вводиться ограничения прав на объединение и других субъективных прав в соответствии с ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 Конституции РФ. Такие ограничения введены, например, применительно к государственным служащим, иностранным гражданам, другим категориям лиц, а также в зависимости от характера объединения, его деятельности либо ситуации, в которой действует объединение. К рассмотрению ограничения прав на объединение мы обратимся в главе 3 настоящей работы.
   Специального исследования требует вопрос распространения права на объединение на так называемые «публичные объединения», к которым отнесены, в частности, коллегии адвокатов [34 - Постановление Конституционного Суда РФ от 28.01.1997 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б. В. Антипова, Р. Л. Гитиса и С. В. Абрамова» // СЗ РФ. 1997. № 7. Ст. 871.] и нотариальные палаты. [35 - Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ Законодательства Российской Федерации о нотариате» // Там же. 1998. № 22. Ст. 2491.] Общие моменты этой проблемы также будут затронуты нами в главе 3.
   Каждое конституционное право человека и гражданина имеет свое содержание, которое подлежит рассмотрению через систему правомочий правообладателя и механизм их осуществления, закрепленные нормативно. Раскрытию содержания конституционных прав на объединение посвящена глава 2 данной работы.
   Подробнее сущность субъективных прав, особенности конституционных субъективных прав, а также структура конституционного права на объединение будут рассмотрены нами в следующем параграфе настоящей главы.

1.2. Структура конституционного права на объединение

   В российской юридической науке существует целое направление, изучающее в рамках теории права проблемы субъективного права. Использование результатов этих исследований применительно к рассматриваемой проблематике позволяет найти дополнительные аргументы предложенной конструкции раздельного закрепления норм, различных по своему содержанию и назначению, а также приближает к пониманию сущности конкретного конституционного права.
   Право в объективном смысле и право в субъективном смысле представляют собой два самостоятельных понятия. Несмотря на этимологическое сходство, указанными терминами обозначаются совершенно разные явления правовой действительности. В первом случае речь идет о системе социальных норм, обеспечиваемых силой государственного принуждения. В этом смысле право – его формирование, существование, развитие и действие – не зависит от воли отдельного индивида (субъекта), будучи естественным продуктом функционирования (жизнедеятельности) государственно-организованного общества в целом.
   Объективное право, или собственно право, – единое и неделимое средство и способ регулирования общественных отношений. Непосредственное правовое регулирование представляет собой упорядочивание общественных отношений через установление отдельных правовых норм – общеобязательных правил поведения, обеспечиваемых силой государственного принуждения. При этом конкретная правовая норма не есть, по точному замечанию С. С. Алексеева, «право в миниатюре». [36 - Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1982. С. 34.] Отдельная норма права не способна самостоятельно регулировать общественные отношения в отрыве от других правовых норм. Только право как система правовых норм обладает указанным интегративным качеством, что и делает его системой, а не простой совокупностью норм.
   Регулятивная функция правовой нормы осуществляется посредством наделения одних участников конкретного общественного отношения субъективными правами, а других – корреспондирующими данным правам юридическими обязанностями, которые составляют в своей взаимосвязи диспозицию правовой нормы. Субъективным правом, как и юридической обязанностью, обладает всегда конкретное лицо. Именно в этом смысле субъективное право и юридическая обязанность называется субъективным правом, в отличие от так называемого объективного. Субъективное в данном случае означает не то, что правомочие определяется самим субъектом или существует в его представлении, а то, что оно принадлежит и осуществляется конкретным субъектом.
   Субъективное право как термин всегда употребляется с определяющим словом «субъективное» или с указанием на конкретного обладателя, на конкретное содержание либо на конкретный объект субъективного права, поскольку под собственно правом понимается, как отмечено выше, право в его объективном смысле.
   Следует отметить, что рассматриваемая проблема всегда привлекала внимание ученых-юристов. Еще Н. М. Коркунов отмечал: «Выяснение понятия права в субъективном смысле составляет самый трудный и самый спорный вопрос во всем учении о правоотношениях. Влияние правовых норм на условия осуществления наших интересов представляется настолько разнообразным и имеет столько точек соприкосновения и перехода одной в другую, что разобраться в них и выделить с достаточной определенностью правомочие из других последствий правового регулирования – дело не легкое». [37 - Цит. по: Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1972. С. 93–94.] Другой видный российский юрист Г. Ф. Шершеневич писал: «Проблема субъективного права в высшей степени трудная; к ее решению подходили со многих точек зрения, порой прямо противоположных». [38 - Цит. по: Там же. С. 94.]
   В советский период развития юридической науки полемика вокруг содержания и структуры субъективного права продолжалась, что свидетельствует как о сложности проблемы, так и о ее значимости в теории и практике юриспруденции. «Субъективное право по своему содержанию и структуре – сложное многоаспектное понятие. Оно соединяет в себе юридические, экономические, социальные, политические и этические черты. Именно этим прежде всего объясняются те споры и разногласия, которые существовали и существуют на этот счет в правоведении», – отмечает Н. И. Матузов. [39 - Там же. С. 97. – Подробнее о многообразии точек зрения на понятие субъективного права см. там же.]
   Сегодня о понятии субъективного права можно говорить как о выработанном в общих чертах. Советский исследователь С. Н. Братусь еще в 1947 г. писал, что «всякое субъективное право есть определенная мера поведения… юридическая возможность и обеспеченность известного поведения». [40 - Цит. по: Там же. С. 98.] Н. Г. Александров дополнил это понятие указанием не только на меру, но и на вид возможного поведения. [41 - Цит. по: Там же. С. 99.] Последующее развитие понимание субъективного права получило в работах С. С. Алексеева, Л. Д. Воеводина, Н. И. Матузова и др. Тем не менее следует отметить, что, несмотря на вычленение существенных признаков субъективного права как правового явления, многие авторы не всегда последовательны в расстановке акцентов в своих выводах и терминологии в тех случаях, когда дают определение субъективному праву в целом.
   Обратимся для выяснения смысла и понятия субъективного права к анализу понятий нормы права и правового регулирования. Правовое регулирование осуществляется путем создания правил поведения субъектов общественных отношений, которые государство считает нормой (нормальными). Отсюда само понятие «норма права». Соответственно правовая норма (в общем виде) – само правило поведения. Оно излагается, как уже отмечалось выше, путем фиксации субъективных прав и корреспондирующих этим правам юридических обязанностей участников конкретных общественных отношений. Иными словами, установление правил поведения заключается в определении того, что и как могут и что и как должны делать или не делать участники общественных отношений. Можно сделать вывод, что и субъективное право, и юридическая обязанность – прежде всего конкретный масштаб поведения. Именно не само поведение, а его своеобразная модель, реализуемая в действительном поведении.
   Для раскрытия термина «масштаб» предлагается использовать такие уже достаточно устоявшиеся термины, как вид и мера поведения, представляющие собой соответственно качественную (что могут, должны) и количественную (как могут, должны) его (поведения. – Д. М.) характеристики.
   Таким образом, субъективное право и юридическая обязанность представляют собой конкретный вид и меру поведения субъекта общественного отношения. Точнее, их характеристика как конкретного вида и меры поведения раскрывает лишь содержательную сторону данных правовых явлений. Рассмотрение субъективного права и юридической обязанности в указанном аспекте отражает их сходство как средств (способов, приемов) изложения диспозиции правовой нормы. Различие заключается в сущности этих правовых явлений. Субъективное право означает возможность, а юридическая обязанность – необходимость определенного поведения. Отличаются они друг от друга значением воли субъекта общественного отношения в процессе реализации масштаба поведения, заложенного в правовой норме.
   Субъективное право – это возможность для субъекта вести себя определенным правовой нормой образом. Возможность не в том смысле, что модель поведения может реализоваться или не реализоваться на практике в силу своей идеальности (физическая осуществимость), а в том, что субъект сам определяет, реализовать ему или не реализовать свое субъективное право (юридическая способность субъекта, которой он наделяется правовой нормой). При этом указанная возможность заданного поведения будет иметь место только при наступлении определенных условий (юридических фактов), указанных в гипотезе правовой нормы, а не по усмотрению самого субъекта.
   В теории отечественного права при характеристике субъективного права в основном выделяют такие юридические способности субъекта-правообладателя, как возможность вести себя (действовать или бездействовать) определенным образом, возможность требовать соответствующего своему праву поведения от других лиц, возможность обращения за защитой своего права и возможность пользования социальным благом. [42 - Там же. С. 99–100.]
   При этом можно говорить, что мнения большинства исследователей свелись к тому, что под субъективным правом понимается прежде всего право на действия самого правообладателя. [43 - Алексеев С. С. Указ. соч. С. 117.]
   Уместным будет уточнение о том, что субъективное право в зависимости от юридической конструкции нормы предполагает возможность для субъекта как действовать определенным образом, так и воздерживаться от определенных действий: например, право вступать в объединение и право воздерживаться от вступления в него.
   Разновидностью возможности для правообладателя действовать определенным образом является возможность обладать, пользоваться или распоряжаться определенным социальным благом, [44 - Там же. С. 121–124.] но не самостоятельным правомочием правообладателя, как считают некоторые исследователи. [45 - Матузов Н. И. Указ. соч. С. 99–100, 115–124.]
   Суммируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что субъективное право – это возможность именно вести себя определенным образом, а также возможность собственного поведения. Вместе с тем следует отметить, что речь идет о возможности поведения всегда конкретного вида и меры, которые установлены в диспозиции нормы права, а не о любом поведении по выбору субъекта, т. е. о возможности вести себя именно определенным правовой нормой образом.
   Что касается таких юридических способностей субъекта-правообладателя, как возможность требовать соответствующего своему праву поведения от других лиц и возможность обращения за защитой своего права, представляется, что они так же, как и возможность пользования определенным социальным благом, являются разновидностью возможности вести себя определенным образом, поскольку требование соответствующего поведения от обязанного лица и обращение за защитой своего права – самостоятельные виды поведения правообладателя. При этом следует еще раз отметить, что субъективным правом является возможность поведения, вид и мера которого предусмотрены правовой нормой. Соответственно если нормой права предусмотрена возможность поведения определенного вида и меры, то правообладатель наделен правом поступать именно указанным в правовой норме образом, но не более того. Правообладатель не вправе устанавливать свои субъективные права, пусть даже и следующие логически из его уже существующих прав.
   Возможность пользования (в широком смысле) определенным социальным благом (материальным или нематериальным), возможность требовать должного поведения от других лиц и возможность обращения за защитой своего права представляют собой не составляющие части одного субъективного права, а самостоятельные субъективные права, подразумевающие возможность различного по своему содержанию поведения управомоченного лица. Частое их объединение в одно целое, на наш взгляд, объясняется тем, что право требовать соответствующего своему нарушенному праву поведения от других лиц и право обращения за защитой своего нарушенного права являются производными от этого нарушенного права.
   Указанные виды субъективных прав обеспечивают разные этапы механизма правового регулирования и только в своей совокупности и согласованности определяют эффективность последнего в целом. В качестве нарушенных субъективных прав, как правило, выступают субъективные права, предусмотренные нормами материального права (например, право пользования социальным благом), но можно привести примеры и процессуальных субъективных прав (права на обращение с иском (заявлением) в суд, на представление доказательств, на обеспечение иска и др.), которые также могут быть нарушены. В качестве юридической гарантии их реализации субъекты – обладатели нарушенных прав наделяются субъективными правами по их защите: в первую очередь – правом требовать соответствующего своему нарушенному праву поведения непосредственно от обязанных лиц (правом самозащиты), а при недостаточности такой гарантии – также правом обращения за защитой своего нарушенного права к специально уполномоченным органам, в том числе для защиты нарушенных процессуальных прав. Производность таких субъективных прав заключается в том, что они не могут возникнуть без нарушенного права, которое всегда присутствует в составе юридических фактов, необходимых для возникновения «производных» прав. В то же время наличия одного только нарушенного права еще недостаточно для возникновения прав на его защиту (права требовать должного поведения от других лиц (права самозащиты) или права обращаться за защитой нарушенного права к уполномоченным органам), необходимы также другие юридические факты, а именно нормативное закрепление соответствующего права на его защиту и нарушение исходного права со стороны других лиц.
   Таким образом, в пользу точки зрения о раздельном существовании субъективных прав на пользование социальным благом, на требование должного поведения от обязанных лиц и на обращение за защитой своего нарушенного права к уполномоченным лицам или на самозащиту говорит и тот факт, что для возникновения каждого из них требуется различный состав юридических фактов. «Производными» чаще всего бывают субъективные права, предусмотренные нормами процессуального права, – по отношению к правам, предусмотренным нормами материального права. Однако, о чем уже было сказано выше, можно найти примеры отмеченного соотношения субъективных прав и среди только лишь процессуальных: право на обжалование процессуальных действий и др.
   Итак, субъективное право можно определить как предусмотренную правовой нормой возможность осуществления поведения конкретного вида и меры. Данная формулировка определения не претендует на новизну выделяемых в ней существенных признаков субъективного права. Однако она позволяет акцентировать внимание на отличии субъективного права от однородного правового явления – юридической обязанности. Субъективное право, на наш взгляд, – это именно сама возможность вести себя определенным образом, а указание на определенный вид и меру поведения является лишь характеристикой этой возможности, содержанием, а не сутью субъективного права.
   Приведенное определение подчеркивает в том числе такое основополагающее свойство каждого субъективного права, как добровольность его осуществления, следующее из самой сущности субъективного права и не требующее дополнительного юридического закрепления.
   Если понятие субъективного права общепризнанно является выработанным, то вопрос соотношения субъективных и конституционных прав личности в литературе вызывает неоднозначный ответ.
   Существуют две основные точки зрения на природу конституционных прав, имеющие не только теоретическое, но и практическое значение. Достаточно полный анализ этих взглядов приведен в работах Н. И. Матузова [46 - Матузов Н. И. Указ соч. С. 147–173.] и Л. Д. Воеводина. [47 - Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: Учебн. пособ. М.: Изд. МГУ, Изд. группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 152–161.]
   В соответствии с одним из подходов отрицается субъективный характер конституционных прав, свобод и обязанностей. В его основе лежит мнение о том, что субъективные права могут существовать исключительно в рамках конкретных правоотношений, только участники которых реально обладают личными правами, свободами и обязанностями и осуществляют их в рамках указанного правоотношения. Сами по себе конституционные права в соответствии с данной точкой зрения – это «общие нормы», «пустые рамки», никому конкретно не принадлежащие («безличные» и «безадресные») абстрактные ценности, которым не корреспондирует чья-либо обязанность. В отличие от субъективных прав, существующих лишь в рамках конкретных правоотношений, конституционные права, как и правоспособность, лежат в сфере возможного, а не действительного. [48 - Там же. С. 153–155; Матузов Н. И. Указ. соч. С. 147–149.] Субъективное право в соответствии с данной точкой зрения не может возникнуть непосредственно из норм, без наступления юридического факта. Конституционные же права, свободы и обязанности «возникают первоначально в качестве элементов правоспособности гражданина и лишь с наступлением предусмотренных законом юридических фактов переходят в состояние субъективных прав». [49 - Цит. по: Матузов Н. И. Указ. соч. С. 165.] По сути конституционные права согласно данной концепции отождествляются с нормами объективного права или с правоспособностью.
   Сторонники противоположного подхода к юридической природе конституционных прав обоснованно, на наш взгляд, критикуют изложенную позицию. «Тот факт, что общее конституционное субъективное право закреплено в норме, не превращает его в норму, то есть в объективное право. Нормой как таковой субъект не располагает, он располагает вытекающей из нее юридической возможностью действовать или пользоваться определенным социальным благом (т. е. располагает субъективным правом. – Д. М.)», – отмечает Н. И. Матузов. [50 - Там же. С. 150.] Правоспособность же и субъективное право, в том числе субъективное конституционное право, по его верному замечанию, соотносятся как способность иметь субъективное право и само это право, как предпосылка (причина) и следствие. [51 - Там же. С. 150, 157.]
   Как считают сторонники субъективного характера конституционных прав, свобод и обязанностей, субъективное право не видовое, а родовое понятие, используемое правовой наукой, как было отмечено выше, для формального разграничения двух разных правовых явлений, обозначаемых в русском языке с использованием общего термина «право». Это разграничение производится по признаку принадлежности или непринадлежности права конкретному субъекту. В результате такого разграничения выделяют права личности и право в объективном смысле. Какому-либо иному «праву» помимо объективного и субъективного права в предложенной системе координат не остается места. В связи с этим нельзя не согласиться с Н. И. Матузовым, считающим, что деление прав, свобод и обязанностей на субъективные и «не субъективные» не имеет под собой реальных оснований и несостоятельно. [52 - Там же. С. 152, 156.]
   В свою очередь, конституционные права, свободы и обязанности сторонники данного подхода предлагают рассматривать в качестве разновидности субъективных прав, [53 - Там же. С. 153; Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 153–155, 159.] обладающей определенной спецификой по сравнению, например, с правами, приобретенными в результате вступления в те или иные конкретные правоотношения. Данная специфика и объясняет существующие между этими однородными явлениями видовые различия, использовавшиеся другими учеными для обоснования несубъективной природы конституционных прав.
   Для возникновения конституционных субъективных прав, свобод и обязанностей в отличие от прав, существующих в рамках конкретных правоотношений, необходимо и достаточно наличие лишь одного юридического факта – конституционной правовой нормы, предусматривающей соответствующие права, свободы и обязанности. [54 - Мы полагаем, что лицо отвечает всем предусмотренным правовой нормой признакам субъекта соответствующего права.] «Конституционные права, свободы и обязанности граждан являются их наличным правами, которыми они обладают постоянно, до вступления в соответствующие конкретные правоотношения». [55 - Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 159.] Действующая Конституция РФ специально впервые формально закрепила данную особенность конституционных прав и свобод человека и гражданина – их непосредственное действие. [56 - Статья 18 Конституции РФ.]
   Конституционные субъективные права, свободы и обязанности существуют не вне правоотношения, а в рамках особого правоотношения, которое С. С. Алексеев, например, называет общим (общерегулятивным), что «обозначает не безличность, не неперсонифицированность явления, а наоборот, строгую определенность, но такую определенность, при которой субъектами отношения выступают все субъекты в рамках данной правовой системы». [57 - Алексеев С. С. Указ. соч. С. 84, 102–104.] В таком правоотношении субъективному праву, принадлежащему каждому из определенной правовой нормой категории лиц, корреспондирует обязанность всех остальных лиц не нарушать существующее у правообладателя субъективное право.
   Сторонники раздельного существования конституционных и субъективных прав в качестве довода в пользу собственной позиции приводят также тезис о том, что если допустить, что конституционные права являются субъективными правами граждан, то неизбежным следствием должно быть признание их «неравенства», так как права, свободы и обязанности субъектов в конкретных правоотношениях могут быть и неравны. Отсюда, по их мнению, признание конституционных прав, свобод и обязанностей субъективными противоречит принципу равенства правового статуса человека и гражданина. [58 - Воеводин Л. Д. Указ соч. С. 155.] Однако одной из особенностей конституционных субъективных прав как раз и является то, что они реализуются не в конкретных, а в общих правоотношениях.
   В качестве других особенностей конституционных субъективных прав Л. Д. Воеводин выделяет, в частности, относительное постоянство их содержания и непогашаемость этих прав в процессе реализации. Первое свойство проявляется в том, что на наличие и содержание конституционных прав, свобод и обязанностей не влияет ни факт осуществления гражданином или неосуществления им этих прав (в том числе их содержание не зависит от того, какие конкретные права приобретает гражданин), ни то, в какой форме они осуществляются. Под непогашаемостью он понимает то, что конституционные права и свободы всегда сохраняются у граждан, независимо от факта их многократной или непрерывной реализации этим гражданином или другими гражданами. [59 - Там же. С. 160–161.] С. С. Алексеев сформулировал последнюю особенность конституционных субъективных прав иным образом: «По сроку действия они соответствуют времени существования юридической нормы». [60 - Алексеев С. С. Указ. соч. С. 104.]
   Следует отметить, что указанными особенностями обладают не только конституционные субъективные прав, но и все остальные субъективные права, которыми субъект обладает в силу самого факта наделения его правовой нормой соответствующим субъективным правом, т. е. когда единственным юридическим фактом для возникновения у лица субъективного права служит правовая норма. [61 - При условии, что данное лицо отвечает критериям субъекта соответствующего субъективного права.] Данные субъективные права могут предоставляться гражданам правовыми нормами, содержащимися как в Конституции РФ, так и в нормативных правовых актах иной юридической силы (законах и т. д.). В отличие от последних конституционным субъективным правам присущи также следующие особенности, вытекающие непосредственно из уровня нормативного закрепления конституционных субъективных прав, а именно:
   – высшая юридическая сила, т. е. высшая степень их обязательности для субъектов права по сравнению с положениями иных правовых норм; [62 - Часть 1 ст.15 Конституции РФ. – См. также: Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 147, 149–151.]
   – наибольшая степень стабильности, которая выражается в том, что изменение или отмена конституционных субъективных прав возможны только в порядке пересмотра самой Конституции РФ; [63 - Статья 135 Конституции РФ; См. также: Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 147–149.]
   – изначальность (базовый характер) конституционных субъективных прав, заключающаяся в том, что они определяют смысл, содержание и применение законов, а также деятельность не только органов исполнительной, но и законодательной власти, органов местного самоуправления; [64 - Статья 18 Конституции РФ.]
   – с формальной стороны обладают наибольшей степенью абстрагированности (наиболее общим характером) своего содержания;
   – с материальной стороны по своему содержанию являются основными (наиболее значимыми) для существующей общественной системы; [65 - См. также: Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 147–148.]
   – обладают повышенной защитой, выражающейся в наличии специальной процедуры и органа – Конституционного Суда РФ, уполномоченного принимать решения о неконституционности нормативных правовых актов, умаляющих конституционные субъективные права, в результате чего такие акты утрачивают силу, а также в наличии уголовной ответственности за преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина; [66 - Статья 125 Конституции РФ; статьи 136–149 Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. – См. также: Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 147, 151–152.]
   – непосредственное действие конституционных субъективных прав, предусмотренное ст.18 Конституции РФ, проявляющееся помимо вышеуказанного смысла также в том, что они действуют независимо от принятия развивающих эти права законов, иных нормативных и индивидуальных правовых актов.
   Рассматривая особенности конституционных прав, свобод и обязанностей, Л. Д. Воеводин также обращает внимание на своеобразие их содержания, заключающееся в «крайне общей форме» выражения этих прав. Содержание записанных в Конституции прав, свобод и обязанностей образует, по его мнению, не одна или несколько предусмотренных ими возможностей, а лежащая в их основе идея, получившая законодательное выражение в этих и других правовых возможностях. [67 - Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 159.] Далее он продолжает, что содержание всех конституционных прав, свобод и обязанностей «было бы неправильно сводить к одному или нескольким конкретным правомочиям. Содержание каждого конституционного права заключается в том главном, на что прежде всего нацелено правообладание». [68 - Там же. С. 160.]
   В первом случае Л. Д. Воеводин подходит к конституционному субъективному праву скорее как к норме-принципу, нежели как к конкретным юридическим возможностям, характеризующим это право, во втором – по сути отождествляет разные понятия – «содержание» и «объект» субъективного права. Правовая идея – настолько неуловимое явление, что сомнительна ее регулятивная способность в силу отсутствия формальной определенности содержания идеи как правила поведения. Правовая идея, даже оформленная в виде нормы-принципа как основополагающего, исходного начала правового регулирования определенной группы общественных отношений, не сможет иметь самостоятельное значение для правового регулирования и может быть применена лишь в совокупности с иными правовыми нормами. Характеристика содержания конституционного права лишь как правовой идеи без указания на конкретный вид и меру поведения, возможность осуществления которого предусмотрена конституционной нормой, не позволяет рассматривать конституционное право в предлагаемом смысле в качестве субъективного. Конституционные права, свободы и обязанности такой трактовкой их содержания фактически исключаются из механизма правового регулирования, они в том числе лишаются непосредственности своего действия. С данной позицией нельзя согласиться по основаниям, использованным выше, в том числе самим Л. Д. Воеводиным, при критике концепции несубъективного характера конституционных прав.
   Упоминая об особенностях конституционных субъективных прав, речь все же следует вести хотя и об очень абстрактном, но все-таки формально определенном масштабе поведения правообладателя, поскольку именно в этом масштабе заключается содержание субъективного права, без которого оно не может существовать и рассматриваться как самостоятельное явление.
   Используя предложенное в настоящей работе понятие субъективного права, конституционное субъективное право можно определить как предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность осуществления субъектом общественных отношений поведения конкретного вида и меры, или как предусмотренную Конституцией РФ возможность вести себя определенным образом.
   По нашему мнению, юридическая характеристика «конституционной природы» субъективных прав заключается исключительно в «формальном» моменте предусмотренности соответствующих прав Конституцией Российской Федерации и в связанных с этим юридических последствиях (высшей юридической силе и т. п.). Другой подход будет означать иную, не юридическую, характеристику субъективного конституционного права – философскую, политическую и т. д.
   Субъекты конституционного субъективного права не конкретизированы нами в определении последнего, так как исчерпывающим образом определить их применительно ко всем конституционным правам на уровне понятия не представляется возможным и целесообразным. Субъекты конкретных конституционных субъективных прав на объединение рассмотрены в настоящей работе особо.
   Теоретический и практический интерес представляет также проблема соотношения субъективного права и отдельных правомочий субъекта, составляющих субъективное право: в каком случае предоставленная лицу юридическая возможность является субъективным правом, а в каком – отдельным правомочием, наряду с другими правомочиями охватываемым содержанием определенного субъективного права.
   Правомочие (от глагола «мочь» – быть способным) как устоявшийся термин представляет собой сокращение от выражения «предоставленная правом способность», или юридическая возможность. Однако не всякую юридическую возможность следует рассматривать в качестве субъективного права в том смысле, что содержание субъективного права не всегда исчерпывается содержанием одного правомочия, являясь, как правило, более объемным именно по своему содержанию, но не другим критериям. Например, право аренды включает правомочия временно владеть и пользоваться или только временно пользоваться арендуемым имуществом в зависимости от условий договора. [69 - Статья 606 Гражданского кодекса РФ (части второй) от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.] Право собственности означает наделение лица возможностями владеть, пользоваться и распоряжаться вещью. [70 - Статья 209 Гражданского кодекса РФ (части первой) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // Там же. 1994. № 32. Ст. 3301.] Правомочием, с одной стороны, будет возможность такого юридически значимого поведения, которое представляет собой законченную (завершенную) по своему смыслу модель поведения. Существенным критерием завершенности этой модели поведения будет возможность ее самостоятельной реализации, т. е. реализации независимо от осуществления других правомочий (пользование вещью, распоряжение имуществом и т. п.). С другой стороны, от субъективного права отдельное правомочие будет отличать [71 - Имеются в виду случаи, когда субъективное право по своему содержанию не исчерпывается одним правомочием.] то, что помимо этого правомочия существуют и иные правомочия, относящиеся к данному субъективному праву и раскрывающие его, которые возникают одновременно в силу единого набора юридических фактов и принадлежат одновременно одному субъекту, наглядным примером чего является право собственности. Другими словами, содержание субъективного права складывается из содержания составляющих его правомочий.
   Применительно к праву на объединение право создавать объединение, право вступать в него, право воздерживаться от вступления в объединение, право участвовать (пребывать) в нем и право выходить из объединения имеют не только собственное содержание, выражающееся в возможности для правообладателя вести себя определенным образом: создавать объединение, вступать в объединение, воздерживаться от вступления в объединение, участвовать (пребывать) в объединении или выходить из объединения, но также собственный (индивидуальный) субъектный состав, отличающийся применительно к каждому из прав на объединение, и собственный (индивидуальный) состав юридических фактов, необходимых для возникновения каждого из них. Кроме того, названные права имеют принципиально разную целевую нагрузку (создание, вступление и воздержание от вступления в объединение, участие и выход из объединения). Данные признаки позволяют рассматривать перечисленные права в качестве субъективных прав на объединение, а не отдельных правомочий одного субъективного права на объединение.
   В свою очередь характеристика права (в единственном числе. – Д. М.) на объединение исчерпывается перечислением вышеуказанных субъективных прав. Мы не сможем определить его собственное содержание, поскольку оно не предполагает какого-либо самостоятельного поведения правообладателя помимо создания объединения, вступления в него, участия в объединении, выхода из него или воздержания от вступления в объединение. Не представляется также возможным выделить субъектов этого права как субъективного и юридические факты, необходимые для его возникновения как единого явления. При этом реализация любого из перечисленных прав на объединение в отдельности понимается как осуществление права на объединение.
   Все вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.
   1. Право создавать объединение, право вступать в него, право участвовать в объединении, право воздерживаться от вступления в него и право выходить из объединения являются не отдельными правомочиями одного конституционного субъективного права – права на объединение, а самостоятельными конституционными субъективными правами.
   2. Право на объединение в субъективном смысле имеет два значения, а именно: согласно одному из них является не субъективным правом, а общим (собирательным) понятием, обозначающим каждое из следующих конституционных субъективных прав в отдельности: право создавать объединение, право вступать в объединение, право воздерживаться от вступления в объединение, право участвовать (пребывать) в объединении и право выходить из объединения. В другом значении оно представляет собой конституционный принцип, именуемый в международных договорах Российской Федерации как «свобода» ассоциации, который подчеркивает добровольность объединения. Данный принцип проявляется в том, что в России существуют субъективные права, а не юридические обязанности объединяться. При этом сам правовой принцип по своей природе является не субъективным правом, а разновидностью правовой нормы (правила поведения), имеющей наиболее абстрагированный характер и в силу этого особую структуру, в то время как субъективное право – лишь один из элементов диспозиции классической нормы права (соотношение субъективного права и нормы права будет рассмотрено подробнее в следующем параграфе настоящей работы).
   3. Право на объединение в объективном смысле – это межотраслевой правовой институт, включающий правовые нормы, регулирующие вопросы создания, вступления, воздержания от вступления, участия и выхода из объединений различного рода и вида.

Глава 2
Содержание конституционного права на объединение

2.1. Содержание права на создание объединения

   В соответствии с изложенным в главе 1 подходом к сущности субъективного права право на создание объединения можно определить как возможность для субъекта-правообладателя совершать определенные правовыми нормами действия по созданию объединения.
   Указанная возможность, как уже отмечалось выше, является юридической, т. е. способностью, существующей не в силу физических или иных способностей субъекта, а способностью поступать определенным образом, обусловленной правовыми нормами. Лицо самостоятельно определяет, осуществлять ему или не осуществлять поведение по реализации принадлежащего ему права, а именно: создавать или не создавать объединение и какое объединение создавать. Российское законодательство предусматривает не менее 20 видов различных объединений. [72 - Не является предметом настоящего исследования создание объединений в соответствии с законодательством иностранных государств. Более подробно о создании, в частности, коммерческих объединений, действующих на территории иностранных государств, см.: Асосков А. В. Методы частноправового регулирования статуса коммерческих организаций, действующих на территории иностранных государств // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. В. В. Витрянского. Вып. 5. М., 2002. С. 422–480.]
   Возможность совершать определенные действия по созданию объединения характеризуется также и тем, что лицо самостоятельно определяет форму реализации принадлежащего ему такого права. В частности, ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях» [73 - Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930 (далее – Федеральный закон «Об общественных объединениях»).] предусмотрено, что право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица – общественные объединения. Аналогичная возможность предусмотрена и другими федеральными законами в отношении создания объединений иных видов, которые устанавливают, что учредителями соответствующих объединений – юридических лиц могут быть не только физические, но и юридические лица. [74 - Пункт 4 ст. 66 и другие положения Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) // Там же. 1994. № 32. Ст. 3301; статья 15 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Там же. 1996. № 3. Ст. 145 (далее – Федеральный закон «О некоммерческих организациях») и другие законы.]
   Из приведенного выше определения права на создание объединения следует, что реализация этого права является всегда активным поведением субъекта, поскольку заключается в совершении действий, направленных на создание соответствующего объединения.
   Кроме того, реализация права на создание объединения возможна только путем коллективных (совместных), а не индивидуальных действий. Причем речь идет о совершении тождественных действий по созданию объединения каждым из учредителей, а не о распределении по разным направлениям их участия в его создании. Воля индивида, направленная на создание объединения, должна полностью совпадать с волей других лиц, иначе невозможно реализовать право на объединение. В связи с этим указанное право можно условно назвать «коллективным» субъективным правом, или правом человека совместно с другими лицами создавать объединение. С момента создания объединения появляется носитель коллективной воли объединившихся лиц, а право на создание объединения будет реализованным.
   Необходимость коллективного совершения юридических действий по реализации права на создание объединения ставит вопрос о форме коллективной их реализации. Законодательство предусматривает, что решения, связанные с созданием объединения, принимаются на общем собрании учредителей. При этом оно не содержит прямых указаний на возможность или невозможность проведения такого собрания с участием представителей учредителей. В то же время отсутствуют и законодательные запреты по данному вопросу.
   Законами об общественных объединениях и некоторых иных видах некоммерческих организаций предусмотрена возможность принятия решений, связанных с созданием и последующей деятельностью объединения, не только на учредительных и последующих собраниях, но и на учредительных и последующих съездах или конференциях. [75 - Статья 18 и др. Федерального закона «Об общественных объединениях»; пункты 2, 3 и 12 ст. 9 Федерального закона от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; статья 7 и 8 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Там же. 1996. № 3. Ст. 148 (далее – Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»); статья 16, 17 и др. Федерального закона от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Там же 2001. № 29. Ст. 2950.] Отличительной особенностью последних является голосование при принятии решений только части учредителей (участников) – делегатов, представляющих как собственные интересы, так и интересы избравших их учредителей (участников), т. е. налицо элемент представительства.
   Специальными федеральными законами о хозяйственных обществах предусмотрено, что участники обществ вправе участвовать в общих собраниях лично или через своих представителей. [76 - Статья 57 и др. Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // Там же. 1996. № 1. Ст. 1 (далее – Федеральный закон «Об акционерных обществах»); пункт 2 ст. 37 и др. Федерального закона от 08.02.1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» // Там же. 1998. № 7. Ст. 785 (далее – Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью»).]
   По нашему мнению, в данном случае допустимо применение аналогии закона в соответствии с п. 1 ст. 6 Гражданского кодекса РФ, которая позволяет сделать вывод о допустимости участия в учредительном собрании представителей учредителей объединения, в том числе выступающих в качестве делегатов на учредительной конференции (съезде).
   Данный вывод поднимает проблему оформления полномочий представителя. Если полномочия делегата представлять интересы остальных учредителей на учредительном съезде (конференции) общепринято подтверждается протоколом заседания собрания выдвинувших его учредителей объединения, то полномочия иных представителей следует оформлять согласно общим положениям Гражданского кодекса РФ о представительстве. В соответствии с п. 1 ст.185 Кодекса уполномочие, выдаваемое одним лицом другому для представительства перед третьими лицами, именуется доверенностью и совершается в простой письменной форме.
   Однако простой письменной формы удостоверения полномочий представителя, по нашему мнению, явно недостаточно для совершения им столь юридически значимых действий от имени представляемого, как создание объединения. Например, специальные федеральные законы о хозяйственных обществах содержат требование обязательного удостоверения выдаваемой представителю участника общества доверенности для участия в общем собрании участников либо в соответствии с требованиями п. 4 и 5 ст. 185 Гражданского кодекса РФ либо нотариального ее удостоверения. [77 - Пункт 2 ст. 37 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»; пункт 1 ст. 57 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».] Но и в этих законах не урегулирован вопрос о представительстве учредителей при учреждении обществ. Аналогия закона по вопросу оформления полномочий представителей, на наш взгляд, будет применима только в отношении представителей учредителей хозяйственных обществ. В остальных случаях оснований для применения аналогии закона не будет, поскольку рассматриваемый вопрос урегулирован общей нормой Гражданского кодекса РФ о представительстве – п. 1 ст. 185.
   В связи с отсутствием в законах прямых запретов на заочное проведение учредительного собрания (письменное голосование без очного присутствия) можно также сделать вывод о допустимости такой формы коллективного принятия решений, связанных с созданием объединения. В данном случае в качестве аналогии закона можно применить предусмотренную законами о хозяйственных обществах [78 - Пункт 1 ст. 50 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»; пункт 1 ст.3 8 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью».] возможность заочного проведения общих собраний их участников. При этом следует отметить, что существует запрет на проведение общего собрания акционеров в форме заочного голосования, повестка дня которого включает вопросы об избрании совета директоров (наблюдательного совета) общества, ревизионной комиссии (ревизора) общества, утверждении аудитора общества, об утверждении годовых отчетов, годовой бухгалтерской отчетности, в том числе отчетов о прибылях и убытках (счетов прибылей и убытков) общества, о распределении прибыли, в том числе выплате (объявлении) дивидендов, и убытков акционерного общества по результатам финансового года, [79 - Пункт 2 ст. 50 Федерального закона «Об акционерных обществах».] а также об утверждении годовых отчетов и годовых бухгалтерских балансов в обществах с ограниченной ответственностью. [80 - Пункт 1 ст. 38 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью».]
   Выявленная неопределенность по вопросам проведения учредительного собрания с участием представителей учредителей и заочного его проведения требует соответствующего прямого законодательного разрешения.
   Содержание юридически значимых действий учредителей по созданию объединения в совокупности будет составлять содержание права на создание объединения конкретного вида, т. е. объединения определенной организационно-правовой формы и статуса (в смысле наличия или отсутствия статуса юридического лица).
   Условно можно выделить четыре основных предусмотренных российским законодательством правовых режима реализации права на создание объединения в зависимости от содержания этого права. Назовем их условно – упрощенный, общий, специальный и уведомительный.
   В соответствии с первым из названных правовых режимов реализуется право на создание объединений, не обладающих правами юридического лица, а именно: право на создание общественных объединений всех организационно-правовых форм, в том числе профессионального союза, за исключением политической партии, благотворительной организации, и право на создание религиозной группы, поскольку только перечисленные объединения в Российской Федерации могут создаваться без прав юридического лица, что предусмотрено соответственно абз. 4 ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях», п. 1 ст. 7 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ [81 - СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465 (далее – Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»).] и абз. 4 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
   Указанный режим заключается в упрощенном порядке создания объединения, поскольку последнее не приобретает прав юридического лица, а значит, его создание не требует осуществления специальных регистрационных мероприятий. Применительно к созданию общественного объединения он включает в себя совершение следующих действий:
   – принятие совместно с другими учредителями решения о его создании;
   – утверждение устава, являющегося документом, определяющим цели деятельности и порядок управления объединением;
   – формирование руководящих и контрольно-ревизионного органов объединения.
   С момента совершения вышеуказанных действий, перечень которых исчерпывающий, право на создание общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, будет реализованным, а объединение – созданным. [82 - Статья 18 Федерального закона «Об общественных объединениях».]
   Следует отметить, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» не конкретизирует, какие именно руководящие органы должны быть сформированы при создании общественного объединения. Можно предположить, что для создания общественного объединения необходимо сформировать все его руководящие органы. Подобная неопределенность правовой нормы может затруднить определение момента создания объединения и, как представляется, является недостатком закона.
   Федеральный закон «О профессиональных союзах и гарантиях их деятельности» не определяет порядок создания профессионального союза. Однако поскольку профсоюз является хотя и особой, но все-таки разновидностью общественного объединения, [83 - Данный вывод следует из п. 1 ст. 2 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» и ст. 2, 4 и 5 Федерального закона «Об общественных объединениях».] то применительно к его созданию необходимо руководствоваться общими положениями о создании общественного объединения. Тем не менее для исключения правовых коллизий целесообразно законодательно закрепить отсылку к общим положениям порядка создания общественного объединения при реализации права на создание профессионального союза.
   Содержание и, следовательно, реализация права на создание религиозной группы существенно отличается от рассмотренных выше. Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» в качестве юридически значимых действий по ее созданию предусматривает лишь уведомление гражданами, образовавшими религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, органов местного самоуправления о создании религиозной группы и начале ее деятельности. [84 - Пункт 2 ст. 7 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».]
   Из формулировки приведенной нормы косвенно следует, что для создания религиозной группы необходимо принятие решения о ее создании, оформляемого предположительно в виде протокола соответствующего собрания граждан. Однако закон ничего не говорит об учредительных документах религиозной группы, которые определяли бы цели ее создания и организацию деятельности религиозной группы, несмотря на выделение религиозной группы в качестве самостоятельного субъекта права и на особую социальную значимость создания и деятельности такого объединения. Не предусмотрено законом и формирование постоянно действующих органов группы, которые являлись бы ее организационным выражением.
   Существующей особой позиции законодателя в отношении определения порядка создания религиозной группы сложно найти рациональное объяснение, в том числе с точки зрения специфики деятельности религиозных объединений. По сути, это не особая позиция, а пробел в правовом регулировании, допущенный вследствие отсутствия системного подхода к регулированию создания и деятельности объединений. При этом он не может быть устранен путем применения положений о порядке создания общественных объединений подобного статуса, так как Федеральный закон «Об общественных объединениях» не распространяется на религиозные организации (ст. 2).
   Рассматривая право на создание объединения, не являющегося юридическим лицом, нельзя обойти существующую в российской науке и законодательстве проблему правосубъектности такого объединения: может ли оно в принципе быть и является ли в соответствии с действующим законодательством самостоятельным субъектом права, отличным от входящих в него членов. [85 - К этой проблеме обращался в своих работах И. А. Покровский. См. (см.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. С. 144–161).] С одной стороны, объединение, не являющееся юридическим лицом, не может обладать обособленным имуществом, а также быть истцом и ответчиком в суде, что вытекает из ст. 48 Гражданского кодекса РФ. Помещения и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляются в пользование группы ее участниками. [86 - Пункт 1 ст. 7 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».]
   С другой стороны, в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» устав профсоюза должен предусматривать порядок уплаты вступительных и членских взносов, которые, можно предположить, будут формировать имущество объединения. Статья 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает, что общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда независимо от факта его государственной регистрации. Согласно п. 5 ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» решением суда может быть запрещена деятельность религиозной группы. Пунктом 3 ст. 26 Гражданского процессуального кодекса РФ, вступившего в силу с 1 февраля 2003 г., предусмотрено, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции дела о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных и централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации. Аналогичная норма содержалась ранее в п. 3 ст. 115 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. Арбитражный процессуальный кодекс РФ (ст. 3012) относит к подведомственности арбитражных судов в случаях, предусмотренных самим Кодексом и другими федеральными законами, разрешение экономических споров и рассмотрение иных дел с участием образований, не имеющих статуса юридического лица (ч. 2 ст. 27), а также рассмотрение дел по спорам о создании, реорганизации и ликвидации таких образований (п. 1 ч. 1 ст. 33).
   Подведомственность и подсудность дел о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами местных общественных объединений и религиозных групп процессуальным законодательством прямо не предусмотрены. Однако и в остальных случаях вызывает сомнение практическая исполнимость решений суда в отношении объединений, не имеющих статуса юридического лица.
   Как видим, специальное законодательство о некоммерческих объединениях не всегда согласуется с положениями Гражданского кодекса РФ. Одним из объяснений существования приведенных правовых коллизий может быть отсутствие научно обоснованной и выверенной позиции по поводу статуса объединений, не являющихся юридическими лицами, требующей самостоятельного исследования.
   Общим правовым режимом реализации права на создание объединения можно назвать условия и порядок создания объединений, являющихся юридическими лицами, за исключением тех объединений – юридических лиц, для которых законодательством предусмотрен специальный и уведомительный порядок создания. В общем режиме создаются некоммерческие организации (за исключением общественных и религиозных объединений, государственных корпораций, торгово-промышленных палат) и коммерческие объединения (за исключением кредитных организаций).
   В соответствии с этим режимом учредители помимо принятия решения о создании конкретного юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации и утверждения его учредительных документов уплачивают сбор (государственную пошлину) за его государственную регистрацию и обращаются в регистрирующий орган с заявлением установленной формы за регистрацией юридического лица. В случае если одним из учредителей объединения является иностранное юридическое лицо, необходимо также представление выписки из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица – учредителя.
   Объединение будет созданным, а право на его создание – реализованным с момента государственной регистрации юридического лица (ст. 51 ГК РФ). Моментом государственной регистрации юридического лица согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ [87 - СЗ РФ. 2001. № 33, ч. 1. Ст. 3431 (далее – Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц»).] признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. [88 - Специфика общего режима при создании объединений в процессе реорганизации подробно изложена в ряде работ. См., напр.: Аиткулов Т. Д. Некоторые аспекты правового регулирования слияния и присоединения акционерных обществ в праве Российской Федерации и ФРГ // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М. И. Брагинского. Вып. 4. М., 2002. С. 1–74.]
   Вышеуказанный перечень действий по созданию юридического лица, точнее оформляющих эти действия документов, установлен ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» и является исчерпывающим. Согласно ст. 9 Закона регистрирующий орган не вправе требовать представления других документов кроме документов, установленных Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц».
   Введенный названным законом общий режим реализации права на создание объединения принципиально отличается от существовавшего ранее общего порядка регистрации юридических лиц, который был урегулирован Положением о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 1994 г. № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации». [89 - СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1194.]
   В настоящее время государственная регистрация, по сути, сведена к формальному юридическому оформлению волеизъявлений уполномоченных лиц по созданию объединений и фиксированию представляемых ими сведений, необходимых для ведения единого государственного реестра юридических лиц. Это проявляется, во-первых, в том, что перечень документов, представляемых заявителем при государственной регистрации юридического лица, сужен до объективно необходимого для ведения единого государственного реестра юридических лиц минимума. Во-вторых, регистрирующий орган проверяет представляемые документы не с точки зрения соответствия их содержания действующему законодательству, а с позиции установления наличия волеизъявления учредителей на создание объединения и достаточности представленных сведений для ведения единого государственного реестра юридических лиц. Единственными основаниями для отказа в государственной регистрации юридического лица являются непредставление определенных Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» документов либо представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган (ст. 23). Регистрирующим органом осуществляется количественный, а не качественный контроль за представляемыми документами.
   Особое значение при таком формальном отношении к документам, представляемым при государственной регистрации юридического лица, приобрели форма и содержание заявления о регистрации объединения. Если ранее оно составлялось в произвольной письменной форме, то теперь его форма утверждается Правительством Российской Федерации.
   В заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевых взносов) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица. [90 - Статья 12 Закона «О государственной регистрации юридических лиц»; Приложение № 1 к Постановлению Правительства РФ от 19.06.2002 г. № 439.]
   При этом на заявителя и само юридическое лицо законом возложена ответственность за непредставление, несвоевременное представление или представление необходимых для включения в государственный реестр недостоверных сведений. [91 - Пункт 1 ст. 25 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц».]
   Кроме того, регистрирующему органу предоставлено право обращения в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. [92 - Пункт 2 ст. 25 указ. Закона.] Законодатель не воспринял существовавшую ранее нежизнеспособную модель аннулирования и признания недействительной государственной регистрации юридического лица. Созданное с нарушениями закона юридическое лицо теперь может быть прекращено только через процедуру ликвидации, что является еще одним из достоинств Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц».
   Следует отметить, что перечень юридически значимых действий по созданию юридического лица и оформляющих эти действия документов шире, чем перечень документов, необходимых согласно Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц» для государственной регистрации соответствующего объединения.
   Такой вывод мы можем сделать на основании того, что соблюдение заявителем при создании юридического лица установленного для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядка их учреждения при государственной регистрации объединения хотя и не проверяется, но предполагается. За несоблюдение этого порядка предусмотрена возможность наступления негативных юридических последствий в виде ответственности заявителя или юридического лица либо инициирования иска о ликвидации юридического лица.
   Другими словами, учредители при создании объединения обязаны выполнить весь комплекс мероприятий по его созданию, который может не исчерпываться действиями, документы о совершении которых представляются для государственной регистрации юридического лица. В целях государственной регистрации юридического лица представляются лишь прямо указанные в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц» документы, поскольку они необходимы для ведения единого государственного реестра юридических лиц. Например, в тех случаях, когда основной целью деятельности создаваемой организации будет являться извлечение прибыли и ее имущество будет единственной гарантией исполнения имущественных обязательств перед кредиторами, существенное значение при ее создании приобретает совершение действий по оплате уставного капитала объединения. Поэтому на момент государственной регистрации должно быть оплачено не менее половины уставного капитала создаваемого общества с ограниченной ответственностью или общества с дополнительной ответственностью и не менее десяти процентов паевого взноса члена производственного кооператива. [93 - Пункт 3 ст. 90, п. 3 ст. 95, п. 2 ст. 109 ГК РФ; пункт 2 ст. 16 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»; пункт 1 ст. 10 Федерального закона от 08.05.1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах» // СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2321 (далее – Федеральный закон «О производственных кооперативах»).] С этой же целью при создании хозяйственных обществ оплате уставного капитала должно предшествовать утверждение учредителями денежной оценки неденежных вкладов в уставный капитал. [94 - Статья 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью», статья 9 Федерального закона «Об акционерных обществах».]
   Для государственной регистрации юридического лица в качестве общего правила не требуется формирование руководящего и (или) контрольно-ревизионного органов объединения. Заявителем при государственной регистрации создаваемого юридического лица является его учредитель (учредители) либо иное лицо, действующее от его имени на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом, актом специально уполномоченного на то государственного органа или актом органа местного самоуправления, что предусмотрено п. 1 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц». И это логично, поскольку до государственной регистрации юридическое лицо не существует, следовательно, не могут существовать и его органы. Когда же речь идет о создании объединения, специальными федеральными законами нередко устанавливаются иные правила.
   Согласно ст. 9 Федерального закона «Об акционерных обществах» решение об учреждении акционерного общества должно отражать результаты голосования учредителей и принятые ими решения по вопросам учреждения общества, утверждения устава общества и избрания органов управления общества. Статьей 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» предусмотрено, что при учреждении общества с ограниченной ответственностью его учредители заключают учредительный договор и утверждают устав общества, которые являются учредительными документами общества, а также избирают (назначают) исполнительные органы общества.
   Как правило, специфические действия учредителей по созданию объединений обусловлены особенностями создаваемых объединений или другими объективными обстоятельствами, примером чего является частичная оплата уставного капитала создаваемого объединения на момент его государственной регистрации. Однако не все особенности в правовом регулировании отдельных действий учредителей по созданию объединений можно объяснить объективными причинами.
   Например, при создании акционерного общества его учредители заключают договор о совместной деятельности по его созданию, который не является учредительным документом общества. [95 - Статья 9 Федерального закона «Об акционерных обществах».] В то же время заключаемый учредителями договор о порядке создания общества с ограниченной ответственностью и общества с дополнительной ответственностью, является учредительным документом общества и называется учредительным договором. [96 - Статья 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью».] Сложно найти рациональное объяснение такому расхождению позиций законодателя в отношении однородных коммерческих организаций.
   Другого рода примером неудачного подхода законодателя к правовому регулированию создания объединений является норма, предусмотренная п. 3 ст. 7 Федерального закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации». В соответствии с ней решение о создании потребительского общества принимается учредительным собранием, которое утверждает не только устав потребительского общества, но и список пайщиков, отчет о расходовании вступительных взносов, а также избирает все органы управления и органы контроля общества (совет потребительского общества, его председателя; ревизионную комиссию потребительского общества; иные органы управления, предусмотренные уставом потребительского общества).
   Непонятен юридический смысл действий по утверждению списка пайщиков: получается, что учредители потребительского общества утверждают сами себя, факт своего учредительства, который объективно подтверждается единственно их участием в голосовании по поводу создания потребительского общества и утверждения его устава и внесением вступительных и паевых (полностью или частично) взносов.
   Сложно также объяснить, на каком основании учредительное собрание вправе утверждать отчет о расходовании вступительных взносов, состоящих из денежных сумм, направляемых на покрытие расходов, связанных со вступлением в потребительское общество, [97 - Статья 1 Федерального закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации».] до момента создания (государственной регистрации) самого общества. Речь, скорее, следует вести об утверждении итогов внесения вступительных и паевых (полностью или частично) взносов пайщиками, поскольку законом предусмотрено их обязательное внесение для приобретения членства в обществе. [98 - Пункт 3 ст. 10 указ. Закона.] При этом условия о размере вступительных и паевых взносов, состав и порядок внесения вступительных и паевых взносов, ответственность за нарушение обязательств по внесению паевых взносов определяются уставом потребительского общества, [99 - Статья 9 указ. Закона.] который приобретает юридическую силу только после государственной регистрации общества.
   Вопросы вызывает также предусмотренное законом целевое назначение вступительных взносов, в отношении которых указано, что они направляются на покрытие расходов, связанных со вступлением в потребительское общество, но ничего не говорится о расходах, связанных с созданием общества. Без направления их на последние нужды нет смысла требовать внесения вступительных взносов на момент учреждения потребительского общества.
   Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц» за счет установления единой системы регистрирующих органов, единого формального порядка государственной регистрации юридических лиц и единого минимального по своему объему перечня документов, представляемых для государственной регистрации юридических лиц, в целом удалось упростить порядок государственной регистрации юридических лиц, причем удалось сделать это не в ущерб государственным и общественным интересам.
   В то же время, по нашему мнению, целесообразно было бы сохранить необходимость предоставления документов, подтверждающих излагаемые в заявлении о государственной регистрации юридического лица сведения, например: представление документа, подтверждающего оплату уставного капитала (части уставного капитала) учреждаемого объединения на момент его государственной регистрации, в тех случаях, когда закон требует такой оплаты, а также представление документа, подтверждающего согласование с соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления вопросов создания юридического лица, когда получения такого согласования требует, в частности, антимонопольное законодательство. Предоставление заявителем указанных документов не усложнит процедуру регистрации юридического лица (так как они будут рассматриваться по общим формальным критериям), но позволит предупредить возможные нарушения закона.
   Специальный правовой режим реализации права на создание объединения. Статьей 10 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» предусмотрено, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. При этом сам закон не содержит четкого определения того, что следует понимать под порядком регистрации юридического лица.
   Порядку государственной регистрации юридического лица посвящены ст. 8–11, 13, 15, 18 и 22 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц». Обобщая их содержание, можно сделать вывод о том, что порядок регистрации юридического лица в контексте закона характеризуется местом регистрации, порядком предоставления документов для государственной регистрации, сроками государственной регистрации юридического лица и органом, принимающим решение о государственной регистрации юридического лица. Из текста анализируемого Закона следует, что перечень документов, представляемых при государственной регистрации создаваемого юридического лица, формально не является характеристикой порядка его регистрации.
   Однако иными федеральными законами после приведения их в соответствие с названным Законом были уточнены составляющие порядка регистрации юридических лиц. [100 - Закон Российской Федерации от 07.07.1993 г. № 5340–1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1309 (далее – Закон Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»); Федеральный закон «Об общественных объединениях»; Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»; Федеральный закон «О политических партиях»; Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»; Федеральный закон от 02.12.1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492 (далее – Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»).] Федеральным законом «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”» [101 - Федеральный закон от 21.03.2002 г. № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» // Там же. 2002. № 12. Ст. 1093.] в ряд федеральных законов внесены изменения, связанные с упорядочением регистрации объединений. Указанными изменениями установлены не только перечисленные выше составляющие порядка регистрации юридических лиц, специальные по своему содержанию применительно к отдельным видам объединений, но и предусмотрены особые полномочия органа, принимающего решение о государственной регистрации юридического лица, а также сохранены различия в перечне документов, представляемых для государственной регистрации юридических лиц, на рассмотрении которых мы остановимся ниже при описании специального режима реализации права на создание объединения.
   В соответствии со специальным режимом реализации права на создание объединения создаются общественные объединения, обладающие статусом юридического лица, религиозные организации, торгово-промышленные палаты, кредитные организации. Рассматриваемый режим отличают от общего режима реализации права на создание объединения следующие основные особенности:
   – полномочия по принятию решения о государственной регистрации объединения и по собственно государственной регистрации этого же объединения законодатель закрепил за разными органами;
   – орган, уполномоченный принимать решение о государственной регистрации юридического лица, осуществляет не только количественную проверку представляемых документов, но и проверяет соответствие их содержания требованиям действующего законодательства (см. далее основания отказа в государственной регистрации);
   – перечни документов, представляемых для государственной регистрации юридических лиц, отличаются друг от друга применительно к объединениям различного вида.
   Документы, необходимые для государственной регистрации юридического лица, представляются учредителями в орган, уполномоченный принимать решение о государственной регистрации соответствующего объединения, который рассматривает их по существу и принимает в установленный законом срок решение о государственной регистрации объединения либо в письменном виде мотивированно отказывает в его государственной регистрации.
   Основаниями отказа в государственной регистрации, например, общественного объединения (за исключением профсоюза и политической партии), являются не только представление неполного перечня предусмотренных законом необходимых для государственной регистрации объединения документов или представление документов в ненадлежащий орган, но и ненадлежащее оформление представленных документов, противоречие устава объединения Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации и федеральным законам, недостоверность содержащейся в учредительных документах информации, осуществление в пределах той же территории своей деятельности ранее зарегистрированным общественным объединением с тем же названием, оскорбление названием общественного объединения нравственности, национальных и религиозных чувств граждан. [102 - Статья 23 Федерального закона «Об общественных объединениях».]
   Подобные основания с некоторыми уточнениями предусмотрены и для отказа в государственной регистрации политической партии, а именно: противоречие положений устава политической партии Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «О политических партиях» и иным федеральным законам; несоответствие наименования и (или) символики политической партии требованиям Федерального закона «О политических партиях»; непредставление документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» для государственной регистрации политической партии; установление федеральным уполномоченным органом того, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям Федерального закона «О политических партиях»; нарушение установленных Федеральным законом «О политических партиях» сроков представления документов, необходимых для государственной регистрации политической партии; а также наличие в программе политической партии положений, направленных на осуществление экстремистской деятельности. [103 - Статья 20 Федерального закона «О политических партиях».]
   Религиозной организации может быть отказано в государственной регистрации только в случаях, если цели и деятельность религиозной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации – со ссылкой на конкретные статьи законов; создаваемая организация не признана в качестве религиозной; устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации или содержащиеся в них сведения недостоверны; в едином государственном реестре юридических лиц ранее зарегистрирована организация с тем же наименованием; учредитель (учредители) неправомочен. [104 - Статья 12 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».]
   Отказ в регистрации торгово-промышленной палаты возможен лишь в случае нарушения установленного Законом Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» порядка создания торгово-промышленной палаты или несоответствия ее устава законодательству Российской Федерации. Отказ в регистрации торгово-промышленной палаты по другим мотивам является незаконным. [105 - Статья 10 Закона Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации».]
   Отказ в государственной регистрации кредитной организации допускается в том числе в связи с несоответствием документов, поданных в Банк России для государственной регистрации кредитной организации, требованиям федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России. Иные основания отказа в государственной регистрации кредитной организации определены исчерпывающим образом и связаны с оценкой квалификации и деловой репутации кандидатов на руководящие должности кредитной организации, финансового состояния ее учредителей, что продиктовано спецификой деятельности кредитных организаций. [106 - Статья 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».]
   Принятие уполномоченным органом решения о государственной регистрации объединения является основанием для государственной регистрации юридического лица, осуществляемой путем внесения регистрирующим органом в единый государственный реестр юридических лиц соответствующих сведений. Указанные действия носят формальный характер, поскольку законодательством не предусмотрены основания возврата регистрирующим органом документов органу, принявшему решение о государственной регистрации объединения. Функции регистрирующего органа ограничиваются ведением единого государственного реестра юридических лиц.
   Заявитель необходимую информацию и документ, подтверждающий факт внесения записи об объединении в единый государственный реестр юридических лиц, в установленные законом сроки получает из органа, уполномоченного принимать решение о государственной регистрации объединения.
   Специальный режим реализации права на создание объединения в таком виде является новеллой в российском законодательстве, введенной Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» и Федеральным законом «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”». До принятия указанных законов регистрацией общественных объединений, религиозных и некоторых некоммерческих организаций занимались органы юстиции, кредитных организаций – Центральный Банк России, коммерческих организаций и остальных юридических лиц – органы местного самоуправления. В целях упорядочения регистрационной деятельности, создания и ведения единого государственного реестра юридических лиц первоначально планировалось все функции по государственной регистрации юридических лиц передать органам юстиции, что было предусмотрено ст. 51 Гражданского кодекса РФ. Однако законодатель пошел по другому пути, установив, что государственная регистрация юридических лиц осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». [107 - Статья 2 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц».]
   Полномочия по государственной регистрации всех юридических лиц в настоящее время переданы налоговым органам, [108 - Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.2000 г. № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц» // СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1872.] ведущим единый государственный реестр юридических лиц (регистрирующим органам). Поскольку создание объединений определенных организационно-правовых форм и видов деятельности достаточно специфичны, то принятие решения о государственной регистрации таких объединений переложено законодателем на государственные органы и учреждения, наделенные государственными контрольными функциями в соответствующих сферах, – органы юстиции и Центральный Банк России, которые ранее осуществляли регистрацию соответствующих объединений. Решая вопрос о государственной регистрации объединения, указанные органы и учреждения одновременно реализуют свои контрольные функции уже на стадии создания юридического лица. За регистрирующими органами в отношении таких объединений закреплены, по сути, лишь формальные функции по ведению единого государственного реестра юридических лиц. Учитывая особую общественную значимость создания и деятельности политических партий, религиозных и кредитных организаций, такой усложненный порядок их государственной регистрации следует признать оправданным.
   Перечень документов, необходимых для государственной регистрации объединения, создаваемого в рассматриваемом правовом режиме, как уже было отмечено выше, неоднороден для объединений разных видов, поскольку он учитывает специфику их целей и структуры. В то же время Федеральным законом «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”», к сожалению, использованы не все возможности для унификации состава этих документов. Например, существовавший ранее перечень документов, являющихся основанием для принятия решения о государственной регистрации общественного объединения, оставлен без изменения и включает в себя не только заявление, подписанное членами постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, с указанием их фамилий имен, отчеств, места жительства и контактных телефонов, устав общественного объединения, выписку из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащую сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих органов и контрольно-ревизионного органа, документ об уплате государственной пошлины, но также в качестве отдельных документов сведения об учредителях, сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, по которому осуществляется связь с общественным объединением, и документы, подтверждающие правомочия на использование общественным объединением личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений. [109 - Статья 21 Федерального закона «Об общественных объединениях».]
   Каждый документ, представляемый для регистрации объединения, прежде всего должен отвечать признакам документа, т. е. помимо письменной формы должен содержать соответствующие реквизиты, включающие указание на название документа, на лицо, от которого этот документ исходит, подпись лица, составившего документ, и иные реквизиты. Кроме того, представляемый документ должен иметь самостоятельное юридическое значение для государственной регистрации юридического лица. Упомянутые в законе сведения об учредителях и об адресе постоянно действующего органа общественного объединения, по нашему мнению, не отвечают признакам документа и не имеют самостоятельного юридического значения. Эти сведения целесообразнее было бы изложить в заявлении о государственной регистрации объединения. Информацию об учредителях также логично было бы указать в выписке из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, в котором они принимали участие.
   Представление документов, подтверждающих правомочия на использование общественным объединением личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, при государственной регистрации общественного объединения представляется нецелесообразным по следующим основаниям. Во-первых, выбор наименования или символики не является существенным для создания объединения обстоятельством и потому не может влиять на легитимность самого объединения. Во-вторых, нарушенные права правообладателей могут быть восстановлены без изменения статуса объединения (устранимые нарушения). В-третьих, у регистрирующего органа отсутствует объективная возможность исчерпывающим образом определить круг необходимых для представления при государственной регистрации документов. Считаем, что более эффективной мерой защиты государственных и общественных интересов будет требование указывать в заявлении о государственной регистрации объединения (по аналогии с общим порядком государственной регистрации юридических лиц), что заявитель подтверждает соблюдение установленного законодательством порядка создания юридического лица, соответствие представленных им документов требованиям законодательства и достоверность изложенных в них сведений, а также установление ответственности и механизма привлечения к ней лиц, нарушивших закон.
   Федеральный закон «Об общественных объединениях» не указывает на содержание представляемых при государственной регистрации международного, общероссийского и межрегионального общественного объединения протоколов учредительных съездов (конференций) или общих собраний их структурных подразделений. Указанный пробел также подлежит устранению.
   Для государственной регистрации учрежденной политической партии в федеральный уполномоченный орган помимо упомянутых выше заявления, подписанного уполномоченными лицами политической партии, с указанием их фамилий, имен, отчеств, адресов места жительства и контактных телефонов, устава политической партии в двух экземплярах, сброшюрованного, пронумерованного, заверенных уполномоченными лицами политической партии копий решений учредительного съезда политической партии о ее создании, о принятии устава политической партии, о создании региональных отделений политической партии, о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования, документа об уплате государственной пошлины, сведений об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией, представляются также программа политической партии, заверенная уполномоченными лицами политической партии, заверенная уполномоченными лицами политической партии копия решения учредительного съезда политической партии о принятии ее программы, экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии, заверенные уполномоченными лицами региональных отделений политической партии копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или общих собраний региональных отделений политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональных отделениях, соответствующей требованиям Федерального закона «О политических партиях», а также места нахождения руководящих органов региональных отделений политической партии. [110 - Статья 16 Федерального закона «О политических партиях».]
   Статьей 6 Федерального закона «О национально-культурной автономии» [111 - Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.] предусмотрена такая особенность по сравнению с государственной регистрацией общественных объединений, как представление для государственной регистрации национально-культурной автономии документов, подтверждающих, что не менее чем за три месяца до проведения учредительного собрания (конференции, съезда) в средствах массовой информации или иными способами были сделаны сообщения о предстоящем учреждении национально-культурной автономии.
   Замечания, аналогичные изложенным при рассмотрении оснований отказа в государственной регистрации общественных объединений, можно высказать по поводу списка создающих религиозную организацию лиц, содержащего указание на их гражданство, место жительства, даты рождения, и сведений об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа создаваемой религиозной организации, по которому осуществляется связь с ней, представляемых при решении вопроса о государственной регистрации религиозной организации.
   Другими документами, необходимыми для государственной регистрации религиозной организации, являются: заявление о регистрации, устав религиозной организации, протокол учредительного собрания, документ, подтверждающий существование религиозной группы на данной территории на протяжении не менее 15 лет, выданный органом местного самоуправления, или подтверждающий ее вхождение в централизованную религиозную организацию, выданный ее руководящим центром, сведения об основах вероучения и соответствующей ему практики, в том числе об истории возникновения религии и данного объединения, о формах и методах его деятельности, об отношении к семье и браку, к образованию, особенностях отношения к здоровью последователей данной религии, ограничениях для членов и служителей организации в отношении их гражданских прав и обязанностей и документ об уплате государственной пошлины. [112 - Статья 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».]
   Неудачной, по нашему мнению, является предусмотренная законодателем модель, в соответствии с которой сведения об основах вероучения содержатся не в уставе религиозной организации, призванном определять прежде всего цели, задачи и основные формы ее деятельности, а представляется учредителями при государственной регистрации религиозной организации отдельным документом. При этом закон не содержит требований, в том числе по кругу лиц, к составлению этого документа и его утверждению, не определяет его юридическое значение (юридические последствия его принятия, несоблюдения, юридическую силу и возможность изменения его содержания), поскольку документом, на основании которого действует религиозная организация, является устав. [113 - Статья 10 указ. Закона.]
   Проведение учредительного собрания религиозной организации, на наш взгляд, является существенным актом по созданию объединения. Однако в законе отсутствует информация о решениях, которые должны быть приняты на нем, и не уточнено, какие решения должны быть отражены в протоколе учредительного собрания, представляемого при государственной регистрации религиозной организации.
   Указанные пробелы законодательного регулирования нуждаются в устранении.
   Для создания торгово-промышленной палаты, действующей на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, помимо осуществления общего перечня действий учредителям необходимо получить согласие Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. [114 - Абзац 5 п. 5 ст. 9 Закона Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации».] Необходимость получения такого согласия, специфику создания торгово-промышленных палат можно объективно обосновать тем, что они, являясь негосударственными некоммерческими организациями, объединяющими российские предприятия и российских предпринимателей, осуществляют в том числе публичные функции, например, удостоверяют в соответствии с международной практикой сертификаты происхождения товаров, а также другие документы, связанные с осуществлением внешнеэкономической деятельности. При этом юридические документы, выданные торгово-промышленными палатами в пределах их компетенции, признаются на всей территории Российской Федерации. [115 - Статья 1 и 12 указ. Закона.] Этим можно объяснить, в частности, что на одной и той же территории может быть образована только одна торгово-промышленная палата. [116 - Статья 5 указ. Закона.] Торгово-промышленная палата Российской Федерации объединяет на федеральном уровне торгово-промышленные палаты и осуществляет общую координацию их деятельности. [117 - Статья 15 указ. Закона.] В то же время достаточно сложно объяснить объективными причинами необходимость такой зависимости между Торгово-промышленной палатой РФ и региональными торгово-промышленными палатами, как получение согласия первой на создание последних. По нашему мнению, необходимо и достаточно на законодательном уровне установить более четкие и унифицированные требования к структуре и полномочиям органов управления палат, к обязательствам отдельных палат по осуществлению публичных функций, а также наделить Торгово-промышленную палату России правом инициировать вопрос о ликвидации региональной торгово-промышленной палаты в судебном порядке при злоупотреблении или недобросовестном отношении последней к своим публичным функциям. Возможные случаи инициирования такого вопроса должны быть исчерпывающим образом определены законом.
   Особенностью создания всех видов общественных объединений является то, что они считаются созданными как объединение уже с момента принятия решений о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов. С момента государственной регистрации они лишь приобретают правоспособность юридических лиц. [118 - Статья 18 Федерального закона «Об общественных объединениях».]
   Политическая партия как общественное объединение с особым статусом считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии.
   Со дня создания политическая партия осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений политической партии и получением политической партией документа, подтверждающего факт внесения записи о ней в единый государственный реестр юридических лиц – перечень исчерпывающий. [119 - Статья 11 Федерального закона «О политических партиях».] В полном объеме, в том числе как юридические лица, политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность с момента государственной регистрации. [120 - Статья 15 указ. Закона.]
   Положительным, на наш взгляд, является установление срочности принимаемых учредителями решений при создании объединения. Например, ст. 21 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусмотрено требование, в соответствии с которым документы на государственную регистрацию общественного объединения подаются в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания. Тождественное правило зафиксировано в абз. 1 п. 5 ст. 9 Закона Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»: документы для государственной регистрации торгово-промышленной палаты представляются в уполномоченный орган в месячный срок со дня принятия устава.
   Данное правило можно объяснить тем, что фактические действия по обращению с заявлением о регистрации создаваемого юридического лица и предшествующие им юридические действия по созданию объединения осуществляются, как правило, разными лицами: решение о создании объединения, утверждении его устава и обращении за его государственной регистрацией принимается всеми учредителями коллегиально, а с заявлением непосредственно в регистрирующий орган обращается уполномоченный представитель учредителей единолично. Поскольку субъекты осуществления указанных юридических и фактических действий разные и моменты совершения этих действий могут быть отделены друг от друга значительным промежутком времени, то велика вероятность утраты для учредителей актуальности действий по государственной регистрации юридического лица до того момента, как она будет осуществлена.
   Аналогичную норму, на наш взгляд, следует распространить в качестве условия совершения действий по созданию объединения на все виды юридических лиц. При этом необходимо четко прописать в законе последствия нарушения указанного срока, как это сделано в федеральных законах «Об общественных объединениях», «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» и «О политических партиях». В соответствии с п. 3 ст. 15 последнего Закона документы, необходимые для государственной регистрации политической партии, представляются в федеральный уполномоченный орган не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, принявшего решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию. Нарушение указанного срока является основанием для отказа в государственной регистрации политической партии. [121 - Подпункт «д» п. 1 ст. 20 Федерального закона «О политических партиях».]
   Государственная регистрация региональных отделений политической партии осуществляется после государственной регистрации политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации государственная регистрация региональных отделений политической партии должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня государственной регистрации политической партии. [122 - Пункт 4 ст. 15 указ. Закона.] В случае если политическая партия в течение месяца со дня истечения указанного срока не представит в федеральный уполномоченный орган копии документов о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, документ о государственной регистрации политической партии признается утратившим силу, а запись о создании данной политической партии исключается из единого государственного реестра юридических лиц. [123 - Пункт 6 ст. 15 указ. Закона.]
   В то же время признание документа о государственной регистрации политической партии утратившим силу и исключение записи о создании политической партии из единого государственного реестра юридических лиц, на наш взгляд, являются «шагом назад» в правовом регулировании государственной регистрации юридических лиц. Как уже было упомянуто нами при рассмотрении общего порядка реализации права на создание объединения, действовавшее ранее Положение о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности предусматривало в качестве последствий нарушения закона при государственной регистрации юридического лица признание недействительной его государственной регистрации и аннулирование соответствующей записи в реестре юридических лиц. Однако, как и в случае с политическими партиями, указанные неблагоприятные последствия применяются в отношении хотя и незаконно, но фактически созданного юридического лица. С момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о его создании юридическое лицо становится субъектом права, приобретает и реализует права, участвует в различных правоотношениях, прежде всего, принимает на себя гражданско-правовые и трудовые обязательства. Поэтому независимо от оснований прекращено юридическое лицо может быть только как созданное (существующее) юридическое лицо по общей процедуре через ликвидацию, в ходе которой решаются все вопросы, связанные с прекращением приобретенных прав и взятых обязательств.
   Именно по последнему пути и пошел Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц», предусмотрев в отношении юридических лиц, созданных с нарушением закона, лишь возможность их ликвидации. Однако Федеральный закон «О политических партиях», будучи новым по времени принятия, восстановил не оправдавшую себя ранее и юридически несостоятельную, по нашему мнению, норму, что затруднительно объяснить. Созданная им правовая коллизия нуждается в законодательном устранении.
   При рассмотрении специального режима реализации права на создание объединения мы не стали затрагивать особенности создания структурных подразделений общественных объединений, отделений политических партий, первичных профсоюзных организаций, территориальных организаций профсоюзов, межрегиональных и общероссийских профсоюзов, централизованных религиозных организаций и образуемых ими религиозных организаций, остановившись только на общих моментах создания соответствующих объединений. Особенности создания перечисленных в настоящем абзаце организаций связаны со спецификой их юридического статуса, поэтому они будут рассмотрены нами во втором параграфе настоящего исследования.
   Уведомительный правовой режим реализации права на создание объединения также является специальным, поскольку предусматривает особый порядок регистрации объединения по сравнению с общим режимом реализации права на создание объединения. В то же время он принципиально отличается от рассмотренного выше специального режима. В указанном режиме в Российской Федерации создаются только профсоюзные организации (профессиональные союзы, их объединения (ассоциации) и первичные профсоюзные организации), регистрируемые в качестве юридических лиц.
   Представляемые при государственной регистрации профсоюзной организации документы так же, как и при специальном режиме, направляются заявителем не в регистрирующий орган, а в уполномоченный орган юстиции. Однако последний не наделен никакими правами по рассмотрению этих документов: он не осуществляет ни контроль за полнотой представляемых документов по установленному перечню (как в общем режиме), ни контроль за их содержанием (как при специальном режиме). Орган юстиции не уполномочен принимать какие-либо решения по существу заявления, а лишь направляет представленные документы в регистрирующий орган и информирует заявителя. Регистрирующий орган в свою очередь может лишь зарегистрировать юридическое лицо на основании представленных органом юстиции документов и сведений. Отказано в государственной регистрации профсоюзной организации быть не может.
   Как следует из названия режима, регистрация юридического лица производится в уведомительном порядке, т. е. по факту обращения заявителя за его регистрацией в уполномоченный орган юстиции, предоставления заявителем в указанный орган юстиции перечисленных в законе документов и получения уполномоченным регистрирующим органом от органа юстиции данных документов. Поэтому в случае обращения заявителя в неуполномоченный орган юстиции либо в случае непредставления заявителем в орган юстиции предусмотренных законом документов обращение заявителя за государственной регистрацией профсоюзной организации не будет считаться совершенным. Отсутствие регистрации последней в такой ситуации не может быть рассмотрено как отказ в регистрации.
   По общему правилу, профсоюзная организация как юридическое лицо будет созданной только с момента ее государственной регистрации путем внесения регистрирующим органом соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. [124 - Статья 51 ГК РФ, п. 2 ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц».]
   Для государственной регистрации профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций заявители представляют в уполномоченный орган подлинники либо нотариально удостоверенные копии уставов или положений о первичных профсоюзных организациях, заверенные копии решений съездов (конференций, собраний) о создании профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, об утверждении уставов или положений о первичных профсоюзных организациях, перечней участников – соответствующих профсоюзов, их объединений (ассоциаций), что предусмотрено ст. 8 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
   Этой же статьей Закона предусмотрено, что профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации представляют указанные документы в течение месяца со дня их образования. При рассматриваемом уведомительном порядке регистрации установление любых сроков для заявителей не имеет смысла, поскольку нарушение этих сроков не может повлечь никаких юридических последствий.
   Непонятна также роль, отведенная органам юстиции в рассмотренном порядке государственной регистрации профсоюзных организаций. Для ведения ими ведомственного реестра зарегистрированных юридических лиц достаточно было бы предусмотреть предоставление необходимых им сведений регистрирующим органом. При существующем уведомительном порядке государственной регистрации профсоюзных организаций обращение заявителя непосредственно в регистрирующий орган существенно упростило бы порядок регистрации и при этом не ущемило бы чьи-либо интересы по сравнению с существующим порядком регистрации.
   Органы юстиции и регистрирующий орган не вправе контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций. [125 - Статья 8 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».] Профсоюзные организации не могут быть принудительно ликвидированы ни в случае нарушения закона, ни при каких-то иных обстоятельствах, являющихся основанием для ликвидации других объединений.
   По нашему мнению, недопустимым с точки зрения защиты государственных и общественных интересов является существующий бесконтрольный уведомительный порядок наделения правами юридического лица профсоюзных организаций. Несомненно, профсоюзы нуждаются в гарантиях независимости своей деятельности. Профсоюзы должны быть независимы от работодателей, от государства как работодателя или представителя работодателей. Но никому не могут предоставляться гарантии независимости от закона, поскольку государство не исчерпывается работодателями и защитой их интересов.
   Существующий абсолютно бесконтрольный порядок наделения профсоюзов статусом юридического лица позволяет регистрировать профсоюзы, уставы которых, в частности, не содержат сведений о компетенции и ответственности органов управления. В связи с этим возможно злоупотребление руководящими лицами своим должностным положением в ущерб другим членам профсоюзов или третьим лицам, например, государству в налоговых и других отношениях, контрагентам в сфере предпринимательской деятельности и т. д. – главным образом в сферах, не связанных с основными целями деятельности профсоюзов.
   Считаем, что нет объективных оснований предусматривать особый по отношению к остальным общественным объединениям порядок государственной регистрации профсоюзных организаций, тем более в существующем виде.

