И. Е. Кабанова
Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования

Список сокращений

   • АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации;
   • БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации;
   • ВАС РФ – Высший арбитражный суд Российской Федерации (Высший арбитражный суд РФ);
   • ВС РФ – Верховный суд Российской Федерации (Верховный суд РФ);
   • ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации;
   • ГПК – Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации;
   • Закон о защите конкуренции – Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
   • Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
   • Закон о размещении заказов – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
   • КоАП РФ – Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации;
   • КС РФ – Конституционный суд Российской Федерации (Конституционный суд РФ);
   • НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации;
   • РФ – Российская Федерация;
   • СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации (Собрание законодательства РФ);
   • УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации.

Введение

   Гражданско-правовая ответственность относится к правовым феноменам, неизменно привлекающим внимание исследователей. Это объясняется тем, что именно через механизм действия гражданско-правовой ответственности определяется, в конечном счете, эффективность правового регулирования, действенность и «здоровье» правовой системы, поэтому проблема ответственности не потеряла ни своей привлекательности для правоведов, ни практической и теоретической значимости [1 - См.: Красавчиков О. А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве // О. А. Красавчиков. Категории науки гражданского права. Избранные труды: в 2-х т. Т. 2. М.: Статут, 2005. С. 255–256.].
   Исследование гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных субъектов, а в рамках настоящей монографии это словосочетание будет использоваться в качестве понятия, объединяющего термины «публично-правовое образование», «орган публичной власти» и «должностное лицо», приобретает особую актуальность в условиях «цивилизации» отношений, ранее обладающих только императивно-властными характеристиками, расширения области регулирования отношений с участием властных субъектов нормами частного права.
   Теоретическая неопределенность затрудняет нормативное обеспечение участия публичных субъектов в гражданско-правовых отношениях, а также гражданско-правовой ответственности публичных субъектов [2 - Более подробно по данному вопросу см.: Вавилин Е. В. Принципы гражданского права. Механизм осуществления и защиты гражданских прав. Саратов: изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. 364 с.].
   В контексте настоящего исследования к числу основных тем научных дискуссий по вопросам гражданско-правовой ответственности можно отнести само понятие публичных субъектов, оценку их гражданской правоспособности, признаки и перечень конкретных органов (субъектов), выступающих от лица публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и, соответственно, отвечающих от лица публично-правовых образований по обязательствам, определение конечного субъекта, возмещающего вред, причиненный неправомерными действиями (бездействием), а также правомерными действиями публичных субъектов, достаточность и целесообразность исключительно гражданско-правового регулирования названных отношений и иные, которые будут рассмотрены в рамках данной работы.
   Изучение природы правовой ответственности публичных субъектов, возникающей вследствие их участия в гражданско-правовых отношениях либо вследствие наличия иных оснований для привлечения их к ответственности по правилам гражданского законодательства, предполагает нахождение ответа на принципиальные вопросы о том, почему публичные субъекты являются субъектами гражданско-правовой ответственности, является ли гражданско-правовая ответственность в полной мере таковой или наличие специального субъекта влияет на принципы привлечения к ответственности и ее характеристику, и, наконец, кто может быть назван «конечным» субъектом гражданско-правовой ответственности в случаях привлечения к ней публичных субъектов.
   Несмотря на доминирование одних элементов над другими при отсутствии надлежащего теоретического обоснования, выделения спорных самостоятельных отраслей права, громоздкости, которой, возможно, удалось бы избежать при лучшей конфигурации, российское право представляет собой систему, а не совокупность, что предполагает наличие взаимосвязи между элементами системы, выступающей в виде ее неотъемлемой качественной характеристики [3 - Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: Изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. С. 18.].
   Системный подход означает не только изучение отдельных элементов гражданского права, но и взаимосвязей между элементами гражданско-правовой системы, а также взаимосвязей между гражданско-правовой и иными отраслевыми правовыми системами.
   Следовательно, при нахождении ответов на поставленные выше вопросы невозможно не затронуть межотраслевые связи гражданско-правовой ответственности, свидетельством наличия которых выступают взаимное влияние гражданско-правового и иного отраслевого регулирования и наблюдаемая трансформация гражданско-правовой сферы под воздействием других отраслей права.
   Невозможно отрицать существование теснейшей связи между гражданским и административным правом, а также между иными отраслями публичного права, особенно, если речь идет о публичных субъектах, поэтому привлечение к ответственности публичных субъектов строится на началах единства и дифференциации гражданско-правового и иного отраслевого правового регулирования общественных отношений.
   Ниже с учетом реализации гражданско-правовых норм в контексте их взаимодействия с нормами других отраслей права и специфики применения гражданско-правовых средств в иных правовых сферах будут предложены некоторые механизмы оптимизации межотраслевых связей гражданского права в части института гражданско-правовой ответственности.
   Цивилистическая наука должна изучать свои объекты системно и всесторонне, любой дополнительный срез, плоскость, аспект такого исследования, связанные с другими отраслями права либо областями деятельности следует раскрывать с точки зрения самого объекта цивилистики, его назначения в гражданском праве [4 - См.: Хохлов В. А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому праву. Тольятти: Волжский университет им. В. И. Татищева, 1997. С. 300.].
   Можно констатировать, что в настоящее время в цивилистике сформировано новое направление – исследование межотраслевых связей гражданского права, в рамках которого анализируются внутренний и внешний уровни системы его межотраслевых связей [5 - Челышев М. Ю. Указ. соч. С. 122.].
   Межотраслевое исследование есть процесс рассмотрения соответствующего юридического явления (например, гражданско-правовой ответственности) с позиций одновременно нескольких отраслей права. По отношению к публичным субъектам применение сравнительно-правового и системного методов в рамках межотраслевого исследования – это необходимое условие, поскольку, во-первых, публично-правовая составляющая в той или иной степени присуща институту гражданско-правовой ответственности, т. к. любое правонарушение, даже и совершаемое в сфере частного права, причиняет вред всему обществу в целом, во-вторых, гражданско-правовая ответственность органов публичной власти может быть как следствием гражданских правоотношений, так и возникать в рамках публично-правовых отношений, а в-третьих, в ст. 124 ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права, поскольку их статус и объем гражданской правоспособности напрямую связан со статусом, предписанным им нормами права публичного.
   С помощью упомянутых методов объект исследования анализируется и в статике, и в динамике с использованием инструментария различных правовых дисциплин, устанавливается единство правовой природы тех или иных явлений и выявляются их различия на основе разноотраслевой специфики.
   Данный подход не означает обязательного осуществления исследования на стыке научных специальностей либо теоретико-правового исследования, т. к. в рамках указанного научного анализа устанавливается специфика функционирования и прочие особенности моноотраслевого явления – гражданско-правовой ответственности публичных субъектов. Доказательству последнего тезиса о моноотраслевом характере и будет посвящена первая глава исследования.

Глава 1. Понятие гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

1.1. Гражданская правоспособность публично-правовых образований и органов публичной власти

   Значение понятия «публично-правовые образования» в смысле определения его как общего обозначения субъектов гражданского права – Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований – в гражданском законодательстве не закреплено, однако оно употребляется именно в этой трактовке и в доктрине [6 - См.: Садриева Р. Р. Сущность публично-правовых образований в судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации. Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1. С. 40–44.], и в правоприменительной практике. Так, например, оно фигурировало в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» [7 - Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.] для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.
   Конституционный Суд РФ в своих актах неоднократно использовал понятия «публичная власть», «система публичной власти», «органы публичной (политической) власти», причем в последнем случае обращает на себя внимание приравнивание публичной и политической власти [8 - См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. № 25-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки В. Ю. Боровик»; Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности частей 1,2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов» (Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 1); Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» (Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1); Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И. В. Артемова и Д. А. Савина (Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 1).].
   Термин «должностное лицо» встречается в текстах многих нормативных актов, но далеко не всегда в них он употребляется в одном и том же смысле. Наиболее исчерпывающим образом определение должностного лица дано в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) [9 - СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.]: «Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».
   В данной работе в качестве понятия, объединяющего термины «орган публичной власти», «должностное лицо (должностные лица)» и «публично-правовые образования», будет использоваться словосочетание «публичные субъекты» в отсутствие указания на иное содержание.
   Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях строится на базисе общего дозволения, сделанного в ст. 124 ГК РФ, п. 2 которой гласит, что к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или природы данных субъектов.
   Публично-правовые образования как властные субъекты сами устанавливают объем своей правоспособности, т. е. определяют те гражданские права, носителями которых они могут быть, а также условия и порядок возникновения и осуществления этих прав, следовательно, в отличие от гражданской правоспособности юридических и физических лиц, гражданская правоспособность публично-правовых образований может быть изменена самими ее носителями [10 - Левчук А. С. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: Вопросы теории и практики: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2006. С. 12.].
   Однако при всей широте дискреционных полномочий законодателя несомненно, что нормы о правовой ответственности публичных субъектов в законодательстве должны быть.
   «Закон должен запрещать причинение вреда другому и разрешать защиту против таких посягательств» [11 - Романец Ю. В. Нравственные принципы гражданского права (в свете изменений Гражданского кодекса Российской Федерации). Гражданское право. 2014. № 5. С. 7–9.], указывает Ю. В. Романец, но если сам законодатель огражден от ответственности за такие посягательства, это свидетельствует о грубейшем нарушении принципов права.
   Гражданско-правовую ответственность публичных субъектов следует рассматривать в двух аспектах – как возмещение (компенсацию) вреда при реализации публичными субъектами их субъективных гражданских прав, содержание которых определяется исходя из специальной правосубъектности последних, и как возмещение (компенсация) вреда, причиненного при непосредственном осуществлении властных полномочий публичных субъектов.
   Исторически законодательство не содержало прямых предписаний о возмещении со стороны государства убытков, причиненных незаконными действиями органов власти и должностных лиц. Однако необходимость такой компенсации осознавалась на уровне правоведения и обосновывалась в ряде юридических теорий.
   В частности, ответственность государства за причинившую вред деятельность должностных лиц объяснялась наличием частноправовых положений об ответственности представляемого за действия представителя [12 - Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. СПб, 1905. С. 185–188.]. Но уже в Новое время отождествление чиновников с доверенными лицами монарха теряло актуальность и к XIX веку перестало соответствовать реальному положению дел.
   Выдвигалась и теория ответственности государства за действия должностного лица перед пострадавшим как перед застрахованным лицом. В ее основе находился тезис о том, что самим фактом уплаты налогов или гражданства пострадавшее от действий властного субъекта лицо получает право требования компенсации в случае причинения убытков. Однако полной аналогии между страховым договором и теорией страховой ответственности государства быть не может, т. к. по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае – только застрахованное лицо, как отмечал Н. И. Лазаревский [13 - Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 190–193.]. К тому же, имущественная ответственность с публичного субъекта – страхователя опосредованно перекладывается на всех налогоплательщиков. Существеннейшим недостатком теории страхования в литературе называют то, что она априори допускает возможность незаконных действий органов власти, фактически дает санкцию на служебные злоупотребления и ошибки [14 - См.: КомягинД.Л. Ответственность государственной казны: публичное и частное. Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2013. № 1. С. 1–15.].
   Виновные действия должностных лиц различались на такие действия, когда лицо исполняло должностные обязанности, и такие, когда оно выполняло действия, не связанные с должностными обязанностями. Отличалась последовательность привлечения публичных субъектов к ответственности: субсидиарная ответственность, которая следует после обращения взыскания к должностному лицу (в случае его виновных действий), или прямая ответственность, когда взыскание обращается сначала к государству, а лишь затем в порядке регресса со стороны государства к должностному лицу (современная конструкция) [15 - См.: Комягин Д. Л. Указ. соч.].
   К началу XX века идея ответственности публичной власти за вред, причиненный при осуществлении правосудия и административного управления, получила признание практически во всех европейских государствах [16 - См. подробнее: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации. М.: Волтерс Клувер, 2007.].
   В современных условиях все большего участия публично-правовых образований в экономических отношениях и, как следствие, расширения области регулирования нормами частного права отношений с участием властных субъектов неизбежно возникает потребность обеспечения эффективного механизма привлечения к ответственности субъекта, обладающего властными полномочиями, для поддержания стабильности оборота, соблюдения принципов законности и справедливости. Поэтому закрепление гражданско-правовой ответственности публичных субъектов за свои действия (бездействие) принадлежит к бесспорным достижениям отечественного права.
   Мера участия субъекта в правовых отношениях определяется предоставленной ему способностью иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, т. е. признаваться и являться субъектами права, т. е. его правосубъектностью [17 - См.: Инжиева Б. Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. проф. А. Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. С. 6.]. Термин «правосубъектность» используется в качестве интегрирующего понятия для право– и дееспособности [18 - См.: Рябов К. И. Еще раз о правоспособности, дееспособности и правосубъектности. Закон. 2012. № 9. С. 130–135.]. В литературе в течение длительного периода времени продолжаются дискуссии о соотношении терминов «правосубъектность» и «правовой статус». Однако представляется, что у лица, не обладающего правосубъектностью, не может быть правового статуса. В противном случае, речь может идти о правовом положении, которое в большей степени тяготеет к фактическому, а не только правовому, состоянию субъекта [19 - См.: Тотьев К. Легитимация субъектов предпринимательской деятельности. Законность. 2002. № 12. С. 10–15.].
   Публично-правовые субъекты в гражданских правоотношениях реализуют социальные функции, более того, по высказыванию Л. Мишу, никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть имуществом и заключать договоры [20 - Цит. по: Инжиева Б. Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. проф. А. Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. С. 28.].
   Вступление публично-правовых субъектов в гражданские правоотношения обусловлено необходимостью удовлетворения публичных нужд, в связи с чем в современной литературе преобладает точка зрения о специальном характере правоспособности публично-правовых субъектов.
   Так, В. Г. Голубцов на основании тезиса об ограничении случаев выступления публично-правовых образований в гражданском обороте исключительно необходимостью осуществления публичных функций, в рамках реализации которых полномочия государственных органов на участие в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принадлежность, постулирует вывод об особом характере их правоспособности [21 - См.: Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф. дисс… д-ра юрид. наук: 12.00.03. М., 2008. С. 10–11.].
   О. Н. Алдошин определяет гражданскую правоспособность публично-правовых образований как специальную, в силу чего они могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют статутным целям их деятельности и публичным интересам [22 - См.: Алдошин О. Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте. Журнал российского права. 2001. № 1. С. 23–25.].
   В практике Конституционного Суда РФ первым судебным решением, в котором затрагивался вопрос правоспособности публично-правовых образований, было Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О [23 - Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе»». Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».], в котором указывалось, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. При этом по смыслу п. 2 ст. 124 ГК РФ к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
   Развивая изложенную позицию в п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О [24 - Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О «По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой п. 1 и п. 2 ст. 1015 Гражданского кодекса РФ». Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 1.], Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что по смыслу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли.
   В п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О [25 - Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, частей шестой и восьмой ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.] Конституционный Суд РФ установил, что федеральный законодатель, разграничивая в соответствии с Конституцией РФ полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, учитывает природу и цели РФ и субъектов РФ как публичных образований, предназначение которых – осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей.
   В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П [26 - Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы»»». Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.], при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель, исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, правомочен устанавливать особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ в сфере частного права, с тем чтобы на конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения задач общегосударственного масштаба.
   Конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований – Российской Федерации и субъектов РФ.
   В п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П [27 - Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 Гражданского кодекса РФ». СЗ РФ. 02.02.2009. № 5. Ст. 678.] был сделан следующий вывод: к публичным образованиям, согласно практике Европейского суда по правам человека, следует относить любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции (Постановления от 29 июня 2004 г. по делу «Жовнер (Zhovner) против Украины» и по делу «Пивень (Piven) против Украины», от 21 июля 2005 г. по делу «Яворивская (Yavorivskaya) против России»; решение от 16 сентября 2004 г. по делу «Герасимова (Gerasimova) против России»). Однако согласно российскому законодательству органы государственной и муниципальной власти не включаются в состав публично-правовых образований.
   Механизм обеспечения публичных интересов при реализации гражданской правоспособности публично-правовых образований состоит в закреплении определенной компетенции за государственными и муниципальными органами. Как следует из буквального смысла ст. 125 ГК РФ, органы публично-правовых образований действуют в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
   В практике последних лет прослеживается тенденция наделения их статусом юридического лица. Возникает вопрос о допустимости такого подхода, и если ответ на первый вопрос утвердителен, то второй – о возможном знаке равенства между терминами «орган публичной власти» и «юридическое лицо публичного права» в гражданско-правовой науке.
   В ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права. Вместе с тем следует отметить, что конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем, поскольку не определив, в чем конкретно состоят особенности публично-правовых образований как субъектов гражданского права, законодатель распространил на них действие норм, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).
   Существует и точка зрения, согласно которой публично-правовые образования являются особой разновидностью юридических лиц – юридическими лицами публичного права. В доктрине предлагается определение юридического лица публичного права, указываются его отличия от юридического лица частного права, касающиеся порядка создания юридического лица публичного права, особенностей субъектного состава, организационной структуры, форм ответственности и т. д. [28 - См.: Чиркин В. Е. Публичный и частный интересы юридических лиц, выполняющих публичные функции. Журнал российского права. 2013. № 1. С. 9–16.]
   В настоящее время в России органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные компетенцией действовать от имени публично-правовых образований, в т. ч. заключать договоры и совершать иные сделки, нередко одновременно являются юридическими лицами без уточняющего определения о том, что это юридические лица с особым статусом или юридические лица публичного права.
   В ряде правовых актов юридическими лицами провозглашаются органы публичной власти [29 - Ст. 41, п. 9 ст. 35, п. 7 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; п. 2 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»; ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; ст. 11.1, п. 12 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне». СПС «Консультант Плюс».]. Но этот подход не является общераспространенным в пределах Российской Федерации. Так, ни Федеральное собрание Российской Федерации, ни Президент России, ни Правительство России не считаются юридическими лицами, тогда как аналогичные региональные органы власти, напротив, признаны таковыми в силу п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [30 - Федеральный закон от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». CЗ РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.]. Одновременно, п. 17 Положения об Администрации Президента Российской Федерации гласит: «Администрация является юридическим лицом» [31 - Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации». СЗ РФ. 12.04.2004. № 15. Ст. 1395.]. На уровне субъекта Российской Федерации встречается и иная формулировка: представительный орган власти, орган исполнительной власти и органы местного самоуправления обладают правами юридического лица [32 - Устав (Основной закон) Самарской области. СПС «Консультант Плюс».].
   Следует упомянуть и о сложности установления содержания терминов «организационная структура», «организационно-правовая форма», «организационно-правовые формы деятельности», о чем применительно к органам исполнительной власти пишет А. А. Старовойтов [33 - См.: Старовойтов А. А. К проблеме типологии органов исполнительной власти. М.: Юристъ, 2013. № 19. С. 45.]. В частности, в правовой науке не выработано единых критериев типологии органов власти, что приводит к разнообразной и не отвечающей функциям государственного управления практике их организации и дестабилизирует саму властную систему. Согласно предложенному А. А. Старовойтовым определению, под организационно-правовой формой органа власти следует понимать установленный государством способ учреждения органа власти, определяющей правовое положение, внутреннюю организацию и содержание его деятельности. Дефиниция «организационно-правовая форма» отражает следующие признаки органа власти: организационное единство; функциональное предназначение; организационную и имущественную обособленность; компетенционную самостоятельность, дающую право осуществлять государственное управление от имени государства; самостоятельность юридической ответственности перед государством, гражданами и юридическими лицами [34 - Там же. С. 45, 46.].
   Органы публичной власти, совершающие сделки в интересах публично-правового образования и при осуществлении своих властных полномочий, создают права и обязанности по данной сделке у публично-правового образования в целом, независимо от того, обладают ли данные органы власти статусом юридического лица. Более того, наделение их таким статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе [35 - См. подробнее: Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов. Вестник гражданского права. 2010. № 6. С. 58–91.].
   Защищаемые гражданским правом интересы органа публичной власти есть публичные интересы в целом, а иных правомерных интересов у органа публичной власти быть не должно.
   Орган публичной власти можно рассматривать как сторону договора при условии его заключения компетентным органом публичной власти в любом из следующих случаев: а) если он прямо назван в качестве стороны договорного отношения; б) если из содержания договора прямо следует, что он заключался органом публичной власти в интересах публично-правового образования; в) из существа организационных отношений, предшествовавших заключению договора, для контрагента было очевидным, что стороной договорного отношения будет орган публичной власти, представляющий публично-правовое образование [36 - См. подробнее: Болдырев В. А. Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований. Право и экономика. 2011. № 6. С. 33–37.].
   Хотя ст. 125 ГК РФ указывает, что органы публичной власти приобретают права и осуществляют обязанности от имени публично-правовых образований, это не свидетельствует об отношении представительства (ст. 182 ГК РФ) между органом публичной власти как представителем и публично-правовым образованием как представляемым.
   Следует стремиться к закреплению в законодательстве такой модели участия публично-правового образования в гражданском обороте, в соответствии с которой реальным носителем прав и обязанностей по совершенной гражданско-правовой сделке является само публично-правовое образование. Оно же должно отвечать за ненадлежащее исполнение обязательств по сделке или принимать на себя последствия ее недействительности. В противном случае стабильность оборота, а также доверие его участников к публично-правовым образованиям будут подорваны. Единым субъектом прав и обязанностей должно стать само публично-правовое образование, которое будет им оставаться независимо от того, меняет ли оно органы, посредством которых реализовывалась правоспособность публично-правового образования.
   В качестве юридического лица орган публичной власти самостоятельно отвечает по совершенным им сделкам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет государство (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Из-за этого предписания по обязательствам, возникшим из сделок органа публичной власти, казну можно привлечь к гражданско-правовой ответственности лишь не добившись прежде удовлетворения за счет выделенных органу публичной власти денежных средств. Это ставит публично-правовое образование в привилегированное положение по сравнению с юридическими лицами.
   Конструкция юридического лица и его ответственности создает известную опасность для имущественного оборота, «ибо учредители заведомо ограничивают свою ответственность перед всеми другими его участниками, по сути, перекладывая на них свои имущественные риски. Поэтому использование конструкции юридического лица всегда связано с определенными ограничениями, составляющими известные гарантии для участников имущественных отношений от возможных злоупотреблений этим институтом (к числу которых относится, в частности, требование наличия минимального уставного капитала). Иными словами, практическое применение института юридического лица должно опираться на некоторый баланс интересов предпринимателей, участвующих в экономической деятельности под маской юридического лица, и всех остальных участников этой деятельности, в т. ч.граждан-потребителей» [37 - Суханов Е. А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах. Журнал российского права. 2010. № 1. С. 9.].
   Публично-правовому образованию не нужен статус юридического лица, чтобы быть признанным самостоятельным субъектом публичного права. Поэтому применение правил о юридических лицах в отношении публично-правовых образований служит одной единственной цели – придать им статус субъектов гражданско-правовых отношений исключительно в связи с их участием в гражданском обороте. Рассмотрение юридической личности публично-правовых образований в иных аспектах не имеет теоретического и практического смысла, а наличие публичного элемента в таких юридических лицах не меняет их сути [38 - См.: Михайленко О. В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве. Журнал российского права. 2011. № 3. С. 109–117.].
   Что касается органов и структур публично-правовых образований, то в публичных правоотношениях они не могут признаваться самостоятельными субъектами, т. к. в публично-властных правоотношениях субъектом является само публично-правовое образование. Органы и учреждения не обладают своей самостоятельной публично-властной волей, а реализуют волю публично-правовых образований; не имеют своей правоспособности, а реализуют правоспособность последних. В противном случае следовало бы признать, что правоспособность, например государства, поделена и распределена между его органами и учреждениями, выступающими в своей сфере самостоятельными субъектами властвования.
   Органы публичной власти не обладают главными характеристиками субъекта гражданского права. В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ субъекты гражданского права приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, свободно устанавливая свои права и обязанности на основе договора и определяя любые, не противоречащие законодательству, условия договора. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ участие субъекта гражданского правоотношения должно быть основано на автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Ни того ни другого у органов публичной власти нет.
   В связи с вышесказанным можно отметить, что использование термина «юридическое лицо» для характеристики публичного субъекта приводит к затруднениям в теории и правоприменительной практике. В целях наилучшего регулирования участия публично-правовых образований и органов публичной власти в гражданском обороте, в который они вступают лишь для удовлетворения публичных нужд, всегда следует осознавать и обозначать разницу между этими институтами, один из которых укоренен в праве частном, другой же имеет сугубо публично-правовую природу.

1.2. Общие вопросы гражданско-правовой ответственности

   С учетом сущности гражданского права, которая состоит в том, что оно специальными юридическими средствами обеспечивает участие лиц в общественных отношениях в качестве субъектов, обладающих имущественной самостоятельностью, наделенных гражданской правоспособностью и субъективными правами, достаточными для удовлетворения признаваемых законом интересов участников соответствующих отношений, гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений следует считать дозволительным.
   Гражданско-правовая диспозитивность выражается в определенной законом свободе усмотрения участников отношений в осуществлении правоспособности, субъективных прав, определении содержания правоотношений. Юридическая инициатива означает признанную законом способность участников отношений собственными правомерными действиями устанавливать, изменять, прекращать гражданские права и обязанности. Юридическое равенство субъектов гражданского права состоит в том, что они выступают в качестве не подчиненных друг другу лиц.
   Приведенные черты гражданско-правового метода характеризуют гражданско-правовую ответственность. Гражданское право регулирует отношения между равноправными и независимыми субъектами даже тогда, когда обязанным лицом выступает публичное образование, его органы и должностные лица.
   Следовательно, гражданско-правовая ответственность представляет собой ответственность одного участника гражданского правоотношения перед другим, ответственность правонарушителя перед потерпевшим. Санкция, применяемая за допущенное нарушение, имеет своей целью восстановление или компенсацию нарушенного права потерпевшего.
   Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов может быть выделена в качестве подвида гражданско-правовой ответственности из-за специфики правосубъектности и источника имущественной самостоятельности ответственной стороны.
   Вопросы ответственности публично-правовых образований должны быть разделены на те, которые связаны с его участием в гражданских правоотношениях, в которых реализуется его гражданская правосубъектность, и те, которые связаны с его ответственностью как субъекта публичного права [39 - Гражданское право России (часть 1): Курс лекций: Учебное пособие /Под ред. А. А. Мохова. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003.].
   У этих подвидов гражданско-правовой ответственности публичных субъектов различные основания и правовое регулирование. Если ответственность публичного субъекта как участника публичных отношений, причинившего вред в результате своей властно-распорядительной деятельности, регулируется специальными нормами ГК РФ (ст. 16, 1069 ГК РФ), то в случае привлечения данного субъекта к ответственности как участника сугубо частноправовых отношений следует руководствоваться общими правилами и нормами (ст. 15, 124, 393 ГК РФ и др.).
   Однако при обращении к проблематике отраслевой гражданско-правовой ответственности начать необходимо с определения родового понятия. Термином «ответственность» может обозначаться одновременно несколько самостоятельных социальных явлений невероятно широкого спектра от юридической ответственности за правонарушения до управленческой и личной ответственности за порученное дело.
   Единого понимания юридической ответственности в теории права и в отраслевых юридических науках до настоящего времени нет.
   Не выработано и общей точки зрения по многим принципиальным вопросам: правовая природа юридической ответственности, место юридической ответственности в механизме правового регулирования и др. При этом юридическая ответственность является одной из основных научных категорий, используемых в теории права и отраслевых юридических науках, поэтому вопрос о том, какой смысл вкладывается в понятие юридической ответственности, является вопросом методологии любого фундаментального или прикладного исследования, т. к. содержание данного понятия определяет наполнение конкретных механизмов ответственности, ее место и роль в системе права.
   Обеспеченность нормы права средствами государственного принуждения является одной из наиболее специфических особенностей права, определяющей его место в системе социальных норм. Правовое регулирование любых общественных отношений, связанное с механизмом трансформации правовых предписаний в плоскость фактических отношений, предусматривает, что каждое субъективное право в случае его нарушения обеспечивается возможностью его принудительного восстановления или защиты. Особенности регулирования отношений нормами гражданского права обусловлены спецификой как самой сферы, т. е. предмета правового регулирования, так и характерными чертами метода гражданско-правового регулирования [40 - См.: Кузнецова Н. С. Гражданско-правовая ответственность: понятие, условия и механизм применения. Ежегодник украинского права. 2011. № 3. С. 119.].
   Проблема юридической ответственности рассматривалась в трудах С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, Ю. А. Денисова, О. С. Иоффе, О. Э. Лейста, Н. С. Малеина, П. Е. Недбайло, И. С. Самощенко, В. А. Тархова, М. Х. Фарукшина, М. Д. Шаргородского, Л. С. Явича и других авторов.
   Можно выделить три основных направления в понимании юридической ответственности. Представители первого направления (О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский, Л. С. Явич и др.) связывают юридическую ответственность с противоправным поведением, правонарушением, которое влечет за собой государственное принуждение и наказание. Такую ответственность в теории права принято называть «негативной» или «ретроспективной».
   Представители второго направления (Р. И. Косолапов, В. С. Марков, Н. И. Матузов, П. Е. Недбайло, Н. А. Слободчиков и др.) рассматривают юридическую ответственность в более широком плане – как понятие двухаспектное, включающее помимо ответственности «негативной» ответственность «позитивную» («активную», «перспективную»). Она представляется уже не только как последствие негативного явления, как реакция государства на совершенное правонарушение, а как явление позитивное, предполагающее сознательное, ответственное отношение индивида к своим поступкам, т. е. это основа поведения субъектов, исключающая нарушение правовых предписаний.
   С. С. Алексеев предлагал выделять, так называемую, позитивную ответственность, под которой понимается неуклонное, строгое, предельно инициативное осуществление всех обязанностей [41 - См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т 1. М.: Юрид. лит., 1972. С. 371.].
   Напротив, М. А. Краснов, придерживаясь широкого понимания юридической ответственности, выступал против попыток ее дробления на аспекты, стороны и т. п., разделения ответственности на позитивную и негативную, описывая ее как связь между двумя субъектами, при которой одна сторона, обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего правового положения строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона контролирует и оценивает такое поведение и его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом реагировать [42 - См.: Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства (Методологические подходы). 2-е изд. М.: Институт государства и права РАН, 1995. С. 26.].
   Длительная дискуссия среди юристов по данной проблеме так и не привела к выработке единой концепции юридической ответственности. В отечественном правоведении нет единого определения понятия «юридическая ответственность». При этом каждая из упомянутых теорий использует свой понятийно-категориальный аппарат, позволяющий осуществить содержательный анализ предмета исследования на ее собственном языке, что значительно усложняет задачу исследователя [43 - См.: Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979. С. 9.].
   Верным представляется заключение В. В. Лазарева, который указал на то, что в процессе познания всегда существует возможность увлечься какой-то одной стороной явления, превознести ее, не заметить или пренебречь другими. В этом заключается источник многообразных определений, что само по себе неплохо, если при этом не искажается общая картина, если такое одностороннее определение не претендует заменить все другие, стать единственно правильным, играть роль всеобщего [44 - Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1996. С. 101.].
   Дефиниции юридической ответственности разнятся по причине того, что в качестве «ядра» этого понятия можно выделить и содержательную сторону юридической ответственности, и тогда акцент сместится на претерпевание мер государственно-властного характера за совершенное правонарушение, и процесс ее реализации (применение санкций), и форму реализации (правоотношение), и цели и результаты ее действия (правомерное поведение, ответственное отношение к своим обязанностям, что приводит уже к понятию позитивной ответственности).
   Помимо вышеперечисленных «углов зрения», от которых зависит понимание и выделение существенных признаков юридической ответственности, можно концентрировать внимание как на «активной» стороне ответственности, определяя ее как государственную реакцию на совершенное правонарушение, проявляющуюся в негативной оценке и осуждении противоправного поведения, а также в применении санкций, так и на «пассивной» стороне – обязанности правонарушителя претерпевать меры государственно-властного характера и само претерпевание этих мер, что приведет к восприятию ответственности как кары, наказания правонарушителя. В сущности же юридическая ответственность как правовое явление существует объективно в диалектическом единстве активной и пассивной сторон [45 - Емельянов А. С., Черногор Н. Н. Финансово-правовая ответственность. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 40.].
   Существующие концепции юридической ответственности имеют не только гносеологическое, но и прикладное значение, причем каждый подход ориентирован на свой субъект (группу субъектов). Подход к пониманию юридической ответственности как новой специфической обязанности, возникающей в связи с совершением правонарушения, принципиально важен для законотворческой практики, особенно для конструирования норм права в отраслях, где преобладают имущественные санкции и где стороны состоят в определенных отношениях (т. е. имеют права и обязанности до правонарушения).
   Методологический подход, при котором ответственность рассматривается как применение санкций, ориентирован, прежде всего, на правоприменителя, когда на первый план выдвигается обязанность уполномоченных государственных органов проявлять определенную активность для того, чтобы те неблагоприятные последствия, которые предусмотрены санкцией правовой нормы, с неизбежностью наступили для правонарушителя. Такой подход позволяет включить в содержание ответственности не только нормы материального права, но и процессуальные нормы.
   Право как система общеобязательных правил поведения рассчитано не только на сознательное восприятие и безусловное выполнение субъектами. В случае, когда участниками общественных отношений допускается отклонение от этих предписаний, их нарушение либо поведение, входящее в противоречие с правовыми нормами и принципами, начинает действовать юридическая ответственность как важнейшая подсистема в механизме правового регулирования.
   Основная проблема, с которой сталкиваются исследователи юридической ответственности, состоит в определении ее роли в обеспечении законности, в предупреждении и пресечении правонарушений, а также в устранении их общественно вредных последствий. Это объясняется сложностью задачи установить место юридической ответственности в механизме правового регулирования, в ее соотношении с такими правовыми категориями, как субъективное право, юридическая обязанность, правоотношение.
   Юридическая ответственность в качестве вида социальной ответственности представляет собой особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом права отрицательных последствий, предусмотренных санкцией правовой нормы, и осуществляемый в форме охранительного правоотношения [46 - См.: Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Академический проект, 2005. С. 708.]. Она неразрывно связана с определенными правовыми последствиями для субъектов права, поэтому при исследовании проблем юридической ответственности неизбежно приходится рассматривать сами последствия неправомерного (а в случаях, предусмотренных в законе, и правомерного) поведения субъектов.
   Юридическая ответственность сопряжена с применением государственного принуждения. Более того, многие специалисты в области юридической ответственности говорят, что она есть мера государственного принуждения или же само применение таких мер (санкций). Применительно к государственному принуждению споры идут только по вопросу о том, все ли меры государственного принуждения направлены на обеспечение реализации юридической ответственности или только те из них, которые закреплены в санкциях правовых норм.
   В дефинициях юридической ответственности она зачастую отождествляется с обязанностью, карой, принуждением, санкцией нарушенной правовой нормы.
   Однако каждый из перечисленных правовых феноменов имеет самостоятельное значение, обладает специфическими признаками, выполняет особенные функции в правоохранительном механизме, хотя элементы этих правовых явлений имеют ряд сходных моментов с юридической ответственностью [47 - См.: Радько Т. Н. Указ. соч. С. 703.].
   «Неотвратимость ответственности за нарушение норм права – необходимое условие законности, воспитания граждан, должностных лиц в духе подлинного уважения к закону» – писал С. Н. Братусь в знаковой работе «Юридическая ответственность и законность» [48 - Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юрид. лит., 1976. С. 6.]. Сколь единодушно понимание роли юридической ответственности во всех отраслях права, столь же многовариантно восприятие ее природы. В свою очередь, по утверждению С. Н. Братуся, «наибольшее число спорных проблем, относящихся к уяснению природы юридической ответственности и имеющих не только теоретическое, но и практическое значение, возникают в сфере гражданско-правовой ответственности и в соприкасающихся с этой сферой иных видах имущественной ответственности» [49 - Там же.]. Следствием дискуссионности проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права явилась неоднозначная ее трактовка в гражданско-правовой науке.
   В. П. Грибанов определял гражданско-правовую ответственность как одну из форм государственного принуждения, связанную с применением санкций имущественного характера, направленных на восстановление нарушенных прав и стимулирование нормальных экономических отношений юридически равных участников гражданского оборота [50 - См.: Гражданское право: Учебник. Т. 1 /Под ред. Е. А. Суханова. М.: Изд-во БЕК, 1993. С. 172–173.].
   Б. И. Путинский указывал, что хотя гражданско-правовая ответственность может быть реализована в бесспорном (неисковом) порядке и даже добровольно возложена на себя должником путем уплаты суммы неустойки или убытков потерпевшей стороне, это не меняет ее государственно-принудительного характера [51 - Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юрид. лит., 1984. С. 137.].
   Наряду с широким подходом к понятию гражданско-правовой ответственности в юридической литературе существуют и определения данного явления в узком смысле. В частности, М. И. Брагинский отмечал, что ответственностью называют установленные законом меры имущественного воздействия на должника [52 - Гражданское право России: Курс лекций. Часть первая /Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юрид. лит., 1996. С. 269.].
   Согласно дефиниции О. С. Иоффе, гражданско-правовая ответственность есть санкция за правонарушение, вызывающая для нарушителя отрицательные последствия в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей [53 - См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М.: Юрид. лит., 1975. С. 97.]. При этом понятие отрицательных последствий он ассоциировал либо с заменой неисполненной правонарушителем обязанности новой, либо с лишением права, из которого вытекала нарушенная обязанность [54 - Там же. С. 121.].
   Важно, что ответственность является санкцией за нарушение гражданских прав, обеспеченной государственным принуждением или возможностью его применения. В ее основе лежит публичное осуждение поведения правонарушителя и стимулирование его к определенной деятельности в интересах общества. Привлечение к ответственности выражается в форме восстановления нарушенных интересов и установления отрицательных последствий для правонарушителя в целях обеспечения условий нормального развития регулируемых гражданским правом общественных отношений [55 - См.: Иоффе О. С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л.: Изд-во ЛГУ, 1955. С. 17.].
   В гражданском праве существует самостоятельное материальное охранительное правоотношение, которое может возникать и развиваться как отдельно от регулятивного правоотношения (когда оно прекращается в результате нарушения права), так и наряду с ним (если регулятивная правовая связь не ликвидируется) [56 - См.: Кархалев Д.Н. Охранительные обязательства по защите гражданских прав. Юридический мир. 2013. № 2. С. 27–29.].
   Охранительное правоотношение по реализации мер гражданско-правовой ответственности представляет собой такую правовую связь, в которой по общему правилу участвует в качестве управомоченной стороны потерпевший от правонарушения субъект, а в качестве обязанной – правонарушитель.
   «К охранительным относят правоотношения, в рамках которых осуществляется предупреждение нарушений прав и законных интересов граждан и организаций, пресечение этих нарушений и защита нарушенных прав и интересов» [57 - Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юрид. лит., 1976. С. 39.]. При этом защита (восстановление) нарушенного субъективного права достигается благодаря мерам принуждения, которые реализуются в рамках охранительных обязательств. Основываясь на охранительных нормах права, данные правоотношения (охранительные) по своей юридической сущности выступают правовой формой реализации как мер юридической ответственности, так и мер защиты субъективных прав [58 - См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: В 2-х т. Т 1. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1972. С. 268.]. Охранительное правоотношение само по себе не защищает нарушенное право, а лишь обеспечивает его защиту, является механизмом, с помощью которого реализуются указанные меры и достигается восстановление нарушенного субъективного гражданского права.
   Особенность данного правоотношения состоит в том, что оно возникает помимо воли участников правовой связи, т. е. при отсутствии соответствующего желания на его возникновение. Основанием являются юридические факты, указанные в законе.
   Существование и реализация охранительного правоотношения связаны с восстановлением того положения, которое было до нарушения права. В этом заключается правовое значение охранительного правоотношения. Оно носит ретроспективный характер, т. е. возникает после нарушения (или создания угрозы нарушения) права. Потерпевший в данном правоотношении стремится лишь к тому, чтобы его право было восстановлено, а нарушитель имеет обязанность восстановить нарушенное субъективное право (либо правовое положение).
   Содержание этого правоотношения составляют право потерпевшего требовать соответствующего имущественного возмещения и обязанность правонарушителя предоставить это возмещение. Для гражданского правонарушения, лежащего в основе ответственности, характерно то, что оно является нарушением норм не только объективного права, но также конкретного субъективного права, поэтому меры гражданско-правовой ответственности выступают одновременно средствами защиты субъективных гражданских прав.
   Для охранительного правоотношения характерна некая производность его возникновения от регулятивной правовой связи, которая выражается в том, что оно возникает на основе абсолютного регулятивного правоотношения либо относительного регулятивного правоотношения. В первом случае возникают охранительные деликтные или кондикционные правоотношения, во втором – охранительные правоотношения при нарушении договорных обязательств.
   Однако, несмотря на то, что возникновение охранительного правоотношения ставится в зависимость от наличия регулятивного, дальнейшая его реализация не зависит от регулятивного правоотношения. Оно может прекращаться (при появлении охранительного) либо существовать одновременно с ним.
   Независимое (от регулятивного) бытие охранительного правоотношения в частном праве обусловлено, прежде всего, тем, что правовое регулирование правоотношения осуществляется отдельными охранительными нормами ГК РФ, в которых содержится механизм реализации отдельных видов охранительных правоотношений (например, нормы глав 59, 60 ГК РФ).
   Охранительная связь характеризуется, с одной стороны, производностью возникновения, но, с другой, независимостью осуществления правоотношения и самостоятельностью, поэтому охранительное правоотношение не является разновидностью регулятивного правоотношения и относится к самостоятельному виду гражданского правоотношения [59 - См.: КархалевД.Н. Указ. соч. С. 28.].
   Гражданские правоотношения подразделяются на абсолютные, для которых характерно неопределенное число обязанных субъектов, и относительные, отличающиеся наличием конкретного субъекта на обязанной стороне. В относительных правоотношениях управомоченному лицу противостоят как обязанные строго определенные лица.
   Любой вид охранительных правоотношений не может относиться к абсолютным правоотношениям, поскольку правонарушитель – это всегда одно или несколько конкретных лиц, которые должны восстановить нарушенное субъективное право. Следовательно, анализируемое правоотношение всегда является относительным правоотношением, в котором требование адресовано к конкретному лицу (лицам). Это лицо является обязанной стороной в охранительном правоотношении, в силу которого оно обязано совершить определенные действия по восстановлению нарушенного права. В охранительном правоотношении нарушенное право восстановить путем пассивного поведения (бездействия) невозможно, поскольку требуются активные действия для защиты нарушенного права (например, возмещение вреда и т. п.), т. е. охранительная связь является правоотношением активного типа [60 - См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. С. 109.]. Для охранительного правоотношения характерно то, что реализация права потерпевшего возможна при совершении действий со стороны обязанного субъекта. Потерпевший обладает в охранительном правоотношении правом требовать от обязанного совершения действий по защите нарушенного гражданского права (или восстановления положения, существовавшего до нарушения). Правонарушитель совершает определенные действия по защите нарушенного права потерпевшего лица, чем удовлетворяет интерес последнего, заключающийся в восстановлении нарушенного права. В таком смысле охранительное правоотношение является обязательственным правоотношением (обязательством) и соответствует его определению в ст. 307 ГК РФ.
   К охранительным обязательствам относятся не только деликтное и кондикционное обязательство, любая правовая связь, возникшая из неправомерного юридического действия, является охранительным обязательством (охранительным правоотношением), в т. ч. возникшая при нарушении вещных и личных неимущественных прав [61 - Кархалев Д. Н. Указ. соч. С. 29.].
   В отличие от отраслей публичного права, в которых также возникают охранительные правоотношения, охранительная связь не является властным отношением. Оно возникает между правонарушителем и потерпевшим на основе юридического равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников. Публичные субъекты вступают в охранительное правоотношение лишь как собственники, равные среди прочих субъектов участники имущественного оборота.
   Восстановление нарушенного права в охранительном правоотношении достигается путем применения мер принуждения. Все меры правового воздействия в гражданском праве реализуются только в рамках охранительных правоотношений. Защита (восстановление) субъективного права достигается благодаря мерам принуждения (меры защиты, меры ответственности, меры самозащиты и меры оперативного воздействия), которые реализуются в рамках охранительных обязательств. Мера принуждения – это лишь один из элементов механизма под названием «охранительное правоотношение» (причем необязательный, поскольку защита права может быть осуществлена в добровольном порядке).
   Следует полностью поддержать вывод Д. Н. Кархалева о том, что данное правоотношение в своем содержании имеет право на защиту и обязанность по восстановлению права, которых не было до правонарушения. Права и обязанности не могут существовать вне правоотношения, равно как и правоотношение без содержания (права и обязанности). Появившись в результате нарушения субъективного права, данные право и обязанность составляют содержание особого правоотношения по защите нарушенного права, поэтому оно не может быть разновидностью регулятивного правоотношения или особой стадией его реализации. Это самостоятельное, независимое (от регулятивного), имеющее специфическое основание возникновения, содержание и способы реализации (меры принуждения) правоотношение [62 - КархалевД.Н. Указ. соч. С. 29.].
   Охранительное правоотношение в гражданском праве – это самостоятельная общественная связь, возникающая на основе охранительных норм права между потерпевшим лицом и правонарушителем в случае нарушения (или создания угрозы нарушения) права, содержанием которой является субъективное право на защиту и субъективная обязанность по восстановлению права, реализуемая с целью обеспечения защиты нарушенного субъективного права.
   Для определения роли института гражданско-правовой ответственности необходимо затронуть вопрос о механизме гражданско-правового регулирования, поскольку институт ответственности является важнейшей «деталью» этого механизма, обеспечивающей эффективность функционирования всей правовой системы.
   И в целом исследование межотраслевых связей через призму механизма правового регулирования выглядит оправданным, поскольку в основе понимания права лежит потребность в определении необходимой с точки зрения права модели поведения. Основой же теоретических представлений о праве как о регулятивной системе являются представления о механизме правового регулирования [63 - Рябов А. А. Основы межотраслевых связей гражданского и налогового права. Финансовое право. 2014. № 6. С. 7–10.].
   К элементам механизма правового регулирования относятся правовые нормы, правоотношения и акты применения права, а также юридические факты как самостоятельные элементы [64 - См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966. С. 30.].
   На стадии правотворчества (установления правовых норм) путем установления общеобязательных правил поведения осуществляется регламентация общественных отношений. Здесь же определяются правовые последствия возможного нарушения предписанных норм.
   Норма права, предусматривающая юридическую ответственность, устанавливает как разрешительный, так и запретительный вариант поведения, а также последствия, которые могут повлечь за собой социально полезный или общественно опасный варианты поведения. Правовая норма, предусматривающая юридическую ответственность, является образцом, конструкцией правомерного поведения физических и юридических лиц, публичных субъектов и их уполномоченных органов и должностных лиц.
   Возникновение, изменение или прекращение правоотношений – это вторая стадия механизма правового регулирования. Исходя из того, что среди гражданских правоотношений наибольший удельный вес имеют регулятивные, в случае «аномального развития» подавляющего большинства гражданских правоотношений, содержанием которых являются субъективные права и обязанности, происходит трансформация регулятивного отношения в охранительное, в пределах которого может осуществляться восстановление или защита нарушенных прав путем применения мер гражданско-правовой ответственности.
   Третью стадию механизма правового регулирования отличает то, что здесь при должном поведении субъектов права осуществляется реализация субъективных прав и обязанностей, отвечающая модели, установленной правовой нормой, а при отклонении от предписанного поведения начинает действовать гражданско-правовая ответственность как определенная и важная подсистема механизма правового регулирования.
   А. А. Собчак выделил в составе этой подсистемы семь основных элементов:
   1) меры ответственности;
   2) правонарушение как основание возникновения охранительного правоотношения;
   3) охранительные правоотношения;
   4) применение мер ответственности, выражающихся в индивидуальных предписаниях юрисдикционных и других компетентных органов;
   5) процессуальные правоотношения, в рамках которых осуществляется процесс привлечения к ответственности и возложение ее на правонарушителя;
   6) реальное претерпевание нарушителем мер ответственности, т. е. проявление в его имущественной, личной или служебной сфере негативных последствий привлечения к ответственности;
   7) принципы и функции ответственности, которые связывают названные элементы в целостную динамичную систему [65 - См., напр.: Собчак А. А. О механизме гражданско-правовой ответственности». Учен. зап. Тартуского государственного университета. 1987. № 765; Смирнов В. Т., Собчак А. А. Общее учение о деликтных обязательствах. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1983. С. 27].
   Данные элементы задействуются на трех относительно самостоятельных стадиях привлечения к ответственности: правотворческой при формировании санкций, в которых воплощаются меры ответственности; правоприменительной при применении мер ответственности; функциональной, на которой осуществляется реальное воздействие мер ответственности на поведение правонарушителя.
   Охранительное правоотношение является единственной формой существования в правовом поле отношений по привлечению к ответственности (в т. ч. и с участием публичных субъектов), однако различие в охранительных правоотношениях заставляет большинство цивилистов рассматривать вопросы договорной и внедоговорной ответственности раздельно. Б. С. Антимонов замечал: «Изучение попыток дать общую теорию гражданской ответственности, пожалуй, лучше всего убеждает в нецелесообразности такого направления исследования. Исследование гражданской ответственности «в общем плане» стихийно распадается на исследования каждого из двух отдельных видов гражданской ответственности» [66 - Антимонов Б. С. Основания договорной ответственности социалистических организаций. М., 1962. С. 11–12.].
   Скептически относятся к учению об общем и едином основании гражданско-правовой ответственности М. И. Брагинский и В. В. Витрянский [67 - См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 2008. С. 619.]. Действительно, если открыть ГК РФ, в нем положения о договорной и внедоговорной ответственности оказываются в разных местах и отличаются по содержанию. Однако институты договорной и внедоговорной ответственности в целом развивались по одним и тем же принципам, что свидетельствует об их близости. Случаем пересечения элементов конструкций договорной и деликтной ответственности является институт ответственности лица за виновное поведение на преддоговорной стадии отношений.

1.3. Основание гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

   В советской теории гражданского права обычно в качестве необходимого основания гражданско-правовой ответственности выделялся состав гражданского правонарушения, который выступал «юридическим фактом, порождающим правоотношение между правонарушителем и потерпевшим и создает определенные притязания потерпевшего и обязанности нарушителя по заглаживанию ущерба, причиненного противоправным действием» [68 - Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности. М.: Юрид. лит., 1970. С. 5.].
   Сторонники учения о составе гражданского правонарушения как общем и единственном основании гражданско-правовой ответственности активно полемизировали с авторами, которые не признавали его существования, а говорили лишь об отдельных основаниях или об условиях гражданско-правовой ответственности [69 - См. подробнее: Сидоркина Н. А., Егошин А. И. Генезис правовой природы некоторых условий гражданско-правовой ответственности за нарушение договорных обязательств в СССР История государства и права. 2010. № 7. С. 31–34.].
   Результатом данной дискуссии можно считать признание в качестве общего основания гражданско-правовой ответственности нарушение субъективных гражданских прав, как имущественных, так и личных неимущественных, поскольку данная ответственность представляет собой ответственность одного участника имущественного оборота перед другим, а ее общей целью является восстановление нарушенного права на основе принципа соответствия размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков. При применении гражданско-правовой ответственности не должны иметь никакого правового значения «вредоносные последствия», «объективная» и «субъективная» стороны гражданского правонарушения [70 - См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е, испр. М.: Статут, 1999. С. 705; Гражданское право: Учебник. Т 1. Изд. 4-е, перераб. и доп. /Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2000. С. 549–550; Гражданское право: Учебник: В 2-х т. Т. 1 /Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 1998. С. 438–439. Что касается употреблявшегося в советском гражданском праве выражения «предпосылка ответственности», то, по мнению Б. С. Антимонова, оно означало скорее не юридическое основание и не факт, в котором основание проявилось в определенном случае, а следование одного обстоятельства за другим. См.: Антимонов Б. С. Основания договорной ответственности социалистических организаций. М.: Госюриздат, 1962. С. 28.].
   Учение о составе гражданского правонарушения как необходимого и достаточного основания гражданско-правовой ответственности в течение многих лет практически не подвергалось сомнению. Дискуссии происходили в основном по поводу выявления и анализа различных элементов состава правонарушения [71 - См.: Калмыков Ю. Х. Об элементах состава гражданского правонарушения // Калмыков Ю. Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления. М.: Статут. 1998. С. 11.].
   Однако предпринимались и попытки иного толкования самого состава правонарушения. С. С. Алексеев обосновывал положение о том, что состав гражданского правонарушения представляет собой систему из трех элементов: объекта, субъекта и объективной стороны, а субъективную сторону, т. е. вину, необходимо выводить из состава правонарушения и, рассматривая ее в негативном аспекте как невиновность, относить ее к основаниям освобождения от ответственности [72 - Алексеев С. С. О составе гражданского правонарушения. Правоведение. 1958. № 1. С. 51.].
   По мнению В. В. Витрянского, основанием гражданско-правовой ответственности является нарушение субъективных гражданских прав, а ее целью выступает восстановление нарушенного права на основании принципа соответствия размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков [73 - Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е, испр. М.: Статут, 1999. С. 703.]. Относительно отдельных видов нарушенных субъективных гражданских прав, а также субъектов, совершивших правонарушения, законодательно сформулированы обязательные требования, соблюдение которых необходимо для применения гражданско-правовой ответственности, к числу которых относятся противоправность, наличие вреда, причинная связь между нарушением субъективных гражданских прав и наступившим вредом, вина нарушителя. Таким образом, условия гражданско-правовой ответственности отграничиваются от единственного ее основания – нарушения субъективных гражданских прав.
   С. Н. Братусь писал, что юридическая ответственность – это та же обязанность, но принудительно исполняемая, если лицо, на которое возложена эта обязанность, не исполняет ее добровольно. В связи с таким пониманием юридической ответственности он оспаривал позицию о том, что юридическая ответственность обязательно связана с дополнительными обременениями (обязанностями) для обязанного лица [74 - См.: Братусь С. Н. Указ. соч. С. 6.].
   Иная доктринальная дефиниция гражданской ответственности имеет более узкий характер. Она не предполагает включения в состав понятия «ответственность» принудительного исполнения правонарушителем обязанностей, предусмотренных законом и (или) договором.
   А. А. Лукьянцев утверждает, что «ответственность как отрицательное правовое последствие не может сводиться к обязыванию должника сделать то, что он и так был обязан сделать в силу закона и (или) договора. Подтверждение обязанности, возникшей из закона и (или) договора, судебным решением не порождает новой обязанности [75 - См.: Лукьянцев А. А. Применение гражданско-правовой ответственности при осуществлении предпринимательской деятельности: теория и судебная практика. Ростов-на-Дону, 2005. С. 6.]. Е. А. Суханов, являющийся сторонником данной концепции, иллюстрирует это на конкретном примере – принудительное исполнение имеющейся у лица обязанности, например, возврат взятой им взаймы суммы, по решению суда едва ли можно считать мерой его ответственности перед заимодавцем, ибо нарушитель в данном случае лишь принудительно обязывается к исполнению своей обязанности и не несет никаких неблагоприятных последствий своего ненадлежащего поведения [76 - См.: Гражданское право /Под ред. Е. А. Суханова: В 4-х т. Т 1.3-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 587.].
   Однако указанное сужение понятия гражданско-правовой ответственности противоречит действующему законодательству. Так, в ст. 15 ГК РФ под убытками понимается денежное выражение ущерба (вреда), причиненного действиями лица, нарушающими права потерпевшего. В состав ущерба входит стоимость утраченного (поврежденного) имущества, невыполненной или несвоевременно выполненной работы, неоказанной или некачественно оказанной услуги.
   Во-вторых, при таком подходе из состава неблагоприятных последствий ненадлежащего поведения правонарушителя, определяющих сущность самого понятия гражданско-правовой ответственности, изымается часть, приходящаяся на долю расходов, которые вынужден нести правонарушитель в связи с принудительным исполнением лежащих на нем обязанностей. Речь идет, прежде всего, о судебных расходах и о других затратах, связанных с участием суда, иных правоохранительных органов, осуществлением возложенных на них функций в рассматриваемой сфере деятельности.
   Расходы правонарушителя при принудительном исполнении лежащих на нем обязанностей составляют постоянный компонент неблагоприятных последствий его ненадлежащего поведения. В то же время такой компонент неблагоприятных последствий, как штраф, пени, иные санкции карательного типа, в ряде случаев вообще может отсутствовать.
   Распространена позиция о том, что единственным юридическим основанием гражданско-правовой ответственности является гражданское правонарушение [77 - См.: Кузнецова О. А. Ответственность за нарушение договора и предстоящие изменения ГК РФ. М.: Юристь, 2013. № 10. С. 4.]. При этом следует учитывать, что это абстракция, и в объективной действительности нет гражданского правонарушения вообще, а есть нарушение сроков договора, причинение вреда имуществу, неоплата товаров, работ, услуг и т. п. Именно поэтому, как пишет О. А. Кузнецова, наряду с понятием «основание ответственности» должно применяться понятие «условия ответственности» (состав правонарушения) – совокупность признаков, которые определяют конкретное деяние как конкретное правонарушение [78 - См.: Кузнецова О. А. Ответственность за нарушение договора и предстоящие изменения ГК РФ. М.: Юристь, 2013. № 10. С. 4.].
   Если придерживаться этих взглядов, то рассматриваемые ниже противоправность, вред, причинно-следственная связь и вина относятся к условиям, а не к основаниям гражданско-правовой ответственности.
   С другой стороны, как отмечает О. О. Небратенко, не умаляя имеющиеся в науке гражданского права теории основания гражданско-правовой ответственности, необходимо рассматривать в качестве такового именно состав гражданского правонарушения, а не нарушение субъективных гражданских прав, сам факт правонарушения, обстоятельства, при которых наступает гражданско-правовая ответственность и т. д. [79 - См.: Небратенко О. О. К вопросу условий гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный органами публичной власти. Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 3. С. 7–8.]
   Судебная практика подтверждает, что суды рассматривают в качестве главного основания гражданско-правовой ответственности факт неправомерного поведения правонарушителя. Наличие фактов причинения вреда, а также вины правонарушителя судами не устанавливается [80 - Постановление ФАС Уральского округа от 16 марта 2012 г. № Ф09-187/12 по делу № А60-17212/2011; Постановление Президиума ВАС РФ от 30 ноября 2010 г. № 10521/10 по делу № А23-4426/09Г-20-238. Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. № 2.].
   Данная практика находит свое подтверждение и в доктрине. Так, как уже отмечалось выше, В. В. Витрянский считает основанием гражданской ответственности нарушение субъективных гражданских прав, а не состав гражданского правонарушения, отмечая, что необоснованно распространять на гражданско-правовые отношения положения уголовного права о составе преступления и привносить в имеющую вековые традиции цивилистику чуждые ей уголовно-правовые учения [81 - См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Книга первая. Общие положения. М.: Статут, 1999. С. 568.]. В. С. Ем полагает, что основанием гражданско-правовой ответственности является не правонарушение, а лишь факт причинения вреда. При этом в дальнейшем автор указывает, что условия, необходимые для признания этого факта правонарушением (противоправность, причинная связь, вина), должны быть установлены в случае применения мер ответственности [82 - См.: Гражданское право: Учебник. Т. 4 /Под ред. Е. А. Суханова. 3-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 624.].
   Под противоправностью понимается нарушение норм объективного права [83 - См.: Тархов В.А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1973. С. 60–61.], несоответствие требованиям позитивного законодательства, причем термин «законодательство» трактуется максимально широко, включая Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ, региональное законодательство и нормативные акты муниципальных образований.
   Вред традиционно определяется как умаление, уничтожение субъективного гражданского права или блага [84 - См.: Малеин Н.С. Возмещение вреда, причиненного личности. М.: Юрид. лит., 1965. С. 7.]. Он может быть имущественным, и тогда ущерб выступает его материальной оценкой, а может быть неимущественным и не подлежащим оценке в денежном эквиваленте. В последнем случае защита соответствующих интересов лица достигается не восполнением потерь в его имущественной сфере, а предоставлением ему иного блага, направленного на улучшение морального состояния потерпевшего [85 - См.: Эрделевский А. М. Компенсация морального вреда: Анализ и комментарий законодательства и судебной практики. М.: Изд-во БЕК, 2000. С. 7–8.].
   Статья 15 ГК РФ подразделяет убытки, подлежащие возмещению, на реальный ущерб и упущенную выгоду. В состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права. Необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены доказательствами, в качестве которых могут быть представлены: смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг; договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств и т. п. Размер неполученного дохода (упущенной выгоды) должен определяться с учетом разумных затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было исполнено. В частности, по требованию о возмещении убытков в виде неполученного дохода, причиненных недопоставкой сырья или комплектующих изделий, размер такого дохода должен определяться исходя из цены реализации готовых товаров, предусмотренной договорами с покупателями этих товаров, за вычетом стоимости недопоставленного сырья или комплектующих изделий, транспортно-заготовительских расходов и других затрат, связанных с производством готовых товаров.
   Согласно правовой позиции Конституционного Суда России, изложенной в Определении от 20 февраля 2002 г. № 22-О, в состав убытков, подлежащих возмещению в порядке ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ, входят также расходы на представительство в суде и на оказание юридических услуг.
   В современном гражданском праве России возросло количество правовых норм, предусматривающих возможность взыскания с правонарушителя компенсации только за факт неправомерного поведения в отношении потерпевшего (ответственность за незаконное использование товарного знака, компенсация за нарушения права на осуществление правосудия в разумный срок и т. д.). Правовая природа подобных выплат не определена с достаточной четкостью. Согласно одной точке зрения, такие выплаты являются компенсацией, назначаемой законом или решением суда, когда факт причинения вреда есть, но невозможно определить размер причиненных убытков. Другая точка зрения в качестве основания для такой выплаты усматривает «усеченный» состав гражданско-правового деликта, предусматривающий ответственность только за факт противоправного поведения [86 - См.: Челышева Н.Ю. Ответственность за нарушение обязательств в свете новелл Гражданского кодекса России // Право и бизнес: сборник статей I ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В. С. Мартемьянова / М. Ю. Абрамкина, М. Г. Абрамова, А. А. Алпатов и др.; под ред. И. В. Ершовой. М.: Юристъ, 2012.].
   В ст. 8 ГК РФ причинение вреда другому лицу определено как одно из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Вред традиционно понимается как умаление, уничтожение субъективного гражданского права или блага [87 - См.: Малеин Н.С. Возмещение вреда, причиненного личности. М.: Юрид. лит., 1965. С. 7.]. Материальный вред в гражданском праве всегда может принять форму убытка, т. е. быть переведенным в денежное выражение. Нематериальный вред, определяемый как страдания и переживания лица, не может быть оценен в денежном эквиваленте, поэтому защита соответствующих интересов лица достигается не восполнением потерь в его имущественной сфере, а предоставлением ему иного блага, направленного на улучшение морального состояния потерпевшего [88 - См.: Эрделевский А. М. Компенсация морального вреда: Анализ и комментарий законодательства и судебной практики. М., 2000. С. 7–8.].
   В общий юридический состав, необходимый для возникновения деликтного правоотношения, включается противоправность. Однако в условиях действия принципа генерального деликта, установленного п. 1 ст. 1064 ГК РФ, противоправность как одно из условий лишается самостоятельного значения. Если действие (бездействие) нарушает право и причиняет вред, то никакой «дополнительной» противоправности не требуется, независимо от того, понимается ли под противоправностью нарушение только объективного или одновременно и субъективного права [89 - См.: Райхер В. К. Вопросы ответственности за причинение вреда. Правоведение. 1971. № 5. С. 58.].
   В. А. Хохлов, исследовавший проблемы гражданско-правовой ответственности с позиций теории как советского, так и современного российского гражданского права, пришел к интересному выводу о том, что противоправность не может быть отнесена к числу указанных условий, поскольку она выступает квалифицирующим элементом самого противоправного действия, которое вызывает ответственность, а появление последней предшествует применению ее мер [90 - См.: Хохлов В. А. Гражданско-правовая ответственность за нарушение договора: Дис… д-ра юрид. наук. Самара, 1998. С. 148.]. Подобное рассуждение справедливо применительно к договорной ответственности, существовавшей в советском гражданском праве, где действительно представлялось нецелесообразным сосредоточивать внимание на противоправности поведения нарушителя как обязательном признаке нарушения, влекущего применение гражданско-правовой ответственности. Связано это с тем, что в договорных обязательствах должником могло быть нарушено условие договора, вовсе не регулируемого нормой (даже диспозитивного характера) советского гражданского законодательства. По мнению В. П. Грибанова, оценка правомерности таких действий зависела «от их соответствия общим началам и смыслу гражданского законодательства» [91 - Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2000. С. 323–324, 326.]. Кроме того, в советском гражданском праве, так же как и в современной цивилистике, в большинстве случаев применения договорной ответственности противоправность неисполнения или ненадлежащего исполнения должником обязательств презюмировалась. По словам В. В. Витрянского, любое неисполнение или ненадлежащее исполнение договора является аpriori нарушением норм права [92 - Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е, испр. М.: Статут, 1999. С. 708.].
   В качестве условия применения мер ответственности (а также одного из элементов гражданского правонарушения) традиционно называется причинная связь между противоправным поведением правонарушителя и наступившим вредным результатом [93 - Иоффе О. С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л.: Изд-во ЛГУ, 1955. С. 232.].
   Наличие и подтверждение связи между причиной и следствием в контексте ответственности всегда считалось одной из наиболее сложных проблем науки гражданского права и неоднократно служило предметом научных дискуссий. Причинно-следственную связь обычно определяют как зависимость между одним явлением (причиной) и другим (следствие), когда причина предшествует следствию по времени и является определяющей, главной, доминирующей в его формировании.
   Между последствием в виде ущерба личности или имуществу и деятельностью публичных субъектов должна наличествовать причинно-следственная связь, носящая объективный характер и не зависящая от знаний причинителя вреда о сути происходящего и его представлений о взаимосвязи явлений [94 - См.: Антимонов Б. С. Значение вины потерпевшего при гражданском правонарушении. М.: Госюриздат, 1950. С. 193–194.].
   В соответствии с теорией общей причинной связи все причины, каким-либо образом связанные с наступившим результатом, признаются в равной степени способствовавшими его наступлению. Всякое действие лица, которое является одним из условий последствия, есть в то же время его причина [95 - См.: Канторович Я. А. Основные идеи гражданского права. Харьков: Юрид. изд-во НКЮ УССР, 1928. С. 127.].
   Выдающийся цивилист М. М. Агарков считал, что перед гражданским правом и судом стоит не мнимая задача определить, является ли виновное действие единственной причиной вреда, а установить, является ли действие достаточной причиной вреда, и предлагал выделять причинно-необходимую и причинно-случайную связь [96 - См.: Агарков М. М. Обязательства из причинения вреда. Проблемы социалистического права. 1939. № 1. С. 70; Цит. по: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики /Под общ. ред. В. А. Белова (автор очерка – Бабаев А. Б.). М.: Юрайт, 2008. С. 879.].
   И. Б. Новицкий и Л. А. Лунц подчеркивали, что действие человека лишь в том случае может быть признано причиной данного результата, если связь действия и результата является проявлением необходимости, закономерности, а не носит характера случайного сцепления событий [97 - См.: И. Б. Новицкий, Л. А. Лунц. Общее учение об обязательстве. М.: Юрид. лит., 1950. С. 307–308.].
   Как представляется, именно теория причинной связи, разделяющая ее на «необходимую» и «случайную», представляет наибольшую ценность для правоприменительной практики, поскольку позволяет выделять юридически значимые причины в наибольшем числе случаев.
   В современной цивилистической доктрине наибольшую поддержку и применение получила теория о причинной связи, опирающаяся на общефилософскую концепцию учения о причинности, суть которой в следующем: 1) причинность – объективная связь между явлениями, которые существуют независимо от нашего сознания; главное здесь не возможность предвидения лицом отрицательного результата, а сам факт наступления вредоносных последствий; 2) причина и следствие как таковые приобретают соответствующее значение только лишь применительно к определенному и строго конкретному случаю.
   В том случае, когда в цепи последовательно развивающихся событий между противоправным поведением лица и убытками не существует каких-либо обстоятельств, имеющих значение для гражданско-правовой ответственности, налицо прямая причинная связь. Однако если между противоправным поведением лица и убытками имеют место обстоятельства, которым закон придает значение в решении вопроса об ответственности (действия третьих лиц, непреодолимая сила и т. д.) – это косвенная причинная связь [98 - Гражданское право: Учебник. Т. 1. Изд. 4-е, перераб. и доп. /Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 2005. С. 552–553.].
   В юридической литературе некоторое обоснование получила и теория адекватного причинения, согласно которой правоприменитель должен был установить, является ли в данном конкретном случае типичной связь между противоправным действием (упущением) и причиненным вредом [99 - См.: Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов: Изд-во Саратовского гос. ун-та, 1973. С. 114.].
   Существовали и иные теории причинной связи, как то: теория возможности и действительности [100 - См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М.: Юрид. лит., 1975. С. 113–128.]; теория необходимой и случайной причинной связи [101 - См.: Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательствах. М.: Госюриздат, 1950. С. 307–319.]. Однако в целом отечественная юридическая доктрина в советский период стояла на позиции признания теории объективного причинения, согласно которой причинная связь, служащая основанием для возложения ответственности, являлась по своему характеру объективной, не зависящей от того, какое отражение она получает в сознании человека.
   Весьма широкое распространение получила теория необходимого и случайного причинения, согласно которой все причинные связи должны разграничиваться на «причиннонеобходимые», отражающие закономерные связи явлений, и «причинно-случайные», не отражающие данной закономерности, где юридическое значение придавалось только первым [102 - См. об этом подробнее: Антимонов Б. С. Гражданская ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности. М.:Госюриздат, 1952. С. 104–126; Матвеев Г. К. Вина в советском гражданском праве. Изд-во Киевского госуниверситета, 1955. С. 51–80; Флейшиц Е. А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. М.: Госюриздат, 1951. С. 5272; Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательствах. М.: Госюриздат, 1950. С. 300–310.].
   Для исследований проблем причинно-следственной связи характерным является то, что все авторы в поисках подтверждения своих взглядов находят в судебной практике примеры, полностью укладывающиеся в соответствующую концепцию. Иными словами, в каждой теории причинной связи имеется рациональное зерно, поэтому разные по сути теоретические представления о причинной связи могут быть использованы для определения необходимых приемов и способов установления причинной связи в той или иной конкретной ситуации [103 - См. Брагинский М.И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. С. 718.].
   Основываясь на конституционной норме о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) органов публичной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), в российском гражданском законодательстве провозглашается возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Конституционный Суд РФ в Определении от 20 февраля 2002 г. № 22-О «По жалобе ОАО «Большевик» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 ГК РФ» [104 - Экономика и жизнь. 2002. № 16.] подчеркнул, что гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов публичной власти, направленные на реализацию положений ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов публичной власти или их должностных лиц, в т. ч. злоупотреблением властью.
   Под диспозицию нормы ст. 16 ГК РФ о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти и их должностными лицами, подпадают только те случаи, когда вред гражданину или юридическому лицу причиняется в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов при осуществлении ими государственно-властных полномочий.
   Однако когда стороной деликтного правоотношения выступает публично-правовое образование, достаточно сложно на практике выделить основания ответственности, определить, связаны они или не связаны непосредственно с осуществлением властных функций, что важно для решения вопроса о привлечении названных субъектов к гражданско-правовой ответственности [105 - См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М.: Норма, ИНФРА-М, 2012. С. 323.].
   Отдельно следует рассмотреть вопрос об основании гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований при причинении гражданам и юридическим лицам вреда незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
   Законодательное закрепление ответственности государства за вред, причиненный невиновным лицам, подвергшимся уголовному преследованию, было впервые произведено в XIX веке во Франции и ряде других европейских стран [106 - См.: Федорова Е. В. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный актами судебной власти при осуществлении правосудия: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. Екатеринбург, 2013. С. 15.].
   Законодательство Российской империи второй половины XIX в. содержало нормы о привлечении должностных лиц судебного ведомства к юридической ответственности [107 - Пржевальский Г. Еще раз к вопросу о дисциплинарной и уголовной ответственности наших судей. Юридический вестник. Январь 1880 г. С. 138; Цит. по: Афанасьев С. Ф., Григорьева Т. А. Институт гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный виновными действиями суда, и процессуальный механизм его осуществления: вопросы истории. Администратор суда. 2013. № 4. С. 24–27.].
   Большинство ученых в этот период писали о необходимости установления ответственности государства за неправомерные действия должностных лиц как представителей публичной власти, указывая, в частности, на то, что взыскание с государства убытков за вред, причиненный действиями судьи, допустимо, поскольку само государство есть организация, «призванная нести заботу о правильном отправлении правосудия» [108 - См.: Люблинский П. И. Свобода личности в уголовном процессе: Меры, обеспечивающие неуклонение обвиняемого от правосудия. СПб, 1906. С. 592.].
   Однако в праворазъяснительных актах Сената отмечалось, что «случаи, допускающие применение сего закона, представляются исключительными. Возможность ошибочного толкования закона предусмотрена самим законодателем, установившим пересмотр дел в различных судебных инстанциях, и отправление правосудия сделалось бы невозможным при установлении имущественной ответственности за толкование закона, признанного высшим судебным местом неправильным» [109 - Определение Первого и Кассационного департаментов Правительствующего сената от 23 ноября 1895 г № 172. Цит. по: Тютрюмов И. М. Устав гражданского судопроизводства. С. 1547.].
   Гражданско-правовая ответственность судей могла наступать только при обнаружении в их действиях злого умысла или пристрастия, сопряженного с неправильным толкованием и применением законодательных актов, которые составлены предельно понятно, как в самом судебном разбирательстве, так и при постановлении окончательного вердикта [110 - Бойцова Л. В. Ответственность судей по российскому дореволюционному законодательству. Правоведение. 1992. № 1. С. 65–66.].
   В период с 1917 по 1961 год ответственность за вред, причиненный актами органов судебной власти, а также правоохранительных органов законодательством не предусматривалась.
   С 1 мая 1962 г. были введены в действие принятые в 1961 году Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик [111 - Ведомости ВС СССР 1961. № 50. Ст. 525.], ст. 89 которых предусматривала возможность возмещения вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, однако лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.
   Важное значение для развития положений о возмещении вреда, причиненного деятельностью правоохранительных и судебных органов, имел Указ Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (далее – Указ о возмещении ущерба) от 18 мая 1981 г. [112 - Ведомости ВС СССР. 1981. № 21. Ст. 741.], в соответствии с которым ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, подлежал возмещению государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
   Но особенностью Указа о возмещении ущерба явились специальные правила о его применении во времени. В соответствии с п. 3 Указа право на возмещение ущерба получили граждане, в отношении которых незаконные действия были совершены после 1 июня 1981 г., чем исключалась возможность возмещения вреда, ранее причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц. Таким образом, причинявшие вред деяния органов власти, в т. ч. органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также их должностных лиц, имевшие место в период с 1917 по 1981 год, никогда не рассматривались законодателем в качестве оснований для возмещения вреда [113 - См.: Михеева Л. Ю. Ответственность за причинение вреда актами власти и компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок: соотношение конструкций // Витрянский В. В., Суханов Е. А. Основные проблемы частного права: сборник статей к юбилею доктора юридических наук, профессора Александра Львовича Маковского /Отв. ред. В. В. Витрянский, Е. А. Суханов. М.: Статут, 2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   В настоящее время правовая регламентация ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, строится на принципе единства и дифференциации, имеющем в данном случае межотраслевое выражение [114 - Королев И. И. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. М.: Статут, 2014. 136 с.].
   В частности, на примере ст. 1070 ГК РФ можно заключить, что гражданско-правовая ответственность наступает за нарушение норм публичного права. При этом правовое регулирование гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, основано на специальном методе, состоящем в обеспечении баланса между правилом о полном возмещении (компенсации) причиненного вреда и правилом об экономии бюджетных средств (баланс частных и публичных интересов).
   В качестве субъекта правонарушения публичный субъект представлен в лице правоохранительных и судебных органов, тогда как в качестве субъекта гражданско-правовой ответственности от имени публичного субъекта действуют его финансово-распорядительные органы.
   Вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями публичных субъектов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Должностные лица прямо названы в качестве ответственных лиц наряду с органами публичной власти (ст. 16 ГК РФ), однако они несут ответственность не перед потерпевшим, а перед органом государственной власти или органом местного самоуправления, и данная ответственность может быть как гражданско-правовой, так и административной или дисциплинарной.
   Если данной целью является компенсация имущественных потерь потерпевших в результате действий (бездействия) публичных субъектов, последние должны нести гражданско-правовую ответственность. Если в действиях (бездействии) публичных субъектов имеется состав административного правонарушения, естественно, необходимо привлекать их к административной ответственности. В том же случае, если публичным субъектом допущено неисполнение или ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него служебных обязанностей, не отнесенное законодателем к категории административных правонарушений, нужно вести речь о дисциплинарной ответственности. Вместе с тем, все три перечисленных вида ответственности могут быть применены одновременно либо в различных сочетаниях.
   Требование о наличии вступившего в законную силу приговора суда, которым установлена вина причинителя вреда, в качестве обязательного условия для возмещения вреда предусмотрено лишь для случаев возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070 ГК РФ), и не распространяется на иные случаи возмещения вреда публично-правовыми образованиями.
   По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается причинитель вреда в соответствии с предписанием закона (ст. 1064 ГК РФ). При этом защита (восстановление) нарушенного субъективного права реализуется в рамках охранительных обязательств.
   В норме п. 1 ст. 1070 ГК РФ заложена реализация принципа полного возмещения причиненного потерпевшему вреда в результате поименованных в данной статье действий правоохранительных и судебных органов публичной власти.
   Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 440-О «По жалобе гражданки Аликиной Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации» [115 - Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3.]установило, что возмещению за счет казны в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда подлежит вред, причиненный гражданину не только в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, но и в результате незаконного задержания в качестве подозреваемого.
   Причинение вреда незаконными действиями правоохранительных и судебных органов и их должностных лиц является сингулярным деликтом, специфика которого характеризуется особым субъектным составом, особым характером противоправности причинения вреда, при которой гражданско-правовой противоправности должна сопутствовать противоправность публично-правовая, выразившаяся в нарушении органом или должностным лицом требований закона или иного нормативного акта, регламентирующего его компетенцию, особым характером причинной связи между противоправным поведением и наличием вреда, что обусловлено публичноправовой связью между публично-правовым образованием и его органом или должностным лицом, непосредственно причинившими вред, виной должностного лица как факультативным элементом деликта, указанного в ч. 1 ст. 1070 ГК РФ [116 - Попов В. В. Указ. соч. С. 19].
   Противоправность включает в себя две составляющие: «противоправность в объективном смысле» и «противоправность в субъективном смысле».
   Противоправность в объективном смысле может быть обусловлена не только нарушением конкретных норм российского национального права, но также нарушением общеправовых принципов, общепризнанных принципов и норм международного права, а также норм международных договоров, обычаев, положений, закрепленных договором и пр. Кроме того, противоправный акт может быть вынесен в результате злоупотребления правом.
   Под противоправностью в субъективном смысле следует понимать нарушение конкретных субъективных прав и (или) законных интересов лица, которому был причинен вред.
   Противоправность не всегда связана с виновностью, и в соответствии с требованиями законодательства вина требует доказывания. Обращает на себя внимание тот факт, что вина не является обязательным элементом состава правонарушения, и при разрешении соответствующих споров законодатель освобождает юрисдикционные органы от необходимости ее установления [117 - Чорновол Е. П. Возмещение вреда, причиненного гражданам незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. Свердловск, 1983. С. 159.].
   Это не означает, что при отсутствии вины возмещение потерпевшим причиненного вреда переходит в разряд мер защиты, в основе применения которых лежит принцип причинения. «В случае, когда вред возмещается без вины, такое возмещение не перестает быть ответственностью» [118 - Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 337–338.].
   При этом причина допущения ответственности публичноправовых образований за безвиновные незаконные действия органов публичной власти обосновывается необходимостью обеспечения сбалансированности интересов участников [119 - См.: Дмитриева О. В. Ответственность без вины в гражданском праве: Уч. пособие. Воронеж, 1997. С. 41–42.], трудностями при доказывании вины причинителей вреда [120 - См.: Кун А.П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти. Правоведение. 1984. № 3. С. 94–95.], особой опасностью таких нарушений для режима законности в целом [121 - См.: Савицкий В. М., Флейшиц Е. А. Об имущественной ответственности за вред, причиненный должностными лицами органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Советское государство и право. 1966. № 7. С. 13–14.].
   Субъекты обязательства из причинения вреда судебными или правоохранительными органами подразделяются на три категории:
   1) фактический (непосредственный) причинитель вреда;
   2) лицо, на которое возлагается обязанность по возмещению причиненного вреда (государство);
   3) лицо, управомоченное на возмещение вреда (потерпевший – физическое или юридическое лицо).
   Осуществляя свои публично-правовые функции, публичные субъекты выступают исключительно от имени соответствующего публично-правового образования, следовательно, и вред, причиняемый при этом, должен считаться причиненным самим публично-правовым образованием [122 - См.: Рыбалов А. О. Еще раз об ответственности государства и его органов. Комментарий к Определению Конституционного Суда РФ. Закон. 2013. № 12. С. 106–109.].
   Последнее принимает на себя ответственность за незаконные действия каждого должностного лица или органа публичной власти, с наличием которых закон связывает возникновение у потерпевшего права на возмещение вреда. Статья 1069 ГК РФ указывает, что вред, причиненный в результате незаконных действий органов публичной власти или их должностных лиц, подлежит возмещению за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не средств, находящихся в распоряжении тех или иных органов.
   Конструкция рассматриваемого вида обязательства составлена так, что противоправность и вина устанавливаются именно в отношении действий (бездействия) должностного лица. При этом публично-правовые образования никогда не выступают непосредственными причинителями вреда, равно как и ни одно субъективное право, и ни одна обязанность не осуществляется публично-правовым образованием непосредственно [123 - См.: Камышанский В.П., Карнушин В.Е. Некоторые особенности правоотношения гражданско-правовой ответственности публичных образований. Научный журнал КубГАУ. 2014. № 10 (07). С. 7.]. Виновным может оказаться должностное лицо (либо сотрудник) органа публичной власти, чьи действия (бездействие) повлекли причинение вреда, но не публично-правовое образование. Однако обязанность по возмещению вреда возлагается на публично-правовое образование, поскольку сам сотрудник органа публичной власти непосредственно субъектом деликтного обязательства не является.
   Итак, ответчиком по иску о возмещении вреда будет непосредственно публично-правовое образование. Лицом, выступающим от имени публично-правового образования в процессе по иску о возмещении причиненного вреда, является Минфин России как лицо, ответственное за исполнение судебного акта, который будет вынесен по данному иску, а также главный распорядитель бюджетных средств. Лицом, на которое возлагается обязанность по исполнению судебного решения о взыскании возмещения вреда, т. е. Минфин России.
   При этом суду в соответствующем решении о возмещении вреда следует указывать на то, что вред взыскивается с публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, при их отсутствии или недостаточности – за счет прочего имущества, составляющего казну публично-правового образования и не изъятого из оборота в соответствии с законом, а обязанность по исполнению решения возлагается на Минфин России.
   При возмещении вреда, причиненного в результате нарушения субъективных прав граждан и юридических лиц незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда преследуются, главным образом, две цели: восстановление имущественного положения субъекта права и обеспечение законности в деятельности органов публичной власти. Поэтому правильным видится использование для их достижения гражданско-правового механизма защиты нарушенного права, поскольку в публичном праве такие нормы отсутствуют [124 - Рябов А. А. Влияние гражданского права на налоговые отношения (доктрина, толкование, практика): Монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2014. 224 с.].
   Основной задачей института ответственности публично-правовых субъектов за вред, причиненный физическим и юридическим лицам, является восстановление положения, которое существовало до момента причинения вреда, а добиться этого возможно только руководствуясь принципом полного возмещения вреда [125 - См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 103.]. Кроме того, ответственность, возлагаемая на публично-правовые образования на основании ст. 1070 ГК РФ, является гражданско-правовой, следствием чего должно быть распространение действия и иных принципов гражданского права (в том числе принципа добросовестности, принципа баланса частных и публичных интересов) на рассматриваемые отношения.