2.2. Субъекты права на создание объединения

   Характеристика права на создание объединения не была бы полной без рассмотрения лиц, обладающих указанным правом.
   Можно выделить две категории лиц, которым в Российской Федерации принадлежит право на создание объединения: физические и юридические. Под физическими лицами применительно к рассматриваемому праву понимаются не только граждане Российской Федерации, но также иностранные граждане и лица без гражданства. Этот вывод основан на ст. 30 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на объединение.
   Данная конституционная норма развита законодательством. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает общее правило, в соответствии с которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. [126 - Статья 4 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.]
   Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Российской Федерации, в частности, в сфере отношений, регулируемых Федеральным законом «Об общественных объединениях», за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. [127 - Статья 1 Федерального закона «Об общественных объединениях».] Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением опять же случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. [128 - Статья 19 указ. Закона.]
   Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на свободу совести и свободу вероисповедания наравне с гражданами Российской Федерации и несут установленную федеральными законами ответственность за нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях. [129 - Статья 3 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».]
   Правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. [130 - Статья 2 Гражданского кодекса РФ.]
   Субъекты права на создание объединения должны отвечать определенным законом требованиям (цензам), которые различаются в зависимости от вида объединения. Можно выделить следующие категории цензов, при соответствии которым физическое лицо будет обладать указанным правом:
   – возрастной,
   – ценз дееспособности,
   – специальные цензы (занятие трудовой (профессиональной) деятельностью, проживание по месту реализации права, наличие в собственности жилого помещения, принадлежность к какой-либо общности граждан и др.);
   – отсутствие ограничений субъективных прав на объединение, связанных с отсутствием гражданства Российской Федерации, осуществлением определенной законом профессиональной деятельности, и иных ограничений.
   Кроме того, как уже было упомянуто в параграфе 1 главы 2 настоящей работы, право на создание объединения является «коллективным» субъективным правом. Несмотря на то, что оно принадлежит каждому правообладателю индивидуально, реализовано оно может быть только при соединении воли и усилий нескольких субъектов. В связи с этим количество лиц, совместным поведением которых может быть создано объединение, также является существенной характеристикой права на создание объединения.
   Общим возрастным цензом, предъявляемым к субъектам права на создание объединения, является 18-летний возраст. Он основан на конституционной норме, в соответствии с которой именно по достижении этого возраста гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности. [131 - Статья 60 Конституции РФ.] Указанное правило развито в законодательстве Российской Федерации.
   Гражданский кодекс Российской Федерации раскрывает возраст, с наступлением которого у лица возникает право на создание объединения через понятия правоспособности и дееспособности. В соответствии со ст. 17 и 18 Кодекса способность иметь гражданские права и нести обязанности, в том числе создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами (гражданская правоспособность), возникает в момент рождения гражданина и прекращается с его смертью. При этом способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность), возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении 18-летнего возраста. [132 - Статья 21 ГК РФ.]
   Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусматривает несколько иную модель установления возраста лиц, имеющих право на создание объединения, но с тем же результатом. Статьей 19 Закона прямо предусмотрено, что учредителями общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18 лет, если иное не установлено законами об отдельных видах общественных объединений. Данная формулировка, на наш взгляд, является более удачной, поскольку исключает двоякое толкование.
   В отношении учредителей местной религиозной организации Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» предусмотрено лишь то, что ими могут быть не менее десяти граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу. [133 - Пункт 1 ст. 9 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».] Единственное указание на возраст их учредителей содержится в п. 3 ст. 8 Закона: местной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из десяти участников, достигших возраста восемнадцати лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении.
   Приведенной нормы недостаточно для ответа на вопрос о возрасте субъектов права на создание религиозной организации, поскольку Закон не исключает возможности участия в создании религиозной организации иных по возрасту лиц, в том числе более молодых по сравнению с десятью 18-летними, участие которых обязательно.
   В Законе не содержится исчерпывающего указания на возраст лиц, имеющих право на создание религиозной группы. При этом в их отношении нельзя применить ни аналогию закона, ни аналогию права, поскольку в отношении религиозных групп, не являющихся субъектами гражданско-правовых отношений, возможность применения аналогии закона или права законодательно не предусмотрена.
   Приведенные пробелы законодательного регулирования в отношении учредителей религиозных организаций и групп нуждаются в устранении. По нашему мнению, право на создание религиозного объединения следует предоставить гражданам с момента достижения ими совершеннолетия.
   Из рассмотренного общего правила законодательством предусмотрены две группы исключений. Первая из них обусловлена особенностями субъекта-правообладателя и включает два случая приобретения гражданами полной дееспособности до достижения 18-летнего возраста (приобретенная дееспособность), а именно:
   – вступление в брак лица, не достигшего 18-летнего возраста. Такое лицо приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак; [134 - Статья 21 ГК РФ.]
   – объявление несовершеннолетнего, достигшего 16 лет, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью, полностью дееспособным (эмансипация) по решению органа опеки и попечительства – с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо при отсутствии такого согласия – по решению суда. [135 - Статья 27 указ. Кодекса.]
   Вторая группа возрастных исключений обусловлена особенностями создаваемых объединений. Она представлена следующими примерами. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» каждый, достигший возраста 14 лет и осуществляющий трудовую (профессиональную) деятельность, имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих интересов. Однако учитывая, что согласно вышеприведенной норме Гражданского кодекса РФ юридические лица могут создаваться гражданами только по достижении ими совершеннолетия, сомнительно делать вывод о том, что с 14-летнего возраста они самостоятельно могут создавать профсоюзы не только как объединения без прав юридического лица, но и как юридические лица.
   Данная неоднозначность является недостатком закона, который должен быть устранен. Представляется, что нет необходимости предоставлять право самостоятельно учреждать профсоюзы в качестве юридических лиц лицам, не достигшим совершеннолетия.
   Следует также отметить, что упомянутое исключение не в полной мере согласуется с действующим трудовым законодательством. Согласно действовавшему до 1 февраля 2002 г. Кодексу законов о труде Российской Федерации [136 - Кодекс законов о труде Российской Федерации от 09.12.1971 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1971. № 50. Ст. 1007; Свод законов РСФСР. Т. 2. С. 123.] для подготовки молодежи к производственному труду допускался прием на работу обучающихся в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования для выполнения легкого труда, не причиняющего вреда здоровью и не нарушающего процесса обучения, в свободное от учебы время по достижении ими 14-летнего возраста с согласия родителей, усыновителей или попечителя. [137 - Статья 173 указ. Кодекса.]
   В настоящее время Трудовым кодексом Российской Федерации [138 - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2002 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1, ч. 1. Ст. 3.] предусмотрена возможность заключения трудового договора с лицами, не достигшими возраста 14 лет, в организациях кинематографии, театрах, театральных и концертных организациях, цирках с согласия одного из родителей (опекуна, попечителя) и органа опеки и попечительства для участия в создании и (или) исполнении произведений без ущерба здоровью и нравственному развитию. [139 - Статья 63 указ. Кодекса.]
   Поскольку профсоюз – это добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов, [140 - Статья 2 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».] то, следуя логике действующего законодательства, право на его создание необходимо предоставить всем физическим лицам с момента начала их трудовой деятельности, а не путем казуистичного указания конкретного возраста правообладателя.
   Другим исключением указанной группы является предусмотренное Федеральным законом «О товариществах собственников жилья» [141 - Федеральный закон от 15.06.1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.] правило, в соответствии с которым товарищества собственников жилья создаются домовладельцами – собственниками помещений в кондоминиуме. [142 - Статьи 24 и 25 Федерального закона «О товариществах собственников жилья».] При этом интересы несовершеннолетних членов товарищества представляют их родители, опекуны или попечители в установленном законодательством порядке. [143 - Статья 32 указ. Закона.] В данном случае законные представители несовершеннолетних собственников помещений в кондоминиумах выступают в качестве учредителей этих объединений от имени представляемых ими несовершеннолетних, независимо от возраста последних.
   В качестве третьего примера рассматриваемой группы исключений можно привести норму Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой по достижении 16 лет несовершеннолетние вправе быть членами кооперативов в соответствии с законами о кооперативах, дублируемую соответствующими законами. [144 - Абзац 6 п. 2 ст. 26 ГК РФ; пункт 1 ст. 7 Федерального закона от 08.05.1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах» // СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2321 (далее – Федеральный закон «О производственных кооперативах»); пункт 1 ст. 6 Федерального закона от 07.08.2001 г. № 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» // СЗ РФ. 2001. № 33, ч. 1. Ст. 3420 (далее – Федеральный закон «О кредитных потребительских кооперативах граждан»).]
   Формально Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон «О производственных кооперативах» не выделяют отдельного понятия «учредитель» производственного кооператива, употребляя во всех случаях только термин «член» кооператива. Поскольку производственные кооперативы могут быть созданы только как юридические лица, учитывая предусмотренную ст. 26 Гражданского кодекса РФ дееспособность 16-летних лиц и предусмотренное ст. 63 Трудового кодекса РФ их право заключать трудовые договоры (участие в производственном кооперативе в качестве правила предполагает трудовое участие в его деятельности), можно сделать вывод о том, что граждане именно с этого возраста могут самостоятельно учреждать производственные кооперативы. Однако в целях предотвращения возможности возникновения спорных ситуаций данный вывод в отношении производственных кооперативов необходимо закрепить законодательно.
   Например, п. 1 ст. 7 Закона РФ «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» прямо предусмотрено, что учредителями потребительского общества могут быть граждане, достигшие 16-летнего возраста.
   В качестве вывода можно заключить, что общий возрастной ценз субъектов права создавать объединение является более высоким по сравнению с требованиями, предъявляемыми к возрасту обладателей остальных субъективных прав, относящихся к праву на объединение. Это обусловлено, во-первых, тем, что речь идет об активном юридически значимом поведении. Во-вторых, он связан с повышенной общественной значимостью совершаемых юридических действий. Лицо не вступает в существующее объединение, а создает самостоятельный субъект права, в связи с чем оно должно быть способным предвидеть не только прямые последствия своих действий – создание объединения, но и перспективные – сможет ли объединение осуществлять свою деятельность и каковы будут последствия этой деятельности.
   Достижение лицом определенного законом возраста является естественным способом и общим правилом приобретения дееспособности, но надлежащий возраст не является единственным ее условием. Необходимо также, чтобы человек не был признан недееспособным или ограниченно дееспособным, т. е. отсутствовали обстоятельства, ограничивающие либо лишающие его дееспособности.
   Специальные требования, предъявляемые к субъектам права на создание объединения, зависят от вида соответствующего объединения и заключаются в том определяющем (доминирующем) признаке, в соответствии с которым формируется субъектный состав объединения. Например, товарищества собственников жилья могут объединять только собственников жилых или нежилых помещений в кондоминиуме, [145 - Статьи 1 и 24 Федерального закона «О товариществах собственников жилья».] профсоюзы – работников по отраслевому, территориальному или иному учитывающему профессиональную специфику признаку. [146 - Статья 2 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».] Кредитные потребительские кооперативы граждан создаются по признаку общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой иной общности граждан. [147 - Пункт 1 ст. 4 Федерального закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан».] Местные религиозные организации могут быть созданы не менее чем десятью участниками, постоянно проживающими в одной местности либо в одном городском или сельском поселении. [148 - Данное требование следует из п. 3 ст. 8 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». Однако предусмотренную Законом формулировку нельзя признать удачной. При реализации данной нормы могут возникнуть вопросы, что следует понимать под одной местностью и может ли быть создана районная местная религиозная организация десятью лицами, проживающими в разных районах одного города.]
   Лицо может быть дееспособным в силу возраста и отсутствия обстоятельств, ограничивающих либо лишающих его дееспособности, но его право на создание объединений того или иного вида может быть ограничено федеральным законом. На рассмотрении допустимых и существующих ограничений права на создание объединения мы остановимся в главе 3 настоящей работы.
   Количество физических лиц, совместным поведением которых может быть создано объединение, различается в зависимости от вида создаваемого объединения. В принципе, объединиться могут не менее двух человек. Объединение по определению не может состоять лишь из одного участника, поскольку будет отсутствовать объединение этого лица с кем-либо. Поэтому, с одной стороны, к объединениям в рассматриваемом нами смысле не будут относиться юридические лица, имеющие одного учредителя (участника). С другой стороны, в качестве общего правила объединениями являются юридические лица, имеющие двух и более учредителей (участников).
   Ряд федеральных законов содержит специальные требования к количеству лиц, создающих объединения отдельных видов, что связано, как правило, с особенностями последних. В основном они определяют минимальное количество лиц, учреждающих объединение. Например, общественные объединения создаются по инициативе их учредителей – не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания отдельных видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами о соответствующих видах общественных объединений. [149 - Статья 18 Федерального закона «Об общественных объединениях».] Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» количество учредителей профсоюза не определено, но поскольку последний является разновидностью общественного объединения, то должно применяться общее правило о количестве учредителей общественных объединений.
   Число учредителей потребительских и производственных кооперативов не должно быть менее 5 человек. [150 - Статья 7 Закона Российской Федерации «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»; статья 4 Федерального закона «О производственных кооперативах».] Торгово-промышленные палаты образуются по инициативе не менее 15 учредителей. [151 - Пункт 1 ст. 6 Закона Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации».]
   Количество учредителей религиозной группы законодателем не определено. Так как она является объединением, можно предположить, что их число согласно общему правилу не может быть менее двух человек.
   В отношении учредителей местной религиозной организации Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» содержит прямое указание: ими могут быть не менее 10 граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее 15 лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией. [152 - Статьи 8 и 9 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».]
   Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» в политической партии должно состоять не менее 10 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 50 членов политической партии.
   Встречаются случаи, когда федеральными законами устанавливается не только минимальное число учредителей объединения, но также ограничивается их максимальное количество. Например, п. 2 ст. 4 Федерального закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан» предусмотрено, что число членов кредитного потребительского кооператива граждан не может быть менее чем 15 и более чем 2000 человек.
   В соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» число участников общества не должно быть более 50. В случае если число участников общества превысит установленный настоящим пунктом предел, общество в течение года должно преобразоваться в открытое акционерное общество или в производственный кооператив, иначе оно подлежит принудительной ликвидации в судебном порядке.
   Юридические лица изначально обладают правом на объединение лишь в связи с наличием такого права у их участников – физических лиц. Объединение юридических лиц или с участием юридических лиц – это форма опосредованного объединения физических лиц. [153 - Более подробно о сути юридического лица см.: Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. статей. М., 2000. С. 81–112.] Поэтому конституционное право на объединение мы рассматриваем как субъективное право физических лиц, реализуемое ими как в форме непосредственного объединения друг с другом, так и через юридические лица.
   Юридические лица могут создавать или участвовать в создании только тех объединений, право создавать которые прямо предоставлено им федеральным законом, – в отличие от физических лиц, которые вправе учреждать любые предусмотренные законом объединения, за исключением случаев, установленных законом.
   В соответствии с законодательством Российской Федерации юридические лица могут выступать учредителями коммерческих организаций, [154 - Пункт 4 ст. 66 ГК РФ и др.] таких некоммерческих организаций, как некоммерческое партнерство, автономная некоммерческая организация, ассоциаций (союзов) юридических лиц, [155 - Статьи 8, 10 и 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях».] общественных объединений, [156 - Статья 18 Федерального закона «Об общественных объединениях».] за исключением политических партий, [157 - Статья 23 Федерального закона «О политических партиях».] а также иных объединений в случаях, предусмотренных федеральными законами.
   При этом законы могут предусматривать возможность участия юридического лица в создании объединения только наряду с физическими лицами, независимо от их участия либо без их участия, наделять правом создавать объединения исключительно юридические лица с определенной организационно-правовой формой либо только совместно с определенным количеством других юридических лиц.
   Например, общественные объединения создаются по инициативе их учредителей – не менее трех физических лиц. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица – общественные объединения. [158 - Статья 18 Федерального закона «Об общественных объединениях».] Число учредителей потребительского общества не должно быть менее пяти граждан и (или) трех юридических лиц. [159 - Статья 7 Закона Российской Федерации «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации».] Производственный кооператив образуется исключительно по решению его учредителей. Число членов кооператива не может быть менее чем пяти человек. Юридическое лицо участвует в деятельности кооператива через своего представителя в соответствии с уставом кооператива. [160 - Статья 4 Федерального закона «О производственных кооперативах».] Ассоциации (союзы) являются объединениями коммерческих и (или) некоммерческих организаций. [161 - Статьи 121–123 ГК РФ.]

2.3. Особенности субъектного состава права на создание общественных объединений и религиозных организаций

   Особого внимания требует тема многоуровневой организации общественных объединений, в том числе политических партий и профсоюзов, и религиозных организаций. Законодатель создал, на наш взгляд, искусственно усложненную систему их построения, оставшуюся, к сожалению, без существенных изменений даже после приведения действующего законодательства в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц». Остановимся на рассмотрении ее особенностей с точки зрения участвующих в ней лиц.
   В Российской Федерации создаются и действуют местные, региональные, межрегиональные, общероссийские и международные общественные объединения, каждые из которых, кроме того, сами могут объединяться в ассоциации.
   Общественное объединение, образованное в Российской Федерации, признается международным, если в соответствии с его уставом в иностранных государствах создается и осуществляет свою деятельность хотя бы одно его структурное подразделение – организация, отделение или филиал и представительство.
   Под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения – организации, отделения или филиалы и представительства; под межрегиональным – объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения – организации, отделения или филиалы и представительства; под региональным – объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации; под местным – объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
   При этом такие структурные подразделения перечисленных выше общественных объединений, как организация и отделение, наделены правами юридических лиц в отличие от филиалов и представительств, данными правами не обладающих. [162 - Статьи 13, 14 и 47 Федерального закона «Об общественных объединениях».]
   Процедура создания организаций, являющихся структурными подразделениями общественных объединений, в законе специально не прописана. Поэтому можно предположить, что они создаются в общем порядке как общественные организации без каких-либо особенностей. Непонятно только, каково юридическое содержание их принадлежности межрегиональному, общероссийскому или международному общественному объединению и каким образом юридически эта принадлежность будет фиксироваться.
   Отделения общественных объединений в соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об общественных объединениях» могут создаваться двумя различными способами. Согласно первому из них решение о создании отделения принимается на учредительном съезде (конференции) или общем собрании отделения. Государственная регистрация отделения общественного объединения осуществляется в порядке и на основании документов, предусмотренных для государственной регистрации общественных объединений. Однако указанные документы должны быть заверены центральным руководящим органом общественного объединения, а также дополнительно представляется копия документа о государственной регистрации общественного объединения.
   Все необходимые для государственной регистрации документы представляются самим отделением общественного объединения. Решение о государственной регистрации принимается территориальным органом федерального органа юстиции в соответствующем субъекте Российской Федерации по месту нахождения отделения. Отделение действует на основании собственного устава, утверждаемого его учредителями и предусматривающего в том числе собственное наименование и органы отделения. [163 - Статья 20 указ. Закона.] Оно обладает собственным имуществом, принадлежащим ему на праве собственности. [164 - Статьи 30 и 32 указ. Закона.] Перечисленные признаки отделения совпадают с признаками юридического лица, предусмотренными ст. 49 Гражданского кодекса РФ.
   То обстоятельство, что отделение создается собственными учредителями, а не общественным объединением, «структурным подразделением» которого оно является, придает отделению дополнительно к имеющемуся у него статусу юридического лица также юридическую независимость в принятии решений от соответствующего общественного объединения. В свете изложенного заверение центральным руководящим органом общественного объединения документов, представляемых при государственной регистрации отделения, видимо, является способом, посредством которого общественное объединение дает согласие учредителям создаваемого юридического лица использовать в его названии указание на то, что оно является отделением данного общественного объединения. В то же время это указание носит не юридический характер, а является, скорее, проявлением целесообразности, взаимовыгодности во взаимоотношениях двух юридических лиц.
   Представление при государственной регистрации отделения копии документа о государственной регистрации соответствующего общественного объединения в настоящее время представляется излишним, поскольку предусмотрено централизованное ведение единого государственного реестра юридических лиц, из которого и должны получаться соответствующие сведения.
   Словосочетание «структурное подразделение» применительно к рассматриваемому отделению взято нами в кавычки, потому что юридическое лицо в принципе не может быть структурным подразделением другого юридического лица. Структурное подразделение является элементом внутренней структуры юридического лица, поэтому такой термин не может использоваться при характеристике взаимоотношений юридических лиц. Между юридическими лицами юридическая зависимость, не связанная с какими-либо юридическими фактами (договором и т. п.) помимо факта самого их существования, может быть только одного рода: учредителя и учрежденного. Кроме того, под структурным подразделением понимается подразделение именно юридического лица, т. е. формально относительно обособленная часть управленческого аппарата и работников юридического лица, а не часть учредителей (участников) этого юридического лица.
   Некорректным в данном случае будет употребление в законе и термина «центральный» руководящий орган общественного объединения, поскольку он не является руководящим для отделения, а также термина «отделение», затрагивающего интересы как «отделения», так и общественного объединения, поскольку этот термин свидетельствует об их формальной взаимной зависимости.
   Впрочем, перечисленные выше недостатки закона носят формальный характер, и их устранение не повлечет изменения существа регулируемых им отношений, но исключит искусственно возникающие в результате терминологического несоответствия коллизии. Формальность недостатков закона не перестает делать их недостатками, нуждающимися в устранении.
   Отделение общественного объединения, создаваемое в соответствии со вторым способом, не принимает свой устав, а действует на основании устава того общественного объединения, отделением которого оно является. Решение о государственной регистрации отделения не принимается. Центральный руководящий орган общественного объединения лишь уведомляет территориальный орган федерального органа юстиции в соответствующем субъекте Российской Федерации о наличии указанного отделения, его месте нахождения, сообщает сведения о его руководящих органах. Права юридического лица указанное отделение приобретает с момента государственной регистрации общественного объединения, следовательно, государственная регистрация самого отделения не производится. [165 - Статья 21 указ. Закона.] В общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют свою деятельность на основе единого устава данных организаций, собственниками имущества являются общественные организации в целом. [166 - Статья 32 указ. Закона.] Другие сведения о создании отделения общественного объединения рассматриваемым способом закон не содержит.
   При изложенных обстоятельствах решение о создании отделения, по-видимому, принимает общественное объединение в лице своего центрального руководящего органа, поскольку в законе отсутствует какая-либо иная информация о лицах, его создающих. Органы отделения формируются объединением. Отделение действует на основании устава общественного объединения, собственный учредительный документ у отделения отсутствует. Собственником имущества отделения, как указано выше, является общественное объединение (применительно к общественным организациям, отделения которых действуют на основании единого с ними устава). Государственную регистрацию отделения закон не предусматривает. [167 - Уведомление центральным руководящим органом общественного объединения органа юстиции о наличии у объединения соответствующего отделения, его месте нахождения и руководящих органах не может рассматриваться как уведомительный порядок государственной регистрации отделения, поскольку такое уведомление не является основанием для внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о создании отделения как юридического лица, так как в законе отсутствует соответствующее указание. Кроме того, запись о создании отделения как юридического лица не может быть внесена в единый государственный реестр юридических лиц задним числом, а только таким способом отделение может приобрести права юридического лица с момента государственной регистрации уже созданного общественного объединения.]
   Перечисленные признаки характеризуют отделение именно как структурное подразделение создающего его общественного объединения. Они свидетельствуют об отсутствии у такого отделения черт юридического лица, предусмотренных ст. 49 Гражданского кодекса РФ. Кроме того, отделение не проходит процедуру государственной регистрации, а только с момента таковой юридическое лицо считается созданным в соответствии с п. 2 ст. 51 Гражданского кодекса РФ и п. 2 ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц».
   В то же время Федеральный закон «Об общественных объединениях» формально наделяет отделения, действующие на основании единого с общественным объединением устава, правами юридического лица. В том числе он предоставил отделениям право оперативного управления на закрепленное за ними общественным объединением имущество, [168 - Статьи 21 и 32 указ. Закона.] что присуще только создаваемым собственником учреждениям. [169 - Статья 296 ГК РФ.]
   Представляется, что данная коллизия может быть решена только путем выбора законодателем статуса рассматриваемого отделения общественного объединения между филиалом общественного объединения, признаки которого законом закреплены, и самостоятельным общественным объединением – юридическим лицом, учреждаемым самим объединением, признаки которого в законе частично также указаны, но не доведены до логического завершения – государственной регистрации отделения в качестве юридического лица. Необходимо последовательно и четко законодательно прописать правовой статус отделения общественного объединения, не смешивая признаки несовместимых юридических институтов.
   При последнем варианте необходимо будет также изменить ст. 18 Федерального закона «Об общественных объединениях», предусматривающую право общественных объединений – юридических лиц выступать учредителями других общественных объединений только наряду с тремя физическими лицами. При этом может встать вопрос о целесообразности создания и правомерности рассмотрения такого отделения в качестве объединения, поскольку единственным его учредителем будет общественное объединение, уже объединившее своих участников.
   В качестве третьего варианта законодатель может оставить существующую юридическую конструкцию, внутренне противоречивую и чуждую отечественному праву, что представляется недопустимым.
   Многие вопросы, возникшие при рассмотрении статуса организаций и отделений общественных объединений, нашли свое правовое решение при определении статуса политических партий, их региональных и иных отделений. В Федеральном законе «О политических партиях», например, гораздо лучше прописан порядок создания структурных подразделений и их взаимодействия с партией. В то же время основной вопрос – неоднозначность юридического статуса структурных подразделений политической партии – остался открытым.
   Согласно п. 1 ст. 3 Закона политическая партия – это, рассматривая упрощенно, общественная организация, преследующая политические цели. Она имеет региональные отделения, осуществляющие свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации, а также может иметь местные и первичные отделения. Все указанные отделения являются структурными подразделениями политической партии. При этом региональные отделения являются юридическими лицами, местные и первичные отделения могут наделяться правами юридического лица в соответствии с уставом объединения. [170 - Пункт 3 ст. 3 и п. 8 ст. 15 Федерального закона «О политических партиях».] Региональные отделения и иные структурные подразделения политической партии приобретают статус юридического лица с момента их государственной регистрации. [171 - Пункты 1 и 8 ст. 15 указ. Закона.] Последняя производится только после государственной регистрации политической партии. [172 - Пункт 4 ст. 15 указ. Закона.] Структурные подразделения политической партии создаются и могут быть ликвидированы по решению органа политической партии, уполномоченного ее уставом. [173 - Пункт 3 ст. 3 и п. 1 ст. 42 указ. Закона.] Региональные отделения и иные структурные подразделения политической партии используют наименование этой политической партии с указанием своей территориальной принадлежности, [174 - Пункт 3 ст. 6 указ. Закона.] действуют на основании устава политической партии и в соответствии с ним. [175 - Пункт 1 ст. 21 указ. Закона.] Собственником имущества политической партии, в том числе имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений, является политическая партия в целом.
   В то же время региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии имеют самостоятельный баланс или смету, [176 - Хотя баланс и смета – это принципиально разные бухгалтерские документы, Закон не предусматривает, в каких случаях какой документ используется.] а также обладают правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником, что, как уже упоминалось, характерно только для учреждений. [177 - Пункт 2 ст. 28 указ. Закона.] Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии отвечают по своим обязательствам находящимся в их распоряжении имуществом (для сравнения, учреждения отвечают по своим обязательствам только денежными средствами [178 - Пункт 2 ст.120 ГК РФ.]). При недостаточности указанного имущества субсидиарную ответственность по обязательствам регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения политической партии несет политическая партия [179 - Пункт 4 ст. 28 Федерального закона «О политических партиях».] (как у казенных предприятий [180 - Пункт 5 ст.115 ГК РФ.]). Результаты хозяйственной деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений отражаются в сводном финансовом отчете политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетах ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений. [181 - Пункт 6 ст.31 Федерального закона «О политических партиях».]
   Изложенное позволяет говорить о том, что двойственность юридического статуса структурных подразделений политической партии, как и отделений иных общественных объединений, присутствует. С одной стороны, это самостоятельные юридические лица, учрежденные политической партией, обладающие собственным балансом или сметой. С другой стороны, у них отсутствует собственный учредительный документ, собственником имущества структурного подразделения является политическая партия, составляется сводный финансовый отчет политической партии и ее отделений.
   Противоречивость статуса отделений политической партии проявляется и в особенностях другого рода: отделение создается партией, а партия не является его членом (участником). Членами отделения являются члены самой партии в определенном законом количестве. [182 - В соответствии с п. 2 ст. 3 указ. Закона в половине субъектов Российской Федерации численность регионального отделения должна составлять не менее 100 членов партии, в остальных – не менее 50, численность других отделений определяется самой партией в соответствии с ее уставом.]
   Учитывая формальную и реальную роль региональных и иных отделений в создании и деятельности политической партии, их юридический статус следует определить как структурные подразделения партии, т. е. ее филиалы или представительства, но не юридические лица. Фактически от филиала их отличает сегодня только то, что они проходят процедуру государственной регистрации и имеют собственный баланс (смету) и обособленное имущество, которым отвечают по своим обязательствам.
   Наделение отделений политической партии правами юридического лица представляется неоправданным. В соответствии с гражданским законодательством у руководителя филиала (представительства) достаточно финансовых полномочий, осуществляемых им от имени юридического лица, необходимых для решения хозяйственных вопросов и руководства текущей деятельностью отделения партии.
   Приведение правового статуса отделений политической партии в соответствие с положениями действующего законодательства о филиалах (представительствах) юридических лиц значительно упростит структуру политических партий, сделает ее более «прозрачной», особенно в финансовой сфере, что не может не сказаться положительно на развитии гражданского общества и государства в целом.
   Не менее сложна и система организации профсоюзов. Федеральный закон «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» выделяет первичную профсоюзную организацию, территориальную организацию профсоюза, межрегиональный профсоюз и общероссийский профсоюз, а также объединения (ассоциации) профсоюзов – общероссийские, межрегиональные и территориальные. [183 - Пункт 5 ст. 2, ст. 3 Федерального закона «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности».] Профсоюзы, их объединения (ассоциации) и первичные профсоюзные организации могут приобретать правоспособность юридического лица, которая возникает с момента их государственной регистрации. [184 - Пункт 1 ст. 8 указ. Закона.] В частности, профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им на праве собственности имуществом, в том числе денежными средствами, необходимыми для выполнения уставных целей и задач, владеют и пользуются переданным им в установленном порядке в хозяйственное ведение иным имуществом, [185 - Пункт 1 ст. 24 указ. Закона.] хотя режим хозяйственного ведения имуществом в качестве общего правила предусмотрен только в отношении унитарных предприятий. [186 - Статьи 294, 295 и 299 ГК РФ.]
   Для государственной регистрации профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций вместе с другими документами представляются заверенные копии решений съездов (конференций, собраний) о создании профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций. [187 - Пункт 1 ст. 8 Федерального закона «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности».] Однако субъектный состав этих съездов (конференций, собраний) установить достаточно сложно.
   Закон определяет первичную профсоюзную организацию как добровольное объединение членов профсоюза, работающих, как правило, на одном предприятии, в одном учреждении, одной организации независимо от форм собственности и подчиненности. Территориальная организация профсоюза – это добровольное объединение членов первичных профсоюзных организаций одного профсоюза, действующее на территории одного субъекта Российской Федерации, либо на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, либо на территории города или района. Межрегиональный профсоюз – добровольное объединение членов профсоюза – работников одной или нескольких отраслей деятельности, действующее на территориях менее половины субъектов Российской Федерации. Общероссийский профсоюз – добровольное объединение членов профсоюза – работников одной или нескольких отраслей деятельности, связанных общими социально-трудовыми и профессиональными интересами, действующее на всей территории Российской Федерации или на территориях более половины субъектов Российской Федерации либо объединяющее не менее половины общего числа работников одной или нескольких отраслей деятельности. [188 - Статья 3 указ. Закона.]
   Другими словами, работники сначала должны стать членами профсоюза (первичная профсоюзная организация, исходя из контекста закона, профсоюзом не является), после этого некоторые из них, работающие, как правило, на одном предприятии, еще раз объединяются между собой, создавая первичную профсоюзную организацию, потом члены двух и более первичных профсоюзных организаций объединяются еще раз, создавая территориальную организацию профсоюза. При этом в последнем случае объединяются не первичные объединения, что было бы логично, а в очередной раз члены профсоюза. Получается, что члены одного юридического лица – первичной профсоюзной организации всегда одновременно являются членами другого юридического лица – территориальной профсоюзной организации, а последние – членами профсоюза (межрегионального или общероссийского). Следует отметить, что все юридические лица создаются в одних и тех же целях, единственным существенным отличием территориальной организации профсоюза от первичной является более широкий круг участников, включающий членов не одной, а нескольких первичных профсоюзных организаций и именно только лишь членов этих первичных организаций, но не других работников. Членами профсоюза, следовательно, будут члены нескольких территориальных организаций. Логику такого многократного объединения физических лиц друг с другом с частичным расширением каждый раз круга объединяющихся объяснить затруднительно.
   Следует также отметить, что первичная профсоюзная организация действует на основании собственного положения о ней, принимаемого ее членами, но в соответствии с уставом профсоюза, либо на основании общего для всех первичных профсоюзных организаций положения, утверждаемого самим профсоюзом. [189 - Статьи 3 и 7 указ. Закона.] На основании изложенного выше можно предположить, что выбор учредительного документа и принятие решения о создании первичной профсоюзной организации производит собрание ее членов. Однако, как мы видим, члены первичной профсоюзной организации и в том случае, когда самостоятельно утверждают положение о ней, связаны положениями устава профсоюза.
   Получается, что, с одной стороны, первичная профсоюзная организация создается собственными членами, проходит государственную регистрацию как юридическое лицо и обладает имуществом на праве собственности. С другой стороны, членство в первичной профсоюзной организации является производным от членства в профсоюзе, положение о первичной профсоюзной организации утверждается другим юридическим лицом – профсоюзом либо в соответствии с его уставом, хотя профсоюз не является учредителем первичной профсоюзной организации. Налицо непоследовательность в определении юридического статуса первичной профсоюзной организации.
   Схожая проблема возникает и при рассмотрении статуса территориальной организации профсоюза. Не ясны ее юридические взаимоотношения с межрегиональным или общероссийским профсоюзом, территориальной организацией которых она соответственно является. При этом если первичная профсоюзная организация действует на основании положения, принимаемого в особом порядке, то территориальная профсоюзная организация руководствуется собственным уставом, который принимает самостоятельно.
   Закону присущи и другие недостатки, например, он не оставляет возможности создавать профсоюзы, не интегрированные в рассмотренную выше многоуровневую систему. Не всегда можно однозначно определить, исходя из текста закона, что понимается в том или ином случае под профсоюзом. Названия «первичная профсоюзная организация» и «территориальная организация профсоюза» так же неприменимы в отношении юридических лиц, как и «структурное подразделение» или «отделение» общественного объединения, о чем говорилось выше.
   Для религиозных организаций также характерна непоследовательность в определении их статуса. Их система включает в себя местные и централизованные религиозные организации, а также религиозные организации, создаваемые централизованной религиозной организацией.
   В соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» местной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из 10 участников, достигших возраста 18 лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении. [190 - Пункт 3 ст. 8 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».] Учредителями местной религиозной организации могут быть не менее 10 граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее 15 лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией. [191 - Пункт 1 ст.9 указ. Закона.]
   Централизованная религиозная организация – религиозная организация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религиозных организаций. [192 - Пункт 4 ст.8 указ. Закона.] Централизованные религиозные организации образуются при наличии не менее трех местных религиозных организаций одного вероисповедания в соответствии с собственными установлениями религиозных организаций, если такие установления не противоречат закону. [193 - Пункт 2 ст.9 указ. Закона.]
   Религиозной организацией признается также учреждение или организация, созданные централизованной религиозной организацией в соответствии со своим уставом, имеющие цель и признаки религиозного объединения, в том числе руководящий либо координирующий орган или учреждение, а также учреждение профессионального религиозного образования. [194 - Пункт 6 ст. 8 указ. Закона.]
   Религиозные организации действуют на основании собственных уставов, утверждаемых их учредителями, [195 - Статья 10 указ. Закона.] подлежат государственной регистрации и являются собственниками принадлежащего им имущества. [196 - Статьи 11 и 21 указ. Закона.]
   Местная религиозная организация создается гражданами-учредителями в общем порядке на основе существующей не менее 15 лет на данной территории религиозной группы. Не менее трех местных религиозных организаций одного вероисповедания могут создать централизованную религиозную организацию, которая является их объединением (ассоциацией). В соответствии с уставом такого объединения в его состав могут входить и другие местные религиозные организации того же вероисповедания, созданные собственными учредителями.
   При этом порядок создания местных религиозных организаций при наличии централизованной религиозной организации того же вероисповедания упрощается: объединенным в религиозную группу учредителям достаточно представить подтверждение ее вхождения в структуру централизованной религиозной организации независимо от срока существования соответствующей религиозной группы на данной территории, поскольку государство уже признало допустимым с точки зрения защиты публичных интересов исповедание соответствующей веры, зарегистрировав объединение местных религиозных организаций той же веры. С точки зрения юридической техники в данном случае следует говорить не о вхождении религиозной группы в централизованную религиозную организацию, а об исповедании религиозной группой одной с централизованной религиозной организацией веры, что и должна подтвердить последняя. Иначе мы снова возвращаемся к обсуждению вопроса о недопустимости рассмотрения одного юридического лица в качестве структурного подразделения другого.
   В то же время Законом не предусмотрены юридические последствия такого подтверждения, в том числе ответственность централизованной организации за изначальную или последующую нетождественность исповедуемой местной религиозной организацией веры, взаимные обязательства централизованной религиозной организации и «входящей» в нее местной религиозной организации по обеспечению единства исповедуемой веры, а также юридические последствия для местной религиозной организации в случае необеспечения единства исповедуемой веры с заявленной верой централизованной религиозной организации. На практике распространенной является ситуация, когда местная религиозная организация, зарегистрированная как входящая в централизованную религиозную организацию, впоследствии выходит из нее или «переходит» в другую централизованную религиозную организацию. В связи с изложенным считаем недопустимой государственную регистрацию местных религиозных организаций на основании подтверждения их вхождения в централизованную организацию до устранения указанных пробелов законодательного регулирования.
   Вызывает также ряд вопросов норма, предусмотренная абз. 8 п. 7 ст. 11 Закона, в соответствии с которой при создании централизованной религиозной организации документы представляются учредителем (учредителями). Видимо, упоминание в тексте Закона «учредителя» централизованной религиозной организации в единственном числе является опечаткой, поскольку она может быть создана не менее чем тремя местными религиозными организациями.
   Далее в этом же пункте говорится о представлении вместе с другими документами также уставов не менее трех местных религиозных организаций, входящих в ее структуру, и сведений об иных входящих в указанную структуру религиозных организациях. Помимо употребления юридически некорректного оборота о вхождении одних юридических лиц в структуру другого недостатком закона является также непоследовательность в определении документов, представляемых для государственной регистрации централизованной религиозной организации. Иные религиозные организации, входящие в структуру централизованной религиозной организации, при регистрации последней представляют не уставы (как это требуется в отношении местных религиозных организаций), а лишь сведения о себе. Кроме того, перечень упомянутых иных религиозных организаций нуждается в законодательном раскрытии. Представляется, что к ним можно отнести другие централизованные религиозные организации, а также религиозные организации, учрежденные другими централизованными организациями.
   Неоднозначным является и п. 6 ст. 8 Закона, предусматривающий, что религиозной организацией признается в том числе руководящий либо координирующий орган или учреждение, созданные централизованной религиозной организацией в соответствии со своим уставом. Затруднительным для понимания является статус органа как самостоятельного юридического лица, а также цель создания такого руководящего органа или учреждения. Руководящие отношения – это всегда отношения подчинения одного лица другому. Применительно к юридическим лицам они существуют лишь между учрежденным лицом и учредителем. В то же время учрежденным юридическим лицом является именно руководящий орган, а следовательно, не может быть религиозных организаций, которыми он может руководить в силу своего юридического статуса учрежденного лица. Управляющие либо координирующие функции такой орган или учреждение могут выполнять только на договорной основе.
   Рассмотрение одних юридических лиц в качестве структурных подразделений других, неопределенность порядка создания и взаимного статуса объединений одной организационно-правовой формы – это общие для специального законодательства об общественных объединениях, политических, профсоюзных и религиозных организациях проблемы. По нашему мнению, они являются искусственными, поскольку вызваны тем, что регулирование общественных отношений в указанных сферах произведено в отрыве от остального законодательства Российской Федерации, в котором уже решены вопросы, являющиеся, как оказалось, проблемными при регулировании рассмотренных выше общественных отношений.
   Гражданское право, в частности, предусматривает следующие модели отношений, связанных с участием одних юридических лиц в других, и смежных отношений:
   – юридическое лицо создает свои структурные подразделения, не являющиеся юридическими лицами, – филиалы и представительства – для реализации своих целей и задач не по месту своего нахождения;
   – юридическое лицо самостоятельно или совместно с другими лицами учреждает другое юридическое лицо и как учредитель имеет возможность определять его деятельность;
   – юридические лица объединяются, создавая ассоциацию (союз), для совместной реализации своих интересов.
   Указанные системы взаимоотношений юридических лиц просты и надежны, они четко урегулированы в гражданском законодательстве и способны удовлетворить самые разнообразные потребности, сохраняя баланс частных и публичных интересов. При этом нет необходимости разрабатывать какие-либо новые юридические правила, достаточно лишь воспользоваться существующими наработками отечественного [197 - О международном опыте в этой области см., напр.: Присяжнюк А. Н. Институт юридического лица в праве Европейского Союза: проблемы унификации: Материалы международного семинара «Преподавание права Европейского Союза в российских вузах», состоявшегося в Москве 8–15 ноября 1999 г. М.: NOTA BENE, 2000. С. 312–326.] права и привести специальные законы об общественных объединениях, профсоюзах, политических партиях и религиозных объединениях в соответствие с остальным законодательством, устранив не оправдывающие себя особенности.
   Формальное устранение противоречий в законодательстве – не самоцель, поскольку его следствием является обеспечение реальности конкретных субъективных прав, т. е. не только провозглашение в законе, но и фактическая возможность их реализации. Учитывая значение права на объединение для развития гражданского общества и соответственно государства в целом, трудно переоценить необходимость устранения вышеуказанных правовых коллизий.

2.4. Содержание иных прав на объединение

   Право вступать в объединение. В результате вступления в объединение, как и в результате его создания, лицо приобретает статус участника соответствующего объединения, который характеризуется определенным набором прав и обязанностей, связанных с участием в нем. Но если в последнем случае лицом приобретается статус участника создаваемого им объединения, то при вступлении в объединение субъектом приобретается статус участника существующего (т. е. уже созданного другими лицами) объединения.
   И то, и другое субъективное право заключается в возможности осуществления лицом активного поведения. Однако право вступать в объединение в отличие от права создавать его реализуется всегда индивидуально в том смысле, что независимо от одновременного совершения тождественных действий по реализации этого же права другими лицами.
   В то же время при вступлении в объединение лицо менее свободно в своих действиях, чем при его создании. Человек может создать любое объединение, право на создание которого он имеет в соответствии с законодательством. Он сам определяет, какое объединение ему создать, выбирая из всего возможного числа объединений. Вступить же можно только в существующие объединения, круг которых всегда конкретен и в силу этого ограничен. Уставом (учредительным договором) существующего объединения уже определены круг его возможных новых участников и порядок приобретения статуса участника объединения. Другими словами, участником существующего объединения может стать только то лицо, которое отвечает требованиям, предъявляемым к новому участнику уставом объединения, и такое лицо может лишь присоединиться (стать участником) к существующему объединению на предусмотренных его учредительными документами условиях либо не присоединяться.
   Таким образом, субъектный состав права вступать в объединение и содержание этого права определяются не только нормами федеральных законов, но и нормами уставов (учредительных договоров) самих объединений, принятых в соответствии с федеральными законами.
   Содержание права вступать в объединение заключается в совершаемых субъектом-правообладателем юридически значимых действиях по приобретению статуса участника конкретного объединения. Действующее законодательство выделяет два основных типа участия лиц в объединениях, а именно: связанное с оформлением их участия и не связанное с таким оформлением. [198 - Федеральный закон «Об общественных объединениях» в ст. 6 предусматривает несколько иную формулировку: «…с обязательным оформлением условий участия в деятельности объединения и без такового». Однако, на наш взгляд, в рассматриваемом контексте речь должна идти об участии не в деятельности, а в самом объединении. Кроме того, приведенная законодательная формулировка вызывает вопросы, что следует понимать под условиями участия, которые подлежат или не подлежат оформлению, а также существует ли необязательное оформление условий участия в объединении и что оно из себя представляет. Ответов на них Закон не содержит.] Соответственно порядок приобретения того или другого статуса участника объединения различается.
   Без оформления своего участия лицо формально может участвовать только в не предусматривающих членства общественных объединениях, а именно: общественном движении, общественном фонде, общественном учреждении и органе общественной самодеятельности. [199 - Статьи 9–12 Федерального закона «Об общественных объединениях».] В соответствии с абз. 5 ст. 6 Федерального закона «Об общественных объединениях» для такого участия необходимо и достаточно выражения поддержки целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, а также принятия участия в его деятельности. В данном случае действия, необходимые для приобретения статуса участника объединения, и действия по участию в его деятельности будут совпадать. Лиц, участвующих в объединении без оформления их участия, закон называет участниками общественных объединений (в настоящей работе термин «участник» применительно к объединениям в целом используется в ином смысле. – Прим. авт.).
   Фактически круг общественных объединений, в которых можно принимать участие без его оформления, еще уже. Можно привести конкретные примеры соответствующего поведения только в отношении общественного движения и органа общественной самодеятельности: принятие участия в избрании делегатов на съезд (конференцию) общественного движения и в деятельности его съезда (конференции) или общего собрания, уполномоченных избирать постоянно действующий коллегиальный руководящий орган общественного движения, [200 - Статья 9 указ. Закона.] а также принятие участия в формировании органа общественной самодеятельности. [201 - Статья 12 указ. Закона.]
   Необходимо сразу уточнить, что понимается под органом общественной самодеятельности, поскольку закон не дает четкого представления о нем. Сам орган общественной самодеятельности, как видится, является не объединением, а его аппаратом, состоящим из должностных лиц, работающих на профессиональной или непрофессиональной основе, созданным для обеспечения деятельности соответствующего объединения, осуществления его функций. Объединение же будут составлять граждане, формирующие данный орган. Объединять этих граждан будет заинтересованность в совместной реализации своих интересов в той или иной сфере через формирование соответствующего органа для достижения цели объединения. Поэтому такое объединение точнее будет назвать не органом общественной самодеятельности, а объединением общественной самодеятельности. [202 - Существует проблема разграничения общественного объединения «орган общественной самодеятельности» и публичного образования «орган территориального общественного самоуправления», являющегося одной из форм самоуправления граждан в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На первый взгляд ответ на вопрос о разграничении этих понятий кажется простым. В первом случае речь идет об общественном объединении – частном образовании, во втором – о публичном институте, разница между которыми принципиальная. В то же время при более близком рассмотрении данных образований мы сталкиваемся с тем, что законодательно они урегулированы в самом общем виде, не позволяющем провести четкие различия между этими внешне схожими институтами (в обоих случаях внешним их выражением является орган, созданный физическими лицами для организации их самостоятельной деятельности). Решение проблемы их разграничения требует самостоятельного исследования.]
   Выражение теми или иными действиями поддержки целям объединения или участие в его акциях, не связанное с участием в формировании и контролировании деятельности его органов и изменении учредительного документа, на основании которого действует объединение, является участием не в объединении, а в его деятельности. Участие в последней является вторичным для участника объединения, поскольку участие в объединении предполагает прежде всего возможность определять его деятельность. Участвовать в деятельности объединения могут лица, не являющиеся его участниками. Например, работники объединения, или лица, активно поддерживающие его деятельность, участвуют именно в деятельности объединения, но не имеют возможности определять эту деятельность. Собственно участниками общественного объединения в рассматриваемом нами смысле (т. е. объединяющимися лицами) являются лишь его учредители и члены. [203 - Абзацы 1–3 ст. 6 Федерального закона «Об общественных объединениях».] Лица, являющиеся участниками общественного объединения в контексте Закона, не реализуют своим поведением право на объединение.
   В общественном фонде и общественном учреждении полномочиями по формированию постоянно действующих руководящих органов и изменению уставов объединений наделены исключительно учредители, которые сохраняют за собой такие полномочия и после создания объединения. [204 - Статьи10 и 11 указ. Закона.] Другие лица, именуемые в Законе участниками общественного фонда или учреждения, указанными правами не обладают. Поэтому именно учредителей и будет объединять общественный фонд или общественное учреждение. Статус конкретных лиц как учредителей объединения всегда фиксируется, что необходимо для установления факта создания объединения. Получается, что участие в общественном фонде и общественном учреждении является оформляемым.
   Закон непоследователен в определении статуса учредителей общественного объединения. Если при создании общественных объединений в форме общественных организаций учредители данных объединений автоматически становятся их членами, приобретая соответствующие права и обязанности, то при создании общественных объединений иных организационно-правовых форм права и обязанности учредителей таких объединений указываются в их уставах. [205 - Статья 19 указ. Закона.]
   Данная норма закона обусловлена, по-видимому, тем, что только общественные организации имеют членство (основаны на членстве). [206 - Статьи 7–12 указ. Закона.] Однако несовершенство (с точки зрения юридической техники) изложения этой правовой нормы привело к тому, что она позволяет предположить, что учредители могут не быть участниками объединений, если это будет предусмотрено уставом соответствующего объединения. Другими словами, возможна ситуация, когда учредители объединяются, создавая объединение, однако они могут не являться его участниками.
   Такая ситуация возможна, только если в качестве участников общественного объединения рассматривать не объединяющихся лиц, реализующих свое право на объединение, а, как это предусмотрено Законом, лиц, пользующихся деятельностью объединения, принимающих участие в его акциях, т. е. участвующих в его деятельности, но не в объединении. Именование таких лиц «участниками» общественного объединения, как уже было отмечено выше, терминологически считаем неверным. В законе необходимо четко определить соотношение понятий «учредитель» и «участник» общественного объединения, применительно к общественным объединениям, формально не имеющим членства.
   Если осуществление прав участника общественного объединения без оформления его участия в объединении хотя и возможно, но в организационном плане весьма затруднительно, то исполнение такими участниками своих обязанностей осуществимо исключительно в добровольном порядке, которого недостаточно для нормального функционирования объединения. Поэтому закон содержит оговорку, что уставом общественного объединения может быть предусмотрено оформление участия в нем и в том случае, если закон не предусматривает членства в объединении соответствующей организационно-правовой формы. [207 - Абзац 5 ст. 6 указ. Закона.]
   С другой стороны, данная оговорка закона поднимает новые вопросы, не нашедшие в нем ответов: чем участники общественного объединения, чье участие в объединении оформлено, будут отличаться от членов и от учредителей общественного объединения; если же они не будут отличаться, то возможно ли оформление участия участников общественных объединений, не предусматривающих членства.
   Оформление участия в объединении осуществляется в объединениях всех видов, за исключением рассмотренных выше общественных объединений. Лица, чье участие в объединении оформлено, называются в законодательстве по-разному: члены общественной организации, политической партии, профсоюза, производственного кооператива, пайщики потребительских кооперативов, участники обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью, акционеры акционерных обществ, полные товарищи и товарищи на вере (вкладчики) полных и коммандитных товариществ и др. Все они имеют равные права и несут равные обязанности, связанные с их участием в объединении.
   В то же время федеральными законами предусмотрены исключения из приведенного общего правила применительно к статусу отдельных видов участников некоторых коммерческих объединений. Например, товарищи на вере в коммандитных товариществах несут ограниченную имущественную ответственность по обязательствам коммандитного товарищества, не принимают участия в осуществлении товариществом предпринимательской деятельности и в управлении им, некоторые члены производственного кооператива не принимают личного трудового участия в его деятельности. Особенности их статуса являются типовыми, определены законом и обусловлены спецификой целей объединения лиц между собой: упомянутые лица участвуют в объединении только лишь путем внесения имущественных вкладов для обеспечения его деятельности – вкладывают имущество в объединение и в связи с этим имеют право на часть получаемых объединением доходов.
   Однако выделение законом разностатусных участников объединения видится нецелесообразным. Вложение денег и иного имущества в объединение с целью последующего получения дивидендов либо без такой цели лицами, не принимающими участия в управлении объединением, можно оформить путем заключения соответствующей сделки между таким лицом и объединением либо участниками объединения.
   Порядок приобретения лицом статуса участника объединения главным образом различается в зависимости от организационно-правовой формы соответствующего объединения.
   Общим действием лица, направленным на приобретение статуса участника объединения, является его обращение с соответствующим письменным заявлением в объединение. Другими совершаемыми с указанной целью действиями могут быть внесение этим лицом вступительного или членского вноса для покрытия расходов объединения, связанных с приемом его в участники объединения (в потребительских кооперативах, общественных организациях, политических партиях), внесение денежного или имущественного вклада (взноса) в уставный капитал (паевой фонд) объединения или членского взноса для обеспечения деятельности последнего (в хозяйственных обществах, кооперативах, общественных организациях, политических партиях) либо приобретение доли в уставном капитале объединения у объединения или у участника объединения (в обществах с ограниченной и дополнительной ответственностью), приобретение акций объединения у объединения или у акционера (в акционерных обществах).
   Применительно к отдельным объединениям приобретение лицом статуса участника объединения может включать вступление этого лица в состав сторон учредительного договора объединения путем внесения изменений в существующий учредительный договор или заключения его в новой редакции (в полных и коммандитных товариществах, обществах с ограниченной и дополнительной ответственностью).
   Перечень действий лица, необходимых для получения им статуса участника объединения, определен Гражданским кодексом РФ и специальными федеральными законами о соответствующих видах объединений.
   Применительно к некоммерческим объединениям этот перечень конкретизируется их учредительными документами в соответствии с законами о них в виде определения условий и порядка принятия новых участников в объединение. Например, условия и порядок приобретения, утраты членства определяются уставами соответствующих общественных объединений, [208 - Статьи 19 и 20 Федерального закона «Об общественных объединениях».] в учредительных документах некоммерческой организации должны определяться условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство). [209 - Пункт 3 ст.14 Федерального закона «О некоммерческих организациях».] Данная особенность обусловлена тем, что цели создания и деятельности некоммерческих объединений в отличие от коммерческих могут быть очень разнообразными, в связи с чем объединять они могут самые разные категории лиц. Законодательно определить все допустимые варианты невозможно. В то же время следует законодательно определить принципы и границы такого уставного регулирования во избежание злоупотребления им.
   Необходимым условием вступления в общественные объединения в виде приобретения членства или участия в них является соблюдение норм уставов соответствующих объединений, [210 - Абзац 3 ст. 3 указ. Закона.] точнее, обязательство соблюдать эти нормы, принимаемое на себя вступающим в объединение лицом. Данное условие применимо к вступлению во все виды объединений, поскольку требования учредительных документов объединения обязательны для исполнения как самим объединением, так и его участниками. [211 - Пункт 2 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и др.]
   Вопрос о принятии того или иного лица в участники объединения решается, как правило, остальными участниками объединения. Соответствующее решение может быть принято ими, в частности, путем дачи разрешения на приобретение или переход в порядке наследования доли в уставном капитале общества с ограниченной или дополнительной ответственностью, на приобретение акций закрытого акционерного общества, путем принятия решения об увеличении уставного капитала хозяйственного общества за счет вклада нового участника, путем внесения соответствующих изменений в учредительные документы хозяйственных обществ и т. д. Получение согласия действующих участников на вступление в объединение нового участника является существенным условием реализации права на вступление в объединение для последнего. Дача такого согласия обусловлена необходимостью наличия доверия к личности принимаемого участника объединения, что особенно важно в коммерческих объединениях.
   Оформляется принятие лица в участники объединения также по-разному: перезаключением учредительных договоров простых и коммандитных товариществ и обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью, внесением соответствующих изменений в уставы обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью и в реестры акционеров, выдачей свидетельств об участии товарищам на вере в коммандитных товариществах, принятие советом потребительского кооператива решения о приеме лица в пайщики кооператива и выдача ему документа, удостоверяющего его членство, и др. Документы, которыми оформляется членство в общественных объединениях, и порядок принятия в общественное объединение предусматриваются уставами соответствующих объединений. [212 - Статьи 19 и 20 Федерального закона «Об общественных объединениях».]
   Субъектный состав права вступать в объединение отличается от субъектного состава права создавать объединение. Выше уже была отмечена такая особенность права вступать в объединение, в соответствии с которой его субъектный состав определяется не только федеральными законами, но учредительными документами объединения, принятыми в соответствии с федеральными законами. Другими словами, каждый имеет право вступить в объединение на условиях, предусмотренных его учредительными документами. Однако не каждое лицо будет соответствовать требованиям учредительных документов конкретного объединения, предъявляемым к его возможным участникам. Такие требования могут быть самого различного характера: определенный возраст, пол, национальность, вероисповедание, проживание в определенной местности, занятие определенной деятельностью и т. д.
   Конституция Российской Федерации и законодательство предусматривают положения, препятствующие злоупотреблению правом самостоятельного определения учредительными документами объединения условий и порядка приобретения статуса его участника. Не допускается, в частности, установление таких критериев для приобретения членства в общественном объединении, которые способствовали бы разжиганию социальной, расовой, национальной или религиозной розни, дискриминации по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При этом включение в учредительные и программные документы общественных объединений положений о защите идей социальной справедливости не может рассматриваться как разжигание социальной розни. [213 - Абзац 1 ст. 16 указ. Закона.] Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. [214 - Часть 2 ст. 19 Конституции РФ.]
   То обстоятельство, что и характер действий по вступлению в объединение, и сама возможность вступить в объединение для того или иного лица во многом определяется учредительными документами конкретного объединения, не означает ограничение права на вступление в объединение. Требования уставов (учредительных договоров), предъявляемые к участникам объединения, направлены на обеспечение и сохранение общности интересов желающих объединиться и уже объединившихся лиц, являющейся основой объединения.
   Право вступать в объединение подразумевает поиск такого объединения, интересы и цели лиц, объединившихся в которое, отвечали бы интересам и целям лица, желающего быть участником объединения, а не навязывание своих интересов и целей другим лицам. Право предполагает свободу выбора поведения в предоставленной возможности. При этом осуществление прав и свобод одним лицом не должно нарушать права и свободы других лиц. [215 - Часть 3 ст. 17 Конституции РФ.] Кроме того, граждане всегда могут воспользоваться правом создать объединение, отвечающее их интересам и целям, в случае если не найдут объединение, в которое захотят и смогут вступить. Никто не может быть принужден к объединению с лицом, желающим реализовать свое право на объединение.
   Таким образом, к субъектам права вступать в объединение предъявляются дополнительные требования, по сравнению с субъектами права создавать объединение, предусматриваемые учредительными документами соответствующих объединений в соответствии с законом.
   В то же время круг субъектов права вступать в общественные объединения по возрастному критерию законодательно определен шире, чем круг обладателей права создавать такие объединения. В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общественных объединениях» членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет, детских общественных объединений – граждане, достигшие 8 лет, в то время как их учредителями могут быть только лица, достигшие 18 лет.
   На основании вышеизложенного право гражданина вступить в объединение можно определить как возможность для субъекта-правообладателя совершить определенные действия по приобретению статуса участника существующего объединения, предусмотренную правовыми нормами и принятыми в соответствии с ними учредительными документами соответствующего объединения. Реализованным это право будет с момента приобретения лицом статуса участника существующего объединения.
   Право воздерживаться от вступления в объединение. Реализация права воздерживаться от вступления в объединение заключается в осуществлении субъектом-правообладателем пассивного поведения. Оно выражается в несовершении определенных действий, влекущих за собой приобретение статуса участника того или иного объединения. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение согласно ч. 2 ст. 30 Конституции РФ.
   На гражданина не возложена обязанность совершать какие-либо действия для того, чтобы не считаться вступившим в то или иное объединение. Ему достаточно лишь не совершать действия, влекущие за собой приобретение участия в том или ином объединении.
   Юридическая конструкция правовой нормы, предусматривающая субъективное право на пассивное поведение, является достаточно редкой. Право воздерживаться от вступления в объединение по своему целевому назначению в определенной степени дублирует право вступать в объединение, поскольку наличие права вступать в объединение означает отсутствие обязанности вступать в него, т. е. право вступать в объединение предполагает существование права воздерживаться от вступления в него. Поэтому непосредственное выделение и права на активное поведение, и вытекающего из него права на пассивное поведение, выражающееся в воздержании от соответствующего активного поведения, имеет целью, по нашему мнению, дополнительное гарантирование права вступать в объединение именно как субъективного права, а при более широком рассмотрении – имеет целью дополнительное гарантирование добровольности (свободы) объединения, с акцентом на этом краеугольном камне процесса объединения внимания прежде всего правоприменителя.
   Основной юридической гарантией указанной возможности для субъекта-правообладателя самостоятельно определять собственное поведение: воздержаться от вступления в общественное объединение или не воздержаться, как, впрочем, и гарантией права вступать в общественные объединения, права создавать общественные объединения и права выходить из общественных объединений, является установленный ст. 19 Федерального закона «Об общественных объединениях» запрет требовать указания в официальных документах на членство или участие в тех или иных общественных объединениях, а также положения, в соответствии с которым «принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации».
   Субъектами права воздерживаться от вступления в объединение являются субъекты права вступать в соответствующие объединения, поскольку о воздержании от какого-либо поведения можно говорить лишь в том случае, если у рассматриваемого лица есть возможность осуществить соответствующее поведение.
   Подводя итог, право воздерживаться от вступления в объединение можно определить как предусмотренную правовыми нормами возможность для субъекта-правообладателя не совершать действия, влекущие приобретение участия в каком-либо существующем объединении.
   Право выходить из объединения. Выход из объединения заключается в прекращении участия в нем, что означает прекращение прав и обязанностей, связанных с участием в объединении. При этом федеральными законами может быть предусмотрено возникновение у него прав и обязанностей, связанных с выходом из объединения. Как правило, эти права и обязанности имеют имущественный характер и связаны с выходом из коммерческих объединений. Например, вышедший из общества с ограниченной или дополнительной ответственностью участник вправе требовать выплаты ему действительной стоимости его доли в уставном капитале общества. [216 - Статья 94 ГК РФ.] Участник, выбывший из товарищества, отвечает по обязательствам товарищества, возникшим до момента его выбытия, наравне с оставшимися участниками в течение двух лет со дня утверждения отчета о деятельности товарищества за год, в котором он выбыл из товарищества, [217 - Статья 75 указ. Кодекса.] что связано с полной ответственностью товарищей своим имуществом по обязательствам товарищества.
   Выход из объединения, участие в котором оформлено, заключается в совершении определенных действий (активное поведение), свидетельствующих об отказе от дальнейшего участия в объединении. В соответствии с ч. 2 ст. 30 Конституции РФ никто не может быть принужден к пребыванию в каком-либо объединении. Данный принцип развит законодательством, закрепившим беспрепятственность выхода из объединения: достаточно в объективной (письменной) форме заявить о выходе из него. [218 - Статья 77 ГК РФ и др.] С момента выражения таким способом своего волеизъявления выйти из объединения лицо считается вышедшим из него. При этом не требуется согласования лицом своего выхода из объединения с кем-либо, в том числе с государственными или муниципальными органами, с иными участниками объединения либо с самим объединением. Не может ставиться в зависимость от выхода участника из объединения, прекращение или возникновение любых его прав и обязанностей, не связанных с его выходом из объединения, а также не могут устанавливаться какие-либо ограничивающие условия и процедуры или иные ограничения для выхода из объединения.
   В качестве дополнительной гарантии права выходить из объединения целесообразно нормативно закрепить прямой запрет на принуждение к выходу из объединения, поскольку он лишь следует из субъективного права выходить из объединения.
   Поведение участника по выходу из объединения осуществляется именно в активной форме, поскольку выход из объединения требует последующих действий по фиксированию прекращения оформленного участия в нем, единственным и исчерпывающим основанием совершения которых является соответствующее выражение объединению в объективной форме волеизъявления лица.
   Выход из тех общественных объединений, участие в которых не имеет оформления, будет осуществляться соответственно путем и с момента прекращения участником такого объединения выражения поддержки целям данного объединения и его конкретным акциям. В данном случае необходимо и достаточно будет указанного пассивного поведения субъекта-правообладателя, поскольку участие в таком объединении подтверждается только прекращенным активным поведением соответствующего лица.
   Право граждан беспрепятственно выходить из объединения наряду с остальными рассмотренными субъективными правами является дополнительной гарантией и признаком добровольности объединения и свидетельствует именно о праве, а не обязанности объединяться.
   Обладают правом выхода из объединения лица, являющиеся участниками соответствующего объединения.
   Таким образом, право выходить из объединения можно определить как предусмотренную правовыми нормами юридическую возможность для субъекта-правообладателя осуществить поведение (путем совершения определенных действий или воздержания от их совершения), с которым закон связывает прекращение его участия в объединении.
   Право участвовать (пребывать) в объединении. Данное субъективное право в таком обобщенном виде выделено только в Федеральном законе «О политических партиях», ст. 2 которого наряду с рассмотренными выше субъективными правами на объединение предусматривает право участвовать в деятельности политической партии. В то же время предусмотренная этим законом формулировка является неудачной. При рассмотрении в настоящем параграфе права вступать в объединение было отмечено, что участвовать в деятельности объединения могут лица, не являющиеся участниками объединения, а участие в объединении, в свою очередь, не совпадает с участием в его деятельности. Участие в партии означает участие в реализации прав и обязанностей члена партии. Участие в деятельности партии предполагает участие в проводимых партией, а не участниками объединения (партии), акциях.
   То обстоятельство, что право участвовать (пребывать) в объединении специально не выделяется законодательством в отношении объединений иных видов кроме партий, не означает отсутствие этого субъективного права. Его существование прямо следует из права создавать объединение и права вступать в него, поскольку без права участвовать (пребывать) в объединении перечисленные субъективные права станут бессмысленными. Право участвовать в объединении является конечной целью реализации обоих этих субъективных прав. Право создавать объединение и право вступать в него будут реализованными соответственно с момента создания объединения и вступления в него, т. е. с момента приобретения лицом статуса участника объединения. Далее у лица появляется право выйти из объединения. Однако граждане объединяются не ради того, чтобы считаться создавшими объединение или вступившими в него, и не ради выхода из него. Цель объединения одного лица с другим или другими заключается не только и не столько в оформлении их единства путем реализации права на создание и вступления в объединение, сколько в возможности их дальнейшего совместного участия в достижении целей объединения. Право участвовать (пребывать) в объединении можно назвать поэтому правом на объединение в узком смысле.
   Законодательство Российской Федерации наделяет участников объединений определенными правами, связанными с участием в объединении, посредством осуществления которых они имеют возможность достигать целей своего объединения. В то же время оно налагает на них и обязанности, связанные с участием в объединении.
   Таким образом, право участвовать (пребывать) в объединении представляет собой предусмотренную правовыми нормами юридическую возможность для субъекта-правообладателя использовать права и исполнять обязанности, связанные с его участием в объединении. Право исполнять обязанности, связанные с участием в объединении, как ни странно это сочетание, заключается в том, что лицо имеет возможность выбора, продолжать ли ему быть участником объединения и нести связанные с этим обязанности либо перестать быть участником объединения и соответственно перестать нести связанные с участием в нем обязанности.
   Правом участвовать (пребывать) в объединении обладают все его участники.
   Объем прав и обязанностей участников объединения, как правило, является одинаковым. Однако статус некоторых участников может различаться внутри объединений определенных организационно-правовых форм. Например, объем прав и обязанностей товарищей на вере значительно меньше объема прав и обязанностей полных товарищей в коммандитных товариществах. Меньшим объемом прав и обязанностей обладают также члены производственного кооператива, не принимающие личного трудового участия в его деятельности. О нецелесообразности выделения законом указанных разностатусных участников объединений мы уже говорили при рассмотрении права вступать в объединение.
   Право участвовать (пребывать) в объединении соответственно возникает с момента приобретения лицом статуса участника объединения и прекращается по прекращении им участия в объединении.