1.4. Меры гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

   Меры ответственности в разных отраслях права специфичны, что непосредственно связано с особенностями отраслевых методов, производных от регулируемых отношений, поэтому и специфика ответственности по отдельным отраслям права может быть раскрыта лишь через черты отраслевых методов, для чего требуется выявить своеобразие мер ответственности каждой отрасли права.
   Меры ответственности сопряжены с принуждением, но принуждение в разных отраслях права имеет разное назначение. В уголовном праве принуждение образует содержание уголовно-правовой санкции. В гражданском праве такие меры ответственности, как возмещение убытков правонарушителем или выплата им неустойки, возможны и в принудительном порядке, и в добровольном. Следовательно, принуждение выполняет различную роль в уголовно-правовых и гражданско-правовых санкциях. В уголовно-правовых санкциях принуждение образует само содержание этих санкций, а в гражданско-правовых – принуждение есть средство реализации обременения, которое содержится в санкциях.
   Виды принудительных мер также различны. В уголовном праве принудительные меры – это в основном меры ответственности, за исключением принудительных мер медицинского характера. В гражданском праве к мерам ответственности относятся далеко не все принудительные меры. О наступлении гражданско-правовой ответственности может идти речь, если имеет место определенное обременение: как правило, возмещение имущественного вреда, причиненного потерпевшему. Поэтому в гражданском праве меры, применяемые принудительно, можно условно разделить на две группы: меры ответственности и меры защиты. Правда, и меры ответственности здесь выполняют функцию средств защиты в широком понимании этого слова, т. к. это ответственность в пользу потерпевшего. Можно считать, что любая принудительная мера – это мера ответственности. Однако меры ответственности сопряжены с дополнительным обременением. Принудительное исполнение обязанностей – это мера защиты, но не мера ответственности, т. к. здесь нет дополнительного обременения [126 - Яковлев В. Ф. О понятии правовой ответственности. Журнал российского права. 2014. № 1. С. 5–7.].
   Основанием для применения мер ответственности является полный состав правонарушения, а для применения меры защиты достаточно противоправности поведения правонарушителя, противоречия с законом или договором. В уголовном праве без вины не может быть ответственности, а в гражданском праве без вины возможно применение не только мер защиты, но и мер ответственности (например, ответственность предпринимателя или владельца средств источников повышенной опасности), потому что в частноправовых отношениях важнее обеспечить защиту прав потерпевшего независимо от того, виновен правонарушитель, совершивший определенное действие, или нет.
   В отношении мер гражданско-правовой ответственности в юридической литературе высказаны различные позиции.
   Б. И. Путинский полагает, что меры имущественной ответственности «могут быть подразделены на: 1) возмещение убытков; 2) неустойку (штраф, пеню); 3) меры конфискационного характера; 4) отдельные нетипичные меры ответственности» [127 - Пугинский Б. И. Указ. соч. С. 137.].
   О. С. Иоффе считал, что к мерам ответственности относятся не только возмещение убытков и уплата неустойки, но и потеря задатка и различные санкции, применяемые в обязательствах отдельных видов [128 - Иоффе О. С. Обязательственное право. С. 98–99.].
   Меры гражданско-правовой ответственности носят имущественный характер. Даже в случаях, когда правонарушение затрагивает личные неимущественные права или причиняет потерпевшему физические или нравственные страдания (моральный вред), применение мер гражданско-правовой ответственности будет означать присуждение потерпевшему соответствующей денежной компенсации в форме компенсации морального вреда или взыскания причиненного ущерба.
   Гражданско-правовые санкции – это установленные законом или договором определенные последствия, наступающие для должника при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств, а также при совершении гражданского правонарушения. Однако, как утверждал О. С. Иоффе, не всякая санкция есть мера юридической ответственности [129 - См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. С. 95.]. Когда имущество изымается из чужого незаконного владения в принудительном порядке, налицо санкция как следствие правонарушения. Но такая санкция не будет ответственностью, т. к. она не связана с какими-либо лишениями для правонарушителя, у которого изымается вещь, ему не принадлежащая, а применение мер ответственности должно влечь определенные лишения имущественного или личного характера.
   Ответственность как санкция практически представляет собой правовое последствие неправомерного поведения в виде потенциальной возможности возникновения охранительного правоотношения в случае, если потерпевшей стороной будет реализовано право на защиту, предусмотренное диспозицией нормы права. Такая ответственность представляет собой разновидность субъективного права, реализация которого связана с двумя видами волеизъявления: 1) негативным (в виде неправомерного поведения, предусмотренного гипотезой нормы права); 2) позитивным (в виде одностороннего действия по реализации права на защиту).
   Реализация гражданско-правовой ответственности происходит в рамках охранительных правоотношений. В этом состоит главное отличие от мер защиты, осуществляемых в рамках односторонних действий (например, самозащита) или путем юрисдикционных действий (судебная защита): 1) гипотеза – это основание применения мер ответственности, т. е. условия, при которых возможно применение мер ответственности (нарушение условий договора, нарушение требований закона (противоправность) и т. п.); 2) диспозиция – это содержание меры ответственности (неустойка, возмещение убытков, уплата денежного долга по деликту и т. п.); 3) санкция – это мера принуждения, применяемая в случае неисполнения обязанности в правоохранительном отношении. Такая ответственность представляет собой не субъективное право, а юридическую обязанность, что коренным образом отличает ее от ответственности как санкции.
   В случае нарушения норм, создающих режим взаимодействия субъектов частного права (регулятивных норм), принуждение не является самоцелью, оно необходимо для восстановления того баланса интересов, который существовал до нарушения, поэтому применение мер ответственности в гражданском праве не обязательно сопровождается осуждением.
   Наконец, гражданское правонарушение может и не повлечь дополнительных обременений. Так, необходимость исполнения нарушенного обязательства в натуре не налагает на неисправного должника чего-то большего, нежели то, к чему он и так обязывался в рамках регулятивного правоотношения.
   Если субъектом гражданского права нарушена пассивная обязанность воздерживаться от причинения вреда, у него возникает уже не пассивная, а активная обязанность возместить причиненный вред конкретному лицу – потерпевшему, восстановить нарушенное равновесие, привести имущественное положение потерпевшего в то состояние, в каком оно находилось до правонарушения. Добровольное исполнение этой обязанности прекращает возникшее правоотношение. При неисполнении эта обязанность реализуется в принудительном порядке. Эта ответственность является не актом принуждения, но опосредованным им исполнением обязанности в состоянии принуждения, вытекающего из юрисдикционного акта [130 - Братусь С. Н. Указ. соч. С. 88, 95.].
   Гражданско-правовая ответственность является имущественной, ее меры не оказывают непосредственного воздействия на личность правонарушителя, воздействие на правонарушителя оказывается путем ущемления имущественных интересов данного лица. Гражданско-правовые меры направлены на восстановление имущественно-правового или лично-правового положения, которое существовало до факта нарушения соответствующего личного или имущественного права. При этом «возложение на лицо внеэквивалентных имущественных лишений, – отмечает Д. Н. Кархалев, – характеризует элемент наказания, свойственный только юридической ответственности. Таким образом, меры защиты и меры ответственности можно различать по данному критерию» [131 - Кархалев Д. Н. Соотношение мер защиты и мер ответственности в гражданском праве России: Дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 149.].
   Среди мер гражданско-правовой ответственности особое место занимает возмещение убытков. Обусловлено это тем, что наиболее существенным и распространенным последствием нарушения гражданских прав являются убытки, т. е. отрицательные последствия, которые наступили в имущественной сфере потерпевшего в результате совершенного гражданского правонарушения.
   Первая часть отрицательных последствий в имущественной сфере потерпевшего выражается в уже состоявшемся или предстоящем уменьшении его наличного имущества (реальный ущерб). Реальный ущерб включает в себя расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Другая часть выражается в несостоявшемся увеличении имущества потерпевшего (упущенная выгода). Упущенная выгода включает в себя неполученные доходы, которые потерпевшее лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (п. 2 ст. 15 ГК РФ).
   Возмещение убытков как мера ответственности применяется во всех случаях нарушения гражданских прав, если законом или договором не предусмотрено иное (ст. 15 ГК РФ), тогда как другие меры гражданско-правовой ответственности применяются лишь в случаях, прямо предусмотренных законом или договором.
   Неблагоприятные последствия при наличии оснований для возложения гражданско-правовой ответственности должны наступать для любого из участников гражданско-правовых отношений. В этом выражается действие принципа равенства субъектов гражданского права, в том числе и государства, его субъектов, муниципальных образований и органов публичной власти, если они являются участниками гражданских правоотношений.
   Установление мер ответственности означает возложение обязанности претерпевания неблагоприятных последствий на лицо, допустившее правонарушение. Но в гражданском праве меры ответственности имеют ярко выраженную правонаделительную направленность. Во-первых, они обеспечивают защиту интересов и восстановление прав потерпевшего от правонарушения лица, во-вторых, само использование мер ответственности – право субъекта гражданского правоотношения, потерпевшего от правонарушения.
   Отмеченный характер гражданско-правовой ответственности определяет содержание, во-первых, ее мер и, во-вторых, охранительного материально-правового отношения.
   Меры гражданско-правовой ответственности по своему содержанию являются имущественными, ибо их возложение призвано не только и не столько вызывать неблагоприятные последствия для правонарушителя, сколько служить средством защиты имущественных интересов потерпевшего. Отсутствие в гражданском праве мер, направленных против личности правонарушителя, объясняется восстановительным, компенсационным назначением данного вида ответственности. Поэтому даже неимущественные блага защищаются в гражданском праве мерами имущественной ответственности и, по общему правилу, лишь постольку, поскольку их нарушение сопровождается для потерпевшего имущественными потерями.
   Предупредительная функция гражданско-правовой ответственности обуславливает установление в ряде случаев таких мер, которые явно выходят за рамки защиты прав и компенсационной функции. Но по общему правилу мерами предупреждения правонарушений выступают такие меры гражданско-правовой ответственности, которые одновременно защищают субъективные права в ином, специальном аспекте – восстановлении или компенсации нарушенного субъективного права. Это обстоятельство является определяющим для формирования мер гражданско-правовой ответственности.
   Правозащитная роль гражданско-правовой ответственности находит свое выражение также в том, что применение ее мер против правонарушителя не освобождает последнего от исполнения основной обязанности по охраняемому правоотношению. Субъективное право обеспечивается двойной защитой, ибо применение мер ответственности за его нарушение сопровождается принудительными мерами по его реальному осуществлению.
   Проявление такой характеристики метода гражданского права, как диспозитивность выражается применительно к мерам ответственности в том, что стороны гражданских правоотношений обладают известной свободой усмотрения как в установлении, так и в использовании мер ответственности. Хотя в целом меры гражданско-правовой ответственности определены законом, участникам правоотношений предоставлены довольно широкие возможности по конкретизации соответствующих правил, установлению мер, которые законом для данного правоотношения прямо не предусмотрены, по усилению определенной законом ответственности лиц или, напротив, по ее ослаблению, за исключением тех случаев, когда такие соглашения сторон установлены нормой права. При этом основная мера гражданско-правовой ответственности – возмещение причиненного вреда – установлена гражданско-правовыми нормами в качестве меры защиты, общей для всех конкретных правоотношений.
   Гражданско-правовая ответственность строится на началах юридического равенства участников охраняемых правоотношений. Оно выражается, во-первых, в том, что стороны несут за нарушение прав контрагентов взаимную и однотипную по содержанию и объему ответственность. Меры гражданско-правовой ответственности призваны обеспечить защиту прав и интересов всех участников гражданских правоотношений. Отступления от начал юридического равенства сторон по общему правилу недопустимы, ибо они отрицательно сказываются на охраняемых отношениях и интересах.
   Во-вторых, юридическое равенство проявляет себя в том, что охранительное правоотношение между правонарушителем и потерпевшим не является властеотношением, не меняет общего характера взаимоотношений субъектов гражданского права. Ни один из участников не обладает возможностью властного избрания мер ответственности и принудительного возложения их на другую сторону.
   Меры гражданско-правовой ответственности устанавливаются либо законом, либо соглашением сторон, из которых потерпевшая может обладать лишь возможностью известного выбора между установленными мерами. Принуждение, обеспечивающее реализацию мер гражданско-правовой ответственности, исходит от специальных правоприменительных органов, не являющихся участниками гражданских правовых связей. Меры гражданско-правовой ответственности могут быть реализованы и без принуждения, хотя им всегда обеспечены.

1.5. Вина и безвиновная ответственность публичных субъектов

   В ГК РФ такие коллективные субъекты права, как публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права. Будучи субъектами гражданского права, они обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью, а органы публичной власти и их должностные лица выступают в гражданских правоотношениях наряду с физическими и юридическими лицами, но в отличие от них обладают и публично-правовым статусом.
   Правоспособность, дееспособность и, что особенно важно в контексте данной статьи, деликтоспособность любых коллективных субъектов права, в т. ч. и публичных коллективных субъектов, обладает определенной спецификой. Ведь именно при привлечении коллективного публичного субъекта к ответственности осуществляется проверка применимости и практической полезности доктринальных выводов об основаниях юридической ответственности, значении вины в качестве основания или условия ответственности, природы и сущности вины коллективных субъектов и иных теоретических положений [132 - См.: Самылов И. В. Коллективные субъекты юридической ответственности. Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.01. Пермь, 2008. С. 4.].
   Ответственность – это неотъемлемый элемент правового статуса публичного субъекта, но для разных видов ответственности органов публичной власти и (или) их должностных лиц (гражданско-правовая, конституционно-правовая, муниципально-правовая, дисциплинарная, административно-правовая, уголовно-правовая) характерно наличие у субъектов ответственности различного правового статуса. В одних случаях необходимо наличие статуса должностных лиц, в других – должностных лиц или юридических лиц, в третьих должностных лиц или органов публичной власти. Например, субъектами уголовной ответственности являются должностные лица; субъектами административной ответственности юридические лица и должностные лица; субъектами конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности – органы власти и их должностные лица; субъектами дисциплинарной ответственности являются должностные лица, государственные и муниципальные служащие; субъектами гражданско-правовой ответственности являются публично-правовые образования [133 - См.: Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции /Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 27.].
   Вина – это психическое отношение правонарушителя к последствиям своего неправомерного поведения. В российской правовой доктрине и законодательстве, несмотря на многочисленные предпринимаемые попытки (введение института административной ответственности для юридических лиц [134 - Например, нормы гл. 14 ст. 19.28 КоАП.], предложения по внесению изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации с целью формирования механизма уголовно-правового противодействия участию юридических лиц в преступной деятельности [135 - См.: Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института уголовно-правового воздействия в отношении юридических лиц» // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://sledcom.ru/documents/Obsuzhdenija_zakonoproektov/item/1133 (дата обращения 10.06. 2015).]), не выработано единой позиции по вопросу о том, что такое вина коллективного субъекта. Ведь коллективный субъект не обладает ни психикой, ни сознанием, поэтому и традиционная трактовка вины как психического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию и его последствиям здесь не подходит. Публично-правовые образования никогда не выступают непосредственными причинителями вреда, равно как и ни одно субъективное право, и ни одна обязанность не осуществляется публично-правовым образованием непосредственно [136 - См.: Камышанский В.П., Карнушин В.Е. Некоторые особенности правоотношения гражданско-правовой ответственности публичных образований. Научный журнал КубГАУ. 2014. № 10 (07). С. 7.]. Виновным может оказаться должностное лицо (либо сотрудник) органа публичной власти, чьи действия (бездействие) повлекли причинение вреда, но не публично-правовое образование.
   В процессе многочисленных дискуссий по вопросу о возможности применения категории «вина» к субъектам права, не являющимся физическими лицами, были выработаны две основные концепции понимания этого правового феномена:
   1) объективно-правовая концепция, когда виновность коллективного субъекта, в т. ч. и публичного, сводится к противоправности;
   2) субъективно-правовая концепция, когда виновность коллективного субъекта определяется в зависимости от вины должностных лиц или иных представителей, действия которых повлекли совершение правонарушения [137 - См. подробнее: Панкова О. В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях /Под ред. О. А. Егоровой. М.: Статут, 2014. 440 с.].
   В сфере карательной (уголовно-правовой, административно-правовой) ответственности утвердилось психологическое понимание вины как субъективного отношения нарушителя к своему поведению; в сфере правовосстановительной (гражданско-правовой) ответственности вина рассматривается преимущественно с объективных позиций как несоблюдение неких нормативов требуемого правом поведения [138 - См.: Самылов И. В. Указ. соч. С. 19–20.].
   В настоящее время в России органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные компетенцией действовать от имени публично-правовых образований, нередко одновременно провозглашаются юридическими лицами [139 - Ст. 41, п. 9 ст. 35, п. 7 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; п. 2 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»; ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; ст. 11.1, п. 12 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СПС «Консультант Плюс».]. Однако органы и структуры публично-правовых образований не могут признаваться самостоятельными субъектами ни в публично-правовых, ни в частноправовых отношениях. В первых субъектом является само публично-правовое образование, т. к. органы и учреждения не обладают самостоятельной волей, а реализуют волю публично-правовых образований. Что касается частноправовых отношений, то в соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ субъекты гражданского права приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, свободно устанавливая свои права и обязанности на основе договора и определяя любые, не противоречащие законодательству, условия договора, а согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ участие субъекта гражданского правоотношения должно быть основано на автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Ни того, ни другого у органов публичной власти нет, следовательно, органы публичной власти не обладают главными характеристиками самостоятельного субъекта гражданского права.
   В связи с вышесказанным можно отметить, что использование термина «юридическое лицо» для характеристики органа публичной власти либо публично-правового образования приводит к затруднениям и является нежелательным в законодательстве и доктрине.
   Показательным и способным оказать значительное влияние на дальнейшее развитие правоприменительной практики в свете рассматриваемой проблемы может стать Определение Конституционного суда РФ от 2 июля 2013 г. № 1049-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бородина Евгения Юрьевича на нарушение его конституционных прав п. 1 ст. 1070 и абз. третьего ст. 1100 ГК РФ, ч. 1 ст. 27.1, ч. 1 ст. 27.3, ч. 3 ст. 27.5 КоАП РФ» [140 - Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 2.].
   19 апреля 2012 г. Е. Ю. Бородин, остановленный инспектором ДПС, предъявил временное разрешение на право управления транспортным средством со сроком действия до вступления в силу постановления суда о лишении права управления транспортными средствами, а также копию постановления мирового судьи судебного участка № 7 Ленинского административного округа города Тюмени от 5 марта 2012 г., согласно которому он лишен права управления транспортными средствами сроком на 1 год 6 месяцев, и пояснил, что данное постановление не вступило в законную силу, поскольку было им обжаловано в апелляционном порядке.
   В процессе проверки этого факта инспектор ДПС, получив сведения из информационной базы управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения (УГИБДД) о том, что постановление мирового судьи вступило в законную силу 15 марта 2012 г., возбудил в отношении Е. Ю. Бородина дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 12.7 «Управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством», влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест. После этого Е. Ю. Бородин был доставлен в дежурную часть отдела полиции и на основании составленного протокола об административном задержании находился там более трех с половиной часов. Постановлением мирового судьи судебного участка № 11 Ленинского административного округа города Тюмени от 19 апреля 2012 г. производство по данному делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Как установил суд, постановление от 5 марта 2012 г. не вступило в законную силу.
   Е. Ю. Бородин обратился в суд с иском о возмещении морального вреда, причиненного ему в результате незаконного задержания как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, однако решением суда, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, в удовлетворении требований заявителя было отказано.
   Получив отказ, заявитель обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ п. 1 ст. 1070 ГК РФ, согласно которому вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Кроме того, он обжаловал и абз. 3 ст. 1100 ГК РФ, согласно которому компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда в случаях, когда вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ.
   Конституционный Суд подтвердил вывод, к которому уже приходил ранее: то обстоятельство, что задержанное лицо не было впоследствии привлечено к административной ответственности или вообще не предстало перед судом, не означает, что задержание было незаконным и нарушало требования Конституции [141 - Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова». Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 4.]. Требования, обусловливающие правомерность задержания, не предполагают, что соответствующее должностное лицо уже в момент задержания должно иметь исчерпывающие доказательства, достаточные для разрешения дела по существу, т. к. целью задержания как обеспечительной меры является лишь создание условий для проведения производства по делу о соответствующем административном правонарушении с тем, чтобы были проверены факты, подтверждены или устранены конкретные подозрения, обосновывающие задержание, подготовлены необходимые документы для передачи дела на рассмотрение суда. Задержание будет незаконным в том случае, если компетентное должностное лицо знает или должно знать о том, что оснований для привлечения к ответственности нет.
   В случае с обжалуемым задержанием само должностное лицо действительно обладало только той информацией, которая неизбежно и должна была привести к задержанию заявителя, поскольку сведения, содержащиеся в базе данных УГИБДД, не соответствовали реальному положению дел.
   По смыслу Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П суды должны оценивать законность действий не только того конкретного должностного лица, которое непосредственно осуществило административное задержание, но и других должностных лиц, действия или бездействие которых обусловили применение данной принудительной меры.
   Вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, и вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, подлежит возмещению на основании ст. 1069 и 1070 ГК РФ путем привлечения публичных субъектов к гражданско-правовой ответственности.
   В Определении Конституционного Суда РФ № 1005-О [142 - Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2009 г № 1005-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Уния» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации» (документ опубликован не был). Доступ к материалам из СПС «Консультант Плюс».]было отмечено, что обязанность государства возместить вред, причиненный незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц, следует из содержания ст. 53 Конституции РФ. По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается причинитель вреда в соответствии с предписанием закона (ст. 1064 ГК РФ).
   Однако, как уже подчеркивалось, ни органы публичной власти, ни их должностные лица не являются субъектами гражданского права, т. к. не обладают правосубъектностью и лишь выступают в обороте от имени соответствующего публично-правового образования.
   Публичные субъекты могут оказаться самостоятельными субъектами гражданского права лишь в том случае, когда они будут выступать в соответствующей ипостаси. Например, орган публичной власти, возможно, рассматривать как сторону гражданско-правового договора при условии его заключения компетентным органом публичной власти в следующих случаях: а) если он прямо назван в качестве стороны договорного отношения; б) если из содержания договора прямо следует, что он заключался органом публичной власти в интересах публично-правового образования; в) из существа организационных отношений, предшествовавших заключению договора, для контрагента было очевидным, что стороной договорного отношения будет орган публичной власти, представляющий публично-правовое образование [143 - См. подробнее: Болдырев В. А. Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований. Право и экономика. 2011. № 6. С. 33–37.].
   Осуществляя свои публично-правовые функции, публичные субъекты выступают исключительно от имени соответствующего публично-правового образования; следовательно, и вред, причиняемый при этом, должен считаться причиненным самим публично-правовым образованием [144 - См.: Рыбалов А. О. Еще раз об ответственности государства и его органов. Комментарий к Определению Конституционного Суда РФ. Закон. 2013. № 12. С. 106–109.].
   Последнее принимает на себя ответственность за незаконные действия каждого должностного лица или органа публичной власти, с наличием которых закон связывает возникновение права на возмещение вреда у потерпевшего. Не случайно та же ст. 1069 ГК РФ указывает, что вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не средств, находящихся в распоряжении тех или иных органов.
   Применение ст. 1069 ГК РФ предполагает установление общих условий деликтной ответственности: наличие вреда; противоправность действий его причинителя; наличие причинной связи между вредом и противоправными действиями; вина причинителя вреда. Раз орган публичной власти или должностное лицо не является самостоятельным участником гражданского оборота, должна устанавливаться вина не конкретного должностного лица, а того лица, которое и является ответчиком по иску, т. е. Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований.
   В рассматриваемом деле от инспектора ДПС, осуществившего задержание, не зависела достоверность и актуальность базы данных УГИБДД, ее наполнение осуществляли другие должностные лица и работники ответчика. Их действия признаются действиями самого ответчика, и этого факта достаточно для установления вины ответчика – публичного субъекта [145 - См.: Рыбалов А.О. Указ. соч.].
   Несоответствие сведений в базе данных реальному положению послужило основанием для задержания заявителя, следовательно, налицо причинно-следственная связь между неисполнением (или ненадлежащим исполнением) обязанности публичного субъекта и наступившими неблагоприятными для заявителя последствиями.
   Если сведения, содержащиеся в базе данных, не соответствуют действительности, это означает, что ответчик не принял всех мер для надлежащего исполнения своей обязанности в рамках осуществления публичной функции по обеспечению правопорядка. Вне зависимости от того, какой конкретно орган публичной власти отвечает за актуализацию базы данных, а какой орган публичной власти принимает решения на основании данных, содержащихся в базе, это не устраняет виновности публично-правового образования, поскольку именно на последнее возложена задача по организации информационного взаимодействия органов публичной власти и должностных лиц.
   Вместе с тем следует учитывать, что размер убытков и наличие причинной связи с действиями причинителя вреда должны быть доказаны заявителем требования о возмещении вреда, а публичный субъект вправе ссылаться на отсутствие вины, если законом не установлена его безвиновная ответственность. Рассмотрению данного феномена будет посвящена следующая часть исследования.
   Итогом кропотливой работы над изменением российского гражданского законодательства, точкой отсчета для которой на современном этапе служит принятие в 2008 году Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» [146 - СЗ РФ. 2008. № 29. Ст. 3482.], стал многостраничный законопроект № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [147 - Текст документа и досье на Проект доступно по ссылке: http://base.garant.ru/70156584/.]. В 2012 году из-за объемности указанного документа и связанных с этим сложностей его единовременного принятия было принято решение о постепенном принятии и вступлении в силу поправок в ГК РФ.
   Первым результатом этой инициативы стало принятие Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [148 - СЗ РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7627.], который, за исключением некоторых положений, вступил в силу с 1 марта 2013 г.
   Одна из важных новелл Закона № 302-ФЗ касается возможности компенсации ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина, а также имуществу организации, правомерными действиями государственных или муниципальных органов, их должностных лиц или иных лиц, обладающих государственно-властными полномочиями (ст. 16.1 ГК РФ).
   Российское законодательство практически не предусматривало возможности компенсации ущерба, нанесенного органами публичной власти или их должностными лицами в результате совершения ими правомерных действий. Исключение составлял п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [149 - СЗ РФ. 13.03.2006. № 11. Ст. 1146.].
   Закрепление гражданско-правовой ответственности органов публичной власти различных уровней и их должностных лиц за свои действия (бездействие) принадлежит к бесспорным достижениям отечественного права. Основываясь на конституционной норме о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) органов государства и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), российское гражданское законодательство провозглашает возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
   Среди незаконных действий можно выделить необоснованное наложение ареста на помещение при проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности, незаконное изъятие имущества при проведении следственных действий, утрату имущества в результате его изъятия органами государственной власти и ненадлежащего хранения.
   К примерам незаконного бездействия, причинившего убытки, относятся непредоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, утрата возможности взыскания долга с должника из-за неисполнения судебным приставом-исполнителем своих обязанностей, неисполнение обязанности по принятию от конкурсного управляющего имущества жилищного фонда [150 - См.: Обзор практики рассмотрения споров, связанных с возмещением вреда (убытков), причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, утвержденный Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа. Протокол № 7 от 04.07.2003 // http:// fasuo.arbitr.ru/node/1411; Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами». Вестник ВАС РФ. 2011. № 8.].
   По общему правилу гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должностных лиц, наступала при наличии четырех условий: противоправного действия (бездействия), вреда, причинно-следственной связи, вины. Статья 16.1 ГК РФ вводит ответственность за правомерное действие указанных субъектов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица.
   Круг органов публичной власти, а также перечень лиц, обладающих государственно-властными полномочиями, исчерпывающим образом не определен. Ориентиром здесь могут выступать, в первую очередь, нормы публичного законодательства, в которых определяется система и структура названных органов [151 - Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». СЗ РФ. 15.03.2004. № 11. Ст. 945.], а также ст. 125 ГК РФ, п. 3 которой гласит, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Это означает, что упомянутым юридическим лицам и гражданам делегируются государственно-властные полномочия, в ходе осуществления которых может быть причинен ущерб, подлежащий компенсации по правилам ГК РФ о возмещении ущерба, причиненного деятельностью органов публичной власти.
   Среди лиц, наделенных государственно-властными полномочиями и потенциально отвечающих за вред, причиненный в результате их деятельности, преобладают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это легко объяснимо, т. к. одним из признаков органа исполнительной власти является осуществление властно-распорядительных полномочий, под которыми в судебной практике понимаются требования, влекущие для адресата изменение его прав и обязанностей и, следовательно, нарушающие права и законные интересы [152 - См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2001 г. № Ф09-2930/01-АК; Постановление ФАС Московского округа от 16 апреля 2003 г. № КА-А40/802-03 // СПС «Консультант Плюс».].
   В то же время среди потенциальных причинителей вреда могут быть и иные органы и организации. Например, к числу публично-правовых субъектов на том основании, что они наделены публичными полномочиями – нормотворческими, исполнительно-распорядительными, контрольными – отнесены саморегулируемые организации [153 - Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» // СПС «Консультант Плюс».]. К организациям, обладающим государственно-властными полномочиями, по этой же причине могут быть причислены и государственные корпорации (см., например, ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» [154 - СЗ РФ. 03.12.2007. № 49. Ст. 6078.], ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» [155 - СЗ РФ. 23.07.2007. № 30. Ст. 3799.]).
   В статье 16 ГК РФ должностные лица прямо названы в качестве ответственных лиц, наряду с государственными органами и органами местного самоуправления, однако ответчиком в суде по иску о возмещении вреда является соответствующее публично-правовое образование, и замена органа, уполномоченного представлять публично-правовое образование, не является заменой ответчика.
   Одновременно, возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо государственного органа или органа местного самоуправления, а за счет казны соответствующего уровня.
   РФ, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями должностного лица, приобретают право регрессного требования к должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий. На это должностное лицо ответственность в порядке регресса возлагается в полном объеме, если иное не установлено законом [156 - Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 г. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 2.], но регрессный иск не может быть удовлетворен, если на момент его заявления истец (государственный орган либо орган местного самоуправления) не возместил причиненный потерпевшему вред.
   Основанием деликтной ответственности публичных образований согласно ст. 16 ГК является правонарушение – юридический факт, порождающий деликтное обязательство, в силу которого одна сторона (причинитель вреда) обязана возместить причиненный ею другой стороне (потерпевшему) имущественный вред, а также в предусмотренных законом случаях компенсировать неимущественный вред, приостановить или прекратить вредоносную деятельность, а потерпевший вправе требовать от причинителя вреда исполнения указанной обязанности.
   Вред может быть причинен и правомерными действиями. Согласно принципу генерального деликта причинение вреда одним лицом другому является основанием возникновения безусловной обязанности возместить причиненный вред, а воздействие принципа сказывается на распределении обязанностей по доказыванию [157 - См.: п. 5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. № 145.].
   Между последствием в виде ущерба личности или имуществу и правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц должна наличествовать причинно-следственная связь. Она носит объективный характер (не зависит от знаний причинителя вреда о сути происходящего и его представлений о взаимосвязи явлений), в отличие от вины – субъективной категории, отражающей отношение лица к своим действиям и их последствиям, предопределенное его индивидуальными представлениями об их взаимосвязи [158 - См.: Антимонов Б. С. Значение вины потерпевшего при гражданском правонарушении. М.: Юрид. лит., 1950. С. 193–194.].
   В зависимости от такого отношения различают формы вины – умысел и неосторожность. Верхней границей является умысел – сознательное поведение, сопровождающееся предвидением последствий собственных действий. Нижняя граница – это неосторожность, т. е. непредвидение последствий, хотя лицо могло и должно было их предвидеть. Возможность предвидения данным конкретным лицом последствий своих действий для гражданского права значения не имеет. Важно, чтобы любое лицо, окажись оно в тех же обстоятельствах, могло предвидеть такие последствия.
   Вопрос о вине не требует разрешения при отсутствии любого другого основания: нет противоправности (или особого указания на возложение гражданско-правовой ответственности за правомерное поведение) или отсутствует причинно-следственная связь.
   Однако при обратной ситуации – отсутствии вины – лицо, которое своими действиями причинило вред, не освобождается от ответственности. Это подтверждается нормами п. 3 ст. 401, ст. 1079 ГК РФ и иными. Наличие подобных норм в законодательстве дает основания для утверждения о наличии в отечественном гражданском праве института безвиновной ответственности.
   С. Н. Братусь отмечал, что юристы единодушно отрицают безвиновную уголовную ответственность [159 - Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юрид. лит., 1976. С. 82, 173, 174.]. Вопрос о безвиновной ответственности возникает именно и только в частноправовой сфере. Наиболее интересную, целостную и последовательную проработку проблема безвиновной ответственности получила в рамках гражданско-правовой доктрины, в частности, у М. М. Агаркова, С. Н. Братуся, В. А. Ойгензихта [160 - См. обзор этих позиций: Азми Д.М. Концепция безвиновной ответственности: содержание, трактовки, оценка. Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 34–44.].
   Основной вывод из многочисленных дискуссий можно свести к тому, что безвиновная ответственность является исключением из общего правила о вине причинителя как основании гражданско-правовой ответственности. Ее исключительный характер связан с тем, что деятельность потенциального причинителя вреда может привести к нарушению субъективных прав какого-либо лица, следовательно, является рисковой. Рисковый характер предполагает допущение неблагоприятных последствий и готовность соответствующего субъекта принять эти последствия на себя, ответить за них, и для него основанием ответственности следует считать не вину, а именно сам риск, предопределенный природой соответствующей деятельности [161 - См.: Ойгензихт В. А. Проблема риска в гражданском праве. Душанбе: Ирфон, 1972. С. 67, 187.].
   Сама деятельность, в результате которой наступает безвиновная ответственность, не носит противоправного характера. Так, М. М. Агарков, обозначая разграничение правомерного поведения владельца источника повышенной опасности и ответственности этого владельца за вред, причиненный соответствующим источником, обоснованно указывал: «Само собой разумеется, что эксплуатация железной дороги, трамвая… являются правомерными. Но отсюда не следует, что причинение при этом смерти или увечья либо порча или уничтожение чужого имущества являются правомерными» [162 - Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1940. С. 151.].
   Многие авторы объясняют наличие безвиновной ответственности потребностью в стимулировании соответствующего лица к предельной осторожности и осмотрительности, к постоянному стремлению не допустить (или сократить) саму возможность наступления вреда [163 - См.: Антимонов Б. С. Гражданская ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности. М.: Юрид. лит., 1952. С. 27.].
   Последняя позиция наиболее точно объясняет цель появления в отечественном ГК РФ ст. 16.1. Она призвана способствовать предотвращению в будущем причинения вреда со стороны властных органов и их должностных лиц, содействовать укреплению законности, правопорядка и повышению эффективности осуществления властно-распорядительной деятельности.
   Для гражданских отношений, с которыми связано формирование концепции безвиновной ответственности, характерен правовой режим, при котором ответственность за поведение лиц и его последствия действительно всецело ложится лишь на самих субъектов правовых отношений. В случае с безвиновной ответственностью государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц нельзя говорить о том, что это правило соблюдается. Выше уже подчеркивалось, что причиненный безвиновными действиями вред подлежит компенсации не самим непосредственным причинителем, а соответствующим публичным образованием за счет казны.
   Из признаков гражданско-правовой ответственности, к которым причисляют государственное принуждение, отрицательные неблагоприятные последствия на стороне правонарушителя, осуждение правонарушения и его субъекта [164 - См.: Гражданское право: Учебник в 3-х т. Т. 1 /Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Проспект, 2012. С. 751.], ответственность, вводимая ст. 16.1 ГК РФ, будет обладать только первым. Это, как представляется, возобновит дискуссию о том, что оперирование термином «ответственность» применительно к безвиновной ответственности обусловлено лишь сложившейся юридико-технической практикой, и на самом деле под «ответственностью» в данном контексте понимается обязанность безвиновного причинителя вреда компенсировать возникший ущерб [165 - См.: Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности. М.: Юрид. лит., 1970. С. 6–7.].
   При решении вопроса о возложении ответственности по ст. 16.1 ГК РФ будут оцениваться два ключевых момента: характер действий, причинивших вред (были ли они правомерными) и существование правовой нормы, непосредственно закрепляющей ответственность за вред, причиненный этими действиями. Самостоятельно статья 16.1 ГК РФ применяться не может, что следует из ее буквального толкования, а практика применения этой нормы будет ясна только тогда, когда суды начнут принимать и разбирать первые подобные иски. Но сам факт закрепления в законодательстве подобной нормы свидетельствует об утверждении принципа равенства участников правовых отношений, возникающих вследствие причинения ущерба личности или имуществу, и с большой долей вероятности будет положительно оценен как бизнес-сообществом, так и гражданами.