Глава 3
Ограничение конституционного права на объединение

3.1. Понятие допустимого ограничения субъективного права

   Провозглашение субъективного права в нормативном акте само по себе является формальностью, которая для своего претворения в жизнь нуждается в установлении механизма реализации указанного права, закреплении комплекса иных субъективных прав по защите искомого права, а также определении исчерпывающего перечня оснований и пределов правомерного (допустимого) ограничения субъективного права (в случае, если ограничение соответствующего субъективного права допустимо в принципе). Только при наличии указанных основных правовых гарантий реализации субъективных прав можно говорить о реальности последних.
   Механизм реализации конкретного субъективного права с юридической стороны включает в себя систему правомочий (юридически значимых действий), последовательная реализация которых будет означать осуществление лицом субъективного права, юридические действия обязанных лиц, фактические действия правообладателя и обязанных лиц и течение сроков, конкретизирующих процедуру реализации соответствующего субъективного права.
   Что касается закрепления за субъектом-правообладателем комплекса иных субъективных прав по защите искомого права, то применительно к субъективным правам в целом и к праву на объединение в частности следует отметить, что к таким правам относятся субъективные права по самозащите, административному и судебному обжалованию противоправного поведения лиц, нарушающего субъективное право субъекта-правообладателя.
   Обозначив лишь в общих чертах две вышеупомянутые основные гарантии реализации субъективных прав, остановимся на рассмотрении критериев допустимости ограничения субъективных прав и случаев допустимого ограничения конкретно права на объединение.
   Понятие и необходимость ограничения права. В механизме гарантирования прав и свобод выделяют три основные сферы их обеспечения:
   а) сфера защиты основных прав;
   б) прямые конституционные или допускаемые законом ограничения;
   в) пределы таких ограничений. [219 - Штерн К. Защита основных прав и их ограничения. Государственное право Германии: В 2 т. Т. 2. М., 1994. С. 186.]
   Функционирование этого механизма может быть обеспечено только при условии сбалансированности всех трех выделенных уровней. Защита основных прав осуществляется при допустимости ограничений, что с необходимостью влечет установление оснований и пределов таких ограничений, введение запретов на необоснованные и несоразмерные ограничения.
   Право на объединение, рассматриваемое в контексте общего учения о правах и свободах человека и гражданина, должно подвергаться оценке с тех же позиций его возможного ограничения, что и остальные права и свободы. Но прежде следует определиться с тем, что будет являться ограничением субъективного права.
   Категория «ограничение» широко используется в юридической литературе применительно к закреплению изъятий из установленного общего права. Вместе с тем, как справедливо отмечает Б. С. Эбзеев, ее необходимо отличать от границ права (формулировки права), которые не ограничивают право, а определяют через него имманентные пределы. [220 - Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву («круглый стол») // Государство и право. 1998. № 7. С. 24.] Это важно отметить, поскольку часто выражение «пределы осуществления» употребляется в юридической речи как синоним «ограничения».
   Ограничение пределов поведения лица присуще праву как одно из его имманентных свойств, как одно из его начал, вытекающих из необходимости регулировать общественные отношения, упорядочивать их, а значит, определять сферу должного. На это свойство права обращалось внимание всеми, кто касался проблем свободы, равенства, справедливости. Достаточно обратиться к кантовскому категорическому императиву, в котором заложена идея самоограничения поведения лица и которая, будучи отраженной в законе, становится не только моральным требованием, но и требованием государства. Формула: «Поступай внешне так, чтобы свободное проявление твоего произвола было совместимо со свободой каждого, сообразной со всеобщим законом», [221 - Кант И. Соч. Т. 4, ч. 1. С. 260.] содержит требование самоограничения в рамках установленных правил поведения. По И. Канту, «право – это совокупность условий, при которых произвол одного совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы». [222 - Там же. С. 270.]
   Отсюда следует, что право не только закрепляет поведение лица, но и соответственно определяет пределы его поведения, дабы оградить других лиц от произвола этого лица.
   Субъективное право индивида, закрепляемое в нормативных актах, обладает ценностью в силу установления границ возможного поведения. При этом оно не посягает на свободу, понимаемую как осознанную необходимость. «Несмотря на всевозможные лжетолкования, – писал Д. Локк, – целью закона является не уничтожение и не ограничение, а сохранение и расширение свободы. …Там, где нет законов, там нет и свободы». [223 - Локк Д. Избранные философские произведения. Т. 2. М., 1960. С. 34.] Он отвергает упрощенное понимание свободы, увязывая ее с необходимостью подчинения общеобязательным правилам, установленным обществом для своих членов. «Свобода людей, находящихся под властью правительства, заключается в том, чтобы иметь постоянное правило для жизни, общее для каждого в этом обществе и установленное законодательной властью, созданной в нем; это – свобода следовать моему собственному желанию во всех случаях, когда этого не запрещает закон, и не быть зависимым от постоянной, неопределенной, неизвестной самовластной воли другого человека». [224 - Там же. С. 16.]
   В работах русских ученых мы можем найти интересные мысли относительно закрепляемой правом личной свободы и необходимости защиты общих интересов. В. С. Соловьев писал: «… право есть исторически подвижное определение необходимого принудительного равновесия двух нравственных интересов – личной свободы и общего блага». [225 - Соловьев В. С. Оправдание добра. М., 1996. С. 331.] В идеале это равновесие должно соблюдаться посредством самоограничения в рамках существующих общеобязательных правил, однако столкновение великого множества интересов не позволяет надеяться на добровольное надлежащее исполнение права. Хотя, по справедливому утверждению В. Б. Романовской, «нравственные обязанности являются естественным ограничением права», [226 - Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву («круглый стол»). С. 47.] принудительное повеление правоприменителя неизбежно в государственно-организованном обществе.
   Л. Д. Воеводин пределы осуществления прав и свобод определяет «как совокупность сложившихся на основе существующих в обществе социальных ценностей критериев и ориентиров, очерчивающих границы пользования гражданами своими конституционными правами и свободами, а также осуществления в пределах Конституции и законов органами государственной власти и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий». [227 - Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 241.] Очевидно, что «критерии» и «ориентиры», очерчивающие границы пользования гражданами своими конституционными правами и свободами, определяются законодателем посредством введения запретов, а также гражданами, самостоятельно определяющими пределы своего поведения.
   Само по себе установление общеобязательных правил есть способ согласования действий неопределенного круга лиц, подчинение их общим интересам, условием их мирного сосуществования. Несоблюдение общеобязательных норм ведет к применению санкций, а значит, к принуждению следовать установленным нормам. В этом случае происходит не ограничение права, не нарушение свободы, а принудительное воздействие на лицо, не подчиняющееся общим правилам.
   Если применение санкции – это прежде всего ретроспективная мера, реализуемая по факту нарушения правовой нормы, [228 - Что не исключает ее общего и специального превентивного воздействия.] то введение ограничения субъективного права – мера исключительно перспективная, ее целью является предотвращение возможного нежелательного (с точки зрения общественных интересов) поведения субъекта-правообладателя. Поэтому формально ограничение права можно определить как изъятие из установленного нормативным правовым актом общеобязательного правила.
   Однако в демократическом обществе одно лишь формальное определение понятия «ограничение субъективного права» является недостаточным. Допустимость ограничения законом предоставляемых конституцией государства прав и свобод оправдана в силу необходимости защищать интересы граждан от злоупотребления правом. [229 - Оборот «злоупотребление правом» достаточно условен, поскольку, если поведение одного лица наносит вред другим лицам, такое поведение не будет правомерным, т. е. основанным на праве. Данный оборот имеет право на существование исключительно в силу неидеальной согласованности правовых норм между собой.]
   Таким образом, ограничение права предполагает установленное законом изъятие из существующего правомочия лица в целях общего блага, т. е. для предотвращения возможного использования правообладателем своего права во вред другим лицам и общественным интересам. Указанные цели конкретизируются правом.
   Следует согласиться с В. И. Круссом, что «категорию “ограничение” можно трактовать в двух смыслах: широком – как родовое понятие, и в узком – как специфическую форму опосредования основных прав и свобод человека и гражданина. Именно с ограничением в узком смысле связывают, как правило, изменение содержания прав человека, которое не должно касаться их сущности. Первичным, однако, является момент статуирования (конституирования) содержательного поля каждого конституционного полномочия: не проявленное вовне ограничено быть не может, но то, что проявлено (предметно конкретизировано) – уже ограничено». [230 - Круглый стол по ограничениям // Государство и право. 1998. № 8. С. 62.]
   В приведенной цитате содержатся три важные посылки. Одна из них повторяет вышеизложенную мысль и заключается в том, что установление правила само по себе есть уже установление границ поведения. Но это внутренняя составляющая права, характеристика его сути как общественного явления. Вместе с тем правовые предписания не могут быть абсолютно исчерпывающими, поскольку многообразие вариантов поведения в рамках установленной нормы предполагает и возможность злоупотребления правом. Поэтому допускаемые законодателем ограничения оправданы с позиций установления барьеров на пути злоупотребления правом.
   Другая посылка характеризует «ограничение права» как специфическое средство юридической техники, применяемое для изложения содержания субъективных прав и свобод, третья – касается проблемы природы ограничения. Последнее влечет установление не нового правила, а лишь особенностей реализации существующего, сохраняя при этом свою нормативную сущность.
   Посредством введения ограничений законодатель ограждает граждан и общество от возможных злоупотреблений правом, заранее предвидя негативные последствия. Степень «ограждения» зависит от содержания самого права, а также последствий «отклонения» от нормы в процессе его использования и степени опасности такого отклонения. Право на объединение предполагает создание ассоциаций (союзов), способных влиять на сознание большого числа лиц, а значит, потенциально несущих опасность дестабилизации нормального хода общественного развития в случае злоупотребления ими.
   Ограничение и умаление субъективного права. Необходимость защиты личных и общественных интересов от злоупотребления правом порождает появление норм, регламентирующих основания и пределы ограничения субъективных прав.
   Международные документы содержат положения, допускающие возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина. В частности, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. содержит несколько норм, предусматривающих возможность ограничения некоторых прав. Например, закрепляя право свободно исповедовать религию или убеждения, в ст. 12 Пакта зафиксировано право государства вводить устанавливаемые законом ограничения, которые необходимы для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц. Свобода выражения своего мнения может быть ограничена в том случае, если это необходимо: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. [231 - Статья 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.] Ограничения могут вводиться в отношении права на мирные собрания, [232 - Статья 21 указ. Пакта.] а также свободу ассоциаций с другими. [233 - Статья 22 указ. Пакта.] Аналогичные положения содержатся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
   Конституция Российской Федерации восприняла положения международных документов, касающиеся ограничения прав и свобод граждан. Однако в отличие от них она не предусматривает возможности ограничения конкретного права, а устанавливает общую норму, в которой зафиксированы юридические и фактические условия ограничения неопределенного круга конституционных прав и свобод. Такой подход представляется предпочтительным, поскольку федеральный законодатель не связан исчерпывающим перечнем норм (предусматривающих возможность ограничения) и в случае необходимости при наличии конституционно установленных условий может вводить законом ограничение конкретных прав и свобод.
   Положения ст. 55 Конституции РФ содержат общую гарантию прав и свобод и условия их ограничения как специальную их гарантию. В части 2 данной статьи закреплена норма о том, что в Российской Федерации не должны приниматься законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина. Часть 3 этой же статьи посвящена ограничению прав и свобод человека и гражданина, определяя основания и пределы их ограничения.
   Как видим, Конституция Российской Федерации проводит разграничение понятий «умаление прав и свобод» и «ограничение прав и свобод». Их содержание требует уяснения, поскольку единообразное понимание конституционных терминов необходимо для правильного их использования в практическом применении.
   Б. С. Эбзеев определяет умаление как «уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизация гарантий основных прав, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в ущерб другой (другим правам), тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции (статьи 2, 17 и 18) должны находиться под равной правовой защитой». [234 - Принципы, пределы, основания, ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. № 7. С. 24.]
   В качестве иллюстрации умаления основного права в литературе приводятся нормы Федерального закона «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год», [235 - СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 3.] предусматривающие освобождение от уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды общероссийских организаций инвалидов, в том числе созданных как союзы общественных организаций инвалидов, их региональные и территориальные организации и организации, единственным собственником имущества которых являются указанные общественные организации. [236 - Алиев А. А. Конституционное право на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина: Учебное пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. С. 63.]
   Привлекая и оценивая нормы ст. 30 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела о конституционности отдельных положений указанного Закона обосновал вывод о недопустимости различного подхода законодателя к одинаковым по своей организационной и социальной природе объединениям. Им отмечено, что освобождение от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды как разновидность государственной поддержки адресовано одной и той же категории граждан – инвалидам и поэтому не может зависеть от статуса общественной организации. Следовательно, любые, а не только общероссийские, общественные организации инвалидов должны иметь возможность получения такой поддержки.
   Оценивая льготы, предоставляемые Законом инвалидам и их объединениям, Конституционный Суд РФ исходил из необходимости обеспечения равных возможностей для всех инвалидов, затрагивая при этом их трудовые права и возможности профессиональной реабилитации. Об этом идет речь и в соответствующих международных документах, на которые он сослался в решении. В частности, п. 10 Декларации о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция 3447 (XXX) от 9 декабря 1975 г.), устанавливает, что инвалиды должны быть защищены от любых видов регламентации, носящих дискриминационный характер. Важный вывод вытекает и из положений ст. 2–4 ратифицированной Российской Федерацией Конвенции Международной организации труда 1983 г. № 159 «О профессиональной ориентации и занятости инвалидов», согласно которым национальная политика в области профессиональной реабилитации и занятости инвалидов должна распространяться на все категории инвалидов и быть основанной на принципе равенства возможностей, обеспечиваемых инвалидам, как и трудящимся в целом, а специальные меры, направленные на обеспечение для инвалидов подлинного равенства возможностей, нельзя считать дискриминационными.
   Между тем п. «б» ст. 6 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 1-ФЗ лишает общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссийских, такой государственной поддержки, как освобождение от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, что ставит их в худшее положение по отношению к общероссийским общественным организациям инвалидов и без учета их существенно ограниченных возможностей возлагает на них равные с любыми другими работодателями обязанности по уплате страховых взносов.
   Следовательно, Суд пришел к выводу, что данная норма носит дискриминационный характер, поскольку в соответствии с ней устанавливаются необоснованные и несправедливые различия при предоставлении государственной поддержки общественным организациям инвалидов в зависимости от того, входят ли они в состав общероссийских или нет. Тем самым нарушается конституционный принцип равенства (ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ). [237 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.12.1999 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года “О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год” и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год»”» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов» // СЗ РФ. 2000. № 3. Ст. 353.]
   Очевидно, что в данном постановлении Конституционного Суда РФ говорится о необходимости установления равных возможностей для объединений как самостоятельных субъектов правоотношений. Акцент на обеспечение интересов инвалидов делается не в части обеспечения их права на объединение (рассматриваемым Законом оно не нарушено), а в части равной социальной защищенности определенной категории граждан. Речь идет не о праве на объединение, а о социально-экономических правах.
   Г. А. Гаджиев соотношение понятий «умаление права» и «ограничение прав» раскрывает следующим образом: когда законодатель принимает федеральный закон, ограничивающий права и свободы человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в социально значимых целях, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, имеет место допустимое ограничение прав и свобод. Если же федеральный законодатель путем принятия закона ограничивает права и свободы без учета указанных целей либо с учетом целей, но не в той мере, в какой это необходимо, т. е. непропорционально, чрезмерно, то тогда имеет место умаление прав и свобод. Умаление основных прав и свобод может быть результатом правоприменительной деятельности. К примеру, если Конституционный Суд РФ интерпретирует какое-либо основное право как несамостоятельное, входящее в содержание другого основного права, то эта трактовка также является недопустимым умалением основных прав и свобод. [238 - Гаджиев Г. А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных стран): Дис… докт. юрид. наук. М., 1996. С. 267–268.]
   Используя приведенные точки зрения, умаление субъективного права можно определить как недопустимое ограничение этого права. Соответственно допустимым, или правомерным, ограничением субъективного права будет его ограничение по основаниям и в пределах, предусмотренных Конституцией РФ. Остановимся на рассмотрении критериев допустимости (конституционности) ограничения субъективного права – основаниях и пределах его ограничения.

3.2. Критерии допустимости ограничения субъективного права

   Формальные основания ограничения субъективного права. Ограничению прав и свобод человека и гражданина посвящена ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
   Конституционная норма указывает на два основания допустимого ограничения прав и свобод. Первое – формальное основание, т. е. форма ограничения – это федеральный закон, которым и только которым может быть ограничено субъективное право. Второе – материальное основание – это наличие фактических обстоятельств (жизненных ситуаций), с которыми Конституция Российской Федерации связывает возможность ограничения федеральным законом субъективного права. Исчерпывающий перечень этих обстоятельств дан в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: состояние необходимости защиты путем ограничения соответствующего субъективного права основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
   Для сравнения, Декларация прав и свобод человека и гражданина, утвержденная постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920–1, [239 - Декларация прав и свобод человека и гражданина, утверждена постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 г. № 1920–1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.] предусматривала, что «граждане РСФСР имеют право на объединение. Ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона», [240 - Статья 20 указ. Декларации.] учитывая, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе». [241 - Часть 2 ст. 2 указ. Декларации.]
   Как видим, Конституция Российской Федерации по сравнению с Декларацией прав и свобод человека и гражданина расширила перечень случаев возможного ограничения прав и свобод человека и гражданина в целом. Что касается конкретно права на объединение, Конституция РФ распространила на последнее общее правило об основаниях и порядке ограничения прав и свобод.
   Декларация предусматривала для права на объединение особое основание ограничения по сравнению с остальными правами и свободами, а именно: не только закон, но еще обязательно и решение суда. С одной стороны, такое правило предполагает индивидуальный подход к каждому случаю ограничения права на объединение и требует во всех случаях соблюдения специальной и достаточно длительной – судебной – процедуры ограничения права на объединение, которая сама по себе уже становится дополнительным препятствием ограничения права на объединение. С другой стороны, индивидуальность судебного решения не позволяет распространить законные ограничения на неопределенный круг лиц и на еще не возникшие отношения по реализации норм закона, в то время как ограничение субъективных прав законом производится всегда неперсонифицированно и вне конкретных правоотношений. Субъективное право будет ограничено уже в силу издания соответствующего закона, решение же суда будет необходимо лишь для проверки конституционности закона (имеется в виду решение Конституционного Суда РФ. – Д. М.) и для проверки правильности применения закона (решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов. – Д. М.) по обращению заинтересованных лиц.
   Суд в принципе не может ограничивать субъективное право, поскольку не обладает правотворческими полномочиями. Он лишь применяет существующие правовые нормы об ограничении субъективного права, приходя к выводу, что в конкретном случае субъективное право у лица действительно отсутствует в силу его ограничения законом, либо нормы закона об ограничении субъективного права в отношении данного лица применены неправильно. Поэтому конституционное закрепление федерального закона в качестве единственного формального основания ограничения прав и свобод человека и гражданина является юридически правильным в силу нормативной, а не индивидуальной природы ограничения субъективного права.
   Буквальное толкование Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что никаким иным нормативным правовым актом помимо федерального закона в соответствии с ее ч. 3 ст. 55 ограничить субъективное право нельзя. Вряд ли можно считать базирующимся на конституционных положениях вывод о том, что указами Президента РФ в качестве общего правила также могут ограничиваться права и свободы человека и гражданина. [242 - Существует и иное мнение, согласно которому указом Президента РФ в отсутствие федерального закона могут ограничиваться права и свободы (см.: Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Научно-практический комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» / Под ред. К. А. Экштайна. М.: ЭКОМ, 2000. С. 44–45.]
   Из Конституции РФ следует лишь один частный случай возможного предоставления Президенту Российской Федерации полномочий по ограничению прав и свобод человека и гражданина. [243 - Прямо в Конституции РФ не говорится о праве Президента РФ вводить ограничение прав и свобод человека и гражданина, это лишь одно из возможных следствий, вытекающих из конституционных положений.] Согласно ч. 1 ст. 56 Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод, в том числе права на объединение, с указанием пределов и срока их действия, за исключением прав и свобод, перечисленных в ч. 3 указанной статьи Конституции РФ. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом, вводится указом Президента РФ, который подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания. [244 - Часть 2 ст. 56, ст. 88 и п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ.]
   Как видим, возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина Конституцией Российской Федерации непосредственно связывается только с наличием условий чрезвычайного положения и необходимостью обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя (материальным основанием). Акт, которым могут ограничиваться права и свободы, Конституцией РФ прямо не предусмотрен. Указано лишь, что ограничения прав и свобод могут устанавливаться в соответствии с федеральным конституционным законом. В связи с этим Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ [245 - СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.] непосредственно ограничено право граждан на участие в выборах и референдуме в условиях чрезвычайного положения [246 - Статья 14 указ. Закона.] и определено, что права и свободы человека и гражданина в период действия чрезвычайного положения могут быть ограничены указом Президента РФ о его введении. [247 - Статья 5 указ. Закона.] При этом виды прав и свобод, которые могут быть ограничены, а также основания и пределы возможного их ограничения указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения определены самим Федеральным конституционным законом. Возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина иными указами Президента РФ рассматриваемым законом не предусмотрена.
   Особенностью ограничения прав и свобод, вводимых в условиях чрезвычайного положения, является и то, что ограничиваться могут лишь отдельные права и свободы человека и гражданина, указанные в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении, за исключением не подлежащих ограничению прав и свобод, предусмотренных ч. 3 ст. 56 Конституции РФ. Вводимые ограничения могут носить только временный характер (на период чрезвычайного положения или более короткий срок) и действовать исключительно на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
   При изложенных обстоятельствах вытекающая из Конституции Российской Федерации в качестве исключения возможность ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения, а не федеральным законом, является оправданной и соответствующей конституционному принципу разделения властей (ст. 10), поскольку предусмотренный федеральным конституционным законом механизм ограничения прав и свобод обеспечивает баланс оперативности и взвешенности при принятии соответствующего решения, [248 - В частности, Президент РФ, исходя из конкретной ситуации, определяет, какие именно права и свободы подлежат ограничению из тех, которые могут быть ограничены в соответствии с федеральным конституционным законом, в том числе в зависимости от основания введения чрезвычайного положения (ст. 11–13 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).] а также участия законодательной власти в установлении их ограничения.
   Несколько иная ситуация возникает при военном положении. Согласно ст. 87 Конституции РФ Президент Российской Федерации обладает полномочиями вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение, указ о котором, как и при введении чрезвычайного положения, подлежит утверждению Советом Федерации. [249 - Пункт «б» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ.] Однако в Конституции РФ специально не указывается, что в условиях военного положения возможно ограничение прав и свобод человека и гражданина, как это сделано в отношении режима чрезвычайного положения.
   Режим военного положения согласно ч. 3 ст. 87 Конституции РФ определяется федеральным конституционным законом. При этом Конституция Российской Федерации не содержит никакой информации о сути данного режима, предусматривая лишь основания введения военного положения.
   Федеральным конституционным законом «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ [250 - СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.] предусмотрена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина и возложения на граждан дополнительных обязанностей в период введения военного положения для обеспечения обороны страны и безопасности государства, [251 - Пункт 4 ст. 1 указ. Закона.] что соответствует требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Однако указанным Законом предусмотрено введение ограничений прав и свобод не только названным и другими федеральными законами, [252 - Пункт 1 ст.18 указ. Закона.] но также указами Президента Российской Федерации без их конкретизации и иными нормативными правовыми актами в соответствии с Федеральным конституционным законом «О военном положении». [253 - Пункт 4 ст. 1, п. 2 ст. 7, ст. 8 указ. Закона.] При этом если утверждаемый Советом Федерации указ Президента РФ о введении военного положения непосредственно не предусматривает ограничения прав и свобод человека и гражданина, [254 - Пункты 2, 4–7 ст. 4 указ. Закона.] то иные его указы, которыми в соответствии с рассматриваемым Федеральным конституционным законом могут ограничиваться права и свободы, не нуждаются в утверждении Советом Федерации и издаются в период военного положения по усмотрению Президента РФ в обычном порядке. Кроме того, иными нормативными правовыми актами ограничения прав и свобод, предусмотренные Федеральным конституционным законом «О военном положении», могут вводиться не только на территории, на которой объявлено военное положение, но на территориях, на которых оно не введено. [255 - Пункт 1 ст. 8 указ. Закона.]
   Интересны положения международных договоров Российской Федерации, посвященные военному и чрезвычайному положениям. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. «во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации, любая Высокая Договаривающаяся Сторона может принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящей Конвенции только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с ее другими обязательствами по международному праву», а также согласно ч. 1 ст. 4 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. «не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения».
   Из приведенных норм можно сделать следующие выводы. Во-первых, указанные международные договоры Российской Федерации рассматривают военное положение как разновидность чрезвычайного. Во-вторых, они предусматривают не основания ограничения прав и свобод в сложившейся ситуации, а возможность для государств отступать от своих обязательств по данным международным договорам с указанием условий и пределов такого отступления. В изложенной форме они предоставляют государствам возможность самостоятельно определять, от каких обязательств, предусмотренных именно данными документами, они могут отступить при военном или чрезвычайном положении при соблюдении оговоренных условий и пределов такого отступления, в том числе указывают, что государство может отступить от своего обязательства ограничивать права и свободы только на основании закона.
   Однако следует отметить, что оговорка: «при условии, что такие меры не являются несовместимыми с ее другими обязательствами по международному праву», практически исключает возможность таких отступлений. Например, рядом других международных договоров Российской Федерации – Всеобщей декларацией прав человека от 1948 г. и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. – предусмотрена возможность ограничения прав и свободы человека и гражданина только на основании закона без каких-либо оговорок на военное или иное чрезвычайное положение. [256 - Часть 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека; п. «а» ч. 1 и ч. 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.]
   Поскольку Конституция Российской Федерации специально не предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в связи с введением военного положения, то следует исходить из общего правила допустимости (конституционности) их ограничения, предусмотренного ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В связи с этим положения Федерального конституционного закона «О военном положении», допускающие введение ограничений прав и свобод человека и гражданина иными помимо федеральных законов нормативными правовыми актами, в том числе указами Президента РФ, являются неконституционными.
   Таким образом, формальными основаниями ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации помимо самой Конституции РФ являются исключительно федеральные законы и указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения.
   Материальные основания (случаи) ограничения субъективного права определяются конституционными целями его ограничения. Исходя из целей, ради достижения которых могут ограничиваться права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ, мы определяем те фактические обстоятельства, при наступлении которых возникает необходимость достижения соответствующей цели, в том числе путем ограничения субъективного права.
   Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень случаев допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56, а именно: необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны, безопасности государства и граждан.
   Конституционные предписания, касающиеся ограничения прав и свобод человека и гражданина, носят общий характер. Действительно невозможно в основополагающем документе государства перечислить все конкретные обстоятельства, способные вызвать ограничения прав и свобод. Это сложно сделать даже на уровне законодательного акта. Вместе с тем указанные основания ограничения прав и свобод достаточны для того, чтобы быть использованными законодателем для конкретизации этих ограничений в федеральных законах.
   Международные договоры, участником которых является Российская Федерация, демонстрируют аналогичный конституционному подход к ограничению прав и свобод человека и гражданина. Они также устанавливают исчерпывающий перечень случаев правомерного ограничения субъективных прав. При этом основания их ограничения выделены в отношении как субъективных прав в целом, так и права на объединение (права ассоциации с другими) в частности и включают в себя: необходимость обеспечения должного признания, уважения, охраны и защиты (ограждения) прав и свобод других лиц, необходимость удовлетворения справедливых требований морали и нравственности, необходимость обеспечения общественного порядка, спокойствия и общего благосостояния в демократическом обществе, необходимость обеспечения в демократическом обществе государственной и общественной безопасности, необходимость предотвращения беспорядков и преступности, необходимость защиты здоровья, а также необходимость ликвидации угрозы жизни нации во время войны или иного чрезвычайного положения. [257 - Части 2 и 3 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека; часть 2 ст. 11, ч. 1 ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; часть 1 ст. 4, ч. 2 ст. 22 Международного пакта от 16.12.1966 г. «О гражданских и политических правах» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17; Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12; пункт «А» ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.]
   Как видим, предусмотренные международными соглашениями Российской Федерации случаи ограничения права на объединение в целом повторяют конституционные. В то же время нельзя не отметить, что Конституция Российская Федерация содержит более четкие формулировки таких случаев, что препятствует возможному расхождению в их толковании и соответственно сужает возможность злоупотребления ограничением права на объединение. В связи с этим существует мнение, что содержащиеся в международных документах специальные положения, ограничивающие определенные права и свободы, «достаточно расплывчаты и не имеют четких и конкретных границ… Попытки их конкретизации в рамках документов ООН оказались неудачными». [258 - Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С. 352.] Каждая страна самостоятельно вводит ограничения, исходя из социально-экономических условий и исторических особенностей развития общества.
   Учитывая высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации и исчерпывающий характер предусмотренных Конституцией РФ целей возможного ограничения прав и свобод, положения международных договоров Российской Федерации будут применяться только в части, не противоречащей Конституции РФ, т. е. в пределах установленного Конституцией РФ перечня случаев допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина. Остановимся на их краткой характеристике.
   К числу целей допустимого ограничения прав и свобод Конституция РФ относит прежде всего защиту основ конституционного строя. Термин «основы конституционного строя» используется Конституцией Российской Федерации для обозначения достаточно широкого круга отношений, формально являющихся предметом правового регулирования гл. 1 Конституции РФ. [259 - В литературе отмечается, что формулировка «конституционный строй» является возможной, но она не отражает того уровня развития конституционного права, который достигнут в западных странах. Более приемлемым называется термин «общественный строй» (см.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / Институт государства и права РАН. Институт «Открытое общество». М.: Зерцало, 1998. С. 131–132).] Эти отношения имеют главенствующее значение в обществе, поэтому возможная угроза конституционному строю вполне обоснованно воспринимается как посягательство на основы существования государства в целом и важнейшие принципы, составляющие основы демократического общества. Тем не менее в силу недостаточной определенности самого термина «основы конституционного строя» при применении данного основания ограничения субъективных прав следует исходить именно из формальной принадлежности интересующих отношений к предмету регулирования гл. 1 Конституции Российской Федерации.
   В главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» содержатся нормы, охватывающие практически все наиболее значимые общественные отношения. Это не означает, что данные отношения являются равнозначными, однако их защита должна быть обеспечена.
   Возможная угроза основам конституционного строя, например, может исходить от объединений граждан, если они ставят такую цель в своих программных документах или реализуют в практической деятельности. Подобная деятельность, безусловно, должна вести к наступлению ответственности и запрету таких объединений и их деятельности.
   Можно предположить, что факт присвоения властных полномочий [260 - Статья 3 Конституции РФ.] будет расценен как угроза конституционному строю. Однако необходимо учитывать масштабы такого присвоения, реальность наступления необратимых последствий. Отсутствие законодательно установленных критериев (которые трудно юридически корректно сформулировать) открывает дорогу судебному усмотрению.
   Конституционный Суд РФ сформулировал несколько важных положений, которые позволяют получить ориентир при разработке оценочных критериев для фиксации неконституционности деятельности общественных объединений. В Постановлении от 30 ноября 1992 г. «По делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года № 79 “О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР”, от 25 августа 1991 года № 90 “Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР” и от 6 ноября 1991 года № 169 “О деятельности КПСС и КП РСФСР”, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР» [261 - Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 г. по делу «О проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года № 79 “О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР”, от 25 августа 1991 года № 90 “Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР” и от 6 ноября 1991 года № 169 “О деятельности КПСС и КП РСФСР”, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 11. Ст. 400.] Конституционным Судом были выявлены важные критерии, позволяющие давать оценку конституционности общественных объединений.
   Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что руководящие органы КПСС подменяли государственные структуры, «в стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС во главе с генеральным секретарем ЦК КПСС». [262 - Такую интерпретацию решению Конституционного Суда РФ дает в своем комментарии Б. С. Эбзеев (см.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В 2 т. / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М.: Юристъ, 2000. Т.2: Защита прав и свобод граждан. С.164.] Хотя оценку деятельности КПСС Суд давал с позиций ранее действовавшей Конституции, следует признать, что вывод о неконституционности присвоения государственно-властных полномочий руководящими структурами политической партии представляет интерес и сегодня.
   Поглощение общественными структурами государства, воспрепятствование функционированию в установленном Конституцией РФ порядке государственных институтов представляет собой угрозу основам конституционного строя. Установление в судебном порядке подобных фактов является безусловным основанием для приостановления и даже запрета деятельности общественного объединения.
   Не случайно Конституция Российской Федерации в «Основах конституционного строя» установила запрет на «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни», [263 - Часть 5 ст. 13 Конституции РФ.] который продублирован федеральными законами «Об общественных объединениях» [264 - Статья 16 Федерального закона «Об общественных объединениях».] и «О политических партиях». [265 - Пункт 1 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях».]
   Целью ограничения права на объединение может стать защита нравственности. Это достаточно общая формулировка, ее юридическое содержание затруднительно конкретизировать, поскольку нравственность – категория философская, а не юридическая. В связи с этим она открывает законодателю широкий простор для усмотрения. [266 - В международных документах также существуют подобные категории. Например, в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека одной из допустимых целей ограничения прав является «удовлетворение справедливых требований морали».] Возможность подобного усмотрения вызывает справедливые опасения. Высказано даже мнение относительно приостановления возможности применения данного основания ограничения прав и свобод. Например, Р. Б. Головкин полагает, что такой критерий, как нравственность, «слишком расплывчат, поэтому применять его как основание для ограничения прав и свобод несколько преждевременно». Он считает необходимым «приостановить действие нравственного критерия при ограничении прав и свобод». [267 - Государство и право. 1998. № 8. С. 54.]
   Действительно, нравственность не имеет однозначного понимания. [268 - Не случайно и негативное отношение к ст. 169 ГК РФ, которая предусматривает ничтожность сделок, противоречащих основам правопорядка и нравственности. Всегда пугает неопределенность мнения судьи при установлении нравственного качества сделки.] Точнее сказать, сама категория «нравственность (мораль)» достаточно выработана: это один из основных способов нормативной регуляции поведения человека в обществе, ее принципы имеют социально-всеобщее значение и фиксируют то общее и основное, что составляет культуру межчеловеческих взаимоотношений и откладывается в многовековом опыте развития общества (в буквальном переводе с латыни «мораль» – обычаи, нравы, поведение). Нравственные нормы обеспечиваются силой массовых привычек, воспитания и общественного мнения. [269 - Философский энциклопедический словарь / Гл. ред.: Л. Ф. Ильичев, П. Н. Федосеев, С. М. Ковалев, В. Г. Панов. М.: Сов. энциклопедия, 1983. С. 387.]
   Другими словами, нравственность – это объективно существующее общественное явление. В то же время содержание ее норм и принципов существует только в субъективной форме – в представлении людей и каждого человека – и определяется в конечном счете только интеллектуальными способностями индивида. Нравственные нормы не раскрыты и не могут быть раскрыты в праве, поскольку, будучи закрепленной в праве, нравственная норма утрачивает свою специфику морального правила и становится правовым, приобретая качественно иной общественный статус. В связи с этим представляется ошибочным приводить в качестве примеров нравственных принципов правовые нормы.
   Из изложенного следует только то, что данное основание должно применяться более взвешенно. Исключать же такое объективное основание ограничения прав и свобод было бы неверным.
   Рассматривая такую цель ограничения прав и свобод, как защита здоровья, важно отметить, что ценность здоровья одного человека и всего населения, а также интенсивность воли [270 - Понятие «интенсивность воли» заимствовано нами из работы А. Шайо (Указ. соч. С. 68).] к здоровью и жизни у каждого человека отличается. В этом, в частности, состоит проблема эвтаназии и тяжести пожизненного лишения свободы по сравнению со смертной казнью. При применении данного основания ограничения прав и свобод следует исходить из позиции так называемого среднестатистического человека, для которого здоровье – естественная и одна из важнейших ценностей.
   Ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты прав и законных интересов других лиц является развитием принципа, предусмотренного ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которому «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
   При буквальном толковании данного основания мы можем получить проблему замкнутого круга: ограничение прав одного человека возможно в целях защиты прав другого, далее необходимо ограничить право второго, чтобы защитить права первого. При этом также следует учитывать, что недопустимо обеспечение осуществления субъективного права одним лицом за счет ограничения того же субъективного права другого лица, поскольку иное противоречило бы конституционному принципу равенства всех перед законом и судом. [271 - Статья 19 Конституции РФ.]
   В свете изложенного данное основание подлежит применению с учетом оценки общественной значимости ограничиваемого субъективного права, с одной стороны, и права либо совокупности прав, ради обеспечения которых производится ограничение, с другой стороны, в том числе с учетом оценки субъектного состава этих прав (но не на персональном уровне), а также численного состава обладателей равных прав. Приоритет должен отдаваться прежде всего правам и законным интересам социально менее защищенных лиц перед иными лицами, неопределенного круга лиц перед конкретным лицом (общественным интересам). Общественная значимость субъективных прав должна оцениваться с позиций общественной, а не индивидуальной или групповой справедливости.
   Когда целью ограничения выступают права и свободы других людей, неизбежно встает вопрос о соблюдении конституционного принципа равенства, включающего в себя принцип недопустимости дискриминации. Данный вопрос является более разработанным на европейском уровне. В частности, Д. Гомьен, Д. Харрис, Л. Зваак утверждают: «Понятие равенства означает справедливость в том смысле, что закон применяется правильно и последовательно, независимо от сферы действия абстрактного принципа или его практического осуществления. Как внутреннее, так и международное право позволяет проводить различия между отдельными лицами или между группами отдельных лиц. Таким образом, важным становится вопрос о том, какие различия являются допустимыми, а какие представляют собой запрещенную дискриминацию». [272 - Цит. по: Берестнев Ю. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и прецедентная практика Европейского Суда по правам человека и защита национальных меньшинств // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 2. С. 92.]
   В результате проводится противопоставление между понятиями «различия» и «запрещенная дискриминация». Это же разграничение необходимо при осуществлении ограничения с целью защиты прав и законных интересов других лиц. Допустимым будет считаться ограничение, которое основано на «различиях», но не «запрещенной дискриминации». Подчеркивая существование таких мнений, мы не считаем, что определение допустимости становится более простым.
   Четкого содержания «запрещенной дискриминации» не установлено. Традиционно определяются только ее критерии. Например, в ст. 19 Конституции РФ установлено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. [273 - «Понятие дискриминации по смыслу ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека включает в целом случаи, когда к какому-либо лицу или группе лиц без должного основания относятся менее благоприятно, нежели к другой группе, даже если более благоприятное отношение не требуется по Конвенции» (решение ЕСПЧ по делу «Abdulaziz, Cabales and Balkandali против Великобритании») (цит. по: Берестнев Ю. Указ. соч. С. 93).]
   Европейский Суд по правам человека в одном из решений дал критерии для определения факта наличия «запрещенной дискриминации»: [274 - Что для нас равносильно выявлению критериев для определения допустимости ограничения.] «1) наличие установленных фактов, свидетельствующих о различном обращении, 2) бесцельный, т. е. не имеющий объекта и разумного обоснования с учетом целей и последствий рассматриваемой меры, характер различия и, наконец, 3) отсутствие разумной соразмерности между используемыми средствами и поставленной целью». [275 - Цит. по: Берестнев Ю. Указ. соч.]
   Нарушение обороны страны и безопасности государства. По нашему мнению, обеспечение безопасности государства так же, как и оборона страны, состоит в сохранении существующей системы управления общества и сложившихся общественных отношений, а также физической (материальной) основы – населения, территории, природы. С нашей точки зрения объем содержания нормы не уменьшится, если оба условия (оборона страны и безопасность государства) объединить. [276 - По-видимому, разделение было произведено по признаку места нахождения источника угрозы – внутри или вне государства. Учитывая современные средства коммуникации и вооружения, взаимопроникновение структур различных государств, разделение стало в большей степени условным. Понятие «безопасность страны» как более широкое было бы уместнее.] В частности, утвержденной указом Президента РФ [277 - Указ Президента РФ от 10.01.2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.] Концепцией национальной безопасности Российской Федерации под национальной безопасностью России понимается безопасность личности, общества и государства (Российской Федерации) от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, а также безопасность многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации, дана оценка положения России в мировом сообществе, ее национальных интересов, угроз ее национальной безопасности и сформулированы основные задачи и меры по обеспечению национальной безопасности нашей страны. Принятие и опубликование данной Концепции имеет важное значение, так как дает обществу представление об оценке государственными органами и должностными лицами геополитической обстановки в мире и о государственной политике в сфере обеспечения национальной безопасности России.
   Данные основания ограничения прав и свобод человека и гражданина являются самыми существенными, поскольку выражают фактически основу жизнедеятельности каждого человека. Общепризнанно, что ограничение прав одного человека справедливо в случае необходимости достижения обеспечения обороны и безопасности страны и государства. Э. Лабулэ, в частности, отмечает, что «поддержание государства есть первая гарантия свободы, без чего нет безопасности». [278 - Лабулэ Э. Указ. соч. С.90.] Страна, государство и конституционный строй представляют собой несомненное общее благо. Интересы государства как олицетворения всего его населения всегда будут превалировать над интересами отдельного человека.
   Рассмотренные основания ограничения субъективных прав, как было отмечено выше, являются исчерпывающими. В связи с этим особый интерес вызывают имеющиеся в ряде международных договоров Российской Федерации оговорки, в соответствии с которыми допускается введение законных ограничений на осуществление права на свободу ассоциации с другими, в том числе права создавать и вступать в профсоюзы, лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления (администрации государства), [279 - Часть 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; часть 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах; часть 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.] а также допускается ограничение политической деятельности иностранцев и лиц без гражданства. [280 - Статья 16 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; статья 30 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека.] Следует также подчеркнуть, что данная оговорка нашла свое развитие в российском законодательстве, примеры чему будут приведены в следующем параграфе настоящего исследования. Возникает вопрос, допустимо ли ограничение права на объединение по указанному субъектному составу, поскольку оно прямо Конституцией РФ не предусмотрено? Считаем, что допустимо, если такое ограничение, как и любые иные ограничения, предусмотренные международными договорами Российской Федерации, будет соответствовать предусмотренным Конституцией РФ основаниям ограничения прав и свобод человека и гражданина.
   Пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина единообразно определяются вышеуказанными нормами международных договоров Российской Федерации: «исключительно для достижения целей ограничения», [281 - Часть 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека.] «необходимостью достижения в демократическом обществе интересов и целей ограничения», [282 - Часть 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека; часть 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах.] «только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе». [283 - Пункт «А» ч. 1 ст. 8 Международного пакта о социальных, культурных и экономических правах.]
   Конституция Российской Федерации определила пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на объединение, мерой необходимости для достижения конституционных целей их ограничения. [284 - Часть 3 ст. 55 Конституции РФ.] Ограничение субъективного права только в этих пределах будет допустимым (конституционным).

3.3. Допустимые ограничения конституционного права на объединение

   Конституционное ограничение права на объединение. Частью 5 ст. 13 Конституции РФ предусмотрено правило, в соответствии с которым «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». В связи с особым историческим значением ч. 1 ст. 16 Конституции РФ данная норма отнесена к основам конституционного строя Российской Федерации и наделена большей юридической силой по сравнению со ст. 30 Конституции РФ, предусматривающей право каждого на объединение, и с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающей основания и пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина. [285 - Частью 2 ст.16 Конституции РФ установлено, что никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.]
   Запретительные нормы с точки зрения юридической техники представляют собой изъятия из правил, предусмотренных управомочивающими и обязывающими нормами. С этой позиции рассматриваемый конституционный запрет является безусловным прямым конституционным ограничением права на объединение. В соответствии с ним никто не обладает ни правом, ни обязанностью создавать или быть участником общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
   Данный конституционный запрет конкретизирован федеральными законами. В частности, в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ [286 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.] в Российской Федерации запрещаются создание и деятельность общественных и религиозных объединений, иных организаций, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, под которой понимается деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:
   – насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;
   – подрыв безопасности Российской Федерации;
   – захват или присвоение властных полномочий;
   – создание незаконных вооруженных формирований;
   – осуществление террористической деятельности;
   – возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;
   – унижение национального достоинства;
   – осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;
   – пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;
   – пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;
   – публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности или совершению экстремистских действий;
   – финансирование экстремистской деятельности либо иное содействие ее осуществлению или совершению экстремистских действий, в том числе путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств. [287 - Статья 1 указ. Закона.]
   Федеральные законы «Об общественных объединениях» [288 - Часть 1 ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях».] и «О политических партиях» [289 - Пункт 1 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях».] содержат отсылочные нормы к данному Закону, предусматривая запрет на создание и деятельность общественных объединений и особо политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.
   Кроме того, Федеральный закон «О политических партиях» содержит также особо выделенный запрет, не допускающий создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, под которыми понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии и требующий в том числе, чтобы политическая партия не состояла из лиц одной профессии. [290 - Пункт 3 ст. 9 указ. Закона.]
   Представляется, что указанный запрет является конкретизацией конституционного запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены соответственно на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Данная конкретизация общего конституционного запрета в отношении политических партий необходима в целях обеспечения безопасности государства и защиты прав и свобод других лиц. В связи с особым общественным значением создания и деятельности политических партий уже сам факт создания политической партии по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, в том числе путем указания в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, отражения указанных целей в наименовании политической партии либо включения в ее состав лиц только одной профессии, является, по нашему мнению, разжиганием соответственно социальной, расовой, национальной и религиозной розни. [291 - Существует и другая точка зрения, в соответствии с которой данный запрет противоречит Конституции РФ и международно-правовым нормам, а именно: п. 5 ст. 13 и п. 3 ст. 55 Конституции РФ и ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах. Ее автор допускает возможность существования политических партий, образованных по признаку расовой, национальной или религиозной принадлежности, устав и программные положения которых не содержат положений, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, а также не нарушают нравственности, не направлены на причинение вреда здоровью, прав и законных интересов других лиц (см.: Копыстыринский Е. А. К вопросу о конституционности отдельных норм Федерального закона «О политических партиях» // Юридический мир. 2002. № 2. С. 53–56).] При этом в Законе специально оговаривается, что включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни. [292 - Пункт 2 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях».]
   Для сравнения следует отметить, что до принятия Федерального закона «О политических партиях» в специально посвященной политическим общественным объединениям ст. 12.1 Федерального закона «Об общественных объединениях» также предусматривалось, что политическим общественным объединением не может быть признано, в частности, объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку (признакам). Данная норма регулировала деятельность политических общественных объединений до принятия закона о политических партиях, а также в настоящее время действует в неурегулированной последним части. [293 - Статья 4 Федерального закона «Об общественных объединениях».]
   Как видим, Федеральный закон «О политических партиях» вернулся к точной конституционной формулировке при установлении специального запрета для политических партий. При этом в отличие от ст.12.1 Федерального закона «Об общественных объединениях» он исключает возможность создания политической партии по указанным в нем признакам, даже если эти признаки присутствуют в числе других признаков, допускаемых законом. В то же время использование терминов «этнический» и «конфессиональный» для уточнения на уровне закона таких понятий, как «национальный» и «религиозный» признаки в рамках их конституционного содержания, на наш взгляд, было бы целесообразным.
   Профессиональные ограничения права на объединение. Федеральное законодательство предусматривает ограничения, выделенные по признаку особого статуса субъекта права на объединение, т. е. когда специфический субъектный состав объективно, по мнению законодателя, предполагает возникновение конституционных случаев правомерного ограничения права на объединение, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
   Первую группу таких ограничений можно назвать профессиональными. Они распространены в мировой практике и нашли следующее отражение в международных договорах Российской Федерации: допускается введение законных ограничений на осуществление права на свободу ассоциации с другими, в том числе права создавать и вступать в профсоюзы, лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления (администрации государства). [294 - Часть 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; часть 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах; часть 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.]
   Наибольшие по объему профессиональные ограничения права на объединение федеральным законодательством предусмотрены в отношении военнослужащих, служащих кадрового состава и военнослужащих органов внешней разведки Российской Федерации, судей и работников прокуратуры. Указанные лица не могут принадлежать (состоять, быть членами) к общественным объединениям, преследующим политические цели. [295 - Пункт 2 ст. 9 Федерального закона от 21.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; статья 17 Федерального закона от 10.01.1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143; пункт 3 ст. 3 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 г. № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; Российская юстиция. 1995. № 11; пункт 4 ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.]
   Таким образом, военнослужащие, служащие кадрового состава и военнослужащие органов внешней разведки Российской Федерации, судьи и работники прокуратуры не обладают правом создавать политические партии, поскольку учредители партии с момента создания последней автоматически приобретают статус ее членов, [296 - Статья 19 Федерального закона «Об общественных объединениях».] правом вступать в партии и правом участвовать в них. [297 - Пункт 10 ст. 23 Федерального закона «О политических партиях» предусмотрено, что федеральными конституционными законами и федеральными законами может устанавливаться ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии для определенных категорий граждан Российской Федерации. Недостатком данной нормы Закона является то, что упоминание о возможности ограничения права на вступление в партию сделано в отрыве от права создавать ее, что лишено смысла. Лицо, не имеющее права вступить в партию, не сможет и учредить ее, поскольку с момента создания партии ее учредитель приобретает статус члена партии, что следует из ст. 19 Федерального закона «Об общественных объединениях».]
   Особое правило установлено ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ [298 - СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.] для служащих, не входящих в кадровый состав органов внешней разведки Российской Федерации, и рабочих органов внешней разведки Российской Федерации, которые не могут лишь создавать общественные объединения, преследующие политические цели.
   Вышеуказанные категории граждан наделены государством особыми властными полномочиями и возможностями: военнослужащие военизированы и вооружены, судьи осуществляют правосудие, работники прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законов и законностью правовых актов и наделены другими исключительными государственно-властными полномочиями, в том числе по ограничению прав и свобод граждан, поэтому необходимо исключить всякую возможность политизации их деятельности в целях прежде всего обеспечения безопасности государства, а также защиты прав и свобод других лиц. [299 - Существует точка зрения, что распространение ограничения права состоять в политических партиях на судей является слишком широким толкованием п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о правах человека (см.: Ковлер А. И. Комментарий к статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. С. 404.]
   Для иных государственных служащих [300 - Военнослужащие и судьи в смысле ст. 1 и 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» формально являются не государственными служащими, а военнослужащими и лицами, замещающими государственные должности категории «А» соответственно.] (помимо работников прокуратуры), в том числе для сотрудников органов федеральной службы безопасности, федеральных органов правительственной связи и информации, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов, а также для сотрудников милиции право на объединение ограничено следующей законодательной формулировкой: не допускается образование (создание и деятельность) в государственных и органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Данное ограничение установлено как Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», специальными законами «О милиции», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», «О службе в таможенных органах Российской Федерации», [301 - Пункт 12 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; статья 20 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026–1 «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; статья 2 Федерального закона от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; статья 2 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 г. № 4524–1 «О федеральных органах правительственной связи и информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423; статья 4 Закона Российской Федерации от 24.06.1993 г. № 5238–1 «О федеральных органах налоговой полиции» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114; пункт 11 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.] так и Федеральным законом «О политических партиях». [302 - Пункты 4 и 5 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях»; статья 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».] Последним законом рассматриваемое ограничение в части запрета на создание и деятельность политических партий распространено также на муниципальных служащих. [303 - Пункты 4 и 5 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях».]
   Названное ограничение, с одной стороны, является реализацией принципа внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства [304 - Принцип отделения религиозных объединений от государства предусмотрен ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, ст. 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».] и независимости государственной службы, что необходимо и для защиты основ конституционного строя, и для защиты прав и законных интересов других лиц, и для обеспечения безопасности государства. С другой стороны, формулировка «не образовывать в государственных органах структуры объединений», на наш взгляд, неудачна, так как затруднительно представить, каким образом структура объединения может быть создана в другом юридическом лице либо государственном или муниципальном органе. Поэтому сложно говорить об эффективности действия указанного положения федерального закона, поскольку затруднительно однозначно определить его смысл.
   По нашему мнению, следует распространить ограничение прав военнослужащих на создание, вступление и участие в политических партиях на сотрудников всех военизированных служб.
   Общим для военнослужащих, судей, сотрудников милиции и государственных служащих будет ограничение их права создавать, вступать и участвовать в коммерческих объединениях, вытекающее из предусмотренного соответствующими законами запрета на осуществление предпринимательской (лично или через доверенных лиц) и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. [305 - Пункт 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»; пункт 3 ст. 3 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»; пункты 1 и 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»; пункт 5 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; статья 20 Закона Российской Федерации «О милиции»; статья 18 Федерального закона «О внешней разведке»; статья 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»; пункт 6 ст.13 Закона Российской Федерации «О федеральных органах правительственной связи и информации»; пункт 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной охране»; статья 13 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции»; пункт 1 и 3 ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».] Данный запрет направлен на предотвращение коррупции и соответственно предусмотрен в конституционных целях обеспечения безопасности государства и защиты прав и законных интересов других лиц.
   Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» [306 - Часть 2 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».] и «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [307 - Пункт 3 ст. 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».] в развитие данного запрета, в частности, предусмотрена обязанность государственного служащего передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Однако указанный специальный закон не принят до настоящего времени. Представляется, что он не принят по объективным причинам, поскольку, во-первых, передача государственным служащим в доверительное управление находящихся в его собственности долей (акций) в уставном капитале коммерческих организаций не влечет утрату его прямой заинтересованности в деятельности соответствующих коммерческих организаций, во-вторых, влечет появление его заинтересованности в деятельности доверительного управляющего. Устранить перечисленные интересы, несовместимые с нормальным осуществлением функций по государственной должности, затруднительно.
   Ограничение права на объединение иностранных граждан и лиц без гражданства. Ко второй группе ограничений права на объединение, выделяемых по субъектному составу, следует отнести ограничения для лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации. Их права на объединение ограничены в Российской Федерации в политической, религиозной и профсоюзной сферах.
   В соответствии с п. 2 ст. 23 Федерального закона «О политических партиях» не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства. Таким образом, указанные лица, как и некоторые вышеуказанные категории граждан Российской Федерации, не обладают правом создавать политические партии, правом вступать в партии и правом участвовать в них. У названных лиц отсутствует устойчивая правовая связь с Российской Федерацией, выражающаяся во взаимных правах, обязанностях и, соответственно, заинтересованности, именуемая гражданством. Предоставление им политических прав, т. е. прав, направленных на участие в управлении делами государства, могло бы угрожать обеспечению безопасности государства, защите основ конституционного строя, прав и свобод граждан России.
   Данная норма Закона полностью согласуется и с международными обязательствами Российской Федерации. Согласно ст. 16 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 30 Конвенции Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека допускается ограничение политической деятельности иностранцев и лиц без гражданства.
   Пунктом 6 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» предусмотрено, что на территории Российской Федерации также не допускаются создание и деятельность политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий.
   Рассматриваемое положение Закона сложно для уяснения в силу неопределенности его формулировки. Под политическими партиями иностранных государств и их структурными подразделениями можно понимать партии (их структурные подразделения), созданные в соответствии с правом иностранных государств. Создание и деятельность таких организаций не будет охватываться правом на объединение, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и российским законодательством, даже если они объединяют граждан Российской Федерации. На территории Российской Федерации политические партии и их структурные подразделения, создаются только в соответствии с российским законодательством, которое предусматривает членство в партиях только физических лиц индивидуально (а не государств) и только граждан России. [308 - Статья 23 Федерального закона «О политических партиях».]
   Таким образом, практический смысл рассматриваемой нормы Закона заключается в запрете деятельности на территории Российской Федерации созданных в соответствии с правом иностранных государств политических партий и их структурных подразделений.
   Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» установил, что иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на свободу вероисповедания, в том числе совместного, наравне с гражданами Российской Федерации (п. 1 ст. 3) и наделил правом объединяться в религиозную организацию для совместного исповедания и распространения веры не только граждан Российской Федерации, но и иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации (п. 1 ст. 8).
   Согласно п. 1 ст. 9 Закона учредителями местной религиозной организации могут быть не менее 10 граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу. Неопределенность данной нормы не позволяет исключать из числа учредителей местной религиозной организации иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, при условии наличия среди ее учредителей помимо них не менее 10 граждан Российской Федерации, объединенных вместе с иностранными гражданами или лицами без гражданства в религиозную группу.
   Таким образом, можно сделать вывод, что в соответствии с данным Законом иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно и на законных основаниях проживающие на территории Российской Федерации, не вправе без совместного участия 10 граждан Российской Федерации, объединенных с ними в одну религиозную группу, создавать религиозные организации. В то же время данное ограничение конституционными целями обосновать достаточно сложно.
   В связи с тем, что ч. 1 ст. 30 Конституции РФ предусматривает право каждого на объединение, законодательно закрепленное отсутствие вышеуказанных прав иностранных граждан и лиц без гражданства на объединение следует рассматривать именно как ограничение их права на объединение, но не в качестве специальных требований, предъявляемых к субъектам соответствующих субъективных прав.
   Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусмотрено, что федеральными законами и международными договорами Российской Федерации могут быть установлены случаи, когда иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, не вправе состоять в российских профсоюзах (п. 4 ст. 2). В настоящее время таких случаев не предусмотрено. На наш взгляд, будет сложно обосновать установление случаев ограничения права иностранцев и лиц без гражданства на создание и на вступление в российские профсоюзы. Вероятно, в качестве обоснования такого ограничения может быть использован мотив защиты интересов трудящихся – граждан Российской Федерации с точки зрения того, что один и тот же профсоюз не может защищать права людей, интересы которых могут существенно различаться. Трудовым и административным законодательством, в частности, могут устанавливаться квоты на использование иностранной рабочей силы в Российской Федерации.
   В этой связи формулировка «российские профсоюзы» неудачна, потому что российскими будут все профсоюзы, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а не только профсоюзы, объединяющие граждан Российской Федерации. Последнее толкование словосочетания «российские профсоюзы» будет обозначать запрет для иностранцев и лиц без гражданства создавать в Российской Федерации профсоюзы вообще, что обосновать с позиции конституционных случаев ограничения прав и свобод, по нашему мнению, будет невозможно.
   Российская пропорциональная избирательная система и право на объединение. С позиции ограничения права на объединение представляет интерес Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”». [309 - СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.]
   Предметом проверки на конституционность было, в частности, положение ст. 5 названного Закона, в соответствии с которой 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ – один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ и 225 депутатов – по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. По мнению заявителя, данное положение нарушает равенство избирательных прав граждан и потому противоречит ст. 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации.
   Конституционный Суд РФ сослался на мировой опыт, общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к избирательному праву и закрепленные ст. 3 Протокола № 1 от 20 марта 1952 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., а также на то обстоятельство, что такая система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и что через свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании она позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства.
   В результате Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что «оспариваемое положение ст. 5 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” не нарушает Конституцию Российской Федерации, в том числе закрепленные ею принцип свободных выборов (ст. 3), право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также право избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст. 32, ч. 1 и 2), гарантии равенства этих прав (ст. 19), а также равенство общественных объединений перед законом (ст. 13, ч. 4)». [310 - См.: пункт 2 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”».]
   Положения ст. 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [311 - Федеральный закон от 21.06.1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.] не рассматривались на предмет их соответствия ст. 30 Конституции РФ, предусматривающей право на объединение и запрет на принуждение ко вступлению в объединение. Половина депутатов Государственной Думы в соответствии с названным Федеральным законом может быть избрана только по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. У каждого гражданина по-прежнему остается один голос, избирательное право реализуется непосредственно путем тайного голосования. Однако указанная правовая норма вынуждает избирателей для получения возможности выдвигать кандидатов по пропорциональной системе объединяться в избирательные объединения и избирательные блоки. Рассматриваемое положение ст. 5 Федерального закона, на наш взгляд, противоречит ч. 1 и 2 ст. 30 и ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, предусматривающим равенство прав граждан независимо, в частности, от принадлежности к общественным объединениям.
   Действующий в настоящее время Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [312 - СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.] предусматривает положения, аналогичные ст. 5 отмененного Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В частности, согласно п. 3 ст. 3 и ст. 6 нового Закона 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Кандидаты в депутаты Государственной Думы (далее – кандидаты) могут быть выдвинуты избирателями соответствующего одномандатного избирательного округа и в порядке самовыдвижения. Кандидаты, списки кандидатов могут быть выдвинуты избирательными объединениями, избирательными блоками.
   Конституционным Судом РФ при рассмотрении вышеуказанного дела выражена правовая позиция по вопросам равенства граждан относительно разного способа формирования Государственной Думы. Однако вопрос о соответствии ст. 5 Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ положениям ст. 30 и находящимся во взаимосвязи с ними положениям ст. 19 Конституции РФ прямо не разрешался. В связи с этим соответствующий запрос или жалоба на положения п. 3 ст. 3 и ст. 6 нового Закона еще могут быть предметом самостоятельного рассмотрения Конституционного Суда РФ.
   Исключительное право избирательных объединений и блоков выдвигать списки кандидатов является основой и реальной целью пропорциональной избирательной системы. Поэтому постановка вопроса о конституционности указанного их права сразу же вызовет стремление обосновать его конституционность мировым опытом и публичным интересом в функционировании этих объединений. В то же время мировой опыт в регулировании указанного вопроса далеко не однозначен: страны с пропорциональной избирательной системой случается отдают предпочтение мажоритарной (например, Италия, Бразилия).
   Мажоритарная избирательная система отнюдь не исключает возможность и необходимость существования политических партий, которые будут действовать путем выдвижения и поддержки по мажоритарным округам партийных кандидатов наравне с независимыми (т. е. выдвинутыми избирателями, не организованными в партию, или путем самовыдвижения) кандидатами. Наоборот, именно такая мажоритарная избирательная система позволит сохранить общественно полезные стороны деятельности партий и устранить негативные черты пропорциональной избирательной системы, а именно: сохранится организованность, ответственность и стабильность в формировании политической воли избирателей, организованных в партию, и будет исключена возможность вынужденного голосования «вслепую» за неизвестных (в лучшем случае) кандидатов либо кандидатов, к которым у избирателя имеется негативное отношение, но за которых он вынужден голосовать в составе списка в связи с тем, что желает избрать депутатами находящихся в списке других, достойных, по его мнению, кандидатов (недостатки голосования «за список»). Иначе партия становится вынужденным для избирателя посредником при формировании им выборных органов.
   Политические партии также вряд ли можно отнести к категории «публичных корпораций», которые в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ [313 - Подробнее «публичные корпорации» и позиция Конституционного Суда РФ по их поводу будут рассмотрены в параграфе 3.5 настоящей работы.] не подпадают под действие ст.30 Конституции РФ и соответственно на них не распространяется принцип добровольности объединения. Хотя закон и предусматривает обязательность создания политических партий, но он не может конкретизировать, какие партии подлежат созданию, в отличие от случаев с «публичными корпорациями». Партии не наделены государством какими-либо властными полномочиями, в том числе юридическими контрольными функциями в отношении своих членов. Речь следует вести лишь о целесообразности их существования как организаторов политической воли избирателей. Кроме того, если исходить из того, что партии не подпадают под действие ст.30 Конституции РФ и участие в них является обязательным в силу их особого публичного статуса, тогда и та часть Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которая избирается по мажоритарной системе, должна формироваться исключительно по пропорциональной.
   Ограничение права на коммерческое объединение. В целях предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, обеспечения условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков и рынка финансовых услуг (рынка ценных бумаг, банковских, страховых и иных финансовых услуг) и защиты конкуренции на них антимонопольным законодательством предусмотрено ограничение права на коммерческое объединение.
   Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. № 948–1 [314 - Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.] предусматривает, в частности:
   – необходимость получения лицами или органами, принимающими соответствующее решение, предварительного согласия антимонопольного органа на создание, слияние и присоединение объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций), а также на слияние и присоединение коммерческих организаций, если сумма активов этих коммерческих организаций по последнему балансу превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда (п. 1 ст. 17). При этом государственная регистрация коммерческих и некоммерческих организаций, а также внесение записи об исключении из единого государственного реестра юридических лиц коммерческих организаций осуществляются регистрирующим органом только с предварительного согласия федерального антимонопольного органа (п. 8 ст. 17);
   – необходимость уведомления учредителями антимонопольного органа о создании коммерческих организаций, если суммарная стоимость активов учредителей превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда, а также о слиянии или присоединении коммерческих организаций, если сумма их активов по балансу превышает 50 тысяч минимальных размеров оплаты труда, с целью получения последующего согласия антимонопольного органа на создание, слияние, присоединение соответствующих коммерческих организаций (п. 4 ст. 17). Создание (слияние, присоединение) коммерческих организаций и их объединений в нарушение установленного п. 1 и 4 ст. 17 Закона порядка, приводящее к возникновению или усилению доминирования и (или) ограничению конкуренции, а равно неисполнение учредителями коммерческой организации, лицами или органами, принявшими решение о ее слиянии, присоединении, требований федерального антимонопольного органа о принятии мер по восстановлению необходимых условий конкуренции, является основанием для ликвидации созданных коммерческих организаций и их объединений в судебном порядке по иску федерального антимонопольного органа (территориального органа в пределах его компетенции) (п. 9 ст. 17);
   – необходимость получения предварительного согласия антимонопольного органа на приобретение лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20 процентами указанных акций (долей), за исключением приобретения долей (акций) учредителями хозяйственного общества при его образовании (п. 1 ст. 18), если суммарная балансовая стоимость активов вышеуказанных лиц превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда или одним из них является хозяйствующий субъект, внесенный в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов, либо приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность указанного хозяйствующего субъекта (п. 2 ст. 18).
   В соответствии со ст. 19 данного Закона в случае, когда коммерческие организации и некоммерческие организации, занимающиеся предпринимательской деятельностью, занимают доминирующее положение и совершили два или более нарушений антимонопольного законодательства, федеральный антимонопольный орган при наличии предусмотренных законом условий вправе принять решение об их принудительном разделении или выделении из их состава одной или нескольких организаций на базе структурных подразделений, если это ведет к развитию конкуренции.
   Кроме того, осуществление объединением коммерческих организаций (союзом или ассоциацией), хозяйственным обществом и товариществом координации предпринимательской деятельности коммерческих организаций, которая имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, является основанием для ликвидации в судебном порядке объединения коммерческих организаций (союза или ассоциации), хозяйственного общества или товарищества, осуществляющего такую координацию, по иску антимонопольного органа (п. 4 ст. 6).
   Федеральным законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ [315 - СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.] предусмотрены сходные ограничения права на объединение на рынке финансовых услуг:
   – необходимость получения предварительного согласия антимонопольного органа на создание объединений (ассоциаций, союзов) финансовых организаций (п. 1 ст. 11). В случае признания антимонопольным органом того, что создание объединений (ассоциаций, союзов) финансовых организаций ограничивает конкуренцию на рынке финансовых услуг, финансовые организации, участвующие в указанных объединениях (ассоциациях, союзах), обязаны по его требованию изменить условия их создания, а также выполнить иные законные требования, предусмотренные решением антимонопольного органа о восстановлении необходимых условий конкуренции на рынке финансовых услуг (п. 3 ст. 11). Действия финансовых организаций по созданию объединений (ассоциаций, союзов), приводящие к ограничению конкуренции на рынке финансовых услуг, могут быть признаны недействительными полностью или частично в судебном порядке по иску антимонопольного органа (п. 4 ст. 11);
   – необходимость получения предварительного (ст. 17) или последующего (ст. 19) согласия антимонопольного органа на приобретение акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций в случаях:
   приобретения в результате одной или нескольких сделок юридическим или физическим лицом (группой лиц) более 20 процентов акций (долей в уставном капитале) финансовой организации;
   создания финансовой организации и изменения уставного капитала финансовой организации;
   слияния, присоединения финансовых организаций (ст. 16).
   До получения согласия федерального антимонопольного органа участники сделок не вправе участвовать в управлении финансовой организацией либо распоряжаться соответствующими активами или акциями (долями в уставном капитале) финансовой организации (п. 4 ст. 19). Сделки, совершенные в нарушение установленного порядка, приводящие к возникновению или усилению доминирующего положения финансовых организаций и ограничению конкуренции на рынке финансовых услуг, могут быть признаны недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа (ст. 20).
   Таким образом, антимонопольным законодательством в целях защиты конкуренции на товарных рынках и рынке финансовых услуг (которая, в свою очередь, направлена на обеспечение экономической безопасности государства, защиту прав и свобод других лиц) ограничено право каждого создавать, вступать и участвовать в коммерческих организациях и их объединениях в той мере, в какой эти права могут повлечь возникновение или усиление доминирующего положения коммерческих организаций и ограничение конкуренции на рынке.
   Ограничение права на объединение в условиях чрезвычайного и военного положения. Виды ограничения права на объединение в условиях чрезвычайного положения зависят от основания его введения.
   Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» отнесены попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
   При наличии указанных обстоятельств на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения может быть приостановлена деятельность политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, [316 - Пункт «в» ст. 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении».] т. е. может быть ограничено право вступать и участвовать в политических партиях и иных общественных объединениях, препятствующих устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
   В частности, Федеральным законом «О политических партиях» предусмотрено, что в случае введения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях чрезвычайного или военного положения деятельность политических партий осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом о чрезвычайном или военном положении (п. 7 ст. 9).
   В случае введения чрезвычайного положения при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены, в частности, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности (п. «в» ст. 13) с появлением у этих организаций права на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 29).
   Данные действия в определенной степени (косвенно) можно расценить как ограничение права участников соответствующих организаций на объединение, поскольку ограничиваются права их объединения на собственность, свободу экономической деятельности и т. п.
   Независимо от основания введения чрезвычайного положения указом Президента РФ о его введении может быть запрещено или ограничено проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (п. «е» ст. 11). Поскольку одной из форм реализации права на объединение является общее собрание его участников, приведенную норму также можно рассматривать как возможность ограничения права на объединение.
   Иным образом право на объединение в условиях чрезвычайного положения ограничиваться не может. При этом срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях – 60 суток (п. 1 ст. 9).
   Федеральным конституционным законом «О военном положении» предусмотрено, что в условиях военного положения на территории, на которой оно введено, на основании указов Президента Российской Федерации применяются, в частности, следующие меры: [317 - Мнение автора о неконституционности ограничения прав и свобод указами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами высказано при рассмотрении в настоящей работе формальных оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина.]
   – приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации (п. 5 ч. 2 ст. 7);
   – запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (п. 9 ч. 2 ст. 7);
   – изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества (п. 7 ч. 2 ст. 7).
   Кроме того, в период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено. Указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации могут быть приняты как в период действия военного положения, так и до его введения (ст. 8).
   Как видим, Федеральным конституционным законом «О военном положении» предусмотрено, что могут вводиться дополнительные по сравнению с режимом чрезвычайного положения виды ограничения права на объединение, вплоть до изменения формы собственности организаций. Временные рамки действия ограничений определяются наличием обстоятельств, послуживших основанием для введения военного положения.

3.4. Практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере ограничения конституционного права на объединение

   Содержащиеся в ст. 30 Конституции РФ предписания имеют характер норм прямого действия. Этот вывод вытекает из ч. 1 ст. 15, закрепляющей прямое действие Конституции РФ, и ст. 18 Конституции РФ, предусматривающей непосредственное действие конституционных прав и свобод человека и гражданина. Иное противоречило бы самому предназначению основного нормативного документа государства. Признавая реальность Конституции РФ, мы должны исключить попытки игнорирования ее положений как законодателем, так и правоприменителем, создать механизм защиты, который обеспечил бы единообразное понимание конституционных норм, исключил их толкование, противоречащее смыслу и внутреннему содержанию конституционных предписаний. В противном случае в государстве будет существовать две конституции: юридическая и фактическая.
   Ф. Лассаль еще в 1862 г., говоря о сущности конституции, подчеркивал, что изложенная на бумаге она может расходиться с реально существующими в обществе отношениями. [318 - Лассаль Ф. О сущности конституции // Конституционно-правовая мысль XIX–XX вв. (Хрестоматия по общему конституционному праву). М., 1994. С. 49.] В изложении В. И. Ленина эта мысль формулируется следующим образом: «Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; не фиктивна, когда они сходятся». [319 - Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 345.] Реальность конституции обеспечивается в том числе возможностью напрямую регулировать отношения в обществе и оказывать влияние на стабилизацию общественных отношений.
   Закрепление в Конституции РФ положения о ее прямом действии равносильно провозглашению непосредственной реализации любых ее положений. «Действие это не всегда реализация права, но в любом случае оно создает юридическую возможность такой реализации… Действие Конституции свидетельствует о готовности ее оказывать фактическое влияние на общественные отношения. Реализация же начинается тогда, когда действием Конституции воспользовались соответствующие субъекты и ее регулятивное влияние находит свой объект». [320 - Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 62.]
   Особенность конституционных норм заключается в том, что они фиксируют в наиболее общих формулах основные правила, требующие своего развития в отраслевом законодательстве. Реализация конституционной нормы начинается уже на стадии конкретизации ее предписаний в отраслевом нормативном правовом акте. Но это только начальная стадия действия механизма воплощения правового предписания в реальной действительности. Для завершения реализации конституционной нормы необходимо воплощение ее в фактической деятельности субъектов права. Причем это достаточно длительный процесс, включающий несколько стадий, каждая из которых может быть рассмотрена как самостоятельная.
   Одной из важнейших является стадия принятия закона. Законодатель принимает закон в целях реализации конституционного предписания, что уже предполагает оценку содержания конституционных норм, определение возможных границ регулирования отношений на основе достигнутых обществом социально-экономических показателей.
   Следует согласиться с В. О. Лучиным в том, что «большинство конституционных норм реализуются в совокупном применении с иными правовыми актами». [321 - Там же. С. 65.] Конституция Российской Федерации специально предусматривает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
   Право на объединение также может быть реализовано при условии действия целой системы нормативных предписаний, нашедших отражение в федеральных законах. Конституционные нормы ст. 30 содержат направление развития законодательства. В них, в частности, упоминаются профессиональные союзы как одна из возможных организационно-правовых форм объединения. Без соответствующего закона она не может быть реализована. Особо выделяются общественные объединения, что дает основание для обособленного закрепления такой организационно-правовой формы.
   Среди разнообразных форм важное место занимают политические объединения граждан. В связи с этим, например, возникает проблема членства в них иностранных граждан. Статья 30 Конституции РФ закрепляет возможность участия иностранных граждан в деятельности объединений, однако последние могут носить и политический характер, что побуждает законодателя особым образом регламентировать эти отношения.
   Многообразие объединений и необходимость отражения в нормативных правовых актах возникающих в связи с этим отношений могут вызвать интерпретацию конституционных положений, неадекватную их конституционному содержанию.
   Законодатель способен достаточно вольно истолковать конституционную норму, меняя акценты и выстраивая приоритеты в определении юридической силы принимаемых законов. В специальной литературе на эту сторону деятельности законодателя обращается внимание. Например, Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» в п. 1 ст. 3 закрепляет: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». Сравнивая это положение со ст. 30 Конституции РФ, Ю. И. Гревцов обращает внимание на стремление законодателя подменить Конституцию РФ.
   В Законе предусматривается: «Права человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания регулируются федеральным законом. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации и затрагивающие реализацию права на свободу совести и свободу вероисповедания, а также деятельность религиозных объединений, должны соответствовать настоящему федеральному закону. В случае противоречия настоящему федеральному закону нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам защиты права на свободу совести и свободу вероисповедания и по вопросам действия религиозных объединений действует настоящий федеральный закон» (п. 2 ст. 2 указ. Закона). «Естественно возникает вполне закономерный вопрос: а как же быть со статьей 28 Конституции, которая определенно сформулирована как норма прямого действия? Или ей уготована опять роль благопристойного фасада и не больше?». [322 - Гревцов Ю. И. Прямое действие Конституции? // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 97.]
   Аналогичный пример приводит Е. А. Копыстыринский в отношении Федерального закона «О политических партиях». «Положения п. 3 ст. 55 Конституции РФ в отношении ограничения прав граждан, в частности при создании политической партии, в целях защиты нравственности других лиц в законе о политических партиях своего отражения не нашли. Таким образом, в соответствии со ст. 4 Закона о политических партиях законодатель допускает возможность создания политической партии, цели и деятельность которой будут направлены в разрез общественным представлениям о морали и нравственности. С учетом того, что в соответствии с п. 4 ст. 3 Закона о политических партиях основными целями политической партии, в частности, являются формирование общественного мнения, а также выдвижение кандидатов в законодательные органы государственной власти, данное положение не только входит в противоречие с п. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, но и создает возможность для образования и функционирования политических партий, пропагандирующих аморальные и безнравственные ценности». [323 - Копыстыринский Е. А. К вопросу о конституционности отдельных норм Федерального закона «О политических партиях» // Юридический мир. 2002. № 9. С. 54.]
   Приведенные примеры вряд ли свидетельствуют о стремлении законодателя нарушить Конституцию РФ. Скорее речь стоит вести о недостатках названных законов с точки зрения юридической техники. В то же время авторы, безусловно, правы в том, что рассмотренные нормы являются недостатками этих законов, несогласованностью их текста с положениями Конституции РФ. Поэтому следует признать, что явное или неявное нарушение Конституции РФ в процессе принятия законов имеет место, и эта стадия ее реализации должна быть под пристальным вниманием судебных органов. Деятельность Конституционного Суда РФ свидетельствует о достаточно значительном «браке» в законотворчестве с позиций соблюдения требований Конституции РФ.
   Оценка понимания законодателем конституционных норм о праве на объединение осуществляется Конституционным Судом РФ в процессе рассмотрения обращений на нарушение конституционных прав и свобод. Конституционный Суд является единственным органом, который обладает правом решать, соответствует или не соответствует закон нормам Конституции Российской Федерации. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ утрачивают силу.
   Кроме того, только Конституционный Суд РФ вправе официально толковать Конституцию РФ, а значит, выявлять как явный, так и внутренний, скрытый, неявный смысл конституционных предписаний. Оценка конституционности федеральных законов осуществляется им на основе выявления сущности конституционных норм в их совокупности. В процессе разъяснения содержания норм Конституционный Суд РФ может давать толкование любому разделу, любой главе, любой норме Конституции РФ. [324 - Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 1998.] Выявляемый им конституционно-правовой смысл проверяемых на соответствие Конституции РФ положений законов, а также самой Конституции РФ является общеобязательным, в том числе для законодателя. В связи с изложенным юридическим значением деятельности Конституционного Суда РФ, по мнению ряда ученых, его решения и правовые позиции являются «своего рода нормативными предписаниями, имеющими общеобязательную силу». [325 - См., напр.: Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. С. 164.]
   Таким образом, Конституционный Суд РФ является органом, который своими решениями реально определяет границы законодательного регулирования, осуществляемого Федеральным Собранием Российской Федерации. По мнению немецкого государствоведа К. Штарка, «конституция в зависимости от того, как она толкуется, ограничивает законодателя; свободный политический процесс законотворчества приобретает границы». [326 - Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 315–316.] Поэтому гарантированность права на объединение обеспечивается не только Конституцией РФ, но и решениями Конституционного Суда РФ, который осуществляет толкование конституционных норм и проверяет на соответствие Конституции РФ федеральные законы, предусматривающие, в частности, ограничение права на объединение.
   Право на объединение может быть реализовано только в том случае, если Конституция РФ и законодатель создают условия для реализации субъективного права каждого, а также обеспечивают надлежащие условия функционирования объединений в целом. Без законодательно установленных гарантий деятельности объединений невозможно осуществить субъективные права на объединение. Конституция РФ должна гарантировать учредителю, участнику любой ассоциации, союза, созданных для защиты или выражения (осуществления) своих индивидуальных и коллективных интересов, возможность реализовать свои цели вне зависимости от характера деятельности объединения.
   Конституция РФ использует понятие «объединение» в различных статьях, имея в виду союзы лиц, желающих и способных отражать и защищать свои интересы. Их характеристика не исчерпывается содержанием ст. 30 Конституции РФ, хотя и в ней нет строгих границ, позволяющих очертить пределы ее распространения на различные формы объединений. Выше уже отмечалось, что используемый в ст. 30 Конституции РФ термин «объединение» может применяться к характеристике широкого круга коллективных образований, имеющих официальный статус. Но с другой стороны, такая неопределенность конституционной нормы требует соответствующего официального толкования. В рассматриваемом нами аспекте важна степень гарантированности защиты интересов лица посредством защиты интересов объединения в целом.
   Часть 4 ст. 125 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушение законом их конституционных прав и свобод. Фиксируется право физического лица, но интересы граждан могут нарушаться через нарушение прав юридических лиц, созданных ими. В конституционной норме не закреплено право объединений на подачу жалобы. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ [327 - СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.] расширил это право, предоставив ст. 96 возможность обжалования законов не только отдельным лицам, но и их объединениям. Используя эту норму, уже сам Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой объединения имеют право на подачу жалобы в целях защиты прав своих членов.
   Показательным в этом отношении является Постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года “О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об акцизах»”», [328 - Там же. 1996. № 45. Ст. 5202.] к которому мы уже обращались выше. В нем содержится обоснование права акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью и товарищества обращаться с жалобой в Конституционный Суд РФ.
   Формулируя свою правовую позицию, Конституционный Суд РФ исходил из того, что «граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). В данном случае акционерное общество, товарищество и общество с ограниченной ответственностью, обратившиеся в Конституционный Суд РФ, по своей сути являются объединениями – юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации). Следовательно, на данные объединения граждан в качестве субъектов названных прав в полной мере распространяется требование статьи 57 Конституции Российской Федерации о недопустимости придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков». [329 - Там же.]
   Хотя Конституционный Суд РФ в своем обосновании права юридического лица обращаться с конституционной жалобой не апеллировал к ст. 30 Конституции РФ, ясно, что акционерное общество характеризовалось как объединение и защита его прав обосновывается необходимостью защиты субъективных экономических прав граждан, перечисленных в гл. 2 Конституции РФ.
   Итогом рассмотрения жалобы явилось признание нарушения конституционных прав граждан Федеральным законом от 7 марта 1996 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах”». [330 - Там же. № 11. Ст. 1016.] Таким образом, Конституционный Суд РФ реализовал функцию ограничителя законодателя, признав отдельные нормы Закона не соответствующими Конституции РФ. В то же время он сформулировал правовую позицию, усилив гарантии прав граждан, в том числе осуществляемых посредством создания объединения.
   Обеспечение конституционного принципа равенства касается не только отдельных физических лиц, но и существенным образом затрагивает функционирование их объединений. Любое нарушение прав объединений влечет и нарушение субъективных прав их участников. Обращение Конституционного Суда РФ к этой категории дел позволяет обеспечить права объединений и их членов, что нашло отражение в нескольких его постановлениях. Наиболее характерные – это дела о конституционности норм законов о выборах.
   По запросу членов Совета Федерации Конституционный Суд РФ рассмотрел конституционность положений п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». [331 - Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // Там же. 2000. № 19. Ст. 2102.] Проверке подверглась норма Закона, [332 - Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Там же. 1999. № 26. Ст. 3178.] предоставляющая право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отменять регистрацию федерального списка кандидатов в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в п. 16 данной статьи, а именно признания зарегистрированного кандидата судом недееспособным, тяжелой болезни, стойкого расстройства здоровья зарегистрированного кандидата, его близких родственников).
   Зарегистрированный федеральный список кандидатов утверждается избирательным объединением, которое Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [333 - СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.] определял (на момент рассмотрения дела Конституционным Судом РФ) как политическое общественное объединение, созданное и зарегистрированное в соответствии с федеральными законами. [334 - Новый Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Там же. 2002. № 24. Ст. 2253) внес коррективы в это определение, отнеся к избирательным объединениям политические партии и их региональные отделения и структурные подразделения. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах.]
   Конституционный Суд РФ отметил, во-первых, что, предусматривая отказ в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмену в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части этого списка, Закон необоснованно ограничивает активное избирательное право граждан и пассивное избирательное право других кандидатов, состоящих в федеральном списке, выдвинутом избирательным объединением, нарушает принципы свободных выборов и равного избирательного права и поэтому противоречит ч. 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 32 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
   Второй важный вывод Конституционного Суда РФ состоит в том, что оспариваемые положения Закона нарушают права общественных объединений, поскольку в результате волеизъявления одного кандидата (покинувшего список), занимавшего какое-либо из первых мест в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, избирательное объединение по не зависящим от него причинам необоснованно лишается возможности участвовать в выборах посредством выдвижения списка кандидатов, чем неправомерно ограничивается свобода деятельности объединений, гарантированная ч. 1 ст. 30 Конституции РФ.
   В-третьих, устанавливаемые оспариваемой нормой правовые последствия фактически затрудняют выход из избирательного объединения для лиц, возглавляющих общефедеральную часть списка кандидатов, которые в силу изменения своих убеждений или в силу изменения предвыборной позиции избирательного объединения считают дальнейшее пребывание в нем невозможным, чем нарушаются и предписания ч. 2 ст. 30 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
   В данном случае Конституционным Судом РФ было выявлено недопустимое ограничение права выходить из объединения, которое было устранено путем признания его несоответствующим Конституции РФ.
   С рассматриваемых позиций интересна практика Европейского Суда по правам человека по вопросу обеспечения реализации другого права на объединение – права воздерживаться от вступления в него – на примере такого объединения, как профсоюз.
   Закрепляя в ст. 30 право на объединение, Конституция РФ отдельно выделяет право создавать профессиональные союзы. Подобное обособление этого вида объединений следует рассматривать как усиленное внимание к организации и деятельности профессиональных союзов, а значит, и особое гарантирование этого вида ассоциаций. Очевидно, такое положение объясняется сложной и драматичной историей становления профсоюзного движения, специфическим вниманием к нему со стороны государства на различных этапах развития общества. Особенно это касается зарубежных стран. «Правовое регулирование статуса профсоюзов прошло длинный и тернистый путь от запретов и объявления профсоюзов и их действий незаконными до их юридической институционализации». [335 - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. Т. 2. М.: Издательство БЕК, 1993. С. 218.]
   Закрепление права на создание профессиональных ассоциаций работников нашло отражение во многих зарубежных конституциях. Например, конституции Италии, Испании, Японии и других стран содержат соответствующие нормы. В ряде стран приняты специальные законы, расширяющие права профсоюзов (Австралия, Греция, Испания, Франция и др.). Укрепление профсоюзов в развитых странах с одной стороны, и уменьшение их значения в связи с расширением социальных гарантий со стороны государства, привели к появлению норм, закрепляющих негативное право на объединение – право не вступать в профсоюзы. В Испании это право нашло отражение в Конституции страны, в соответствии с абз. 1 ст. 28 которой «никто не будет обязан вступить в профсоюз». [336 - Там же. С. 221.]
   Появление этой и подобных норм вызвано необходимостью защиты права работников свободно выбирать профсоюз, свободно вступать и выходить из профсоюза. Эта практика конституционного регулирования согласуется с выработанным Советом Европы подходом к урегулированию отношений работодателя и профессионального союза.
   Европейская Конвенция о правах человека в ст. 11 закрепила право каждого «создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов». Ограничение этого права допустимо только тогда, когда они предусмотрены законом и «необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц». [337 - Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года. – Издание OSCE, 1998. С. 238.]
   Практика Европейского Суда по правам человека позволила интерпретировать положения ст. 11 Конвенции применительно к реальным отношениям, возникшим в процессе применения законодательства о профсоюзах и практике их деятельности. Одним из наиболее известных и значимых явилось дело Янг, Джеймс и Уэбстер против Соединенного Королевства. [338 - Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и политика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. С. 396.] Заявители считали, что заключенное между компанией «Бритиш рейл» и некоторыми профсоюзами железнодорожников соглашение нарушало их права, поскольку предоставление работы обусловливалось членством в одном из этих профсоюзов. Европейский Суд по правам человека согласился с заявителями, посчитав, что нельзя обязывать заявителей вступать в профсоюз для того, чтобы избежать увольнения. Согласно его мнению: «Право на создание профсоюзов и вступление в них является особым аспектом свободы ассоциаций… понятие свободы предполагает определенную степень свободы выбора в том, что касается осуществления этого права…». [339 - Там же. С. 396.]
   В Российской Федерации гарантии организации и деятельности профсоюзов обеспечиваются не только положениями ст. 30 Конституции РФ, но и специальным Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Последним восприняты в том числе нормы Европейской конвенции о правах человека в части обеспечения добровольного членства в профсоюзе. В п. 2 ст. 9 Закона прямо фиксируется: «Запрещается обусловливать прием на работу, продвижение по работе, а также увольнение лица принадлежностью или непринадлежностью его к профсоюзу».
   Конституция Российской Федерации содержит нормы, совокупность которых является правовой основой конституционного гарантирования прав и свобод. В числе этих норм находятся положения ст. 19, в соответствии с ч. 2 которой «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Эта очень важная норма направлена на обеспечение широкого круга конституционных прав граждан, хотя и имеет сравнительно узкую трактовку, поскольку в ней упоминаются только общественные объединения. С учетом того, что Конституция РФ обеспечивает каждому право на объединение, упоминание в данной статье лишь общественных объединений представляется неоправданным. Кроме общественных объединений граждане могут образовывать и другие объединения, принадлежность к которым также не должна влиять на реализацию принципа равенства всех перед законом и судом, сформулированного универсальным образом в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ.
   Обусловленность реализации отдельных конституционных прав (права на выбор профессии, права собственности и т. д.) принадлежностью или отсутствием таковой к объединению граждан является не чем иным, как ограничением и соответствующих конституционных прав, и права на объединение. Вводя определенные ограничения права на объединение, в том числе законодательно предусматривая обязанность быть членом какого-либо объединения, государство имеет возможность недопустимо влиять на процесс самоорганизации граждан и соответственно на реализацию публично-значимых или частных интересов.
   В памяти многих россиян еще свежи воспоминания о доминирующей роли коммунистической партии в решении всех государственных дел, о господстве марксистско-ленинской идеологии, о безусловном подчинении государственных структур партийным органам. Карьера любого чиновника была обусловлена принадлежностью к коммунистической партии, которая являлась единственной. Этим, в частности, и обусловлено включение в Конституцию Российской Федерации нормы, в соответствии с которой «никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» (ч. 2 ст. 30).
   Данное правило по своему содержанию является широким. Речь в нем идет о любом объединении, поскольку слово «какое-либо» не ставит пределов или границ в понимании этого термина. Нет никаких уточняющих прилагательных у слова «объединение» (например – общественное), которые могли бы дать основание для иного понимания содержащегося в этой норме содержания. Казалось бы, исчерпывающий характер конституционной нормы, сформулированной как запрет, позволяет применять ее непосредственно в тех случаях, когда оценке подлежат нормы законов, закрепляющих права и обязанности объединений граждан и права самих граждан, обусловливаемые пребыванием в этих объединениях. Однако уяснение смысла ч. 2 ст. 30 Конституции РФ в каждом конкретном случае ее применения или неприменения осуществляется в совокупности с другими конституционными нормами, что значительно расширяет возможности толкователя по ее интерпретации, а точнее, возможности ее применения.
   Одним из первых постановлений Конституционного Суда РФ, в котором подверглись анализу нормы федерального закона в связи с их оценкой на соответствие требованию ч. 2 ст. 30 Конституции РФ было Постановление от 3 апреля 1998 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 ст. 32 и пунктов 2 и 3 ст. 49 Федерального закона от 15 июня 1996 года “О товариществах собственников жилья” в связи с запросом Советского районного суда города Омска». [340 - СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1794.]
   Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» регламентирует порядок управления кондоминиумом, который представляет собой единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах. Товарищество собственников жилья представляет собой некоммерческую организацию, форму объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме. Товарищество принимает устав и является юридическим лицом с момента государственной регистрации. Выбор домовладельцами на основе свободного волеизъявления такого способа управления кондоминиумом, как товарищество, означает реализацию их права на создание объединения для достижения обозначенных целей.
   В соответствии со ст. 49 Закона членство в товариществе являлось обязательным условием и единственной возможностью приобретения права собственности на помещение во вновь создаваемом кондоминиуме. Суд обратил внимание на то, что «товарищество как один из возможных способов управления кондоминиумом и членство в нем являются производными (вторичными) по отношению к праву собственности домовладельцев. По смыслу ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, возникновение права собственности не может быть поставлено в зависимость от членства в товариществе». Такая зависимость является не чем иным, как принуждением к вступлению в объединение. Домовладелец, вышедший из товарищества, не должен подвергаться дискриминации по пользованию своей собственностью и пользованию общей долевой собственностью, иначе будет иметь место принуждение к пребыванию в объединении. Отношения по управлению кондоминиумом могут быть урегулированы и вне товарищества посредством договорных отношений. Принцип добровольности при создании и деятельности объединений граждан не должен нарушаться.
   Конституционный Суд РФ признал, что закрепленная в Законе обязанность домовладельцев быть членами товарищества собственников жилья (объединения граждан) противоречит ч. 2 ст. 30 Конституции РФ.
   Представляется интересным особое мнение по данному делу судьи Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеева. В нем выражено несогласие с выводами Суда в части «истолкования Конституционным Судом нормативного содержания как статьи 30 Конституции Российской Федерации, так и проверявшихся им норм Федерального Закона». [341 - Там же.] «Особое мнение» интересно тем, что в нем предпринята попытка обоснования возможности ограниченного применения положений ст. 30 Конституции РФ в зависимости от характера отношений, закрепляемых в нормативном правовом акте. В «Особом мнении» высказано сомнение в том, что «статья 30 Конституции Российской Федерации распространяется на товарищество собственников жилья», а также несогласие с выводом Конституционного Суда РФ о том, что Закон закрепляет принудительное членство домовладельцев в товариществах собственников жилья. Это заключение основано на том, что Закон допускает выбор домовладельцами вариантов управления кондоминиумом и возможность домовладельца остаться вне товарищества. По мнению Б. С. Эбзеева, «объективный смысл Федерального закона и его действительная воля могли быть выявлены конституционной интерпретацией в постановлении Конституционного Суда от 3 апреля 1998 года без признания ряда положений статей 32 и 49 Федерального закона не соответствующими Конституции Российской Федерации. Закон или его отдельные положения не должны признаваться ничтожными, если противоречие этого закона Конституции Российской Федерации не является явным». [342 - Там же.]
   Мотивировочная часть Постановления Конституционного Суда РФ и «Особое мнение» судьи Б. С. Эбзеева дают основания обозначить, по крайней мере, две важных проблемы. Во-первых, является ли принцип добровольности безусловным, имманентно присущим объединениям граждан, или он может быть нуллифицирован при определенных обстоятельствах. Во-вторых, охватывает ли ст. 30 Конституции РФ своим содержанием любые объединения граждан, или возможны объединения, которые не подпадают под ее действие.
   Сама природа субъективного права на объединение, а также дополнительное установление запретов на принуждение к вступлению в какое-либо объединение и пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30 Конституции РФ), безусловно, свидетельствует о фиксации конституционного принципа добровольности объединения как ассоциации физических и (или) юридических лиц. Содержание принципа добровольности получило развитие в постановлениях Конституционного Суда РФ, а сформулированные им в ряде решений правовые позиции свидетельствуют о появлении в отечественной правовой науке нового института – так называемых публичных корпораций, не подпадающих по действие ст. 30 Конституции РФ.

3.5. Пределы действия права на объединение

   Обращение Конституционного Суда РФ к институту публичной корпорации является новационным в отечественном праве, но не в мировой практике. Основы понимания данного института содержатся в решениях Европейской Комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека. Они сформулированы при рассмотрении дел о соблюдении ст. 11 Европейской конвенции о правах человека и основных свободах. Практика Комиссии и Суда интересна тем, что она позволяет рассмотреть подходы к оценке возможных ограничений свободы ассоциации с другими. Сама Конвенция допускает это, но при условии установления ограничений законом и в целях, имеющих общественную значимость: «Осуществление этих прав (право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 11)) не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления» (ч. 2 ст. 11).
   В решении по делу Сигурьенссона Европейский Суд по правам человека усмотрел нарушение ст. 11 Конвенции в том, что закон Исландии обязал лиц, желающих получить лицензию на работу «в такси», вступать в автомобильную ассоциацию. Хотя в соответствии с законом Исландии обязательное членство в ассоциации и преследовало законную цель – было направлено «на защиту прав и свобод других лиц», Суд посчитал, что установление в законодательном порядке такого обязательства о членстве не было «необходимым в демократическом обществе», а меры были несоразмерны преследуемой цели. [343 - Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. раб. С. 397–398.]
   Рассматривая дела на предмет соблюдения положений ст. 11 Конвенции, Европейская Комиссия по правам человека руководствуются критерием «общей цели» и критерием «добровольного характера». Так, при оценке претензии группы заключенных, считавших, что их право на свободу ассоциации было ущемлено введением системы одиночного заключения, Комиссия пришла к заключению о том, что «это положение не касается права заключенных находиться в компании с другими заключенными или “ассоциироваться” с другими заключенными в этом смысле слова». [344 - Там же. С. 398–399.] Иными словами, Комиссия не усмотрела ассоциации заключенных, которая бы подпадала под защиту ст. 11 Конвенции.
   В решениях по ряду дел Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что созданные ассоциации не являются ассоциациями с точки зрения ст. 11. Этот вывод лишил защиты со стороны Суда членов таких ассоциаций. Например, по делу бельгийских врачей Ле Конт, Ван Левен и Ди Мейер, которые согласно закону должны быть членами бельгийской медицинской ассоциации, Суд посчитал, что это требование не нарушает прав, защищаемых ст. 11. По его мнению, этот орган не является ассоциацией с точки зрения ст. 11, поскольку выполняет публичные правовые функции – такие, как контроль за профессиональным поведением своих членов. Аналогичный подход был избран и при рассмотрении других дел. Так, Европейская Комиссия по правам человека поддержала принцип обязательного членства в студенческих организациях высших учебных заведений Швеции и Совете ветеринаров-хирургов в Федеративной Республике Германии. [345 - Там же. С. 399.]
   Каковы же критерии выделения публичной корпорации из числа ассоциаций, носящих частноправовой, а не публично-правовой характер? В упомянутом деле Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии Европейский Суд по правам человека, характеризуя Орден врачей Бельгии (бельгийскую медицинскую ассоциацию), отметил: «Будучи созданным законодателем, а не частными лицами, он интегрирован в государственные структуры, и в большинстве его органов имеются судьи, назначаемые королем». [346 - Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М., 2000. С. 348.]
   В Италии нотариусы объединяются в корпорации. Если руководящие органы корпорации нотариусов нарушают действующее законодательство, то руководство увольняется и руководителем до перевыборов становится председатель суда соответствующего округа. Нотариус не просто участник гражданского процесса, он является лицом, наделенным публично-правовыми функциями. Согласно ст. 72 Уложения о судоустройстве возможно в некоторых случаях выполнение нотариусом, проживающим в данном преторском округе, прокурорских функций. [347 - Италия: Конституция и законодательные акты. М., 1998. С. 305.]
   Таким образом, одним из отличительных признаков публичной корпорации является не только выполнение публично значимых функций, но прежде всего то, что этими функциями они наделяются законом и несут ответственность перед государством за их выполнение.
   Конституция Российской Федерации не знает понятия «публичная корпорация». Не используется этот термин и в отраслевом законодательстве. [348 - В российской научной литературе вопросы статуса публичных корпораций разработаны недостаточно. Можно назвать следующую работу, где эти проблемы получили освещение: Романовский Г. Б., Романовская О. В. Организация нотариата в России. М.: Издательство ПРИОР, 2001. С. 175–206.] Вместе с тем существуют профессиональные объединения, которые создаются на основании закона и выполняют функции, выходящие за рамки защиты профессиональных интересов своих членов. Однако в силу того, что по своей природе они являются объединениями, а не государственными органами, необходимо уяснить: может ли их деятельность быть гарантирована с использованием того же правового механизма, что и деятельность объединений граждан, подпадающих под действие ст. 30 Конституции РФ.
   Конституция Российской Федерации не допускает каких-либо ограничений права на объединение, за исключением тех, что вводятся в соответствии с ней (ч. 3 ст. 55) федеральным законом. Поэтому положения ст. 30 Конституции РФ должны распространяться на все объединения граждан, включая применение в их отношении универсального конституционного принципа добровольности. Вместе с тем Конституционный Суд РФ, восприняв практику Европейского Суда по правам человека, сформулировал правовую позицию, согласно которой не все объединения могут подпадать под защиту ст. 30 Конституции РФ.
   При рассмотрении дела «О проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» [349 - Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2. 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.] Конституционный Суд РФ сформулировал вывод, согласно которому на объединения граждан, выполняющих публично-значимые задачи, не распространяется действие ст. 30 Конституции РФ. Этот вывод интересен не только тем, что Суд вывел из-под действия конституционной нормы определенный круг участников правоотношений, но и аргументацией его позиции, которая является обязательной для правоприменителя.
   Действующие до сих пор Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 г. № 4462–1 [350 - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357.] определяют нотариальную палату как некоммерческую организацию, представляющую собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой (ст. 24). Палата учреждается нотариусами (не менее трех человек), состоит из членов палаты и регистрируется в органах юстиции. Учредительное собрание принимает устав, избирает руководящие органы, решает все организационные вопросы деятельности палаты.
   Оценивая правовой статус нотариальной палаты как объединения нотариусов, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что она обладает публично-властными функциями и что Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. «По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (части 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». [351 - Следует отметить, что данный вывод Конституционного Суда РФ вызывает вопросы, поскольку ст. 78 Конституции РФ предусматривает возможность договорного перераспределения полномочий только между органами исполнительной власти. Что же касается ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, то в соответствии с ней передача отдельных государственных полномочий возможна органам местного самоуправления, т. е. органам публичной власти, а никак не объединениям граждан.]
   Подобный вывод Конституционного Суда РФ открыл путь к законодательному закреплению возможности передачи отдельных государственных полномочий объединениям граждан. Второй важный вывод: объединения, созданные гражданами и наделенные законом властными полномочиями, не подпадают под защиту ст. 30 Конституции РФ. Г. А. Гаджиев так прокомментировал это решение: «С точки зрения Конституции, посчитал Конституционный Суд, нотариальная палата является разновидностью родового конституционного понятия “объединение”. У всех объединений есть общий конституционный принцип их организации – добровольность. Вместе с тем Суд признал соответствующим Конституции отказ от этого общего принципа применительно к таким объединениям граждан, как нотариальные палаты, поскольку Конституция не исключает возможность делегирования им отдельных государственно-властных полномочий». [352 - Комментарий Г. А. Гаджиева к Постановлению Конституционного Суда от 19 мая 1998 г. // Комментарии к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т. / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М.: Юристъ, 2000. Т. 2: Защита прав и свобод граждан. С.186.]
   Таким образом, нотариальная палата в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ не является объединением в смысле ст. 30 Конституции РФ, поэтому на ее членов не могут быть распространены гарантии, предусмотренные Конституцией РФ. Вместе с тем нотариусы сохраняют право создать объединение для выражения своих интересов вне нотариальной палаты. Подобное объединение уже не будет иметь свойственных Палате функций, и его следует рассматривать как объединение в смысле ст. 30 Конституции РФ. Оно не будет обладать особенностями, присущими нотариальной палате в ее настоящем виде и связанными с функциональными обязанностями объединившихся членов, и станет обычным объединением.
   При рассмотрении Палаты с точки зрения оценки ее организационно-правовой формы в литературе проводятся сравнения ее с иными институтами, которые нельзя отнести к органам государственной власти и в то же время нельзя причислить к объединениям. Это сделано для того, чтобы подтвердить или опровергнуть вывод о нотариальных палатах как объединениях граждан, подпадающих под действие нормы ст. 30 Конституции РФ. Сравнительной характеристике подверглись, в частности, органы судейского сообщества и коллегии адвокатов. [353 - Романовский Г. Б., Романовская О. В. Указ. соч.]
   Если при оценке организационно-правовой формы нотариальной палаты остаются вопросы, то, несомненно, к числу публичных корпораций следует отнести судейское сообщество. Оно состоит из судей всех федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации, что делает его похожим на нотариальную палату. Однако в отличие от последней, судейское сообщество объединением не именуется. Оно формирует свои органы, которыми в соответствии с Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» являются: Всероссийский съезд судей; конференция судей субъектов Российской Федерации; Совет судей Российской Федерации; советы судей субъектов Российской Федерации; общие собрания судей судов; Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации; квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации. [354 - Федеральный закон от 14.03.2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.] Закон не дает понятия судейского сообщества, но закрепляет задачи, принципы организации и деятельности, а также полномочия этих органов.
   Формирование органов судейского сообщества осуществляется на принципах выборности, сменяемости и подотчетности органам, их избравшим. Их деятельность осуществляется коллегиально, гласно, при соблюдении принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность. Полномочия органов судейского сообщества свидетельствуют, что они выполняют публично-значимые функции, в том числе участвуют в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности. Поэтому отнесение данного института к публичным корпорациям не вызывает сомнения.
   Еще одним из самоуправляемых профессиональных объединений является адвокатская палата. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» [355 - Там же. № 23. Ст. 2102.] определяет ее как негосударственную некоммерческую организацию, основанную на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации (ст. 29). В Законе отсутствует упоминание об адвокатской палате как об объединении адвокатов, что свидетельствует об особом правовом статусе этого профессионального сообщества. По своим задачам, способу формирования ее также можно определить как публичную корпорацию.
   Очевидно памятуя о резонансе, который получили рассмотренные Конституционным Судом РФ дела, касающиеся оценки правового статуса коллегии адвокатов и нотариальной палаты, законодатель предусмотрел возможность образования общественного объединения адвокатов. В соответствии со ст. 39 Закона «адвокаты вправе создавать общественные объединения адвокатов и (или) быть членами (участниками) общественных объединений адвокатов в соответствии с законодательством Российской Федерации». Эти общественные объединения адвокатов не вправе осуществлять функции адвокатских образований, а также функции адвокатских палат либо их органов.
   Выделенным Конституционным Судом РФ признакам «публичной корпорации» отвечают также саморегулируемые организации арбитражных управляющих, создаваемых в форме некоммерческих организаций. [356 - Статьи 21 и 22 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Там же. 2002. № 43. Ст. 4190.] Их создание предусмотрено законом. Членство в них арбитражных управляющих является обязательным условием осуществления ими своей профессиональной деятельности. [357 - Пункт 1 ст. 20 указ. Закона.] Они наделены такими полномочиями, как обеспечение соблюдения своими членами законодательства Российской Федерации, правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего, устанавливаемых соответствующей саморегулируемой организацией; отбор кандидатур своих членов для их представления арбитражным судам для утверждения в деле о банкротстве; применение мер ответственности к членам саморегулируемой организации и др. [358 - Статьи 21 и 22 указ. Закона.] Публично-властный характер этих функций определяется публичной значимостью деятельности самих арбитражных управляющих, которые должны отвечать специально предъявляемым к ним законом требованиям, получают свой статус в особом порядке, осуществляют процедуры банкротства в интересах должника, кредиторов и общества. [359 - Статьи 20–26 и др. указ. Закона.]
   Следует отметить, что критерии публичности объединений в силу достаточной новизны для отечественного права института «публичных корпораций» нуждаются в их научном обосновании и дополнительном исследовании.
   Одной из проблем является определение статуса муниципальных образований как публичных корпораций. В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в п. 4 мотивировочной части Постановления от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева», [360 - СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.] муниципальные образования являются территориальными объединениями граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления. Как уже было отмечено выше, объединение является родовым понятием, обозначающим и частные объединения, и публичные корпорации. Общим для них будет их формальная организация (внешняя форма выражения), различаются они тем, что первые из них подпадают под действие ст. 30 Конституции РФ и являются добровольными, вторые – не подпадают и создаются и действуют в силу закона в связи с тем, что государство наделяет эту общественную, по своей сути, структуру отдельными государственно-властными функциями. Муниципальное же образование, как, собственно, и субъект федерации, и сама федерация, представляет собой форму территориальной организации исключительно публичной власти и не несет какое-либо общественное начало в смысле выражения частных интересов. Основой муниципального образования, субъекта федерации и федерации является территория с проживающим на ней населением, основой объединения – его участниками.
   С другой стороны, объединения муниципальных образований между собой и субъектов Российской Федерации между собой, создаваемые на основе добровольного их членства, равенства участников и не носящие публичного характера, т. е. создаваемые без передачи этим объединениям их участниками полностью или частично своих властных полномочий, следует рассматривать как объединения, подпадающие под действие ст. 30 Конституции Российской Федерации. Например, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Аналогичные положения содержатся в ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления.
   Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ [361 - Там же. 1999. № 51. Ст. 6286.] могут создаваться ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с п. 1 ст. 2 данного Закона являются некоммерческими организациями, учредителями которых выступают органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которые создаются на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
   В рассмотренном контексте такие публичные образования, как муниципальное образование, субъект федерации и федерация, представляют собой не что иное, как территориальное объединение соответствующего населения.

Заключение

   Демократическое правовое государство немыслимо без развитого гражданского общества, предполагающего самоорганизацию граждан в целях обеспечения функционирования публичных институтов в интересах народа. Объединения граждан являются важнейшей составной частью гражданского общества, выступают промежуточным звеном между обществом и государством. Посредством них осуществляется выявление мнения различных социальных групп населения, формируются политические и иные пристрастия и интересы. Важность этой деятельности трудно переоценить, хотя государство не всегда адекватно реагирует на активность граждан, проявляемую через создаваемые ассоциации.
   Государство должно стимулировать создание объединений различной направленности посредством закрепления и защиты прав граждан на ассоциацию с другими. Нормативное закрепление права на объединение и реализация этого права в отраслевом законодательстве является условием реализации разнообразных интересов граждан и всего общества. Большой массив норм, регламентирующих порядок создания и деятельности различного рода объединений, опирается в своей основе на конституционные положения, закрепляющие право каждого на объединение. Содержание этих конституционных норм влияет на весь процесс реализации субъективных прав на объединение в отраслевом законодательстве.
   В последние годы начинает формироваться понятийный аппарат, выстраиваться система объединений, имеющих различное место в системе гражданского общества и выполняющих различные функции, в том числе государственно-значимые. Все это порождает особое внимание со стороны государства к ассоциациям граждан. Отсюда можно выделить две тенденции в законотворческой деятельности: одна – стимулирование создания и деятельности ассоциаций граждан, другая – ограничение деструктивной деятельности объединений. Оптимальное сочетание той и другой следует основывать на конституционных нормах, закрепляющих права и свободы граждан, которые являются отправной точкой в решении коллизий, возникающих в процессе выражения различных интересов через создание ассоциаций.
   Под объединением как результатом процесса объединения граждан в Конституции Российской Федерации понимаются не только общественные, но и иные объединения граждан, в том числе имеющие коммерческий характер.
   О праве на объединение говорится в нескольких статьях Конституции Российской Федерации. Однако основополагающие нормы, предопределяющие содержание соответствующих норм федерального законодательства, содержатся в ст. 30. Закрепленное в ней конституционное право на объединение раскрывается через ряд самостоятельных субъективных конституционных прав, к которым относятся право создавать объединение, право вступать в объединение, право пребывать (участвовать) в объединении, право воздерживаться от вступления в объединение и право выходить из него. Последние два названных субъективных права являются дополнительными гарантиями добровольности реализации перечисленных выше субъективных прав по собственно объединению.
   Право пребывать (участвовать) в объединении представляет собой самостоятельное субъективное право на объединение, которое следует формально выделить в законодательстве.
   Право на объединение в его субъективном смысле следует рассматривать в двух значениях: как объединяющее несколько субъективных прав на объединение понятие и как правовой принцип, выражающий добровольность объединения и воплощающийся в том, что существуют субъективные права, а не юридические обязанности объединяться.
   В объективном смысле право на объединение – это межотраслевой правовой институт, включающий правовые нормы, регулирующие вопросы создания, вступления, воздержания от вступления, участия и выхода из объединений различного рода и вида.
   Добровольность реализации субъективных прав на объединение следует из самой природы субъективного права, что не исключает необходимость ее дополнительного провозглашения и гарантирования в нормативных правовых актах.
   Субъективные права на объединение – это прежде всего личные субъективные права, характеризующие гражданина не только как существо общественное (но не обязательно политическое), но и как биологическое, которому в силу своей природы свойственны стремление и способность объединяться. В зависимости от сферы, в которой реализуется соответствующее право на объединение, его можно охарактеризовать и как личное, и как социальное, и как политическое, и как экономическое, и как экологическое субъективное право. Таким образом, под объединением как результатом процесса ассоциирования граждан Конституция Российской Федерации понимает не только общественные, но и иные объединения физических лиц, в том числе имеющие коммерческий характер.
   Содержание права на объединение, реализуемое юридическими лицами, производно от соответствующих прав физических лиц-участников этих юридических лиц. Объединение юридических лиц или с их участием – это всегда опосредованное объединение граждан, т. е. одна из форм реализации субъективных прав граждан на объединение. Соответственно конституционные положения о праве на объединение будут в равной степени распространяться и на объединения юридических лиц, если это не противоречит существу возникающих при этом отношений.
   Юридическое лицо не будет являться объединением, если состоит из одного участника – физического лица, что возможно при создании коммерческой организации. На такое юридическое лицо не могут распространяться конституционные нормы о праве на объединение.
   Субъективные права на объединение принадлежат каждому в Российской Федерации. Любые исключения из этого правила являются ограничением либо умалением соответствующих прав на объединение. Ограничение субъективных прав на объединение Конституцией Российской Федерации допускается, а их умаление запрещено.
   Ограничением является такое изъятие из права на объединение, которое будет допустимым, т. е. осуществленным при наличии предусмотренных Конституцией Российской Федерации оснований ограничения права на объединение и без превышения предусмотренных ею пределов ограничения. Изъятие, не отвечающее названным требованиям, будет умалением права на объединение.
   Положения международных договоров Российской Федерации, предусматривающие основания и пределы ограничения субъективных прав на объединение, должны применяться с учетом того, что они не могут устанавливать иные по сравнению с предусмотренными Конституцией Российской Федерации основания и пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина.
   Не будут объединениями в смысле ст. 30 Конституции РФ объединения, осуществляющие публичные функции. Соответственно их участники не обладают правом, а несут обязанность объединяться. Более детальное рассмотрение публичных корпораций представляет значительный интерес. Однако оно не охватывается задачами и объемом настоящей работы и требует, на наш взгляд, самостоятельного исследования.
   Предложенный в монографии оригинальный подход к оценке структуры конституционного права на объединение, а также комплексный подход к его рассмотрению позволили сформулировать ряд теоретических положений, которые могут быть использованы при формировании отраслевого законодательства в части закрепления субъективных прав на объединение в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами, в том числе восполнить существующие пробелы в правовом регулировании и устранить существующие правовые коллизии.

Список использованной литературы

   1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек.
   2. Всеобщая декларация прав человека от 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апр.
   3. Конвенция от 04.11.1950 г. «О защите прав человека и основных свобод» // Права человека и судопроизводство: Собрание международных документов. Издание OSCE, 1998. 524 с.; Бюллетень международных договоров. 1998. № 7.
   4. Конвенция от 20.11.1989 г. «О правах ребенка» // Сборник международных договоров СССР. 1993. Вып. XLVI.
   5. Международный пакт от 16.12.1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17; Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
   6. Международный пакт от 16.12.1966 г. «О гражданских и политических правах» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17; Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
   7. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
   8. Конвенция Содружества Независимых Государств от 26.05.1995 г. «О правах и основных свободах человека» // Российская газета. 1995. 23 июня.
   9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.10.1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года “О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»”» // СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202.
   10. Постановление Конституционного Суда РФ от 28.01.1997 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б. В. Антипова, Р. Л. Гитиса и С. В. Абрамова» // СЗ РФ. 1997. № 7. Ст. 871.
   11. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.04.1998 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона “О товариществах собственников жилья” в связи с запросом Советского районного суда города Омска» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1794.
   12. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2. 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.
   13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11.1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
   14. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.11.1999 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года “О свободе совести и о религиозных объединениях” в связи с жалобами Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и Религиозного объединения “Христианская церковь Прославления”» // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6363.
   15. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.12.1999 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года “О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 года” и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в связи с жалобами граждан, общественных организация инвалидов и запросами судов»”» // СЗ РФ. 2000. № 3. Ст. 353.
   16. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102.
   17. Определение Конституционного Суда РФ от 07.02.2002 г. № 7-О «По жалобе религиозного объединения “Московское отделение Армии Спасения” на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 27 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях”» // СЗ РФ. 2002. № 9. Ст. 963.
   18. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
   19. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
   20. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
   21. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
   22. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
   23. Закон РСФСР от 20.11.1980 г. «Об утверждении положения об адвокатуре РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1596.
   24. Закон СССР от 24.06.1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1981. № 26. Ст. 836.
   25. Закон СССР от 26.05.1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355.
   26. Закон СССР от 09.10.1990 г. № 1708–1 «Об общественных объединениях» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 42. Ст. 839.
   27. Федеральный закон от 02.12.1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
   28. Закон Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026–1 «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
   29. Закон Российской Федерации от 27.12.1991 г. № 2124–1 «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.
   30. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
   31. Закон Российской Федерации от 20.02.1992 г. № 2383–1 «О товарных биржах и биржевой торговле» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 18. Ст. 961.
   32. Закон РФ от 19.06.1992 № 3085–1 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 17 июля.
   33. Закон Российской Федерации от 26.06.1992 г. № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; Российская юстиция. 1995. № 11.
   34. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 г. № 4462–1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357.
   35. Закон Российской Федерации от 19.02.1993 г. № 4524–1 «О федеральных органах правительственной связи и информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423.
   36. Закон Российской Федерации от 24.06.1993 г. № 5238–1 «О федеральных органах налоговой полиции» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114.
   37. Закон Российской Федерации от 07.07.1993 г. № 5340–1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1309.
   38. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
   39. Федеральный закон от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
   40. Федеральный закон от 28.06.1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» // СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503.
   41. Федеральный закон от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
   42. Федеральный закон от 11.08.1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
   43. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
   44. Федеральный закон от 30.11.1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697.
   45. Федеральный закон от 08.12.1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870; 1999. № 8. Ст. 973.
   46. Федеральный закон от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
   47. Федеральный закон от 10.01.1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
   48. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
   49. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
   50. Федеральный закон от 08.05.1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах» // СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2321.
   51. Федеральный закон от 15.06.1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.
   52. Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.
   53. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
   54. Федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
   55. Федеральный закон от 08.02.1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
   56. Федеральный закон от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
   57. Федеральный закон от 07.05.1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.
   58. Федеральный закон от 21.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
   59. Федеральный закон от 19.07.1998 г. № 115-ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3611.
   60. Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Российская газета. 1998. 5 авг.
   61. Федеральный закон от 19.05.1999 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
   62. Федеральный закон от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.
   63. Федеральный закон от 17.12.1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6286.
   64. Федеральный закон от 20.07.2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.
   65. Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
   66. Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» // СЗ РФ. 2001. № 33, ч. 1. Ст. 3420.
   67. Федеральный закон от 14.03.2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.
   68. Федеральный закон от 21.03.2002 г. № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”» // СЗ РФ. 2002. № 12. Ст. 1093.
   69. Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 5 июня.
   70. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
   71. Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3035.
   72. Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 31 июля.
   73. Федеральный закон «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 14.11.2002 г. № 137-ФЗ // Российская газета. 2002. 20 ноября.
   74. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ // Российская газета. 2002. 20 ноября.
   75. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.1998 г. № 130 «О порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций» // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 754.
   76. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.2000 г. № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц» // СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1872.
   77. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 06.10.1997 г. № 19–01–122–97 «О правилах рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 21.
   78. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 16.02.1998 г. № 19 «Об утверждении правил рассмотрения заявлений о государственной регистрации религиозных организаций в органах юстиции Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 7.
   79. Методические рекомендации о применении органами юстиции некоторых положений Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 24.12.1997 г. «О применении законодательства о религиозных объединениях» // Бюллетень Минюста РФ. 1998. № 7.
   80. Методические рекомендации по осуществлению органами юстиции контрольных функций в отношении религиозных организаций // Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 24.12.1997 г. «О применении законодательства о религиозных объединениях» // Бюллетень Минюста РФ. 1998. № 7.
   81. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2001 г. № ГКПИ 2001–62 «Об оставлении без удовлетворения жалобы Высотиной С. М. о признании незаконными абзацев 1, 2 и 3 пункта 10 “Правил рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации”, утвержденных приказом Минюста РФ от 06.10.1997 г. № 19–01–122–97» // База данных Консультант Плюс.
   82. Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М.: Российский юридический издательский дом, 1996. 359 с.
   83. Аиткулов Т. Д. Некоторые аспекты правового регулирования слияния и присоединения акционерных обществ в праве Российской Федерации и ФРГ // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М. И. Брагинского. Вып. 4. М.: Норма, 2002. С. 1–74.
   84. Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.: Госюриздат, 1955. 269 с.
   85. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1982. 427 с.
   86. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. 389 с.
   87. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юрид. лит., 1989. 288 с.
   88. Алиев А. А. Защита права на объединение в Конституционном Суде Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. 34 с.
   89. Алиев А. А. Конституционное право граждан на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. 168 с.
   90. Алимов Д. А. Конституционное право на объединение: механизм обеспечения и пределы ограничения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. 29 с.
   91. Архиерейская Т. Ю. Правовые основы деятельности религиозных объединений в России: история и современность: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 33 с.
   92. Асосков А. В. Методы частноправового регулирования статуса коммерческих организаций, действующих на территории иностранных государств // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. В. В. Витрянского. Вып. 5. М.: Статут, 2002. С. 422–480.
   93. Баглай М. В. Профсоюзы в политической системе социализма. М.: Юрид. лит., 1984. 128 с.
   94. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Изд. группа НОРМА – ИНФРА-М, 1998. 752 с.
   95. Бахин С. В. О классификации прав человека, провозглашенных в международных соглашениях // Правоведение. 1991. № 2.
   96. Белкин А. А. Комментарии к решениям Конституционного Суда 1992–1993. СПб.: Изд. С.-Петербургского ун-та, 1994. 168 с.
   97. Беляев К. П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С. С. Алексеева. М., 2000. С. 35–48.
   98. Бережнов А. Г. Права личности: некоторые вопросы теории. М., 1991. 173 с.
   99. Берестнев Ю. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и прецедентная практика Европейского суда по правам человека и защита национальных меньшинств // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 2. С. 91–117.
   100. Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). – Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1985. 154 с.
   101. Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского университета. 1998. № 3. С. 3–12.
   102. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крупских. М.: ИНФРА-М, 1997. 773 с.
   103. Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая Российская энциклопедия, 1997. 968 с.
   104. Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998. 369 с.
   105. Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.: Госюриздат, 1947. 184 с.
   106. Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М.: Госюриздат, 1950. 283 с.
   107. Бурьянов С. А. Правовые основы, сущностное содержание и гарантии свободы совести // Государство и право. 2001. № 2.
   108. Визер Б. Некоторые размышления по поводу иерархии норм в системе конституционного права Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 2.
   109. Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.): Очерки теории и практики. М.: «Городец-издат», 2001. 324 с.
   110. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. 299 с.
   111. Воеводин Л. Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Московского университета. 1997. № 9. С. 45–52.
   112. Вопросы осуществления прав и обязанностей в развитом социалистическом обществе / Под ред. В. В. Лазарева. Казань: Изд. Казанского ун-та, 1983. 204 с.
   113. Вопросы теории общественных организаций. М.: ИГП АН СССР, 1977. 156 с.
   114. Гаджиев Г. А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных стран). Дис. … докт. юрид. наук. М., 1996. 396 с.
   115. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. 600 с.
   116. Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. 523 с.
   117. Государственное право Российской Федерации. Учебник / Под ред. О. Е. Кутафина. М.: Юрид. лит., 1996. 584 с.
   118. Гражданское право. Ч. 1. М.: Изд-во ТЕИС, 1996. 550 с.
   119. Гревцов Ю. И. Прямое действие Конституции? // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 96–101.
   120. Гулиев В. Е. Рудинский Ф. М. Социалистическая демократия и личные права. М.: Юрид. лит., 1984. 192 с.
   121. Гущин В. З. Прокурорский надзор за соблюдением права граждан на объединение. М., 1998. 126 с.
   122. Дарков А. А. Конституционно-правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. 22 с.
   123. Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии) / Пер. с англ. М.: Права человека, 1997. 640 с.
   124. Дмитриев Ю. А., Корсик К. А. Правовое положение иностранцев в Российской Федерации. М., 1997. 264 с.
   125. Дозорцев П. Н. Свобода совести на новом этапе правового обеспечения // Юрист. 1998. № 8. С. 29–33.
   126. Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М., 2000. 519 с.
   127. Зайцева Е. Р. Коллективные формы реализации и защиты основных прав и свобод: Автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 1993. 29 с.
   128. Иностранное конституционное право / Под ред. B. В. Маклакова. М.: Юристъ, 1996. 459 с.
   129. Италия: Конституция и законодательные акты. М., 1998. 497 с.
   130. Иваненко В. С. Всеобщая декларация прав человека и Конституция РФ // Правоведение. 1998. № 4. С. 17–22.
   131. Игнатенко Г. В. Международно признанные права и свободы как компоненты правового статуса личности // Правоведение. 2001. № 1. С. 46–52.
   132. Кант И. Соч. Т. 4, ч. 1. 461 с.
   133. Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1989. 152 с.
   134. Карташкин В. А. Права человека в международном и внутреннем праве. М., 1995. 237 с.
   135. Князев С. Д. Принципы участия российских граждан в выборах: вопросы правового обеспечения // Правоведение. 1999. № 1. C. 24–33.
   136. Ковалев В. Т. Свобода собраний, митингов, шествий и демонстраций: проблемы законодательного регулирования // Самоуправление: теория и практика. М., 1991. С. 57–64.
   137. Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М.: Артания, 1995. 192 с.
   138. Ковлер А. И. Комментарий к статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод / Гомь ен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Изд-во МНИМП, 1998. С. 403–405.
   139. Козлова Е. И. Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. 520 с.
   140. Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: Понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 23–29.
   141. Колесников Е. В. Постановления Конституционных судов как источник российского конституционного права // Правоведение. 2001. № 2. С. 32–53.
   142. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Фонд «Правовая культура», 1996. 639 с.
   143. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. 959 с.
   144. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т. / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М.: Юристъ, 2000. Т. 2: Защита прав и свобод граждан. 328 с.
   145. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Инфра М-Норма, 1997. 460 с.
   146. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: Издательство БЕК, 1996. 327 с.
   147. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. Т. 2. М.: Издательство БЕК, 1993. 453 с.
   148. Конституционно-правовая мысль XIX–XX вв. (Хрестоматия по общему конституционному праву): Учебное пособие. В 2 ч. М.: Изд. Юридический колледж МГУ, 1994. Ч. 2. 284 с.
   149. Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992–1996 / Сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М.: Новый Юрист, 1997. 688 с.
   150. Конституция и закон: стабильность и динамизм. М.: Юридическая книга, 1998. 208 с.
   151. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин и др. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая Российская энциклопедия, Юристъ, 1997. 320 с.
   152. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 1994. 624 с.
   153. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. 716 с.
   154. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. 517 с.
   155. Копыстыринский Е. А. К вопросу о конституционности отдельных норм Федерального закона «О политических партиях» // Юридический мир. 2002. № 2. С. 53–56.
   156. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. М., 1909. 317 с.
   157. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. Особенная часть. СПб., 1993. 453 с.
   158. Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Го с уд а р с т в о и право. 1999. № 10. С. 31–37.
   159. Кутафин О. Е. Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1997. 428 с.
   160. Лазарев В. В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань: Изд. Казанского ун-та, 1982. 144 с.
   161. Лазарев Л. В. Марышева Н. И. Пантелеева И. В. Иностранные граждане (правовое положение). М., 1992. 412 с.
   162. Лапаева В. В. Становление многопартийности в России (сравнительно-правовой анализ) // Го с уд а р с т в о и право. 1995. № 8. С. 3–13.
   163. Лапаева В. В. Закон о политических партиях: в чем суть альтернативных подходов? // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 9–16.
   164. Лассаль Ф. О сущности конституции // Конституционно-правовая мысль XIX–XX вв. (Хрестоматия по общему конституционному праву). М.: Изд-во «Юридический колледж МГУ», 1994. С. 41–53.
   165. Ларин А. Всегда ли прав суд, даже если он Конституционный? // Российская юстиция. 1997. № 4. С. 9–14.
   166. Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Научно-практический комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» / Под ред. К. А. Экштайна. М.: ЭКОМ, 2000. С. 21–57.
   167. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 17. 617 с.
   168. Ловинюков А. С. Свобода совести (Анализ, практика, выводы) // Го с уд а р с т в о и право. 1995. № 5. С. 21–27.
   169. Локк Д. Избранные философские произведения. Т. 2. М., 1960. 547 с.
   170. Лукьянова Е. А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917–1993). М.: Изд-во МГУ, 2000. 208 с.
   171. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 135 с.
   172. Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. 251 с.
   173. Лысенко В. В. Общественные объединения как форма реализации конституционного права на объединение в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 27 с.
   174. Малько А. В. Правовое государство // Правоведение. 1997. № 3. С. 17–21.
   175. Маркитантов А. В. Негосударственные объединения в Российской Федерации: теория и практика конституционно-правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. 29 с.
   176. Мартышин О. В. Российская Конституция 1993 года и становление новой политической системы // Го суд а р с т во и право. 1994. № 10. С. 11–15.
   177. Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов: Изд-во Саратов. унта, 1972. 276 с.
   178. Мухачев И. В. Проблемы теории российского конституционного права. М., 1998. 147 с.
   179. Нудненко Л. А. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования // Журнал российского права. 2000. № 12. С. 64–69.
   180. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 1996. 628 с.
   181. Общая теория прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1996. 266 с.
   182. Общественные объединения. Дайджест. М.: Изд. Социальная защита, 1998. № 4.
   183. Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 16-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1984. 797 с.
   184. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. 229 с.
   185. Политические партии, общественные объединения в Архангельской области / Отв. ред. Ю. Ф. Лукин. Архангельск: Изд-во Поморского пед. ун-та, 1995. 189 с.
   186. Права человека: Сб. международных документов. М.: Изд-во МГУ, 1986. 408 с.
   187. Права человека: Пособие для учителя / Авт. – сост. А. Я. Азаров, Т. В. Болотина. М.: Издательство ИПК и ПРНО МО, 1994. 208 с.
   188. Права человека и судопроизводство. Собрание международных документов. Издание OSCE, 1998. 524 с.
   189. Права человека: проблемы и перспективы. М.: ИГП РА Н, 1990. 287 с.
   190. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву («круглый стол») // Го с уд а р с т в о и право. 1998. № 7. С. 5–67.
   191. Присяжнюк А. Н. Институт юридического лица в праве Европейского Союза: проблемы унификации. Материалы международного семинара «Преподавание права Европейского Союза в российских вузах», состоявшегося в Москве 8–15 ноября 1999 года. М.: NOTA BENE, 2000. С. 312–326.
   192. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Изд. группа НОРМА—ИНФРА-М, 1999. 784 с.
   193. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. М.: ПРОСПЕКТ, 1999. 652 с.
   194. Развитие российского конституционализма: (Тематическая подборка статей) // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. № 2. С. 5–35.
   195. Романовская О. В. Конституционные основы нотариальной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2001. 20 с.
   196. Романовский Г. Б., Романовская О. В. Организация нотариата в России. М.: Издательство ПРИОР, 2001. 292 с.
   197. Советский Энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. 4-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1989. 1632 с.
   198. Солдатов С. А. Общественные организации в Российской Федерации. М.: СоюзДорНИИ, 1994. 192 с.
   199. Соловьев В. С. Оправдание добра. М., 1996. 461 с.
   200. Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. 728 с.
   201. Страшун Б. Проблемы реализации новой Конституции Российской Федерации // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 4–18.
   202. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: Изд-во БЕК, 1995. 481 с.
   203. Тихомиров Ю. А. Развитие теории конституционного права // Го с уд а р с т в о и право. 1998. № 7. С. 7–12.
   204. Тол стой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе. Проблемы современного гражданского права: Сб. статей. М.: Го р од е ц, 2000. С. 81–112.
   205. Философский энциклопедический словарь / Гл. ред.: Л. Ф. Ильичев, П. Н. Федосеев, С. М. Ковалев, В. Г. Панов. М.: Сов. энциклопедия, 1983. 840 с.
   206. Хабриева Т. Я. Доктринальное и компетентное толкование Конституции // Правоведение. 1998. № 1. С. 24–35.
   207. Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 1998. 245 с.
   208. Цепов Г. В. Понятие органа юридического лица по российскому законодательству // Правоведение. 1998. № 3. С. 41–47.
   209. Черемных Г. Г. Свобода совести в Российской Федерации. М., 1996. 273 с.
   210. Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М.: ИГП РА Н, 1993. 142 с.
   211. Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / Институт государства и права РА Н. Институт «Открытое общество». М.: Зерцало, 1998. 368 с.
   212. Чиркин В. Е. Правовое положение политических партий: российский и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1999. № 3/4. С. 124–135.
   213. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М.: Юристъ, 1999. 329 с.
   214. Шейнис В. Л. Тернистый путь Российской конституции // Го с уд а р с т в о и право. 1997. № 12. С. 62–73.
   215. Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. 3. М., 1992. 718 с.
   216. Штерн К. Защита основных прав и их ограничения. Государственное право Германии: В 2 т. Т. 2. М., 1994. 326 с.
   217. Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. 246 с.
   218. Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом обществе / Под ред. Л. Д. Воеводина. М.: Изд. Моск. ун-та, 1987. 344 с.
   219. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А. Я. Сухарев; ред. кол. М. М. Богуславский, М. И. Козырь, Г. М. Миньковский и др. М.: Сов. энциклопедия, 1984. 415 с.
   220. Явич Л. С. Социализм: право и общественный прогресс. М.: Юрид. лит., 1990. 272 с.

Приложение

   Всеобщая декларация прав человека [362 - Российская газета. 1995. 5 апр.; Права и свободы личности // Библиотечка «Российской газеты» совместно с библиотечкой журнала «Социальная защита». Вып. 11. М., 1995. С. 10–17; Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1978. С. 1–3; Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 460–464; Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 14–20.]
   (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН)
   (Извлечение)

//-- Статья 20 --//
   1. Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций.
   2. Никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию.
//-- Статья 23 --//
   1. Каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы.
   2. Каждый человек, без какой-либо дискриминации, имеет право на равную оплату за равный труд.
   3. Каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи, и дополняемое, при необходимости, другими средствами социального обеспечения.
   4. Каждый человек имеет право создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы для защиты своих интересов.
//-- Статья 29 --//
   1. Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности.
   2. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
   3. Осуществление этих прав и свобод ни в коем случае не должно противоречить целям и принципам Организации Объединенных Наций.
//-- Статья 30 --//
   Ничто в настоящей Декларации не может быть истолковано как предоставление какому-либо государству, группе лиц или отдельным лицам права заниматься какой-либо деятельностью или совершать действия, направленные к уничтожению прав и свобод, изложенных в настоящей Декларации.

   Конвенция
   от 4 ноября 1950 года
   О защите прав человека и основных свобод [363 - Текст Конвенции изменен в соответствии с положениями Протокола N 3 (СЕД N 45), который вступил в силу 21 сентября 1970 года, Протокола N 5 (СЕД N 55), который вступил в силу 20 декабря 1971 года, и Протокола N 8 (СЕД N 118), который вступил в силу 1 января 1990 года. Он также включает в себя текст Протокола N 2 (СЕД N 44; Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 20, ст. 2143), который в соответствии с пунктом 3 статьи 5 Протокола является неотъемлемой частью Конвенции с даты вступления его в силу 21 сентября 1970 года. Все положения (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 20, ст. 2143), которые были дополнены или изменены указанными Протоколами, заменены положениями Протокола № 11 (СЕД N 155; Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 44, ст. 5400) с даты вступления его в силу 1 ноября 1998 года. С этой даты прекращается действие Протокола № 9 (СЕД N 140; Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 36, ст. 4467), который вступил в силу 1 октября 1994 года, а Протокол N 10 (СЕД N 146), который не вступил в силу, утрачивает свою цель.В соответствии с Протоколом N 11 к Конвенции изменена нумерация ее статей и введены их заголовки. Русский текст Конвенции дан в переводе с английского и французского текстов Конвенции с учетом практики Европейского суда по правам человека, особенно толкования Судом смысла статей 5, 6, 9, 10, 43 и др. // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163; Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.]
   (Извлечение)

   Правительства, подписавшие настоящую Конвенцию, являющиеся членами Совета Европы,
   принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, провозглашенную Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года,
   учитывая, что эта Декларация имеет целью обеспечить всеобщее и эффективное признание и осуществление провозглашенных в ней прав,
   считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами и что одним из средств достижения этой цели является защита и развитие прав человека и основных свобод,
   подтверждая свою глубокую приверженность основным свободам, которые являются основой справедливости и всеобщего мира и соблюдение которых наилучшим образом обеспечивается, с одной стороны, подлинно демократическим политическим режимом и, с другой стороны, всеобщим пониманием и соблюдением прав человека, которыми они привержены,
   преисполненные решимости, как Правительства европейских государств, движимые единым стремлением и имеющие общее наследие политических традиций, идеалов, свободы и верховенства права, сделать первые шаги на пути обеспечения коллективного осуществления некоторых из прав, изложенных во Всеобщей декларации,
   согласились о нижеследующем:
//-- Статья 1 --//
//-- Обязательство соблюдать права человека --//
   Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции.

Раздел I. Права и свободы

//-- Статья 11 --//
//-- Свобода собраний и объединений --//
   1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
   2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.
//-- Статья 16 --//
//-- Ограничение на политическую деятельность иностранцев --//
   Ничто в статьях 10, 11 и 14 не может рассматриваться как препятствие для Высоких Договаривающихся Сторон вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев.
//-- Статья 17 --//
//-- Запрещение злоупотреблений правами --//
   Ничто в настоящей Конвенции не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа лиц или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на упразднение прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей мере, чем это предусматривается в Конвенции.
//-- Статья 18 --//
//-- Пределы использования ограничений в отношении прав --//
   Ограничения, допускаемые в настоящей Конвенции в отношении указанных прав и свобод, не должны применяться для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены.

Раздел III. Различные положения

//-- Статья 53 --//
//-- Гарантии в отношении признанных прав человека --//
Ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как ограничение или умаление любого из прав человека и основных свобод, которые могут обеспечиваться законодательством любой Высокой Договаривающейся Стороны или любым иным соглашением, в котором она участвует.

   Международный пакт
   от 16 декабря 1966 года
   Об экономических, социальных и культурных правах [364 - Открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. Вступил в силу 3 января 1976 г. По состоянию на 1 января 1989 г. 92 участника. СССР подписал 18 марта 1968 г. Ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. с заявлением. Ратификационная грамота СССР депонирована Генеральному секретарю ООН 16 октября 1973 г. Вступил в силу для СССР 3 января 1976 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.]
   (Извлечение)

Участвующие в настоящем Пакте государства, принимая во внимание, что в соответствии с принципами, провозглашенными Уставом Организации Объединенных Наций, признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира, признавая, что эти права вытекают из присущего человеческой личности достоинства, признавая, что согласно Всеобщей декларации прав человека идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами, принимая во внимание, что по Уставу Организации Объединенных Наций государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека, принимая во внимание, что каждый отдельный человек, имея обязанности в отношении других людей и того коллектива, к которому он принадлежит, должен добиваться поощрения и соблюдения прав, признаваемых в настоящем Пакте, соглашаются о нижеследующих статьях.

Часть I

//-- Статья 1 --//
   1. Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие.
   2. Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования.
   3. Все участвующие в настоящем Пакте государства, в том числе те, которые несут ответственность за управление несамоуправляющимися и подопечными территориями, должны в соответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право.

Часть II

//-- Статья 2 --//
   1. Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности, в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер.
   2. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются гарантировать, что права, провозглашенные в настоящем Пакте, будут осуществляться без какой бы то ни было дискриминации, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.
   3. Развивающиеся страны могут с надлежащим учетом прав человека и своего народного хозяйства определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые в настоящем Пакте экономические права лицам, не являющимся их гражданами.
//-- Статья 3 --//
   Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми экономическими, социальными и культурными правами, предусмотренными в настоящем Пакте.
//-- Статья 4 --//
   Участвующие в настоящем Пакте государства признают, что в отношении пользования теми правами, которые то или иное государство обеспечивает в соответствии с настоящим Пактом, это государство может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе.
//-- Статья 5 --//
   1. Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте.
   2. Никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых или существующих в какой-либо стране в силу закона, конвенций, правил или обычаев, не допускается под тем предлогом, что в настоящем Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме.
//-- Статья 8 --//
   1. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить:
   a) право каждого человека создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации. Пользование указанным правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограждения прав и свобод других;
   b) право профессиональных союзов образовывать национальные федерации или конфедерации и право этих последних основывать международные профессиональные организации или присоединяться к таковым;
   c) право профессиональных союзов функционировать беспрепятственно без каких-либо ограничений, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограждения прав и свобод других;
   d) право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны.
   2. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этими правами для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства.
   3. Ничто в настоящей статье не дает права государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям.