Глава 2. Функции и принципы гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

2.1. Функции гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

   Невозможно перейти непосредственно к рассмотрению частных вопросов гражданско-правовой ответственности публичных субъектов, не обозначив ее функций и принципов. Без их выявления затруднительно будет разобраться с соотношением частных и публичных элементов рассматриваемой системы, тогда как определение функций и принципов данного вида ответственности в качестве частноправовых позволит подтвердить тезис о цивилистической природе этого феномена, несмотря на публично-правовой статус ответственных лиц.
   Функции права представляют собой реализацию его назначения, такое направление активного воздействия на общественные отношения, без которого общество на данном этапе развития обойтись не может (регулирование, охрана, закрепление определенного вида общественных отношений) и потребность в осуществлении которого порождает необходимость существования права как социального феномена [166 - См.: Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2002. С. 155, 156.].
   Система функций права представляет собой сложное многоуровневое образование, в котором в соответствии с элементами системы права можно выделить следующие группы функций:
   1) общеправовые;
   2) межотраслевые;
   3) отраслевые;
   4) институциональные.
   Представляется, что в более дробном делении нет необходимости [167 - См. иную позицию: Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Академический проект, 2005. С. 397.], поскольку в рамках правовых институтов объединяются нормы права, регулирующие однородные общественные отношения и образующие обособленную, относительно самостоятельную часть внутри отрасли (подотрасли) права, а, следовательно, имеющие общую направленность воздействия на регулируемые общественные отношения.
   Соотношение общеправовых и отраслевых функций права – это диалектическое отношение всеобщего и особенного, функции отдельных отраслей права в главном выражают содержание его общих функций и одновременно приобретают специфические черты в зависимости от назначения той или иной отрасли права [168 - См.: Радько Т. Н. Указ. соч. С. 399.].
   Воздействие как сущность функции невозможно представить вне правового регулирования. Функции, в определенном смысле, регулируют общественные отношения, которые в современных условиях становятся сложными и многообразными, структурно комплексными по горизонтали и вертикали [169 - См.: Рыбаков В. А., Соловьев В. Н. О методологических подходах к понятию функции права. Гражданское право. 2012. № 1. С. 28–32.].
   Такое понимание активности функций права дает возможность выявить соотношение и взаимодействие между общеправовыми и отраслевыми функциями гражданского права, имеющими ряд особенностей, сущность которых заключается в специфическом наборе средств регулирующего воздействия на имущественные, личные неимущественные и корпоративные отношения, и рассмотреть связи функций права с субъективными правами и обязанностями, поскольку регулирование означает воздействие на общественные отношения путем установления прав и обязанностей [170 - См.: Гражданское право России. Общая часть: Учебник /Под общ. ред. А. Я. Рыженкова. М.: Юрайт, 2011. С. 43–44.].
   Традиционно выделяются две основные функции гражданского права – регулятивная и охранительная, хотя регулятивность есть органическое сущностное свойство права как социального явления [171 - См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С. 24.], поэтому регулирование можно не выделять в качестве отдельной функции права.
   В доктрине встречаются и указания на существование иных функций гражданского права, таких, например, как кооперационно-координирующая, которая проявляется в том, что гражданское право наряду с другими ветвями права активно участвует в регулировании комплексных общественных отношений и в качестве общего правила выполняет координирующую роль в создании комплексных правовых образований [172 - См.: Гражданское право: Учебник: в 3-х т. Т. 1 /Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Проспект, 2012. С. 29.].
   Регулятивную и охранительную функции относят к собственно юридическим функциям гражданского права, но наряду с ними подчеркивается существование социальных функций гражданского права, к числу которых принадлежат воспитательная, восстановительная и компенсационная [173 - См.: Мамаев А. М. Социальные функции российского гражданского права. Вопросы управления. 2010. № 2 (11) // [Электронный ресурс]/ Уральский институт – филиал РАНХиГС. Режим доступа: http://vestnik.uapa.ru/en/issue/2010/02/14/html.]. Сразу стоит сделать оговорку о том, что вряд ли оправданно отождествлять восстановительную и компенсационную функции, поскольку если восстановление предполагает возвращение утраченного блага, правового состояния, существовавшего до «активизации» восстановительной функции, то компенсация – лишь замену утраченного блага аналогичным по тем или иным показателям, в т. ч. и тогда, когда восстановление нарушенного правового состояния невозможно.
   Компенсационная функция обладает относительно самостоятельным значением, т. к. воздействуя на различные нарушенные общественные отношения, регулируемые нормами гражданского права, имеет своим результатом приведение общественных отношений в состояние удовлетворения нарушенных интересов потерпевших путем компенсации [174 - См.: Рыженков А. Я. Компенсационная функция советского гражданского права. Саратов: Изд-во Саратовского юрид. ин-та им. Д.И. Курского, 1983. С. 45.].
   Наличие компенсационной функции предопределено специфическим предметом гражданско-правового регулирования, поскольку имущественная сфера обладает реальной возможностью к компенсации в случае нарушения, однако компенсационная функция реализуется не только в области имущественных отношений, но и в области личных неимущественных отношений, не связанных с имущественными, т. к. и здесь существует возможность имущественной компенсации нарушенного личного неимущественного права [175 - См.:Рыженков А. Я. Компенсационная функция советского гражданского права: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. Саратов: Саратовский юрид. ин-т им. Д.И. Курского,1981. С. 10–11.].
   В структуру компенсационной функции гражданского права входят в качестве элемента средства обеспечения ее реализации, к которым, в частности, принадлежит закрепленный в гражданском законодательстве принцип полного возмещения убытков [176 - Там же. С. 6–7.].
   Ведущее место среди оснований реализации компенсационной функции занимает гражданское правонарушение, однако к ним также относятся правомерные действия граждан, повлекшие причинение вреда, и события.
   По общему правилу гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должностных лиц, наступает при наличии четырех условий: противоправного действия (бездействия), вреда, причинно-следственной связи, вины (ст. 16 ГК РФ). Однако, как уже указывалось, ст. 16.1 ГК РФ введена ответственность за правомерное действие указанных субъектов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица. Наличие данной нормы в современном Гражданском кодексе объясняется необходимостью максимального сокращения риска наступления вреда в результате действий публичных субъектов, повышения эффективности законного осуществления властно-распорядительной деятельности.
   По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов публичной власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой в соответствии с предписанием закона привлекается причинитель вреда.
   Тождественные по смыслу нормы ст. 13, 16, 1069 ГК и ст. 1070 ГК, являющиеся специальными по отношению к ст. 1069 ГК, закрепляют единую модель возникающих деликтных обязательств: вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а реализуемые в них меры воздействия на причинителя вреда являются гражданско-правовыми. Ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица правомерными действиями органов публичной власти, их должностных лиц или иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, также в соответствии со ст. 16.1 ГК РФ возмещается публичными субъектами, которые не являются непосредственными причинителями вреда.
   В ст. 16 ГК РФ в развитие конституционной нормы указано, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т. ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
   Как видно из положения ст. 16 ГК РФ, должностные лица прямо названы в качестве ответственных лиц наряду с органами публичной власти, однако они несут ответственность не перед потерпевшим, а перед органом государственной власти или органом местного самоуправления.
   Одновременно, возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня.
   Казну принято определять в двух качествах: как объект права – государственную (муниципальную) собственность, и как субъект права – публично-правовое образование в качестве собственника имущества [177 - См.: Тарло А. Е. Указ. соч. С. 18.].
   А. В. Венедиктов отмечал, что «термин «казна» охватывает три различных понятия: 1) понятие государства как непосредственного самостоятельного участника гражданского оборота, т. е. как юридического лица (субъекта гражданского права); 2) понятие государства как собственника всех средств, проходящих через бюджет; 3) понятие самой совокупности всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме» [178 - Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 813.].
   Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ в казну входит все имущество публично-правового образования, в т. ч. средства, отраженные в бюджете, кроме закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. Аналогичное правило о казне муниципального образования содержится в п. 3 ст. 215 ГК РФ. Если в этих статьях ГК РФ законодатель говорит о казне как об имущественном комплексе, то в ст. 1071 ГК РФ «Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет», напротив, казна понимается как субъект права.
   Публично-правовой субъект принимает на себя ответственность за действия (бездействие) каждого должностного лица или органа публичной власти, с наличием которых закон связывает возникновение у потерпевшего права на возмещение вреда.
   Возмещение причиненного потерпевшему вреда производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня на основании судебного решения либо нормативно-правового акта. Это решение законодателя следует признать справедливым и отвечающим духу ст. 2 Конституции РФ. Казна располагает большими возможностями, чем отдельный государственный орган, а тем более должностное лицо или служащий, по восстановлению первоначального положения потерпевшего, включая восстановление жилищных, трудовых и пенсионных прав [179 - Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного действиями должностных лиц. Советское государство и право. 1982. № 8. С. 138; Муравский В. Ф. Субъекты обязательства по возмещению вреда, причиненного правоохранительными органами. Российский следователь. 2006. № 6. С. 45.].
   В свою очередь, часть казны публично-правового образования представляет собой бюджет, что следует из ст. 214 ГК РФ. Уместно напомнить, что бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ), т. е. в бюджете закрепляется совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования [180 - См. подробнее: Казна и бюджет /РЕ. Артюхин, А. В. Богданова, Ю. В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д. Л. Комягин. М.: Наука, 2014. 501 с.]. Посредством бюджета достигается баланс различных интересов субъектов финансовой деятельности.
   При возмещении вреда, причиненного действиями (бездействием) публичных субъектов с точки зрения обеспечения интересов происходит следующее.
   Вредоносное действие (бездействие) публичного субъекта нарушает как частный интерес потерпевшего, так и публичный интерес в надлежащем осуществлении публичных функций.
   При возмещении причиненного вреда происходит как восстановление нарушенного частного интереса потерпевшего, так и публичного интереса, однако достигается это за счет доходов бюджета (подчеркнем – налоговых доходов), которые должны быть направлены на удовлетворение публичных интересов.
   Интересным примером возмещения вреда, причиненного действиями налоговых органов, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, может послужить дело, рассмотренное Высшим Арбитражным Судом РФ. Фабула дела состояла в том, что налоговая инспекция вернула излишне уплаченный налогоплательщиком налог полностью за счет местного бюджета, хотя при уплате он был распределен в соответствии с бюджетным законодательством между тремя уровнями бюджетов бюджетной системы. В результате администрация города обратилась в суд с иском к Минфину России о взыскании вреда, причиненного незаконными действиями налогового органа. Высший Арбитражный Суд РФ принял решение в пользу городской администрации, мотивировав это тем, что в результате неправомерных действий налоговой инспекции из бюджета города были неправомерно изъяты денежные средства, а такое изъятие квалифицируется как причинение вреда. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных органов, наступает при наличии вреда у потерпевшего и подлежит возмещению в соответствии со ст. ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ [181 - См.: Зарипов В. М. Как не заблудиться в трех отраслях: история одного судебного дела // Налоговое и бюджетное право: современные проблемы имущественных отношений: Матер. Междунар. науч. – практ. конф. /Под ред. М. В. Карасевой (Сенцовой). С. 357–361.].
   При ответе на вопрос о том, почему возврат излишне уплаченных по вине налогового органа налогов был осуществлен в рамках гражданско-правового института возврата неосновательного обогащения, следует согласиться с А. А. Рябовым, который ссылается на то, что при возврате неосновательно взысканных сумм налогов, а также при возмещении иного вреда преследуются не столько цели нормализации публичного правоотношения, сколько цели, лежащие за пределами правоотношений – восстановление имущественного положения субъекта-собственника [182 - Рябов А. А. Влияние гражданского права на налоговые отношения (доктрина, толкование, практика): Монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2014. 224 с.].
   Высший Арбитражный Суд РФ был вынужден прибегнуть к предусмотренному гражданским законодательством механизму защиты нарушенного права, поскольку в публичном праве такие нормы отсутствуют. Так как после возмещения вреда городу Российская Федерация должна обратиться с регрессным требованием к региону в части убытков, приходящихся на зачисленный в бюджет данного субъекта РФ налог, а никаких правовых оснований для такого действия финансовое законодательство не предусматривает, только обращение о возврате неосновательного обогащения в соответствии с нормами гл. 60 ГК РФ позволяет эффективно восстановить нарушенное право.
   Однако нельзя не признать, что, в конечном счете, за реализацию компенсационной функции гражданского права «расплачиваться» приходится добросовестным налогоплательщикам, за счет которых и производится возмещение лицам, которым был причинен вред действиями (бездействием) публичных субъектов.
   В науке административного права применительно к данной ситуации даже звучит мнение о том, что привлечение органов публичной власти к правовой ответственности «бесполезно и умаляет авторитет государственной власти» [183 - Морозова Н. А. О целесообразности привлечения к административной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Российский юридический журнал. 2014. № 1. С. 103–112.].
   В качестве одного из веских аргументов в поддержку этой позиции приводится довод о том, что при привлечении к административной ответственности органа публичной власти не достигается ее превентивная цель, поскольку в качестве меры ответственности органам публичной власти назначается штраф, подлежащий зачислению в бюджет, из которого, чаще всего, финансируется и деятельность органа публичной власти. Согласно принципу целевого расходования бюджетных средств из этого же бюджета будут выделены денежные средства для уплаты штрафа, и орган публичной власти не ощутит негативных последствий своих действий. А, как известно, элемент наказания при применении ответственности, который выражается в возложении на правонарушителя определенных мер внеэквивалентного характера, необходим [184 - См. об этом: Егорова М. А. Односторонний отказ от исполнения гражданско-правового договора. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2010. 528 с. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. Невозможностью непосредственного воздействия на имущественную сферу правонарушителя – публично-правового субъекта, объясняется отказ от административной ответственности организаций в советский период [185 - См.: Шерстобоев О. Н. К вопросу о вине юридического лица как конструктивном признаке состава административного правонарушения. Безопасность бизнеса. 2012. № 2. С. 17–20.].
   КоАП РФ содержит ряд статей, согласно которым к ответственности следует привлекать непосредственно лицо, в результате исполнения которым служебных функций было допущено правонарушение, или орган власти (ст. 5.59, ст. 5.63, ст. 14.9, ст. 14.25 КоАП РФ). Однако призыв к тому, чтобы исключить органы государственной власти и органы местного самоуправления из числа субъектов административной ответственности и одновременно усилить персональную ответственность должностных лиц и служащих данных органов [186 - Морозова Н. А. О целесообразности привлечения к административной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Российский юридический журнал. 2014. № 1. С. 103–112.], представляется интересным, но несколько преждевременным.
   Качественной особенностью административной ответственности является то, что она наступает перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответственности [187 - См.: Хаманева Н. Ю. Проблемы административной ответственности // Административная ответственность: Сб. статей. М.: Ин-т государства и права РАН, 2001. С. 4.].
   Следует отметить, что ответственность публично-правовых субъектов является производной от наличия юридического факта. В зависимости от того, относится ли юридический факт к категории административных правонарушений, допущенных публично-правовыми субъектами, либо действий (бездействия) данных субъектов, причинивших вред, к публично-правовым субъектам применяются меры гражданско-правовой или административной ответственности. В том же случае, когда наличествуют основания для привлечения субъекта одновременно и к гражданско-правовой, и к административной ответственности, необходимо исходить из цели привлечения к ответственности. Однако привлечение публично-правовых субъектов к административной ответственности, целью которой является предупреждение совершения новых правонарушений как самими правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ), не должно исключать возникновения охранительного гражданского правоотношения, т. к. только его реализация позволяет компенсировать вред, причиненный в результате действий (бездействия) публичноправовых субъектов.
   В литературе указывается, что механизм привлечения к гражданско-правовой ответственности публичных субъектов напоминает ответственность юридического лица за действия его работников, когда в случае причинения вреда работником юридического лица в процессе служебной деятельности, к гражданско-правовой ответственности привлекается непосредственно юридическое лицо [188 - См.: Орешкин С. И. Компенсационные нормы российского гражданского права: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. Волгоград: Волгоградский гос. ун-т, 2006. С. 23.].
   Однако в случае привлечения к ответственности публичных субъектов прямая аналогия с данным видом ответственности невозможна. Во-первых, существует принципиальное различие в источниках финансирования реализации компенсационной функции гражданского права. Во-вторых, в данных отношениях наличествует правовая связь не только между должностным лицом (работником) и публичным субъектом, но и между должностным лицом и органом публичной власти, что оказывает влияние и на механизм привлечения к ответственности и компенсации причиненного вреда.