   Международный пакт
   от 16 декабря 1966 года
   О гражданских и политических правах [365 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.]
   (Извлечение)

   Участвующие в настоящем Пакте государства,
   принимая во внимание, что в соответствии с принципами, провозглашенными Уставом Организации Объединенных Наций, признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира,
   признавая, что эти права вытекают из присущего человеческой личности достоинства,
   признавая, что, согласно Всеобщей декларации прав человека, идеал свободной человеческой личности, пользующейся гражданской и политической свободой и свободой от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами,
   принимая во внимание, что по Уставу Организации Объединенных Наций государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека,
   принимая во внимание, что каждый отдельный человек, имея обязанности в отношении других людей и того коллектива, к которому он принадлежит, должен добиваться поощрения и соблюдения прав, признаваемых в настоящем Пакте,
   соглашаются о нижеследующих статьях:

Часть I

//-- Статья 1 --//
   1. Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие.
   2. Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования.
   3. Все участвующие в настоящем Пакте государства, в том числе те, которые несут ответственность за управление несамоуправляющимися и подопечными территориями, должны, в соответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций, поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право.

Часть II

//-- Статья 2 --//
   1. Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.
   2. Если это уже не предусмотрено существующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте.
   3. Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется:
   a) обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве;
   b) обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты;
   c) обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются.
//-- Статья 3 --//
   Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми гражданскими и политическими правами, предусмотренными в настоящем Пакте.
//-- Статья 4 --//
   1. Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
   2. Это положение не может служить основанием для каких-либо отступлений от статей 6, 7, 8 (пункты 1 и 2), 11, 15, 16 и 18.
   3. Любое участвующее в настоящем Пакте государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства, участвующие в настоящем Пакте, через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Также должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда оно прекращает такое отступление.
//-- Статья 5 --//
   1. Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте.
   2. Никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых или существующих в каком-либо участвующем в настоящем Пакте государстве в силу закона, конвенций, правил или обычаев, не допускается под тем предлогом, что в настоящем Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме.
//-- Статья 21 --//
   Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
//-- Статья 22 --//
   1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
   2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.
   3. Ничто в настоящей статье не дает права государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям.
//-- * * * --//
   Оба Пакта о правах человека 1966 г. были подписаны от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированы 18 сентября 1973 г. со следующим заявлением, сделанным при подписании:
   «Союз Советских Социалистических Республик заявляет, что положения пункта 1 статьи 26 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и пункта 1 статьи 48 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которым ряд государств не может стать участниками этих пактов, носят дискриминационный характер, и считает, что пакты в соответствии с принципом суверенного равенства государств должны быть открыты для участия всех заинтересованных государств без какой-либо дискриминации и ограничения». [366 - Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17.]
   Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик принял решение о присоединении СССР к Факультативному протоколу к Международному Пакту о гражданских и политических правах со следующим заявлением:
   «Союз Советских Социалистических Республик в соответствии со статьей 1 Факультативного протокола признает компетенцию Комитета по правам человека принимать и рассматривать сообщения от лиц, находящихся под юрисдикцией Союза Советских Социалистических Республик, касающиеся ситуаций или фактов, возникших после вступления в силу настоящего Протокола для СССР.
   Советский Союз исходит также из того, что Комитет не будет рассматривать какие бы то ни было сообщения до тех пор, пока не удостоверится, что данный вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования и что данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты». [367 - Бюллетень международных договоров. № 1. 1993.]

Конвенция о правах ребенка [368 - Конвенция одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., подписана от имени СССР 26 января 1990 г., ратифицирована Верховным Советом СССР 13 июня 1990 г. Ратификационная грамота сдана на хранение Генеральному секретарю ООН 16 августа 1990 г. Конвенция вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г. // Сборник международных договоров СССР. 1993. Выпуск XLVI.]
(Извлечение)

Преамбула

   Государства – участники настоящей Конвенции, считая, что в соответствии с принципами, провозглашенными в Уставе Организации Объединенных Наций, признание присущего достоинства, равных и неотъемлемых прав всех членов общества является основой обеспечения свободы, справедливости и мира на земле,
   принимая во внимание, что народы Объединенных Наций подтвердили в Уставе свою веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности и преисполнены решимости содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе,
   признавая, что Организация Объединенных Наций во Всеобщей декларации прав человека и в Международных пактах о правах человека провозгласила и согласилась с тем, что каждый человек должен обладать всеми указанными в них правами и свободами без какого бы то ни было различия по таким признакам, как раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политические или иные убеждения, национальное или социальное происхождение, имущественное положение, рождение или иные обстоятельства,
   напоминая, что Организация Объединенных Наций во Всеобщей декларации прав человека провозгласила, что дети имеют право на особую заботу и помощь,
   убежденные в том, что семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие, с тем чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества,
   признавая, что ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания,
   считая, что ребенок должен быть полностью подготовлен к самостоятельной жизни в обществе и воспитан в духе идеалов, провозглашенных в Уставе Организации Объединенных Наций, и особенно в духе мира, достоинства, терпимости, свободы, равенства и солидарности,
   принимая во внимание, что необходимость в такой особой защите ребенка была предусмотрена в Женевской декларации прав ребенка 1924 года и Декларации прав ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей 20 ноября 1959 года, и признана во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте о гражданских и политических правах (в частности, в статьях 23 и 24), в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (в частности, в статье 10), а также в уставах и соответствующих документах специализированных учреждений и международных организаций, занимающихся вопросами благополучия детей,
   принимая во внимание, что, как указано в Декларации прав ребенка, «ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения»,
   ссылаясь на положения Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила») и Декларации о защите женщин и детей в чрезвычайных обстоятельствах и в период вооруженных конфликтов,
   признавая, что во всех странах мира есть дети, живущие в исключительно трудных условиях, и что такие дети нуждаются в особом внимании,
   учитывая должным образом важность традиций и культурных ценностей каждого народа для защиты и гармоничного развития ребенка,
   признавая важность международного сотрудничества для улучшения условий жизни детей в каждой стране, в частности в развивающихся странах,
   согласились о нижеследующем:

Часть I

//-- Статья 1 --//
   Для целей настоящей Конвенции ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее.
//-- Статья 2 --//
   1. Государства-участники уважают и обеспечивают все права, предусмотренные настоящей Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации, независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального, этнического или социального происхождения, имущественного положения, состояния здоровья и рождения ребенка, его родителей или законных опекунов или каких-либо иных обстоятельств.
   2. Государства-участники принимают все необходимые меры для обеспечения защиты ребенка от всех форм дискриминации или наказания на основе статуса, деятельности, выражаемых взглядов или убеждений ребенка, родителей ребенка, законных опекунов или иных членов семьи.
//-- Статья 4 --//
   Государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в настоящей Конвенции. В отношении экономических, социальных и культурных прав государства – участники принимают такие меры в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов и, в случае необходимости, в рамках международного сотрудничества.
//-- Статья 15 --//
   1. Государства-участники признают право ребенка на свободу ассоциации и свободу мирных собраний.
   2. В отношении осуществления данного права не могут применяться какие-либо ограничения, кроме тех, которые применяются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественной безопасности, общественного порядка (ordre public), охраны здоровья или нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

   Европейская хартия местного самоуправления [369 - Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.]
   от 15 октября 1985 года
   (Извлечение)

Преамбула

   Государства – члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию,
   считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием,
   считая, что одним из средств, служащих достижению этой цели, является заключение соглашений в области управления,
   считая, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя,
   считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами – членами Совета Европы,
   будучи убеждены в том, что это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне,
   будучи убеждены, что существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление,
   сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти,
   утверждая, что это предполагает существование органов местного самоуправления, которые наделены демократически созданными органами и которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций,
   договорились о нижеследующем:
//-- Статья 10 --//
//-- Право местных органов самоуправления на ассоциацию --//
   1. Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.
   2. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления.
   3. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом.

Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека [370 - Собрание законодательства РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.]
(Извлечение)

   Государства – участники Содружества Независимых Государств, ниже именуемые Договаривающимися Сторонами, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к этому последнему пакту, а также международные обязательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), принимая во внимание, что упомянутые документы имеют целью обеспечение всеобщего и эффективного признания и соблюдения провозглашенных в них прав, принимая во внимание Декларацию глав государств – участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод, считая, что соблюдение международных стандартов в области прав человека всеми государствами – участниками Содружества Независимых Государств, развитие и поощрение уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка, политических убеждений, религии и социального происхождения содействуют углублению демократических преобразований, экономическому и социальному росту, укреплению законности и правопорядка, стремясь к эффективному осуществлению обязательств по защите прав человека и основных свобод, в духе сосредоточения коллективных усилий Договаривающихся Сторон в деле утверждения идеалов свободы и верховенства закона, предотвращения нарушений прав человека и основных свобод, традиций терпимости и дружбы народов, укрепления гражданского мира и согласия, полагая, что такие усилия будут способствовать всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод в соответствии с основополагающими международно-правовыми документами в области прав человека, согласились о нижеследующем.
//-- Статья 1 --//
   Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, изложенные в настоящей Конвенции.
   Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 11 августа 1998 года. Ратифицирована Федеральным законом от 04.11.1995 № 163-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 45. Ст. 4239.
//-- Статья 12 --//
   1. Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
   2. Пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует установлению законных ограничений пользования этими правами для лиц, входящих в состав вооруженных сил, правоохранительных или административных органов государства.
//-- Статья 20 --//
   1. Все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона.
   2. Пользование правами и свободами, изложенными в настоящей Конвенции, гарантируется без дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного и должностного положения, места рождения или иного обстоятельства.
//-- Статья 30 --//
   Ничто в статьях 11, 12 и 20 не рассматривается как препятствующее Договаривающимся Сторонам вводить ограничения на политическую деятельность иностранных граждан и лиц без гражданства.
//-- Статья 32 --//
   Ограничения, допускаемые по настоящей Конвенции в отношении указанных прав и свобод, не должны применяться для иных целей, кроме тех, для которых они предусмотрены.
//-- Статья 33 --//
   Ничто в настоящей Конвенции не может истолковываться как ограничение или ущемление любых из прав человека и основных свобод, которые признаются или гарантируются согласно законодательству соответствующей Договаривающейся Стороны, а также основополагающим международным документом в области прав человека, участником которой она является.
//-- Статья 35 --//
   1. В период войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего высшим интересам каждой из Договаривающихся Сторон, каждая из них может принять меры в отступление от своих обязательств, принятых по настоящей Конвенции, только в той степени, в какой это требуется серьезностью положения, при условии, что такие меры не противоречат другим ее обязательствам по международному праву и не влекут за собой дискриминации по признакам, перечисленным в статье 20 настоящей Конвенции.
   2. Никакое отступление на основании пункта 1 настоящей статьи от статьи 2 настоящей Конвенции, за исключением случаев гибели людей в результате правомерных военных действий, или от статьи 3, пункта 1 статьи 4 и статьи 7 настоящей Конвенции не допускается.
   3. Любая Договаривающаяся Сторона, воспользовавшаяся правом отступления от обязательств, ставит в известность депозитария о принятых мерах и причинах их принятия. Она также ставит его в известность, когда такие меры прекратили свое действие и положения Конвенции вновь выполняются в полном объеме.

   Верховный Совет РСФСР
   Постановление
   от 22 ноября 1991 г. № 1920–1
   О декларации прав и свобод человека и гражданина [371 - Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.]

   Рассмотрев представленный Президентом РСФСР проект Декларации прав и свобод человека и гражданина, Верховный Совет РСФСР постановляет:
   1. Принять Декларацию прав и свобод человека и гражданина.
   2. Комитету Верховного Совета РСФСР по законодательству, Комитету Верховного Совета РСФСР по правам человека, Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью подготовить предложения по приведению законодательства РСФСР в соответствие с положениями настоящей Декларации и внести их на рассмотрение Верховного Совета РСФСР.
   3. Президиуму Верховного Совета РСФСР:
   включить намеченные к разработке законы в план законопроектных работ;
   поручить соответствующим комиссиям палат и комитетам Верховного Совета РСФСР подготовку указанных законопроектов.

Председатель
Верховного Совета РСФСР
Р. И. ХАСБУЛАТОВ
Принята
Верховным Советом РСФСР
22 ноября 1991 года

Декларация прав и свобод человека и гражданина
(Извлечение)

   Утверждая права и свободы человека, его честь и достоинство как высшую ценность общества и государства, отмечая необходимость приведения законодательства РСФСР в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод человека, Верховный Совет РСФСР принимает настоящую Декларацию.
//-- Статья 19 --//
   Граждане РСФСР вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей.
//-- Статья 20 --//
   Граждане РСФСР имеют право на объединение. Ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона.
//-- Статья 35 --//
   (1) Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность лица, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за действия, которые в момент их совершения не признавались правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.
   (2) Закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке.
//-- Статья 39 --//
   Временное ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается в случае введения чрезвычайного положения на основаниях и в пределах, устанавливаемых законом РСФСР.
//-- Статья 40 --//
   (1) Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека.
   (2) Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР.
   (3) Полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления устанавливаются законом.

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 28 января 1997 г. № 2-П
   По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б. В. Антипова, Р. Л. Гитиса и С. В. Абрамова [372 - Собрание законодательства РФ. 1997. № 7. Ст. 871.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н. Т. Ведерникова, судей Э. М. Аметистова, Ю. М. Данилова, В. Д. Зорькина, В. О. Лучина, В. И. Олейника, В. Г. Стрекозова, В. А. Туманова, О. С. Хохряковой,
   с участием представителей граждан, обратившихся с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации, адвоката – Н. Д. Писаревского и кандидата юридических наук В. М. Жуковского; представителя Совета Федерации Федерального Собрания – доктора юридических наук В. И. Власова,
   руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР.
   Поводом к рассмотрению дела явились индивидуальные жалобы граждан Б. В. Антипова, Р. Л. Гитиса и С. В. Абрамова на нарушение их конституционных прав положением части четвертой статьи 47 УПК РСФСР, согласно которому в качестве защитников при производстве по уголовным делам допускаются лишь адвокаты и представители профессиональных союзов и других общественных объединений.
   Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли указанное положение УПК РСФСР Конституции Российской Федерации.
   Заслушав сообщение судьи-докладчика В. И. Олейника, объяснения представителей сторон, заключение эксперта, выступления приглашенных в заседание представителей Министерства юстиции Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федерального союза адвокатов России, Гильдии российских адвокатов, выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, исследовав имеющиеся материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. Граждане Б. В. Антипов и Р. Л. Гитис, привлеченные в качестве обвиняемых по различным уголовным делам, заявили в ходе предварительного следствия ходатайства о допуске в качестве их защитников выбранных ими частнопрактикующих юристов, не являющихся членами коллегий адвокатов.
   Следователями, осуществлявшими расследование по этим делам, в удовлетворении заявленных ходатайств было отказано со ссылкой на то, что часть четвертая статьи 47 УПК РСФСР (в редакции от 23 мая 1992 года) предусматривает возможность допуска в качестве защитников на предварительном следствии только лиц, состоящих в коллегиях адвокатов или являющихся представителями профсоюзных и иных общественных организаций по делам членов этих организаций. Лица, оказывающие юридическую помощь гражданам на основе лицензии, выдаваемой органами юстиции в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 344, и доверенности не относятся ни к одной из названных категорий и потому, по мнению следственных органов, не могут допускаться на предварительное следствие в качестве защитников. К такому же выводу пришли прокурорские, а также судебные инстанции, признавшие решения следователей законными с точки зрения требований части четвертой статьи 47 УПК РСФСР.
   Федеральным законом от 15 июня 1996 года часть четвертая статьи 47 УПК РСФСР была изложена в новой редакции, однако положение, согласно которому в качестве защитников допускаются лишь адвокаты и представители профессиональных союзов и других общественных объединений, в ней было сохранено. Отказ в допуске защитника, не являющегося членом коллегии адвокатов и не представляющего общественное объединение, со ссылкой на часть четвертую статьи 47 УПК РСФСР в ее новой редакции послужил причиной обращения в Конституционный Суд Российской Федерации гражданина С. В. Абрамова.
   Учитывая, что указанные жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
   2. Часть четвертая статьи 47 УПК РСФСР предусматривает, что в качестве защитников допускаются: адвокат по предъявлении им ордера юридической консультации, представитель профессионального союза или другого общественного объединения, являющийся защитником, по предъявлении соответствующего протокола, а также документа, удостоверяющего его личность. В соответствии с частью пятой статьи 47 УПК РСФСР по определению суда или постановлению судьи в качестве защитников могут быть допущены близкие родственники и законные представители обвиняемого, а также другие лица. Из этого следует, что оспариваемая заявителями норма, устанавливая правила допуска защитников в уголовном судопроизводстве, определяет круг лиц, которые могут быть допущены в качестве защитников на стадии дознания и предварительного следствия, включая в него лишь адвокатов и представителей профессионального союза или иного общественного объединения.
   Согласно статье 48 (часть 2) Конституции Российской Федерации каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения. Статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что каждый при рассмотрении предъявленного ему обвинения вправе сноситься с выбранным им самим защитником и защищать себя через его посредство. Право гражданина на самостоятельный выбор адвоката (защитника) подтверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В. Н. Синцова, В. Н. Бугрова и А. К. Никитина.
   Однако по своему содержанию право на самостоятельный выбор адвоката (защитника) не означает право выбирать в качестве защитника любое лицо по усмотрению подозреваемого или обвиняемого и не предполагает возможность участия в уголовном процессе любого лица в качестве защитника. Закрепленное в статье 48 (часть 2) Конституции Российской Федерации право пользоваться помощью адвоката (защитника) является одним из проявлений более общего права, гарантированного статьей 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому человеку, – права на получение квалифицированной юридической помощи. Поэтому положения части 2 статьи 48 Конституции Российской Федерации не могут быть истолкованы в отрыве и без учета положений части 1 этой же статьи.
   3. Гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи, в том числе в уголовном судопроизводстве, и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии. Участие в качестве защитника в ходе предварительного расследования дела любого лица по выбору подозреваемого или обвиняемого может привести к тому, что защитником окажется лицо, не обладающее необходимыми профессиональными навыками, что несовместимо с задачами правосудия и обязанностью государства гарантировать каждому квалифицированную юридическую помощь.
   Критерии квалифицированной юридической помощи в уголовном судопроизводстве, исходя из необходимости обеспечения принципа состязательности и равноправия сторон, закрепленного в статье 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации, устанавливает законодатель путем определения соответствующих условий допуска тех или иных лиц в качестве защитников.
   4. В настоящее время организационно – правовой формой деятельности адвокатов являются коллегии адвокатов, создаваемые на основании Положения об адвокатуре РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года, и в установленном им же порядке. В названном Положении формулируются и определенные профессиональные требования к адвокатам, призванные обеспечивать квалифицированный характер оказываемой ими юридической помощи с учетом высокой значимости для личности и общества в целом принимаемых в уголовном судопроизводстве решений.
   Таким образом, положение части четвертой статьи 47 УПК РСФСР, предусматривающее допуск в качестве защитника по уголовному делу адвоката по предъявлении им ордера юридической консультации, не противоречит Конституции Российской Федерации.
   Конституция Российской Федерации не содержит указания на критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне квалификации лиц, оказывающих гражданам юридическую помощь.
   Определение таких критериев для лиц, допускаемых к оказанию юридической помощи по уголовным делам в качестве защитников подозреваемых и обвиняемых, относится к компетенции законодателя. Только законодатель вправе при условии обеспечения каждому обвиняемому (подозреваемому) права на получение квалифицированной юридической помощи и в интересах правосудия в целом предусмотреть возможность допуска в качестве защитников иных, помимо адвокатов, избранных самим обвиняемым лиц, в том числе имеющих лицензию на оказание платных юридических услуг.
   5. Часть четвертая статьи 47 УПК РСФСР предусматривает, что в качестве защитника допускается не только адвокат, но и представитель профессионального союза или другого общественного объединения, предъявивший соответствующий протокол, а также документ, удостоверяющий его личность. При этом наличия у такого представителя юридического образования, каких-либо профессиональных знаний и опыта закон не требует, что ставит под сомнение возможность обеспечить обвиняемому (подозреваемому) право на получение квалифицированной юридической помощи в тех случаях, когда защитником на предварительном следствии является не адвокат, а представитель профсоюза или другого общественного объединения. Однако поскольку заявителями такой вопрос не ставится, проверить конституционность этого положения части четвертой статьи 47 УПК РСФСР при рассмотрении данного дела Конституционный Суд Российской Федерации в силу части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не вправе.
   6. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Б. В. Антипов обосновывает неконституционность части четвертой статьи 47 УПК РСФСР также и тем, что оспариваемая норма допускает отстранение адвоката от участия в уголовном судопроизводстве в качестве защитника в связи с прекращением его членства в коллегии адвокатов, а гражданин С. В. Абрамов – тем, что в данной норме нет запрета отстранять от участия в деле защитника – представителя общественного объединения в связи с отзывом ранее принятого решения соответствующего общественного объединения о его направлении для участия в уголовном деле.
   Анализ содержания части четвертой статьи 47 УПК РСФСР не дает оснований для вывода о том, что она не только устанавливает условия и порядок допуска тех или иных лиц в качестве защитников, но и регламентирует основания и порядок последующего отстранения от участия в уголовном судопроизводстве уже допущенных в него лиц. Обстоятельства, исключающие участие в деле адвоката, представителя общественного объединения в качестве защитника, предусмотрены в другой статье УПК РСФСР, а именно в статье 67.1, однако ее содержание в жалобах не оспаривается.
   Вопрос о том, насколько обоснованными были решения следователей об отстранении от участия в уголовном судопроизводстве защитников заявителей и насколько правомерна в них ссылка на часть четвертую статьи 47 УПК РСФСР, не может быть решен Конституционным Судом Российской Федерации, поскольку в силу частей второй и третьей статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» установление и устранение фактов нарушения права на защиту, связанных с неправильным применением части четвертой статьи 47 УПК РСФСР при рассмотрении дел заявителей, неподведомственно Конституционному Суду Российской Федерации.
   На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать положение части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, согласно которому в качестве защитника допускается адвокат по предъявлении им ордера юридической консультации, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
   Иные условия, профессиональные критерии и организационно – правовые формы, обеспечивающие оказание квалифицированной юридической помощи в уголовном процессе, определяются законодателем.
   2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
   3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

//-- Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. О. Лучина --//
   1. Проверив по жалобам граждан Б. В. Антипова, Р. Л. Гитиса и С. В. Абрамова конституционность части четвертой статьи 47 УПК РСФСР, Конституционный Суд Российской Федерации признал положение этой нормы, согласно которому в качестве защитника допускается адвокат по предъявлении им ордера юридической консультации, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
   Сам по себе этот вывод не вызывает возражений, однако нельзя не заметить, что, во-первых, формулировка «признать положение… не противоречащим Конституции Российской Федерации» не предусмотрена статьей 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а во-вторых, он не дает по существу ответа на вопрос, поставленный заявителями.
   Никто из обратившихся в Конституционный Суд граждан не просил признать неконституционным возможность допуска в качестве защитников адвокатов и не возражал против того, что адвокат, вступая в процесс, должен предъявить ордер юридической консультации. Все они оспаривали другое – сложившееся в правоприменительной практике и опирающееся на положения части четвертой статьи 47 УПК РСФСР исключение из числа защитников иных, кроме адвокатов и представителей общественных объединений, лиц, даже если у них имеются лицензии на оказание платных юридических услуг. Однако эти их требования не только не получили разрешения в резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, но и были весьма непоследовательно оценены в его мотивировочной части.
   2. Конституционный Суд Российской Федерации, придя к выводу, что закрепленное в части 2 статьи 48 Конституции Российской Федерации право обвиняемого (подозреваемого) пользоваться помощью адвоката (защитника) является одним из проявлений более общего конституционного права, принадлежащего согласно части 1 этой же статьи каждому человеку, права на получение квалифицированной юридической помощи, признал право и обязанность законодателя определить условия допуска тех или иных лиц в качестве защитников (в том числе и связанные с профессиональными характеристиками этих лиц как членов коллегий адвокатов).
   Однако такой, в целом правильный вывод не дает оснований считать именно часть четвертую статьи 47 УПК РСФСР той нормой, которая в настоящее время определяет критерии профессионализма оказываемой обвиняемому юридической помощи и в качестве таковой не противоречит Конституции Российской Федерации. В тексте этой статьи вообще ничего не говорится о юридической квалификации и профессионализме защитника, а лишь указывается на его принадлежность либо к коллегии адвокатов, либо к общественному объединению. В настоящее время отсутствует федеральный закон, определяющий критерии квалифицированности юридической помощи, оказываемой обвиняемому или подозреваемому его защитником. В связи с этим в сфере уголовного судопроизводства должны действовать общие требования к лицам, оказывающим гражданам юридическую помощь. Следовательно, нет оснований не допускать в качестве защитников лиц, имеющих лицензии на оказание платных юридических услуг гражданам, официально, от имени государства подтверждающих наличие у них необходимой профессиональной подготовки. Возможность оказания юристами – лицензиатами юридических услуг вытекает из положений части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, а также из норм Гражданского кодекса Российской Федерации (статья 23 и глава 4) и Постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 344. Эти нормативные акты не предусматривают каких бы то ни было ограничений для оказания юридических услуг в сфере уголовного судопроизводства, в том числе и в качестве защитника.
   3. Закрепление в части 2 статьи 48 Конституции Российской Федерации права каждого обвиняемого (подозреваемого) пользоваться помощью адвоката не может рассматриваться как наличие у него обязанности обращаться за оказанием помощи по защите от обвинения только к членам коллегии адвокатов. Отсутствие у обвиняемого такой обязанности подтверждается предоставлением ему возможности вообще отказаться от помощи защитника и самостоятельно осуществлять свою защиту (статья 50 УПК РСФСР).
   Такая трактовка положений статьи 48 Конституции Российской Федерации в полной мере совпадает с признанными Российской Федерацией международно-правовыми стандартами в области обеспечения прав лиц, обвиняемых в совершении преступлений. Так, согласно подпункту «d» пункта 3 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый обвиняемый в уголовном судопроизводстве имеет право защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника. Это право, как следует из принятых Восьмым конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями Основных принципов, касающихся роли юристов, предполагает возможность обвиняемого обратиться к любому юристу (в том числе к лицам, выполняющим функции юристов) за помощью для отстаивания и защиты его прав на всех стадиях уголовного разбирательства.
   Таким образом, смысл указания в части 2 статьи 48 Конституции Российской Федерации на право каждого задержанного, заключенного под стражу и обвиняемого пользоваться помощью адвоката (защитника) состоит не в том, чтобы ограничить обвиняемого в праве обратиться за помощью к другим лицам, а в том, чтобы обязать соответствующие правоприменительные органы обеспечить обвиняемому помощь именно адвоката даже в том случае, когда сам он по тем или иным причинам лишен возможности пригласить выбранного им защитника.
   4. Оценивая с учетом изложенного часть четвертую статьи 47 УПК РСФСР, можно констатировать, что сама по себе эта норма не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по буквальному своему смыслу она не ограничивает права обвиняемого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и пользоваться помощью адвоката (защитника).
   Однако правоприменительной практикой положения этой нормы трактуются как фактически устанавливающие запрет на участие в качестве защитников каких бы то ни было категорий лиц, кроме тех, которые прямо в ней названы. Именно такой смысл был придан части четвертой статьи 47 УПК РСФСР в тех правоприменительных решениях, которые послужили поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации граждан Б. В. Антипова, Р. Л. Гитиса, С. В. Абрамова. При таком истолковании этой нормы обвиняемому не гарантируется свободный выбор защитника при условии оказания ему квалифицированной юридической помощи. Тем самым ее положения становятся препятствием для реализации гражданами своих прав, предусмотренных статьями 45 (часть 2) и 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
   На основании изложенного и принимая во внимание требования статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», считаю необходимым признать часть четвертую статьи 47 УПК РСФСР как ограничивающую по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, право подозреваемых и обвиняемых пользоваться квалифицированной юридической помощью лиц, не являющихся членами коллегий адвокатов, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 45 (часть 2) и 48 (часть 1).
//-- Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э. М. Аметистова --//
   1. Основная проблема, которую необходимо решить в рамках рассмотрения данного дела, состоит в следующем: позволяет ли статья 48 Конституции Российской Федерации пользоваться помощью не только адвокатов, но и других защитников, а именно частнопрактикующих юристов, не являющихся членами коллегии адвокатов?
   Это, в свою очередь, дает возможность проверить конституционность части 4 статьи 47 УПК РСФСР, на основании которой в качестве защитников допускается лишь адвокат по предъявлении ордера юридической консультации и представитель профессионального союза или другой общественной организации и не допускаются частнопрактикующие юристы, не являющиеся членами коллегии адвокатов.
   Часть 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи.
   В части 2 статьи 48 указывается, что каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.
   В Постановлении по данному делу (пункт 2) Конституционный Суд подчеркнул, что положения части 2 статьи 48 Конституции Российской Федерации не могут быть истолкованы в отрыве и без учета положений части 1 этой же статьи. Столь же справедливым представляется и обратное утверждение: истолкование части 1 статьи 48 непременно требует уяснения смысла части 2 той же статьи.
   В данном случае необходимо ответить на вопрос: использует ли Конституция употребляемые в части 2 статьи 48 термины «адвокат» и «защитник» в качестве синонимов или предполагает, что один из них по своему содержанию шире другого?
   Если исходить из предположения, что они используются как синонимы, то есть тождественные по содержанию слова, то придется прийти к выводу, что термин «защитник», помещенный в скобках, имеет своей единственной целью лишь разъяснение значения термина «адвокат».
   Такой вывод был бы весьма сомнительным, учитывая, что термин «адвокат» с давних пор широко распространен в российской лексике и современный читатель Конституции вряд ли нуждается в его разъяснении.
   Из анализа значений слов «адвокат» и «защитник» в толковых словарях современного русского литературного языка следует, что слово «адвокат» уже по сфере употребления, так как относится только к деятельности профессиональных юристов. Слово «защитник» – шире, так как относится к деятельности любого лица, занимающегося защитой или представительством чьих-либо интересов в суде, судопроизводстве. Отсюда можно сделать вывод, что, используя это слово в части 2 статьи 48, Конституция предоставляет гражданам право пользоваться юридической помощью не только адвокатов, то есть членов коллегии адвокатов, но и других защитников.
   Подлинные намерения авторов Конституции в данном случае можно уяснить из материалов Конституционного Совещания 1993 года, на котором разрабатывался и обсуждался проект ныне действующей Конституции Российской Федерации.
   В ходе Конституционного Совещания неоднократно предпринимались попытки внести в проект нынешней статьи 48 поправки, имевшие целью сузить круг лиц, оказывающих юридическую помощь, только членами коллегии адвокатов. Все эти поправки были отклонены в связи с тем, что их принятие, как указывалось на Совещании, привело бы к созданию «закрытых профсоюзов» для адвокатов, лишающих практики тех, кто не вступил в коллегию, создающих «монопольное право» адвокатов оказывать юридическую помощь. При этом участники Конституционного Совещания подчеркивали, что допуск на стадии предварительного следствия только представителей коллегии адвокатов существенно ущемляет права граждан, и что, напротив, представленный проект обсуждаемой статьи (позволявший допускать на этой стадии участие других лиц), отвечает принципу свободного выбора защитника (см. Конституционное Совещание. Стенограммы, материал, документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г.». Т. 4., стр. 16–17, 110–116; Т. 19, стр. 56). «Главное, – говорил один из представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации на Совещании, – то, чтобы у человека при осуществлении его права на защиту был выбор независимого защитника по его убеждению. Не всегда существующие адвокатские структуры независимы от органов власти и поэтому предоставление альтернативы для человека: обратиться в коллегию ли адвокатов, в «Союз юристов» или к частному юристу, защитнику, это реализация в полной мере его права на осуществление защиты» (там же. Т. 4, стр. 115).
   Все вышеизложенное позволяет прийти к выводу о том, что создатели действующей Конституции Российской Федерации намеревались в окончательном тексте ее статьи 48 установить и обеспечить право задержанных, заключенных под стражу и обвиняемых в совершении преступлений на самостоятельный и максимально широкий выбор защитников. Это намерение и отразилось в формулировке части 2 статьи 48, где понятие «защитник» по своему буквальному смыслу и смыслу, который стремились придать ему авторы Конституции, определенно шире понятия «адвокат», что означает право подозреваемых и обвиняемых пользоваться помощью не только адвокатов, но и других защитников по своему выбору, включая, как следует из материалов Конституционного Совещания, и частнопрактикующих юристов, не являющихся членами коллегии адвокатов.
   Указанное право, закрепленное в части 2 статьи 48 Конституции Российской Федерации, соответствует положению Международного пакта о гражданских и политических правах, в котором установлено, что каждый имеет право при рассмотрении любого предъявленного ему уголовного обвинения сноситься «с выбранным им самим защитником» (пункт 3 «b» статьи 14). Таким образом, Международный пакт о гражданских и политических правах также подразумевает право каждого на самостоятельный выбор защитника.
   С учетом сказанного следует толковать и часть 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации. Содержащееся здесь положение о том, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, означает конституционную обязанность государства обеспечить каждому желающему достаточно высокий уровень любого из видов предоставляемой юридической помощи – не только в уголовном процессе, но и в любой другой сфере деятельности, где возникает необходимость в такой помощи. Но не означает обязанности гражданина непременно пользоваться помощью только такого уровня, если, конечно, при этом не нарушаются конституционные принципы судопроизводства, а также права и интересы других лиц.
   2. В свете вышеизложенного толкования статьи 48 Конституции Российской Федерации положение части 4 статьи 47 УПК РСФСР само по себе не противоречит Конституции. Оно дает подозреваемым и обвиняемым право воспользоваться помощью как адвоката, так и другого защитника в лице представителя общественной организации, то есть осуществить выбор между ними. Оно также предоставляет возможность выбора между различными квалификационными уровнями предоставляемой юридической помощи – адвоката, чья квалификация подтверждается предъявлением ордера юридической консультации, и представителя общественной организации, от которого подтверждения квалификации не требуется.
   Устанавливая столь разные условия для допуска к защите, законодатель, очевидно, исходит из того, что различный уровень формальной квалификации защитников еще не свидетельствует о наличии их способностей, необходимых для осуществления защиты. Различие в уровнях квалификации может компенсироваться другими качествами этих лиц и не влечет их фактического неравенства в процессе. Следовательно, такой подход законодателя не противоречит принципам состязательности и равенства, на основе которых осуществляется судопроизводство в соответствии с частью 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации. По крайней мере обратного пока не доказано.
   Косвенным подтверждением этому служит часть 1 статьи 50 УПК РСФСР, предоставляющая обвиняемому возможность вообще отказаться от защиты и, следовательно, защищать себя самостоятельно без какого бы то ни было доказательства своей квалификации.
   Однако как только та же самая часть 4 статьи 47 УПК РСФСР позволяет правоприменителю использовать ее для отказа в допуске к защите частнопрактикующих юристов, она становится неконституционной.
   В результате такого применения указанной нормы ограничиваются права человека и гражданина, предоставляемые:
   а) частью 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Уголовно-процессуальный закон определенно не запрещает пользоваться помощью частнопрактикующих юристов – они просто не упоминаются в нем;
   б) частью 2 статьи 48 Конституции Российской Федерации, предоставляющей подозреваемым и обвиняемым право выбирать в качестве защитников как адвокатов, так и других лиц, в число которых могут входить не только представители общественных организаций, но и, как явствует из прямых намерений авторов Конституции, частнопрактикующие юристы;
   в) частью 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. Вместо того чтобы иметь возможность пользоваться помощью не только адвоката, но и частнопрактикующего юриста, к квалификации которых законодательство предъявляет хотя и разные, но достаточно высокие требования, лицо, желающее получить квалифицированную юридическую помощь, вынуждено выбирать лишь между помощью адвоката и представителя общественной организации, от которого вообще не требуется какой-либо квалификации в области права.
   Все эти ограничения конституционных прав в свою очередь не соответствуют и условиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которым права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
   Допуск частнопрактикующих юристов к защите подозреваемых и обвиняемых не посягает ни на одну из этих ценностей. С учетом позиции законодателя, допускающего к защите лиц, от которых вообще не требуется подтверждения их квалификации, и даже позволяющего обвиняемым отказываться от защиты и защищать себя самостоятельно, следует признать также, что допуск к защите частнопрактикующих юристов, работающих по лицензии Министерства юстиции Российской Федерации, тем более не противоречит основам судопроизводства, закрепленным в части 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации.
//-- Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. И. Олейника --//
   1. Конституционный Суд Российской Федерации, признав часть четвертую статьи 47 УПК РСФСР не противоречащей Конституции Российской Федерации, ограничился оценкой текстуально закрепленного в ней положения, предусматривающего возможность допуска в качестве защитника адвоката по предъявлении им ордера юридической консультации. То же, что эта норма уголовно-процессуального закона как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, фактически исключает допуск в качестве защитника иных лиц, не являющихся членами коллегий адвокатов, не стало предметом оценки Конституционного Суда, хотя необходимость именно такой оценки предопределялась как требованиями заявителей, так и предписаниями части второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
   2. Рассматривая вопрос о конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР, нельзя пройти мимо того, что согласно статье 48 (часть 2) Конституции Российской Федерации каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеют право пользоваться помощью «адвоката (защитника)», а не просто «адвоката». Такая конституционная формулировка этого права представляется неслучайной. Как было подчеркнуто в экспертном заключении Института русского языка им. В. В. Виноградова Российской Академии наук, слово «адвокат» уже по сфере употребления, так как относится только к деятельности профессиональных юристов. Слово «защитник» – шире, так как относится к деятельности любого лица, занимающегося защитой или представительством чьих-либо интересов в судопроизводстве».
   В нашей стране практически до конца 80-х годов правовая помощь обвиняемым в уголовном процессе оказывалась лишь членами коллегий адвокатов, выступавшими в качестве защитников. В условиях отсутствия в этой сфере правоприменительной деятельности частной юридической практики привело к укоренению в теории и практике ограничительной трактовки понятия защитника как юриста, являющегося членом добровольного объединения – коллегии адвокатов и получающего допуск к защите интересов и прав граждан лишь на основании ордера юридической консультации. Однако в настоящее время широкое распространение получило оказание юридической помощи в иных организационно-правовых формах – юридическими кооперативами и фирмами, юристами-лицензиатами. Эти изменения как раз и нашли отражение в статье 48 (часть 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей обвиняемому и подозреваемому право на получение помощи не только адвоката, но и любого другого защитника.
   Часть же четвертая статьи 47 УПК РСФСР реализации данного конституционного права препятствует, так как по-прежнему предусматривает возможность допуска в качестве защитника лишь адвоката или представителя общественного объединения.
   3. В силу статей 2, 18, 45 (часть 2) и 48 Конституции Российской Федерации, а также в соответствии с подпунктом «d» пункта 3 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах лицо, в отношении которого осуществляется уголовное преследование, имеет право защищать свои права и свободы всеми избранными им способами, не запрещенными законом, как лично, так и посредством выбранного им защитника. Такое право, как следует из статьи 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ни при каких обстоятельствах не подлежит ограничению.
   Как явствует из утвержденных резолюцией Восьмого Конгресса Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями Основных принципов, касающихся роли юристов, это право предполагает возможность обратиться к любому юристу (в том числе к лицу, не имеющему такого официального статуса, но выполняющему функции юриста) за помощью для защиты и отстаивания своих прав и защиты на всех стадиях уголовного судопроизводства.
   При этом исключительное право выбора защитника принадлежит самому субъекту защиты, а не следователю, прокурору или какому-либо другому лицу. Отказ органов и должностных лиц в признании обоснованности сделанного гражданином выбора защитника и в допуске выбранного защитника к участию в деле может быть обжалован в суд на основании статьи 46 Конституции Российской Федерации.
   Государство, гарантируя каждому обвиняемому и подозреваемому право на получение квалифицированной юридической помощи адвоката (статья 48 Конституции Российской Федерации), тем самым берет на себя обязательство предоставить ему по его просьбе именно такую помощь, в том числе в случаях, когда сам обвиняемый по тем или иным причинам лишен возможности самостоятельно пригласить избранного им защитника. В силу статьи 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации эти конституционные положения, однако, не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, в частности права привлечь для осуществления своей защиты наряду с защитником – адвокатом других специалистов в самых различных областях знаний, включая правоведение. В соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что допуск того или иного лица, даже если оно не является членом коллегии адвокатов, в качестве защитника по уголовному делу никоим образом не способен нанести вред названным ценностям.
   Таким образом, часть четвертая статьи 47 УПК РСФСР, как препятствующая допуску в качестве защитников на стадии предварительного расследования выбранных обвиняемым или подозреваемым лиц, не являющихся членами коллегий адвокатов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 45 (часть 2) и 48.
//-- Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. Т. Ведерникова --//
   На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» излагаю свое особое мнение по Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 1997 года.
   1. Заявители в своих жалобах ставили перед Конституционным Судом вопрос о признании не соответствующей Конституции Российской Федерации части четвертой статьи 47 УПК РСФСР, поскольку установленное данной нормой ограничение круга лиц, из которых обвиняемый (подозреваемый) вправе выбрать себе защитника, только адвокатами и представителями профессионального союза или иного общественного объединения нарушает их конституционное право на самостоятельный выбор защитника, в частности право выбрать защитника из числа частнопрактикующих юристов, не являющихся членами коллегий адвокатов.
   Конституционность же участия в качестве защитников на предварительном следствии членов коллегий адвокатов заявителями не ставилась под сомнение. Следовательно, Конституционному Суду необходимо было ответить на вопрос, соответствует ли Конституции Российской Федерации основанный на части четвертой статьи 47 УПК РСФСР отказ обвиняемому (подозреваемому) в праве пригласить защитника из числа лиц, не перечисленных в названной норме.
   Конституционный Суд, ограничившись лишь признанием не противоречащим Конституции Российской Федерации участия в качестве защитника на предварительном следствии адвоката при предъявлении им ордера юридической консультации, по существу, уклонился от ответа на вопрос, поставленный перед ним заявителями.
   2. Согласно выводам Конституционного Суда Конституция Российской Федерации не содержит указания на критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне квалификации лиц, оказывающих гражданам юридическую помощь, в том числе в сфере уголовного судопроизводства; определение таких критериев относится к компетенции законодателя.
   При таких выводах производство по делу в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» подлежало прекращению, поскольку вопрос, разрешаемый оспариваемым законом, по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
   3. Конституционный Суд, однако, исследовал в совокупности конституционные нормы и Положение об адвокатуре РСФСР, утвержденное Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года, и пришел к выводу о том, что предъявляемые к адвокатам профессиональные требования обеспечивают реализацию положений статьи 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации. В силу этого Конституционный Суд признал положение части четвертой статьи 47 УПК РСФСР, предусматривающее допуск в качестве защитника по уголовному делу адвоката при предъявлении им ордера юридической консультации, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
   Признав конституционным допуск в качестве защитника по уголовному делу членов коллегий адвокатов, Конституционный Суд придал названному вопросу конституционное значение. При этом, однако, он отказался рассматривать и разрешать вопрос о конституционности отказа в допуске в качестве защитника по уголовному делу другим категориям лиц, оказывающим правовую помощь, посчитав его компетенцией законодателя, чего не вправе был делать после признания конституционного значения проблемы. Конституционный Суд должен был дать ответ на вопрос, соответствует или не соответствует Конституции Российской Федерации отказ в допуске в качестве защитника (со ссылкой на часть четвертую статьи 47 УПК РСФСР) профессиональным юристам, не являющимся членами коллегий адвокатов, но получившим подтверждение своей юридической квалификации со стороны государства (в форме лицензии или другого разрешения).
   4. При оценке конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР в указанном ракурсе необходимо учитывать следующее.
   Используемый в статье 48 (часть 2) Конституции Российской Федерации термин «защитник» обозначает понятие более широкое, нежели понятие «адвокат», что было подтверждено в ходе судебного заседания заключением эксперта-лингвиста. Право пользоваться помощью защитника (часть 2 статьи 48 Конституции Российской Федерации) является самостоятельным конституционным правом и существует наряду с правом на получение квалифицированной юридической помощи (часть 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации), и его нельзя сводить к оказанию лишь юридической помощи подозреваемому и обвиняемому.
   Закрепление в статье 48 Конституции Российской Федерации права каждого обвиняемого пользоваться при защите от обвинения квалифицированной юридической помощью защитника не может расцениваться как наличие у него обязанности обращаться за оказанием юридической помощи только к членам коллегий адвокатов. Более того, обвиняемый может вообще отказаться от услуг защитника и защищать себя сам либо не защищаться вообще и такой отказ не будет нарушением его права на защиту, за исключением случаев, когда в силу требований закона участие защитника обязательно (статья 49 УПК РСФСР). Как известно, однако, и по данной категории дел отказ обвиняемого от адвоката может быть удовлетворен полномочным органом.
   Кроме того, в соответствии со статьей 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации каждый вправе защищать своих права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Поскольку Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР не запрещает обвиняемому (подозреваемому) пригласить в качестве защитника иное, кроме члена коллегии адвокатов, лицо, поскольку часть четвертая статьи 47 УПК РСФСР не может служить препятствием для допуска в качестве защитников по уголовным делам лиц, не являющихся членами коллегий адвокатов. Если же указанная норма в правоприменительной практике используется как основание для отказа в допуске в качестве защитников лиц, не являющихся адвокатами, то она не соответствует конституционным положениям.
   5. Государство, выдавая гражданам в соответствии с Положением о лицензировании деятельности по оказанию платных юридических услуг на территории Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 344, лицензии на оказание платных юридических услуг, подтверждает наличие у них достаточной квалификации для оказания надлежащей юридической помощи. Отсутствие у лица, обращающегося за получением лицензии, необходимой профессиональной подготовки или возможности обеспечивать оказание юридических услуг в соответствии с требованиями действующего законодательства является основанием к отказу в выдаче лицензии. Кроме того, названное Положение не запрещает юристам-лицензиатам оказывать юридические услуги в сфере уголовного судопроизводства.
   Таким образом, реализация положений части 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации о праве на получение квалифицированной юридической помощи обеспечивается не только членами коллегий адвокатов, но и иными лицами, получившими от государства в установленном порядке подтверждение своей квалификации (лицензию). Часть 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации также не предусматривает какого-либо ограничения на получение квалифицированной юридической помощи в зависимости от организационных форм деятельности соответствующих специалистов.
   Следовательно, часть четвертая статьи 47 УПК РСФСР в той мере, в которой она препятствует допуску в качестве защитников по уголовным делам профессиональных юристов, не являющихся членами коллегий адвокатов, но получивших от государства подтверждение своей юридической квалификации, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 45 (часть 2) и 48 (часть 1).
   6. Статьей 8 Конституции Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности. Закрепление за членами коллегий адвокатов монопольного права на осуществление защиты по уголовным делам на предварительном следствии не только не способствует конкуренции между лицами, оказывающими правовые услуги в указанной области, но и препятствует ее развитию. Поскольку коллегии адвокатов вправе самостоятельно определять свою численность, может быть искусственно создан дефицит правовых услуг, что приведет к нарушению конституционных прав, предусмотренных статьей 48 Конституции Российской Федерации. Следовательно, ограничение круга лиц, имеющих право быть допущенными в качестве защитников на стадии предварительного следствия, только членами коллегий адвокатов, нарушает также статью 8 Конституции Российской Федерации.
   В силу изложенного, часть четвертая статьи 47 УПК РСФСР в той мере, в какой она препятствует допуску в качестве защитников по уголовным делам профессиональных юристов, не являющихся членами коллегий адвокатов, но получивших от государства подтверждение своей юридической квалификации, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 45 (часть 2) и 48 (часть 1).

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 3 апреля 1998 г. № 10-П
   По делу о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона от 15 июня 1996 года «О товариществах собственников жилья» в связи с запросом Советского районного суда города Омска [373 - Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1794.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н. В. Витрука, судей Г. А. Гаджиева, Л. М. Жарковой, А. Л. Кононова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   с участием судьи Советского районного суда города Омска Ю. Г. Иваненко, обратившегося с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, кандидата юридических наук И. В. Гранкина – представителя Государственной Думы, адвоката М. В. Таратуты – представителя Совета Федерации,
   руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 102, 104 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона «О товариществах собственников жилья».
   Поводом к рассмотрению дела явился запрос судьи Советского районного суда города Омска Ю. Г. Иваненко о проверке конституционности положений пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и статьи 49 Федерального закона «О товариществах собственников жилья». По мнению заявителя, указанные положения, как допускающие возможность принудительного членства в товариществе собственников жилья, противоречат статьям 30 (часть 2) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
   Заслушав сообщение судьи – докладчика В. Г. Ярославцева, объяснения представителей сторон, заключение эксперта – кандидата юридических наук В. Н. Литовкина, выступление приглашенного в заседание представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации М. А. Лозиной, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. В 1994 году гражданка Е. М. Березина заключила договор с акционерным обществом открытого типа «Омский каучук» на долевое участие в строительстве многоквартирного дома. В 1995 году ей было выдано регистрационное свидетельство о праве собственности на квартиру в этом доме, а в 1996 году она была поставлена в известность о том, что является членом товарищества собственников жилья в кондоминиуме «Каучук». Полагая, что включение в члены товарищества без ее волеизъявления нарушает ее интересы, Е. М. Березина обратилась за защитой своих прав в общество защиты прав потребителей «Альтернатива».
   Советский районный суд города Омска, в производстве которого находится дело по иску общества защиты прав потребителей «Альтернатива» о «признании недействительным приема гражданки Е. М. Березиной в члены товарищества собственников жилья и взыскании излишне выплаченных ею коммунальных и иных платежей», придя к выводу о том, что подлежащие применению в данном деле положения Федерального закона «О товариществах собственников жилья» (пункты 1, 3 и 4 статьи 32 и статья 49) не соответствуют статьям 30 (часть 2) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, приостановил производство по делу и направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности указанных положений.
   Предметом запроса суда являются нормы, регулирующие отношения, связанные с обязательным членством в товариществе собственников жилья. Однако пункт 1 статьи 49 Федерального закона «О товариществах собственников жилья» не затрагивает отношений членства в товариществе собственников жилья, а касается вопросов государственной регистрации вновь создаваемого кондоминиума и регистрации товарищества собственников жилья. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации в данном деле проверяет конституционность лишь пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 названного Закона.
   2. Согласно части пятой статьи 1 Федерального закона «О товариществах собственников жилья» кондоминиум представляет собой единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) – частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. Кондоминиум как единый комплекс недвижимого имущества подлежит государственной регистрации с предоставлением паспорта домовладения (статья 14 Закона).
   В соответствии со статьями 20 и 21 Закона для обеспечения эксплуатации кондоминиума домовладельцы на общем собрании самостоятельно выбирают способ управления кондоминиумом. В качестве одного из таких способов Закон предусматривает образование товарищества собственников жилья (пункт 2 статьи 20).
   3. Товарищество собственников жилья, согласно статьям 1 и 25 Закона, представляет собой некоммерческую организацию, форму объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом; товарищество принимает устав и является юридическим лицом с момента государственной регистрации.
   Товарищество собственников жилья образуется домовладельцами в целях согласования порядка реализации своих прав по владению, пользованию и в установленных законодательством пределах распоряжению общим имуществом в кондоминиуме, а также для осуществления деятельности по содержанию, сохранению и приращению недвижимости в кондоминиуме, распределения между домовладельцами обязанностей по возмещению соответствующих издержек, для обеспечения надлежащего санитарного и технического состояния общего имущества (статья 24 Закона).
   Выбор домовладельцами на основе свободного волеизъявления такого способа управления кондоминиумом, как товарищество, означает реализацию их права на создание объединения для достижения названных целей. Обязательный признак этого объединения – членство в нем. Согласно пунктам 1, 3 и 4 статьи 32 Закона членами товарищества собственников жилья являются домовладельцы – собственники помещений в кондоминиуме; членство в товариществе возникает у домовладельцев с момента регистрации товарищества в установленном порядке; после организации товарищества все лица, приобретающие помещения в кондоминиуме, становятся членами товарищества немедленно после возникновения у них права собственности на помещение.
   Данные нормы не проводят различия в правовом положении собственников жилья и членов товарищества – собственников жилья. Между тем такое различие необходимо, поскольку управление кондоминиумом и обеспечение его эксплуатации могут осуществляться не только путем объединения домовладельцев в товарищество собственников жилья.
   Кроме того, членство в товариществе является обязательным условием и единственной возможностью приобретения права собственности на помещение во вновь создаваемом кондоминиуме. Согласно статье 49 Закона любой договор об отчуждении помещения во вновь создаваемом кондоминиуме должен включать в качестве обязательного условия приобретения помещения членство в товариществе (пункт 2); заключение любого предварительного договора, предоставляющего право в будущем стать собственником помещения во вновь создаваемом кондоминиуме, после регистрации товарищества должно включать в качестве обязательного условия последующего приобретения помещения членство в товариществе (пункт 3).
   Однако товарищество как один из возможных способов управления кондоминиумом и членство в нем являются производными (вторичными) по отношению к праву собственности домовладельцев. По смыслу статьи 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации, возникновение права собственности не может быть поставлено в зависимость от членства в товариществе.
   4. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 30, часть 1) каждый имеет право на объединение. Домовладельцы – собственники помещений в кондоминиуме, реализуя это конституционное право, могут создать объединение на основе действующего законодательства, в том числе для управления комплексом недвижимого имущества. Товарищество собственников жилья создается на общем собрании по волеизъявлению домовладельцев (пункт 3 статьи 21 Закона), т. е. по согласию домовладельцев как собственников общей долевой собственности. Домовладельцы в любое время вправе изменить способ управления кондоминиумом и избрать любой иной вместо товарищества (пункт 3 статьи 20 Закона).
   Из смысла и содержания части 2 статьи 30 Конституции Российской Федерации вытекает невозможность принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении. Применительно к товариществу собственников жилья как объединению это означает невозможность принудительного членства в нем, несмотря на решение большинства объединиться в товарищество. Из принципа добровольности членства в объединении следует, что создание товарищества собственников жилья в кондоминиуме не исключает возможности для отдельных домовладельцев оставаться вне данного объединения, при этом не утрачивая с ним иных правовых связей, кроме членства в товариществе.
   5. Отказ части домовладельцев от вступления в члены товарищества собственников жилья не освобождает их от участия в несении необходимых расходов, связанных с управлением кондоминиумом в целях его содержания и эксплуатации.
   В свою очередь, товарищество собственников жилья не вправе нарушать права домовладельцев, отказавшихся от членства в товариществе, устанавливая преимущества и льготы по владению и пользованию общей долевой собственностью только для членов товарищества либо налагая на домовладельцев, не являющихся членами товарищества, дополнительные обязанности, выходящие за рамки возмещения необходимых затрат по управлению кондоминиумом и его эксплуатации.
   Определение необходимых расходов, связанных с управлением, содержанием и эксплуатацией кондоминиума, должно производиться в порядке достижения общего согласия всех домовладельцев, а споры по данным вопросам – разрешаться в судебном порядке.
   Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 104 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать пункты 1, 3 и 4 статьи 32 и пункты 2 и 3 статьи 49 Федерального закона «О товариществах собственников жилья» в той мере, в какой они допускают обязательность членства в товариществе собственников жилья, без добровольного волеизъявления домовладельца, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 30.
   2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
   3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 19 мая 1998 г. № 15-П
   По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 основ Законодательства Российской Федерации о нотариате [374 - Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н. В. Селезнева, судей Г. А. Гаджиева, Л. М. Жарковой, Т. Г. Морщаковой, Ю. Д. Рудкина, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   с участием представителей сторон, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации: кандидатов юридических наук А. Ф. Малого и Г. Б. Романовского – представителей гражданки О. В. Романовской, адвоката О. В. Гриневой – представителя администрации Владимирской области,
   руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 и пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, подпунктом «а» пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, частью первой статьи 85, статьями 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года.
   Поводом к рассмотрению дела явились запросы Эжвинского районного суда Республики Коми, администрации Владимирской области, а также индивидуальная жалоба гражданки О. В. Романовской.
   Учитывая, что оба запроса и жалоба касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
   Заслушав сообщение судьи – докладчика Л. М. Жарковой, объяснения представителей сторон, заключение эксперта – кандидата юридических наук Л. Ф. Лесницкой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации – В. Н. Пирожкова, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации – И. А. Буданова, от Министерства юстиции Российской Федерации – С. М. Юдушкина, от Федеральной нотариальной палаты – А. И. Тихенко и Н. Ф. Шарафетдинова, от общественного объединения «Московская нотариальная палата» – В. С. Репина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. В производстве Эжвинского районного суда Республики Коми находится дело по иску нотариальной палаты Республики Коми к нотариусу, занимающемуся частной практикой, о взыскании задолженности по членским взносам. Придя к выводу о том, что подлежащие применению в этом деле положения части четвертой статьи 2 и части первой статьи 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате об обязательности членства в нотариальной палате нотариусов, занимающихся частной практикой, не соответствуют статье 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации, запрещающей принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем, суд приостановил производство по делу и направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности указанных норм.
   Северодвинский городской суд Архангельской области на основании статей 2, 12, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате удовлетворил иск нотариальной палаты Архангельской области о лишении гражданки О. В. Романовской, исключенной из состава нотариальной палаты, права нотариальной деятельности. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации О. В. Романовская утверждает, что примененные в ее деле часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24 Основ нарушают принцип равенства прав и свобод человека независимо от принадлежности к общественным объединениям, а также конституционные права на свободу пребывания в каком-либо объединении и распоряжения своими способностями к труду, выбора рода деятельности и профессии, т. е. не соответствуют статьям 19, 30 и 37 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в жалобе оспаривается конституционность положения пункта 3 части пятой статьи 12 Основ, наделяющего нотариальную палату полномочием обращаться в суд с ходатайством о лишении нотариуса, занимающегося частной практикой, права нотариальной деятельности за нарушение законодательства. Заявительница полагает, что данная норма, возлагающая на негосударственное объединение контрольные функции, нарушает статьи 3 и 11 Конституции Российской Федерации, согласно которым властные полномочия должны осуществляться только органами государственной власти и местного самоуправления.
   По мнению администрации Владимирской области, нотариусы, занимающиеся частной практикой, выполняют государственные функции и потому их деятельность, по смыслу статей 3 (часть 2) и 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации, должна контролироваться только органами государственной власти. В связи с этим заявителем оспаривается конституционность отдельных положений Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, предоставляющих нотариальной палате следующие организационно-контрольные полномочия: совместно с органом юстиции разрешать вопросы учреждения и ликвидации должности нотариуса, определять количество должностей нотариусов в нотариальном округе (части первая и вторая статьи 12); самостоятельно осуществлять контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, профессиональных обязанностей (часть первая статьи 34) и обращаться в суд с представлениями о прекращении их деятельности в случаях совершения ими действий, противоречащих законодательству Российской Федерации (часть вторая статьи 17).
   Таким образом, предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу являются положения части четвертой статьи 2 и части первой статьи 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате об обязательности для нотариуса, занимающегося частной практикой, членства в нотариальной палате и положения частей первой и второй, пункта 3 части пятой статьи 12, части второй статьи 17 и части первой статьи 34 Основ об осуществлении нотариальной палатой организационно-контрольных функций в сфере нотариальной деятельности.
   2. Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, обеспечивая совершение нотариусами, работающими в государственных конторах или занимающимися частной практикой, предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации (статья 1 Основ), что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов.
   Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой нотариусов статус и обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью, включая деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам свободной профессии. В связи с этим Основами законодательства Российской Федерации о нотариате предусматривается создание во всех субъектах Российской Федерации нотариальных палат – некоммерческих организаций, представляющих собой профессиональные объединения, которые основаны на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой, и организуют работу на принципах самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации и своим уставом (части первая, третья и четвертая статьи 24).
   Публично-правовое предназначение нотариальных палат проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей, а также обращаются в суд с ходатайствами или представлениями о лишении их права нотариальной деятельности за нарушение законодательства (пункт 3 части пятой статьи 12, часть вторая статьи 17 и часть первая статьи 34 Основ). Реализация нотариальной палатой такого рода полномочий предполагает обязательность членства в ней нотариусов, занимающихся частной практикой (часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24 Основ). Последнее выступает в качестве установленного законодателем условия их профессиональной деятельности. С момента наделения в определенном законом порядке полномочиями по осуществлению частной нотариальной деятельности нотариус в силу закона становится членом соответствующей нотариальной палаты как профессионального объединения, на которое государство возлагает ответственность за обеспечение надлежащего качества нотариальных действий.
   Нотариальные палаты выполняют и другие специфические публично значимые задачи – оказывают содействие в развитии частной нотариальной деятельности, организации стажировки претендентов на должность нотариуса, повышении профессиональной подготовки нотариусов, возмещении затрат на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов, организации страхования нотариальной деятельности для обеспечения возмещения возможного ущерба от нотариальных действий (часть вторая статьи 25 Основ).
   Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях, которые создаются исключительно на основе общности интересов граждан (статья 30 Конституции Российской Федерации, статья 117 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 3 Федерального закона «Об общественных объединениях»).
   Обязательность членства занимающихся частной практикой нотариусов в нотариальной палате как условие занятия этой профессией не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода деятельности и профессии (статьи 19, 30 и 37 Конституции Российской Федерации), поскольку государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную (в данном случае – нотариальную) деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности.
   Аналогичная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 28 января 1997 года по делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР: государство, обеспечивая оказание гражданам различных видов юридической помощи, обязано устанавливать с этой целью определенные профессиональные и иные требования; к компетенции законодателя относится и определение соответствующих условий допуска тех или иных лиц к профессиональной юридической деятельности с учетом ее публичной значимости.
   Это тем более оправдано, когда такая деятельность осуществляется от имени государства, что имеет место при совершении нотариальных действий. Кроме того, членство в нотариальной палате не препятствует нотариусам, занимающимся частной практикой, участвовать в создании других объединений (общественных, профессиональных союзов и т. п.), основанных на принципе добровольного членства, однако такие объединения не вправе осуществлять установленные Основами для нотариальных палат властные организационно-контрольные полномочия.
   Невыполнение занимающимся частной практикой нотариусом требований, связанных с обязательным членством в нотариальной палате, является нарушением законодательства и как таковое может повлечь прекращение судом его деятельности. Однако членство в нотариальной палате и связанное с ним право осуществления частной нотариальной деятельности не должны ставиться в зависимость от каких-либо иных, не установленных законом, условий, в частности от уплаты не предусмотренных Основами вступительных взносов.
   3. Возложение на нотариальные палаты обязанности контролировать, исходя из публичных интересов, профессиональную деятельность своих членов и реагировать на выявленные нарушения законодательства свидетельствует, по мнению заявителей, о наделении негосударственных органов государственными (контрольными) полномочиями и потому не соответствует положениям статей 3 и 11 Конституции Российской Федерации об осуществлении государственной власти органами государства.
   Между тем Конституция Российской Федерации, в том числе указанные конституционные нормы, не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
   Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции Российской Федерации. Ее статьи 45 (часть 1) и 48 (часть 1), закрепляя обязанность государства гарантировать защиту прав и свобод, в том числе права на получение квалифицированной юридической помощи, не связывают законодателя в выборе путей выполнения указанной обязанности. Им, в частности, определяются и способы контроля со стороны нотариальных палат за деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой. Предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате способы контроля согласуются с международной практикой: резолюция Европейского парламента от 18 января 1994 года характеризует профессию нотариуса как публичную службу, контролируемую государством или органом, действующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства.
   Вместе с тем контрольные полномочия нотариальных палат, закрепленные в оспариваемых положениях Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (пункт 3 части пятой статьи 12, часть вторая статьи 17 и часть первая статьи 34), не исключают существование и иного государственного контроля за деятельностью как нотариусов, так и нотариальных палат: органы юстиции регистрируют уставы нотариальных палат и, следовательно, проверяют их соответствие закону, а также совместно с нотариальными палатами осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, правил нотариального делопроизводства (часть вторая статьи 9, статья 33 Основ); выполнение нотариальной палатой предписанных законом обязанностей поднадзорно прокуратуре (пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), подконтрольно органам государственной статистики и налоговым органам (статьи 32 и 33 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Отказ нотариуса совершить нотариальное действие или неправильное совершение им нотариального действия обжалуются в судебном порядке (статья 49 Основ); кроме того, в соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации и на основании Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» суды во всяком случае вправе рассмотреть вопрос и о законности действий или решений нотариальных палат.
   4. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате содержат значительный перечень вопросов, разрешаемых совместно органами юстиции и нотариальными палатами, в том числе об учреждении и ликвидации должности нотариуса, определении количества должностей в нотариальном округе (части первая и вторая статьи 12). Администрация Владимирской области усматривает неконституционность названных положений также и в том, что ими не предусмотрены правовые механизмы устранения возникающих при этом разногласий.
   Отсутствие механизма урегулирования возможных разногласий между нотариальными палатами и органами юстиции по подлежащим совместному разрешению вопросам может приводить на практике к нарушению прав лиц, заинтересованных в занятии нотариальной деятельностью, дефициту нотариальных услуг и другим негативным последствиям, на которые указывали заявители по данному делу. Однако это не является основанием для признания частей первой и второй статьи 12 Основ противоречащими Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 3 и 11. Проблема обеспечения соответствующего законодательного регулирования должна быть решена законодателем.
   Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать положения части четвертой статьи 2 и части первой статьи 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате об обязательности членства в нотариальной палате нотариусов, занимающихся частной практикой, как условии их профессиональной деятельности, связанной с осуществлением публичных (государственных) функций, не противоречащими Конституции Российской Федерации.
   2. Признать положения частей первой и второй, пункта 3 части пятой статьи 12, части второй статьи 17 и части первой статьи 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, возлагающие на нотариальную палату полномочия по организации деятельности нотариата, в том числе по учреждению и ликвидации должности нотариуса, определению числа должностей в нотариальном округе и осуществлению контроля за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, профессиональных обязанностей, не противоречащими Конституции Российской Федерации.
   3. Федеральному Собранию при совершенствовании законодательства Российской Федерации о нотариате надлежит урегулировать механизм взаимодействия между нотариальными палатами и органами юстиции.
   4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
   5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 17 ноября 1998 г. № 26-П
   По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [375 - Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю. М. Данилова, судей М. В. Баглая, Н. Т. Ведерникова, Л. М. Жарковой, В. Д. Зорькина, В. И. Олейника, В. Г. Стрекозова, О. С. Хохряковой,
   с участием представителей Саратовской областной Думы – депутата М. Я. Семенца и доктора юридических наук В. Т. Кабышева, представителей Государственной Думы – депутатов Е. Б. Мизулиной и В. Л. Шейниса, а также доктора юридических наук В. Б. Исакова, представителей Совета Федерации – кандидатов юридических наук И. Б. Власенко и И. Н. Шумского, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А. М. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом «а» пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
   Поводом к рассмотрению дела явился запрос Саратовской областной Думы о проверке конституционности статьи 5, части второй статьи 11, части шестой статьи 14, статей 17 и 18, части третьей статьи 36, статей 37 и 38, частей второй и третьей статьи 39, статей 44, 47, 48, 50, 52, 57, 58, 59, 61, части второй статьи 62, статей 63, 64, 65 и 67 названного Федерального закона.
   Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе нормативные положения.
   Положения Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в том числе оспариваемые в запросе Саратовской областной Думы, ранее уже были предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. 20 ноября 1995 года Конституционный Суд Российской Федерации своим определением отказал в принятии к рассмотрению соответствующих запросов Верховного Суда Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы. Запросы поступили в Конституционный Суд Российской Федерации спустя более чем два месяца после начала избирательной кампании по выборам в Государственную Думу, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершились выдвижение и регистрация кандидатов. Проведение судебного разбирательства в таких условиях явилось бы недопустимым вмешательством в избирательный процесс и противоречило бы предназначению и принципам деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Поскольку в настоящее время подобные обстоятельства отсутствуют, Конституционный Суд Российской Федерации признал запрос Саратовской областной Думы допустимым и принял его к рассмотрению.
   Заслушав сообщение судьи – докладчика В. Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, мнения специалистов – докторов юридических наук А. И. Ковлера и Е. И. Колюшина, доктора исторических наук В. А. Никонова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – А. Ю. Шипицина, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации – А. А. Белкина, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – М. В. Гришиной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. Саратовская областная Дума оспаривает конституционность положений статьи 5; абзаца второго статьи 5 и части второй статьи 11; части шестой статьи 14; части третьей статьи 36; части пятой статьи 37; части второй статьи 39; части третьей статьи 39; части второй статьи 62; статьи 67 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». По мнению заявителя, эти положения противоречат статьям 3, 13, 19, 32 и 55 Конституции Российской Федерации.
   В числе положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации, в запросе были названы также статьи 17 и 18, части первая, вторая, третья, четвертая и шестая статьи 37, статьи 38, 44, 47, 48, 50, 52, 57, 58, 59, 61, 63, 64 и 65 данного Федерального закона, однако никаких доводов в обоснование их неконституционности заявитель не привел. В ходе судебного заседания представители Саратовской областной Думы уточнили, что эти статьи как таковые к предмету обращения не относятся. Следовательно, они не являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу.
   2. Статьей 5 рассматриваемого Федерального закона предусмотрено, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ – один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ (абзац второй), а другие 225 депутатов – по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками (абзац третий). По мнению заявителя, данное положение нарушает равенство избирательных прав граждан и потому противоречит статьям 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации.
   Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет тот или иной вид избирательной системы для выборов депутатов Государственной Думы. Предусмотрев двухпалатную структуру Федерального Собрания как представительного и законодательного органа Российской Федерации, количественный состав Государственной Думы (450 депутатов) и срок ее полномочий (4 года), Конституция Российской Федерации определила, что порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом (статья 96, часть 2). Таким законом является рассматриваемый Федеральный закон, которым, как следует из его статьи 5, установлена так называемая смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система выборов депутатов Государственной Думы.
   Смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает мировой опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права, относящимися к избирательному праву и закрепленными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года (статья 3 Протокола № 1 от 20 марта 1952 года) и Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года (статья 25). Такая система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. Через свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании она позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства.
   Следовательно, оспариваемое положение статьи 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не нарушает Конституцию Российской Федерации, в том числе закрепленные ею принцип свободных выборов (статья 3), право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также право избирать и быть избранными в органы государственной власти (статья 32, части 1 и 2), гарантии равенства этих прав (статья 19), а также равенство общественных объединений перед законом (статья 13, часть 4).
   3. Абзацем вторым статьи 5 рассматриваемого Федерального закона предусмотрено, что одномандатные избирательные округа образуются на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства; согласно части второй статьи 11 на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу. Заявитель считает, что установленное названными нормами исключение из общего правила формирования одномандатных избирательных округов нарушает принцип равенства избирательных прав и потому не соответствует статьям 19 и 32 Конституции Российской Федерации.
   Демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации – с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т. е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма. Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений.
   Из статей 1, 3, 5, 19 и 32 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что положение о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Российской Федерации, относящимися к основам конституционного строя Российской Федерации.
   По указанным выше причинам законодатель вынужден допускать определенные отклонения от единой нормы представительства. Так, согласно части первой статьи 11 рассматриваемого Федерального закона одномандатные округа должны отвечать следующим требованиям: равенство числа избирателей в избирательных округах в пределах одного субъекта Российской Федерации с допустимым взаимным отклонением не более 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных районах – не более 15 процентов; избирательный округ образует единую территорию: не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий. Такого рода отклонения, как свидетельствует практика многих стран, не рассматриваются как чрезмерные.
   Еще более существенное отклонение от единой нормы представительства имеет место при реализации положения, содержащегося в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 рассматриваемого Федерального закона, поскольку в ряде субъектов Российской Федерации число избирателей меньше этой нормы. Указанное положение призвано гарантировать представительство в Государственной Думе субъектам Российской Федерации с малочисленным населением.
   По мнению заявителя, равное представительство субъектов Российской Федерации обеспечивается конституционным порядком формирования Совета Федерации (по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации), и потому, на его взгляд, при выборах депутатов Государственной Думы не должно быть исключений для субъектов Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства.
   Однако, как следует из статьи 94 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 и 5, представительным и законодательным органом Российской Федерации именно как федеративного государства является парламент в целом, т. е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы. Проведение же выборов в Государственную Думу на основе единой нормы представительства, без исключения, предусмотренного оспариваемым положением, привело бы к тому, что субъекты Российской Федерации с малочисленным населением не были бы представлены в этой палате парламента. В результате под вопрос были бы поставлены принцип равноправия субъектов Российской Федерации, составляющий одну из основ ее конституционного строя, а также представительный характер Государственной Думы.
   Учитывая возникшие в процессе принятия рассматриваемого Федерального закона обстоятельства, в частности позицию Совета Федерации, исходя из исторически обусловленных особенностей России как федеративного государства, специфики ее территориального устройства и крайне неравномерного размещения населения в различных субъектах Российской Федерации, с тем чтобы не поставить под угрозу основы конституционного строя и его стабильность, законодатель мог в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусмотреть в данном Федеральном законе норму, устанавливающую отклонения от единой нормы представительства.
   Положениям статей 1, 5, 19, 32 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в их системной связи позволяющим законодателю сделать указанные отступления, корреспондируют общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к устройству избирательной системы и выборам на основе равного избирательного права. Так, по смыслу статей 25 (подпункт «b») и 12 (пункт 3) Международного пакта о гражданских и политических правах равное избирательное право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, здоровья или нравственности населения, для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе и которые совместимы с признаваемыми в настоящих актах другими правами.
   Из этих положений следует, что в целях сохранения целостности федеративного государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента.
   Рассматривая вопрос о равном избирательном праве и допустимых отклонениях от него с точки зрения требований статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой подписавшие ее государства-участники (а к ним теперь относится и Россия) обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти, Европейская комиссия по правам человека в своем решении от 8 декабря 1981 года пришла к следующему выводу. Избирательная система, гарантирующая жителям малонаселенных районов определенное представительство в парламенте за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, не может на этом основании рассматриваться как противоречащая статье 3 Протокола № 1, которая не устанавливает требования равного веса голосов, отдаваемых за каждого депутата. Следовательно, законодатель с учетом исторического контекста может реализовать положения о равных выборах и равном избирательном праве, с тем чтобы в парламенте было обеспечено представительство от территориальных единиц с малочисленным населением.
   Таким образом, оспариваемое положение, содержащееся в абзаце первом статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», не противоречит Конституции Российской Федерации.
   4. Согласно части шестой статьи 14 рассматриваемого Федерального закона в список избирателей по избирательному участку, образованному за пределами территории Российской Федерации, включаются граждане Российской Федерации, проживающие за пределами территории Российской Федерации или находящиеся в длительных заграничных командировках, при наличии у них заграничного паспорта гражданина Российской Федерации. По мнению заявителя, данная норма неправомерно ограничивает избирательные права указанной категории граждан Российской Федерации и противоречит статьям 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. При этом заявитель ссылается на статью 10 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года «О гражданстве Российской Федерации», согласно которой документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации, являются удостоверение личности гражданина Российской Федерации или паспорт гражданина Российской Федерации, а до их получения – свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.
   В процессе избирательной кампании по выборам в Государственную Думу в 1995 году оспариваемая норма в соответствии с разъяснениями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации применялась именно во взаимосвязи с предписаниями статьи 10 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», а потому избирательные права граждан Российской Федерации, в то время проживавших за пределами территории Российской Федерации или находившихся в длительных заграничных командировках, ею нарушены не были.
   19 сентября 1997 года был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», установивший, что основанием для регистрации избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, является факт их постоянного проживания на территории иностранного государства или пребывания в длительных заграничных командировках, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации (пункт 3 статьи 17).
   В связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», как следует из пункта 7 его статьи 1, положение части шестой статьи 14 рассматриваемого Федерального закона не может применяться и, таким образом, на момент обращения Саратовской областной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации фактически утратило силу. С учетом указанного обстоятельства, а также исходя из того, что действием оспариваемого положения не были нарушены избирательные права граждан, производство по делу в этой части в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» подлежит прекращению.
   5. Саратовская областная Дума утверждает, что часть третья статьи 36 рассматриваемого Федерального закона, согласно которой избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений, не соответствует Конституции Российской Федерации.
   Из статей 19 (часть 2) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что государство гарантирует равенство избирательных прав граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям. По смыслу статьи 96 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливая порядок выборов в Государственную Думу, законодатель определяет и порядок выдвижения кандидатов. Наделение избирательных объединений, избирательных блоков правом выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений, способствует реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и не нарушает Конституцию Российской Федерации.
   6. Согласно части пятой статьи 37 рассматриваемого Федерального закона в федеральный список могут входить кандидаты в депутаты Государственной Думы, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатных избирательных округах. По мнению заявителя, эта норма создает двойное преимущество кандидатам, выдвинутым избирательными объединениями (блоками), перед кандидатами, выдвинутыми непосредственно избирателями, т. е. не отвечает конституционному принципу равенства избирательных прав.
   Из оспариваемого положения в его взаимосвязи с частью третьей статьи 37, частью третьей статьи 36 и частями восьмой, девятой и десятой статьи 42 рассматриваемого Федерального закона следует, что одно и то же лицо (независимо от того, является ли оно членом какого-либо общественного объединения, в том числе избирательного объединения, выдвигающего данное лицо в качестве кандидата) может быть зарегистрировано кандидатом по федеральному списку кандидатов и одновременно – по одному из одномандатных избирательных округов и, таким образом, баллотироваться и по федеральному списку, и по одномандатному округу; при этом ни один гражданин не может быть зарегистрирован более чем в одном федеральном списке кандидатов, а также более чем в одном одномандатном избирательном округе; избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать в одном избирательном округе не более одного кандидата.
   Реализация права быть зарегистрированным по федеральному списку и одновременно по одномандатному округу как исходная стартовая возможность для всех граждан, связанная с особенностями смешанной избирательной системы, вместе с тем предполагает необходимость выполнения особых процедур выдвижения (в том числе сбора подписей) и регистрации. Правила этих процедур применяются равным образом ко всем лицам, претендующим быть включенными в тот или иной список кандидатов в депутаты.
   Из принципа равенства не вытекает обязательность единой процедуры выдвижения кандидатов в депутаты по одномандатному и по федеральному округам. Важно, чтобы соответствующие процедуры применялись на равных основаниях ко всем гражданам. Граждане на равных основаниях при соблюдении соответствующих процедур выдвижения могут быть зарегистрированы по одномандатному округу. И любой гражданин при соблюдении соответствующей процедуры может быть зарегистрирован по федеральному округу: он может быть выдвинут избирательным объединением, избирательным блоком независимо от принадлежности к входящим в них общественным объединениям либо путем создания вместе с другими гражданами избирательного объединения может реализовать свое право на выдвижение в федеральном списке от этого объединения.
   Смешанная избирательная система фактически предусматривает две самостоятельные системы получения и распределения депутатских мандатов – мажоритарную и пропорциональную, с заранее установленным количеством депутатских мандатов по той и другой. Поскольку возможность баллотироваться по федеральному округу и одновременно – по одномандатному округу (т. е. одновременно по мажоритарной и по пропорциональной системе) при условии соблюдения соответствующих процедур выдвижения и регистрации обеспечивается для всех граждан на равных основаниях и поскольку при этом исключается совмещение депутатских мандатов, постольку в смешанной избирательной системе законодатель вправе допустить такую возможность.
   Следовательно, часть пятая статьи 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не противоречит принципам свободных и равных выборов и не нарушает Конституцию Российской Федерации.
   7. Согласно статье 39 рассматриваемого Федерального закона избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны собрать в его поддержку не менее 200 тысяч подписей избирателей, и при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более семи процентов от требуемого числа подписей (часть вторая); подписи, собранные в поддержку кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатному избирательному округу и зарегистрированного окружной избирательной комиссией, включаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в число подписей в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого этим избирательным объединением, избирательным блоком (часть третья). Заявитель считает, что эти положения, как создающие преимущества для кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков, нарушают принцип равенства избирательных прав граждан.
   Устанавливая порядок выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, законодатель вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. К таким условиям относятся требования собрать не менее 200 тысяч подписей в поддержку федерального списка кандидатов (часть вторая статьи 39) и не менее одного процента подписей избирателей от общего числа избирателей одномандатного избирательного округа – в поддержку кандидата, выдвинутого непосредственно избирателями (часть вторая статьи 41).
   Условие, закрепленное частью второй статьи 39 рассматриваемого Федерального закона, в равной мере распространяется на все избирательные объединения и блоки, на всех кандидатов в депутаты, включенных в федеральные списки. Оно не ущемляет и равноправия кандидатов от одномандатных избирательных округов. Поскольку выборы (выдвижение, регистрация, голосование, подведение итогов и распределение мандатов) осуществляются по федеральному округу и по одномандатным округам самостоятельно и притом различным образом (в первом случае конкурируют списки кандидатов, во втором случае – кандидаты в индивидуальном качестве), гарантии равенства избирательных прав (в том числе кандидатов по одномандатным округам) не нарушаются тем, что для выдвижения списка и для выдвижения кандидата требуется различное количество подписей. Следовательно, часть вторая статьи 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответствует Конституции Российской Федерации.
   Положение же части третьей статьи 39 ставит в неравные условия как избирателей, так и кандидатов в депутаты. Подпись избирателя в поддержку конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе не обязательно означает, что этот избиратель поддерживает федеральный список, в котором значится данный депутат, и потому не может автоматически, без соответствующего документального оформления, которое отражало бы его волеизъявление, включаться в число подписей в поддержку федерального списка. В противном случае неправомерно получают преимущество те избирательные объединения, которые одновременно выдвигают своих кандидатов и по одномандатным избирательным округам. Оспариваемая норма, как не учитывающая этих обстоятельств, нарушает активное и пассивное избирательное право гражданина и, следовательно, противоречит статьям 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
   8. Согласно части второй статьи 62 рассматриваемого Федерального закона избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются. По мнению заявителя, эта норма противоречит статьям 3, 19 и 32, а также статье 13 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
   Так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства, предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом.
   Положением части второй статьи 62 рассматриваемого Федерального закона, устанавливающим процентный барьер, не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство перед законом общественных объединений, предусмотренное статьей 13 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
   Из статей 13, 19 и 32 Конституции Российской Федерации, которым корреспондируют статья 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и статья 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, что равенство избирательных прав граждан, а также равенство избирательных объединений, избирательных блоков означает равенство перед законом и право на равную и эффективную защиту закона без всякой дискриминации по какому бы то ни было признаку или обстоятельству. Однако равенство применительно к избирательному праву не может означать равенство результатов, так как выборы – это возможность для избирателей определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата или список кандидатов и, следовательно, наличие победивших и проигравших. Правила, по которым проводятся выборы, для всех избирательных объединений, избирательных блоков и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам, одинаковы: условия избрания одинаковы для всех федеральных списков, и каждый избиратель вправе голосовать за любой федеральный список; ни одно из избирательных объединений, не собравших пяти процентов голосов, не участвует в распределении депутатских мандатов.
   Такой порядок не нарушает и статью 3 Конституции Российской Федерации, поскольку он не препятствует проведению свободных выборов, т. е. обеспечению свободного волеизъявления народа на выборах в орган законодательной власти. Не искажается им и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, т. е. представителем народа в смысле статьи 3 Конституции Российской Федерации.
   Таким образом, Конституция Российской Федерации не исключает возможность для законодателя установить определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать на выборах в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, с тем чтобы избирательное объединение, избирательный блок имели право участвовать в распределении депутатских мандатов. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в рамках своей компетенции, решая исключительно вопросы права и в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, может проверить, при каких конституционно значимых юридических условиях тот или иной барьер, установленный законодателем, является допустимым, а при каких, напротив, становится чрезмерным.
   В странах с устойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер является средним показателем, позволяющим без искажения принципа пропорциональности выполнять те задачи, ради осуществления которых он вводится в пропорциональной и смешанной избирательных системах, и потому не рассматривается как чрезмерный. Между тем в Российской Федерации с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер в зависимости от различных условий может выступать и как допустимый, и как чрезмерный.
   По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, при наличии пятипроцентного барьера на выборах в Государственную Думу в 1993 году избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, все вместе получили 87,06 процента голосов избирателей, участвовавших в голосовании, а на выборах в 1995 году – в общей сложности 50,50 процента голосов. Столь существенное понижение количества голосов, поданных за избирательные объединения, избирательные блоки, преодолевшие пятипроцентный барьер, связано прежде всего с резко возросшим количеством объединений, участвовавших в выборах, – с 13 в 1993 году до 43 в 1995 году.
   Как следует из оспариваемой нормы во взаимосвязи со статьей 70 рассматриваемого Федерального закона, избирательные объединения, избирательные блоки, преодолевшие пятипроцентный барьер, получают (путем распределения между ними) не только мандаты, которые при отсутствии этого барьера они имели бы наряду со всеми объединениями, участвовавшими в выборах, пропорционально количеству поданных за них голосов, но и остальные мандаты, которые причитались бы другим объединениям в случае пропорционального распределения при отсутствии процентного барьера, т. е. в конечном счете получают все мандаты по федеральному избирательному округу. В силу этого обстоятельства и исходя из общепризнанных принципов народовластия, демократическое большинство, на основе которого, по смыслу статей 1 и 3 Конституции Российской Федерации, должна определяться воля народа, выраженная им на выборах, и наличие которого необходимо для признания легитимности органа народного представительства, каковым является Государственная Дума, в данном случае не может быть лишь относительным большинством.
   Поскольку в 1995 году избирательные объединения, преодолевшие установленный барьер, получили на выборах более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, принцип большинства не был нарушен. Следовательно, пятипроцентный барьер, предусмотренный частью второй статьи 62 рассматриваемого Федерального закона, с учетом его реализации в избирательном процессе в 1995 году, не может рассматриваться как чрезмерный.
   Вместе с тем пятипроцентный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Поэтому законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства. Во всяком случае применение пятипроцентного барьера недопустимо, если избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т. е. 50 процентов плюс один голос), принявших участие в голосовании.
   Кроме того, следует учесть, что, по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому, если пятипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делает применение пятипроцентной оговорки недопустимым.
   Для подобных случаев Федеральному Собранию надлежит определить механизм правового регулирования, позволяющий соблюсти требования, вытекающие из демократического характера основ конституционного строя Российской Федерации. Установление конкретных положений, закрепляющих такой механизм (введение «плавающего» барьера, анонсированное блокирование объединений и т. п.), является прерогативой законодателя.
   Таким образом, положение части второй статьи 62 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответствует Конституции Российской Федерации в той мере, в какой применение установленного им пятипроцентного барьера позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
   9. Согласно части первой статьи 67 рассматриваемого Федерального закона в случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями, избирательными блоками по федеральным спискам кандидатов, его мандат по постановлению Государственной Думы передается следующему за избранными кандидату из того же федерального списка. Заявитель считает, что эта норма нарушает равенство избирательных прав, ставит в неравное положение кандидатов в депутаты по одномандатному округу и кандидатов в депутаты по федеральному округу, поскольку в случае досрочного прекращения полномочий депутата в одномандатном округе депутатский мандат объявляется вакантным и назначаются новые выборы.
   Различие в способах замещения вакантного мандата депутата по федеральному округу и по одномандатному округу обусловлено различием применяемых в них избирательных систем – пропорциональной и мажоритарной. На выборах по федеральному округу избиратель отдает свой голос не одному кандидату, а всему списку. Применение в одномандатном округе способа замещения вакантного мандата по федеральному округу как раз и привело бы к искажению воли избирателей, выраженной на выборах по мажоритарной системе, и к нарушению равного избирательного права. Поэтому оспариваемое положение не нарушает Конституцию Российской Федерации, в том числе гарантированное ею равное избирательное право.
   Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать положение статьи 5 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», устанавливающее порядок избрания Государственной Думы, согласно которому часть депутатов избирается по одномандатным избирательным округам, а часть – по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками, соответствующим Конституции Российской Федерации.
   2. Признать содержащееся в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» положение об образовании избирательного округа на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства не противоречащим Конституции Российской Федерации.
   3. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности части шестой статьи 14 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о включении в список избирателей по избирательному участку, образованному за пределами территории Российской Федерации, граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, при наличии у них заграничного паспорта гражданина Российской Федерации.
   4. Признать положение части третьей статьи 36 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о праве избирательного объединения, избирательного блока выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений, соответствующим Конституции Российской Федерации.
   5. Признать положение части пятой статьи 37 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о том, что в федеральный список могут входить кандидаты в депутаты Государственной Думы, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатных избирательных округах, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
   6. Признать положение части второй статьи 39 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны собрать в его поддержку не менее 200 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более семи процентов от требуемого общего числа подписей, соответствующим Конституции Российской Федерации.
   7. Признать положение части третьей статьи 39 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о том, что подписи, собранные в поддержку кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатному избирательному округу и зарегистрированного окружной избирательной комиссией, включаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в число подписей в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого этим объединением, избирательным блоком, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 2).
   8. Признать положение части второй статьи 62 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются, соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой применение пятипроцентного барьера позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
   Федеральному Собранию следует внести в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» дополнения, обеспечив надлежащую реализацию принципа пропорциональности при определении результатов выборов в федеральном избирательном округе, руководствуясь при этом Конституцией Российской Федерации и с учетом положений, содержащихся в абзаце первом настоящего пункта и в пункте 8 мотивировочной части настоящего Постановления.
   9. Признать содержащееся в статье 67 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» положение о замещении вакантного мандата депутата, избранного по федеральному списку, соответствующим Конституции Российской Федерации.
   10. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
   11. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

//-- Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. Т. Ведерникова --//
   Рассматриваемое дело возникло в связи с запросом Саратовской областной Думы, в котором она просила Конституционный Суд проверить на соответствие Конституции Российской Федерации ряд положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В числе оспариваемых значатся положения, закрепленные в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 названного Закона.
   Их существо заключается в следующем. Согласно абзацу второму статьи 5 предусматривается образование одномандатных избирательных округов на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства, а согласно части второй статьи 11 на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу. Настоящее особое мнение посвящено несогласию с решением Конституционного Суда Российской Федерации лишь относительно данного положения.
   Конституционный Суд Российской Федерации весьма обстоятельно исследовал названные положения и пришел к следующему выводу: «Признать содержащееся в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» положение об образовании избирательного округа на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства не противоречащим Конституции Российской Федерации» (пункт 2 резолютивной части).
   Однако весь спектр проблемы, обозначенной в указанных статьях Закона, несмотря на отмеченную уже обстоятельность ее исследования в мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 3), как представляется, шире и глубже, чем это нашло закрепление в только что процитированном пункте резолютивной части данного Постановления. Она не сводится лишь к возможности образования избирательного округа в тех субъектах Российской Федерации, на территории которых число избирателей меньше единой нормы представительства. Наиболее острым моментом в проблеме определения размеров избирательных округов в зависимости от числа избирателей является тесно увязанный с ним вопрос об образовании и количестве избирательных округов в тех субъектах Российской Федерации, на территории которых число избирателей больше единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, но недостаточное для образования не одного, а двух избирательных округов в данном субъекте Российской Федерации.
   Возникают и другие вопросы. Если есть единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, то допустимо ли установление округов ниже этой нормы и каков предел различия применительно к количеству избирателей между избирательными округами не внутри одного субъекта Российской Федерации, а в целом на всей территории России относительно всего ее избирательного корпуса как единого электората? К чему на практике при образовании избирательных округов приводят отступления от единой нормы представительства?
   Методика определения единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ описывается в том же абзаце втором статьи 5 рассматриваемого Закона, и устанавливается она путем деления общего числа избирателей в Российской Федерации на 225 одномандатных округов. В количественном отношении это составляет 466 тысяч избирателей. В соответствии с этой нормой Центральная избирательная комиссия (ЦИК) Российской Федерации образует избирательные округа. Все было бы ясно и четко, если бы ЦИК Российской Федерации при построении схемы избирательных округов не обязан был руководствоваться и частью второй статьи 11 этого же Закона, предписывающей, что «на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу». Таковых на территории Российской Федерации оказалось по крайней мере 24 субъекта Российской Федерации, в том числе с числом избирателей в округе менее 100 тысяч человек – 7 округов; с числом избирателей от 100 до 200 тысяч человек – 7 округов; с числом избирателей от 200 до 300 тысяч человек – 3 округа и с числом избирателей от 300 до 400 тысяч человек – 7 округов (см. Выборы депутатов Государственной Думы 1995. Электоральная статистика. Сборник ЦИК РФ. Изд-во «Весь Мир», 1996. С. 21).
   Приведенная в названном официальном издании ЦИК Российской Федерации таблица распределения избирательных округов по числу избирателей в 1995 году, т. е. накануне последних выборов в Государственную Думу, не исключает также, что в рубрику «число избирателей от 400 до 500 тысяч человек» могут попасть округа, также не «дотягивающие» до единой нормы представительства. И, таким образом, число избирательных округов, в которых количество избирателей менее единой нормы представительства, скорее всего, окажется даже большим, нежели 24.
   Одновременно тот же источник сообщает, что «на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1995 году по сравнению с предыдущими выборами количество избирательных округов сократилось на один в Республике Коми, Курганской и Томской областях и увеличилось на один в Ленинградской, Московской и Ростовской областях».
   При анализе этой информации оказалось нетрудным установить, что в тех субъектах Российской Федерации, где число округов было уменьшено, оставшиеся округа по численности избирателей далеко превышают единую норму представительства на одномандатный избирательный округ. Так, при единой норме представительства 466 тысяч избирателей в Томской области единственный избирательный округ насчитывает 709 944 избирателя, в Курганской области – 764 856 избирателей, а в Республике Коми – 768 404 избирателя. Иными словами, уменьшение числа избирательных округов привело к тому, что «цена голоса» (вес голоса) избирателя в названных субъектах Российской Федерации стала неизмеримо «дешевле», нежели «цена голоса» избирателя в любом другом избирательном округе.
   Еще более разительной представляется картина при сравнении количества избирателей в избирательных округах названных субъектов Российской Федерации с числом избирателей в субъектах Российской Федерации с малочисленным населением, но тем не менее имеющих право, согласно части второй статьи 11 рассматриваемого Закона, иметь в границах своей территории также один избирательный округ. Таких субъектов Российской Федерации, где число избирателей явно менее единой нормы представительства, как уже отмечалось ранее, насчитывается по крайней мере 24. Например, число избирателей Эвенкийского автономного округа – 12 364, а число избирателей Томской области – 709 944. Простой подсчет показывает, что «цена голоса» избирателя в Томской области в 57 раз «дешевле» «цены голоса» избирателя в Эвенкийском автономном округе. Применительно же к двум другим субъектам Российской Федерации – Курганской области и Республике Коми, в которых также было уменьшено число избирательных округов, указанное различие еще больше – в 62 раза. Вряд ли можно считать такие численные различия при образовании избирательных округов в различных субъектах Российской Федерации относительно единого электората страны нечрезмерными, а следовательно, допустимыми и справедливыми.
   Представляется, что при таком положении вряд ли можно говорить о соблюдении равенства избирательных прав граждан как одном из основополагающих конституционных принципов всякой демократической избирательной системы. Нарушается при этом и принцип равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации), составляющий одну из основ ее конституционного строя, поскольку при реализации равноправия субъектов Российской Федерации в избирательном процессе на практике в различных субъектах Российской Федерации «цена голоса» (вес голоса) избирателя оказывается различной, что, как следствие, ведет к неравенству прав человека и гражданина в важнейшей политической сфере – избирательном праве.
   Основой равноправия субъектов Российской Федерации является равенство в правах и свободах как населяющих их народов в целом, так и равенство в правах каждого отдельного гражданина. Согласно же Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (статья 2).
   Таким образом, положения рассматриваемого Закона вступают в противоречие с двумя конституционными принципами, равно получившими закрепление и в ряде международно-правовых актов, – равенства избирательных прав граждан и равноправия субъектов Российской Федерации и потому не могут быть признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации. Во всяком случае Конституционному Суду следовало бы, как минимум, в своем Постановлении предписать законодателю продолжить поиски более справедливого решения относительно положения, содержащегося в абзаце первом статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Признав же его не противоречащим Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд закрепил существующее положение и тем самым как бы еще более углубил его несоответствие ряду конституционных принципов.
   Конституционный Суд в качестве одного из самых весомых аргументов в пользу своего вывода исходил также из того, что представительным и законодательным органом Российской Федерации является парламент в целом, т. е. Совет Федерации и Государственная Дума, «полномочия которых соответствующим образом сбалансированы». Однако применительно к рассматриваемому положению ключевым является не вопрос о полномочиях палат Федерального Собрания, а «порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы», которые «устанавливаются федеральными законами» (часть 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации). Порядок же формирования Совета Федерации и порядок избрания депутатов Государственной Думы, как известно, весьма существенно различаются. Именно исходя из федеративной природы Российского государства и равноправия его субъектов, которое не зависит от численности проживающего на территории того или иного субъекта Российской Федерации населения (избирателей), определен порядок формирования верхней палаты парламента – Совета Федерации, существо которого заключается в том, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации). Избрание же депутатов нижней палаты Парламента Государственной Думы строится на иных основах, а именно на равном представительстве каждого депутата, избранного по одномандатному округу от равного числа избирателей Российской Федерации в целом, что призвана обеспечить закрепленная в Законе единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. При существующем же положении эта единица – своеобразный критерий определения границ избирательных округов – в десятках случаев просто «не работает», не применяется, подменяется другим положением, закрепленным в этом же Законе и вытекающим из обязательности образования избирательного округа на территории всякого субъекта Российской Федерации, включая и те, в которых число избирателей в десятки раз меньше единой нормы представительства. Наличие этих двух положений – единой нормы представительства и обязательности образования избирательного округа на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей менее такой нормы – свидетельствует о внутреннем противоречии названных положений в одном федеральном законе, мимо чего, по моему мнению, Конституционный Суд не мог пройти и имел все основания обратить на данное обстоятельство внимание законодателя в форме предписания о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
   Из изложенного следует, что при подходе к рассмотрению положения, закрепленного в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который высказан в настоящем особом мнении, у Конституционного Суда Российской Федерации не было бы оснований признавать их не противоречащими Конституции Российской Федерации. Естественно, что я голосовал против вывода Суда по данному пункту резолютивной части его Постановления.

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 23 ноября 1999 г. № 16-П
   По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального Закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобами Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и Религиозного объединения «Христианская церковь прославления» [376 - Собрание законодательства РФ. 1999. № 51. Ст. 6363.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В. О. Лучина, судей М. В. Баглая, Н. Т. Ведерникова, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, В. Г. Стрекозова, О. С. Хохряковой,
   с участием представителей Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле – В. А. Гладышева и А. Е. Леонтьева, представителей религиозного объединения «Христианская церковь Прославления» – Г. А. Крыловой и А. В. Пчелинцева, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В. В. Лазарева и представителей Совета Федерации – Н. Ф. Воробьева, В. Г. Ульянищева и М. Г. Шарце,
   руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях».
   Поводом к рассмотрению дела явились жалобы Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения «Христианская церковь Прославления» (город Абакан, Республика Хакасия) на нарушение конституционных прав и свобод граждан указанными положениями Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации эти положения, примененные в делах заявителей.
   Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
   Заслушав сообщение судьи – докладчика В. Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, мнения специалистов – В. В. Борщева и В. В. Ряховского, выступления приглашенных в заседание представителей: от Комиссии по взаимодействию с религиозными организациями при Правительстве Российской Федерации – А. Е. Себенцова, от Министерства юстиции Российской Федерации – А. И. Кудрявцева, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Н. А. Поверинову, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. Согласно пункту 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозные организации, не имеющие документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее пятнадцати лет, пользуются правами юридического лица при условии их ежегодной перерегистрации до наступления указанного пятнадцатилетнего срока (абзац третий); в данный период указанные религиозные организации не пользуются правами, предусмотренными пунктом 4 статьи 3, пунктами 3 и 4 статьи 5, пунктом 5 статьи 13, пунктом 3 статьи 16, пунктами 1 и 2 статьи 17, пунктом 2 статьи 18 (применительно к образовательным учреждениям и средствам массовой информации), статьей 19 и пунктом 2 статьи 20 данного Федерального закона (абзац четвертый). В частности, они не вправе обратиться к Президенту Российской Федерации с просьбой о предоставлении священнослужителям отсрочки от призыва на военную службу; создавать образовательные учреждения; иметь при себе представительство иностранной религиозной организации и приглашать иностранных граждан в целях занятия проповеднической, религиозной деятельностью; проводить религиозные обряды в больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы; производить, приобретать, экспортировать, импортировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио– и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения, а также учреждать средства массовой информации.
   В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации религиозное объединение «Христианская церковь Прославления» и Религиозное общество Свидетелей Иеговы в городе Ярославле утверждают, что названные законоположения, примененные в их делах, ограничивают права граждан по признакам принадлежности к религиозной организации, не имеющей документа, подтверждающего ее существование на соответствующей территории не менее пятнадцати лет, и тем самым нарушают положения Конституции Российской Федерации о равенстве религиозных организаций перед законом (статья 14, часть 2), равенстве всех перед законом (статья 19, часть 1), свободе вероисповедания (статья 28), гарантированности свободы слова (статья 29, часть 1), праве на объединение (статья 30, часть 1), праве на образование (статья 43, часть 1), недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2), признании и гарантированности прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 17, часть 1).
   2. Как следует из материалов дела, 24 февраля 1998 года прокурором города Абакана (Республика Хакасия) в адрес религиозного объединения «Христианская церковь Прославления» было направлено представление об устранении нарушений требований пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». В представлении указывалось, что данное религиозное объединение, не имея документов, подтверждающих его существование на соответствующей территории на протяжении не менее пятнадцати лет, неоднократно проводило религиозные собрания в клубе пансионата ветеранов Республики Хакасия с участием проживающих в пансионате лиц, распространяло религиозную литературу, обучало граждан в созданной при объединении библейской школе, приглашало иностранных граждан для участия в богослужении, проводило религиозные собрания в воспитательной колонии для несовершеннолетних, а также провело международную конференцию с участием иностранных граждан.
   Аналогичное представление 20 ноября 1998 года было направлено прокурором Дзержинского района города Ярославля в адрес Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле, после того как 26 января 1998 года прокуратура Ярославской области вынесла предупреждение о необходимости соблюдения данным религиозным обществом законодательства о религиозных объединениях. Прокуратура усмотрела нарушения законодательства в том, что общество продает верующим книги и брошюры религиозного содержания, распространяет религиозные журналы, издаваемые за рубежом; кроме того, в Ярославле и других городах Ярославской области осуществляет проповедническую деятельность иностранный гражданин, приглашенный обществом.
   Таким образом, органы прокуратуры, как следует из вынесенных ими правоприменительных актов, полагают, что религиозное объединение «Христианская церковь Прославления» и Религиозное общество Свидетелей Иеговы в городе Ярославле, как не имеющие подтверждения о своем существовании на соответствующих территориях на протяжении не менее пятнадцати лет, в силу пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» до наступления указанного срока обязаны ежегодно перерегистрироваться и в этот период не вправе осуществлять названную деятельность.
   Кроме того, в жалобе Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле указывается, что решением Кировского районного суда города Ярославля от 18 мая 1999 года члену этого общества И. М. Щурову было отказано в удовлетворении жалобы на действия призывной комиссии, которая не предоставила ему возможность замены военной службы альтернативной гражданской службой. Суд пришел к выводу, что члены религиозной организации, не имеющей документа, подтверждающего ее существование на соответствующей территории на протяжении не менее пятнадцати лет, в силу абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» не пользуются правом, предусмотренным положением пункта 4 статьи 3 названного Федерального закона, согласно которому гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой. 17 июня 1999 года судебная коллегия по гражданским делам Ярославского областного суда оставила решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу И. М. Щурова – без удовлетворения. 3 августа 1999 года председатель Ярославского областного суда отказал в принесении протеста на данные судебные решения.
   3. Религиозное объединение «Христианская церковь Прославления» зарегистрировано Министерством юстиции Республики Хакасия в апреле 1992 года, перерегистрировано 27 января 1997 года, на момент перерегистрации являлось юридическим лицом и входило во Всероссийский Союз Христиан веры евангельской (пятидесятники). В соответствии с требованиями Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» (пункт 4 статьи 27) это религиозное объединение 19 марта 1999 года прошло государственную перерегистрацию и в настоящее время в качестве местной религиозной организации «Церковь Христиан веры евангельской «Прославление» входит в состав централизованной религиозной организации – Ассоциации Христиан веры евангельской «Церковь Веры», зарегистрированной Министерством юстиции Российской Федерации 13 августа 1998 года.
   Религиозное общество Свидетелей Иеговы в городе Ярославле, зарегистрированное в феврале 1992 года, учреждено общероссийским религиозным объединением – Управленческим центром Свидетелей Иеговы в России и входит в его состав. В качестве местной религиозной организации оно прошло государственную перерегистрацию в отделе юстиции Ярославской области 1 июня 1999 года. Управленческий центр Свидетелей Иеговы в России как централизованная религиозная организация прошел государственную перерегистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации 29 апреля 1999 года.
   Таким образом, положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» были применены к заявителям как религиозным организациям, учрежденным (созданным) до вступления в силу Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и являющимся составными частями централизованных религиозных организаций.
   Исходя из этого, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с требованиями, вытекающими из статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и пункта 3 части первой статьи 3, а также статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в настоящем деле проверяет оспариваемые законоположения лишь постольку, поскольку они применимы к религиозным организациям, учрежденным до вступления Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в силу и (или) входящим в структуру централизованных религиозных организаций. Вопрос о конституционности указанных положений в части, касающейся их действия применительно к другим религиозным организациям, Конституционный Суд Российской Федерации в связи с данными жалобами не рассматривает.
   4. Согласно статье 28 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Этому конституционному положению корреспондируют аналогичные нормы статьи 18 (пункт 1) Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 9 (пункт 1) Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
   Из статьи 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2) и 30 (часть 1) следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из статей 71 (пункты «в» и «о») и 76 Конституции Российской Федерации, вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания религиозного объединения в качестве юридического лица, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности религиозных объединений.
   При этом законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Вводимые им меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.
   В демократическом обществе с присущим ему религиозным плюрализмом, как следует из статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им положений статьи 18 (пункты 2 и 3) Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 9 (пункт 2) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подобного рода ограничения могут быть предусмотрены законом, если это необходимо в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически, не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т. п. На это, в частности, обращается внимание в Постановлении Европейского парламента от 12 февраля 1996 года «О сектах в Европе» и в рекомендации Совета Европы № 1178 (1992) «О сектах и новых религиозных движениях», а также в Постановлениях Европейского суда по правам человека от 25 мая 1993 года (Series А no.260-А) и от 26 сентября 1996 года (Reports of Judgments and Decisions, 1996-IV), разъяснивших характер и масштаб обязательств государства, вытекающих из статьи 9 названной Конвенции.
   5. Неопределенность в понимании положений абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» связана с вопросом о том, распространяются ли предусмотренные в них правовые последствия на религиозные организации, учрежденные до вступления Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в силу или входящие в структуру централизованной организации и при этом не имеющие подтверждения о том, что они существуют на соответствующей территории не менее пятнадцати лет.
   По буквальному смыслу оспариваемых положений, предусмотренные в них требования распространяются на все религиозные организации, которые не имеют документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее пятнадцати лет (на основе именно такого истолкования приняты правоприменительные решения по конкретным делам заявителей). Между тем их конституционно-правовой смысл не может быть выявлен без учета взаимосвязи с другими статьями Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», прежде всего регулирующими учреждение (создание) религиозных организаций, условия и порядок их государственной регистрации.
   В соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозная группа и религиозная организация являются формами религиозного объединения (пункт 2 статьи 6); религиозная организация (как местная, так и централизованная) в отличие от религиозной группы имеет статус юридического лица с соответствующей этому статусу правоспособностью, правами и обязанностями (статьи 7 и 8). При этом учредителями местной религиозной организации могут быть не менее десяти граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией (пункт 1 статьи 9). Для государственной регистрации местной религиозной организации учредители представляют в соответствующий орган юстиции документ, подтверждающий существование религиозной группы на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданный органом местного самоуправления, или подтверждающий ее вхождение в централизованную религиозную организацию, выданный ее руководящим центром (пункт 5 статьи 11).
   Положения пункта 1 статьи 9, пункта 5 статьи 11 и абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» находятся в неразрывном единстве и как таковые образуют сложносоставную норму. Эта норма определяет, для каких религиозных организаций в случае их учреждения, регистрации и, как следствие, при перерегистрации не требуется подтверждение о пятнадцатилетнем сроке и какие правовые последствия наступают при отсутствии такого подтверждения, если оно необходимо.
   Из пункта 1 статьи 9, пунктов 5 и 7 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» во взаимосвязи с его статьями 6, 7 и 8 следует, что для учреждения и регистрации местной религиозной организации, входящей в централизованную религиозную организацию, подтверждения о пятнадцатилетнем сроке не требуется.
   Для учреждения местной религиозной организации в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» подтверждение о пятнадцатилетнем сроке должны представить граждане, объединенные в религиозную группу (пункт 1 статьи 9). Это означает, что если религиозная организация учреждена до вступления названного Федерального закона в силу, то такого подтверждения не требуется, поскольку религиозная группа уже перестала существовать, преобразовавшись в религиозную организацию, которая была зарегистрирована в качестве юридического лица и, следовательно, согласно статьям 49 (пункты 1 и 3) и 51 (пункт 2) Гражданского кодекса Российской Федерации считается созданной. С этого момента она приобрела правоспособность, т. е. возможность иметь гражданские права, соответствующие целям законной деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности, а потому она в полном объеме пользуется правами, предусмотренными для религиозных организаций Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях».
   Перерегистрация религиозных организаций не может проводиться вопреки условиям, которые в силу пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» необходимы и достаточны для учреждения и регистрации религиозных организаций. Отсюда следует, что для перерегистрации религиозных организаций, учрежденных до вступления в силу данного Федерального закона, а также местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации, не требуется документ, подтверждающий их существование на соответствующей территории не менее пятнадцати лет; на такие религиозные организации не распространяется требование о ежегодной перерегистрации до наступления указанного пятнадцатилетнего срока; они не могут быть ограничены в правоспособности, которой религиозные организации наделены данным Федеральным законом, в том числе положениями, перечисленными в абзаце четвертом пункта 3 его статьи 27, – пунктом 4 статьи 3, пунктами 3 и 4 статьи 5, пунктом 5 статьи 13, пунктом 3 статьи 16, пунктами 1 и 2 статьи 17, пунктом 2 статьи 18 (применительно к образовательным учреждениям и средствам массовой информации), статьей 19 и пунктом 2 статьи 20.
   Иное истолкование оспариваемых положений, при том что они находятся в неразрывном нормативном единстве с пунктом 1 статьи 9 и пунктом 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», означало бы их превращение в самодостаточную норму, прямо противоположную и противоречащую содержанию пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11, что с точки зрения правовой логики недопустимо.
   6. Предметом регулирования абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», как следует из содержащихся в них положений во взаимосвязи со статьей 1, а также со статьями 15–24 названного Федерального закона, является правовое положение религиозных организаций, их права, конкретизирующие свободу вероисповедания. По своей природе это коллективные права, поскольку они реализуются гражданином совместно с другими гражданами посредством создания религиозного объединения. Следовательно, под действие оспариваемых положений не подпадают права, хотя и предусмотренные статьями, указанными в абзаце четвертом пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», но конкретизирующие свободу вероисповедания в ее индивидуальном аспекте, т. е. которые могут реализовываться каждым непосредственно, а не через религиозную организацию, пользующуюся правами юридического лица.
   Так, из прав, закрепленных в пункте 4 статьи 3 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», к коллективным правам религиозных организаций относится возможность получать для своих священнослужителей в соответствии с законодательством Российской Федерации о воинской обязанности и военной службе в мирное время отсрочку от призыва на военную службу и освобождение от военных сборов по решению Президента Российской Федерации.
   Что касается примененного в деле гражданина И. М. Щурова – члена Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле другого содержащегося в пункте 4 статьи 3 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» положения, а именно о том, что гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой, то это положение фактически воспроизводит статью 59 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Федеральный закон, о котором идет речь в данной конституционной норме, может определить условия и порядок замены военной службы альтернативной гражданской службой, однако само закрепленное ею право не нуждается в конкретизации и является, как следует из статей 18, 28 и 59 Конституции Российской Федерации, непосредственно действующим, притом именно индивидуальным правом, т. е. связанным со свободой вероисповедания в ее индивидуальном, а не коллективном аспекте, а значит, должно обеспечиваться независимо от того, состоит гражданин в какой-либо религиозной организации или нет.
   7. Согласно статье 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл оспариваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой.
   По данным Министерства юстиции Российской Федерации, подавляющее большинство религиозных организаций в Российской Федерации объединены в рамках различных централизованных структур; кроме того, как правило, местные религиозные организации перед перерегистрацией вступают в состав централизованных религиозных организаций и представляют в органы юстиции соответствующее подтверждение.
   Вместе с тем, как следует из материалов дела, Министерство юстиции Российской Федерации, исходя из того, что положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 находятся в нормативном единстве с пунктом 1 статьи 9 и пунктом 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», в пределах предоставленной ему компетенции предписал соответствующим органам юстиции, на которые законом возложена государственная регистрация религиозных организаций, применять указанные положения таким образом, чтобы местные религиозные организации, имеющие подтверждение о пятнадцатилетнем сроке существования или входящие в централизованную религиозную организацию, не проходили ежегодную перерегистрацию и пользовались в полном объеме всеми правами, предоставленными им как религиозным организациям данным Федеральным законом. Именно в указанном порядке были перерегистрированы религиозное объединение «Христианская церковь Прославления» и Религиозное общество Свидетелей Иеговы в городе Ярославле – заявители по настоящему делу.
   8. До вступления Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в силу создание, учреждение и регистрация религиозных организаций осуществлялись в соответствии с Законом РСФСР от 25 октября 1990 года «О свободе вероисповеданий». Как юридические лица религиозные организации пользовались равными правами, имели одинаковый правовой статус, что соответствовало содержащимся в статьях 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2), 28 и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации положениям о юридическом равенстве, в том числе равенстве религиозных объединений перед законом.
   Согласно статьям 10, 17, 18, 22–25 Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий» (в редакции Федерального закона от 27 января 1995 года) все религиозные объединения, как региональные, так и централизованные, в качестве юридических лиц на равных основаниях уже имели права, которые затем были закреплены и Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях», в том числе его статьями, указанными в абзаце четвертом пункта 3 статьи 27.
   При таких обстоятельствах законодатель не мог лишить определенную часть учрежденных и обладающих полной правоспособностью религиозных организаций возможности пользоваться уже принадлежавшими им правами на том лишь основании, что они не имеют подтверждения о пятнадцатилетнем сроке существования. Применительно к ранее созданным религиозным организациям это было бы несовместимо с принципом равенства, конкретизированным в статьях 13 (часть 4), 14 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, и явилось бы недопустимым ограничением свободы вероисповедания (статья 28), а также свободы учреждения и деятельности общественных объединений (статья 30).
   9. Таким образом, положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 в их нормативном единстве с положениями пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» не предполагают, что религиозные организации, учрежденные до вступления данного Федерального закона в силу или входящие в структуру централизованного религиозного объединения, должны представлять подтверждение о пятнадцатилетнем сроке существования, а также не требуют от них ежегодной перерегистрации и не ограничивают их на этот период в пользовании соответствующими правами, и, следовательно, применительно к таким организациям не противоречат Конституции Российской Федерации.
   Проверка же законности и обоснованности соответствующих правоприменительных решений не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, который, по смыслу статей 118, 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, не вправе подменять правоприменителя, в том числе суды общей юрисдикции. Реализуя свои полномочия, правоприменитель не может придавать положениям абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» какое-либо иное значение, расходящееся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении.
   Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации содержащиеся в абзацах третьем и четвертом пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях» положения, поскольку они в нормативном единстве с положениями пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 данного Федерального закона применительно к их действию в отношении религиозных организаций, учрежденных до вступления данного Федерального закона в силу, а также местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации, означают, что такие организации пользуются правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения пятнадцатилетнего минимального срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, предусмотренных абзацем четвертым пункта 4 статьи 27 названного Федерального закона.
   В силу требований статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» конституционность содержащихся в абзацах третьем и четвертом пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях» положений в нормативном единстве с положениями пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 названного Федерального закона применительно к их действию в отношении других религиозных организаций в данном деле не проверялась.
   2. Конституционно-правовой смысл положений абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 в их нормативном единстве с положениями пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях», выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
   3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
   4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

//-- Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации Л. М. Жарковой --//
   На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» излагаю особое мнение по Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 года.
   1. Статья 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» содержит заключительные нормативные положения, имеющие целью упорядочение деятельности религиозных организаций, созданных в соответствии с Законом РСФСР от 25 октября 1990 года «О свободе вероисповеданий», и распространение на них определенных требований, установленных новым Законом.
   Так, в соответствии с положениями абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозные организации, не имеющие документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее пятнадцати лет, пользуются правами юридического лица при условии их ежегодной перерегистрации до наступления указанного пятнадцатилетнего срока; в этот период эти организации не пользуются правами, предусмотренными пунктом 4 статьи 3, пунктами 3 и 4 статьи 5, пунктом 5 статьи 13, пунктом 3 статьи 16, пунктами 1 и 2 статьи 17, пунктом 2 статьи 18 (применительно к образовательным учреждениям и средствам массовой информации), статьей 19 и пунктом 2 статьи 20 указанного Закона.
   Конституционный Суд Российской Федерации признал данные положения не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они в нормативном единстве с положениями пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» применительно к их действию в отношении религиозных организаций, учрежденных до вступления его в силу, а также местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации, означают, что такие организации пользуются правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения пятнадцатилетнего минимального срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, предусмотренных абзацем четвертым пункта 3 статьи 27 названного Закона.
   Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из того, что заявители являются религиозными организациями, созданными до вступления в силу Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», и входят в структуру централизованных религиозных организаций в качестве их составных частей, в данном деле проверял положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 лишь постольку, поскольку они применимы именно к таким организациям. При этом, как указывается в пункте 3 мотивировочной части, вопрос о конституционности оспариваемых положений применительно к их действию в отношении «других» религиозных организаций Конституционный Суд Российской Федерации в связи с данными жалобами не рассматривал.
   Решение же Конституционного Суда Российской Федерации вынесено применительно к действию проверенных норм в отношении всех религиозных организаций, учрежденных до 26 сентября 1997 года, а также в отношении всех местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации.
   2. В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и пунктом 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле. Под законом в данном случае подразумевается законодательная норма, на основании которой вынесено конкретное правоприменительное решение и которая затем обжалуется в Конституционный Суд Российской Федерации. Такое понимание вытекает из правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 23 мая 1995 года по делу о проверке конституционности статей 2.1 и 16 Закона РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий».
   В данном деле Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 в неразрывном нормативном единстве с положениями пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 (о создании и регистрации местных религиозных организаций) применительно к местным организациям, имеющим подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания. К заявителям же была применена норма статьи 27, устанавливающая ограниченную правоспособность всех религиозных организаций, созданных до 26 сентября 1997 года и не имеющих подтверждения о пятнадцатилетнем сроке существования на соответствующей территории.
   Взаимосвязь оспоренных положений с положениями пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 не умаляет и самостоятельного их значения, в связи с чем заключительный вывод Конституционного Суда, в соответствии с которым все созданные до вступления в силу Закона религиозные организации сохраняют полную правоспособность, а положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 одновременно признаются не противоречащими Конституции Российской Федерации, представляется спорным.
   Во-первых, утверждение об освобождении автономных местных религиозных организаций от выполнения предписаний статьи 27, ограничивающих их правоспособность и обязывающих проходить ежегодную перерегистрацию до наступления пятнадцатилетнего срока, не согласуется с пунктом 1 статьи 9, которым создание таких организаций допускается только при наличии подтверждения о пятнадцатилетнем сроке их существования на соответствующей территории.
   Кроме того, оспоренные нормы статьи 27 не говорят о каких-либо различиях в ее применении к местным религиозным организациям, входящим в состав централизованных, по сравнению с иными религиозными организациями. Единственным и общим по отношению ко всем религиозным организациям основанием их применения является в соответствии с буквальным смыслом этих норм отсутствие документа о пятнадцатилетнем сроке.
   Так, по информации Министерства юстиции Российской Федерации, «местные религиозные организации, ранее зарегистрированные в качестве автономных объединений, как правило, чтобы обойти требование Закона о подтверждении пятнадцатилетнего срока существования и ежегодной перерегистрации, вступают перед перерегистрацией в существующие централизованные организации и представляют от них соответствующие подтверждения».
   Заявители поступили аналогичным образом. Представления прокуратуры с требованием соблюдения положений абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» были направлены в адрес религиозного объединения «Христианская церковь Прославления» в городе Абакане 24 февраля 1998 года, а в адрес Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле – 20 ноября 1998 года. После этого обеими религиозными организациями были получены и представлены в органы юстиции подтверждения об их структурной принадлежности к централизованным религиозным организациям, и они были перерегистрированы – соответственно 19 марта 1999 года и 1 июня 1999 года. В такой ситуации, когда имела место определенная вынужденность преобразования религиозными организациями своего статуса (вхождение их в состав централизованных организаций), заявители правомерно настаивали на проверке конституционности примененных к ним положений статьи 27 как ограничивающих конституционные права только по признаку отсутствия у действующей религиозной организации документа об определенном сроке существования.
   3. Законодатель вправе устанавливать порядок учреждения, создания и регистрации религиозных организаций, предусматривая при этом определенные ограничения, затрагивающие конституционные права, но оправданные и соразмерные конституционно значимым целям; поэтому законодатель не мог лишить часть учрежденных и обладающих полной правоспособностью религиозных организаций возможности пользоваться уже принадлежащими им правами на том лишь основании, что они не имеют подтверждения пятнадцатилетнего срока существования. Конституционный Суд признал, что это было бы несовместимо с принципом равенства, конкретизированным в статьях 13 (часть 4), 14 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, явилось бы недопустимым ограничением свободы вероисповедания (статья 28), а также свободы учреждения и деятельности общественных объединений (статья 30).
   Однако в отношении религиозных организаций, созданных до 26 сентября 1997 года, законодатель принял именно такое решение, которое имело своим следствием требования об ограничении осуществления целого ряда конституционных прав заявителей, не представивших документального подтверждения о пятнадцатилетнем сроке существования, безотносительно к каким-либо иным характеристикам их деятельности.
   Изложенное позволяет сделать вывод о том, что положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» носят дискриминационный характер, ограничивают свободу вероисповедания, нарушают конституционные принципы равенства граждан и религиозных организаций перед законом, равноправия граждан и соразмерности ограничения основных прав и свобод конституционно значимым целям и, таким образом, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 14 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 28 и 55 (часть 3).
   4. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации в отношении религиозных организаций, учрежденных до вступления данного Закона в силу, а также местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованных организаций, положения об ограничении правоспособности не действуют. Возникает вопрос, на какие же религиозные организации распространяются положения абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27.
   В настоящее время эти нормы не распространяются ни на ранее действовавшие религиозные организации, не имеющие подтверждения о пятнадцатилетнем сроке существования на соответствующей территории, ни на вновь созданные организации, имеющие такое подтверждение, ни на местные религиозные организации, входящие в централизованные, независимо от срока их существования. Следовательно, в результате истолкования Конституционным Судом Российской Федерации оспоренных положений путем выявления их конституционно-правового смысла эти положения потеряли своего адресата, стали излишними, а значит, перестали и действовать.
   Конституционным Судом Российской Федерации ранее была сформулирована правовая позиция, согласно которой результатом толкования конституционной нормы «не может быть признание ее недействующей, так как это противоречило бы самой юридической природе толкования» (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 декабря 1995 года по запросу Государственной Думы о толковании положений статьи 80 и части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации). Полагаю, что в случаях конституционного истолкования закона или его отдельных положений данная правовая позиция сохраняет свою значимость. Из нее, в частности, вытекает, что прекращение действия проверяемой Конституционным Судом нормы невозможно без признания ее не соответствующей Конституции Российской Федерации. В настоящем же деле произошло обратное: оспоренные положения были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, хотя фактически их действие было прекращено.