2.2. Принципы гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

   В ст. 1 ГК РФ отражены основные отраслевые принципы гражданского права: признание равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений; неприкосновенность собственности; свобода договора; недопустимость произвольного вмешательства в частные дела; необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав; обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
   Одной из заметных и обсуждаемых на страницах юридической печати новелл ГК РФ, вступивших в силу с 1 марта 2013 г. [189 - СЗ РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7627.], стало законодательное закрепление принципа добросовестности. Новая редакция ст. 10 ГК РФ содержит следующую формулировку: «Не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом)».
   В п. 1 ст. 10 ГК РФ содержатся три основания ее применения: шикана, злоупотребление правом и обход закона. Все эти действия являются нарушениями принципа добросовестности, однако, строго говоря, противоправностью обладает лишь шикана, злоупотребление правом и обход закона являются примерами недобросовестного использования субъективного гражданского права.
   Согласно п. 3 и 4 ст. 1 ГК РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. Никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения.
   Защита нарушенных в результате недобросовестного поведения субъективных прав и законных интересов лиц реализуется в рамках охранительных гражданских правоотношений.
   То, что в гражданском обороте лица должны действовать добросовестно, а отношения сторон регламентируются, в т. ч. на основании принципов добросовестности, разумности и справедливости, подчеркивается в Постановлении Президиума ВАС РФ от 21 февраля 2012 г. № 12499/11 [190 - Вестник ВАС РФ. 2012. № 10.]. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 11 сентября 2012 г. № 3378/12 зафиксировано, что предоставление судебной защиты субъекту, длительное время совершавшему противоправные действия, которые влекли нарушение прав неопределенного круга лиц, и осознававшему противоправный характер своих действий, не соответствует принципам добросовестного ведения деятельности участниками гражданского оборота и баланса публичных и частных интересов [191 - Вестник ВАС РФ. 2013. № 1.]. Другими словами, существование правомочия на судебную защиту субъективного права или охраняемого законом интереса может быть поставлено в зависимость от добросовестности субъекта при установлении, осуществлении, исполнении гражданских прав и обязанностей.
   Исходя из презумпции добросовестности и разумности участников гражданских правоотношений и общего принципа доказывания, лицо, от которого требуются разумность или добросовестность при осуществлении права, признается действующим разумно и добросовестно, пока не доказано обратное. Бремя доказывания обратного лежит на лице, утверждающем, что ответчик употребил свое право исключительно во зло другому лицу, тем самым в судебной практике обращается внимание на связь между гражданско-правовым принципом добросовестности, презумпцией добросовестности и процессуальным бременем доказывания [192 - Постановление ФАС Уральского округа от 18 октября 2013 г № Ф09-8338/12 по делу № А07-20394/2011 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   Регулирование гражданско-правовых отношений с участием публичных субъектов основано на том, что действия (бездействие) со стороны упомянутых субъектов, противоречащие принципу добросовестности, должны влечь наступление ретроспективной гражданско-правовой ответственности. В сочетании с иным основополагающим принципом гражданского права – принципом равенства субъектов – это означает и то, что неблагоприятные последствия при наличии оснований для возложения гражданско-правовой ответственности должны наступать для любого из участников гражданско-правовых отношений, включая упомянутых субъектов.
   При недобросовестном осуществлении публично-правовыми субъектами принадлежащих им гражданских прав в случае злоупотребления правом предусматривается отказ в защите права, принадлежащего недобросовестному участнику отношений (п. 3 ст. 10 ГК РФ), а если злоупотребление правом повлекло нарушение прав другого лица, то потерпевший вправе требовать возмещения убытков (п. 4 ст. 10 ГК РФ).
   Здесь возникает вопрос о соотношении понятий «злоупотребление правом» и «недобросовестное поведение». Наличие в п. 3 ст. 10 ГК РФ нормы, закрепляющей презумпцию разумности и добросовестности участников гражданских правоотношений для случаев, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от этих обстоятельств, может натолкнуть на вывод об их тождественности.
   В самом общем виде под злоупотреблением правом понимается превышение пределов дозволенного осуществления своих правомочий путем осуществления их с незаконной целью или незаконными средствами, нарушая при этом права и законные интересы других лиц и общества в целом [193 - Большой юридический словарь /Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1997. С. 228.]. Недопустимость злоупотребления правом установлена в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Указанное положение закреплено в гл. 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, однако эти нормы распространяются также и на юридических лиц в той степени, в какой они по своей природе могут быть к ним применимы [194 - См.: Курбатов А.Я. Принцип недопустимости злоупотребления правом: к старым проблемам добавились новые. Закон. 2013. № 9. С. 36–43.].
   В свою очередь, к разновидности злоупотребления правом в науке относят злоупотребление властью – любые не предусмотренные законом действия должностных лиц органов публичной власти, нарушающие законные интересы других лиц, использование предоставленных им полномочий в корыстных интересах, а также достижение поставленной цели не соответствующими ей средствами [195 - См.: Административное право зарубежных стран: Уч. пособие /Под ред. А. Н. Козырина. М.: СПАРК, 1996. С. 93; Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: злоупотребление правом, злоупотребление властью или игнорирование права? Муниципальная служба. 2012. № 3. С. 20–30.]. В литературе отмечается, что злоупотребление правом является одним из оснований конституционно-правовой ответственности при выходе субъектов конституционного права отношений за законодательно установленные для них пределы при реализации их статусных прав [196 - См.: Трофимова Г. А. Злоупотребление правами как основание конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 12–16.].
   Д. Н. Кархалев на основании анализа употребления термина «добросовестность» в статьях российского Гражданского кодекса предлагает классифицировать добросовестность на следующие виды:
   1) добросовестность как незнание каких-либо фактов, извинительное заблуждение лица («интеллектуальная» добросовестность);
   2) добросовестность как старательное, исполнительное, честное поведение лица («нравственная» добросовестность);
   3) добросовестность – начало, принцип гражданского права, пронизывающий всю систему регулируемых общественных отношений [197 - Кархалев Д. Н. Принцип добросовестности в гражданском праве. Гражданское право. 2013. № 5. С. 31.].
   По мнению В. П. Мозолина: «Превращение морально-этического правила поведения в правовую норму в принципе девальвирует публично-поведенческий аспект самого понятия добросовестности. <…> В отношениях добросовестности с нормами гражданского законодательства роль доминанты должна принадлежать добросовестности как одному из основных морально-этических внутренних свойств» [198 - Мозолин В. П. О субъективных основаниях гражданско-правовой ответственности // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: Материалы для VIII Ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся /Отв. ред. Н.Г Доронина. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 30.].
   Однако многие ученые не согласны с такой резко отрицательной оценкой включения нравственной категории «добросовестность» в гражданское законодательство на уровне его принципов. В частности, как отмечает Е. В. Богданов, он направлен на укрепление нравственных основ гражданско-правового регулирования [199 - См.: Богданов Е. В. Гражданское право России как регулятор экономических отношений. Законодательство и экономика. 2012. № 1. С. 29–36.]. Базирующийся на нормативном признании нравственных императивов подход законодателя к регулированию гражданско-правовых отношений Е. В. Вавилин считает соответствующим развитым зарубежным правопорядкам, в каждом из которых существуют надпозитивные принципы-начала, которые вводят нормы морали в процесс правового регулирования [200 - См.: Вавилин Е. В. Осуществление и защита прав потребителей: принцип добросовестности. Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 5. С. 7–11.].
   Среди основных аспектов принципа добросовестности выделяются соблюдение баланса интересов участников правоотношений и правомерность поведения [201 - См.: Рыженков А.Я. Принцип добросовестности в обновленном гражданском законодательстве. Право и образование. 2013. № 9. С. 62–69.]. Принцип добросовестности в гражданском праве предполагает необходимость соответствия деятельности субъектов духу честности, разумности, соблюдения баланса интересов сторон и данным ими обещаниям. При этом суть принципа добросовестности состоит в том, что он представляет собой некую оценочную категорию, которая по-своему толкуется каждым субъектом, ситуации, социума, правового порядка и в то же время универсальна для правовых систем современности подобно иным принципам нравственности (добрых нравов), признанных на глобальном уровне в международных конвенциях, в частности, запрет принудительного и детского труда, предотвращение «отмывания» денег и т. д.
   Принцип недопустимости злоупотребления правом в отличие от принципа добросовестности выражен в конкретной, специальной по отношению к ст. 1 ГК РФ норме права. Статья 10 ГК РФ устанавливает пределы осуществления гражданских прав, запрещая совершенно определенное, а именно злоупотребительное поведение [202 - См. подробнее о соотношении указанных принципов: Волков А. В. Соотношение принципа добросовестности и принципа недопустимости злоупотребления правом. М.: Юристъ, 2013. № 8. С. 3–7.]. Соответственно, злоупотребление правом можно рассматривать в качестве одного из проявлений недобросовестного поведения.
   Злоупотребление правом со стороны публичных субъектов может выражаться в различных действиях (бездействии). Так, достаточно часто в судебной практике встречаются дела, связанные с действиями (бездействием) органов публичной власти при размещении рекламных конструкций. Злоупотреблением правом со стороны органов публичной власти признается как необоснованный отказ органов местного самоуправления муниципального района или органов местного самоуправления городского округа в выдаче разрешения на размещение рекламных конструкций, несмотря на то, что в ст. 15 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» [203 - СЗ РФ. 20.03.2006. № 12. Ст. 1232.] исчерпывающим образом определены основания для такого отказа [204 - См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28 марта 2013 г. № Ф09-1812/13 по делу № А76-13561/2012; Определение ВАС РФ от 28 мая 2013 г. № ВАС-6081/13 по делу № А76-13561/2012; Постановление ФАС Уральского округа от 5 июня 2013 г № Ф09-4848/13 по делу № А50-18584/2012 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».], так и бездействие управомоченных органов при разрешении вопроса о заключении договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций [205 - Постановление ФАС Уральского округа от 17 февраля 2014 г № Ф09-14188/13 по делу № А50-6337/2013 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   Иной случай злоупотребления правом со стороны публичного субъекта отражен в Постановлении ФАС Уральского округа от 10 февраля 2014 г. № Ф09-14869/13 по делу № А76– 8179/2013. Здесь имели место имитация гражданско-правового спора и передача его на разрешение третейского суда с целью установления правового режима владения объектами недвижимости, созданными на земельном участке, принадлежащему муниципальному образованию. Действия органа публичной власти были направлены на создание правовых последствий в обход выполнения публично-правовых обязанностей, связанных с согласованием строительства [206 - Постановление ФАС Уральского округа от 10 февраля 2014 г № Ф09-14869/13 по делу № А76-8179/2013 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   В некоторых случаях недобросовестное поведение органов публичной власти и их должностных лиц «санкционировано» законом. Речь идет, к примеру, о нормах Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе [207 - СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.]).
   Регулирование ответственности сторон содержится в нормах ст. 34 Закона о контрактной системе. Неизменным по сравнению с ранее действовавшим законодательством остался способ определения и размер неустойки, начисляемой в случае просрочки исполнения обязанностей, предусмотренных контрактом, и в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения договорного обязательства.
   Для неисправного поставщика неустойка устанавливается контрактом в размере, определенном в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, но не менее 1/300 действующей на дату уплаты ставки рефинансирования Центрального банка РФ.
   Для неисправного заказчика, условие об ответственности которого за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства теперь также является обязательным, неустойка устанавливается контрактом в размере 1/300 действующей на дату уплаты ставки рефинансирования Центрального банка РФ от неуплаченной в срок суммы. В этом случае неустойка является не договорной, а законной, и ее размер не согласуется с компенсационной функцией.
   Возможность усмотрения в вопросе определения размера неустойки поставщика подталкивает некоторых заказчиков использовать неустойку в целях, противоречащих принципам законности и добросовестности.
   Злоупотребление субъективным гражданским правом со стороны заказчика налицо: при предъявлении иска с целью добиться перерыва течения срока исковой давности; предъявлении требования о взыскании убытков или возмещении имущественного вреда с заведомо завышенным размером упущенной выгоды; предъявлении требования об одновременном взыскании неустойки и процентов за пользование чужими денежными средствами; при установлении максимально короткого срока для исполнения обязательства и указания заведомо завышенного размера неустойки [208 - См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 29 августа 2011 г № Ф03-4100/2011 по делу № А73-14965/2010; Постановление ФАС Уральского округа от 5 марта 2012 г. № Ф09-542/12 по делу № А71-4514/11; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2012 г № 09АП-7224/2012-АК по делу № А40-11879/11-27-1013; Постановление ФАС Поволжского округа от 19 июля 2011 г по делу № А57-20098/2009; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 декабря 2011 г по делу №А63-2893/2011; Постановление ФАС Московского округа от 11 января 2012 г. по делу № А40-35985/11-23-307// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]; при предъявлении к поставщику требований о взыскании за недопоставку товара неустойки при утрате интереса к реальной поставке продукции [209 - См.: Постановление ФАС Московского округа от 4 октября 2013 г по делу № А40-145772/12 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».] и т. п.
   Контрактная система подразумевает договорный характер взаимодействия публично-правовых субъектов с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд [210 - Андреева Л. В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования. Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. С. 3–16.]. Следовательно, к регулированию данных отношений применяются нормы гражданского права и его принципы.
   В современной российской правовой действительности гражданское право в силу объективных причин не может являться единственным регулятором экономической сферы. В целях соблюдения баланса публичных и частных интересов оно взаимодействует с иными правовыми инструментами, что проявляется в наличии межотраслевых связей [211 - См.: Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: Изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. С. 5.], и образует целый правовой комплекс регулирования отношений в сфере контрактной системы.
   Установление для публичных участников контрактной системы «льготного» режима ответственности при неисполнении или ненадлежащем исполнении ими обязательства, предусмотренного контрактом, как раз представляет собой элемент публично-правовой экспансии в сферу договорного регулирования отношений сторон. В данном случае свобода договора, которая состоит и в свободе сторон определять условия заключаемого ими договора, ограничивается в интересах публично-правовых субъектов. Можно согласиться с авторами крупнейшего в современной России исследования, посвященного договорному праву в том, что ограничение свободы договора преследует одну из трех целей: защиту слабой стороны; защиту интересов кредиторов, угроза которым может оказать разрушительное влияние на гражданский оборот; защиту публичных интересов [212 - Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 3-е изд., стер. М.: Статут, 2008. С. 159.].
   Насколько установление законной неустойки для одного участника контрактной системы и договорной – для другого способствует защите публичных интересов? Материалы судебной практики показывают, что размер законной неустойки, установленной для заказчика, часто значительно (в меньшую сторону) отличается от размера неустойки, установленной контрактом для подрядчика, что не соответствует балансу интересов сторон [213 - Решение Арбитражного суда Свердловской области от 1 апреля 2013 г по делу № А60-3003/2013 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   По своей правовой природе неустойка представляет собой средство упрощенной компенсации потерь кредитора, вызванных неисполнением или ненадлежащим исполнением должником договорного обязательства. Интересы кредитора в достаточной степени защищены и при определении размера неустойки в контракте. Установление законной неустойки не оправдывается необходимостью защиты публичных интересов, поскольку их защита гарантируется прозрачностью процедур выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения и исполнения государственного (муниципального) контракта, а не способом установления неустойки.
   Правовое регулирование участия публичных субъектов в частноправовых отношениях подразумевает включение принципов гражданского права (в т. ч. принципа равенства участников, принципа свободы договора и принципа добросовестности) в качестве руководящих начал при воздействии на поведение этих субъектов. Исключения из названных принципов возможны, но лишь при соблюдении и обосновании наличия условий, допускающих подобные особые случаи. И, конечно же, такие исключения не должны превращаться в правило, приводящее к недобросовестному поведению публично-правовых субъектов.
   Еще один важнейший в свете предпринимаемого исследования принцип гражданского права – это принцип баланса частных и публичных интересов. Исследованию соотношения и баланса публичных и частных интересов в праве посвящено значительное количество работ [214 - Пескова А. А. Баланс публичных и частных интересов при реализации права на судебную защиту муниципальной собственности. Конституционное и муниципальное право. М., 2010. № 10. С. 24; Ломаев А. Ю. Публичный интерес как правовая категория: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Казань, 2012. 22 с.; Бублик В. А. Публично– и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Дисс… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000; Курбатов А. Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001; Голубцов В.Г Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб, 2005.]. Современные авторы переосмысливают существующую и продуцируют новую доктрину разграничения частных и публичных отношений [215 - Концепция частного и публичного права России: Монография /Под ред. В. И. Иванова, Ю. С. Харитоновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. С. 8.]. К настоящему времени «обращение к данной проблеме настолько активизировалось и стало модным, что, пожалуй, можно без большого преувеличения констатировать устойчивое стремление рассматривать практически любой вопрос, имеющий юридический характер, сквозь призму соотношения частного и публичного права» [216 - Коршунов Н. М. Частное и публичное право: проблемы формирования основ современной теории конвергенции. Журнал российского права. 2010. № 5. С. 66.].
   Баланс (от франц. balance – весы) подразумевает под собой равновесие, уравновешивание, количественное выражение отношений между сторонами какой-либо деятельности, которые должны уравновешивать друг друга [217 - Энциклопедический словарь [Электронный ресурс]. URL: http://tolkslovar.ru/b524.html (дата обращения: 07.11.2014).]. «Интерес» определен как желание и побудительный мотив действий субъектов [218 - Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2006 [Электронный ресурс] //URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 09.11.2014).]. Для оценки оптимального соотношения удовлетворения публичных и частных интересов необходимо определить критерии такого баланса. Под критерием (от греч. criterion) понимается показатель, признак, на основании которого формируется оценка качества объекта, процесса, мерило такой оценки [219 - Райзберг Б.А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2006 [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 09.11.2014).].
   Одним из способов определения такого показателя может служить анализ российской и международно-правовой судебной практики. Европейским Судом по правам человека акцентировалось внимание на нарушение именно «справедливого баланса между интересами государства и заявителя» [220 - Жалобы против России, рассмотренные Европейским судом в 2007 году [Электронный ресурс]. URL: http://www.espch.ru/content/view/156/34 (дата обращения: 07.11.2014).]. Аналогичное требование предъявлялось и Конституционным Судом Российской Федерации, которое заключалось в необходимости сохранения справедливого баланса [221 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений частей третьей и девятой статьи 115 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Аврора малоэтажное строительство» и граждан В. А. Шевченко и М. П. Эйдлена. СЗ РФ. 03.11.2014. № 44. Ст. 6128.].
   Категория «справедливость» формально не определена в отечественном праве. Невозможность нормативного определения «справедливости» аргументируется тем, что данное понятие является оценочной категорией, а содержание «справедливости» подвержено изменениям в свете исторических и социальных условий [222 - Дербин А. П. О некоторых аспектах справедливости в праве [Электронный ресурс]. URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1313452.].
   В Конституции Российской Федерации «справедливость» употребляется единожды в контексте «веры в справедливость» (Преамбула Конституции Российской Федерации) [223 - Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.]. В актах Конституционного Суда Российской Федерации подчеркивается значимость справедливости как конституционно-правового принципа наряду с принципами равенства и соразмерности в целях обеспечения баланса между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами [224 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности пункта 7 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Д. А. Васина и И. С. Кравченко. СЗ РФ. 24.11.2014. № 47. Ст. 6633.].
   Одной из сложностей разграничения частного и публичного интересов является тот факт, что один и тот же интерес может быть и публичным, и частным, в зависимости от того, как его рассматривать.
   Известный ученый XIX века Р. фон Иеринг в 1880 году в работе «Интерес и право» ссылался на римское право, которое различало личные (частные) и общественные интересы и признавало действительными договоры, заключенные с общеполезной целью (например, сооружение публичных зданий, храмов, снаряжение военных судов частным лицом с передачей их в распоряжение государства). В таких случаях цель договора преступала пределы просто общеполезной деятельности и возвышалась в область государственных задач [225 - Иеринг Р. Указ. соч. С. 417.].
   Носителями интересов выступают различные субъекты, соответственно, различают частные интересы (имеющиеся у гражданина и организации), групповые интересы (имеющиеся у отдельных социальных групп), публичные (присущие обществу в целом). В процессе взаимодействия интересов одни из них отвергаются, другие становятся приоритетными и появляются общие групповые и общие общественные интересы.
   Под частными интересами понимаются притязания отдельных индивидов или организаций. В условиях свободного рынка и развитого института прав собственности частные интересы можно определить как стремление организаций к получению максимальной прибыли от своей деятельности правомерными способами, а также желание индивидов самостоятельно и независимо принимать решения, касающиеся их непосредственно, а также их имущества. Удовлетворение частных интересов невозможно без сильной судебной системы, посредством которой граждане и организации могут добиться защиты нарушенных прав. Важно понимать, что частные интересы многочисленны и разнообразны, и поскольку в демократическом государстве в сфере частного права действует принцип «разрешено все, что прямо не запрещено законом», государство должно признать право не вмешиваться и в случае необходимости защищать любые, не нарушающие закон, частные интересы, не вступающие в конфликт с публичными интересами.
   Из экономической литературы можно позаимствовать трактовку публичного интереса как поддержания стихийного порядка, который является средством содействия достижению огромного многообразия личных целей [226 - Хайек Ф. А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 170.].
   В отечественной правовой доктрине под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития [227 - Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 54–55.], взаимообусловленные интересы общества и государства, которым в конкретный исторический момент времени придается нормативное содержание [228 - Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 65.].
   В. Ф. Яковлев отмечает, что «под публичным интересом понимаются не столько интересы государства, сколько совокупные интересы граждан данного государства. Государство же должно выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом» [229 - Яковлев В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 167.].
   Вопрос о соотношении государственных и публичных интересов неоднозначно понимается в литературе. Одни исследователи считают, что государственные интересы есть преломление в деятельности государства интересов отдельных социальных субъектов, собственных же интересов у государства быть не может [230 - См.: Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита. Государство и право. 1999. № 10. С. 96.]. Другие авторы считают вполне допустимым выделение самостоятельных государственных интересов, объясняя это тем, что он формируется под влиянием сталкивающихся между собой интересов отдельных групп лиц, партий, представителей крупного бизнеса и др. [231 - Курбатов А. Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: Центр ЮрИнфоР, 2001. С. 75.]
   Европейский Суд по правам человека неоднократно обращал внимание, что баланс частного и публичного интереса в публичном праве выражается в правовой защите лица от произвольного вмешательства со стороны государства [232 - http://www.espch.ru/index.php.]. В свою очередь, Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что баланс между публично-правовыми и частноправовыми интересами в уголовном праве позволяет эффективно защищать в судебном порядке права и законные интересы лиц [233 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений частей третьей и девятой статьи 115 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Аврора малоэтажное строительство» и граждан В. А. Шевченко и М. П. Эйдлена. СЗ РФ. 03.11.2014. № 44. Ст. 6128.]. Баланс частного и публичного интереса в налоговой сфере выражается в виде принципа недопустимости придания налоговым законам, ухудшающим положения налогоплательщиков обратной силы [234 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 13-П от 8 октября 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»». Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 7-П от 24.02.1998 «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 г «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в Фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов». Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.]. Таким образом, баланс частного и публичного интереса в публичном праве зависит от государственного волеизъявления (выражающегося, например, в правовой защите лица от произвольного вмешательства со стороны государства; в недопустимости придания законам, ухудшающим положения граждан обратной силы и др.).
   С другой стороны, применительно к частноправовой сфере Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно обращалось внимание, что баланс частных и публичных интересов в частном праве должен основываться на договорном регулировании правовых отношений [235 - Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 1862-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Ксеньевский прииск» на нарушение конституционных прав и свобод частями первой и третьей статьи 11, пунктом 1 части первой статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах», статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. В этой связи Т. А. Мечетина констатирует, что при нарушении баланса частного и публичного интересов в сфере частного права (например, в сфере ограничения права собственности) проблема должна решаться с позиции экономической и социальной целесообразности [236 - Мечетина Т. А. Ограничение права собственности: проблемы публичных и частных интересов: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Рязань, 2001.25 с.], однако сложно согласиться с утверждением о том, что экономическая и социальная целесообразность всегда согласуются с принципом справедливости.
   По мнению В. А. Дозорцева, задачи частного права в отличие от публичного заключаются в том, чтобы обеспечить порядок в области имущественных отношений. Государство должно обозначить, что стороны данных отношений должны сами определять их содержание в соответствие со своей договоренностью. Задача государства заключается в гарантировании соблюдения достигнутых договоренностей [237 - Вводная лекция профессора В. А. Дозорцева слушателям Российской школы частного права 1 октября 2002 г. Вестник гражданского права. 2008. № 4.].
   Однако и для того, чтобы исполнять только эту роль, публичный субъект использует властные полномочия, т. к. они неотъемлемы от него. В теории публичного права властное полномочие рассматривается как обеспеченное законом ориентирующее требование (повеление, команда) уполномоченного субъекта определенного поведения и действий, обращенное к иным субъектам [238 - См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 138.]. Власть определяется как команда, воспринимаемая адресатами в качестве инструмента управления их деятельностью. Такая команда должна быть легитимной и необходимой, в связи с чем властью руководящего субъекта наделяют субъекты, которые хотят и считают целесообразным, чтобы ими управляли извне [239 - Маршев В. И. История управленческой мысли. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 486.].
   Если управлять необходимо извне, то участвовать в управлении возможно, как находясь вне управляемого объекта (что проявляется в создании нормативных и иных внешних регуляторов), так и присутствуя «внутри». Причем, если принять во внимание буквальную трактовку корпоративных отношений в п. 1 ст. 2 ГК РФ как отношений, связанных с управлением, то вывод о постоянном присутствии в управленческих корпоративных отношениях государства как субъекта, наделенного властными и нормотворческими полномочиями, представляется верным.
   В целом стимулом для развития корпоративного права послужило развитие системы корпоративного управления, связанное с необходимостью оформления передачи участниками (акционерами) полномочий по непосредственному управлению обществом наемным лицам, и созданием системы органов управления, в которую входят не только сами участники (акционеры), но и «привлеченные» лица. В литературе указывается, что современное корпоративное право зарождается в лоне договорного права, когда деятельность участников торгового оборота стала оформляться правоотношениями, в которых единогласие или обязательное согласование воли всех участников постепенно в результате «экономического отбора» заменяется на иной порядок принятия решений – подчинение меньшинства большинству в целях минимизации издержек рыночных транзакций при управлении совместной деятельностью [240 - См.: Чеховская С. А. Корпоративное право России: предмет и проблемы преподавания. Предпринимательское право. 2011. № 1. С. 8–10.].
   В контексте рассматриваемой проблемы баланса публичных и частных интересов любопытно обратиться к институту представителей в органах управления акционерных обществ с государственным участием. Для обозначения лиц, являющихся представителями интересов публично-правовых образований, можно использовать термин «представители публичных интересов» [241 - См.: Грищенко О. И. Особенности правового статуса представителей государства в органах управления акционерного общества. Право и экономика. 2014. № 2. С. 33–38.]. Ими могут являться лица, замещающие государственные должности, должности государственной гражданской службы, а также иные лица [242 - Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 (с изм. от 5 ноября 2013 г.). СЗ РФ. 13.12.2004. № 50. Ст. 5073.].
   Основы правового статуса представителей интересов Российской Федерации в органах управления акционерного общества, акции которых закреплены в федеральной собственности, определены Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 [243 - СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 700.]. Указ утвердил субъектный состав представителей, порядок заключения и обязательные условия договоров на представление интересов государства, обязанности и ответственность представителей. Постановлением Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности» был утвержден Примерный договор на представление интересов государства в органах управления обществ и Порядок заключения и регистрации указанных договоров.
   Можно предположить, что в органах управления акционерных обществ с государственным участием публичный интерес связан с эффективным управлением хозяйственным обществом в целях получения общественной выгоды в долгосрочной перспективе, а не в целях сиюминутного обогащения отдельных лиц. Однако точно определить степень общественной выгоды от каждого конкретного управленческого решения и степень влияния каждого такого решения на общественное благосостояние (также категорию эфемерную) не представляется возможным.
   Основными ориентирами оценки деятельности представителей публичных интересов являются как непосредственная деятельность члена совета директоров (его участие в принятии ключевых решений, инициативность, участие в работе специализированных комитетов при совете директоров, качество принимаемых решений), так и динамика финансово-экономического состояния акционерного общества (на основе совершенствования системы ключевых показателей эффективности деятельности акционерных обществ).
   Однако такая оценка в действительности не зависит от личности представителя публичных интересов, поскольку представители публичных интересов осуществляют голосование по вопросам повестки дня заседания совета директоров на основании письменных директив федеральных органов исполнительной власти, выдаваемых по следующим основным вопросам:
   – утверждение повестки дня общего собрания акционеров;
   – увеличение уставного капитала общества путем размещения обществом дополнительных акций в пределах количества и категорий (типов) объявленных акций, если уставом общества в соответствии с законодательством это отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества;
   – образование исполнительного органа общества и досрочное прекращение его полномочий, если уставом общества это отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества;
   – рекомендации по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты;
   – одобрение крупных сделок в случаях, предусмотренных законодательством;
   – принятие решений об участии и о прекращении участия общества в других организациях (за исключением организаций, указанных в п.п. 18 п. 1 ст. 48 Закона об АО), если уставом общества это не отнесено к компетенции исполнительных органов общества;
   – избрание (переизбрание) председателя совета директоров;
   – приобретение дочерним или зависимым хозяйственным обществом акций (долей в уставном капитале) других хозяйственных обществ, в т. ч. при их учреждении, в случае если уставом акционерного общества определение позиции акционерного общества или его представителей (при рассмотрении органами управления дочерних или зависимых хозяйственных обществ вопросов повестки дня общего собрания акционеров и заседания советов директоров) по указанному вопросу отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества;
   – иные вопросы в целях исполнения поручений и указаний Президента РФ, поручений Председателя Правительства РФ или первого заместителя Председателя Правительства РФ, а также в случае поступления предложения председателя совета директоров (наблюдательного совета).
   Обязанность представителя публичных интересов голосовать в соответствии с выданной директивой (в случае если по вопросам повестки дня заседания совета директоров установлена необходимость выдачи директив) может прийти в противоречие с предписанной п. 1 ст. 71 Закона об акционерных обществах обязанностью действовать в интересах общества, осуществлять свои права и исполнять обязанности в отношении общества добросовестно и разумно.
   В специальной литературе была выявлена проблема возможности привлечения к ответственности члена совета директоров – представителя публичных интересов, «который при голосовании, по сути, выражал не собственную волю, а исполнял заведомо определенное ему директивой указание» [244 - Корпоративное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» /Отв. ред. И.С. Шиткина. М., 2007. С. 364, 365.].
   В этом случае представители публичных интересов сталкиваются с необходимостью «выбирать» ответственность – либо перед публично-правовым образованием, либо перед хозяйственным обществом, т. к. представители публичных интересов в совете директоров (наблюдательном совете) несут предусмотренную ст. 71 Закона об акционерных обществах ответственность наряду с другими членами совета директоров (наблюдательного совета) открытого общества [245 - Грищенко О. И. Особенности правового статуса представителей государства в органах управления акционерного общества. Право и экономика. 2014. № 2. С. 33–38.]. И нельзя предугадать, будет ли наличие директивы, исполнение которой представителем публичных интересов привело к возникновению убытков общества, принято во внимание при определении оснований и размера ответственности представителя публичных интересов перед обществом.
   Институт ответственности в праве призван служить иным целям, имеющим отношение, прежде всего, к самому лицу, привлекаемому к ответственности. Разумеется, гражданско-правовая ответственность обладает и компенсационной функцией и установлена, в первую очередь, в интересах кредитора, однако и в этом случае ответственность неразрывно связана с совершением должником определенного нарушения. Привлечение к ответственности иных, помимо основного должника, лиц должно иметь веское основание. Если же привлечение к ответственности никак не зависит от правомерности или противоправности поведения лица, это является тревожным признаком. Каждый субъект должен четко осознавать, за что конкретно подлежит юридической ответственности, в т. ч. имущественной.
   Не вызывает сомнений возможность привлечения к ответственности представителя публичных интересов, действовавшего в нарушение полученных директив либо действовавшего самостоятельно по вопросам, не входившим в содержание директивы, в случае причинения такими действиями ущерба обществу [246 - Грищенко О. И. Указ. соч.].
   Однако в случае голосования по «директивным» вопросам позиция члена совета директоров не является порождением его воли – он действует на основании обязательных для исполнения указаний, что исключает возможности и умысла, и неосторожности с его стороны [247 - Там же.].
   Не ясно, какую цель преследует законодатель, устанавливая в Федеральном законе, что член совета директоров действует в интересах общества и несет за свои действия ответственность, а в то же самое время на основании Постановления Правительства обязан голосовать в соответствии с директивой государственного органа. Государство, выдавая директиву для голосования, стремится к тому, чтобы член совета директоров просто формализовал волю акционера, проголосовав предписанным ему образом, но в таком случае и отвечать за его действия должно публично-правовое образование.
   В целом наличие института ответственности представителей публичных интересов призвано, подобно институту аффилированности, предотвратить искажение интересов лица, которое находится под контролем (в зависимости) от другого лица в процессе его деятельности, что может привести к негативным последствиям и для этого лица, и для третьих лиц. «Воздействие контролирующего лица осуществляется определенными способами, в том числе и опосредованно; соответственно, задача закона – учесть как влияние самого контролирующего лица, так и конфликт интересов лиц, которые формируют и изъявляют волю такого зависимого лица, но, по существу, реализуют интересы лица контролирующего» [248 - Габов А. В. Проблемы определения отношений аффилированности. Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография /А. В. Габов, В. Н. Литовкин, О. В. Гутников и др.; отв. ред. А. В. Габов. М.: ИЗиСП: ИНФРА-М., 2014. С. 91.].
   В этом смысле понятие аффилированности и контролирующих лиц может быть расширено и употребляться не только для характеристики физических и юридических лиц, способных оказывать влияние на деятельность юридических и (или) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность [249 - Часть 14 ст. 4 Закона Российской Федерации от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. № 16. Ст. 499.], но и в целом для характеристики лиц, способных оказывать влияние на деятельность других субъектов.
   Пользуясь этой аналогией можно было бы попытаться применить нормы о солидарной ответственности контролирующего лица к определению ответственности публичного субъекта, интересы которого выражает представитель, однако нефункционирующие механизмы ответственности контролирующего лица являются, пожалуй, самой серьезной проблемой российского корпоративного управления [250 - См.: Спирин Д. А. Реформа законодательства о юридических лицах: неудавшаяся попытка регулирования ответственности контролирующего лица. Закон. 2014. № 7. С. 62–70.].
   Заслуживает внимания позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 г. № 62 «О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица» [251 - Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 30.08.2013. № 34.]), согласно которой не является основанием для отказа в удовлетворении требования о взыскании с директора убытков сам по себе тот факт, что директор действовал во исполнение указаний учредителей или иных лиц, поскольку директор несет самостоятельную обязанность действовать в интересах юридического лица добросовестно и разумно (п. 3 ст. 53 ГК РФ). В то же время наряду с таким директором солидарную ответственность за причиненные этой сделкой убытки несут члены коллегиальных органов общества, одобривших соответствующую сделку (п. 3 ст. 53 ГК РФ, п. 4 ст. 71 Закона об акционерных обществах).
   Следует принять во внимание, что указания не должны противоречить закону и принципу добросовестности; при этом само по себе наличие такого указания не освобождает директора от генеральной обязанности действовать с заботливостью разумного руководителя, и именно директор в конечном счете оценивает данное ему указание с точки зрения его соответствия закону, уставу и интересам общества.
   Попыткой нормативного регулирования вопросов ответственности представителей публичных интересов является ст. 53.1 ГК РФ, введенная в гражданское законодательство Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [252 - СЗ РФ. 12.05.2014. № 19. Ст. 2304.]. Нормы этой статьи устанавливают солидарную ответственность представителя публичных интересов и публично-правового образования за убытки, причиненные обществу по вине представителя публичных интересов, если будет доказано, что при осуществлении своих прав и исполнении своих обязанностей он действовал недобросовестно или неразумно, в т. ч. если его действия (бездействие) не соответствовали обычным условиям гражданского оборота или обычному предпринимательскому риску. При этом необходимо также доказать вину лица, имеющего фактическую возможность определять действия юридического лица, в т. ч. возможность давать указания представителю публичных интересов, при причинении убытков обществу.
   Однако учитывая спорность применения категории «вина» к субъекту, не способному действовать иначе, как во исполнение полученной директивы, а также к самому публично-правовому образованию, вызывает нарекания и текст названной статьи и предписанный ею алгоритм доказывания для возмещения убытков общества.
   В экономической литературе отмечается, что первичной задачей в области совершенствования управления хозяйственными обществами с государственным участием является системная, макроэкономическая задача целеполагания. Надо определить, каким государство видит объект своего непосредственного управления в этой области в средне– и долгосрочной перспективе, а производным от этого видения будет целевая функция, которая станет преобладающей у представителей публичных интересов в органах управления. Ликвидатор ли это, менеджер ли по предпродажной подготовке или специалист по долгосрочной эффективной эксплуатации актива в интересах государства и общества в целом? [253 - Генкин А. С. О роли государства: новая реальность требует новых подходов (взгляд экономиста). Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2014. № 2. С. 11–14.] Именно эта целевая функция и определит тот набор прав, обязанностей и ответственности, которые затем отразятся в нормативных актах, определяющих статус данной категории лиц.
   В современных условиях публичные субъекты активнейшим образом участвуют в хозяйственном обороте и заключении многочисленных обслуживающих его гражданско-правовых договоров [254 - В развитых правопорядках публичные субъекты считаются наиболее надежными контрагентами в договорных отношениях. См. об этом: Суханов Е. А. Государство и гражданский оборот // Гражданское право России – частное право /Отв. ред. В. С. Ем. М.: Статут, 2008. С. 488.].
   Принцип свободы договора реализуется при установлении и развитии гражданских правоотношений и распространяет свое действие на любых субъектов гражданского права, в т. ч. и публичных. В связи с осуществлением своих полномочий они неизбежно становятся участниками отношений по поводу перемещения материальных благ, как и обычные хозяйствующие субъекты, активно применяя договор для установления (изменения, прекращения) гражданско-правовых отношений.
   Содержание принципа свободы договора составляют три основных элемента: свобода принятия решения о заключении договора, свобода выбора контрагента и вида договора, свобода определения условий договора, а также другие элементы, в частности, свобода определения способа и формы заключения договора, свобода определения способа исполнения договора.
   Действующее гражданское законодательство признает в принципе недопустимым заключение договора по принуждению. Все элементы свободы договора в совокупности даны любым участникам оборота для реализации их имущественной самостоятельности и экономической независимости [255 - См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 3-е изд., стер. М.: Статут, 2008. С. 154.]. Опираясь на этот тезис, можно попытаться объяснить имеющуюся специфику распространения принципа свободы договора в отношении публичных субъектов.
   Статья 125 ГК РФ содержит указание на то, что органы публичной власти приобретают права и осуществляют обязанности от имени публично-правовых образований. Органы публичной власти, совершающие сделки в интересах публично-правового образования при осуществлении своих властных полномочий, создают права и обязанности по данной сделке у публично-правового образования в целом, независимо от того, обладают ли данные органы власти статусом юридического лица.
   Орган публичной власти возможно рассматривать как сторону договора только в следующих случаях: а) если он прямо назван в качестве стороны договорного отношения; б) если из содержания договора прямо следует, что он заключался органом публичной власти в интересах публично-правового образования; в) из существа организационных отношений, предшествовавших заключению договора, для контрагента было очевидным, что стороной договорного отношения будет орган публичной власти, представляющий публично-правовое образование [256 - См. подробнее: Болдырев В. А. Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований. Право и экономика. 2011. № 6. С. 33–37.].
   Принцип свободы договора в отношении любого субъекта действует по двум направлениям: предоставляет субъекту всю полноту содержания и определенный объем договорной свободы [257 - См.: Маркелов Д.С. Принцип свободы договора и особенности его реализации в договорах с участием органов внутренних дел: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский ун-т МВД России, 2008. С. 22.].
   В содержание договорной свободы публичных субъектов входят те же элементы, которые составляют договорную свободу любого участника гражданских правоотношений, но объем договорной свободы публичных субъектов ограничен специфическими целями деятельности и правоспособностью. В современной юридической литературе существуют различные мнения относительно характера гражданской правоспособности публичных субъектов, и вследствие этого присутствует множество вариантов ее наименования [258 - См.: Крылова Е. Б. Природа гражданской правосубъектности публичноправовых образований. Юридический мир. 2010. № 4. С. 54–58.].
   Согласно одному из них гражданская правоспособность публичных субъектов характеризуется как универсальная или общая [259 - См.: Гражданское право России /Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юрид. лит., 1996. С. 112.]. Второй и преобладающей в науке на настоящий момент, является точка зрения о специальном [260 - См.: Гражданское право: Учебник: В 3-х ч. Ч. 1 /Под ред. В. П. Камышанского и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 212; Абдулвагапова Р.Р. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права и участники обязательственных правоотношений: Монография. Казань: Познание, 2008. С. 34.] либо функциональном [261 - См.: Голубцов В. Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Монография. Пермь: Перм. гос. ун-т, 2008. С. 87.] характере правоспособности государства и иных публичных субъектов.
   Гражданская правоспособность публичных субъектов призвана обеспечивать исполнение ими своих полномочий, для чего может понадобиться весь арсенал средств участия в гражданско-правовых отношениях. Однако эта деятельность публичных субъектов в любом случае является проявлением их полномочий, хотя и осуществляется путем вступления в гражданские правоотношения. Такой статус публичных субъектов находит закономерное отражение в двойственности сущностных характеристик их правоспособности, проистекающих от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными полномочиями, и субъекта экономических отношений [262 - Голубцов В. Г. Указ. соч. С. 87.].
   Как уже подчеркивалось, отдельные органы публичной власти не обладают главными характеристиками субъекта гражданского права, поскольку у них нет собственной и автономной воли и интереса (п. 2 ст. 1 ГК РФ), отличных от интереса публично-правового образования, руководствуясь которыми они могли бы свободно устанавливать свои права и обязанности на основе договора и определять любые, не противоречащие законодательству, условия договора, равно как не обладают они и имущественной самостоятельностью (п. 1 ст. 2 ГК РФ).
   Вне зависимости от характеристики правоспособности свобода, предоставляемая в договорных отношениях любым субъектам гражданского права, не может быть абсолютной и имеет определенные пределы, которые можно разделить на объективные ограничения, содержащиеся в позитивном законодательстве, и субъективные ограничения, принятые на себя стороной договора добровольно в рамках осуществления по своему усмотрению субъективных гражданских прав [263 - Егорова М. А. Коммерческое право: Учебник для вузов. М.: РАНХиГС при Президенте РФ: Статут, 2013. С. 224.].
   Ограничения свободы договора также могут быть сведены в две группы: негативные ограничения, предполагающие выделение в законодательстве случаев, при которых заранее предусмотрено, между какими субъектами договоры заключаться не могут, и позитивные ограничения, подразумевающие обязательное заключение договоров и (или) обязательное включение в них определенных условий [264 - См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 161.].
   Предписанный публичным субъектам порядок вступления в договорные отношения можно, в определенном смысле, рассматривать как проявление ограничения договорной свободы. В соответствии с позицией ВАС РФ, «норма, определяющая права и обязанности сторон договора, является императивной, если она содержит явно выраженный запрет на установление соглашением сторон условия договора, отличного от предусмотренного этой нормой правила» [265 - См.: п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 № 16 «О свободе договора и ее пределах». Вестник ВАС РФ. 2014. № 5.].
   Вместе с тем, из целей законодательного регулирования может следовать, что содержащийся в императивной норме запрет на соглашение сторон об ином должен толковаться ограничительно. Суд может признать, что данный запрет не допускает установление сторонами только условий, ущемляющих охраняемые законом интересы той стороны, на защиту которой эта норма направлена.
   Ограничение договорной свободы возникает для публичных субъектов как при особых целях сделок – удовлетворение публичных нужд, так и при объектном составе сделок – государственного и муниципального имущества.
   Действовавший механизм заключения государственных и муниципальных контрактов для удовлетворения публичных нужд был основан на нормах Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) [266 - СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.].
   В соответствии со ст. 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимались осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.
   Элементами размещения заказа являлись административно-правовые акты органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов, а также иных органов публичной власти.
   Понимание размещения заказа как сложного юридического состава имело важное практическое значение, поскольку облегчало определение недействительности размещения заказа в судебном порядке: для признания размещения заказа недействительным достаточно было признать отсутствие одного из элементов этого юридического состава [267 - См.: Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012. 260 с.].
   Вступление с 1 января 2014 г. в силу Закона о контрактной системе знаменует собой переход к новому этапу регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок, поскольку уже из названия акта явствует стремление законодателя к созданию системы правового регулирования всех стадий процесса государственных и муниципальных закупок [268 - См. подробнее: Кабанова И. Е. Дисбаланс при установлении ответственности участников контрактной системы в сфере закупок для публичных нужд // Сборник научно-практических статей Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом». Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Юридический факультет им. М. М. Сперанского (23 апреля 2014 г., г. Москва) /Под общ. ред. д. ю. н. С. Д. Могилевского, д. ю. н. М. А. Егоровой. М.: Юристъ, 2014. С. 220.].
   В Законе о контрактной системе она определяется как совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими в соответствии с законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе).
   В пункте 3 ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе договор, заключаемый от имени публично-правового образования в целях удовлетворения государственных и муниципальных нужд, именуется гражданско-правовым договором и определяется как договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения публичных нужд (п. 8 ст. 3 Закона о контрактной системе).
   Динамика отношений по поводу государственного и муниципального имущества также обеспечивается специальными юридическими конструкциями, в которых наблюдаются проявления ограничения договорной свободы публичных субъектов.
   В российском законодательстве предусмотрено несколько самостоятельных способов предоставления государственного или муниципального имущества [269 - См.: Истомин В. Г. Особенности заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества по законодательству о защите конкуренции. М.:Юристъ, 2014. № 5. С. 27.]:
   1) по результатам проведения торгов на право заключения соответствующих договоров;
   2) путем предоставления государственных либо муниципальных преференций;
   3) путем предоставления имущества в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 19 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [270 - СЗ РФ. 2006. № 31 (ч.1). Ст. 3434.] (далее – Закон о защите конкуренции), т. е. когда предоставляемое имущество не охватывается понятием государственной или муниципальной преференции;
   4) без проведения торгов в случаях, прямо определенных как исключительные в ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции – это предоставление государственного или муниципального имущества на основании международных договоров Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, предоставление прав на имущество органам публичной власти, государственным и муниципальным учреждениям, некоммерческим организациям;
   5) в порядке приватизации;
   6) в рамках контрактной системы.
   Согласно ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
   В то же время Закон о защите конкуренции устанавливает достаточно обширный перечень случаев, когда заключение подобных договоров производится не на основании торгов (ч. 1 ст. 17.1). В их числе – предоставление государственного или муниципального имущества в качестве государственной или муниципальной преференции.
   Установление различного рода преимуществ представляет собой разновидность изъятия из принципа свободы договора [271 - Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 165.].
   Этот подход соответствует позиции Пленума ВАС РФ, согласно которой «при отсутствии в норме, регулирующей права и обязанности по договору, явно выраженного запрета установить иное, она является императивной, если исходя из целей законодательного регулирования это необходимо для защиты особо значимых охраняемых законом интересов (интересов слабой стороны договора, третьих лиц, публичных интересов и т. д.), недопущения грубого нарушения баланса интересов сторон либо императивность нормы вытекает из существа законодательного регулирования данного вида договора» [272 - См.: п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 № 16 «О свободе договора и ее пределах». Вестник ВАС РФ. 2014. № 5.].
   Статьей 19 Закона о защите конкуренции установлен закрытый перечень целей, на которые может предоставляться государственная и муниципальная преференция, однако данный перечень в силу п. 14 ч. 1 указанной статьи может быть расширен другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Указанные преференции предоставляются с предварительного согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, установленных ч. 3 ст. 19 Закона о защите конкуренции.
   По результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган принимает одно из перечисленных в Законе о защите конкуренции мотивированных решений (ст. 20, 21 Закона о защите конкуренции).
   Если процедуры предоставления преференций используются для предоставления государственного или муниципального имущества в целях, на которые государственная или муниципальная преференция не распространяется, налицо нарушение антимонопольного законодательства.
   Например, действия администрации как лица, осуществляющего функции собственника муниципального имущества, по предоставлению муниципального имущества в аренду отдельным хозяйствующим субъектам без проведения торгов на цели, не поименованные в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, квалифицируются в качестве правонарушения, т. к. они привели или могли привести к ограничению конкуренции, поскольку лишили иных лиц, занимающихся аналогичной деятельностью, возможности получить данное имущество в пользование на тех же условиях [273 - Определение ВАС РФ от 16 ноября 2012 г. № ВАС-14476/12 по делу № А43-23508/2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   Если антимонопольный орган установит факты предоставления преференций в нарушение установленного порядка или несоответствие ее использования заявленным целям, он выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, органу публичной власти предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, при условии, что такая преференция была предоставлена в иной форме.
   Третий антимонопольный пакет расширил перечень актов, в соответствии с которыми могут быть предоставлены преференции, не требующие согласования с ФАС России. В данный перечень теперь включены также правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, а также федеральные, региональные, муниципальные и межмуниципальные программы развития субъектов малого предпринимательства (ч. 3 ст. 19 Закона о защите конкуренции).
   Другое важное изменение в отношении государственных и муниципальных преференций в рамках третьего антимонопольного пакета было внесено в ст. 21 Закона о защите конкуренции при наделении ФАС России полномочиями по реагированию не только на нарушения требований использования государственных и муниципальных преференций, но также и на нарушения порядка их предоставления органами власти и организациями.
   Рассмотренные примеры характеризуют, скорее, специфику действия принципа свободы договора на гражданско-правовые отношения с участием публичных субъектов, нежели свидетельствуют об ограничении его влияния. При наблюдаемом процессе «цивилизации» отношений, ранее безусловно обладающих только императивно-властными характеристиками, а именно, расширением области регулирования нормами частного права отношений с участием властных субъектов, не приходится говорить о том, что публичные субъекты могут быть изъяты из сферы действия основополагающего частноправового принципа.
   Появление в публичном праве новых институтов (например, государственных и муниципальных услуг) свидетельствует о сущностных изменениях в понимании роли и функций государства, которое отказывается от традиционных властных методов в пользу частноправовых. «Обслуживающий» характер государства меняет конфигурацию публичного права, происходит заметное усиление гарантий ответственности государства и его органов перед частными лицами [274 - Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики. Журнал российского права. 2012. № 2. С. 5–16.]. Вместе с тем, каждый элемент, составляющий содержание принципа свободы договора, в некоторой либо в значительной степени подвергается «модификации» под воздействием правоспособности публичных субъектов.