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 23 декабря 1999 г. № 18-П
   По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов [377 - Собрание законодательства РФ. 2000. № 3. Ст. 353.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А. Л. Кононова, судей Г. А. Гаджиева, Н. В. Витрука, Т. Г. Морщаковой, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   с участием президента Московской городской нотариальной палаты Н. Ф. Шарафетдинова, адвокатов А. К. Дрессена, Г. Б. Мирзоева, К. М. Максимова, президента Всероссийского фонда социально – правовой защиты и реабилитации инвалидов В. А. Воеводина, представителя семи территориальных общественных организаций инвалидов Л. Г. Кучейник, председателя правления Тверской областной общественной организации инвалидов военной службы «Патриот» И. С. Рыбина, представителя Рязанской общественной организации инвалидов «Координационный центр «Милосердие» Н. М. Хоненева, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В. В. Лазарева и представителя Совета Федерации А. В. Попова,
   руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год».
   Поводом к рассмотрению дела явились жалобы 562 индивидуальных предпринимателей, 2057 занимающихся частной практикой нотариусов, 61 адвоката, фермеров А. М. Абдуллаева, Т. В. Александровой, С. И. Колотова, С. П. Немчинова, А. И. Тюленева, В. А. Дмитриева и А. И. Пятаева, 15 региональных и межрегиональных общественных организаций инвалидов и Всероссийского фонда социально-правовой защиты и реабилитации инвалидов (списки заявителей прилагаются) на нарушение конституционных прав граждан положениями названных Федеральных законов, а также запросы Волжского городского суда Волгоградской области и Арбитражного суда Республики Коми.
   Учитывая, что все обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
   Заслушав сообщение судей-докладчиков Г. А. Гаджиева и Н. В. Селезнева, объяснения представителей сторон, показания свидетеля – заместителя председателя Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике А. Г. Голова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации – Н. С. Романенкова, от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – О. А. Наумова, от Федерального союза адвокатов России – А. В. Клигмана, от Министерства юстиции Российской Федерации – О. В. Сарайкиной, от Пенсионного фонда Российской Федерации – А. В. Куртина, от Федерального фонда обязательного медицинского страхования – С. Е. Донцова, от Фонда социального страхования Российской Федерации – Л. Ю. Чикмачевой, от Министерства финансов Российской Федерации – С. Н. Панариной, от Министерства Российской Федерации по налогам и сборам – Э. М. Цыганкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. В жалобах обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации граждан и в запросах судов утверждается, что установленный положениями пунктов «б» и «в» статьи 1 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» (далее – Федеральный закон от 4 января 1999 года) для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокатов тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 20,6 процента заработка (дохода) является для них чрезмерным, не учитывает реальные различия в характере и условиях их деятельности в сравнении с другими категориями плательщиков страховых взносов, чем нарушаются статьи 2, 6 (часть 2), 15, 18, 19 (части 1 и 2), 34, 35 (части 1 и 3), 37, 39 и 57 Конституции Российской Федерации.
   Заявителями оспаривается также конституционность абзацев третьего и шестого пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» (далее – Федеральный закон от 30 марта 1999 года). По мнению заявителей, установлением для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации на 1997 и 1998 годы в размере 20,6 процента заработка (дохода), а также приданием данному Федеральному закону, по сути фискальному, обратной силы нарушаются конституционные принципы равенства граждан перед законом и соразмерности ограничений прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям, что не соответствует статьям 2, 6, 7, 8, 15, 17, 18, 19, 35, 54, 55 и 57 Конституции Российской Федерации.
   Как указывается в жалобах фермеров А. М. Абдуллаева, Т. В. Александровой, С. И. Колотова, С. П. Немчинова, А. И. Тюленева, В. А. Дмитриева и А. И. Пятаева, Федеральным законом от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации для крестьянских (фермерских) хозяйств был увеличен с 5 процентов до 20,6 процента дохода от их деятельности. Этот же тариф соответствующим Федеральным законом от 8 января 1998 года был сохранен на 1998 год и Федеральным законом от 4 января 1999 года предусмотрен на 1999 год (пункт «б» статьи 1). Заявители полагают, что столь значительное (более чем четырехкратное) увеличение тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации по сравнению с действовавшим в 1991–1996 годах нарушает конституционный принцип равенства и является чрезмерным, так как не учитывает особенности ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и размеры получаемых им доходов.
   Адвокат Г. Б. Черкесова наряду с пунктом «в» статьи 1 Федерального закона от 4 января 1999 года оспаривает статью 2 того же Федерального закона, которой тариф страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации на 1999 год для работодателей – организаций и граждан (физических лиц), осуществляющих прием на работу по трудовому договору, установлен в размере 5,4 процента выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям независимо от источника финансирования. По мнению заявительницы, обязанность уплачивать страховые взносы в Фонд социального страхования Российской Федерации в указанном размере приводит к чрезмерному финансовому обременению адвокатов.
   В обращениях оспаривается также конституционность статьи 4 Федерального закона от 4 января 1999 года, в соответствии с которой индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной практикой нотариусы, крестьянские (фермерские) хозяйства и адвокаты обязаны уплачивать в фонды обязательного медицинского страхования страховые взносы в размере 3,6 процента от заработка (дохода), определяемого таким же образом, как в пунктах «б» и «в» статьи 1 данного Федерального закона для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Заявители утверждают, что применительно к получаемому указанными категориями плательщиков заработку (доходу) общая сумма страховых взносов, которые они должны уплачивать в Пенсионный фонд Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования, является чрезмерной, что ставит их в неравные условия с другими физическими лицами, которые уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации страховые взносы в размере 1 процента, а в фонды обязательного медицинского страхования вообще их не платят. Тем самым, по мнению заявителей, нарушаются статьи 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
   Кроме того, занимающиеся частной практикой нотариусы утверждают, что они не подлежат обязательному медицинскому страхованию. В подтверждение своей позиции они ссылаются на статью 6 Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», которая, по их мнению, к числу субъектов обязательного медицинского страхования относит только работающих граждан с момента заключения с ними трудового договора, на статьи 1, 2, и 18 названного Закона, а также на пункт 2 статьи 935 ГК Российской Федерации, согласно которому обязанность страховать свою жизнь или здоровье не может быть возложена на гражданина по закону.
   Всероссийский фонд социально-правовой защиты и реабилитации инвалидов и 15 региональных и межрегиональных общественных организаций инвалидов оспаривают конституционность пункта «б» статьи 6 Федерального закона от 4 января 1999 года. По мнению заявителей, в соответствии с этой нормой от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды освобождаются лишь общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), их региональные и территориальные организации и организации, единственным собственником имущества которых они являются; тем самым общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссийских общественных организаций инвалидов, ставятся в худшее положение, чем нарушаются статьи 7 (часть 2), 13 (часть 4), 15 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
   Адвокат В. П. Киви помимо пункта «в» статьи 1 Федерального закона от 4 января 1999 года оспаривает конституционность пункта «в» статьи 6 того же Федерального закона, как не освобождающего от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды работающих пенсионеров, являющихся инвалидами, которые получают пенсии не по инвалидности, а по старости. По мнению заявительницы, данная норма ставит инвалидов в неравное положение в зависимости от вида получаемой пенсии, чем нарушается статья 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
   2. Вопрос о размерах тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год».
   Постановлением от 24 февраля 1998 года положения пунктов «б» и «в» статьи 1 данного Федерального закона, устанавливавшие для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 28 процентов от суммы заработка (дохода), признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что принципы справедливости и равенства требуют не только соразмерности (нечрезмерности) тарифов страховых взносов заработку (доходу) плательщика, что может обеспечиваться введением пропорциональных тарифов, но и соотносимости между тарифами и трудовыми пенсиями, в настоящее время практически одинаковыми для всех плательщиков страховых взносов; указанный тариф этим требованиям не отвечает, так как правовое регулирование, избранное законодателем в данном случае, привело к тому, что равное право на трудовую пенсию (статья 39, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) для разных категорий плательщиков страховых взносов оказалось связанным с существенно несоразмерными отчислениями на его финансирование: при прочих равных условиях и примерно одинаковых в будущем трудовых пенсиях такие самозанятые граждане, как индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной практикой нотариусы, а также адвокаты, уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации значительно большую часть своего дохода, чем платят наемные работники с учетом страховых взносов работодателей.
   Названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, а следовательно, изложенные в нем правовые позиции сохраняют юридическую силу, которая в соответствии с частью второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может быть преодолена повторным принятием норм, признанных неконституционными. Поэтому в настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации при разрешении вопроса о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды не оценивает конституционность оспариваемых норм в части установления конкретных размеров этих тарифов. Исходя из правовых позиций, изложенных в Постановлении от 24 февраля 1998 года, Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает лишь такие положения, которые не были предметом его проверки, а именно:
   о правовом регулировании страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, установленных для крестьянских (фермерских) хозяйств на 1999 год;
   о порядке определения облагаемой базы для начисления страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, взимаемых с индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, глав крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокатов, вытекающем из Федеральных законов от 4 января 1999 года и от 30 марта 1999 года во взаимосвязи с другими нормативными актами, в том числе Законом Российской Федерации от 7 декабря 1991 года «О подоходном налоге с физических лиц» и Федеральным законом от 16 июля 1999 года «Об основах обязательного социального страхования»;
   о конституционно допустимых пределах действия во времени и по кругу лиц Федерального закона от 30 марта 1999 года, закрепившего для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов измененный размер тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации на 1997 и 1998 годы и порядок зачетов ранее уплаченного;
   об уплате индивидуальными предпринимателями, занимающимися частной практикой нотариусами, главами крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокатами страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования, а также об облагаемой базе для их начисления;
   об освобождении от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды общественных организаций инвалидов и работающих пенсионеров, являющихся инвалидами.
   Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются названные нормативные положения, содержащиеся соответственно в пунктах «б» и «в» статьи 1, статьях 2 и 4, пунктах «б» и «в» статьи 6 Федерального закона от 4 января 1999 года, абзацах третьем и шестом пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года, которые были применены или подлежат применению в конкретных делах, в том числе находящихся в производстве судов, обратившихся с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации.
   3. Пункт «б» статьи 1 Федерального закона от 4 января 1999 года в числе плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации называет крестьянские (фермерские) хозяйства. Между тем в соответствии с другими законодательными актами применительно к крестьянскому (фермерскому) хозяйству субъектами тарифообложения могут выступать индивидуальный предприниматель – глава крестьянского (фермерского) хозяйства, осуществляющего деятельность без образования юридического лица, хозяйственное товарищество или производственный кооператив в сельском хозяйстве (пункт 2 статьи 23, статья 257, пункт 1 статьи 259 ГК Российской Федерации, статья 6 Федерального закона от 30 ноября 1994 года «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», статья 11 Налогового кодекса Российской Федерации).
   Используя для определения субъекта тарифообложения термин «крестьянское (фермерское) хозяйство», Федеральный закон от 4 января 1999 года допускает тем самым, что плательщиками страховых взносов являются не только крестьянские (фермерские) хозяйства, осуществляющие деятельность без образования юридического лица, но и крестьянские (фермерские) хозяйства – юридические лица, созданные до введения в действие части первой ГК Российской Федерации, что противоречит указанным нормам гражданского и налогового законодательства, в соответствии с которыми плательщиком страховых взносов в данном случае может быть только глава крестьянского (фермерского) хозяйства как индивидуальный предприниматель.
   Вместе с тем Федеральный закон от 4 января 1999 года, воспроизводящий применительно к крестьянским (фермерским) хозяйствам регулирование на 1997 и 1998 годы и предусматривающий уплату ими страховых взносов в размере 20,6 процента, не исключает, что глава крестьянского (фермерского) хозяйства как индивидуальный предприниматель, если он осуществляет прием на работу по трудовому договору или заключает с работниками – членами крестьянских (фермерских) хозяйств гражданско-правовые договоры, обязан уплачивать страховые взносы в размере 28 процентов выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям независимо от источников финансирования (абзац третий пункта «б» статьи 1).
   Таким образом, действующее правовое регулирование допускает взимание страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации по разным тарифам в зависимости от избранной крестьянским (фермерским) хозяйством организационно-правовой формы. Между тем в силу конституционных принципов налогообложения, распространяющихся на обязательные платежи в страховые фонды и конкретизированных в Налоговом кодексе Российской Федерации (пункт 2 статьи 3), такая дифференциация режимов страховых платежей не может устанавливаться по неэкономическим мотивам, в том числе исходя из социальных различий и других подобных критериев, поскольку это противоречит конституционному принципу равенства. Данный вывод соответствует правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 года по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в котором указано, что принцип равного налогового бремени, выводимый из положений статей 8 (часть 2), 19 и 57 Конституции Российской Федерации, в сфере налоговых отношений означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований.
   Используя в норме пункта «б» статьи 1 Федерального закона от 4 января 1999 года не согласующееся с организационно-правовыми формами предпринимательской деятельности, предусмотренными в ГК Российской Федерации и Налоговом кодексе Российской Федерации, понятие «крестьянское (фермерское) хозяйство», законодатель тем самым не дает точного определения такого существенного элемента тарифообложения, как его субъект. Это противоречит конституционному принципу законно установленных налогов и сборов и нарушает конституционный принцип равенства (статьи 57 и 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
   4. Деятельность занимающихся частной практикой нотариусов, которые на профессиональной основе обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, является особой юридической деятельностью; она осуществляется от имени государства, что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов и предопределяет специальный публично-правовой статус нотариусов (данная правовая позиция, сохраняющая свою силу, изложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате).
   Деятельность, имеющую публично-правовой характер, осуществляют также адвокаты, на которых возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), гарантируя тем самым право каждого на получение квалифицированной юридической помощи, что вытекает из статей 45 (часть 1) и 48 Конституции Российской Федерации.
   Публично-правовые задачи обязывают адвокатов и занимающихся частной практикой нотариусов в установленных законом случаях обеспечивать льготное или бесплатное юридическое обслуживание социально незащищенных граждан. Выполнение этих публично значимых для общества и государства задач обусловливает необходимость предоставления соответствующих гарантий со стороны государства. Кроме того, деятельность адвокатов и занимающихся частной практикой нотариусов не является предпринимательством или какой-либо иной не запрещенной законом экономической деятельностью и не преследует цели извлечения прибыли. Исходя из этого, недопустимо избранное законодателем регулирование, уравнивающее их с другими категориями плательщиков страховых взносов, деятельность которых не носит особого публично-правового характера и направлена на извлечение прибыли, а также не дифференцирующее тарифы страховых взносов в зависимости от получаемого заработка (дохода).
   Определяя облагаемую базу для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, взимаемых с данных категорий плательщиков, законодатель также не устанавливает прямого требования о включении в состав их расходов затрат на льготное обслуживание социально незащищенных граждан. Между тем в отношении занимающихся частной практикой нотариусов в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 11 февраля 1993 года № 4463–1 «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» предлагалось при взимании с них подоходного налога включать в состав расходов и общую сумму тарифов за совершение нотариальных действий в рамках льготного обслуживания граждан, что надлежало также учитывать судам общей юрисдикции при рассмотрении жалоб на включение названных затрат в налогооблагаемую базу. Такая же позиция выражена и Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 4 марта 1999 года по запросу Калининского федерального районного суда города Санкт-Петербурга о проверке конституционности части четвертой статьи 22 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, в котором указано, что затраты на льготное обслуживание социально незащищенных граждан подлежат включению в состав расходов занимающихся частной практикой нотариусов.
   В отношении занимающихся частной практикой нотариусов Федеральным законом от 4 января 1999 года предусмотрено исключение из облагаемой базы для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации расходов, связанных с извлечением дохода. Что касается адвокатов, то в состав их расходов включаются не все подтвержденные документами необходимые фактические затраты, а только суммы, отчисляемые из полученного дохода на содержание коллегии адвокатов (статья 29 Положения об адвокатуре РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года). При определении облагаемой базы для начисления страховых взносов не принимаются во внимание не покрываемые этими отчислениями необходимые затраты, а также потери в доходе, связанные с обязательным льготным обслуживанием. В силу этого правовое регулирование тарифообложения в отношении адвокатов необоснованно увеличивает облагаемую базу для начисления страховых взносов даже в сравнении с установленной для занимающихся частной практикой нотариусов и во всяком случае не учитывает исполнение ими публично-правовых обязанностей.
   Таким образом, в отношении адвокатов и занимающихся частной практикой нотариусов оспариваемое регулирование противоречит статьям 19 (части 1 и 2) и 57 Конституции Российской Федерации и не согласуется со статьей 48 Конституции Российской Федерации.
   5. В Постановлении от 24 февраля 1998 года Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из Конституции Российской Федерации, применительно к правовому регулированию страховых взносов сформулировал ряд принципов – справедливости тарифообложения, юридического равенства плательщиков сборов, равного финансового обременения, всеобщности тарифообложения, а также принцип законного установления обязательных платежей. В сфере обязательного социального страхования данные принципы означают признание неформального равенства плательщиков страховых взносов, обеспечиваемого дифференциацией категорий плательщиков, соразмерностью (нечрезмерностью) тарифов страховых взносов и их соотносимостью с получаемыми пенсиями. Осуществляя регулирование отношений, возникающих в сфере обязательного социального страхования, законодатель должен руководствоваться и основными принципами законодательства о налогах и сборах (пункты 1 и 2 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации). При этом реализация выражающего публичный интерес принципа солидарности поколений не должна приводить к тому, чтобы указанные конституционные принципы, а также основные начала законодательства о налогах и сборах утрачивали свое значение.
   Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулировавшего в Постановлении от 24 февраля 1998 года конституционные принципы тарифообложения, в силу статьи 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти. Между тем законодатель при принятии Федеральных законов от 4 января 1999 года и от 30 марта 1999 года исходил лишь из того, что для реализации этих принципов достаточно одного снижения тарифа страховых взносов.
   Для законодательного воплощения принципов тарифообложения, исходя из конституционных принципов социального государства, необходимо осуществить дополнительное правовое регулирование, в частности обеспечить соотносимость (эквивалентность) уплачиваемых сумм страховых взносов и получаемого страхового обеспечения, как того требует статья 4 Федерального закона от 16 июля 1999 года «Об основах обязательного социального страхования».
   Существующее правовое регулирование тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации для самозанятых граждан – индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, глав крестьянских (фермерских) хозяйств, адвокатов приводит к тому, что названные категории плательщиков получают государственные трудовые пенсии, несопоставимые с суммами уплачиваемых ими страховых взносов. Таким образом, законодатель не принимает каких-либо мер, направленных на решение указанных в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» (статьи 4 и 18) задач по обеспечению соразмерности трудовых пенсий и тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Следствием данного правового регулирования является игнорирование законных частных интересов указанных категорий плательщиков, в то время как воплощенный в принципе солидарности поколений публичный интерес становится доминирующим.
   Введение тарифа страховых взносов, неэквивалентного получаемым государственным трудовым пенсиям, не учитывает конституционные принципы справедливости и равенства, противоречит принципу законно установленных обязательных платежей, не имеет экономического обоснования и, следовательно, носит произвольный характер.
   Для обеспечения соотносимости (эквивалентности) страхового обеспечения и страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды законодатель мог бы, в частности, устанавливать минимальные размеры дохода, начиная с которого возможно начисление страховых взносов, максимальные суммы дохода, подлежащего обложению страховыми взносами, а также использовать при тарифообложении высоких доходов обратно пропорциональную прогрессивную шкалу тарифов.
   Не может быть признано конституционно обоснованным такое законодательное регулирование, которое не учитывает конституционную природу деятельности различных категорий самозанятых граждан. В соответствии со статьей 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации деятельность индивидуальных предпринимателей, глав крестьянских (фермерских) хозяйств относится к предпринимательской деятельности, деятельность же занимающихся частной практикой нотариусов и адвокатов основана на статье 48 Конституции Российской Федерации и не является предпринимательской или иной экономической деятельностью. Поэтому отказ законодателя от социально оправданной дифференциации в правовом регулировании страховых взносов различных категорий плательщиков свидетельствует о произвольном характере данного регулирования.
   Принцип законного установления обязательных платежей не ограничивается требованиями к правовой форме акта, устанавливающего тот или иной обязательный платеж, и к процедуре его принятия. Содержание этого акта также должно отвечать определенным требованиям, поэтому не может считаться законно установленным обязательный платеж, не соответствующий, по существу, конституционным принципам и отражающим их основным началам законодательства о налогах и сборах.
   Действующее правовое регулирование определяет существенные элементы тарифообложения в ряде законов и подзаконных актов. Законы о тарифах страховых взносов называют плательщиков страховых взносов, размер тарифов и, самым общим образом, тарифооблагаемую базу, имея в виду, что в остальном применяется законодательство о подоходном налоге с физических лиц. Условия, порядок и сроки уплаты страховых взносов определяются на основании Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122–1 и ежегодных федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации.
   Такой характер правового регулирования не позволяет признать страховые платежи законно установленными и создать конституционно обоснованное законодательство о тарифообложении. Так, при установлении тарифооблагаемой базы для уплаты страховых взносов индивидуальными предпринимателями, занимающимися частной практикой нотариусами, главами крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокатами не учитывается, что в законодательстве о подоходном налоге определение налогооблагаемой базы сочетается с дифференциацией ставок налога в зависимости от размера получаемого дохода.
   Не используя социально оправданную дифференциацию страховых взносов для разных категорий самозанятых граждан, законодатель тем самым вводит чрезмерные ограничения права собственности, что противоречит статьям 35 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
   Из закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа правового государства (статья 1, часть 1) вытекают конкретные требования, рекомендации и запреты в отношении определенных действий органов государства. В сфере тарифообложения указанный конституционный принцип диктует для законодателя запрет устанавливать регулирование таким образом, чтобы провоцировать законопослушных граждан на сокрытие получаемых доходов и занижение облагаемой базы.
   6. В Постановлении от 24 февраля 1998 года Конституционный Суд Российской Федерации, определяя сроки исполнения своего решения, указал, что положения Федерального закона от 8 января 1998 года, как воспроизводящие признанные неконституционными нормы Федерального закона «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год», по истечении шести месяцев с момента провозглашения данного Постановления не подлежат применению; Федеральному Собранию предлагалось в течение этого срока внести в Федеральный закон от 8 января 1998 года изменения, вытекающие из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
   Однако соответствующий Федеральный закон был принят только 30 марта 1999 года. Этим Федеральным законом посредством внесения изменений и дополнений в статью 2 Федерального закона от 8 января 1998 года законодатель внес изменения в Федеральный закон от 5 февраля 1997 года, изложив в новой редакции часть первую пункта «б» статьи 1 и пункт «в» этой же статьи. Суть указанных изменений состоит в уменьшении для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации с 28 процентов до 20,6 процента.
   В соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» утрата актом или его отдельными положениями, признанными неконституционными, юридической силы означает, что с момента начала действия решения Конституционного Суда Российской Федерации данный акт или его положения не должны применяться.
   Положения Федерального закона от 8 января 1998 года о тарифе страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, взимаемых с заработка (дохода) индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов, утратили силу после 24 августа 1998 года. Поскольку законодатель в 1998 году не осуществил необходимое правовое регулирование в отношении перечисленных категорий плательщиков, не должно было осуществляться (в том числе после принятия Федерального закона от 30 марта 1999 года) и не имеющее законных оснований взимание страховых взносов с доходов, полученных ими в период с 25 августа по 31 декабря 1998 года. Распространение на указанный период установленного Федеральным законом от 30 марта 1999 года тарифа страховых взносов в размере 20,6 процента означает противоречащее статье 57 Конституции Российской Федерации придание обратной силы закону, ухудшающему положение плательщика.
   Следовательно, с индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов страховые взносы в размере 20,6 процента заработка (дохода) за период с 25 августа по 31 декабря 1998 года не должны взиматься. Вся сумма взысканных или уплаченных добровольно за этот период страховых взносов подлежит зачету в счет будущих платежей, независимо от того, исходя из какого тарифа они начислялись.
   В соответствии со статьей 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти. Поскольку по вине законодателя, вопреки Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года, новое правовое регулирование не было осуществлено своевременно, то периоды с 1 января по 10 февраля 1997 года, а также с 25 августа по 31 декабря 1998 года не могут быть исключены из страхового стажа указанных категорий плательщиков, а следовательно, и из их трудового стажа, дающего право на пенсию, что должно подтверждаться соответствующими документами. Подлежат зачету в счет будущих платежей суммы страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации за 1997 год, которые не были внесены до 24 февраля 1998 года (даты вынесения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации) и взысканы Пенсионным фондом Российской Федерации либо внесены после этой даты. При этом вопрос о страховом и трудовом стаже должен решаться по названным выше правилам.
   7. В отличие от прежних законов о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды Федеральный закон от 4 января 1999 года предусмотрел в пункте «б» статьи 6, что от уплаты страховых взносов в эти фонды освобождаются общероссийские организации инвалидов, в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов, их региональные и территориальные организации и организации, единственным собственником имущества которых являются указанные общественные организации.
   Согласно статье 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение; свобода деятельности общественных объединений гарантируется; никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Названные конституционные положения конкретизированы в Федеральных законах от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях» и от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Исходя из конституционного истолкования содержащихся в них норм, общественные организации инвалидов являются одной из организационно-правовых форм общественных объединений. Они создаются в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, т. е. выступают формой социальной защиты инвалидов (статья 33 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»). По территориальной сфере деятельности такие организации могут быть общероссийскими, межрегиональными, региональными и местными и независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом (статьи 14 и 15 Федерального закона «Об общественных объединениях»).
   Освобождение от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды как разновидность государственной поддержки адресовано одной и той же категории граждан – инвалидам и поэтому не может зависеть от статуса общественной организации. Следовательно, любые, а не только общероссийские, общественные организации инвалидов должны иметь возможность получения такой поддержки. Этот вывод согласуется с пунктом 10 Декларации о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция 3447 (XXX) от 9 декабря 1975 года), устанавливающим, что инвалиды должны быть защищены от любых видов регламентации, носящих дискриминационный характер, и вытекает из положений статей 2–4 ратифицированной Российской Федерацией Конвенции MOT 1983 года № 159 «О профессиональной ориентации и занятости инвалидов», согласно которым национальная политика в области профессиональной реабилитации и занятости инвалидов должна распространяться на все категории инвалидов и быть основанной на принципе равенства возможностей, обеспечиваемых инвалидам, как и трудящимся в целом, а специальные меры, направленные на обеспечение для инвалидов подлинного равенства возможностей, нельзя считать дискриминационными.
   Между тем пункт «б» статьи 6 Федерального закона от 4 января 1999 года лишает общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссийских, такой государственной поддержки, как освобождение от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, что ставит их в худшее положение по отношению к общероссийским общественным организациям инвалидов, и без учета их существенно ограниченных возможностей возлагает на них равные с любыми другими работодателями обязанности по уплате страховых взносов.
   Следовательно, данная норма носит дискриминационный характер постольку, поскольку в соответствии с ней устанавливаются необоснованные и несправедливые различия при предоставлении государственной поддержки общественным организациям инвалидов в зависимости от того, входят они в состав общероссийских или нет. Тем самым нарушается конституционный принцип равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
   Законность же деятельности любых конкретных общественных организаций инвалидов с точки зрения ее соответствия установленным оспариваемой нормой предпосылкам предоставления государственной поддержки подлежит проверке органами исполнительной власти, прокуратуры, а также судами общей и арбитражной юрисдикции.
   8. Пункт «в» статьи 6 Федерального закона от 4 января 1999 года освобождает от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды перечисленные в ней категории самозанятых граждан – работающих инвалидов I, II и III групп только в том случае, если они получают пенсии по инвалидности. Это ставит работающих пенсионеров – инвалидов в неравное правовое положение в зависимости от вида получаемой ими пенсии – по инвалидности или по старости. Получение пенсии по старости лишает работающих инвалидов государственной поддержки в форме освобождения от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, что, по сути, необоснованно ограничивает их в выборе вида пенсии и в конечном счете приводит к ограничению конституционного права на получение пенсии по старости, которую они заработали своим предшествующим трудом.
   Оспариваемая норма нарушает конституционный принцип равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), из которого вытекает недопустимость установления для одной и той же категории граждан – работающих инвалидов необоснованных различий и предпочтений в области их государственной поддержки, с одной стороны, и недопустимость дискриминации в реализации гарантированного каждому социального обеспечения по возрасту (статья 39, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) – с другой.
   В силу части второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является основанием для отмены в установленном порядке нормативных положений, касающихся других категорий работающих инвалидов I, II и III групп, получающих пенсии по инвалидности или по старости, постольку поскольку такие положения приводят к признанному дискриминационным непредоставлению им государственной поддержки в виде освобождения от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Такие положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.
   9. Статьей 2 Федерального закона от 4 января 1999 года тариф страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации на 1999 год установлен для работодателей – организаций и граждан (физических лиц), осуществляющих прием на работу по трудовому договору, т. е. фактически также выступающих работодателями. В связи с этим оспаривающая конституционность названной нормы адвокат Г. Б. Черкесова не может быть признана надлежащим заявителем, поскольку в коллегиях адвокатов работодателем является именно коллегия.
   Следовательно, производство по делу в этой части подлежит прекращению в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
   10. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 6, часть 2); в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей (статья 7, часть 2); каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (статья 41, часть 1). Приведенные положения создают конституционные основы финансирования медицинской помощи, оказываемой гражданам государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения бесплатно. Одной из конституционных гарантий такой помощи является обязательное медицинское страхование.
   Конституционный Суд Российской Федерации, анализируя социально-правовую природу страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, в своем Постановлении от 24 февраля 1998 года отметил, что сущностным признаком государственного пенсионного страхования является особый метод финансирования на основе обязательности уплаты страховых взносов страхователями (работодателями) и застрахованными в Пенсионный фонд Российской Федерации. При этом обязательность выражается в том, что отношения по государственному пенсионному страхованию возникают в силу закона, т. е. независимо от воли его участников; поскольку страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации представляют собой установленные федеральным законом особые обязательные платежи, при их установлении должны соблюдаться конституционные требования к законодательному регулированию любых финансовых обременений и к ограничению прав и свобод граждан (статья 55, части 2 и 3; статья 57 Конституции Российской Федерации). Данная правовая позиция распространяется и на страховые взносы в фонды обязательного медицинского страхования, уплата которых является конституционной обязанностью, вытекающей их положений статьи 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
   Обязательное медицинское страхование относится к специальным видам страхования, и потому, согласно ГК Российской Федерации (статья 970), на него распространяется специальное регулирование, предусмотренное для отношений в области медицинского страхования. Так, статьей 4 Федерального закона от 4 января 1999 года устанавливается тариф страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования в размере 3,6 процента для перечисленных в пунктах «б» и «в» статьи 1 данного Федерального закона категорий самозанятых граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, глав крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокатов; статья 8 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате предусматривает, что занимающийся частной практикой нотариус пользуется услугами системы государственного медицинского страхования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом каждому гарантируется бесплатная медицинская помощь в объеме, определяемом программами обязательного медицинского страхования (статьи 4, 22 и 23 Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»).
   Положение статьи 6 (часть 2) Конституции Российской Федерации о том, что каждый гражданин Российской Федерации обладает равными правами и несет равные обязанности, применительно к медицинскому страхованию означает не только равные права на получение бесплатной медицинской помощи, но и равные обязанности в несении бремени по образованию фондов обязательного медицинского страхования. Занимающиеся частной практикой нотариусы и другие категории самозанятых граждан наравне с любыми другими гражданами при наступлении страхового случая обеспечиваются услугами государственной медицинской помощи, а потому должны уплачивать взносы в фонды обязательного медицинского страхования. Таким регулированием отношений по обязательному медицинскому страхованию не затрагиваются положение статьи 41 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которому государством принимаются меры по развитию частной системы здравоохранения, и предусмотренные главой 48 ГК Российской Федерации правила добровольного страхования.
   Поскольку самозанятые граждане осуществляют свободно избранную ими деятельность на основе частной собственности и на свой страх и риск, на государстве не лежит обязанность уплачивать за них суммы взносов в фонды обязательного медицинского страхования. Освобождение же самозанятых граждан от уплаты страховых взносов означало бы переложение бремени участия в образовании фондов обязательного медицинского страхования на другие категории граждан, что противоречило бы конституционным принципам справедливости и недопустимости такого осуществления прав и свобод, которым нарушаются права и свободы других лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации).
   Следовательно, из взаимосвязанных положений статей 6 (часть 2), 7 (части 1 и 2), 41 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации вытекает, что статья 4 Федерального закона от 4 января 1999 года в части, устанавливающей обязательность уплаты страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, глав крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокатов, не противоречит Конституции Российской Федерации, что не исключает иного дополнительного законодательного регулирования.
   Облагаемая база для начисления страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования рассчитывается по правилам для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, которые настоящим Постановлением признаны не отвечающими принципу законного установления обязательных платежей, вытекающему из статьи 57 Конституции Российской Федерации. Кроме того, применительно к правовому регулированию тарифов страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования должны также действовать сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации принципы тарифообложения, с тем чтобы обеспечить необходимую дифференциацию и соотносимость уплачиваемых сумм страховых взносов и получаемого страхового обеспечения. Поэтому в настоящее время разрешение поставленного заявителями вопроса о том, не приводит ли установленный статьей 4 Федерального закона от 4 января 1999 года тариф страховых взносов в совокупности с тарифами других страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды к чрезмерному ограничению права собственности на получаемый доход, не представляется возможным.
   Однако во всяком случае после введения правового регулирования, обеспечивающего необходимое уточнение базы тарифообложения, излишне уплаченные в фонды обязательного медицинского страхования страховые взносы подлежат зачету в счет будущих платежей.
   Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) и 57, положения пунктов «б» и «в» статьи 1 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и абзацев третьего и шестого пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в отношении правового регулирования страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, глав крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокатов, поскольку оно нарушает конституционные принципы справедливого и законного установления обязательных платежей при определении существенных элементов тарифообложения, включая облагаемую базу для начисления страховых взносов и субъект тарифообложения.
   2. Придание нормам абзацев третьего и шестого пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» обратной силы применительно к индивидуальным предпринимателям, занимающимся частной практикой нотариусам, а также адвокатам в качестве плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, которые в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года не должны были их уплачивать в период с 25 августа по 31 декабря 1998 года, не соответствует статье 57 Конституции Российской Федерации, поскольку этим нарушается конституционный запрет ухудшения положения плательщиков при возложении на них обязательных финансовых обременений.
   Граждане, которые в периоды с 1 января по 10 февраля 1997 года и с 25 августа по 31 декабря 1998 года из-за отсутствия нового правового регулирования не должны были уплачивать страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, в связи с бездействием законодателя имеют право в порядке возмещения вреда в силу статьи 53 Конституции Российской Федерации на включение указанных периодов в страховой и трудовой стаж, дающий право на пенсию.
   3. В соответствии с частью третьей статьи 79 и частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» положения Федерального закона от 20 ноября 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 2000 год», как воспроизводящие нормы Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год», признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке.
   4. Впредь до установления законодателем нового правового регулирования индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной практикой нотариусы, главы крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокаты уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации страховые взносы за 1999 и 2000 годы в установленном Федеральными законами от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и от 20 ноября 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 2000 год» в размере 20,6 процента от заработка (дохода).
   После введения нового правового регулирования излишне уплаченные страховые взносы подлежат зачету в счет будущих платежей.
   5. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности статьи 2 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год», поскольку оспаривавшая ее адвокат Г. Б. Черкесова не является надлежащим заявителем.
   6. Признать статью 4 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» в части, относящей к плательщикам страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, глав крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокатов, не противоречащей Конституции Российской Федерации, что не исключает иного дополнительного законодательного регулирования.
   Признать данную статью в части определения облагаемой базы для начисления страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования не отвечающей принципу законно установленного обязательного платежа, вытекающему из статьи 57 Конституции Российской Федерации, как это установлено в пункте 1 резолютивной части настоящего Постановления.
   7. Впредь до установления законодателем нового правового регулирования индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной практикой нотариусы, главы крестьянских (фермерских) хозяйств и адвокаты уплачивают в фонды обязательного медицинского страхования страховые взносы с заработка (дохода) за 1999 и 2000 годы в установленном Федеральными законами от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и от 20 ноября 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 2000 год» в размере 3,6 процента.
   После введения правового регулирования, обеспечивающего необходимое уточнение тарифооблагаемой базы, излишне уплаченные страховые взносы подлежат зачету в счет будущих платежей.
   8. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 19 (части 1 и 2), пункт «б» статьи 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» в той части, в какой он не освобождает от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссийских общественных организаций инвалидов.
   9. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 19 (части 1 и 2), пункт «в» статьи 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» в той части, в какой он не освобождает от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды работающих инвалидов I, II и III групп, получающих пенсии по старости.
   Согласно части второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является основанием для отмены в установленном порядке положений носящих дискриминационный характер нормативных актов в отношении иных категорий работающих инвалидов I, II и III групп, получающих пенсии по инвалидности или по старости, поскольку в этих актах не предусматривается их освобождение от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Такие акты в указанной части не подлежат применению судами и другими правоприменительными органами.
   10. Согласно части второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» после установления законодателем в соответствии с правовыми позициями, сформулированными в настоящем Постановлении, нового правового регулирования дела обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации граждан (списки прилагаются) подлежат пересмотру в установленном порядке.
   11. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и действует непосредственно.
   12. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 17 февраля 2000 года
   Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пашкина Михаила Петровича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 20 Закона РСФСР «О милиции» и частью третьей статьи 56 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [378 - Информационно-справочная система «Консультант Плюс».]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М. В. Баглая, судей Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, Т. Г. Морщаковой, Ю. Д. Рудкина, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, О. И. Тиунова, О. С. Хохряковой, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   рассмотрев в пленарном заседании вопрос о соответствии жалобы гражданина М. П. Пашкина требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

   установил:
   1. Гражданин М. П. Пашкин проходит службу в отделе вневедомственной охраны и одновременно занимает выборную должность председателя координационного совета Профсоюза сотрудников милиции города Москвы. В августе 1997 года на него было наложено дисциплинарное взыскание за нарушение служебной дисциплины. Полагая наложение этого взыскания необоснованным по существу и незаконным, поскольку профсоюзный орган не давал на то своего согласия, М. П. Пашкин и Профсоюз сотрудников милиции города Москвы обжаловали его в судебном порядке.
   Суд первой инстанции 23 февраля 1999 года, сославшись на Закон РСФСР «О милиции» и Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, решил, что взыскание на заявителя наложено обоснованно, а отсутствие согласия профсоюзного органа не является для этого препятствием. К такому же выводу пришла судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда.
   12 октября 1999 года М. П. Пашкин обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой проверить конституционность части первой статьи 20 Закона РСФСР «О милиции», согласно которой порядок и иные условия службы в милиции регулируются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено Постановлением Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1992 года), а также части третьей статьи 56 данного Положения, устанавливающей, в частности, что предложения профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников органов внутренних дел по вопросам применения мер взыскания носят рекомендательный характер.
   Заявитель полагает, что ограничение компетенции профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников органов внутренних дел по защите прав и интересов членов своих выборных органов по сравнению с компетенцией других профсоюзов, причем не законом, а подзаконным актом, каковым является Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, противоречит статьям 6 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 30 и 55 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации.
   Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации в пределах своих полномочий на основании части второй статьи 40 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» уведомлял М. П. Пашкина о том, что его жалоба не соответствует требованиям названного Закона. Однако в своей повторной жалобе заявитель настаивает на принятии Конституционным Судом Российской Федерации решения по поставленному им вопросу.
   2. По смыслу Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации в процессе конституционного судопроизводства проверяет конституционность действующих норм. Однако такая проверка невозможна, если оспариваемая норма отменена или утратила силу до начала производства в Конституционном Суде Российской Федерации.
   Жалоба гражданина М. П. Пашкина поступила в Конституционный Суд Российской Федерации 12 октября 1999 года, а оспариваемая им часть первая статьи 20 Закона РСФСР «О милиции» с 8 апреля 1999 года была исключена в связи с принятием Федерального закона от 31 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции», т. е. еще до обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации. Следовательно, данная жалоба в соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в этой части не может быть принята к рассмотрению.
   3. Статьей 28 Закона Российской Федерации «О милиции» (в редакции Федерального закона от 31 марта 1999 года) закреплено право сотрудников милиции в целях защиты своих профессиональных, социально-экономических и иных прав и интересов объединяться или вступать в профессиональные союзы (ассоциации); порядок образования и компетенция профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников милиции определяются законодательством Российской Федерации.
   Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», формулируя основные права профсоюзов и гарантии этих прав, включая гарантии работникам, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденным от основной работы, вместе с тем предусматривает, что особенности его применения в отношении профсоюзов, объединяющих военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции, судей и прокуроров, определяются соответствующими федеральными законами (абзац второй пункта 2 статьи 4).
   Закон Российской Федерации «О милиции» такие особенности не устанавливает. Оспариваемая же заявителем часть третья статьи 56 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не только не содержит ограничений права профсоюзов на защиту интересов своих членов по сравнению с Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», но, напротив, конкретизирует эти права, предоставляя профсоюзам сотрудников органов внутренних дел возможность участвовать в решении вопросов о назначении на должность либо восстановлении в должности, перемещении по службе либо отстранении от занимаемой должности, присвоении специального звания, лишении специального звания либо снижении в специальном звании, применении мер поощрения и взыскания, а также вносить рекомендации по вопросам служебной деятельности органов внутренних дел.
   Требование заявителя сводится, по существу, к дополнению статьи 56 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации гарантиями сотрудникам, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденным от основной работы, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Тем самым Конституционному Суду Российской Федерации предлагается определить пределы тех особенностей применения данного Федерального закона, которые связаны с деятельностью профсоюзов, объединяющих сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации. Однако вторжение в компетенцию законодателя путем внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты означало бы превышение Конституционным Судом Российской Федерации своих полномочий, установленных статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
   Вместе с тем отсутствие федерального закона, устанавливающего особенности правового регулирования деятельности профсоюзов сотрудников органов внутренних дел, не препятствует иным судам при рассмотрении возникающих споров самим определять, какой нормативный правовой акт подлежит применению в конкретном деле.
   Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40, пунктами 1 и 2 части первой и частью второй статьи 43, частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   определил:
   1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пашкина Михаила Петровича как не отвечающей критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и ввиду неподведомственности поставленного в ней вопроса Конституционному Суду Российской Федерации.
   2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 2 марта 2000 г. № 38-О
   Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Л. А. Межерицкой, А. А. Аксеновой, Е. П. Горбуновой и И. А. Стяговой на нарушение их конституционных прав положением абзаца шестого части одиннадцатой пункта 3 статьи 8 Федерального закона от 22 апреля 1996 года «О рынке ценных бумаг» [379 - Вестник ФКЦБ России. 2000. № 4.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М. В. Баглая, судей Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, В. О. Лучина, Т. Г. Морщаковой, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, О. С. Хохряковой, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   заслушав в пленарном заседании заключение судьи О. С. Хохряковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы граждан Л. А. Межерицкой, А. А. Аксеновой, Е. П. Горбуновой и И. А. Стяговой,

   установил:
   1. Граждане Л. А. Межерицкая, А. А. Аксенова, Е. П. Горбунова и И. А. Стягова, являющиеся акционерами открытого акционерного общества «Союз», обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой просят проверить конституционность положения абзаца шестого части одиннадцатой пункта 3 статьи 8 Федерального закона от 22 апреля 1996 года «О рынке ценных бумаг», предусматривающего, что в обязанности держателя реестра владельцев ценных бумаг входит предоставление зарегистрированным в системе ведения реестра владельцам и номинальным держателям ценных бумаг, владеющим более 1 процента голосующих акций эмитента, данных из реестра об имени (наименовании) зарегистрированных в реестре владельцев и о количестве, категории и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг.
   На основании указанной нормы Арбитражный суд Архангельской области решением от 30 июля 1998 года обязал некоммерческое партнерство «Первая судоходная депозитарно-клиринговая компания» – держателя реестра акционеров ОАО «Союз» предоставить ОАО «Армейские инвестиции», владеющему более чем одним процентом обыкновенных акций ОАО «Союз», данные из реестра об именах владельцев (полном наименовании), количестве, категории (типе) и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг ОАО «Союз». Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Архангельской области и постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа это решение было оставлено без изменения.
   Заявители полагают, что содержащиеся в реестре сведения о владельцах акций относятся к информации о частной жизни гражданина, право на неприкосновенность которой закреплено статьей 23 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и поскольку в соответствии со статьей 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается, такие сведения не могут предоставляться, если владелец акций не дает на это своего согласия; оспариваемое же положение не содержит условия об обязательности согласия гражданина, зарегистрированного в реестре акционеров, для предоставления данных из реестра о его имени, количестве, категории и номинальной стоимости принадлежащих ему ценных бумаг и потому противоречит статьям 23 (часть 1) и 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
   2. В соответствии с частью второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемая норма или Закон в целом. При этом, разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации с учетом требований Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» должен проверить, имеется ли в действительности неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых норм Закона и является ли в связи с этим обращение допустимым.
   Акционерные общества по своей сути являются объединениями – юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации).
   Данные об акционерах, которые в соответствии с абзацем шестым части одиннадцатой пункта 3 статьи 8 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» обязан предоставлять держатель реестра, характеризуют правовой статус гражданина-акционера как владельца определенного имущества, а именно эмиссионных именных ценных бумаг, закрепляющих права на получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов, на участие в управлении акционерным обществом и на часть имущества, остающегося после его ликвидации.
   Оспариваемая норма не исходит из общедоступности этих сведений для любых заинтересованных лиц, а закрепляет право на их получение лишь теми зарегистрированными в системе ведения реестра владельцев и номинальных держателей ценных бумаг, которые владеют более чем одним процентом голосующих акций акционерного общества, т. е. регламентирует раскрытие этой информации исключительно для самих акционеров при аккумулировании ими определенного пакета акций.
   Доступ к данным, содержащимся в реестре акционеров, является неотъемлемой частью общего права акционера (особенно имеющего существенное количество акций) на получение информации о делах акционерного общества, включая сведения о других акционерах. В его основе лежат право собственности на акции, необходимость защиты акционером своих законных прав и интересов. В более широком плане раскрытие информации о владельцах именных ценных бумаг выражает фундаментальный принцип функционирования современного фондового рынка – его информационную прозрачность, соблюдение которого является важнейшей гарантией защиты прав инвесторов, вкладывающих средства в ценные бумаги, и прежде всего самих владельцев ценных бумаг.
   Информация об именах (наименовании) акционеров, о принадлежащих им ценных бумагах позволяет судить о праве того или иного лица участвовать в общем собрании общества, о количестве голосов, которыми он располагает, его возможностях влиять на состав совета директоров, исполнительного органа акционерного общества и, соответственно, на принимаемые обществом решения. Получение указанной информации может быть, в частности, связано с необходимостью установления контактов с другими акционерами, для организации каких-либо совместных действий и т. д. Таким образом, посредством доступа к данным реестра обеспечивается реализация и защита акционерами своих законных прав и интересов.
   Следовательно, во взаимоотношениях акционеров друг с другом и с акционерным обществом, складывающихся в рамках акционерного общества в связи с владением его ценными бумагами, сведения об имени (наименовании) и о количестве, категории и номинальной стоимости акций, принадлежащих акционерам, имеют характер деловой информации и не могут быть отнесены к личной или семейной тайне, к сфере исключительно частной жизни.
   Кроме того, акции ОАО «Союз», которыми владеют заявители, являются именными. При приобретении акций обеспечивается полная информация об их правовом режиме, включая предусмотренные законом случаи раскрытия определенных данных о владельцах акций. Приобретая акции, которые выпускаются акционерным обществом в качестве именных ценных бумаг, и предоставляя при этом в соответствии с пунктом 1 статьи 44 Федерального закона от 26 декабря 1995 года «Об акционерных обществах» для внесения в реестр известную часть информации о себе – фамилию, имя, отчество, адрес места жительства и некоторые другие сведения, гражданин тем самым заранее осведомлен о возможности доступа лиц, указанных в законодательстве, к этим данным реестра владельцев ценных бумаг.
   Таким образом, отсутствие в оспариваемом положении Федерального закона «О рынке ценных бумаг» условия об обязательности согласия гражданина, зарегистрированного в реестре акционеров, на предоставление данных из реестра о его имени, количестве, категории и номинальной стоимости принадлежащих ему ценных бумаг не может рассматриваться как нарушение конституционного права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий этого права, и в силу этого данная жалоба не отвечает установленным Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» критериям допустимости обращений.
   Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   определил:
   1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Л. А. Межерицкой, А. А. Аксеновой, Е. П. Горбуновой и И. А. Стяговой как не отвечающей критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
   2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 23 марта 2000 г. № 4-П
   По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В. И. Лошманова и Л. Г. Маховой [380 - Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т. Г. Морщаковой, судей Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области».
   Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В. И. Лошманова и Л. Г. Маховой на нарушение их конституционных прав частью второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» (в редакции от 11 ноября 1997 года).
   Заслушав сообщение судьи-докладчика Б. С. Эбзеева, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова и постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В. В. Лазарева, а также представителей: от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – М. В. Гришиной, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации – А. А. Белкина, от Министерства юстиции Российской Федерации – П. А. Высоцкого, изучив представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. В жалобе граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В. И. Лошманова и Л. Г. Маховой оспаривается конституционность части второй статьи 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», согласно которой выборы в Законодательное Собрание Оренбургской области проводятся на всей территории Оренбургской области по мажоритарной системе в одномандатных и (или) многомандатных округах.
   Заявители полагают, что проведение выборов в рамках единой избирательной кампании одновременно в одно– и многомандатных округах приводит к нарушению равенства прав избирателей по признаку места жительства, поскольку часть избирателей имеют по одному голосу, а часть – по нескольку (в зависимости от числа мандатов, распределяемых в округе); при этом нарушаются и права кандидатов в депутаты, которые в силу различных условий проведения избирательной кампании в одно– и многомандатных округах также поставлены в неравное положение. Указанные обстоятельства, по мнению заявителей, свидетельствуют о том, что оспариваемая норма противоречит статьям 3 (часть 3), 6 (часть 1), 19 (часть 2) и 32 Конституции Российской Федерации, а также пункту «b» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.
   Как следует из представленных материалов, Оренбургский областной суд отказал заявителям в удовлетворении жалобы на нарушение их прав и свобод проведением выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области одновременно по одно– и многомандатным округам, сославшись на то, что Закон Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» не противоречит Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривавшая кассационную жалобу заявителей, оставила решение областного суда без изменения.
   2. Согласно статье 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе избирательных прав, провозглашенных в статье 32 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, причем субъекты Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должны, исходя из особенностей этих процедур, предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав. Поскольку Закон Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» затрагивает указанные конституционные права заявителей и был применен на выборах в Законодательное Собрание Оренбургской области, их жалоба в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации.
   Нормативное содержание и смысл, вкладываемый законодателем Оренбургской области в оспариваемое положение части второй статьи 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», раскрываются в Законе Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», согласно которому для распределения 47 мандатов образуется 33 избирательных округа, из них 24 одномандатных, шесть двухмандатных, один трехмандатный и два четырехмандатных, причем каждый из избирателей в многомандатных округах голосует на выборах соответственно за двух, трех или четырех кандидатов. Следовательно, оспариваемое положение и названный Закон, обеспечивающий его реализацию в соответствии с избирательной процедурой, установленной для выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области, могут быть рассмотрены и подлежат оценке только в их взаимосвязи, что подтверждается и изложенными в жалобе заявителей доводами.
   Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положение части второй статьи 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», а также Закон Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», определивший организационно-правовые условия реализации указанного положения в процессе состоявшихся 20 марта 1998 года выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области.
   3. Согласно статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Принцип равенства в полной мере распространяется на предусмотренное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, что соответствует и пункту «b» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Конституционно обоснованным может быть признан только такой механизм организации и проведения выборов, который гарантирует соблюдение указанных демократических принципов.
   Равное избирательное право, реализуемое в том числе в ходе выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (статьи 1 и 3 Конституции Российской Федерации) действительное представительство народа в выборных органах публичной власти.
   Обязанность принимать законодательные и иные меры в целях обеспечения демократических свободных и периодических выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международно-правовыми обязательствами Российской Федерации возлагается на Российскую Федерацию и на ее субъекты с учетом разграничения между ними предметов ведения и полномочий, осуществленного Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статьи 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации).
   4. Право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти в процессе демократических выборов осуществляется в различных формах, в том числе путем проведения выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах, в которых распределяется несколько депутатских мандатов. Вместе с тем использование такой избирательной системы должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также – при соблюдении пропорциональности представительства – наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов. При соблюдении этого условия одновременное проведение выборов по одно– и многомандатным избирательным округам не ведет к нарушению конституционного принципа равенства избирательных прав.
   Таким образом, само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной избирательной системе одновременно в одно– и многомандатных избирательных округах может не противоречить Конституции Российской Федерации и закрепленному ею равенству прав граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство.
   Между тем в Законе Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» предусмотрена только средняя норма представительства избирателей при образовании избирательных округов на территории области (пункт 1 статьи 5) и установлено, что схема избирательных округов утверждается Законодательным Собранием (пункт 2 статьи 5). При этом оспариваемое положение допускает наделение избирателей неравным числом голосов в различных – одно– и многомандатных – округах, поскольку не устанавливает какие-либо условия, которые должны были бы обеспечить реализацию права граждан на равных основаниях участвовать в выборах и, следовательно, – в управлении делами государства через своих представителей. Не содержит такого рода гарантий и Закон Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области».
   Следовательно, рассматриваемые в настоящем деле Законы Оренбургской области не исключают возможность необоснованного, произвольного решения вопросов организации и проведения выборов, в том числе продиктованного целями, не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам. По существу, это может приводить к нарушению принципа народовластия, в частности равного представительства избирателей и их равенства при осуществлении избирательных прав в процессе формирования законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
   Положение о проведении выборов одновременно по одно– и многомандатным избирательным округам, на которые делится территория Оренбургской области, должно сопровождаться нормативным определением объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений, а также условий, при которых исключались бы неравное или искаженное – с точки зрения конституционного содержания – представительство избирателей в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации или какие-либо другие формы неравенства при голосовании. Иное ведет к нарушению прежде всего равного активного избирательного права граждан.
   Несоблюдение указанных требований к регулированию выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области, проводимых одновременно по одно– и многомандатным избирательным округам, не исключает и создание необоснованных преимуществ для какого-либо избирательного объединения или кандидата. Следовательно, такое регулирование приобретает неконституционный смысл также потому, что нарушает и равное пассивное избирательное право.
   Изложенное дает основание для признания оспариваемого положения части второй статьи 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», а также конкретизирующего его и основанного на нем Закона Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (часть 2) и 32 (части 1 и 2).
   5. Законодателю Оренбургской области, исходя из его конституционных полномочий, определяемых в соответствии со статьями 72 и 73 Конституции Российской Федерации, надлежит в период до очередных выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области устранить неравенство условий для граждан при одновременном проведении выборов по одно– и многомандатным избирательным округам, с тем чтобы каждый избиратель был наделен либо одним голосом, либо одинаковым числом голосов. Кроме того, должны быть определены конкретные критерии отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу, поскольку одна только возможность преодоления пробелов в законодательном урегулировании таких организационных форм проведения выборов в практической деятельности по организации избирательного процесса не может быть признана достаточной для обеспечения избирательных прав граждан.
   В частности, законодатель Оренбургской области уполномочен, учитывая особенности административно-территориального устройства области и организации местного самоуправления, плотность населения и другие критерии, таким образом урегулировать механизм проведения выборов, чтобы он служил гарантией равенства при осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права. Иначе положению о проведении выборов одновременно по одно– и многомандатным избирательным округам не может быть обеспечен конституционный смысл.
   6. Поскольку часть вторая статьи 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» ни сама по себе, ни во взаимосвязи с Законом Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» не содержит нормативно закрепленных гарантий участия граждан в выборах на равных основаниях и равенства представительства избирателей в Законодательном Собрании Оренбургской области, создается и опасность неисполнения конституционного требования об обеспечении избирательных прав граждан правосудием. Между тем отказ в реальном восстановлении нарушенных избирательных прав ущемляет не только конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но и конституционное право на судебную защиту. При этом явно не выполняется распространяющаяся как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты обязанность, следуя требованиям, установленным статьями 18, 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, создавать необходимые правовые механизмы, с тем чтобы гарантировать государственную защиту прав и свобод человека и гражданина.
   В частности, суды при осуществлении защиты избирательных прав, руководствуясь принципом народовластия и конституционным требованием о равенстве избирательных прав граждан, в том числе независимо от места жительства, и основываясь на выявленном Конституционным Судом Российской Федерации смысле указанных положений Конституции Российской Федерации, не вправе ограничиваться формальной оценкой соответствия закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации нормам федерального законодательства, а должны по каждому рассматриваемому ими делу реально обеспечивать эффективное восстановление в избирательных правах.
   На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Исходя из единства нормативного содержания части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» (в редакции от 11 ноября 1997 года) и Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», признать их не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (часть 2) и 32 (части 1 и 2), поскольку, допуская проведение выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области одновременно в одно– и многомандатных округах, они не обеспечивают наделение каждого из избирателей одинаковым числом голосов и их участие в выборах на равных основаниях.
   Признанием указанных норм не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагиваются полномочия депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области, избранных до вступления в силу настоящего Постановления.
   2. Руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления:
   1) Законодательному Собранию Оренбургской области – в соответствии с полномочиями, определяемыми статьями 72 и 73 Конституции Российской Федерации, а также федеральными законами, – до проведения новых выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области надлежит установить вытекающие из настоящего Постановления должные гарантии равенства прав граждан избирать и быть избранными и их участия в выборах на равных основаниях, с тем чтобы положение части второй статьи 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания области», а также основанный на нем Закон Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» приобрели соответствующий Конституции Российской Федерации смысл;
   2) при замещении вакантных депутатских мандатов в связи со сложением депутатом своих полномочий или их прекращением по иным основаниям положение части второй статьи 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», а также основанный на нем Закон Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» не могут применяться без необходимых изменений и дополнений, вытекающих из настоящего Постановления.
   3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
   4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и официальных изданиях органов государственной власти Оренбургской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 25 апреля 2000 г. № 7-П
   По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [381 - Собрание законодательства РФ. 2000. № 19. Ст. 2102.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О. С. Хохряковой, судей М. В. Баглая, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, Н. В. Селезнева, В. Г. Стрекозова,
   с участием В. М. Платонова – представителя группы членов Совета Федерации, обратившихся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, В. В. Лазарева – постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации, Л. Г. Алехичевой – представителя Совета Федерации,
   руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, подпунктом «а» пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
   Поводом к рассмотрению дела явился запрос 36 членов Совета Федерации о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в запросе положение.
   Заслушав сообщение судьи – докладчика В. Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – Е. И. Колюшина, М. В. Гришиной и И. Г. Шаблинского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. В соответствии с пунктом 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее в случае, если число кандидатов, зарегистрированных кандидатов, исключенных из федерального списка кандидатов по заявлениям кандидатов, по решению избирательного объединения, избирательного блока, превышает 25 процентов от общего числа кандидатов в заверенном федеральном списке кандидатов, либо в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в пункте 16 данной статьи, а именно признания зарегистрированного кандидата судом недееспособным, тяжелой болезни, стойкого расстройства здоровья зарегистрированного кандидата, его близких родственников).
   Конституционность данной нормы оспаривается заявителями только в части, касающейся отказа в регистрации федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, или ее отмены в случае выбытия не по вынуждающим обстоятельствам одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов. Как указывается в запросе, предусмотренные оспариваемым положением последствия выбытия из списка даже одного из этих кандидатов фактически лишают граждан Российской Федерации, разделяющих убеждения данного избирательного объединения, избирательного блока, права избирать, а включенных в список кандидатов – права быть избранными в органы государственной власти, нарушают конституционный принцип равенства, препятствуют реализации гражданами права на объединение, что противоречит статьям 19, 29, 30, 32, 45, 55 и 97 Конституции Российской Федерации.
   2. В соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2). Именно свободные выборы и референдум, согласно статье 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации, являются высшим и непосредственным выражением власти народа. Из названных положений во взаимосвязи со статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, вытекает, что конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления должно осуществляться на основе равного избирательного права.
   Этот вывод корреспондирует положениям Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и воля народа должна находить свое выражение на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права (пункты 1 и 3 статьи 21), а также Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (пункт «b» статьи 25).
   Закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет порядок его реализации. Как следует из ее статей 32 (части 1, 2 и 3), 71 (пункт «в») и 96, регулирование избирательного права и определение тем самым его конкретного содержания, в частности установление порядка выборов, включая выборы в Государственную Думу, – компетенция законодателя. Осуществляя такое регулирование, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных принципов и норм, в том числе относящихся к условиям и пределам допустимых ограничений прав и свобод граждан.
   Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, ограничение федеральным законом избирательных прав граждан допустимо лишь при условии, что такие ограничения обоснованны, преследуют конституционно значимые цели и соразмерны им.
   3. Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлена смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система, в соответствии с которой 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), а 225 депутатов – по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками (статья 3). Порядок выборов при такой избирательной системе предполагает наличие особенностей, в том числе относящихся к условиям регистрации граждан в качестве кандидатов в депутаты и осуществления ими пассивного избирательного права, в зависимости от того, по какому округу – одномандатному или федеральному – они баллотируются.
   Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) – одно из основных прав граждан и важнейший элемент их правового статуса в демократическом обществе – по своей правовой природе является индивидуальным, а не коллективным правом (соответствующая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 июня 1997 года по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия). Устанавливаемые законодателем правила регистрации федерального списка кандидатов, хотя он и выдвигается избирательным объединением, избирательным блоком, не должны искажать существо этого права, создавать необоснованные препятствия для его реализации, нарушать принцип равного избирательного права.
   4. Статья 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает в качестве общего правила, что кандидат, зарегистрированный кандидат, состоящий в федеральном списке кандидатов, вправе в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, отказаться от дальнейшего участия в выборах в составе данного федерального списка кандидатов, подав письменное заявление в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (пункт 3), а избирательное объединение, избирательный блок вправе в пределах указанного срока исключить некоторых кандидатов, зарегистрированных кандидатов из федерального списка, заверенного (зарегистрированного) Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (пункт 8).
   Оспариваемое положение пункта 11 статьи 51 определяет правовые последствия выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в таком случае отказывает в регистрации федерального списка кандидатов, а если регистрация состоялась – отменяет ее. При этом, по смыслу оспариваемого положения, придаваемому ему правоприменительной практикой, выбытием считается исключение лица из списка кандидатов по его собственной воле (в связи с отказом от участия в выборах в составе данного федерального списка), по инициативе выдвинувшего его избирательного объединения, избирательного блока либо по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – в связи с недостоверностью представленных сведений об этом лице, если она носит существенный характер (подпункт «г» пункта 6 статьи 47), когда исключение из списка выступает в качестве санкции за нарушение избирательного законодательства.
   Таким образом, от того, выбывают или остаются в заверенном федеральном списке кандидаты, занимавшие в нем первые три места, зависит возможность реализации пассивного избирательного права другими кандидатами из этого федерального списка, а также возможность для граждан при осуществлении активного избирательного права отдать свой голос за кандидатов данного избирательного объединения, избирательного блока, цели и программа которого наиболее адекватно отражают их убеждения и интересы. Следовательно, указанные правовые последствия связаны с ограничением избирательных прав граждан.
   Принцип равного избирательного права на данной стадии избирательного процесса предполагает юридическое равенство, равный правовой статус кандидатов, включенных в заверенный (зарегистрированный) федеральный список, независимо от того, какое место они в нем занимают. Однако правовые последствия, предусмотренные оспариваемым положением, нарушают этот принцип, поскольку выбытие кандидата, занимающего одно из трех первых мест в общефедеральной части заверенного федерального списка, в отличие от выбытия кандидатов, занимающих в списке другие места, влечет за собой отказ в регистрации всего списка кандидатов или ее отмену.
   Вместе с тем из принципа свободных выборов, предполагающего, по смыслу статей 3 (часть 3) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, что участие гражданина в выборах как в качестве избирателя, так и в качестве кандидата в депутаты является свободным и добровольным, из принципа равенства при осуществлении избирательных прав и индивидуального характера пассивного избирательного права следует, что отказ от участия в выборах кандидата в депутаты, занимающего одно из первых трех мест в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, а равно исключение его из списка по инициативе избирательного объединения, избирательного блока или по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не могут рассматриваться как основания для ограничения пассивного избирательного права других кандидатов, входящих в список.
   Смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система при выборах в Государственную Думу призвана обеспечивать ее представительный характер исходя из конституционных принципов политического многообразия и многопартийности (статья 13, часть 3; статья 94 Конституции Российской Федерации) на основе воли народа, выявленной посредством голосования. Отказ же в регистрации федерального списка, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, или ее отмена вследствие выбытия хотя бы одного из кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка, необоснованно ограничивают активное избирательное право граждан, лишают их возможности выразить свою волю в отношении кандидатов, выдвинутых соответствующим избирательным объединением, избирательным блоком, препятствуя тем самым достижению цели обеспечения представительного характера Государственной Думы как органа законодательной власти.
   Особая роль, которую в ходе избирательной кампании играют кандидаты, возглавляющие общефедеральную часть федерального списка кандидатов, отражающая их политический вес и влияние в самом избирательном объединении, избирательном блоке, не может рассматриваться как достаточное основание для введения подобного ограничения избирательных прав на данном этапе избирательного процесса, – ограничение по такому основанию не может быть оправдано ни одной из целей, перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
   Таким образом, оспариваемое положение пункта 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривая отказ в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмену в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части этого списка, необоснованно ограничивает активное избирательное право граждан и пассивное избирательное право других кандидатов, состоящих в федеральном списке, выдвинутом избирательным объединением, избирательным блоком, нарушает принципы свободных выборов и равного избирательного права и потому противоречит статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
   5. Осуществление гражданином своих прав и свобод, в том числе права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, по смыслу статей 17 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, не должно нарушать права и свободы других лиц.
   Согласно статье 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение; свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Основной целью избирательного объединения как политического общественного объединения (абзац одиннадцатый статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») является участие в выборах в органы государственной власти, в данном случае – в Государственную Думу. В частности, каждое избирательное объединение, избирательный блок, согласно статье 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», вправе выдвигать свой федеральный список кандидатов в депутаты.
   Рассматриваемый Федеральный закон, предоставляя кандидату, включенному в такой федеральный список, право отказаться в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, от дальнейшего участия в выборах по собственной инициативе, не связывает, однако, его реализацию с получением согласия на это избирательного объединения, избирательного блока.
   В силу оспариваемого положения в результате волеизъявления одного кандидата, занимавшего какое-либо из первых трех мест в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, избирательное объединение, избирательный блок по не зависящим от них причинам необоснованно лишаются возможности участвовать в выборах посредством выдвижения федерального списка кандидатов, чем неправомерно ограничивается свобода деятельности объединений, гарантированная статьей 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Кроме того, устанавливаемые оспариваемой нормой правовые последствия фактически затрудняют выход из избирательного объединения, избирательного блока для возглавляющих общефедеральную часть списка кандидатов, которые в силу изменения своих убеждений или в силу изменения предвыборной позиции избирательного объединения, избирательного блока считают дальнейшее пребывание в нем невозможным, чем нарушаются и предписания статьи 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
   6. По смыслу оспариваемого положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» во взаимосвязи с его положениями, содержащимися в подпункте «г» пункта 6 и пункте 9 статьи 47, пунктах 13 и 15 статьи 51 и главе XII «Обжалование нарушений избирательных прав граждан и ответственность за нарушение избирательных прав граждан», отказу в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмене в данном случае фактически придается характер меры ответственности, возлагаемой на избирательное объединение, избирательный блок и кандидатов, состоящих в списке.
   Между тем меры юридической ответственности могут устанавливаться федеральным законодателем лишь за нарушения избирательного законодательства участниками избирательного процесса, должны быть соразмерны деянию, с которым закон связывает их применение, и не должны приводить к неправомерному ограничению прав и свобод граждан. Однако на основании оспариваемой нормы в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части федерального списка, такая мера, как отказ в регистрации этого списка кандидатов или ее отмена, применяется по отношению к другим кандидатам, включенным в федеральный список, и к избирательному объединению, избирательному блоку в целом при отсутствии с их стороны каких-либо нарушений, что не согласуется с общепризнанными принципами юридической ответственности, включая общеправовой принцип справедливости, и недопустимо в правовом государстве (статья 1 Конституции Российской Федерации).
   Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 30 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) положение пункта 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в пункте 16 данной статьи), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее.
   Признание указанного положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации не затрагивает результаты выборов в Государственную Думу, состоявшихся 19 декабря 1999 года, и не может служить основанием для пересмотра их итогов.
   2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
   3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 8 июня 2000 года
   Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Берга Олега Викторовича на нарушение его конституционных прав и свобод рядом положений Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [382 - Информационно-справочная система «Консультант Плюс».]

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 2 ноября 2000 г. № 234-О
   Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ряда общественных объединений на нарушение конституционных прав и свобод положениями Федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [383 - Вестник Центризбиркома РФ. 2002. № 1.]

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 4 декабря 2000 года
   Об отказе в удовлетворении ходатайства Государственного унитарного предприятия «Научно-исследовательский Центр по испытаниям и доводке автоматотехники» (НИЦИАМТ) об официальном разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» [384 - Информационно-справочная система «Консультант Плюс».]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю. Д. Рудкина, судей Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, Т. Г. Морщаковой, А. Я. Сливы, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   заслушав в заседании палаты сообщение судьи Г. А. Гаджиева,

   установил:
   1. В ходатайстве государственного унитарного предприятия «Научно-исследовательский центр по испытаниям и доводке автоматотехники» (НИЦИАМТ) указывается, что правоприменительные органы занимают различные позиции относительно действия во времени Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в связи с чем заявитель просит дать официальное разъяснение по следующим вопросам:
   а) имеет ли данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации обратную силу и может ли оно применяться к правоотношениям, возникшим до 12 октября 1998 года?
   б) должны ли быть в соответствии с частью третьей статьи 79 и статьей 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» пересмотрены решения судов и иных (в том числе налоговых) органов, основанные на признанном неконституционным с учетом смысла, придававшегося ему правоприменительной практикой, пункте 3 статьи 11 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в отношении лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства по данному делу?
   в) подлежат ли пересмотру решения налоговых органов, основанные на признанном неконституционным с учетом смысла, придававшегося ему правоприменительной практикой, пункте 3 статьи 11 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», принятые до 12 октября 1998 года в отношении НИЦИАМТ, являвшегося участником конституционного судопроизводства по данному делу, если эти решения не были предметом рассмотрения в арбитражном суде и не послужили непосредственным поводом для обращения НИЦИАМТ в Конституционный Суд Российской Федерации?
   г) распространяется ли правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в данном Постановлении, на уплату авансовых налоговых платежей, уплату пеней и штрафов по налогам, сборам и платежам в государственные внебюджетные фонды, а также на суммы налогов, списанные с расчетных счетов налогоплательщиков в кредитных организациях на основании инкассовых поручений налоговых органов в бесспорном порядке, но не поступившие на счета соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов?
   д) могут ли быть возложены на юридические лица (налогоплательщиков) дополнительные обязанности, исполнение которых является условием признания их добросовестными налогоплательщиками?
   2. Согласно статье 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации – в зависимости от характера рассматриваемого вопроса – может быть определен порядок его вступления в силу, а также порядок, сроки и особенности исполнения. В случае, если такие специальные условия в постановлении не оговорены, действует общий порядок, предусмотренный Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
   Юридическим последствием решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными акта или его отдельных положений либо акта или его отдельных положений с учетом смысла, который им придан сложившейся правоприменительной практикой, является утрата ими силы на будущее время. Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации такие акты не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом.
   Обратной силой постановление Конституционного Суда Российской Федерации обладает в отношении дел обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации граждан или объединений граждан (организаций), а также в отношении неисполненных решений, вынесенных до принятия этого постановления. Дела, которые послужили для заявителей поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, во всяком случае подлежат пересмотру компетентными органами. Такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от того, имеются или отсутствуют основания для пересмотра, предусмотренные иными, помимо Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», актами.
   Статья 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может рассматриваться как ущемляющая конституционные права граждан, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основании актов, признанных неконституционными, поскольку не лишает их возможности использовать другие процедуры судебной защиты. На них распространяется положение части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которым решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, т. е. с использованием закрепленных другим законодательством материально – равовых оснований и процессуальных институтов.
   Данная правовая позиция, изложенная в официально опубликованном определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по жалобе гражданки И. В. Петровой на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», сохраняет свою силу, в том числе в отношении решений налоговых органов, принятых до 12 октября 1998 года по делам НИЦИАМТ, которые не были предметом рассмотрения в других судах и не являлись непосредственным поводом для его обращения в Конституционный Суд Российской Федерации.
   Министерство либо иное ведомство Российской Федерации не вправе давать свое толкование положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», отличающееся от толкования, данного самим Конституционным Судом Российской Федерации. Не могут они и истолковать использованное в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года понятие «добросовестные налогоплательщики» как возлагающее на налогоплательщиков дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством.
   Для защиты прав граждан по делам, которые не служили непосредственным поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, могут использоваться все предусмотренные отраслевым законодательством судебные процедуры. Пересмотр судебных решений в связи с признанием Конституционным Судом Российской Федерации примененной в деле нормы неконституционной возможен, в частности, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Способом пересмотра решений иных, кроме судов, правоприменительных органов служит институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.
   При использовании указанных процессуальных институтов, направленных на пересмотр дел, в которых были применены нормы, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, действуют установленные процессуальным законодательством пресекательные сроки.
   3. В соответствии со статьей 83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» официальное разъяснение принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения может быть дано лишь по тем вопросам, которые были предметом рассмотрения в судебном заседании и нашли свое разрешение в принятом постановлении.
   Поскольку поставленные в ходатайстве НИЦИАМТ вопросы Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривались, официальное разъяснение по ним в силу статьи 83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дано быть не может.
   Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 83 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   определил:
   1. Ходатайство государственного унитарного предприятия «Научно-исследовательский центр по испытаниям и доводке автоматотехники» (НИЦИАМТ) об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» оставить без удовлетворения.
   2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному ходатайству окончательно и обжалованию не подлежит.

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 1 марта 2001 г. № 67-О
   По запросу Центрального районного Суда города Челябинска о проверке конституционности статей 239.1 и 239.4 Гражданского процессуального кодекса РСФСР [385 - Вестник Конституционного Суда РФ. – 2001. – № 4.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе заместителя Председателя Т. Г. Морщаковой, судей Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, A. Л. Кононова, В. О. Лучина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, B. Г. Стрекозова, О. И. Тиунова, О. С. Хохряковой, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю. М. Данилова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Центрального районного суда города Челябинска,

   установил:
   1. В производстве Центрального районного суда города Челябинска находится дело по жалобе закрытого акционерного общества «Фарминвест» на неправомерные действия сотрудников Центрального РУВД города Челябинска. Придя к выводу о том, что подлежащие применению при рассмотрении данного дела статьи 239.1 и 239.4 ГПК РСФСР, согласно которым с жалобами на неправомерные действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц в суды общей юрисдикции вправе обращаться только граждане, не соответствуют Конституции Российской Федерации, судья Центрального районного суда города Челябинска Г. В. Гальцев приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их конституционности.
   Как утверждает заявитель, в статьях 239.1 и 239.4 ГПК РСФСР (как и в гражданско-процессуальном, арбитражно-процессуальном законодательстве в целом, а также в Законе Российской Федерации «О милиции») отсутствуют нормы, предусматривающие процессуально-правовые основания для возбуждения судопроизводства по жалобам юридических лиц на неправомерные действия органов и должностных лиц милиции и предоставляющие юридическим лицам возможность реализовать конституционное право на судебную защиту в порядке, предусмотренном главой 24.1 ГПК РСФСР. Тем самым, по мнению заявителя, эти статьи противоречат статьям 8 и 46 Конституции Российской Федерации.
   2. Согласно статье 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из данной нормы во взаимосвязи со статьей 17 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации следует, что право на судебную защиту относится к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека; в Российской Федерации оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.
   В соответствии со статьями 7, 8 и 10 Всеобщей декларации прав человека, статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьей 14 Международного пакта о гражданских и политических правах все равны перед законом и судом; каждый при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, имеет право на справедливое и публичное разбирательство беспристрастным судом, созданным на основании закона. Указанные положения, как относящиеся к общепризнанным принципам и нормам международного права, согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, являются составной частью правовой системы Российской Федерации. По смыслу этих положений, право каждого на судебную защиту посредством законного, независимого и беспристрастного суда означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным составом суда, без предубеждения, полно, всесторонне и объективно.
   3. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (статья 15, часть 1); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18).
   Акционерные общества (закрытые или открытые), общества с ограниченной ответственностью и иные хозяйственные товарищества и общества по своей сути являются объединениями, создаваемыми для совместной реализации гражданами таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации).
   Данные права, таким образом, по своей правовой природе могут принадлежать как физическим лицам (гражданам), так и их объединениям (юридическим лицам), которые, следовательно, вправе реализовать гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на обращение в судебные органы, в том числе право обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, причем право на судебную защиту выступает как гарантия всех конституционных прав. Такая правовая позиция, сохраняющая свою силу, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 октября 1996 года по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» и Постановлении от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции».
   Давая в соответствии со статьей 126 Конституции Российской Федерации разъяснения по вопросам судебной практики, Верховный Суд Российской Федерации указал, что в соответствии с конституционным положением о верховенстве Конституции Российской Федерации судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия (пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»). Таким образом, и сложившаяся правоприменительная практика исходит из того, что нарушенные права (в том числе юридических лиц – акционерных обществ) могут быть восстановлены посредством реализации права на судебную защиту в конкретной процедуре.
   Отсутствие в действующем законодательстве прямых указаний на возможность судебного рассмотрения дел по жалобам юридических лиц на действия (бездействие) органов государственной власти не может парализовать само это право, гарантированное непосредственно Конституцией Российской Федерации. Разрешение же вопроса о том, каким судам – арбитражной или общей юрисдикции – подведомственны такие жалобы, зависит от их конкретного содержания, в том числе от того, какие именно права были нарушены действиями (бездействием) органов государственной власти, и не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, установленную статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
   Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   определил:
   1. Из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 октября 1996 года по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» и Постановлении от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции», следует, что на объединения граждан (юридические лица) распространяется закрепленное статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
   2. Признать запрос Центрального районного суда города Челябинска не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в нем вопроса в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» не требуется вынесения предусмотренного его статьей 71 итогового решения в виде постановления.
   3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
   4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 7 февраля 2002 г. № 7-О
   По жалобе Религиозного объединения «Московское отделение Армии Спасения» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» [386 - Собрание законодательства РФ. 2002. № 9. Ст. 963.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М. В. Баглая, судей Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, А. Л. Кононова, В. О. Лучина, Т. Г. Морщаковой, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, О. И. Тиунова, О. С. Хохряковой, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   заслушав в пленарном заседании заключение судьи В. Д. Зорькина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы религиозного объединения «Московское отделение Армии Спасения»,