Глава 3. Межотраслевые связи и отраслевая принадлежность норм о юридической ответственности публичных субъектов

3.1. Межотраслевые связи норм о юридической ответственности публичных субъектов

   Через действенность норм о правовой ответственности определяется, в конечном счете, эффективность правового регулирования и «здоровье» правовой системы, поэтому проблема правовой ответственности не потеряла своей практической и теоретической значимости [275 - См.: Красавчиков О. А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве // Категории науки гражданского права: Избранные труды: в 2-х т. Т 2. М.: Статут, 2005. С. 255–256.].
   Юридическая ответственность (в рамках данной работы в качестве синонимичного будет также употребляться понятие «правовая ответственность») – это фундаментальная, общеотраслевая правовая категория, которая, тем не менее, не является неким застывшим и неизменным понятием. Одновременно с развитием, усложнением и дифференциацией системы права изменяется и содержание юридической ответственности, выделяются ее новые варианты. Но для того, чтобы правовое регулирование ответственности было адекватно ее месту и социальной роли, следует исходить из двух предпосылок: существует общее понятие ответственности как общеправовой категории; ответственность в разных отраслях права отличается большим своеобразием. Произвольный перенос мер ответственности, сложившихся в одной отрасли права, в другую отрасль чреват нарушениями или ослаблением, размыванием данного института [276 - Яковлев В. Ф. О понятии правовой ответственности. Журнал российского права. 2014. № 1. С. 5–7.].
   Деление юридической ответственности на конституционную, муниципальную, уголовную, административную, дисциплинарную и гражданскую представляет собой лишь один из возможных уровней дифференциации видов юридической ответственности.
   По утверждению Т. Н. Радько: «Видимо, каждой самостоятельной отрасли права должен соответствовать и самостоятельный вид ответственности, иначе возникает сомнение в целесообразности отраслевого формирования. Отраслевой (специфический) вид ответственности должен быть дополнительным обоснованием самостоятельности той или иной отрасли права» [277 - Яковлев В. Ф. О понятии правовой ответственности. Журнал российского права. 2014. № 1. С. 700.]. Этой же точки зрения придерживался О. Е. Кутафин, который подчеркивал, что «поскольку юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного, с точки зрения закона, поведения субъектов общественных отношений, она выступает в качестве категории, свойственной всем отраслям права» [278 - Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 368.].
   Виды отраслевой правовой ответственности различаются между собой по нормативному закреплению, основаниям, субъектам, порядку привлечения к ответственности, мерам ответственности.
   Вместе с тем, все указанные виды ответственности публичных субъектов объединены рядом специфических черт: высокой степенью политизации, в результате чего бывает затруднительно разграничить собственно юридическую и политическую ответственность публичных субъектов; отсутствием непосредственной вины публичного субъекта, привлекаемого к ответственности (в случае гражданско-правовой, административной, конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности). Следствием названной особенности является то, что в ряде случаев фактически к ответственности должен привлекаться иной публичный субъект – так конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя [279 - См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»». Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 5.].
   Поскольку наличие взаимосвязей между элементами гражданско-правовой системы, а также взаимосвязей между гражданско-правовой и иными отраслевыми правовыми системами в настоящее время не вызывает сомнений, это порождает необходимость изучать объекты цивилистики системно и всесторонне [280 - См.: Хохлов В. А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому праву. Тольятти: Волжский университет им. В. И. Татищева, 1997. С. 300.].
   Анализ норм об участии публичных субъектов в гражданско-правовых отношениях позволяет найти необходимый баланс гражданско-правового и иного отраслевого регулирования, обеспечить надлежащее взаимодействие гражданского права с другими правовыми отраслями [281 - См.: Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс Российской Федерации: развитие общих положений гражданского права /Под ред. Д. А. Медведева // Кодификация российского частного права. М.: Статут, 2008. С. 52.], выработать рекомендации по устранению существующих и предотвращению новых правовых коллизий межотраслевого характера.
   Деятельность государства и иных публично-правовых образований по своей природе носит публичный характер, однако в целях наиболее эффективного исполнения тех или иных публичных функций для опосредования участия этих субъектов в правовых отношениях используются цивилистические конструкции. Публичные субъекты при этом выступают субъектами частного права, что влечет, с одной стороны, отказ от иммунитета и необходимость выступления в гражданском обороте на равных началах с прочими субъектами, а с другой стороны, участие публичных субъектов в частноправовых отношениях в рамках конструкции особого субъекта права.
   Межотраслевые связи гражданского права занимают особую группу среди различных правовых взаимосвязей, что обусловлено «местом и назначением гражданского права в современной российской правовой действительности, которое, в силу объективных причин не являясь единственным регулятором экономической сферы, теснейшим образом взаимодействует с иными правовыми инструментами и обеспечивает эффективную реализацию субъективных прав физических и юридических лиц» [282 - Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: Изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. С. 5.].
   В большинстве гражданско-правовых норм заложена возможность корреляции с нормами других отраслей права, включаемых в комплексное законодательство, что крайне необходимо для обеспечения совместимости различных норм в составе одного и того же нормативного акта [283 - См.: Мозолин В. П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы). Журнал российского права. 2005. № 7. С. 35–37.].
   В условиях повышения роли публично-правовых образований в частных отношениях и расширения сферы применения гражданско-правовых средств для целей удовлетворения государственных и муниципальных нужд, межотраслевое правовое регулирование является необходимым средством, к которому прибегает законодатель для правового обеспечения системы удовлетворения публичных нужд.
   «Право воздействует на жизненные (экономические) отношения не непосредственно, а прежде всего через интересы… Интересы же, в свою очередь, способны выполнять такого рода посредствующую роль, потому что они органически связаны с субъективным правом» [284 - Алексеев С. С. Собрание сочинений. В 10-ти т. Т 3: Проблемы теории права: Курс лекций. М.: Статут, 2010. С. 300.]. Гражданско-правовые инструменты сочетаются с иными инструментами как частного, так и публичного права при применении межотраслевого правового регулирования, которое необходимо осуществлять при упорядочении соответствующих общественных отношений в целях достижения баланса публичных и частных интересов [285 - См.: Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: Изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. С. 92.].
   В соответствии с теорией интереса в основе разграничения частного и публичного права лежат различные интересы – отдельной личности либо общества. Различия природы общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, и положения субъектов предопределяют разницу методов правового регулирования – диспозитивного (частноправового) или императивного (публично-правового).
   Публичное право защищает интересы общества в целом, а частное – индивидуальные интересы. Публичное право регулирует отношения субординации путем предписаний, что влечет возложение обязанностей и установление запретов, опосредует регулирование государственной функции по управлению обществом и, в конечном счете, направлено на обеспечение защиты прав и интересов лиц, создание такого порядка общественной жизни, который наилучшим образом соответствует интересам как всего общества, так и каждого конкретного гражданина [286 - См.: Радько Т. Н. Указ. соч. С. 474.]. То, что эти подсистемы права не разделены непреодолимой преградой, подтверждает факт образования комплексных отраслей законодательства и наличие отраслей частного права с элементами публично-правового регулирования и наоборот [287 - См.: Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 211.].
   По мнению В. А. Дозорцева, задачи частного права, в отличие от публичного, заключаются в том, чтобы обеспечить порядок в области имущественных отношений. Государство должно обозначить, что стороны данных отношений должны сами определять их содержание в соответствие со своей договоренностью, оно же лишь гарантирует соблюдение достигнутых договоренностей [288 - Вводная лекция профессора В. А. Дозорцева слушателям Российской школы частного права 1 октября 2002 г. Вестник гражданского права. 2008. № 4.].
   Однако и для того, чтобы исполнять только эту роль, публичный субъект использует властные полномочия, т. к. они неотъемлемы от него. В теории публичного права властное полномочие рассматривается как обеспеченное законом ориентирующее требование (повеление, команда) уполномоченного субъекта определенного поведения и действий, обращенное к иным субъектам [289 - См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 138.]. Власть определяется как команда, воспринимаемая адресатами в качестве инструмента управления их деятельностью. Такая команда должна быть легитимной и необходимой, в связи с чем властью руководящего субъекта наделяют субъекты, которые хотят и считают целесообразным, чтобы ими управляли извне [290 - Маршев В. И. История управленческой мысли. С. 486.].
   Под частными интересами понимаются притязания отдельных индивидов или организаций. В условиях свободного рынка и развитого института прав собственности частные интересы можно определить как стремление организаций к получению максимальной прибыли от своей деятельности правомерными способами, а также желание индивидов самостоятельно и независимо принимать решения, касающиеся их непосредственно, а также их имущества.
   Конституционным Судом РФ признается возможным объективирование в частном интересе публичного интереса, когда предметом защиты гражданского права становится сложносоставной частно-публичный интерес [291 - Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г № 681-О-П «По жалобам граждан Ю. Ю. Колодкина и Ю. Н. Шадеева на нарушение их конституционных прав положениями статьи 84.8 Федерального закона «Об акционерных обществах» во взаимосвязи с частью 5 статьи 7 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации». Российская газета. 10.11.2007. № 252.].
   Публичный интерес можно трактовать как потребность в поддержании стихийного порядка, который является средством содействия достижению огромного многообразия личных целей [292 - Хайек Ф. А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 170.].
   В отечественной правовой доктрине под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития, взаимообусловленные интересы общества и государства, которым в конкретный исторический момент времени придается нормативное содержание [293 - Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 65.].
   В доктрине предпринимались попытки включения в категорию «публичные интересы» также и категории «публичные нужды» [294 - См. подробнее: Белов В. Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15.].
   Термин «государственные нужды» упоминается в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, в которой предусмотрена возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения.
   Наиболее полное нормативное определение публичных нужд было закреплено в ст. 3 Закона о размещении заказов: государственные и муниципальные (публичные) нужды составляют потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий публично-правовых образований, органов публичной власти и должностных лиц, действующих от имени публично-правовых образований в качестве государственных (муниципальных) заказчиков.
   Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что публичные интересы складываются из публичных нужд, осознанных на более высоком уровне обобщения и понимания. Поэтому, например, в условиях ограниченности ресурсов и равной потребности в удовлетворении публичных нужд выбор об удовлетворении конкретных публичных нужд, в первую очередь, должен делаться исходя из публичных интересов.
   Участие публичных субъектов в гражданском обороте осуществляется не в частных интересах, а в целях наиболее эффективного удовлетворения публичных интересов.
   «Целесообразность участия государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском обороте обусловлена, прежде всего, возможностью более оперативного и эффективного решения ими вопросов организации своей деятельности, а также выполнения своих функций». [295 - Истомин В. Г. Некоторые аспекты участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Актуальные проблемы цивилистических отраслей права: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург, 2003. С. 69.]
   Государство, его субъекты и муниципальные образования непосредственно не осуществляют предпринимательскую деятельность, но она осуществляется публично-правовыми образованиями опосредованно через создаваемые ими предприятия и учреждения.
   Публичные субъекты обладают и специфической формой участия в хозяйственном обороте, что выражается, прежде всего, в существовании контрактной системы.
   Кроме того, публичные субъекты, являясь собственниками принадлежащего им имущества, распоряжаются им, например, в процессе приватизации, передают в аренду, передают участки недр инвесторам на основе соглашений о разделе продукции и иным образом используют его, получая доходы от такого использования [296 - Российское предпринимательское право: Учебник. Глава 6: Общие положения о субъектах предпринимательского права /Д. Г. Алексеева, В. К. Андреев, Л. В. Андреева и др.; отв. ред. И. В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2011. 1072 с.].
   Добавим к тому же, что публично-правовые образования прямо или косвенно участвуют в корпоративных отношениях [297 - Корпоративное право: Учебник /Е.Г Афанасьева, В. Ю. Бакшинскас, Е. П. Губин и др.; отв. ред. И.С. Шиткина. 2-е изд., перераб. и доп. М: КНОРУС, 2015. 1080 с.].
   Поэтому несмотря на то, что в п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О сделан однозначный вывод о том, что по смыслу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, в литературе высказывается идея о том, что публично-правовые образования в некоторых случаях могут осуществлять предпринимательскую деятельность [298 - См.: Чорновол Е. П. Понятие и юридическая природа предпринимательского права. Актуальные проблемы цивилистических отраслей права: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург, 2003. С. 35; Жилинский С. Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник для вузов. 4-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 106.]. Так, по мнению Беляевой О. А., публично-правовые образования приравнены по статусу к юридическим лицам и, следовательно, также могут быть участниками предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 124 ГК РФ) [299 - Беляева О. А. Предпринимательское право: Уч. пособие /Под ред. В.Б. Ляндреса. 2-е изд., испр. и доп. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2009. С. 26.].
   О. А. Тарасенко предлагает расширить категорию субъектов предпринимательской деятельности за счет публичноправовых образований в лице государственных органов и органов местного самоуправления [300 - Тарасенко О. А. Предпринимательская деятельность субъектов банковской системы России (правовой аспект): Автореф. дисс… д-ра юрид. наук: 12.00.03. М., 2015. С. 29.]. При этом она отмечает, что предпринимательская правоспособность государства и муниципальных образований имеет ограниченный характер, предопределяемый приоритетом исполнения ими своих публичных обязанностей. Публично – правовые образования в лице государственных и муниципальных органов власти имеют право непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность лишь в исключительных случаях, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами, для чего автор предлагает дополнить ч. 1 п. 3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» положением о том, что совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов допускается лишь в случаях, когда важную для Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования цель невозможно эффективно достичь другим способом.
   Однако представляется, что публично-правовое образование имеет совсем иные цели в сфере предпринимательской деятельности, заключающиеся в осуществлении ее регулирования, оказании поддержки определенным ее субъектам, регулировании ценообразования в определенных областях предпринимательской деятельности и т. д.
   «Усмотрение» и «свой интерес» в сфере экономической деятельности для публичных субъектов должно означать только «в рамках полномочий» и «в целях реализации публичных функций». Иными словами, Российская Федерация и ее публичные образования, а также органы публичной власти не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое извлечение прибыли [301 - Спектор А. А. К вопросу о категориях «субъект предпринимательской деятельности» и «субъект предпринимательского права». Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2012. № 2. С. 40–43.].
   Деятельность государства, органов местного самоуправления по использованию и распоряжению принадлежащим им имуществом является, прежде всего, формой регулирования создания и развития рыночных отношений, основанных на конкуренции (приватизация); поддержки предпринимательства (аренда государственного и муниципального имущества с применением понижающих и повышающих коэффициентов в зависимости от видов деятельности арендаторов-предпринимателей, льготные кредиты за счет средств бюджетов соответствующих уровней, государственные и муниципальные гарантии по обязательствам предпринимателей, предоставление предпринимателям в установленных случаях субсидий и субвенций и иные виды поддержки); косвенного воздействия на ценообразование: в интересах сельскохозяйственных товаропроизводителей (государственные закупки зерна по заранее объявленным ценам, обеспечивающим возмещение затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей и получение ими необходимой прибыли), в интересах покупателей в условиях дефицита (например, вследствие неурожая) сельскохозяйственных культур (интервенции зерна на рынок за счет государственных фондов); ресурсного обеспечения предпринимательской деятельности (например, доступ на аукционной основе к недрам, иным ресурсам, принадлежащим государству) и иного регулирующего воздействия на рынок с использованием возможностей публичных образований как собственников.
   Экономическая деятельность публичных субъектов не имеет предпринимательского характера, потому что они действуют в публичном интересе, а не в частном, что является квалифицирующим признаком предпринимательской деятельности.
   Гражданско-правовая деятельность публичных субъектов в любом случае является проявлением их публичных функций, хотя и осуществляется путем вступления в гражданские правоотношения, при этом особенности их участия в обороте и ответственности гражданским законодательством четко не регламентируются.
   Общий запрет на совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов, установленный ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, содержит по сути два самостоятельных запрета: запрет совмещения функций органов государственной власти либо местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, с одной стороны, и запрет наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в т. ч. функциями и правами органов государственного контроля и надзора – с другой.
   Изучение практики рассмотрения споров, связанных с применением ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, позволяет сделать вывод об отсутствии четкого различия между предусмотренными в данной норме неправомерными действиями, т. е. совмещением функций органа власти либо местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, с одной стороны, и наделением хозяйствующего субъекта функциями и правами соответствующих органов – с другой.
   Запреты, содержащиеся в ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, адресованы, прежде всего, тем учреждениям, которые, являясь государственными органами либо органами местного самоуправления, реализуют властные полномочия, т. е. такие, которые связаны с осуществлением разрешительной, распорядительной либо контрольно-надзорной деятельности. В соответствии с законодательством учреждения, как и другие некоммерческие организации, по общему правилу вправе заниматься предпринимательской деятельностью при условии, что такая деятельность будет соответствовать целям их создания и способствовать достижению этих целей. Поэтому нет оснований считать нарушившим предписание законодательства любое государственное либо муниципальное учреждение, осуществляющее приносящую доход деятельность. Подобная деятельность будет незаконной лишь в том случае, если при этом будет иметь место совмещение функций хозяйствующего субъекта и властного органа.
   Вместе с тем анализируемый общий запрет на совмещение полномочий органов власти и функций хозяйствующих субъектов предусматривает некоторые исключения, связанные с возможностью установления федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации допустимых случаев совмещения подобных функций и полномочий. Таким образом, перечень возможных изъятий из сферы действия данного запрета сформулирован достаточно широко и включает в себя не только соответствующие указания законов, но и положения подзаконных актов.
   Закрепление гражданско-правовой ответственности публичных субъектов (бездействие) является основным средством обеспечения достижения баланса частных и публичных интересов. Основываясь на конституционной норме о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) органов государства и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), российское гражданское законодательство провозглашает возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
   Имущественная ответственность по своему источнику и обоснованию является гражданско-правовой, субъективные факторы не могут поколебать объективную основу, вытекающую из компенсационной природы этой ответственности, хотя могут и сузить или расширить объем этой ответственности. Любое противоправное причинение имущественного вреда должно влечь наступление гражданско-правовой ответственности независимо от того, каков характер противоправности, нормой какой отрасли права установлен запрет совершения того действия, которым причинен имущественный вред [302 - См.: Рахмилович В. А. О противоправности как основании гражданской ответственности. Советское государство и право. 1964. № 3. С. 55.].
   Осложненность рассматриваемых правоотношений публичным элементом является следствием конвергенции частного и публичного права, выражающейся в сочетании управомочивающего, запрещающего и обязывающего способов правового регулирования, направленного на стимулирование или ограничение индивидуально-волевой обязанности возникновения, содержания и реализации прав и обязанностей участников частной и публичной сфер общественных отношений [303 - См.: Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М.: Инфра-М, 2011. С. 117; Концепция частного и публичного права России: Монография /Под ред. В. И. Иванова, Ю. С. Харитоновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 35.].
   Необходимость возмещения вреда, причиненного в результате осуществления властно-распорядительной деятельности либо бездействия публичных субъектов, устанавливается законодателем в публичных целях, но наиболее эффективно эти цели могут быть достигнуты с использованием частноправового инструментария компенсации материального и морального вреда. Публично-правовая составляющая (например, закрепление в качестве основания наступления ответственности нарушения норм публичного законодательства) является не основанием для перенесения всего института в сферу публичного права, а публично-правовым элементом в частном праве, наличие каковых в гражданско-правовом регулировании базируется на идее взаимопроникновения и взаимовлияния публичного и частного права [304 - Голубцов В. Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований в гражданском праве: общие положения // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2012. № 2. С. 97–110.].
   При возникновении и реализации правоотношений, связанных с компенсацией вреда, причиненного в результате деятельности публичных субъектов, сам факт причинения вреда становится предметом регулирующего воздействия норм различных отраслей права, таких как: гражданское право (принцип полного возмещения (компенсации) вреда, основание возникновения гражданских прав и обязанностей, доказательственная презумпция); арбитражное и гражданское процессуальное право (перераспределение бремени доказывания в силу доказательственной презумпции, установленной нормами материального права); бюджетное право (вопросы участия главного распорядителя средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или муниципального бюджета при предъявлении иска к публично-правовым образованиям); исполнительное процессуальное право (исполнение судебных актов в отношении публично-правовых образований) [305 - Королев И. И. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. М.: Статут, 2014. 136 с.].
   Публичные субъекты, являясь участниками разнообразных правоотношений, могут привлекаться к различным видам юридической ответственности: от дисциплинарной до уголовной. В рамках настоящего исследования будут рассмотрены отдельные вопросы привлечения публичных субъектов к гражданско-правовой, административной и дисциплинарной ответственности.
   Согласно ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [306 - СЗ РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.] (далее – Закон о госслужбе) гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы и осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, получая денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
   В законодательстве подчас на всех государственных служащих распространяется статус должностных лиц, что представляется неверным. В пункте 5 ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [307 - СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 2990.] устанавливалось, что государственный служащий несет ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. В данном случае не уточнялось, должен ли он непременно быть должностным лицом или достаточно обладать общим статусом государственного служащего. В действующем законодательстве, причем, как в административном, так и в гражданском, далеко не всегда конкретизируется, подлежат ли ответственности за причинение вреда и совершение правонарушений государственные служащие либо только должностные лица из числа государственных служащих.
   Отношения по возмещению и компенсации вреда, причиненного личности и имуществу физических и юридических лиц, могут быть реализованы только в форме гражданского правоотношения [308 - См.: Чорновол Е. П. Правовая природа ответственности за вред, причиненный незаконными актами местной власти. Культура: управление, экономика, право. 2012. № 2. С. 15–20.], что не исключает привлечения публичных субъектов к административной ответственности, целью которой является предупреждение совершения новых правонарушений как самими правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ [309 - В ред. Федерального закона от 06.12.2011 № 404-ФЗ. СЗ РФ. 12.12.2011. № 50. Ст. 7346.])).
   Под административной ответственностью понимают вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение [310 - См.: Россинский Б. В. Административная ответственность: Курс лекций. М.: Норма, 2009. С. 13.].
   Институт административной ответственности должностных лиц появился в отечественном законодательстве в Основах законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 года [311 - Ведомости ВС СССР 1980. № 44. Ст. 909.]. Так, в ст. 8 Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях устанавливалось, что должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
   Позже в доктрине стало преобладать мнение о том, что юридическую ответственность публичных субъектов нельзя рассматривать как систему ответственности за допущенные правонарушения, поскольку концепция юридической ответственности должностных лиц должна формироваться исходя из социальной полезности управления, а подход к ее изучению – заключаться в исследовании основных факторов, детерминирующих, с одной стороны, формирование ответственности, с другой – реальное ответственное поведение должностных лиц в процессе их профессиональной деятельности с точки зрения предписанного поведения [312 - См.: Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции /Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 126.].
   В настоящее время административную ответственность должностных лиц можно рассматривать как урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей [313 - Ермоленко М. В. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2004.].
   КоАП РФ содержит прямое указание на привлечение к административной ответственности только должностных лиц. В статье 2.4 КоАП РФ установлено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, что совпадает и с определением должностного лица, содержащимся в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации [314 - СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.].
   Кодекс об административных правонарушениях содержит ряд статей, согласно которым к ответственности следует привлекать непосредственно лицо, в результате исполнения которым служебных функций было допущено правонарушение, или орган публичной власти (ст. 5.59, ст. 5.63, ст. 14.9, ст. 14.25 КоАП РФ).
   Административную ответственность определяют также, как способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, предусмотренное административно-правовой нормой и выраженное в виде административного взыскания [315 - Кузьмичева Г. А., Калинина Л. А. Административная ответственность. М., 2000. С. 19.].
   Административная ответственность обладает следующими отличительными характеристиками: закрепляется как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации; неразрывно связана с административным правонарушением; субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица; мерой административной ответственности является неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, выраженное в виде административного наказания; сравнительно простой, оперативный порядок назначения административного наказания, который реализуется как в судебном, так и во внесудебном порядке [316 - См.: Калинина Л. А. Административная ответственность. М.: Норма, 2009. С. 46–47.].
   Нет единого подхода и к определению административной ответственности органов публичной власти и их должностных лиц. Впервые институт административной ответственности должностных лиц был введен Основами законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 года и кодексами союзных республик 1984—1985 годов. В данных нормативных правовых актах было сформулировано, за какие правонарушения должностные лица привлекаются к административной ответственности, определено содержание и границы административной ответственности указанных лиц. В частности, в ст. 8 Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях устанавливалось, что должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
   Начиная с 1990-х годов ученые-административисты стали склоняться к выводу о том, что юридическую ответственность данных субъектов уже недостаточно рассматривать в традиционном понимании как систему ответственности за допущенные правонарушения, поскольку концепция юридической ответственности должностных лиц должна формироваться исходя из социальной полезности управления, а подход к ее изучению – заключаться в исследовании основных факторов, детерминирующих, с одной стороны, формирование ответственности, а с другой – реальное ответственное поведение должностных лиц в процессе их профессиональной деятельности с точки зрения предписанного поведения [317 - См.: Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции /Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М., 2013. С. 126.].
   Административную ответственность должностного лица, с позиции современной правовой науки, можно рассматривать как урегулированное нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей [318 - Ермоленко М. В. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2004.].
   КоАП РФ содержит прямое указание на привлечение к административной ответственности только должностного лица. В статье 2.4 КоАП РФ установлено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, что совпадает и с определением должностного лица, содержащимся в примечании к ст. 285 УК РФ.
   Самостоятельного указания на привлечение к административной ответственности органа публичной власти в КоАП РФ не содержится, но правоведами предлагается учитывать, что данные субъекты могут быть отнесены к публичным юридическим лицам, а следовательно, привлечены к административной ответственности в соответствии с нормой ст. 2.10 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность юридического лица [319 - Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции /Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М., 2013. С. 128.]. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ст. 2.1 КоАП РФ).
   Конституционный Суд Российской Федерации также указал на то, что, устанавливая принципы возникновения административной ответственности и предусматривая ответственность юридических лиц за совершение административных правонарушений, законодатель исходит из того, что вред при их совершении причиняется публичным интересам, в связи с чем мера ответственности и особый порядок ее реализации должны определяться исходя из публично-правовых интересов, обусловленных целями обеспечения конституционных прав и свобод, защиты общественных отношений, баланса прав и обязанностей [320 - Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2010 г. № 1620-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «Райффайзенбанк» на нарушение конституционных прав и свобод частями 4 и 7 статьи 2.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «Консультант Плюс».].
   Субъектом административной ответственности могут быть одновременно и должностное, и юридическое лицо (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ), а назначение наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности виновное физическое лицо. Однако и при применении этой нормы возникают вопросы, например, кто должен быть привлечен к ответственности, если правонарушение совершено единоначальным органом (министерством), на кого должно быть наложено наказание, если речь идет о наличии нескольких статусов одновременно: статуса должностного лица и органа власти, как это имеет место в отношении глав муниципальных образований?
   Судебная и правоприменительная практика демонстрирует различные варианты решения обозначенных вопросов [321 - См.: Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции /Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М., 2013. С. 129–130.].
   При определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа публичной власти, необходимо выяснить, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения.
   Исходя из общих признаков, присущих административной ответственности, можно определить специфические черты, свойственные только для административной ответственности органов публичной власти и их должностных лиц.
   Во-первых, это особый субъект ответственности, который характеризуется наличием специального правового статуса (должностное лицо, орган публичной власти). Следует обратить внимание на то, что и структурные подразделения органов публичной власти в российском законодательстве в значительном числе случаев провозглашаются юридическими лицами, а следовательно – выступают субъектами административной ответственности и могут быть подвергнуты административному наказанию.
   Основанием административной ответственности выступает должностное административное правонарушение, за совершение которого следует применение особых мер административной ответственности (например, штраф, предупреждение, дисквалификация). Особенность административной ответственности указанных субъектов заключается и в повышенном размере применяемых к ним штрафов.
   Среди наиболее частых разновидностей административных правонарушений исследователи выделяют дачу незаконных указаний подчиненным и отсутствие контроля действий работников, повлекших нарушение правил [322 - См.: Государственная дисциплина и ответственность /Под ред. Л.И. Антоновой, Б.И. Кожохина. Л., 1990. Цит. по: Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М., 2013. С. 137.]. Большинство составов административных должностных правонарушений можно назвать формальными: административная ответственность наступает, как правило, независимо от того, наступили ли отрицательные последствия от данного правонарушения или нет; достаточно самого факта нарушения правил, установленных административно-правовыми актами. Многие правонарушения в данной сфере являются нарушениями общеобязательных правил, установленных в целях предупреждения вредных последствий, поэтому нарушение или несоблюдение этих правил влечет применение мер административной ответственности даже тогда, когда нет вредных последствий.
   По мнению Ю. Н. Старилова, можно выделить четыре важнейших условия, при которых для должностных лиц может наступать административная ответственность:
   1) совершение должностными лицами действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных правил;
   2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных правил либо не соответствуют им;
   3) невыполнение обязанностей по осуществлению контроля над исполнением подчиненными лицами установленных правил;
   4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях, поэтому в конкретных случаях совершенное должностным лицом правонарушение содержит одновременно признаки как дисциплинарного проступка, так и административного правонарушения и влечет соответственно два вида ответственности [323 - Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002.].
   Общие признаки административного правонарушения – противоправность, общественная опасность, виновность, наказуемость, а также наличие деяния в форме действия или бездействия – обладают значительной спецификой применительно к правонарушениям, совершаемым «публичными» субъектами.
   Противоправность в действиях таких субъектов заключается не только в том, что они не выполняют установленных административно-правовыми нормами правил в сфере государственного управления, но и не исполняют конкретных обязанностей, предусмотренных должностными инструкциями [324 - Административное право: Учебник /Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 317.].
   Общественная опасность служит критерием разграничения преступления и административного правонарушения. Некоторые авторы настаивают на том, что проступки, совершенные должностными лицами, как правило, не обладают общественной опасностью, а лишь наносят вред конкретным субъектам. Это общественно вредные антиобщественные деяния [325 - См.: Медведев А. М. Разграничение преступлений и административных проступков. Советское государство и право. 1992. № 6. С. 92–96.].
   Однако такая позиция разделяется не всеми. Административные правонарушения признаются общественно опасными, исходя из социальной природы правонарушения, посягающего на установленный порядок управления, права и интересы граждан и т. д. [326 - См.: Калинина Л.А. Административная ответственность. М., 2009.]
   В таком признаке административного правонарушения как деяние также отражается особенность рассматриваемой административной ответственности. В КоАП РФ установлено, что правонарушение, субъектом которого является должностное лицо, может наступать как за бездействие, так и за конкретно определенные действия. Однако основная часть правонарушений совершается данной категорией субъектов в форме бездействия, которое, как правило, заключается в небрежном либо безразличном отношении к своим должностным обязанностям. Такое отношение, согласно формулировкам КоАП РФ, выражается в виде невыполнения должностных обязанностей, несоблюдения предписаний, непредставления достоверных сведений, неисполнения решений вышестоящих органов.
   Виновность как признак административного правонарушения заключается в том, что только виновное правонарушение в той или иной сфере влечет за собой административную ответственность. Статья 2.2 КоАП РФ закрепляет две формы вины: умысел и неосторожность. Вопрос определения вины при привлечении к административной ответственности исследуемой категории субъектов имеет особое значение в силу невозможности определения психического отношения органа публичной власти к содеянному.
   Рассмотрение вопроса о вине юридического лица и органа публичной власти, на которое согласно КоАП РФ распространяется понимание юридического лица, приводит к проекции вины юридического лица (органа публичной власти) на вину должностных лиц, непосредственно осуществляющих действия от его имени. Вина органа публичной власти за совершенное правонарушение определяется исходя из вины конкретных должностных лиц данного органа, принявшего решение или совершившего действие, повлекшее наступление неблагоприятных последствий. В науке административного права имеет место и иной подход к вине органа публичной власти, основанный на приоритете объективного аспекта в деятельности юридических лиц (органов публичной власти). При таком рассмотрении вина органа публичной власти определяется как комплекс негативных элементов, характеризующиеся дезорганизацией деятельности органа публичной власти, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, неприложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин [327 - См.: Овчарова Е. В. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001.].
   Большинство административных правонарушений совершаются органами публичной власти и должностными лицами по неосторожности. Такой вывод следует из особенностей формы совершения административного правонарушения не только собственными действиями, но и непринятием необходимых мер по осуществлению надлежащего контроля над соблюдением установленных правил. Не исполняя или исполняя ненадлежащим образом свои обязанности, лица предвидят возможность наступления вредных последствий своего деяния, но легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. В других случаях должностные лица вообще не предвидят наступления вредных последствий, хотя должны были и могли их предвидеть.
   Одной из важных особенностей можно также назвать и персональную ответственность, установленную для определенного круга должностных лиц. Необходимость ее установления вызвана тем, что лица, обладающие властными полномочиями, могут нанести гораздо больший вред своими действиями (бездействием), нежели другие граждане. Персональная ответственность вводится для лиц, занимающих должности министров, заместителей министров и т. п.
   Наказуемость предполагает, что нарушение субъектом установленных правил влечет за собой применение к нему санкций, предусмотренных статьями КоАП РФ. В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ целью административного наказания при совершении правонарушения органами публичной власти и их должностных лиц является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Главной функцией, присущей ответственности такой категории субъектов и направленной на обеспечение законности в деятельности органов публичной власти и их должностных лиц при реализации ими предписанных властных полномочий, является стимулирующая функция.
   Административная ответственность должностных лиц рассматривается в качестве составной части института административной ответственности. Такой вывод делается исходя из того, что данному виду ответственности присущи все общие признаки, а также единое основание привлечения к административной ответственности.
   Однако наряду с этим административная ответственность органов публичной власти и их должностных лиц обладает свойственными только ей характерными чертами, особым содержанием элементов состава административного правонарушения, в первую очередь, наличием специального субъекта правонарушения, обладающего особым правовым статусом.
   Среди ученых-административистов уже звучали мнения о необходимости переработки КоАП РФ и перегруппировки статей по иным основаниям, в т. ч. и в зависимости от особых субъектов, привлекаемых к ответственности. Такое расположение норм позволило бы собрать правила об административной ответственности органов публичной власти и их должностных лиц в одной главе КоАП РФ. Однако сложность объединения данных норм в одной главе или нескольких смежных главах обусловлена сложностью объекта правового регулирования, поэтому названное объединение в одном разделе КоАП РФ не представляется возможным.
   Поскольку административное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, возникает проблема соотношения нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях. Следует согласиться с суждением Б. В. Россинского о том, что «субъектам Российской Федерации не так необходимо иметь свои законы об административной ответственности, так как в этой сфере общественных отношений трудно найти региональную специфику» [328 - Россинский Б. В. О некоторых вопросах разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области установления административной ответственности // Актуальные вопросы административно-деликтного права: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию А. П. Шергина. М., 2005. С. 25.].
   Решить проблему несоответствия региональных законов об административных правонарушениях федеральному законодательству можно с помощью установления административной ответственности органов публичной власти и их должностных лиц только на федеральном уровне, что будет гарантировать выполнение главной задачи законодательства об административных правонарушениях – охраны прав и законных интересов граждан [329 - Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции /Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М., 2013. С. 151.].
   Качественной особенностью административной ответственности является то, что она наступает перед государством.
   Следует согласиться с Н. Ю. Хаманевой в том, что одна из специфических особенностей административно-правовых отношений состоит в том, что в случае нарушения требований административно-правовых норм ответственность наступает не перед второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответственности [330 - См.: Хаманева Н. Ю. Проблемы административной ответственности // Административная ответственность: Сб. статей. М.: Ин-т государства и права РАН, 2001. С. 4.]. В отличие от дисциплинарной ответственности, которая является результатом правового отношения между организационно соподчиненными субъектами, административная ответственность применяется только к организационно не соподчиненным субъектам. В этом выражается природа властных отношений, т. к. властное полномочие состоит в наличии распорядительных полномочий в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости. Административная ответственность как элемент содержания охранительного властно-организационного правового отношения выступает связующим звеном между органами исполнительной власти и иными субъектами права в процессе реализации административно-правовых норм.
   Административную ответственность перед государством несут не только организации или граждане, но и должностные лица государственных органов или органов местного самоуправления. Возможность привлечения к административной ответственности властной стороны административно-правового отношения направлена на укрепление исполнительской дисциплины и повышение ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [331 - См.: Липатов Э. Г., Филатова А. В., Чаннов С. Е. Административная ответственность: Учебно-практическое пособие /Под ред. С. Е. Чаннова. М.: Волтерс Клувер, 2010. 400 с.].
   Качественной особенностью административной ответственности является то, что она наступает перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответственности [332 - См.: Хаманева Н. Ю. Указ. соч.].
   Дисциплинарная ответственность, по словам С. Н. Братуся, представляет собой самостоятельный вид ответственности, порожденный трудовыми правоотношениями [333 - См.: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юрид. лит… 1976. С. 6.]. Однако дисциплинарная ответственность государственных служащих по своей природе близка к административной ответственности, т. к. оба упомянутых вида юридической ответственности применительно к государственным служащим регулируются нормами административного права, хотя, безусловно, не совпадает с ней.
   Административное принуждение является внешней деятельностью органов публичной власти, применение административного принуждения в порядке служебной подчиненности невозможно. Напротив, дисциплинарное принуждение есть принуждение внутреннее, применяемое исключительно в порядке служебной подчиненности.
   Отличаются и основания для привлечения к ответственности. Для административной ответственности такое основание – административное правонарушение, тогда как для ответственности дисциплинарной – дисциплинарный проступок.
   Административное правонарушение – это нарушение общеобязательных требований гражданами, должностными лицами независимо от их служебного положения и служебной подчиненности. Дисциплинарный проступок – это противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей [334 - Грабовский И. А., Лиликова О. С. Дисциплинарная ответственность на государственной гражданской службе. Юристъ. 2013. № 17. С. 32.]. Но как отмечается в современных работах, границы между дисциплинарным проступком и административным правонарушением достаточно подвижны, и при наличии двойного объекта сам законодатель решает, квалифицировать ли деяние как административное правонарушение либо как дисциплинарный проступок [335 - Гришковец А. А. Дисквалификация государственных гражданских служащих. Административное и муниципальное право. 2013. № 12. С. 122–138.].
   В КоАП РФ административные наказания жестко привязаны к конкретным составам административных правонарушений. Напротив, составы дисциплинарных проступков исчерпывающим образом в законе не определены. Это объясняется тем, что управленческая действительность изобилует ситуациями, которые могут рассматриваться не иначе, как дисциплинарные проступки. Учесть их и тем более четко сформулировать в виде конкретных составов едва ли возможно и практически целесообразно, поскольку такой подход неоправданно сковывал бы представителя нанимателя, а, как известно, дисциплинарная ответственность применяется по большей части по усмотрению представителя нанимателя, который самостоятельно оценивает то или иное деяние. Авторитетный отечественный административист Д. Н. Бахрах даже специально выделил в качестве особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности именно то, что в ней мало конкретных составов правонарушений [336 - Бахрах Д. Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности. Современное право. 2008. № 10. С. 41.].
   Подытоживая, можно остановиться на следующих основных положениях, которые должны помочь в разграничении видов ответственности, налагаемой на государственных служащих. Надежным критерием для проведения подобного деления видятся цели привлечения публичных субъектов к ответственности. Если данной целью является компенсация имущественных потерь потерпевших в результате действий (бездействия) публичных субъектов, последние должны нести гражданско-правовую ответственность. Если в действиях (бездействии) публичных субъектов имеется состав административного правонарушения, естественно, необходимо привлекать их к административной ответственности. В том же случае, если публичным субъектом допущено неисполнение или ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него служебных обязанностей, не отнесенное законодателем к категории административных правонарушений, нужно вести речь о дисциплинарной ответственности.
   Вместе с тем, все три перечисленных вида ответственности могут быть применены одновременно либо в различных сочетаниях. Например, привлечение к административной ответственности совершенно не исключает возникновения охранительного гражданского правоотношения, в рамках которого возмещается вред, причиненный потерпевшим в результате действий (бездействия) публично-правовых субъектов. А в пункте 5 ч. 2 ст. 39 Закона о госслужбе применение к гражданскому служащему административного наказания в виде дисквалификации отнесено к основаниям прекращения служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. То же установлено и в п. 1 ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» – применение к муниципальному служащему административного наказания в виде дисквалификации является основанием для расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя).
   Эффективная защита нарушенных или оспариваемых субъективных прав возможна только при совместном использовании разноотраслевых правовых средств, включая и процессуальные. Материальное субъективное право может защищаться материальными правовыми средствами, но его принудительное осуществление должно быть подкреплено процессуальными гарантиями [337 - См.: Арбитражный процесс: Учебник для вузов /Под общ. ред. Я. Ф. Фархтдинова. СПб: Питер, 2003. С. 26–27 (автор § 5 гл. 1 – М.Ю. Челышев).].
   В гражданском процессе дела производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, также выделено в особый вид гражданского судопроизводства (подраздел III раздела II Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ)). [338 - Гражданский процессуальный кодекс РФ 14 октября 2002 г № 138-ФЗ. СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.] В отдельной главе 22 «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, собраны процессуальные нормы и в новом Кодексе административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ [339 - СЗ РФ. 09.03.2015. № 10. Ст. 139.].
   Особенности процессуального регламента определяются спецификой материальных правоотношений, и конкретные правила судопроизводства по данной категории дел (сокращенные сроки судебного разбирательства, установление альтернативной подсудности по месту жительства заявителя (месту нахождения органов власти) и возложение на них бремени доказывания и др.) зависят именно от этих особенностей.
   В доктрине существуют различные точки зрения на проблему правовой природы спора о праве, возникающего между гражданином, юридическим лицом и органами публичной власти.
   В частности, П. Я. Трубников писал о том, что «… в этих делах, в отличие от исковых, рассматривается не спор о субъективном праве или охраняемом законом интересе, возникающий из гражданских правоотношений, а спор о праве, возникающий между гражданином и органом государственного управления либо должностным лицом, которые, по утверждению гражданина, незаконно лишили его возможности полностью или частично осуществить право, либо незаконно возложили на него какую-либо обязанность» [340 - Трубников П. Я. Обжалование неправомерных действий. Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 1. С. 20.].
   А. Т. Боннер и Д. М. Чечот предложили более глубокое теоретическое обоснование административных споров, которые, по их мнению, обусловливаются сущностью правоотношений между публичным субъектом и заинтересованным лицом. Возникая из административных, финансовых или иных подобных правоотношений, они теснейшим образом связаны с иными взаимосвязанными и взаимообусловленными ими правоотношениями (гражданскими, трудовыми). Ответить на вопрос о правомерности или неправомерности обжалуемых действий публичных субъектов, т. е. разрешить административный спор по существу, практически невозможно не вникая в нюансы указанных правоотношений [341 - Боннер А. Т. Указ. соч. С. 142; Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1973. С. 80–82.].
   В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) представителей властных структур, если считают, что нарушены их права и свободы.
   Специфика спора, возникающего с публичными субъектами, состоит в том, что незаконные решения, действия (бездействие) публичных субъектов обусловливают невозможность осуществления субъективных прав физических и юридических лиц, поскольку содержат соответствующие предписания.
   Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ в ходе судебного разбирательства на органы публичной власти возлагается бремя доказывания правомерности принятых решений и совершенных действий (бездействия). В свою очередь, заявитель, считая свое право нарушенным, стремится обосновать незаконность таких решений, действий (бездействия).
   В юридической литературе указывалось, что для возбуждения спора о праве достаточно утверждения обратившегося в суд лица о наличии у него субъективного права или охраняемого законом интереса, нарушенного определенным субъектом и поэтому нуждающегося в судебной защите, «если должностное лицо своими действиями нарушило субъективное право гражданина» [342 - Зейдер Н. Б. Судебное решение по гражданскому делу. М.: Юрид. лит, 1966. С. 6–7; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1973. С. 12.].
   Процессуальное законодательство РФ и судебная практика связывают факт нарушения прав и свобод лиц публичными субъектами с наличием спора о праве, разрешение которого требует проверки всех обстоятельств по делу. Так, в нормативных правовых актах, гарантирующих право оспаривания решений, действий (бездействия) органов власти, речь идет о нарушении прав и свобод граждан и организаций [343 - ГПК РФ (гл.25), АПК РФ (раздел III), Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и др.]. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что нарушение прав и законных интересов лица, как правило, сопровождается наличием спора о праве [344 - Постановление Конституционного суда РФ от 02.03.2010 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. № 3.], разрешение которого по существу не представляется возможным посредством установления только формальных условий применения нормы, без исследования фактических обстоятельств и должной проверки доводов лиц, участвующих в деле. В противном случае право на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции РФ, в частности, право на обжалование решений и действий (бездействия) органов власти, превращается в фикцию [345 - Постановление Конституционного суда РФ от 28.06.2007 № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 14.1 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и Положения о погребении лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенного ими террористического акта, в связи с жалобой граждан К. И. Гузиева и Е. Х. Кармовой». Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 4.]. Аналогичные положения содержатся и в постановлениях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ [346 - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации». Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. № 3; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.09.2009 № 7037/09. Вестник ВАС РФ. 2009. № 12; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14.11.2006 № 11253/06. Вестник ВАС РФ. 2007. № 2 и др.].
   Спор о праве между гражданами, организациями и органом власти состоит в решении вопроса о наличии предусмотренных законом оснований, от соблюдения которых зависит реализация материального права, а особенности передаваемых на рассмотрение суда материальных правоотношений предопределяют порядок судопроизводства по соответствующей категории дел [347 - См.: Павлова М. С. Правовая природа и значение спора о праве по делам, возникающим из публичных правоотношений. Юристъ. 2014. С. 19–23.]. Неравенство субъектов указанных правоотношений и наличие спора о праве между ними обусловливают потребность детального процессуального регламентирования правил рассмотрения и разрешения дел таким образом, чтобы, с одной стороны, сгладить неравенство, существующее в материальных правоотношениях, с другой – в максимальной степени гарантировать гражданам и организациям защиту и восстановление их субъективных прав.
   В этих целях на этапе контроля над исполнением судебных решений предлагается ввести обязательную систему отчетов органами власти и должностных лиц о реализации решений суда и предусмотреть ответственность за их неисполнение в установленный судом срок не только в форме дисциплинарных взысканий, налагаемых вышестоящими органами, но и на основании судебных решений. Эффективность результата на практике в данном случае будет зависеть от добросовестного исполнения своих обязанностей судами и представителями властных структур, а также их готовности к сотрудничеству [348 - Павлова М. С. Указ. соч.]. Публичным субъектам (должностным лицам и служащим) следует помнить и о наличии в Уголовном кодексе РФ ст. 315 [349 - СЗ РФ. 12.05.2014. № 19. Ст. 2301.], которая предусматривает наказание в виде штрафа в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательных работ на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо принудительных работ на срок до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишения свободы на срок до двух лет в случае злостного неисполнения представителем власти, государственным служащим, муниципальным служащим, а также служащим государственного или муниципального учреждения, вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствования их исполнению.
   Процессуальные меры ответственности могут быть разделены на материально-правовые и процессуально-правовые [350 - См.: Мишин А.А. Гражданско-правовые средства, применяемые в области цивилистического процесса и смежных правовых областях. Вестник гражданского процесса. 2012. № 5. С. 197–242.]. Использование мер гражданско-правовой ответственности в процессуальной сфере возможно в силу общих норм гражданского законодательства и, в частности, положений ГК РФ.
   В силу ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Конституционный суд отметил, что данное положение в его конституционно-правовом смысле не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях (а именно, когда спор не разрешается по существу) в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи), в т. ч. при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением [351 - Постановление КС РФ от 25 января 2001 г № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова». СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.].
   Непосредственной задачей гражданско-правового института внедоговорной ответственности является возмещение имущественного ущерба, причиненного имуществу, жизни и здоровью граждан [352 - См.: Савицкая А. Н. Гражданская ответственность государственных органов за вред, причиненный их должностными лицами: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1953. С. 4.].
   Из смысла норм процессуального законодательства (ст. 35 ГПК РФ, ст. 41 АПК РФ) следует, что каждый случай недобросовестного использования процессуальных прав должен немедленно пресекаться либо особой, специально сформулированной для этого случая санкцией, либо (при ее отсутствии) наступлением каких-либо общих неблагоприятных последствий. В силу этого функция пресечения любых встречающихся в процессе судебного разбирательства злоупотреблений процессуальными правами участников процесса возложена на весьма общие имущественные санкции, закрепленные в ст. 99 ГПК РФ («Взыскание компенсации за потерю времени») и ст. 111 АПК РФ («Отнесение судебных расходов на лицо, злоупотребляющее своими процессуальными правами»).

3.2. Отраслевая принадлежность норм об ответственности публичных субъектов

   Системе цивилистической отрасли посвящен ряд значимых работ, в которых сформулированы основные методологические подходы к исследованию системы гражданского права и системы права в целом [353 - См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1963; Чеговадзе Л. А. Система и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004.]. В 60-х годах XX века дискуссия о системе гражданского права и его месте в системе права велась в связи с проводимой кодификацией гражданского законодательства. В настоящее время ее возобновление обусловлено новым этапом развития российской правовой системы, характеризующимся усложнением правового регулирования, повышением степени детализации и дифференциации в связи с усложнением общественных отношений и вызванным этими процессами формированием комплексных правовых отраслей с гражданско-правовой составляющей.
   Основополагающими критериями деления системы права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования. Под предметом регулирования в правоведении понимаются общественные отношения, которые подвергаются правовому воздействию и обладают следующим набором признаков:
   1) являются устойчивыми и характеризуются повторяемостью;
   2) допускают по своим свойствам возможность государственно-правового (внешнего) контроля над ними; 3) существует объективная потребность в их урегулировании.
   Метод правового регулирования представляет собой систему юридических приемов и средств воздействия на общественные отношения. Особенности метода правового регулирования характеризуют: 1) основания возникновения прав и обязанностей субъектов регулируемого отношения; 2) способы взаимосвязи участников правоотношений; 3) юридические средства обеспечения прав и обязанностей сторон правоотношения [354 - См.: Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2002. С. 214–215.].
   Выделение подотрасли права может происходить в зависимости от особенностей того или иного элемента регулируемого правом общественного отношения: содержания, объекта или субъекта [355 - См.: Попондопуло В. Ф. Публичное и частное право в системе регулирования экономики России. Pravo, obchod, ekonomika II. Praha, 2011. P 238.]. Подотрасли права, в свою очередь, подразделяются на правовые институты, которые представляют собой систему норм права, регулирующих однородные общественные отношения и образующих обособленную, относительно самостоятельную часть внутри подотрасли права [356 - См.: Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2005.С. 482.]. Из этого определения следует, что правовой институт является элементом подотрасли и отрасли права. Вместе с тем, наряду с институтами права, относящимися к одной отрасли, для современной российской системы права характерно наличие сложных межотраслевых институтов, которые объединяют в себе нормы нескольких, подчас разнородных, отраслей права, и причисляются к межотраслевым или комплексным институтам.
   Межотраслевые и комплексные образования отличаются по качеству юридического содержания. Отрасль права обладает известной юридической однородностью, единством юридического содержания. Комплексное же объединение, возникающее вследствие взаимодействия различных отраслевых типов (форм) регулирования отношений, такой однородности не имеет [357 - См.: Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства. Правоведение. 1975. № 1. С. 21.].
   Различие между комплексными и межотраслевыми образованиями заключается в том, что термин «межотраслевой институт» относится к системе права и обозначает совокупность правовых норм, объединенных в межотраслевой институт при близости предмета и метода правового регулирования, в то время как «комплексность» относится к характеристике законодательства. Действительно, на законодательном уровне все чаще встречаются смешанные акты, когда на один и тот же объект распространяются различные методы, однако отрасли права следует разграничивать по предмету и методу, несмотря на то, что в современных условиях проявляется их взаимозависимость и взаимодействие в регулировании общественных отношений [358 - См. подробнее: Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики. Журнал российского права. 2012. № 2. С. 5–16.].
   Идея о наличии в праве комплексных образований была выдвинута В. К. Райхером [359 - См.: Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 189–190.] и развита С. С. Алексеевым, который рассматривал комплексные правовые образования как вторичные структурные элементы в системе права, образующиеся в результате того, что нормативные предписания внешне объективируются одновременно в двух разноплоскостных юридических конструкциях, но при этом тяготеют к какой-либо основной и прежде профилирующей отрасли [360 - См.: Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. Т. 1. М., 1981. С. 252–260; Алексеев С. С. Теория права. М., 1993. С. 110.].
   Противники выделения в системе права комплексных отраслей указывают на то, что подобные образования могут существовать только в рамках системы законодательства, которое направлено на регулирование различных сфер общественных отношений, и не относятся непосредственно к системе права [361 - См.: Киримова Е. А. О структурном составе системы российского права. Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2. С. 56–57; Халфина Р. О. Система советского права и перспективы ее развития. Советское государство и право. 1982. № 8. С. 63; Васильев Ю. С., Евтеев М. П. Кодификация и систематизация законодательства. Советское государство и право. 1971. № 9. С. 1119; Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства. Правоведение. 1957. № 1. С. 42–55.].
   Регулирование определенной группы общественных отношений как имеющей самостоятельную отраслевую принадлежность предполагает наличие обособленного предмета и метода регулирования. Выделение межотраслевого правового института возможно при наличии в нем элементов, относящихся к различным предметам регулирования, но тесно связанных между собой, а также такого метода правового регулирования, который сочетает черты нескольких отраслевых методов [362 - См. подробнее: Козырь М. И. Система советского права и перспективы ее развития. Советское государство и право. 1982. № 8. С. 63; Шевченко Я. Н. Система советского права и перспективы ее развития. Советское государство и право. 1982. № 7. С. 106.].
   Насколько вышесказанное относится к нормам о гражданско-правовой ответственности органов публичной власти и их должностных лиц, можно ли говорить о появлении самостоятельной отрасли либо подотрасли права (частного или публичного), наличии отдельного института в рамках гражданского, административного или конституционного права, и справедливо ли выделять нормы, регулирующие отношения в сфере гражданско-правовой ответственности указанных органов и лиц в особую группу?
   При нахождении ответов на поставленные выше вопросы невозможно не затронуть межотраслевые связи гражданско-правовой ответственности, свидетельством наличия которых выступают взаимное влияние гражданско-правового и иного отраслевого регулирования и наблюдаемая трансформация гражданско-правовой сферы под воздействием других отраслей права. Следует принимать во внимание правовую конвергенцию, т. е. сближение правовых систем и подсистем, которая является определяющей особенностью современного развития общества [363 - См.: Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права). Правоведение. 2002. № 4. С. 89.].
   Деятельность государства по природе своей носит публичный характер, и в целях наиболее эффективной реализации и исполнения тех или иных своих публичных функций государство использует цивилистические конструкции, выступая при этом субъектом частного права, что влечет, с одной стороны, его отказ от государственного иммунитета и необходимость выступления в гражданском обороте на равных началах с прочими субъектами, а с другой стороны, участие его в частноправовых отношениях в рамках конструкции особого субъекта права.
   Следовательно, гражданско-правовая ответственность органов публичной власти может быть как следствием гражданских правоотношений, так и возникать в рамках публично-правовых отношений.
   Отсюда возникает первое возражение, направленное против отнесения норм об ответственности органов публичной власти и их должностных лиц к гражданскому праву. В литературе обосновывается позиция о том, что отношения между органом публичной власти либо должностным лицом, причинившим вред, и потерпевшим по своей природе не являются гражданско-правовыми и, шире, частноправовыми. Это публично-правовые отношения, поэтому и ответственность за вред, причиненный при реализации властных полномочий, имеет публично-правовой характер [364 - См.: Попов В. В. Ответственность публичных образований за причинение вреда. Пенза, 2001. С. 12–13.].
   С другой стороны, с возрождением концепции деления системы права на частное и публичное природа гражданско-правовой ответственности, в т. ч. и ответственности специальных субъектов, провозглашается частноправовой [365 - См.: Кислухин В.А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.].
   Деление права на публичное и частное обусловлено природой регулируемых общественных отношений и характером интереса участвующих в этих отношениях субъектов.
   В соответствии с теорией интереса в основе разграничения частного и публичного права лежат различные интересы – отдельной личности либо общества. Различия природы общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, и положения субъектов предопределяют разницу методов правового регулирования – диспозитивного (частноправового) или императивного (публично-правового).
   Разграничение права на публичное и частное берет начало в римском праве, а формула, обозначившая границу между этими подсистемами права, связана с именем римского юриста Ульпиана, который указывал: «Существуют два положения при изучении права – публичное и частное. Публичное право есть то, которое относится к состоянию римского государства; частное право есть то, которое относится к пользе отдельных лиц, ибо существует польза публичная и польза частная» [366 - Дигесты Юстиниана: Пер. с лат. /Отв. ред. Л. Л. Кофанов. Т I. М., 2002. D. 1.1.1.2.]. И хотя данная цитата в большей степени свидетельствует о необходимости разделения системы права в учебно-методических целях, выводы из нее были сделаны поистине судьбоносные. Именно в соответствии с высказыванием Ульпиана юристы различных стран на протяжении веков делили систему права на публичное, нормы которого регулируют отношения государства и граждан, и частное, нормы которого регулируют отношения между гражданами, главным образом, имущественные.
   Есть, однако, и иное основание для разграничения подсистем права, коренящееся в различиях в характере норм или в субъекте воли, на которую совершается посягательство в результате нарушения частных и публичных прав. К теориям, поддерживающим это разграничение, могут быть отнесены, так называемая, волевая теория, квалифицирующая правонарушение как частноправовое или публично-правовое, в зависимости от того, нарушает ли оно волю государства или волю отдельного лица, и теория способа защиты и метода регулирования, относящая к числу частных прав только такие права, установление и прекращение которых зависит от воли отдельного лица и нарушение которых порождает частное притязание в лице управомоченного [367 - См.: Гамбаров Ю. С. Добровольная и безвозмездная деятельность в чужом интересе. Т. I. 1879. С. 77; Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. 1917. С. 12.].
   В странах социалистического лагеря, в т. ч. и в СССР, деление права на публичное и частное отрицалось, все правовые отношения провозглашались публичными. Однако совершенно исключить это объективное различие не удалось, о чем, например, свидетельствует высказывание М. М. Агаркова о том, что законодательная деятельность относится к публичному праву, но нормы как результат этой деятельности могут относиться и к частному праву. Этот довод был использован им против позиции о том, что с точки зрения объективного права всякая норма публична [368 - См.: Агарков М. М. Ценность частного права. Правоведение. 1992. № 1. С. 31.].
   Возврат к частноправовым воззрениям на официальном уровне в России был ознаменован Указом Президента РФ от 7 июля 1994 г. № 1473 «О программе «Становление и развитие частного права в России»» [369 - СЗ РФ. 11.07.1994. № 11. Ст. 1191.]. В нем отмечалось, что переход России к новым экономическим и социальным отношениям, принятие новой Конституции Российской Федерации, реформаторские законы о собственности и предпринимательстве существенно преобразовали правовую систему. Признавалось, что открылась сфера для регулирования отношений граждан и юридических лиц на основе общепризнанных принципов частного права: независимости и автономии личности, признания и защиты частной собственности, свободы договора.
   Более чем двадцатилетие спустя после издания упомянутого указа можно констатировать, что в России удалось создать легальные основы частноправовых отношений, сформировать и внедрить в практику частноправовые идеи и представления, обеспечить подготовку специалистов в области частного права, однако достаточно длительный процесс преобразования правового сознания на основе неукоснительного соблюдения принципов частного права, изменения самих социально-экономических отношений продолжается.
   Некоторые ученые отрицают деление юридической ответственности субъектов права на частноправовую и публичноправовую, обосновывая это тем, что правонарушитель несет ответственность перед государством и обществом в целом, а не только перед конкретным кредитором, поскольку привлечение такого лица к ответственности влечет за собой восстановление законности, правопорядка, авторитета государственной власти [370 - См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 279.].
   При всей справедливости данной позиции, исходя из максимально широкой трактовки гражданско-правовой ответственности, следует заметить, что, выделяя определенные виды юридической ответственности, и законодатель, и доктрина руководствуются приоритетной целью установления ответственности и последствиями ее возложения на нарушителя.
   Так, гражданско-правовая ответственность направлена, прежде всего, на восстановление нарушенной имущественной сферы лица, которому был причинен вред, а публично-правовая ответственность – на восстановление общественного порядка и предотвращение его нарушения в дальнейшем, на исполнение карательной, репрессивной функции, не связанной с восстановлением имущественных прав потерпевшего.
   Публичное право защищает интересы общества в целом, а частное – индивидуальные интересы. Публичное право регулирует отношения субординации путем предписаний, что влечет возложение обязанностей и установление запретов, опосредует регулирование государственной функции по управлению обществом и, в конечном счете, направлено на обеспечение защиты прав и интересов лиц, создание такого порядка общественной жизни, который наилучшим образом соответствует интересам как всего общества, так и каждого конкретного гражданина [371 - См.: Радько Т. Н. Указ. соч. С. 474.]. То, что эти подсистемы права не разделены непреодолимой преградой, подтверждает факт образования комплексных отраслей законодательства и наличие отраслей частного права с элементами публично-правового регулирования и наоборот. Некоторые ученые даже заявляют о гражданско-публичном праве [372 - См.: Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 211.].
   В случае с институтом юридической ответственности определение его правовой природы затрудняет то обстоятельство, что независимо от того, стоит ли на первом плане интерес отдельного лица или общества [373 - См.: Дернбург Г. Пандекты. 1911. С. 45.], идет ли речь о самозащите нарушенного интереса или о защите интереса по инициативе органов государственной власти [374 - См.: Иеринг Р. Дух римского права на различных ступенях его развития. СПб: Тип. Безобразова и Ко, 1875. С. 329.], публично-правовая составляющая имманентно присуща институту гражданско-правовой ответственности.
   Все виды гражданско-правовой ответственности содержат элементы как частноправового, так и публично-правового порядка. Различие существует лишь в соотношении указанных элементов.
   В договорной ответственности преобладают цивилистические элементы, на стадии возникновения деликтной ответственности, связанной с причинением вреда личности и имуществу граждан, а также имуществу юридических лиц, в большей степени присутствуют публично-правовые элементы [375 - См.: Мозолин В. П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права. Журнал российского права. 2012. № 1. С. 33–40.].
   Оба вида гражданско-правовой ответственности возникают из действий как юридических фактов, ведущих к нарушению субъективных прав граждан, юридических лиц, других субъектов права, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий субъектов гражданского права, порождающих гражданско-правовую ответственность в силу общих начал и смысла гражданского законодательства. При этом одно и то же действие одновременно может использоваться в качестве основания для возникновения различных видов ответственности: гражданско-правовой, имеющей имущественный характер; административной, дисциплинарной, уголовно-правовой, применяемой к гражданам за совершаемые ими преступления.
   В еще большей степени сказанное относится к гражданско-правовой ответственности публичных субъектов. По утверждению А. В. Семенова, власть самим фактом своего учреждения ответственна перед гражданами и их объединениями [376 - См.: Семенов А. В. Публичные власти и публичные должности как субъект ответственности в современных государственно-правовых системах. Закон и право. 2010. № 10. С. 22–26.], т. е. еще до совершения правонарушения уже можно говорить о гражданско-правовой ответственности публичных субъектов.
   Аналогичной позиции придерживается И. Калинина, указывающая, что обязанность по возмещению вреда, причиненного действиями государственной власти, носит ярко выраженный публично-правовой характер, что вытекает из принципа правового государства [377 - См.: Калинина И. Ответственность государства за причиненный вред. Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. С. 163.].
   Вопрос ответственности органов публичной власти за деяния, причинившие вред, ставился, как это не может показаться удивительным, еще в дореволюционной правовой литературе.
   Например, П. И. Люблинский писал, что поскольку к аналогичным имущественным отношениям привходит то условие, что убытки причиняются не частными лицами один другому, а органом власти лицу, этой власти подчиненному, общие начала ответственности за вред можно прямо заимствовать у цивилистов и затем эти общие начала следует так или иначе видоизменить сообразно привходящим публично-правовым элементам рассматриваемого вида ответственности [378 - См.: Люблинский П. И. Свобода личности в уголовном процессе: меры, обеспечивающие неуклонение обвиняемого от правосудия. СПб, 1906. С. 614623 и др. Цит. по: Федорова Е. В. Место норм, регулирующих ответственность за вред, причиненный актами судебной власти, вынесенными при осуществлении правосудия, в системе российского права. Российский юридический журнал. 2013. № 1. С. 145–153.].
   Н. И. Лазаревский отмечал, что в вопросе об имущественной ответственности должностных лиц за убытки, причиненные их неправильными или преступными должностными действиями, следует установить, какой характер носят юридические основания этой ответственности – частноправовой или публичный.
   Если между правами частного лица и требованиями государства происходит столкновение, то первое должно уступить, ибо частное подчиняется общему; но лицо, права которого нарушены, должно получить справедливое удовлетворение. Данное обстоятельство и объясняет возможность иска против органов власти, виновных в нарушении права. Однако основания ответственности, установленные в гражданском праве, пределы и условия этой ответственности не могут быть прямо применены к ответственности должностных лиц, но должны быть выведены из существа публичных отношений, возникающих по поводу неправильных должностных действий [379 - См.: Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. СПб, 1905.].
   Идея о частноправовой ответственности публичных субъектов воспринималась как нечто революционное. «Должностные лица обязаны отвечать дисциплинарно, быть может, уголовно, но для денежной ответственности чиновника своим имуществом требуется еще какое-либо новое юридическое основание», – заключал Н. И. Лазаревский [380 - См.: Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. СПб, 1905. С. 30.].
   Гражданская ответственность должностных лиц согласно вырабатываемой цивилистической доктрине и правоприменительной практике Сената подразделялась на два вида:
   1) если должностное лицо совершило какое-либо незаконное действие как орган казны по управлению казенным имуществом, то причиненные убытки возмещались за счет казны, поскольку казна отвечает за чиновника, как господа и верители отвечают за вред, причиненный их слугами и поверенными;
   2) если же должностное лицо действовало в качестве органа правительственной власти, то за убытки, причиненные его незаконными действиями, ответственность возлагалась всецело на должностное лицо, виновное в причинении этого вреда.
   Этот второй род представляет две резко отличающиеся друг от друга разновидности, в зависимости от того, были ли причинены убытки действиями непреступными или же действиями, заключающими в себе признаки деяния, уголовно наказуемого. Если убытки причинены действием неправильным, но не признаваемым преступным, привлечение к гражданской ответственности совершается непосредственным предъявлением к должностному лицу гражданского иска. Во втором случае, т. е. если убытки причинены деянием преступным, предъявление иска должно предшествовать преданию виновного должностного лица суду, что возможно только по постановлению начальства этого лица [381 - Там же.].
   Итак, вопрос привлечения должностных лиц к гражданско-правовой ответственности регулировался законами уголовными: второй частью XV тома издания Свода законов 1842 года и Уложением о наказаниях 1845 года. Статья 62 Уложения о наказаниях утверждала обязанность вознаградить вред, убыток и обиду вообще виновного в преступлении, причинившего кому-либо вред, убыток и обиду. Однако в 1851 году появилась статья 1 отдела IV Закона от 21 марта 1851 г., ограничивающая обязанность возместить вред и убыток, причиненные противозаконными действиями, случаями совершения указанных действий из корыстных или иных личных видов, по суду доказанных.
   Таким образом, убытки, причиненные каким-либо дисциплинарным проступком, могли служить основанием для иска, пока гражданская ответственность должностных лиц определялась ст. 62 Уложения о Наказаниях 1845 года, и уже не могли с вступлением в силу Закона от 21 марта 1851 г. Такое ограничение имущественной ответственности должностных лиц лишь случаями служебных преступлений находилось в полном согласии с тем, что до 1864 года убытки с должностных лиц могли быть взыскиваемы лишь в порядке уголовного суда. Насколько можно судить, например, по сборникам решений Общего Собрания Сената, на практике разрешения взыскивать убытки с должностных лиц давались лишь в том случае, если действия их могли быть подведены под ст. 677 Законов гражданских, т. е. под ст. 1 Закона от 21 марта 1851 г. Статья 684 Законов гражданских в глазах Общего Сената Собрания никогда не являлась основанием для ответственности должностных лиц [382 - Панова И. В. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями административных органов: история вопроса, ответственность за убытки. Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 43–49.].
   После революции 1917 года в отношении правового регулирования привлечения к гражданско-правовой ответственности публичных субъектов резкого изменения не произошло. Так, не содержались соответствующие нормы в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1918 года [383 - СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.], Конституции СССР (Основном законе) 1924 года [384 - Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 07.07.1923. № 150.], Конституции (Основном Законе) СССР 1936 года, Конституции (Основном Законе) РСФСР 1937 года [385 - Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 06.12.1936. № 283.].
   По словам А. Л. Маковского: «Первой нормой общего характера, решившей плохо ли, хорошо ли, но в принципе проблему гражданской ответственности государства за акты власти, стала статья 407 ГК 1922 г.» [386 - Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова. М.: Статут, 1998. С. 67.]. В статье устанавливалось, что учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Одним из явных недостатков названной статьи явилось то, что ответственность государства за вред предполагалась лишь в особых случаях, обозначенных в законе. Учреждение освобождалось от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Таким образом, уже в 1922 году возмещение вреда, причиненного государством, имело 2 аспекта: публично-правовой (незаконность действий) и частноправовой (причинение вреда вследствие этих незаконных действий). Незаконность действий определялась по правилам публично-правового законодательства, а размер и другие условия возмещения вреда – по правилам гражданского законодательства.
   С 1 мая 1962 г. были введены в действие принятые в 1961 году Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик [387 - Ведомости ВС СССР 1961. № 50. Ст. 525.]. В статье 88 Основ был зафиксирован принцип ответственности государства за любой причиненный вред на общих основаниях, а ст. 89 которых предусматривала возможность возмещения вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, однако также лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Норма ст. 58 Конституции СССР 1977 года [388 - Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.] предоставила гражданам СССР право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.
   Важное значение для развития положений о возмещении вреда, причиненного деятельностью правоохранительных и судебных органов, имел Указ Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» от 18 мая 1981 г. [389 - Ведомости ВС СССР. 1981. № 21. Ст. 741.], в соответствии с которым ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, подлежал возмещению государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда [390 - См.: Михеева Л. Ю. Ответственность за причинение вреда актами власти и компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок: соотношение конструкций // Витрянский В. В., Суханов Е. А. Основные проблемы частного права: Сборник статей к юбилею доктора юрид. наук, профессора Александра Львовича Маковского /Отв. ред. В. В. Витрянский, Е. А. Суханов. М.: Статут, 2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   Развитию правового института возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) органов публичной власти и их должностных лиц, на современном этапе во многом способствовали правовые позиции Конституционного Суда РФ. Так, Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля г. № 22-О фактически расширило перечень убытков, возмещаемых при причинении вреда актами власти, за счет расходов на представительство в суде и на оказание юридических услуг. Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря г. № 440-О «По жалобе гражданки Аликиной Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации» [391 - Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3.]установило, что возмещению за счет казны в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда подлежит вред, причиненный гражданину не только в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, но и в результате незаконного задержания в качестве подозреваемого.
   В момент причинения вреда публично-правовые субъекты выступают в качестве носителей публичной власти, поскольку вред причиняется при вынесении в отношении физических и юридических лиц обязательных для исполнения государственно-властных велений. В то же время публично-правовая природа акта государства никак не влияет на характер ответственности, которая выражается в имущественном возмещении причиненного таким актом вреда [392 - См.: Федорова Е. В. Место норм, регулирующих ответственность за вред, причиненный актами судебной власти, вынесенными при осуществлении правосудия, в системе российского права. Российский юридический журнал. 2013. № 1. С. 145–153.]. Это как раз и позволило М. М. Агаркову сформулировать утверждение о том, что «положительное право несомненно знает частноправовые отношения, одним из субъектов которых является государство» [393 - Агарков М. М. Указ. соч. С. 31.], т. к. в данном случае государство имеет равные права и обязанности с гражданином. Правоотношение по возмещению вреда, причиненного актом органа публичной власти, строится не на субординационной основе, а на основе координации, государство выступает не как публичный субъект императивных отношений, а как ответчик, должник по деликтному обязательству.
   Указанные особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых субъектов могут привести к выводу о межотраслевом или комплексном характере этого правового феномена. Исходными теоретическими положениями для выделения комплексных (межотраслевых) институтов юридической ответственности служат взгляды С. С. Алексеева на комплексные образования как вторичные структурные элементы в системе права, что объясняется своеобразием, особенностями ряда общественных отношений, невозможностью их правового регулирования в рамках одной отрасли права, наличием пробелов в правовом регулировании и т. д. [394 - См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 29; Он же. Теория права. М., 1993. С. 110.]
   Н. В. Витрук указывает, что межотраслевые институты возникают на стыке смежных, однородных отраслей права, примером которых могут быть отрасли цивилистического профиля: гражданское, семейное, трудовое и др. Пограничный межотраслевой институт может стать предпосылкой образования новой отрасли права. Превращение группы взаимосвязанных пограничных институтов в новую отрасль права возможно лишь тогда, когда эти институты приобретают некую определенную «критическую массу», по достижении которой у них появляется необходимая сумма новых свойств, касающихся предмета, метода, принципов и механизма правового регулирования [395 - См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М.: НОРМА, 2009. 432 с. // Доступ к публикации из СПС «Консультант Плюс».].
   Функциональные межотраслевые институты складываются на стыке неоднородных отраслей права. Между нормами указанных отраслей при регламентации общего предмета регулирования имеются функциональные связи, которые проявляются в том, что указание закона выступает в качестве необходимой предпосылки, одного из элементов сложного фактического состава, служащего основанием возникновения правовых отношений.
   По мнению Н. В. Витрука, наличие различного рода деликтных отношений в обществе обусловливает появление определенного правового механизма защиты и ответственности, который находит законодательное закрепление. У деликтных отношений имеется много общего, и целесообразно представлять их как отношения одного типа. Эти отношения генетически служат основой образования в системе права отраслевого института юридической ответственности. Имеются и характерные для данного института принципы: неотвратимость ответственности, конституционность и законность оснований ее наступления, индивидуализация и т. д. Наличие указанных критериев как системообразующих (структурообразующих) факторов, естественно, обусловливает и особый механизм правового регулирования, причем перечисленные критерии присущи всем структурным элементам, составляющим функциональный межотраслевой институт юридической ответственности.
   Однако как отмечалось выше, комплексность относится к характеристике законодательного массива. Для конкретной правовой нормы существует «привязка» к одной определенной отрасли права. Гражданско-правовой характер ответственности органов публичной власти и их должностных лиц при совершении ими гражданских правонарушений отражается в принципах правового регулирования, в частности, в равенстве субъектов, когда государство выступает как участник гражданского оборота, который не вправе реализовать в отношении индивида какие-либо властные полномочия; в свою очередь, гражданин или юридическое лицо, которым был причинен вред, имеют возможность самостоятельно распорядиться своим правом на возмещение.
   При этом гражданско-правовая ответственность имеет имущественный характер, позволяющий применять ее не только в качестве единственной санкции за совершенное правонарушение, но и совместно с административно-правовыми и (или) уголовно-правовыми санкциями. Это обусловливается содержанием и юридической природой тех правоотношений, в рамках которых она применяется [396 - См.: Мозолин В.П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права. Журнал российского права. 2012. № 1. С. 33–40.].
   Правовая природа ответственности за причинение вреда личности или имуществу незаконными, а в предусмотренных случаях – и законными, действиями (бездействием) органов публичной власти и их должностных лиц может быть определена с учетом отраслевой принадлежности норм, влекущих возникновение правоотношений по возмещению причиненного имущественного и компенсации нематериального вреда.
   «Осложненность» рассматриваемых правоотношений «публичным элементом» является следствием конвергенции частного и публичного права, выражающейся в сочетании управомочивающего, запрещающего и обязывающего способов правового регулирования, направленного на стимулирование или ограничение индивидуально-волевой обязанности возникновения, содержания и реализации прав и обязанностей участников частной и публичной сфер общественных отношений [397 - См.: Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М.: Инфра-М, 2011. С. 117; Концепция частного и публичного права России: Монография /Под ред. В. И. Иванова, Ю. С. Харитоновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 35.].
   Например, необходимость возмещения вреда, причиненного в результате осуществления властно-распорядительной деятельности либо бездействия публичных субъектов, устанавливается законодателем в публичных целях, но наиболее эффективно эти цели могут быть достигнуты с использованием частноправового инструментария компенсации материального и морального вреда. А публично-правовая составляющая (например, закрепление в качестве основания наступления ответственности нарушения норм публичного законодательства) является не основанием для перенесения всего института в сферу публичного права, а публично-правовым элементом в частном праве, наличие каковых в гражданско-правовом регулировании базируется на идее взаимопроникновения и взаимовлияния публичного и частного права [398 - Голубцов В. Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований в гражданском праве: общие положения // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2012. № 2. С. 97–110.].
   Отношения по возмещению и компенсации вреда, причиненного в любой сфере жизнедеятельности общества, регулируемой различными отраслями права, могут быть реализованы только в форме гражданского правоотношения из причинения вреда [399 - См.: Чорновол Е. П. Правовая природа ответственности за вред, причиненный незаконными актами местной власти. Культура: управление, экономика, право. 2012. № 2. С. 15–20.].
   Включение таких норм в правовые акты других отраслей не придает им публично-правового характера и не влечет утраты ими частноправовых начал воздействия на соответствующие отношения, поскольку отраслевая принадлежность норм не зависит от того, в правовой акт какой отрасли законодательства они включены, т. к. законодатель исходит не из их природы, а из соображений полноты охвата регулируемых отношений, удобства для правоприменительных органов и т. п.
   Многие правоведы обосновывают возможность существования норм о гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований в качестве норм вторичного, комплексного, интегрированного, производного правового образования (института) [400 - См. об этом: Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М.-Л.: Изд. АН СССР, 1947. С. 186–196; Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства. Правоведение. 1957. № 1. С. 44–45; Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 25, 42; Алексеев С. С. Структура советского права. С. 132, 149; Он же. Предмет советского гражданского права и метод гражданско-правового регулирования // Антология уральской цивилистики. 1925–1989: Сб. статей. М.: Статут, 2001. С. 46; Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства. Правоведение. 1975. № 1. С. 16–23; Поленина С. В. Пограничный институт гражданского и трудового права (Возмещение вреда, причиненного здоровью). Советское государство и право. 1974. № 10. С. 60–68; Она же. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права. Правоведение. 1975. № 3. С. 71–79; Алексеев С. С., Яковлев В. Ф. Гражданское право и современность. Советское государство и право. 1984. № 3. С. 35; Киримова Е. А. Правовой институт: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 17–18; Баранов В. М., Поленина С. В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 2000. С. 21; Сырых В. М. Комплексные институты как компоненты системы российского права. Журнал российского права. 2002. № 10; Гущин Д. И. Юридическая ответственность за моральный вред (теоретико-правовой анализ). СПб: Изд-во Юридический центр Пресс, 2002. С. 97; Перевалов В. Д., Бублик В. А. Современное гражданское право – баланс частного и публичного // Цивилистические записки: Межвуз. сб. научн. тр. Вып. 3. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004. С. 53–54; Белых В. С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений. Там же. С. 67–69.].
   Однако вторичность присуща тому или иному новому правовому образованию, если оно основывается на аналогичном (однородном) правовом массиве, но не на конгломерате норм различных отраслей права, т. к. основное и производное должны сохранять единство своей сущности.
   Исходя из того, что первичным элементом отрасли права, так же как и системы в целом, является правовая норма, имеющая принадлежность к одной отрасли права, норма не может входить в другую в составе правового института.
   Так называемые комплексные образования, включающие в себя нормы различных отраслей права, сгруппированные для регулирования разных, но функционально взаимосвязанных отношений, представляют собой правовые массивы, а их нормы относятся к источникам конкретной отрасли права.
   По верному замечанию В. Ф. Попондопуло, отрасль законодательства всегда носит комплексный характер, в отличие от отрасли права, включающей нормы права только одного рода, т. к. даже в ГК РФ прямо содержатся нормы публичного права, предписывающие частным лицам действовать с учетом публичных интересов [401 - См.: Попондопуло В. Ф. Публичное и частное право в системе регулирования экономики России. Pravo, obchod, ekonomika II. Praha, 2011. P 241.].
   Можно сделать вывод о том, что система правовых предписаний, регламентирующих отношения по возмещению и компенсации вреда, причиненного действиями (бездействием) органов публичной власти, относится к гражданскому праву. На это обстоятельство обращает внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении № 1-П от 25 января 2001 г. по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 1070 ГК [402 - СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.].
   Сообразно юридической природе указанных норм формируются гражданско-правовые обязательства по возмещению имущественного и компенсации морального вреда, причиненного действиями (бездействием) органов публичной власти. При этом тождественные по смыслу нормы ст. 13, 16, 1069 ГК и ст. 1070 ГК, являющейся специальной по отношению к ст. 1069 ГК, закрепляют единую модель возникающих деликтных обязательств: вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а реализуемые в них меры воздействия на причинителя вреда являются гражданско-правовыми.
   Общие метод и принципы, лежащие в основе института гражданско-правовой ответственности, служат проявлением и доказательством применения гражданско-правового метода к отношениям с разным субъектным составом, свидетельствует о единстве гражданского права как отрасли. Однако это не исключает наличия особенностей гражданско-правовой ответственности органов публичной власти и их должностных лиц:
   1) органы публичной власти и их должностные лица в гражданских правоотношениях выступают наряду с физическими и юридическими лицами, но в отличие от них, обладают и публично-правовым статусом (специфика субъектного состава);
   2) возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня (специфика отношений по возмещению вреда, причиненного упомянутыми субъектами).