   установил:
   1. В жалобе религиозного объединения «Московское отделение Армии Спасения» (далее – МоАС) оспаривается конституционность пункта 4 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в редакции от 26 марта 2000 года), согласно которому государственная перерегистрация религиозных организаций, созданных до вступления в силу данного Федерального закона, должна быть проведена не позднее 31 декабря 2000 года в соответствии с требованиями данного Федерального закона; по истечении указанного срока религиозные организации, не прошедшие перерегистрацию, подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию религиозных организаций.
   Как следует из жалобы, МоАС образовано решением учредительного собрания граждан 8 марта 1992 года, а его устав зарегистрирован в органах юстиции 6 мая 1992 года и – в связи с внесенными изменениями и дополнениями – 12 сентября 1997 года. В соответствии с уставом МоАС является частью международной религиозной организации «Армия Спасения» (христианско-евангелическая церковь) и на правах юридического лица действует в административно-территориальных границах города Москвы. В России деятельность Армии Спасения как религиозной организации осуществлялась с 1913 года по 1923 год и была возобновлена в 1991 году. 20 февраля 2001 года Министерством юстиции Российской Федерации произведена государственная регистрация централизованной христианской религиозной организации «Армия Спасения в России».
   Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по городу Москве, куда 18 февраля 1999 года МоАС представило документы для проведения государственной перерегистрации, письмом от 16 августа 1999 года уведомило МоАС об отказе в перерегистрации в связи с тем, что его учредительные документы не соответствуют требованиям законодательства. На том же основании Пресненский межмуниципальный суд города Москвы 5 июля 2000 года отказал в удовлетворении жалобы МоАС на это решение. Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда определением от 28 ноября 2000 года оставила кассационную жалобу МоАС без удовлетворения, сославшись на то, что устав МоАС в части, относящейся к условиям и порядку его создания и учреждения, не соответствует требованиям законодательства.
   Решением Таганского межмуниципального суда города Москвы от 12 сентября 2001 года был удовлетворен иск Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по городу Москве о признании МоАС прекратившим свою деятельность (поскольку данное религиозное объединение не информировало зарегистрировавший его орган, как того требует пункт 9 статьи 8 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», о продолжении своей деятельности) и о ликвидации его как юридического лица с исключением из единого государственного реестра юридических лиц (поскольку оно не прошло государственную перерегистрацию в срок до 31 декабря 2000 года, как того требует пункт 4 статьи 27 того же Федерального закона). Определением Московского городского суда от 6 декабря 2001 года решение первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба – без удовлетворения.
   В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации МоАС утверждает, что ликвидация как мера ответственности, возлагаемая на религиозную организацию, не прошедшую перерегистрацию в установленный срок, на основании пункта 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» возможна по сугубо формальным основаниям, при отсутствии нарушающих Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство действий этой организации, что не согласуется с общими принципами ответственности в Российской Федерации как правовом государстве и противоречит гарантиям конституционных прав и свобод, закрепленным статьями 28, 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
   2. Вопрос о правовых последствиях вступления в силу Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» для ранее созданных религиозных организаций уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
   В Постановлении от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях», а также в Определении от 13 апреля 2000 года № 46-О по жалобе религиозного объединения «Независимый российский регион Общества Иисуса» на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 4 и 5 статьи 8, статьями 9 и 13, пунктами 3 и 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на положениях статей 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2), 28 и 30 Конституции Российской Федерации, сформулировал конституционно-правовые критерии, исходя из которых следует решать вопрос о том, в каких пределах требования названного Федерального закона, относящиеся к порядку создания религиозных организаций, могут быть предъявлены и при перерегистрации религиозных организаций, учрежденных и действовавших до его вступления в силу.
   Из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в данных решениях, следует, что вводимые федеральным законодателем меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть справедливыми и соразмерными конституционно значимым целям (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
   В соответствии со статьей 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2) и 30 (часть 1) свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства; реализуя полномочия, вытекающие из статей 71 (пункты «в» и «о») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия их признания в качестве юридического лица, порядок учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности, а в случае принятия нового закона – предусмотреть перерегистрацию ранее созданных религиозных объединений в целях приведения в соответствие с ним их учредительных документов и деятельности.
   В силу статей 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2), 28 и 30 Конституции Российской Федерации и в соответствии со статьями 10, 17, 18, 22–25 Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий» (в редакции от 27 января 1995 года) и статьями 48–65 ГК Российской Федерации религиозные объединения в качестве юридических лиц на равных основаниях с другими некоммерческими организациями уже имели права, которые затем были закреплены Федеральным законом от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях» (статьи 3, 15–24). Исходя из этого, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что законодатель не мог лишить учрежденные и обладающие полной правоспособностью религиозные организации возможности пользоваться уже принадлежавшими им правами, закрепленными и новым законом, на том лишь основании, что они не имеют подтверждения о пятнадцатилетнем сроке существования. Религиозные организации, учрежденные до вступления в силу данного Федерального закона, должны пользоваться правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения пятнадцатилетнего минимального срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, установленных в абзаце четвертом пункта 3 его статьи 27. Осуществляя перерегистрацию, в своих учредительных документах они могут указать в качестве организационно-правовой формы один из видов религиозной организации, предусмотренных статьей 8 данного Федерального закона, не создавая новых подразделений, в том числе территориальных, в соответствии с предъявляемыми к ней с точки зрения структуры требованиями данного Федерального закона; такие религиозные организации вправе использовать в своих наименованиях слова «Россия», «российский» и производные от них, если до вступления данного Федерального закона в силу они уже использовали их в своих наименованиях и если на момент подачи заявления о государственной перерегистрации они действовали на территории Российской Федерации на законных основаниях; при этом не должно приниматься во внимание приостановление деятельности религиозной организации, если она была лишена возможности действовать по причинам, зависящим не от нее, а от неправомерных решений и действий государственных органов и их должностных лиц.
   Следовательно, положения Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», связанные с изменением порядка создания и учреждения религиозных организаций как юридических лиц, сами по себе не могут служить препятствием для перерегистрации ранее созданных религиозных объединений, которые уже имеют статус юридического лица, обладают полной правоспособностью и действуют на законных основаниях.
   3. Из пункта 4 статьи 27 во взаимосвязи с ее пунктом 3, а также с пунктом 9 статьи 8, статьями 11, 12, 14 и 25 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» вытекает, что, если устав и иные учредительные документы религиозной организации не приведены в соответствие с названным Федеральным законом, регистрирующий орган отказывает в перерегистрации, а в случае если имеются основания для ликвидации либо запрета религиозной организации, предусмотренные пунктом 2 статьи 14, – передает материалы в суд. В силу правовых позиций, выраженных в указанных решениях Конституционного Суда Российской Федерации, такая перерегистрация не может обусловливаться дополнительными требованиями к порядку создания и учреждения религиозной организации, которые ранее действовавшим законом не предъявлялись, поскольку речь идет об организациях, уже созданных и учрежденных в качестве юридических лиц, обладающих полной правоспособностью и действующих на законных основаниях; ликвидация такой организации как не прошедшей перерегистрацию в указанный срок (т. е., по сути, не внесшей необходимых изменений и дополнений в учредительные документы) возможна по решению суда – в соответствии с предписаниями статей 13 (часть 5), 28, 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений пункта 9 статьи 8 и статьи 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» – лишь в случае, если надлежащим образом будет доказано, что она прекратила свою деятельность или осуществляет не совместимую с вытекающими из Конституции Российской Федерации обязанностями религиозной организации как юридического лица неправомерную деятельность. При этом суд, решая вопрос о ликвидации религиозной организации как не прошедшей перерегистрацию в указанный срок, в том числе по причине прекращения ею своей деятельности, не может ограничиваться установлением формальных условий применения положений пункта 4 статьи 27 (непрохождение перерегистрации в указанный срок) и пункта 9 статьи 8 (непредставление необходимых сведений) названного Федерального закона.
   Иное истолкование положений статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» о перерегистрации и последствиях ее непрохождения в указанный срок означало бы, что ликвидация как мера ответственности применяется к уже созданным религиозным организациям, по существу, за невыполнение ими новых требований к порядку создания и учреждения религиозной организации, которые ранее действовавшим законодательством не предъявлялись. Однако такое истолкование противоречит общеправовым принципам юридической ответственности и вытекающим из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требованиям о возможных пределах ограничения принципа равенства, а также свободы вероисповедания и свободы учреждения и деятельности общественных объединений (статья 13, часть 4; статьи 14, 19, 28 и 30 Конституции Российской Федерации), не согласуется с положениями статей 6 и 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и несовместимо со сформулированными Конституционным Судом Российской Федерации на этой основе конституционно – правовыми критериями, определяющими, в каких пределах относящиеся к порядку создания и учреждения религиозных организаций требования Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» могут быть предъявлены к религиозным организациям, созданным и учрежденным до его вступления в силу и имевших к этому моменту статус юридического лица, при их перерегистрации.
   Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   определил:
   1. В силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях», а также в Определении от 13 апреля 2000 года № 46-О по жалобе религиозного объединения «Независимый российский регион Общества Иисуса» на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 4 и 5 статьи 8, статьями 9 и 13, пунктами 3 и 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и основанных на положениях статей 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2), 28, 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, положения пункта 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», связанные с изменением порядка создания и учреждения религиозных организаций как юридических лиц, в их конституционно-правовом смысле и во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 27, пунктом 9 статьи 8, статьями 11, 12, 14 и 25 того же Федерального закона не могут служить препятствием для перерегистрации религиозных объединений, созданных и учрежденных до его вступления в силу и имеющих статус юридического лица, обладающих полной правоспособностью и действующих на законных основаниях. Перерегистрация таких организаций не может обусловливаться дополнительными требованиями к порядку создания и учреждения религиозной организации, которые ранее действовавшим законом не предъявлялись, поскольку речь идет об организациях, уже созданных и учрежденных в качестве юридических лиц, обладающих полной правоспособностью и действующих на законных основаниях; ликвидация такой организации как не прошедшей перерегистрацию в указанный срок (т. е., по сути, не внесшей необходимых изменений и дополнений в учредительные документы) возможна по решению суда – в соответствии с предписаниями статей 13 (часть 5), 28, 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений пункта 9 статьи 8 и статьи 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» – лишь в случае, если надлежащим образом будет доказано, что она прекратила свою деятельность или осуществляет не совместимую с вытекающими из Конституции Российской Федерации обязанностями религиозной организации как юридического лица неправомерную деятельность. При этом суд, решая вопрос о ликвидации религиозной организации как не прошедшей перерегистрацию в указанный срок, в том числе по причине прекращения ею своей деятельности, не может ограничиваться установлением формальных условий применения положений пункта 4 статьи 27 (непрохождение перерегистрации в указанный срок) и пункта 9 статьи 8 (непредставление необходимых сведений) названного Федерального закона.
   2. Конституционно-правовой смысл положений пункта 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», выявленный в настоящем Определении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
   3. Правоприменительные решения по делу религиозного объединения «Московское отделение Армии Спасения», основанные на применении положений пункта 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Определении, подлежат пересмотру в установленном порядке.
   4. Поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» не требуется вынесения предусмотренного его статьей 71 итогового решения в виде постановления, жалоба религиозного объединения «Московское отделение Армии Спасения» не подлежит дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации.
   5. Настоящее Определение окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
   6. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Определение должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 2 апреля 2002 г. № 7-П
   По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева [387 - Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т. Г. Морщаковой, судей Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, Ю. Д. Рудкина, А. Я. Сливы, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   с участием заявителей – А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева, а также представителя Ю. А. Хнаева – кандидата юридических наук А. А. Сергеева, представителя Законодательного Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края – кандидата юридических наук А. В. Демина,
   руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».
   Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина А. Г. Злобина и жалоба мэра поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю. А. Хнаева на нарушение их конституционных прав и свобод в сфере осуществления местного самоуправления положениями, соответственно, Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».
   Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
   Заслушав сообщение судьи-докладчика Н. С. Бондаря, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы – постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В. В. Лазарева, от Президента Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, от Верховного Суда Российской Федерации – судьи Верховного Суда Российской Федерации Б. А. Горохова, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – Н. А. Кулясовой, исследовав заключение эксперта – доктора юридических наук С. А. Авакьяна и заключение Московской государственной юридической академии, а также иные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. Игарский городской суд 11 июня 1999 года отказал А. Г. Злобину, отозванному 6 июня 1999 года с должности главы муниципального образования – города Игарки Красноярского края, в удовлетворении жалобы на решение Игарского городского Совета о назначении голосования по его отзыву. Определением судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 12 июля 1999 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба – без удовлетворения. Законность данных судебных актов подтвердили при рассмотрении дела в порядке надзора Красноярский краевой суд и Верховный Суд Российской Федерации. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации А. Г. Злобин просит проверить конституционность положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», которые согласно пункту 2 его статьи 29 распространяются на отзыв выборного должностного лица местного самоуправления.
   В жалобе главы муниципального образования – поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю. А. Хнаева оспаривается конституционность ряда положений Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», на основании которых было назначено, 27 августа 2000 года проведено, но из-за неявки установленного числа избирателей признано не состоявшимся голосование по его отзыву.
   Как следует из жалоб, заявители, не ставя перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о проверке конституционности собственно института отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, оспаривают следующие положения Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», касающиеся оснований и порядка такого отзыва:
   положения о том, что выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано вследствие утраты доверия избирателей, как не устанавливающие конкретные основания утраты доверия (статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа);
   положения, регулирующие процедуру отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, как не предусматривающие обязательность уведомления выборного должностного лица о предстоящем собрании инициативной группы и истребования объяснений у отзываемого лица (статьи 6 и 10 Закона Красноярского края);
   положения, закрепляющие условия внесения предложения в представительный орган местного самоуправления о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, как не предусматривающие сбор подписей достаточного числа избирателей в поддержку голосования (пункт 1 статьи 11 Закона Красноярского края);
   положения, устанавливающие порядок рассмотрения представительным органом местного самоуправления вопроса о назначении голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, как не содержащие указания на необходимость подтверждения выдвигаемых оснований отзыва фактическими обстоятельствами и не предусматривающие обязательность уведомления этого лица о времени и месте заседания представительного органа местного самоуправления (статья 5 и пункт 9 статьи 13 Закона Красноярского края);
   положения, в силу которых отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшинством от общего числа граждан, имеющих право участвовать в голосовании (подпункты «а» и «в» пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края, статья 37 и пункт 1 статьи 39 Закона Корякского автономного округа).
   Кроме того, в жалобе А. Г. Злобина указывается, что пункт 8 статьи 26 Закона Красноярского края – в противоречие с соответствующими нормами трудового законодательства – не содержит формулировку записи увольнения в трудовой книжке в случае признания выборного должностного лица местного самоуправления отозванным. Однако данная жалоба в этой части не подлежит рассмотрению, поскольку разрешение такого вопроса к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации не относится.
   По мнению заявителей, оспариваемые нормы допускают произвольное использование отзыва и не содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности по политическим мотивам; тем самым один институт непосредственной демократии (отзыв выборного должностного лица) противопоставляется другому (выборам), нарушаются конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления и конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, умаляется достоинство личности, что противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 13 (части 1, 2 и 3), 19 (часть 1), 21 (часть 1), 32 (часть 2), 130 (часть 2) и 133 Конституции Российской Федерации.
   Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих уставах возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и самостоятельно определять порядок и условия его осуществления (пункт 5 статьи 18, статья 48). Между тем в соответствии с уставами города Игарки и поселка городского типа Палана отзыв должностных лиц местного самоуправления осуществляется на основе применения, соответственно, Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе». Именно на основании данных Законов и были вынесены правоприменительные решения, в том числе судебные, в отношении заявителей.
   Таким образом, предметом рассмотрения в настоящем деле являются предписания Законов Красноярского края и Корякского автономного округа, которые касаются оснований и порядка отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, т. е. досрочного прекращения его полномочий, находящиеся в нормативном единстве с соответствующими положениями уставов муниципальных образований – города Игарки и поселка городского типа Палана.
   2. Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (статья 3, части 2 и 3; статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации).
   В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление – как публичная (муниципальная) власть – осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подпункт 9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу статьи 48 определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.
   Таким образом, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
   Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48).
   3. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
   Согласно ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула), возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3). Излагая в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения.
   Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
   Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».
   Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.
   4. Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями – как сторонниками, так и противниками отзыва и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.
   Обжалованию в судебном порядке подлежат – в силу статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и действующего законодательства – любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства – в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» – могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления.
   Конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 46 и 52). Данное право может быть использовано и в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства.
   Поскольку это вытекает из федерального регулирования, отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов Российской Федерации не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав отзываемого лица, а также любых других лиц и органов местного самоуправления, участвующих в процедуре отзыва выборного должностного лица. Закрепление же в пункте 8 статьи 13 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» права обжалования в суд решения представительного органа местного самоуправления о назначении голосования по отзыву не должно истолковываться ни как исключающее судебное обжалование всеми заинтересованными лицами и иных решений, а также действий (бездействия) в любой стадии процедуры отзыва, ни как препятствующее защите достоинства личности, чести, деловой репутации и доброго имени отзываемого лица в гражданском процессуальном порядке в связи с публичным оглашением обстоятельств, с которыми связываются основания отзыва.
   5. Согласно статье 1 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» выборное должностное лицо может быть отозвано по решению избирателей, как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования, а также в связи с совершением действий, не достойных звания выборного должностного лица. Согласно пункту 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» утрата доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связывается с неудовлетворенностью избирателей деятельностью выборного должностного лица, вызванной невыполнением предвыборной программы, официально объявленным этим лицом изменением своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
   По мнению заявителей, эти положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, так как не обусловливают отзыв конкретным правонарушением, факт совершения которого должен подтверждаться в надлежащем юрисдикционном порядке, и не требуют установления обстоятельств, которые могли бы быть подвергнуты проверке, в связи с назначением представительным органом местного самоуправления даты голосования по отзыву.
   В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.
   Между тем статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 130 (части 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
   Это приводит не только к противопоставлению одного института непосредственной демократии другому, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов. Недопустимость умаления роли судов и ограничения их дискреционных полномочий неоднократно подчеркивалась Конституционным Судом Российской Федерации, в частности в Постановлении от 12 марта 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», статьи 49 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
   6. Согласно статье 10 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» инициаторы отзыва обязаны уведомить отзываемое лицо о предстоящем собрании (заседании), на котором планируется возбудить вопрос об отзыве, а отзываемое лицо вправе на нем присутствовать и выступить. Согласно пункту 9 статьи 13 того же Закона должностное лицо, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, вправе также участвовать в заседании комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования о его отзыве и заседании (сессии) представительного органа местного самоуправления по данному вопросу.
   Предусмотренное названными положениями право отзываемого лица, осуществляя защиту своих интересов, присутствовать на собраниях и заседаниях, где решаются вопросы отзыва, давать объяснения по этим вопросам вытекает из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва.
   При конституционном истолковании этих положений, основанном на презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, следует исходить из того, что норма о праве участвовать в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось, что соответствующее лицо своевременно информировано о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип «audiatur et altera pars», предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов.
   Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом. Это должно обеспечиваться в том числе представительным органом местного самоуправления и комиссией по отзыву как при определении даты голосования, так и при назначении и проведении голосования об отзыве (статьи 5 и 6 Закона Красноярского края).
   Только в указанном конституционном истолковании оспариваемые положения статей 5, 6, 10 и пункта 9 статьи 13 Закона Красноярского края могут быть признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации и, следовательно, не нарушающими права заявителя на участие в процедурах по отзыву, поскольку сами по себе эти положения не препятствуют реализации права давать пояснения по поводу оснований отзыва и необходимой защиты от необоснованной постановки вопроса об отзыве.
   7. Согласно пункту 1 статьи 11 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» группа избирателей вправе внести предложение в соответствующий представительный орган о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица при условии, что такое предложение поддерживает не менее одного процента избирателей соответствующего муниципального образования; при этом данная норма может не соблюдаться, если предложение поддерживают не менее пяти тысяч избирателей соответствующего муниципального образования.
   Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.
   Между тем пункт 1 статьи 11 Закона Красноярского края предусматривает два критерия определения числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры отзыва, – не менее одного процента либо не менее пяти тысяч избирателей. Такие разнопорядковые критерии, установленные законодателем без учета различий в численности населения муниципальных образований, в силу возможности произвольного их применения, могут привести к искажению волеизъявления населения, нарушению права граждан на равных основаниях, независимо от указанных различий между муниципальными образованиями, участвовать в решении вопроса о начале процедуры отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, а следовательно, – к нарушению равенства при осуществлении местного самоуправления.
   Таким образом, положение пункта 1 статьи 11 Закона Красноярского края противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 130.
   8. Согласно подпунктам «а» и «в» пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» для признания голосования по отзыву состоявшимся достаточно, чтобы в нем приняло участие не менее 30 процентов избирателей, включенных в списки для голосования, а для признания должностного лица отозванным достаточно, чтобы за его отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании. Таким же числом голосов может быть отозвано выборное должностное лицо местного самоуправления согласно Закону Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» (пункт 1 статьи 39), при том что голосование по отзыву признается состоявшимся при явке не менее 25 процентов участников голосования (статья 37).
   Между тем процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т. е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.
   Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
   Не отвечающие указанным требованиям положения Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа противоречат, таким образом, статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130 Конституции Российской Федерации.
   9. Признание ряда положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» не соответствующими Конституции Российской Федерации требует восстановления нарушенных прав заявителей.
   Защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва, формы которой в каждом конкретном случае определяются судом, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда – в случае если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей, поскольку, по смыслу статьи 53 Конституции Российской Федерации, признание и возмещение вреда являются универсальным способом защиты нарушенных прав от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Поэтому не должен иметь место необоснованный отказ от использования тех или иных компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, в том числе от возмещения на основе непосредственного применения указанной конституционной нормы как материального, так и морального вреда, причиненного лицу вследствие неправомерного освобождения от должности в результате отзыва.
   Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения статей 5, 6, 10 и пункта 9 статьи 13 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», поскольку эти положения в их конституционно-правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении, предполагают в качестве гарантии права на возражение против отзыва обязательное уведомление лица, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, о проведении собраний (заседаний) группы избирателей, комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования об отзыве, о заседании (сессии) представительного органа по данному вопросу.
   2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и пункта 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
   3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 130, положение пункта 1 статьи 11 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления», касающееся установления числа подлежащих сбору подписей, как неопределенное по своему содержанию.
   Это не исключает правомочия муниципальных образований, самостоятельно решая вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей.
   4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130, взаимосвязанные положения подпунктов «а» и «в» пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и взаимосвязанные положения статьи 37 и пункта 1 статьи 39 Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.
   5. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дела заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева в случае их обращения в суд общей юрисдикции подлежат пересмотру с учетом настоящего Постановления.
   6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и действует непосредственно.
   7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», официальных изданиях органов государственной власти Красноярского края и Корякского автономного округа. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

//-- Мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Витрука --//
   Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления предопределено самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления в виде их отзыва при утрате доверия населения, в том числе за ненадлежащее исполнение публичных обязанностей, вытекает из природы местного самоуправления и отвечает принципам правового государства, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления как вид муниципальной ответственности не может определяться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», его бытие не зависит от того, признает или не признает Федеральный закон возможность отзыва должностного лица местного самоуправления. Не было особой необходимости федеральному законодателю конкретизировать, вернее, дополнять открытый перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении ими местного самоуправления. Их разнообразие предопределено положениями статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, а не положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 5 статьи 18). Отзыв должностного лица местного самоуправления – это частный вопрос в системе организации местного самоуправления, и вряд ли он относится к «принципам организации системы государственной власти и местного самоуправления» (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации). Не федеральный законодатель, равно как и не законодатель субъекта Российской Федерации даруют населению городских и сельских поселений право на местное самоуправление, в том числе право на отзыв должностного лица местного самоуправления. Такое право, а следовательно, и регулирование оснований и порядка такого отзыва в уставах муниципальных образований имманентно местному самоуправлению, которое непосредственно гарантируется Конституцией Российской Федерации (статьи 12, 130–133). Поэтому положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащиеся в подпункте 9 пункта 1 статьи 8, пункте 5 статьи 18 и статье 48, выражаясь языком кибернетиков, нельзя назвать иначе как «информационным шумом».
   В правовом регулировании института отзыва должностных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом должностных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, а не из положений Федерального закона. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает – и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.
   Положение о праве на защиту средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, нуждается в уточнении. Провозглашается ли это право как общий принцип – учитывая, что защита осуществляется компетентными органами на основании статьи 125 Конституции Российской Федерации и соответствующих положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», – или же данное право означает, что само муниципальное образование может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации как «объединение граждан» в порядке статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»? В последнем случае требуется законодательное решение (кстати, ответ на этот вопрос мог бы дать Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 9 апреля 2002 г. № 113-О
   Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан И. А. Зайковой, Н. Х. Иванцовой, В. А. Илюхина, С. В. Кадеева, И. А. Никитина, А. Г. Прозорова, В. Г. Работнева, Н. П. Сергеевой, Н. Р. Халиковой и Ф. Ф. Халикова на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 9 и пунктом 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» [388 - Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 6.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе заместителя Председателя В. Г. Стрекозова, судей Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, С. М. Казанцева, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,
   заслушав в пленарном заседании заключение судьи В. Д. Зорькина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы граждан И. А. Зайковой, Н. Х. Иванцовой, В. А. Илюхина, С. В. Кадеева, И. А. Никитина, А. Г. Прозорова, В. Г. Работнева, Н. П. Сергеевой, Н. Р. Халиковой и Ф. Ф. Халикова,

   установил:
   1. Согласно Федеральному закону от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в редакции от 26 марта 2000 года) учредителями местной религиозной организации могут быть не менее десяти граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией (пункт 1 статьи 9); для государственной регистрации местной религиозной организации учредители представляют в соответствующий орган юстиции документ, подтверждающий существование религиозной группы на данной территории на протяжении не менее пятнадцати лет, выданный органом местного самоуправления, или подтверждающий ее вхождение в централизованную религиозную организацию, выданный ее руководящим центром (абзац шестой пункта 5 статьи 11).
   Как следует из представленных материалов, управление Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике со ссылкой на названные положения отказало в регистрации местной религиозной организации «Сайентологическая церковь города Ижевска», поскольку ее учредители – граждане И. А. Зайкова, Н. Х. Иванцова, В. А. Илюхин, С. В. Кадеев, И. А. Никитин, А. Г. Прозоров, В. Г. Работнев, Н. П. Сергеева, Н. Р. Халикова и Ф. Ф. Халиков требуемый документ не представили (уведомление о создании ими религиозной группы «Сайентологическая церковь» было принято к сведению Администрацией города Ижевска 19 июня 2000 года).
   В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявители утверждают, что отказом органа юстиции зарегистрировать в качестве религиозной организации на правах юридического лица созданное ими объединение нарушаются конституционные гарантии свободы совести, свободы вероисповедания и права на объединения, и просят признать названные положения пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» противоречащими статьям 13 (части 4 и 5), 19 (части 1 и 2), 28, 30 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
   2. Согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозным объединением в Российской Федерации признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание, совершение богослужений, других обрядов и церемоний, обучение религии и религиозное воспитание своих последователей; религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций (пункты 1 и 2 статьи 6).
   Религиозные группы осуществляют свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица, однако если граждане образовали религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, то они уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 7). Религиозные же организации, которые в зависимости от территориальной сферы деятельности подразделяются на местные и централизованные, в установленном законом порядке подлежат регистрации в качестве юридического лица (пункты 1 и 2 статьи 8).
   Из приведенных положений следует, что не существует юридических препятствий для того, чтобы религиозное объединение – в целях совместного исповедания и распространения веры – создавалось и действовало без государственной регистрации, однако при этом оно не будет обладать статусом юридического лица и пользоваться обусловленными им правами и льготами, предусмотренными названным Федеральным законом для религиозных организаций (пункты 3 и 4 статьи 5, пункт 5 статьи 13, статьи 15–24), т. е. такими коллективными правами, которые граждане реализуют совместно с другими гражданами и именно через религиозную организацию, наделенную статусом юридического лица, но не каждый в отдельности или через религиозную группу.
   Для регистрации местной религиозной организации учредители должны представить в соответствующий орган юстиции помимо учредительных документов сведения об основах вероучения и соответствующей ему практики, в том числе об истории возникновения религии и данного объединения, о формах и методах его деятельности, об отношении к семье и браку, к образованию, особенностях отношения к здоровью последователей данной религии, ограничениях для членов и служителей организации в отношении их гражданских прав и обязанностей (абзац седьмой пункта 5 статьи 11); в случае, если вышестоящей руководящий орган (центр) образуемой религиозной организации находится за пределами Российской Федерации, представляется также устав или иной основополагающий документ иностранной религиозной организации (пункт 6 статьи 11).
   Подтверждение пятнадцатилетнего срока существования религиозной группы, учреждающей местную религиозную организацию, по смыслу пункта 1 статьи 9, пунктов 5 и 7 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» во взаимосвязи с его статьями 6, 7 и 8, необходимо, только если учреждение и регистрация местной религиозной организации происходит после вступления в силу названного Федерального закона и если не подтверждена ее конфессиональная принадлежность к какой-либо централизованной религиозной организации, зарегистрированной в Российской Федерации. При этом закон не устанавливает форму и процедуру доказывания факта пятнадцатилетнего срока существования религиозной группы.
   3. В государственной регистрации религиозной организации может быть отказано по следующим основаниям: если цели и деятельность религиозной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации; создаваемая организация не признана в качестве религиозной; устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации или содержащиеся в них сведения не достоверны; в едином государственном реестре юридических лиц ранее зарегистрирована организация с тем же наименованием; учредитель (учредители) неправомочен (пункт 1 статьи 12).
   Деятельность религиозного объединения, в том числе религиозной группы, по решению суда подлежит запрету в случаях: нарушения общественной безопасности и общественного порядка; действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России; создания вооруженных формирований; пропаганды войны, разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, человеконенавистничества; принуждения к разрушению семьи; посягательства на личность, права и свободы граждан; нанесения установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использования в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершения развратных и иных противоправных действий; склонения к самоубийству или к отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опасном для жизни и здоровья состоянии; воспрепятствования получению обязательного образования; принуждения членов и последователей религиозного объединения и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения; воспрепятствования угрозой причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, если есть опасность реального ее исполнения, или применения насильственного воздействия, другими противоправными действиями выходу гражданина из религиозного объединения; побуждения граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий (пункт 2 статьи 14).
   Из приведенных положений в системной связи со статьями 6–9 и 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» вытекает, что если местная религиозная организация после вступления в силу Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» учреждается на базе не входящей в централизованную религиозную организацию религиозной группы и при этом относится к вероучению и конфессии, в рамках которых не перерегистрирована никакая другая религиозная организация, т. е. если, по существу, она придерживается вероучения, которое в России малоизвестно или вообще неизвестно, в том числе с точки зрения соответствующей этому вероучению практики и социальных последствий, то управомоченный орган обязан прежде всего выяснить, является ли данное объединение религиозным и совместимы ли его цели и деятельность, основы вероучения и соответствующая ему практика с требованиями Конституции Российской Федерации и основанного на ней законодательства. Без этого нельзя принять решение о государственной регистрации такой религиозной организации, а значит, однозначно ответить на вопрос, подлежит ли применению норма о пятнадцатилетнем сроке, содержащаяся в пункте 1 статьи 9 и пункте 5 статьи 11 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».
   4. В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» отказ регистрирующего органа в государственной регистрации религиозной организации в случае несогласия ее учредителей обжалуется в суд. Заявители, не согласившись с решением управления Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике, обратились за защитой своих прав не в суд общей юрисдикции, который, по смыслу статьи 126 Конституции Российской Федерации и основанного на нем действующего законодательства, наделен компетенцией разрешать такого рода дела, а непосредственно в Конституционный Суд Российской Федерации.
   Между тем разрешить спор и окончательно установить права и обязанности сторон вправе только тот суд и тот судья, к подсудности которых такое дело отнесено законом (статья 47, часть 1, Конституции Российской Федерации) и которые осуществляют судебную власть на основе принципа независимости и подчинения только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому если учредители религиозной организации не согласны с отказом регистрирующего органа, то соответствующий спор должен быть разрешен судом общей юрисдикции.
   Впредь до вынесения судебного решения отказ регистрирующего органа приобретает характер предварительного, а потому и вывод о необходимости применения нормы, на которой был основан отказ, и ее истолкование регистрирующим органом не могут иметь преюдициального значения, – разрешение вопроса о том, подлежит ли та или иная норма применению, ее казуальное истолкование (применительно к конкретному случаю), является, по смыслу статей 118, 120 (часть 2), 125 (часть 4), 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, прерогативой именно суда общей юрисдикции, который в этом вопросе не связан ни мнением заявителей, ни правоприменительным решением регистрирующего органа исполнительной власти.
   Следовательно, принятие Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению данной жалобы граждан – учредителей религиозной организации «Сайентологическая церковь города Ижевска» в отсутствие судебного решения, устанавливающего, подлежала ли применению норма о пятнадцатилетнем сроке, на основании которой им было отказано в регистрации этой религиозной организации, означало бы, что Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий конституционное судопроизводство (статья 125 Конституции Российской Федерации) и разрешающий вопрос о конституционности юридических норм, в то же время разрешил бы и другой вопрос, а именно подлежат ли оспариваемые нормы применению в конкретном деле, и тем самым осуществил бы принадлежащее суду общей юрисдикции правомочие по разрешению дел в порядке уголовного, гражданского и административного судопроизводства (статья 126 Конституции Российской Федерации). Такое вмешательство в прерогативы суда общей юрисдикции по разрешению конкретного дела и по выбору нормы, подлежащей применению, по смыслу указанных статей Конституции Российской Федерации, а также статей 43, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», недопустимо.
   Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   определил:
   1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан И. А. Зайковой, Н. Х. Иванцовой, В. А. Илюхина, С. В. Кадеева, И. А. Никитина, А. Г. Прозорова, В. Г. Работнева, Н. П. Сергеевой, Н. Р. Халиковой и Ф. Ф. Халикова – учредителей религиозной организации «Сайентологическая церковь города Ижевска», поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба может быть признана допустимой.
   2. Определение по данной жалобе окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
   3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Постановление
   от 22 июля 2002 г. № 14-П
   По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации «Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков» и жалобой ОАО «Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств» [389 - Собрание законодательства РФ. 2002. № 31. Ст. 3161.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А. Л. Кононова, судей Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   с участием ряда граждан, обратившихся с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации, и их представителей, а также представителей Государственной Думы – постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В. В. Лазарева и депутата П. А. Медведева, представителя Совета Федерации – председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Ю. А. Шарандина,
   руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
   рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 8 июля 1999 года «О реструктуризации кредитных организаций», а также пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона от 8 января 1998 года «О несостоятельности (банкротстве)».
   Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан А. Я. Аванова, А. В. Аверкина, Г. М. Авешникова, Г. К. Авксентюк, А. М. Аксенова, А. Б. Александрова, С. Н. Алексухина, Б. П. Алленова, В. А. Ананьева,
   С. С. Ананьевой, В. Б. Ардаева, В. В. Асиповой, Ю. Л. Бакалиной, В. Б. Белицкого, Л. Л. Беляевой, Е. М. Белогуровой, И. И. Бирюкова, О. В. Бирюковой, Е. А. Борисовой, С. И. Борисовой, Г. Н. Бурлаковой, В. И. Бутко, В. Н. Бутко, М. Г. Бутко, Л. В. Васильевой, Л. А. Василькина, Л. А. Виноградовой, Е. Н. Войтовой, А. Ю. Воловикова, Е. И. Воробьевой, И. И. Воробьевой, Л. Г. Воронцовой, А. Л. Вотинцева, Л. Н. Галаты, B. А. Генералова, И. В. Годиной, Г. Д. Гончаровой, В. К. Горбаня, Ф. В. Горбачева, А. И. Горского, С. И. Грачевой, В. М. Гудкова, М. П. Гусевой, В. Г. Давыдова, Г. А. Давыдова, Н. И. Данковой, C. П. Долговой, Э. В. Дунаева, П. И. Дюжего, Т. А. Елисеевой, Д. М. Епифанова, Б. С. Журавлева, Г. Е. Зайцева, И. С. Зайцевой, С. Б. Загородникова, М. Б. Зака, Ю. А. Захарова, А. Я. Зенушкина, B. И. Зерницкого, М. Е. Зыскович, А. Г. Иванова, В. С. Ильинчик, Ю. В. Ишукова, Т. В. Казанцевой, Л. Р. Каменской, С. А. Квасовой, C. Ю. Кибизова, Ю. С. Кибизова, А. К. Кибизовой, А. Н. Клементьевой, Г. П. Клементьевой, В. Ф. Клисенко, С. Н. Кожевникова, Л. Ф. Колковской, Ю. В. Колковского, Т. А. Корнеевой, А. Л. Котлярова, А. М. Котова, И. Г. Коюшевой, В. М. Кузько, И. А. Кузько, А. Д. Крыловой, В. Д. Кузнецова, Л. П. Кузнецовой, А. С. Кулешовой, А. А. Лагутиной, A. Ф. Лаптева, В. В. Леонович, В. И. Листопада, С. И. Логвина, Е. Л. Майорчук, В. В. Макарчука, А. Н. Мамончука, К. В. Макеева, Г. Н. Мантуровой, С. В. Маркина, В. М. Марголина, В. И. Мариничевой, И. В. Матвеевой, Н. В. Мельниковой, Л. М. Митюниной, М. С. Митюниной, В. П. Михайлова, В. М. Мурашкина, С. М. Мухаметова, И. Л. Немкова, П. А. Нефедова, Н. К. Николаенко, А. Н. Образцова, Л. Ф. Оболенской, С. И. Орловой, Ю. П. Оскардова, Д. И. Петриченко, К. Г. Пискуновой, Л. Ю. Пьянковой, B. А. Радина, И. С. Ревеса, И. М. Родионовой, А. П. Рощина, Р. Д. Савельева, И. И. Савельевой, А. А. Садыгова, А. Х. Саркисяна, Н. А. Сашевской, А. И. Семенова, Е. Т. Серебряной, М. К. Сиваш, В. И. Сидоровой, Л. В. Скворцовой, А. И. Скрябина, И. Г. Скрябиной, Т. В. Скобелевой, Е. А. Славинской, А. В. Сорокиной, Л. В. Сорокиной, Е. В. Сурковой, Л. И. Сурова, О. Л. Суровой, В. М. Тельнова, Л. Т. Тельновой, Н. И. Тимофеева, Л. Д. Титовой, Н. П. Ткача, Г. В. Ткаченко, Я. Л. Тудоровского, О. В. Тымчука, Н. В. Успенской, Е. П. Федосюк, В. А. Филиппова, С. Н. Фомина, Н. И. Фоминой, Н. И. Фомичевой, A. Е. Фролова, Г. Е. Фроловой, С. Ф. Хлебникова, Т. А. Хлебниковой, B. Т. Хлыстова, Л. И. Цедилина, А. Н. Чекова, А. Н. Чернова, Ю. В. Черного, А. С. Чернышевой, Л. М. Чувашовой, Ю. Ф. Шамрая, Е. М. Шаровой, Р. Ш. Шералиева, Л. А. Шералиевой, М. Н. Шестопалова, C. И. Шеховцова, Е. А. Шеховцовой, И. Н. Шинкаревой, Д. А. Шинкарева, В. В. Шумовой, И. В. Языниной, а также жалобы региональной общественной организации «Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков» и ОАО «Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств» на нарушение конституционных прав и свобод рядом положений Федеральных законов «О реструктуризации кредитных организаций», «О несостоятельности (банкротстве)» и «Об исполнительном производстве», касающихся порядка и условий заключения и утверждения мирового соглашения при реструктуризации кредитных организаций, а также положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», устанавливающих порядок и условия уменьшения уставного капитала кредитной организации при ее реструктуризации.
   Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
   Заслушав сообщение судьи-докладчика В. Г. Ярославцева, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта – доктора юридических наук О. М. Олейник, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Ю. Барщевского, а также представителей: от Центрального банка Российской Федерации – А. Г. Гузнова, от государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» – А. Г. Мельникова и П. Д. Баренбойма, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

   установил:
   1. На основании статьи 23 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» между открытым акционерным обществом «Банк Российский кредит» и акционерным коммерческим банком «СбС-АГРО» – кредитными организациями, перешедшими под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций, и объединениями их кредиторов были заключены мировые соглашения. В соответствии с условиями этих мировых соглашений, утвержденных Арбитражным судом города Москвы, неисполненные названными банками обязательства по договорам банковского вклада были преобразованы в новые обязательства.
   В жалобах граждан-вкладчиков ОАО «Банк Российский кредит» и АКБ «СбС-АГРО», а также региональной общественной организации «Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков» оспаривается конституционность следующих положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций»: статьи 10, предоставляющей Агентству по реструктуризации кредитных организаций право принять решение о переходе кредитной организации под управление Агентства или отказаться от принятия кредитной организации под свое управление; подпунктов 1 и 3 пункта 2 статьи 13, устанавливающих последствия перехода кредитной организации под управление Агентства; пункта 3 статьи 14, указывающего, что при осуществлении мероприятий по реструктуризации кредитной организации Агентство удовлетворяет требования кредиторов в порядке и очередности, которые предусмотрены гражданским законодательством Российской Федерации; пункта 1 и подпункта 1 пункта 2 статьи 15, устанавливающих, что Агентство осуществляет мероприятия по реструктуризации кредитной организации на основе плана реструктуризации кредитной организации, срок реализации которого не должен превышать три года с момента перехода кредитной организации под управление Агентства и который должен включать в себя мероприятия по реструктуризации обязательств кредитной организации; статьи 22, предоставляющей Агентству право через органы управления кредитной организации принять решение о ликвидации кредитной организации и на этом основании обратиться в Банк России с ходатайством об аннулировании (отзыве) у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; статей 23–27, устанавливающих порядок и условия заключения и утверждения мирового соглашения при реструктуризации обязательств кредитной организации, а также пункта 3 статьи 46, закрепляющего за Банком России право давать официальные разъяснения по вопросам применения Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций».
   Граждане В. Б. Ардаев, С. Б. Загородников, И. С. Зайцева, К. В. Макеев, А. А. Садыгов, Н. В. Успенская и И. В. Язынина просят также проверить конституционность отдельных положений пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», устанавливающих обязательность мирового соглашения для всех лиц, участвующих в нем, и не допускающих односторонний отказ от его исполнения, а гражданин К. В. Макеев, кроме того, – конституционность пункта 2 статьи 23 Федерального закона «Об исполнительном производстве», закрепляющего в качестве основания прекращения исполнительного производства утверждение судом мирового соглашения между взыскателем и должником.
   Заявители утверждают, что оспариваемые ими нормы Федеральных законов «О реструктуризации кредитных организаций», «О несостоятельности (банкротстве)» и «Об исполнительном производстве» нарушают конституционные права и свободы, гарантируемые статьями 1, 2, 3 (часть 4), 6 (часть 2), 7, 8, 10, 11 (части 1 и 3), 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 (часть 1), 22, 23, 28, 29, 30, 32, 34, 35, 38, 40 (часть 1), 45, 46, 47 (часть 1), 53, 54, 55, 56, 57, 76, 108 (часть 1), 114 (пункты «а» и «г» части 1), 118, 120, 123 (часть 3), 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и противоречат ее преамбуле.
   1.1. Согласно статьям 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемый закон применен или подлежит применению в деле заявителя и если этим законом затрагиваются его конституционные права и свободы. Несоблюдение этих условий является основанием к отказу в принятии жалобы к рассмотрению. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в принятии жалобы к рассмотрению, если по предмету обращения ранее им было вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Если же основания к отказу будут выявлены в ходе заседания Конституционного Суда Российской Федерации, то производство по делу прекращается в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
   Исследовав приложенные к жалобам документы и заслушав доводы заявителей по настоящему делу, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что положения статьи 10, подпункта 1 пункта 2 статьи 13, пункта 1 и подпункта 1 пункта 2 статьи 15, статьи 22, пункта 4 статьи 23 и пункта 3 статьи 46 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» в делах заявителей не применялись, а потому в части, касающейся проверки их конституционности, производство по делу подлежит прекращению.
   Положения подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» о введении и продлении моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации, находящейся в процессе реструктуризации, уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 3 июля 2001 года по делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»), а потому и в этой части производство по настоящему делу подлежит прекращению.
   Норма пункта 3 статьи 14 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», устанавливающая, что при осуществлении мероприятий по реструктуризации кредитной организации Агентство по реструктуризации кредитных организаций удовлетворяет требования кредиторов в порядке и очередности, которые предусмотрены гражданским законодательством Российской Федерации, будучи отсылочной по своему характеру, сама по себе не может рассматриваться как нарушающая права и свободы граждан, а потому производство по настоящему делу в этой части также подлежит прекращению.
   Пункт 2 статьи 23 Федерального закона «Об исполнительном производстве», предусматривающий прекращение исполнительного производства в случае утверждения судом мирового соглашения между взыскателем и должником, как полагает заявитель К. В. Макеев, был применен при реструктуризации банка, вкладчиком которого он является. Между тем регламентация порядка заключения мирового соглашения для реструктуризации обязательств кредитной организации осуществляется по нормам главы IV Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций». Разрешение же вопроса о возможности применения норм Федерального закона «Об исполнительном производстве» к отношениям, возникающим в процессе заключения такого мирового соглашения, Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно, а относится к компетенции иных судов, которые при рассмотрении конкретного дела осуществляют выбор подлежащей применению нормы. Следовательно, производство по делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 2 статьи 23 Федерального закона «Об исполнительном производстве», подлежит прекращению.
   В жалобе ОАО «Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств» оспаривается конституционность пункта 2 статьи 6, пункта 1 статьи 7, пункта 2 статьи 8, пунктов 1, 2 и 3 статьи 10, статей 11 и 12 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», устанавливающих порядок и условия уменьшения (увеличения) уставного капитала кредитной организации при реструктуризации кредитной организации. По мнению заявителя, указанные нормы не соответствуют статьям 3 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3), 55 (часть 2) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той части, в какой они, по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, допускают внесудебное отстранение собственников от владения и распоряжения принадлежащим им имуществом с одновременной передачей соответствующих полномочий в пользу Агентства по реструктуризации кредитных организаций. Между тем, как следует из пункта 1 статьи 66 и пункта 3 статьи 213 ГК Российской Федерации, акционеры, хотя и не являются собственниками имущества банка, имущественное право требования к нему не утрачивают, в связи с чем их права, закрепленные статьей 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оспариваемыми нормами не затрагиваются, а потому производство по настоящему делу в части, касающейся проверки их конституционности, подлежит прекращению.
   1.2. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пунктов 1–3 статьи 23, статей 24, 25, 26 и пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», касающиеся порядка и условий заключения мирового соглашения, в том числе определения его участников, порядка принятия решения и утверждения мирового соглашения в процессе реструктуризации кредитной организации, а также связанные с ними положения пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», а именно:
   положение абзаца первого пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», согласно которому в целях реструктуризации кредитной организации указанная кредитная организация и ее кредиторы вправе заключить мировое соглашение, – как содержащее норму, в соответствии с которой реструктуризации подлежат обязательства банков при наличии вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, касающихся этих обязательств, т. е. норму, предусматривающую прекращение исполнения вступивших в законную силу судебных решений;
   положение абзаца второго пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», согласно которому к отношениям по заключению и утверждению мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации применяются соответствующие правила о мировом соглашении, установленные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»;
   положение абзаца первого пункта 1 статьи 24 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», в соответствии с которым участниками объединения кредиторов с правом голоса являются кредиторы, а также налоговые и иные уполномоченные органы (организации) в части требований по обязательным платежам;
   положения пунктов 3 и 4 статьи 24 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», в соответствии с которыми кредиторы на заседании объединения кредиторов обладают числом голосов, пропорциональным сумме требований кредитора, установленной на момент перехода кредитной организации под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций, а решения на заседании объединения кредиторов принимаются большинством голосов от числа голосов кредиторов, присутствующих на заседании;
   положения абзаца второго пункта 2, пункта 5 статьи 24 и пункта 3 статьи 26 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», касающиеся формирования объединением кредиторов органа для рассмотрения споров о размере требований кредиторов, порядка его создания и деятельности;
   положения пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», устанавливающие обязательность мирового соглашения для всех лиц, участвующих в нем, и не допускающие односторонний отказ от его исполнения.
   2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности в качестве одной из основ конституционного строя (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им (статья 35, часть 2).
   Посредством заключения договоров банковского вклада граждане осуществляют иную не запрещенную законом экономическую деятельность, рассчитывая при этом получить доход в виде процентов по вкладу. Такая экономическая деятельность предполагает определенный финансовый риск, который предопределяется тем, что деятельность кредитных организаций, принимающих деньги граждан и иных вкладчиков во вклады, представляет собой предпринимательскую деятельность – самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли (пункт 1 статьи 2 ГК Российской Федерации).
   Конституционное право на свободное осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не означает, что государство возлагает на себя обязанность гарантировать каждому предпринимателю (или гражданину-вкладчику) получение дохода. Однако банковские вклады являются источником долгосрочных инвестиций, и данная экономическая деятельность вкладчиков, осуществляемая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение, а потому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере (статья 71, пункт «ж»; статья 114, пункт «б», Конституции Российской Федерации).
   3. Неспособность исполнения системообразующими банками денежных обязательств перед кредиторами и обязанности по уплате обязательных платежей перед бюджетом обусловила необходимость принятия в 1999 году Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций». Согласно его статье 3 кредитные организации могут перейти под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций в случае, если достаточность их капитала не превышает 2 процента и если они не удовлетворяют требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняют обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней с момента наступления даты их удовлетворения, т. е. если в силу различных причин кредитные организации оказались в сложном финансовом положении, при котором имеющихся активов недостаточно для полного удовлетворения требований всех кредиторов.
   Ряд заявителей по настоящему делу – вкладчиков ОАО «Банк Российский кредит» и АКБ «СбС-АГРО», как свидетельствуют доводы, приводимые ими в обоснование своей позиции, фактически настаивали на проведении немедленной ликвидации этих банков. Между тем выбор стратегии в отношении проблемных банков, в особенности системообразующих, т. е. определение того, что более целесообразно – применение мер, направленных на сокращение операционных издержек, совершенствование управления, взыскание долгов, реструктуризацию обязательств кредитной организации, либо применение ликвидационных процедур, является элементом экономической политики, выработка которой входит в компетенцию Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации и которую Конституционный Суд Российской Федерации, решающий исключительно вопросы права (статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), не оценивает.
   4. Под реструктуризацией кредитной организации в Федеральном законе «О реструктуризации кредитных организаций» понимается комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности (пункт 1 статьи 2). В соответствии с пунктом 2 статьи 2, статьей 5 и пунктом 2 статьи 6 названного Федерального закона мероприятия по реструктуризации кредитных организаций осуществляются Агентством по реструктуризации кредитных организаций, которое производит обследование кредитной организации, начинающееся с получения им предложения Банка России о переходе кредитной организации под управление Агентства и завершающееся моментом перехода кредитной организации под управление Агентства (или отказом Агентства от принятия кредитной организации под свое управление), и последующую реструктуризацию кредитной организации.
   По смыслу приведенных положений, реструктуризация кредитной организации – это специальная процедура, направленная на ее финансовое оздоровление. Для реализации этой цели в процессе реструктуризации кредитной организации используется такая мера, как реструктуризация обязательств кредитной организации посредством заключения мирового соглашения между кредитной организацией и ее кредиторами (от имени которых выступает объединение кредиторов).
   Мировое соглашение, в свою очередь, заключается как с целью справедливого и соразмерного удовлетворения требований всех кредиторов путем предоставления им равных правовых возможностей для достижения частных экономических интересов, так и с целью сохранения деятельности организации-должника путем восстановления ее платежеспособности. Имея в виду данную публично-правовую цель, кредитная организация и ее кредиторы в установленном законом порядке достигают согласия, при этом кредиторы идут на определенные уступки для более полного удовлетворения своих требований, без применения к кредитной организации мер по ликвидации в порядке статьи 22 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций». Вместе с тем, как следует из абзаца третьего пункта 2 статьи 24 названного Федерального закона, кредиторы вправе как принять решение о заключении мирового соглашения, так и отказаться от него.
   Мировое соглашение в процессе реструктуризации заключается по правилам, установленным для заключения мирового соглашения в ходе конкурсного производства Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», если иное не предусмотрено главой IV Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» или не вытекает из существа правоотношений, связанных с реализацией этого Федерального закона (пункт 1 статьи 23). По своей юридической природе такие мировые соглашения значительно отличаются от мирового соглашения, заключаемого в исковом производстве (статья 37 АПК Российской Федерации). В отношениях, возникающих при заключении мирового соглашения в процессе реструктуризации или в ходе конкурсного производства, превалирует публично-правовое начало: эти отношения основываются на предусмотренном законом принуждении меньшинства кредиторов большинством, а следовательно, в силу невозможности выработки единого мнения иным образом, воля сторон в данном случае формируется по другим, отличным от искового производства, принципам.
   К отношениям, возникающим при реструктуризации обязательств кредитных организаций, не могут быть применены и положения статьи 64 ГК Российской Федерации, поскольку они распространяются на очередность удовлетворения требований кредиторов только при ликвидации этих организаций. Вместе с тем в данной статье прямо выражено предпочтение такой категории кредиторов, как граждане: в соответствии с ее пунктом 1 при ликвидации банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан, в первую очередь удовлетворяются требования граждан, являющихся кредиторами банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан.
   Как свидетельствует практика применения Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», общее предпочтение, отдаваемое законодателем интересам граждан-вкладчиков (что является проявлением природы Российской Федерации как социального государства – статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации), принималось во внимание при разработке условий мировых соглашений в процессе реструктуризации кредитных организаций, причем учитывались интересы малоимущих и иных социально незащищенных категорий населения.
   Однако, несмотря на ясно выраженное федеральным законодателем намерение создать льготный правовой режим гражданам-вкладчикам, основные законы рыночной экономики и имманентные им правовые принципы регулирования, вытекающие из смысла и духа Конституции Российской Федерации, не позволяют ему установить такой порядок заключения мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации, при котором за счет сокращения выплат другим кредиторам граждане-вкладчики получали бы причитающиеся им вклады в полном объеме. Иное противоречило бы закрепленному в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципу, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
   Экономические отношения в кредитной сфере могут нормально функционировать, только если принципы их регулирования являются подлинно правовыми, т. е. воплощающими идеи справедливости, свободы, всеобщего и равного для всех субъектов права масштаба. Законы рыночной экономики требуют, чтобы мировое соглашение в процессе реструктуризации представляло собой разумный компромисс между интересами вкладчиков и иных групп кредиторов, банков и их учредителей (участников), а также государства.
   По смыслу статьи 8 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, все кредиторы, будь то граждане-вкладчики, коммерческие организации или публично-правовые образования, должны иметь равные возможности при заключении мирового соглашения и выработке его условий. Любое предпочтение, отдаваемое законодателем одной из групп кредиторов перед другой, исключало бы саму возможность заключения мирового соглашения, поскольку в таком случае не учитывались бы экономические интересы всех кредиторов и нарушался конституционный принцип равноправия, из которого вытекает необходимость предоставления равной защиты всем собственникам и который конкретизирован в норме пункта 4 статьи 212 ГК Российской Федерации, закрепляющего, что права всех собственников защищаются равным образом.
   С учетом данных правовых принципов, исходя из экономического (имущественного) характера требований кредиторов к реструктурируемой кредитной организации, в основу определения числа голосов, которым обладают кредиторы, положена зависимость числа голосов, принадлежащих каждому кредитору, от размера его требований к должнику: согласно Федеральному закону «О реструктуризации кредитных организаций» кредиторы на заседании объединения кредиторов обладают числом голосов, пропорциональным сумме требований кредитора, установленной на момент перехода кредитной организации под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций (абзац первый пункта 3 статьи 24); решения на заседании объединения кредиторов принимаются большинством голосов от числа голосов кредиторов, присутствующих на заседании, если иное не предусмотрено главой IV данного Федерального закона (абзац второй пункта 4 статьи 24).
   Положения, определяющие порядок голосования и принятия решений на заседании объединения кредиторов, направлены на выявление и согласование общих интересов кредиторов данной кредитной организации. Принятие решения большинством голосов всех кредиторов с учетом принадлежащих им сумм имущественных требований – демократическая процедура, не противоречащая принципу равенства прав всех участников гражданско-правовых отношений (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации), который является проявлением конституционного принципа равноправия. Использование при заключении мирового соглашения иных принципов голосования повлекло бы неоправданное предоставление преимуществ одной группе кредиторов в ущерб другим. Избранный законодателем принцип определения числа голосов кредиторов не противоречит принципу справедливости.
   Следовательно, положения статей 23–27 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», которыми определяются порядок и условия заключения мировых соглашений кредитными организациями, находящимися под управлением Агентства по реструктуризации кредитных организаций, и их кредиторами, не противоречат Конституции Российской Федерации.
   5. Как следует из главы IV Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», объединение кредиторов, которое от имени кредиторов принимает решение о заключении мирового соглашения, не охватывается закрепленным в статье 30 Конституции Российской Федерации понятием «объединение».
   Объединение кредиторов представляет собой собрание кредиторов кредитной организации, с которыми у кредитной организации заключены гражданско-правовые договоры либо которые признаны таковыми (налоговые и иные уполномоченные органы), а не какое-либо новое объединение физических и юридических лиц, создаваемое по устанавливаемым ими правилам. Исходя из гражданско-правового принципа свободы договора предполагается, что каждый кредитор вступал в правоотношения с кредитной организацией добровольно, без принуждения. Содержанием таких правоотношений являются права и обязанности его участников. Все кредиторы кредитной организации объективно объединены наличием у каждого из них прав требования к кредитной организации, что и определяет их статус как кредиторов в процессе заключения мирового соглашения.
   Таким образом, положения Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», устанавливающие полномочия и порядок деятельности объединения кредиторов как собрания кредиторов кредитной организации, не нарушают их конституционные права, закрепленные в статье 30 Конституции Российской Федерации.
   6. Положения пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» устанавливают обязательность мирового соглашения для всех лиц, участвующих в нем, и недопустимость одностороннего отказа от его исполнения как необходимое условие удовлетворения должником требований кредиторов в интересах всех групп кредиторов, поскольку удовлетворение требований отдельно по каждому обязательству невозможно. Это правило применимо и к отношениям по заключению и утверждению мирового соглашения при реструктуризации кредитных организаций.
   В том, что одним из участников мирового соглашения в процедуре реструктуризации является государство в лице управомоченного законом субъекта – Агентства по реструктуризации кредитных организаций, которое и принимает решение о заключении мирового соглашения со стороны кредитной организации, проявляется, в частности, публично-правовое начало данных правоотношений, что с необходимостью предполагает обязательность мирового соглашения для всех его участников.
   Кредиторы, имеющие выданные на основании судебных решений исполнительные листы об удовлетворении их имущественных требований к кредитной организации, также входят в число участников мирового соглашения, и их требования подлежат внесению в реестр требований кредиторов. Мировое соглашение, закрепляющее для таких кредиторов изменение способа и порядка исполнения соответствующего судебного решения, обусловливает отсрочку исполнения обязательств должника (кредитной организации). Кроме того, обязательным элементом содержания мирового соглашения, согласно пункту 1 статьи 122 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», являются положения о размерах, порядке и сроках исполнения обязательств должника, которые подлежат проверке арбитражным судом при утверждении мирового соглашения.
   Следовательно, предусмотренное Федеральным законом «О реструктуризации кредитных организаций» удовлетворение требований кредиторов к кредитной организации лишь в рамках мирового соглашения (статья 23) является не только соразмерным ограничением, но и обязательным условием, без которого не может быть исключено не основанное на законе предпочтение в очередности удовлетворения одинаковых по своей природе требований одних кредиторов перед другими. Иное противоречило бы статьям 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации.
   7. По мнению заявителей, положения пунктов 1–3 статьи 23 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», регулирующие заключение мирового соглашения, не гарантируют удовлетворение требований вкладчиков банков в полном объеме и означают незаконное, без судебного решения лишение их имущества.
   Между тем пунктом 3 статьи 23 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и пунктами 4 и 5 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» закрепляется обязанность обращения в арбитражный суд для утверждения мирового соглашения, причем мировое соглашение вступает в силу только после его утверждения арбитражным судом. Следовательно, в случае заключения мирового соглашения какое-либо ограничение имущественных прав кредиторов без судебного решения невозможно. Кроме того, кредитор вправе обжаловать мировое соглашение, и суд признает его недействительным, если оно содержит условия, предусматривающие преимущества для отдельных кредиторов или ущемление прав и законных интересов отдельных кредиторов (статья 127 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». Арбитражный суд также вправе отказать в утверждении мирового соглашения в случае противоречия его условий федеральным законам и иным правовым актам Российской Федерации (пункт 2 статьи 125 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).
   Согласно Федеральному закону «О реструктуризации кредитных организаций» учредители (участники) кредитной организации, иные заинтересованные лица вправе обжаловать в суд решение Агентства по реструктуризации кредитных организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (статья 44), а также решение Банка России о направлении предложения о переходе кредитной организации под управление Агентства (пункт 3 статьи 7). В судебных процедурах может осуществляться и проверка законности и обоснованности решений Агентства.
   Таким образом, Федеральные законы «О реструктуризации кредитных организаций» и «О несостоятельности (банкротстве)» не предполагают внесудебное лишение кредиторов их имущества и не нарушают гарантированное Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту.
   Утверждая мировое соглашение, суды должны принимать во внимание, в каких целях заключается мировое соглашение, – направлено ли оно, как это определил законодатель, на возобновление платежеспособности кредитной организации, включая удовлетворение требований вкладчиков, либо используется, например, для того чтобы обеспечить неоправданные преимущества определенной группе кредиторов или владельцам кредитной организации, для пересмотра или продления сроков погашения задолженности перед кредиторами, т. е. применяется не в соответствии с назначением института реструктуризации. При этом суд в силу статьи 10 ГК Российской Федерации может отказать лицу в защите принадлежащих ему прав, если лицо осуществляет эти права исключительно с намерением причинить вред другому лицу.
   Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   постановил:
   1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения пунктов 1–3 статьи 23, статей 24, 25, 26 и пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», связанные с порядком и условиями заключения мирового соглашения, в том числе с определением его участников, порядком принятия решения и утверждения мирового соглашения в процессе реструктуризации кредитной организации, и положения пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в части, касающейся порядка и условий заключения и утверждения мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации.
   2. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности положений пункта 2 статьи 6, пункта 1 статьи 7, пункта 2 статьи 8, пунктов 1, 2 и 3 статьи 10, статей 11 и 12, подпунктов 1 и 3 пункта 2 статьи 13, пункта 3 статьи 14, пункта 1 и подпункта 1 пункта 2 статьи 15, статьи 22, пункта 4 статьи 23 и пункта 3 статьи 46 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», а также положения пункта 2 статьи 23 Федерального закона «Об исполнительном производстве».
   3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
   4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

//-- Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. Г. Ярославцева --//
   Постановлением от 22 июля 2002 года Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения пунктов 1–3 статьи 23, статей 24–26 и пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», а также пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в части, касающейся порядка и условий заключения и утверждения мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации. При этом из предмета рассмотрения были исключены, в частности, положения подпункта 1 пункта 2 статьи 15 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций».
   Полагая, что все указанные нормы нарушают конституционные права и свободы заявителей, считаю необходимым высказать особое мнение по данному делу.
   1. В соответствии с Федеральным законом «О реструктуризации кредитных организаций» мировое соглашение является способом реструктуризации обязательств кредитной организации. Агентство по реструктуризации кредитных организаций осуществляет мероприятия по реструктуризации кредитной организации на основе плана реструктуризации кредитной организации, который должен включать в себя в том числе мероприятия по реструктуризации обязательств кредитной организации.
   План реструктуризации кредитной организации, как основной документ, в соответствии с которым осуществляются конкретные мероприятия по реструктуризации обязательств кредитной организации и срок реализации которого не должен превышать три года (возможность продления предусмотрена на срок не более 12 месяцев по согласованию с Банком России), затрагивает права и законные интересы кредиторов (вкладчиков). Между тем Федеральный закон «О реструктуризации кредитных организаций» не предусматривает возможности ознакомления указанных лиц как с планом реструктуризации, так и с ходом его выполнения, устанавливая, что такая информация предоставляется только Банку России по его требованию (пункты 2 и 4 статьи 15).
   Таким образом, кредиторы, не согласные с планом реструктуризации (т. е. не согласные и с условиями реструктуризации обязательств кредитной организации посредством мирового соглашения), фактически лишаются предусмотренного пунктом 4 статьи 23 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» права требовать от кредитной организации удовлетворения своих требований в размере, не превышающем размера удовлетворения их требований в случае ликвидации кредитной организации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», и в сроки, сопоставимые со сроками ликвидации кредитной организации в ходе конкурсного производства. Тем самым кредиторы лишаются возможности какого-либо выбора или иной альтернативной модели поведения. Кроме того, предоставляя кредиторам право требования, законодатель не установил конкретный механизм реализации данного законоположения, чем создал известную неопределенность в его применении.
   Между тем критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в соответствии со сформулированной им правовой позицией в общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции»).
   Указанные недостатки юридической конструкции положений статей 15 и 23, противоречивость в их понимании и возможность их произвольного применения позволяют сделать вывод о том, что эти положения не соответствуют требованиям статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
   2. В соответствии со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту относится к основным правам, и ни одна из перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целей не может оправдать ограничений этого права, являющегося гарантией всех других прав и свобод человека и гражданина.
   Конституционное право на судебную защиту предполагает как неотъемлемую часть такой защиты возможность восстановления нарушенных прав и свобод граждан, правомерность требований которых установлена в надлежащей судебной процедуре и формализована в судебном решении, и конкретные гарантии, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, что согласуется также со статьей 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
   В силу принципа самостоятельности судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) законодатель, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 12 марта 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Федеральных законов «О несостоятельности (банкротстве)» и «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», а также статей 106, 160, 179 и 191 АПК Российской Федерации, не вправе лишать суд необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий, – иное противоречило бы статье 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
   В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» объединение кредиторов вправе сформировать орган для рассмотрения споров о размере требований кредиторов (а в системной связи со статьей 26 – также о составе и об очередности удовлетворения требований по денежным обязательствам и (или) обязательным платежам), утвердить порядок его создания и деятельности, а также принять решение о заключении мирового соглашения. Таким образом, названным Федеральным законом закрепляется весьма значимая процедура урегулирования разногласий, предшествующая заключению мирового соглашения.
   Вместе с тем, по буквальному смыслу нормы пункта 2 статьи 24, создается квазисудебный орган, наделенный полномочиями по разрешению споров и разногласий между кредиторами и Агентством по реструктуризации кредитных организаций, причем правом определить и вынести на утверждение объединению кредиторов порядок формирования и деятельности данного органа обладает одна из заинтересованных сторон – Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Неопределенный и не установленный законодательно статус такого органа, а также отсутствие в возможности обжалования его решений в судебном порядке не позволяют проводить урегулирование разногласий между сторонами в условиях прозрачности и надлежащего судебного контроля. В связи с этим исключается возможность надлежащего согласования интересов сторон по таким существенным элементам, как состав, размер и очередность удовлетворения требований кредиторов, и заключение мирового соглашения как завершающая стадия процедуры согласования фактически происходит в административном порядке, определенном Агентством, что превращает данную процедуру в простую формальность. Более того, как усматривается из материалов дела, указанный орган, несмотря на обращение к нему отдельных заявителей, в частности А. Б. Александрова, Н. К. Николаенко, не рассматривал, по существу, их жалобы.
   При утверждении мирового соглашения арбитражный суд проверяет только соблюдение требований по форме и по порядку его заключения. Из этого исходит и правоприменительная практика. Так, Арбитражный суд города Москвы, утверждая мировое соглашение между АКБ «СБС-АГРО» и объединением кредиторов АКБ «СБС-АГРО», в определении от 8 мая 2001 года констатировал, что в настоящем деле споры по урегулированию разногласий между кредиторами и Агентством по реструктуризации кредитных организаций относительно размера внесенных в реестр требований не являются предметом рассмотрения. В соответствии со статьей 26 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» разногласия, возникающие между кредиторами и Агентством, о составе, размере и очередности удовлетворения требований рассматриваются органом, создаваемым объединением кредиторов.
   Таким образом, на основании решения квазисудебного органа и во внесудебном порядке возможно лишение кредиторов их имущества, чем нарушаются положения статей 35 (часть 3), 46 и 118 Конституции Российской Федерации. Указанный порядок противоречит также пункту 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку орган по рассмотрению споров, формирование которого предусмотрено Федеральным законом «О реструктуризации кредитных организаций», не является судом с точки зрения названного положения Конвенции, а потому его решения подлежат обжалованию в суд, что оспариваемыми нормами не предусмотрено.
   3. Установленный Федеральным законом «О реструктуризации кредитных организаций» порядок заключения и утверждения мирового соглашения не обеспечивает эффективной судебной защиты и кредиторов кредитной организации, имеющих исполнительные листы на основании вынесенных судебных решений.
   Граждане-вкладчики, имеющие исполнительные документы и не согласные с предложенными им условиями мирового соглашения, не могут реализовать право на судебную защиту путем исполнения законного судебного решения, которым была установлена правомерность их требований, поскольку споры о несоответствии размера денежных требований, указанных в реестре требований кредиторов, денежным суммам, указанным в исполнительных листах, также не могут быть предметом рассмотрения арбитражного суда.
   Кроме того, правоприменительная практика оспариваемых норм исходит из того, что заключение мирового соглашения между объединением кредиторов и кредитной организацией ведет к прекращению исполнения исполнительных документов таких граждан на основании пункта 2 статьи 23 Федерального закона «Об исполнительном производстве», согласно которому исполнительное производство прекращается в случае утверждения судом мирового соглашения между взыскателем и должником. Понятие «объединение кредиторов» в данном случае подменяет понятие «взыскатель», которым в соответствии с названным Федеральным законом определяется конкретное лицо, имеющее исполнительный документ.
   Это также приводит к нарушению требований статьи 46 Конституции Российской Федерации.

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 10 ноября 2002 г. № 270-О
   Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фомина Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав и свобод положениями статей 29 и 52 Федерального закона «Об общественных объединениях» [390 - Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4729.]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М. В. Баглая, судей Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, С. М. Казанцева, А. Л. Кононова, В. О. Лучина, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, О. И. Тиунова, О. С. Хохряковой, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   заслушав в пленарном заседании заключение судьи В. Д. Зорькина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина А. В. Фомина,

   установил:
   1. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях» (в редакции от 12 марта 2002 года) общественное объединение обязано ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц (часть первая статьи 29); непредставление обновленных сведений для внесения в единый государственный реестр юридических лиц в течение трех лет влечет за собой обращение органа, зарегистрировавшего общественное объединение, в суд с иском о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц (часть вторая статьи 29); государственная перерегистрация общественных объединений, созданных до вступления в силу данного Закона, должна быть проведена не позднее 1 июля 1999 года; по истечении указанного срока перерегистрации общественные объединения, не прошедшие ее, подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, регистрирующего общественные объединения (часть третья статьи 52).
   В связи с тем, что общественное объединение Русский Фонд «Дети-инвалиды», зарегистрированное в качестве юридического лица 27 ноября 1992 года, к указанному в статье 52 Федерального закона «Об общественных объединениях» сроку не прошло государственную перерегистрацию и, кроме того, вопреки требованиям статьи 29 того же Федерального закона не представляло необходимых сведений о продолжении своей деятельности, Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по городу Москве обратилось в Хорошевский районный суд города Москвы с иском о признании названного общественного объединения прекратившим свою деятельность и подлежащим ликвидации.
   В свою очередь, руководитель общественного объединения Русский Фонд «Дети-инвалиды» А. В. Фомин обратился в тот же суд с иском об отказе в удовлетворении требований Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по городу Москве как не основанных на законе и одновременно, не дожидаясь рассмотрения дела и разрешения спора судом общей юрисдикции, – в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой просит признать части первую и вторую статьи 29 и часть третью статьи 52 Федерального закона «Об общественных объединениях» не соответствующими статьям 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку, по его мнению, ими несоразмерно ограничивается конституционное право на объединение.
   2. Согласно статье 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
   Конкретизируя данное конституционное положение, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает, что Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (пункт 3 части первой статьи 3); при этом Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (части третья и четвертая статьи 3); правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, а также объединения граждан в случае, если их права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (часть первая статьи 96); жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если: 1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; 2) закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (статья 97).
   Из названных положений в их взаимосвязи следует, что проверка конституционности закона по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и пункта 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может быть осуществлена, если закон не применен в конкретном деле или если надлежащим образом не установлено, что он подлежит применению. По смыслу же статей 118 (части 1 и 2), 120, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, вопрос о том, какие нормы подлежат применению в том или ином конкретном деле, разрешается тем судом, которому подсудно данное дело.
   3. Решение о признании общественного объединения прекратившим свою деятельность и (или) о его ликвидации, как вытекает из статей 29 и 52 Федерального закона «Об общественных объединениях», может быть принято лишь судом. При этом суд, к подсудности которого относятся такого рода дела, руководствуясь требованиями обоснованности и законности решения, в каждом конкретном случае на основе исследования и оценки фактических обстоятельств устанавливает, подлежат ли названные статьи применению и, соответственно, должны ли быть назначены предусмотренные ими санкции. Разрешение данного вопроса, как относящегося к процессу применения указанных законоположений, Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.
   Поскольку спор о том, следует ли признать общественное объединение Русский Фонд «Дети-инвалиды» прекратившим свою деятельность и подлежащим ликвидации, предстоит разрешить Хорошевскому районному суду города Москвы, а А. В. Фомин обратился в этот же суд с иском к Главному управлению Министерства юстиции Российской Федерации по городу Москве именно в связи с вопросом о правомерности применения предусмотренных статьями 29 и 52 Федерального закона «Об общественных объединениях» санкций к данному общественному объединению, в настоящее время нельзя считать, что оспариваемые им законоположения применены или подлежат применению в этом деле, и, следовательно, невозможно выяснить, нарушаются ли ими конституционные права и свободы заявителя.
   Из приложенных к жалобе документов следует, что рассмотрение дела по исковым заявлениям А. В. Фомина и Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по городу Москве не только не завершено, но и не начато, суд общей юрисдикции еще не выразил своей позиции по вопросу о том, подлежат ли положения статей 29 и 52 Федерального закона «Об общественных объединениях» применению в этом деле, а значит, и нельзя утверждать, что ими нарушаются права и свободы граждан. При таких обстоятельствах принятие Конституционным Судом Российской Федерации жалобы А. В. Фомина к рассмотрению и проверка конституционности оспариваемых в ней норм фактически означали бы предрешение вопроса о том, подлежат ли эти нормы применению в конкретном деле, что, по смыслу статей 118, 125 (часть 4) и 126 Конституции Российской Федерации, а также статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», на данном этапе правоприменительного процесса по делу А. В. Фомина недопустимо.
   Процесс защиты конституционных прав и свобод заявителя, осуществляемый посредством производства в суде общей юрисдикции, не завершен, возможность восстановления его прав в рамках установленных гражданским процессуальным законодательством процедур по рассмотрению спора и вынесению судебного решения не утрачена. Прерывание этого процесса при указанных обстоятельствах и его перевод в рамки конституционного судопроизводства, по смыслу статей 46 (часть 1), 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 (часть 4), 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не имеет достаточных оснований и не согласуется с предназначением и существом конституционного судопроизводства и полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации в их соотношении, соответственно, с гражданским судопроизводством и полномочиями судов общей юрисдикции по разрешению гражданских, административных и иных дел, подсудных этим судам, их местом в системе судебных органов.
   Таким образом, в силу требований статей 96 и 97 в их взаимосвязи с частями третьей и четвертой статьи 3 и пунктом 2 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» жалоба А. В. Фомина в настоящее время не является допустимой и, следовательно, не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
   Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   определил:
   1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фомина Александра Владимировича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба может быть признана допустимой.
   2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
   3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

   Конституционный Суд Российской Федерации
   Определение
   от 9 апреля 2003 г. № 132-О
   Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 3 статьи 19 закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» [391 - Инофрмационно-справочная система «Консультант Плюс».]

   Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, А. Л. Кононова, Л. О. Красавчиковой, В. О. Лучина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, О. С. Хохряковой, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева,
   заслушав в пленарном заседании заключение судьи В. Г. Ярославцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы администрации города Волгограда,

   установил:
   1. В жалобе администрации города Волгограда оспаривается конституционность положений пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», предусматривающих обязанность местной администрации во внеочередном порядке предоставлять судье благоустроенное жилое помещение за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев, а также решать вопросы установки домашнего телефона и предоставления мест в детских дошкольных учреждениях с оплатой за счет средств местного бюджета.
   Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, решениями районных судов города Волгограда администрация города Волгограда на основании пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» обязывалась предоставить истцам – федеральным и мировым судьям благоустроенные жилые помещения. Кассационная и надзорная инстанции оставили жалобы администрации города Волгограда на указанные судебные решения без удовлетворения.
   По мнению заявителя, положения пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» нарушают конституционные права органов местного самоуправления и противоречат статьям 8 (часть 2), 12, 71 (пункт «о»), 124, 130 (часть 1), 132 и 133 Конституции Российской Федерации, поскольку закрепляют обязанности исполнительного органа местного самоуправления, не относящиеся к вопросам местного значения, предусматривают последующую, а не одновременную компенсацию расходов местного бюджета на приобретение жилых помещений для судей и не предусматривают компенсацию расходов местного бюджета при внеочередной установке судьям телефонов и предоставлении мест в детских дошкольных учреждениях.
   2. Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Во взаимосвязи со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации данное положение призвано обеспечить судебную защиту прав и законных интересов выборного должностного лица, органа местного самоуправления, самих избирателей – всех, чьи права затронуты обжалуемым решением либо действием (бездействием). При этом в силу названных статей Конституции Российской Федерации и норм действующего законодательства обжалованию в судебном порядке подлежат любые юридически значимые решения и действия (или бездействие).
   В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в процедуре конституционного судопроизводства по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан могут быть оспорены законы – федеральные и законы субъектов Российской Федерации, примененные или подлежащие применению в конкретном деле. Как следует из данных законоположений, не исключается защита средствами конституционного правосудия и прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на местное самоуправление.
   3. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12); местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1); органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132, часть 2); местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).
   Конкретизируя на основе Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления, а также его компетенцию, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» относит такие вопросы местного значения, как содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, создание условий для жилищного строительства, организация обеспечения населения услугами связи, к ведению муниципальных образований (подпункты 5, 6, 10 и 20 пункта 2 статьи 6).
   Вопросы судоустройства, составной частью которого является правовой статус судей, в силу пункта «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации относятся к ведению Российской Федерации; Конституция Российской Федерации закрепляет основы единого правого статуса судей в Российской Федерации, в том числе принцип независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1). В развитие названных конституционных положений Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает гарантии независимости судей, одной из которых является предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу (пункт 1 статьи 9).
   Финансирование судов, в том числе материальное и социальное обеспечение судей, как следует из статьи 124 Конституции Российской Федерации, производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
   Возлагая на местную администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, оспариваемые администрацией города Волгограда положения – в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и независимость судей, – предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципальных образований; при этом не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом.
   Указанная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления.
   Таким образом, неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в части, касающейся обязанности местной администрации предоставить судье благоустроенное жилое помещение за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев, отсутствует, в связи с чем данная жалоба в указанной части не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
   4. Конституцией Российской Федерации (статья 133) и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 4) гарантируется компенсация местному самоуправлению расходов, связанных с передачей ему законом отдельных государственных полномочий или возникших в результате других решений, принятых органами государственной власти.
   Обеспечение баланса самостоятельности местного самоуправления и независимости судей как конституционно защищаемых ценностей предполагает и обязанность местной администрации во внеочередном порядке решить связанные с осуществлением судьями государственных полномочий социальные вопросы, в том числе установить домашний телефон и предоставить места в детских дошкольных учреждениях, что требует определенных финансовых расходов. Такие расходы местного бюджета подлежат компенсации из федерального бюджета. В случае невозмещения понесенных расходов органы местного самоуправления в соответствии со статьей 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» могут обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд за защитой своих прав.
   Таким образом, права и законные интересы местного самоуправления пунктом 3 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в части, касающейся обязанности местной администрации решить во внеочередном порядке вопрос об установке домашнего телефона и предоставлении мест в детских дошкольных учреждениях, не нарушаются, а потому данная жалоба и в этой части не может быть принята к рассмотрению.
   Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 36, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

   определил:
   1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Волгограда, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба признается допустимой.
   2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
   3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации

Об авторе

//-- Денис Александрович Малый --//
   В 1999 г. окончил с отличием юридический факультет Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева.
   С 1999 по 2002 г. обучался в аспирантуре по специальности «конституционное право; муниципальное право».
   В 2003 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме «Конституционное право граждан Российской Федерации на объединение».
   С 2000 г. по настоящее время работает в органах прокуратуры прокурором отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Республики Мордовия; по совместительству – старший преподаватель Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева.
   Автор 10 публикаций (статей и тезисов) в изданиях различных регионов по вопросам теории государства и права и конституционного права России.

Денис Малый Конституционное право на объединение в Российской Федерации

Введение

Глава 1 Понятие конституционного права на объединение

1.1. Нормативное закрепление и сущность права на объединение

1.2. Структура конституционного права на объединение

Глава 2 Содержание конституционного права на объединение

2.1. Содержание права на создание объединения

2.2. Субъекты права на создание объединения

2.3. Особенности субъектного состава права на создание общественных объединений и религиозных организаций

2.4. Содержание иных прав на объединение

Глава 3 Ограничение конституционного права на объединение

3.1. Понятие допустимого ограничения субъективного права

3.2. Критерии допустимости ограничения субъективного права

3.3. Допустимые ограничения конституционного права на объединение

3.4. Практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере ограничения конституционного права на объединение

3.5. Пределы действия права на объединение

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Раздел I. Права и свободы

Раздел III. Различные положения

Часть I

Часть II

Международный пакт от 16 декабря 1966 года О гражданских и политических правах [365 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.] (Извлечение)

Часть I

Часть II

Преамбула

Часть I

Преамбула

Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека [370 - Собрание законодательства РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.] (Извлечение)

Верховный Совет РСФСР Постановление от 22 ноября 1991 г. № 1920–1 О декларации прав и свобод человека и гражданина [371 - Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.]

Декларация прав и свобод человека и гражданина (Извлечение)

Об авторе

Денис Малый
Конституционное право на объединение в Российской Федерации

Глава 1
Понятие конституционного права на объединение

Глава 2
Содержание конституционного права на объединение

Глава 3
Ограничение конституционного права на объединение

Международный пакт
от 16 декабря 1966 года
О гражданских и политических правах [365 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.]
(Извлечение)

Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека [370 - Собрание законодательства РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.]
(Извлечение)

Верховный Совет РСФСР
Постановление
от 22 ноября 1991 г. № 1920–1
О декларации прав и свобод человека и гражданина [371 - Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.]

Декларация прав и свобод человека и гражданина
(Извлечение)