Глава 4. Деликтная ответственность публичных субъектов

4.1. Возмещение убытков

   Как указывалось ранее, возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) публичных субъектов основывается на положениях ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов публичной власти или их должностных лиц, в т. ч. злоупотреблением властью.
   По замечанию В. И. Васильева, орган публичной власти или должностное лицо, предпринимающие в соответствии со своими полномочиями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов публично-правовых субъектов, физических и юридических лиц, следовательно, за нарушение этих интересов должна быть установлена правовая ответственность [403 - См.: Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005. С. 321.].
   В настоящее время установлена ответственность названных органов и лиц как за неправомерную, так и за правомерную деятельность, причинившую ущерб. Ранее российское законодательство практически не предусматривало возможности компенсации ущерба, нанесенного органами публичной власти или их должностными лицами в результате совершения ими правомерных действий. Исключение составлял п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [404 - СЗ РФ. 13.03.2006. № 11. Ст. 1146.], но с 1 марта 2013 г. в ГК РФ [405 - СЗ РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7627.] была введена норма о компенсации ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц или иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия (ст. 16.1 ГК РФ).
   По общему правилу гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должностных лиц, наступала при наличии четырех условий: противоправного действия (бездействия), вреда, причинно-следственной связи, вины. Статья 16.1 ГК РФ вводит ответственность за правомерное действие указанных субъектов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица.
   Введение в гражданское законодательство нормы ст. 16.1 ГК РФ объясняется необходимостью максимального сокращения риска наступления вреда в результате властных действий органов и должностных лиц, повышения эффективности законного осуществления властно-распорядительной деятельности. При решении вопроса о возложении ответственности по ст. 16.1 ГК РФ будут оцениваться два ключевых момента: характер действий, причинивших вред (были ли они правомерными) и существование правовой нормы, непосредственно закрепляющей ответственность за вред, причиненный этими действиями. Самостоятельно статья 16.1 ГК РФ применяться не может, что следует из ее буквального толкования, а практика применения этой нормы будет ясна только тогда, когда суды начнут принимать и разбирать первые подобные иски, однако факт закрепления в законодательстве подобной нормы свидетельствует об утверждении принципа равенства участников правовых отношений, возникающих вследствие причинения ущерба личности или имуществу.
   РФ, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, причиненный действиями (бездействием) должностного лица, приобретают право регрессного требования к должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении вредоносных действий (во вредоносном бездействии). На это должностное лицо ответственность в порядке регресса возлагается в полном объеме, если иное не установлено законом, но регрессный иск не может быть удовлетворен, если на момент его заявления истец (орган публичной власти) не возместил причиненный потерпевшему вред, т. е. деликтное обязательство не прекращено его надлежащим исполнением.
   Применительно к должностным лицам органов публичной власти в п. 3 ст. 1081 ГК РФ сформулировано специальное правило, предусматривающее право требования в порядке регресса в случаях возмещения вреда, причиненного должностными лицами органов дознания, предварительного следствия и суда, если вина должностных лиц названных органов установлена приговором суда, вступившим в законную силу (п. 3 ст. 1081 ГК РФ).
   Объем регрессных требований, по общему правилу, определяется в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. В отношении пределов регрессной ответственности должностных лиц органов публичной власти сложилось несколько точек зрения. Одни исследователи исходят из того, что государственные и муниципальные служащие несут регрессную ответственность на основе норм служебно-трудового законодательства, поскольку причинение вреда ими связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенных на них должностных обязанностей, следовательно, требование в порядке регресса является разновидностью требования о взыскании материального ущерба, понесенного нанимателем по вине работника, а имущественная ответственность работника регулируется нормами трудового права [406 - См.: Андреев Ю. Н. Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: теория и судебная практика. СПб: Юрид. центр пресс, 2006. С. 58.].
   Другие указывают, что порядок предъявления регрессного требования государством к виновным должностным лицам должен быть предусмотрен гражданским законодательством, поскольку вытекает из гражданских правоотношений в связи с возмещением публично-правовым образованием вреда, причиненного должностным лицом [407 - См.: Песин С. В. Государство как субъект юридической ответственности: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2003. С. 173.].
   Указание на то, что публично-правовые образования в случае возмещения ими вреда, причиненного судьей при осуществлении им правосудия, имеют право регресса к этому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу, а также в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ, и по решениям Европейского Суда по правам человека, имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение (п. 3 и 3.1 ст. 1081 ГК РФ), позволяет говорить именно о гражданско-правовом регрессном характере правоотношений, возникающих между публично-правовым образованием и должностным лицом, являющимся непосредственным причинителем вреда.
   При установлении регрессной ответственности должностных лиц органов публичной власти следует определить орган, уполномоченный от имени публично-правового образования, возместившего вред, предъявить регрессное требование. Анализ судебной практики по требованиям в порядке регресса к должностным лицам органов публичной власти, являющимся непосредственными причинителями вреда, показывает, что в защиту интересов Российской Федерации по данной категории дел обращается прокурор, что обусловлено положениями ст. 45 ГПК РФ [408 - Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 августа 2008 г № 56-В08-8 // Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 5 декабря 2008 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   Статья 1069 ГК РФ содержит конкретную норму об ответственности за вред, причиненный органами публичной власти, а также их должностными лицами. Применение этой нормы предполагает наличие как общих условий деликтной ответственности, так и специальных условий такой ответственности, связанных с особенностями субъекта ответственности и характера его действий.
   По мнению ряда ученых, особенность исследуемого деликта заключается не только в наличии специальных условий ответственности, но и в том, что в указанной сфере не применяется элемент принципа генерального деликта – презумпция противоправности причинения вреда, т. к. «всякая властная деятельность предполагается правомерной» [409 - Тактаев И. А. Отдельные виды ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 7 /Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М.: Норма, 2003. С. 239.]. Поэтому именно на потерпевших должно возлагаться бремя доказывания незаконности действий органов публичной власти и их должностных лиц.
   Однако принцип генерального деликта означает то, что любой вред является противоправным и подлежит возмещению [410 - См.: Кузнецова Л. В. Спорные вопросы деликтной ответственности // Меры обеспечения и меры ответственности в гражданском праве: Сб. статей / Рук. авт. кол. и отв. ред. М. А. Рожкова. М.: Статут, 2010. С. 350–351.]. При причинении вреда в результате властной деятельности слабой стороной в деликтных отношениях является потерпевший, поэтому бремя доказывания надо возлагать на то лицо, которому легче его вынести, т. е. на орган публичной власти или публично-правовое образование, которое к тому же является опосредованным причинителем вреда. Следует отметить, что в действующем гражданском, гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве нет прямых указаний на то, что бремя доказывания должно возлагаться на потерпевших от действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц.
   Согласно ст. 249 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации [411 - СЗ РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.] (ГПК РФ) и ст. 200 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации [412 - СЗ РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3012.] (АПК РФ) обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Таким образом, презумпция противоправности причинения вреда распространена и на случаи причинения вреда деятельностью органов публичной власти.
   В пункте 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» [413 - Вестник ВАС РФ. 2011. № 8.] указывается, что, требуя возмещения вреда, истец обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми истцу причинен вред. Таким доказательством является вступившее в законную силу решение суда о признании действий (бездействия), решения соответствующего органа незаконными [414 - См., например: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 9 апреля 2013 г. № Ф03-956/2013 по делу № А24-2457/2012 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике. Несмотря на обязанность потерпевшего представить доказательства противоправности действия (бездействия) властных органов или должностных лиц, суд будет оценивать их противоправность с учетом обстоятельств, послуживших основанием для таких действий (бездействия), обязанность доказывания которых в силу ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на ответчике.
   В качестве отличительного признака рассматриваемого деликта можно отметить особый механизм установления противоправности, необходимость предварительного признания акта органа публичной власти недействительным. Но даже если правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) органа публичной власти – незаконными, само по себе это не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В этом случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) органа государственной власти или местного самоуправления (должностного лица этих органов) при рассмотрении иска о возмещении вреда.
   Осуществление защиты нарушенного права путем возмещения вреда, причиненного в результате действий (бездействия) органов публичной власти либо их должностных лиц, не ставится в зависимость от необходимости оспаривания этих действий (бездействия) по правилам, установленным гл. 24 АПК РФ. Если истец обратится в суд с иском о возмещении вреда, а не с заявлением о признании недействительным правового акта, в целях установления наличия или отсутствия условий для привлечения органа публичной власти к гражданско-правовой ответственности на основании ст. 1069 ГК РФ суд при рассмотрении данного требования должен будет оценить правовой акт на предмет его законности.
   Ранее Президиум ВАС РФ указывал на возможность соединения в одном исковом заявлении требований о возмещении вреда и признания ненормативного акта недействительным [415 - Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   Существенной спецификой отличается порядок возмещения вреда, причиненного принятием нормативного правового акта, под которым согласно позиции Пленума Верховного Суда РФ понимается акт, изданный в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом [416 - Пункт 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.].
   Согласно п. 6 Информационного письма ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» [417 - Вестник ВАС РФ. 2006. № 3.] требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда.
   Вывод Президиума ВАС РФ основывается на том, что нормативный характер правового акта предполагает его общеобязательность, неоднократность применения и действие в отношении неопределенного круга лиц, а процессуальное законодательство предусматривает специальный порядок и правовые последствия установления несоответствия такого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (см., например, п. 2 ч. 2 ст. 195 АПК РФ).
   Позиция Конституционного Суда РФ, отраженная в Постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» [418 - Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 5.], сводится к тому, что нормативный характер правового акта предопределяет невозможность прекращения действия любых его положений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан без официального опубликования для всеобщего сведения судебных решений, аннулирующих такие нормы. Исключение признанных судом общей юрисдикции, арбитражным судом недействующими нормативных актов из сферы правоприменения обеспечивается правилами ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, ст. 196 АПК РФ.
   Поскольку установление незаконности нормативного правового акта в процессе о возмещении вреда в качестве условия удовлетворения соответствующего требования не могло бы привести к прекращению действия такого акта в отношении неопределенного круга лиц (ст. 69 АПК РФ) и способствовало бы созданию правовой неопределенности в этом вопросе, требование о возмещении вреда может быть удовлетворено только в том случае, если соответствующий нормативный правовой акт признан недействующим судебным решением по другому делу либо если истцом требование о возмещении вреда соединено с требованием о признании нормативного правового акта недействующим и судом последнее признано подлежащим удовлетворению.

4.2. Компенсация нематериального вреда

   Вред традиционно определяется как умаление, уничтожение субъективного гражданского права или блага [419 - См.: Малеин Н. С. Возмещение вреда, причиненного личности. М.: Юрид. лит., 1965. С. 7.]. Он может быть имущественным, и тогда ущерб выступает его материальной оценкой, а может быть неимущественным, который определяется как страдания и переживания лица и не подлежит оценке в денежном эквиваленте, поэтому защита соответствующих интересов лица достигается не восполнением потерь в его имущественной сфере, а предоставлением ему иного блага, направленного на улучшение морального состояния потерпевшего [420 - См.: Эрделевский А. М. Компенсация морального вреда: Анализ и комментарий законодательства и судебной практики. М.: Изд-во БЕК, 2000. С. 7–8.].
   Статья 15 ГК РФ подразделяет убытки, подлежащие возмещению, на реальный ущерб и упущенную выгоду. В состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права. Необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены доказательствами, в качестве которых могут быть представлены смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг; договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств, и т. п. Размер неполученного дохода (упущенной выгоды) должен определяться с учетом разумных затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было исполнено. Согласно правовой позиции Конституционного Суда России, изложенной в Определении от 20 февраля 2002 г. № 22-О [421 - Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 г. № 22-О «По жалобе открытого акционерного общества «Большевик» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации». Экономика и жизнь. 2002. № 16.], в состав убытков, подлежащих возмещению в порядке ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ, входят также расходы на представительство в суде и на оказание юридических услуг.
   Категория «нематериальный вред» может быть предложена в качестве комплексного понятия, объединяющего все случаи причинения вреда, связанные с наступлением неблагоприятных последствий нематериального характера, которые не поддаются точному исчислению, являются отрицательными и существенными для потерпевшего, а также привели или могут привести к возникновению убытков [422 - Гаврилов Е. В. Компенсация морального (нематериального) вреда, причиненного юридическим лицам органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами: обзор судебной практики. Вестник арбитражной практики. 2011. № 4. С. 32–50.].
   В соответствии со ст. 151 ГК РФ, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда. Таким образом, моральный вред компенсируется в случаях нарушения личных неимущественных прав гражданина либо посягательств на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага. В других случаях, т. е. при нарушении имущественных прав граждан, компенсация морального вреда допускается лишь тогда, когда это прямо предусмотрено законом.
   ГК РФ прямо не предусматривает общей возможности компенсации морального вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Применение ст. 151 ГК РФ в данном случае связано с вытекающей из ст. 46 Конституции Российской Федерации обязанностью государства по созданию обеспечивающих реализацию права на судебную защиту конкретных процедур, в т. ч. по исполнению судебных решений и, следовательно, компенсационных механизмов в случае, если эти процедуры не привели к защите нарушенных прав.
   Как отмечается в Определении Конституционного Суда РФ «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 Гражданского кодекса Российской Федерации» [423 - Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 1.], отсутствие в российском законодательстве положений, прямо предусматривающих возможность компенсации вреда, причиненного неисполнением судебных решений, вынесенных по искам к государству и иным публично-правовым образованиям, может рассматриваться как законодательный пробел, наличие которого приводит к нарушению конституционных прав граждан.
   В статье 1069 ГК РФ предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в т. ч. в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет, соответственно, казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Удовлетворяя требование о возмещении вреда в соответствии со ст. 1082 ГК РФ, суд в зависимости от обстоятельств дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки.
   На начальных этапах реализации нормативных предписаний о компенсации морального вреда в судебной практике отсутствовало единообразие в толковании и применении норм ст. 151 и 1069 ГК РФ в части возможности взыскания компенсации морального вреда в случае причинения вреда незаконными действиями органов публичной власти и их должностных лиц [424 - См.: Определение ВАС РФ от 28 июля 2010 г. № ВАС-6763/10 по делу № А53-6358/08; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 1 апреля 2010 г. по делу № А53-6358/2008; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 сентября 2007 г. по делу № А58-3688/06; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 9 октября 2008 г по делу № А63-5366/2006 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. Вместе с тем, в силу прямого указания ст. 1100 ГК РФ компенсация морального вреда всегда в период действия современного ГК РФ производилась независимо от вины причинителя вреда в случаях, когда вред причинялся гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ.
   С учетом положений ст. 53 Конституции и ст. 133 УПК РФ, предусматривающей обязанность по возмещению государством в полном объеме вреда, причиненного гражданину в результате уголовного преследования, в т. ч. при незаконном применении принудительных мер медицинского характера, мер процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу (включая устранение последствий морального вреда) независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда, должны применяться и нормы ГК РФ, определяющие основания и размер компенсации морального вреда (ст. 151, ч. 1 и 3 ст. 1099, ст. 1100, 1101 ГК РФ).
   Требование о наличии вступившего в законную силу приговора суда, которым установлена вина причинителя, в качестве обязательного условия для возмещения вреда предусмотрено лишь для случаев возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070 ГК РФ), и не распространяется на случаи возмещения вреда по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ.
   Постепенно в отечественном праве стало укореняться представление о возможности такой компенсации при причинении нематериального вреда в результате действий органов публичной власти и их должностных лиц [425 - См.: Михеева Л. Ю. Ответственность за причинение вреда актами власти и компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок: соотношение конструкций // Витрянский В. В., Суханов Е. А. Основные проблемы частного права: Сб. статей к юбилею доктора юрид. наук, профессора Александра Львовича Маковского /Отв. ред. В. В. Витрянский, Е. А. Суханов. М.: Статут, 2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. Президиум ВАС РФ в своем Постановлении от 23 ноября 2010 г. № 6763/10 официально признал компенсацию нематериального вреда в качестве особого публично-правового способа исполнения государством обязанности возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов [426 - Постановление Президиума ВАС РФ от 23 ноября 2010 г. № 6763/10 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. Однако удовлетворение подобных исков обладает некоторыми процессуальными особенностями в связи с тем, что сведения, содержащиеся в судебных решениях и приговорах, постановлениях органов предварительного следствия и других процессуальных или иных официальных документах не могут рассматриваться как не соответствующие действительности. Для их обжалования и оспаривания предусмотрен иной судебный порядок, следовательно, сведения, содержащиеся в перечисленных актах, не могут быть опровергнуты в порядке ст. 152 ГК РФ [427 - См.: п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц». Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 4.], согласно п. 5 которой гражданин, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, вправе наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением.
   По смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации любое вмешательство государства в осуществление права на занятие предпринимательской деятельностью, которое граждане могут реализовывать как получив статус индивидуального предпринимателя (а в ряде случаев и при отсутствии такового), так и создавая юридические лица, может иметь место только на основе федерального закона и только в строго определенных целях, произвольное вмешательство в частные дела не допускается (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Следовательно, если орган публичной власти допустил незаконное вмешательство в осуществление лицом предпринимательской деятельности, и в результате вмешательства был причинен нематериальный вред, такое лицо должно иметь возможность получить справедливую денежную компенсацию причиненного ему нематериального вреда в соответствии с действующим законодательством.
   Определенной спецификой обладает компенсация нематериального вреда таким субъектам российского гражданского права, как крестьянские (фермерские) хозяйства. Последние в соответствии со ст. 86.1 ГК РФ являются юридическими лицами, интересы которых в гражданском обороте представляют физические лица – главы крестьянских (фермерских) хозяйств. В 2004 году крестьянское (фермерское) хозяйство «Урожай» обратилось в Арбитражный суд Омской области с иском о взыскании с Управления Федерального казначейства по Омской области за счет казны Российской Федерации 408 тыс. руб., из которых 358 тыс. руб. – сумма причиненного материального вреда и 50 тыс. руб. – морального вреда.
   В указанном деле моральный вред согласно аргументации истца возник в связи с изъятием автомобиля «КамАЗ», принадлежащего крестьянскому (фермерскому) хозяйству, следовательно, имел чисто имущественную природу. Несмотря на то, что в соответствии со ст. 1100 ГК РФ при нарушении имущественных прав моральный вред компенсируется только в предусмотренных законом случаях, а рассматриваемая ситуация под названные случаи не подпадает, решением Арбитражного суда Омской области от 16 мая 2007 г. с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу истца взыскано 385 тыс. руб. убытков и 100 тыс. руб. морального вреда. Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 31 января 2008 г. № Ф04-185/2007(210-А46-11) данное решение оставлено без изменения [428 - Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 31 января 2008 г. № Ф04-185/2007(210-А46-11) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   Допустимость применения категории «моральный вред» в отношениях с участием юридических лиц дискутируется в доктрине и не всегда признается правоприменителем, о чем свидетельствуют материалы судебной практики. Компенсация нематериального вреда юридическим лицам ассоциировалась с защитой деловой репутации, поэтому в арбитражной практике использовались такие категории, как «компенсация вреда, причиненного деловой репутации», «возмещение репутационного вреда», «компенсация нематериального (репутационного) вреда», «компенсация вреда, причиненного умалением деловой репутации» [429 - См.: Постановления ФАС Уральского округа от 22 ноября 2010 г по делу № А50-3102/2010; ФАС Уральского округа от 7 февраля 2011 г по делу № А07-7001/2010; ФАС Поволжского округа от 21 июля 2011 г. по делу № А57-13590/2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс»; Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. № 17528/11 по делу № А45-22134/2010. Вестник ВАС РФ. 2013. № 1; Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г № 17528/11 по делу № А45-22134/2010. Вестник ВАС РФ. 2013. № 1.]. Нередко дела о защите деловой репутации являлись одновременно и делами, связанными с причинением вреда действиями публичных субъектов [430 - См.: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами». Вестник ВАС РФ. 2011. № 8.].
   В настоящее время при защите деловой репутации юридического лица правила о компенсации морального вреда не применяются, что установлено в п. 11 ст. 152 ГК РФ [431 - СЗ РФ. 08.07.2013. № 27. Ст. 3434.]. Следует отметить, что использование норм ст. 152 ГК РФ при защите деловой репутации юридических лиц являлось до принятия недавних изменений в ГК РФ широко распространенной и признанной практикой, в частности, такого подхода придерживался Верховный Суд РФ [432 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 4.].
   В целях единообразного разрешения вопросов, возникающих в судебной практике применительно к реализации прав участников экономического оборота на возмещение вреда, причиненного публичными субъектами, обеспечения соблюдения баланса публичных и частных интересов, а также для исполнения международных обязательств Российской Федерации Пленум ВАС РФ еще в 2008 году подготовил проект Постановления «О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц» (далее – проект) [433 - Проект размещен на официальном сайте ВАС РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.arbitr.ru/_upimg/7D6E51A5A6771BC61DC75345F87696E8_vas_zp_2008-05-15.pdf (дата обращения: 01.12.2014).].
   Согласно проекту в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности организации, являющиеся юридическими лицами, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя (далее участники экономического оборота), могут защищать свои права и законные интересы путем признания нарушения права, восстановления положения, существовавшего до нарушения права, соразмерного возмещения убытков, компенсации морального вреда и иными способами согласно ст. 12 ГК РФ.
   Причиненный вред может выражаться в нарушении чьего-либо субъективного права и наступлении имущественного ущерба (утраты или умалении имущества) или неблагоприятных последствий нематериального характера. Причинившие вред действия субъектов публичной власти на момент их совершения могут формально отвечать требованиям закона, однако это не исключает возможности возмещения вреда [434 - Панова И. В. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями административных органов: история вопроса, ответственность за убытки. Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 43–49.].
   В соответствии со ст. 150 и 151 ГК РФ участники экономического оборота могут обращаться в суд в случаях увеличения рисков ведения хозяйственной деятельности вследствие принятия актов публичных субъектов, «возникновения непредвиденных временных затрат на преодоление затруднений, неопределенности в планировании решений, которые нужно принимать в связи с управлением хозяйственной деятельностью, иных препятствий в управлении, явившихся следствием действий (бездействия) публичных субъектов» [435 - Гаврилов Е. В. Компенсация морального (нематериального) вреда, причиненного юридическим лицам органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами: обзор судебной практики. Вестник арбитражной практики. 2011. № 4. С. 32–50.].
   Нематериальный вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями публичных субъектов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Требование о наличии вступившего в законную силу приговора суда, которым установлена вина причинителя, в качестве обязательного условия для возмещения вреда предусмотрено лишь для случаев возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070 ГК РФ), и не распространяется на иные случаи возмещения вреда.
   Исходя из ограничительного подхода к моральному вреду только как к физическим и нравственным страданиям (ст. 151 ГК РФ), понятно, что юридические лица переживать такие страдания не могут.
   При рассмотрении дел в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, необходимо исходить из того, что вред может выражаться в нарушении чьего-либо субъективного права и наступлении имущественного ущерба (утраты или умалении имущества) или неблагоприятных последствий нематериального характера (нанесение морального вреда, репутационного вреда и иного нематериального вреда).
   Следует учитывать то, что в случае причинения вреда неправомерными действиями публичных субъектов власти неправомерность поведения субъектов власти может выражаться в форме действий или бездействия, нарушающих нормы международного права в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации и российского права, действовавших на момент причинения вреда.
   Причинившие вред действия (бездействие) публичных субъектов на момент их совершения могут формально отвечать требованиям закона, однако это не исключает возможности возмещения вреда, причиненного указанными действиями.
   К неправомерным же действиям публичных субъектов относятся действия (бездействие) в нарушение правовых норм, с превышением или вне предоставленных законом или иным нормативным актом полномочий, в частности: принятие незаконного нормативного или ненормативного акта; ненадлежащее (неполное, несвоевременное) выполнение публичным субъектом обязанности, возложенной на него законом или иным нормативным актом; отказ в выдаче, приостановление, отзыв разрешительного документа в нарушение нормативных правовых актов; невыполнение (уклонение от выполнения) обязанности, возложенной на него нормативным правовым актом, в частности, по разработке нормативного или ненормативного акта, по государственной регистрации, по принятию охранительных, регулятивных и иных мер, по рассмотрению заявлений, обращений; неисполнение судебного акта.
   Согласно ст. 1069 ГК РФ ответственность публичных субъектов за причиненный участникам экономического оборота вред наступает вне зависимости от вины.
   Имущественный вред, причиненный субъектами власти участникам экономического оборота в соответствии со ст. 1082 ГК РФ может быть возмещен путем предъявления требования о совершении действий, направленных на восстановление нарушенного права (возмещение вреда в натуре). В силу того, что согласно п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред подлежит возмещению в полном объеме, возмещение вреда в натуре не препятствует потерпевшему требовать взыскания убытков в оставшейся части.
   Гражданин, обладающий статусом индивидуального предпринимателя, в случае ущемления публичными субъектами его нематериальных благ, гарантированных ст. 150 ГК РФ, может обратиться в суд с требованием признания нарушения своего права. Если указанный способ не позволяет в полной мере восстановить нарушенное право, гражданин может требовать компенсации морального вреда в соответствии со ст. 151 ГК РФ.
   По смыслу ст. 150 ГК РФ положения ст. 151 ГК РФ не могут толковаться как исключающие право юридического лица требовать компенсации нематериального вреда. Перечисленные выше способы защиты применяются в отношении юридического лица с учетом существа нарушенного нематериального права и характера последствий этого нарушения в соответствии с п. 1 ст. 6 ГК РФ (аналогия закона).
   В соответствии со ст. 150 и 151 ГК РФ участники экономического оборота могут обращаться в суд в случаях увеличения рисков ведения хозяйственной деятельности, нестабильности инвестиционного процесса, непредвиденных затрат времени персонала на преодоление возникших затруднений, неопределенности в планировании решений, которые нужно принимать в связи с управлением хозяйственной деятельностью, иных препятствий в управлении, явившихся следствием действий (бездействия) публичных субъектов.
   Следует учитывать, что на граждан и юридических лиц, обратившихся с исками о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, не может быть возложено чрезмерное бремя по доказыванию размера вреда и причинной связи между действием (бездействием) ответчика и неблагоприятными последствиями.
   Если для установления какого-то обстоятельства достаточно одного доказательства, суд не вправе считать этот факт недоказанным по причине непредставления иных доказательств. Например, для подтверждения факта обращения к органу публичной власти достаточно решения этого органа об отказе в совершении требуемого действия.
   При рассмотрении споров о возмещении вреда, причиненного властными субъектами, следует в соответствии с принципом баланса публичных и частных интересов и ст. 1083 ГК РФ учитывать поведение участников экономического оборота, в частности: поведение, содействовавшее возникновению или увеличению вреда; отсутствие надлежащей рачительности, осмотрительности в гражданском обороте; непринятие разумных мер к уменьшению убытков со стороны потерпевшего.
   В случае установления обстоятельств, свидетельствующих о возникновении или увеличении вреда по вине потерпевшего, размер возмещения подлежит соразмерному уменьшению.
   В соответствии со ст. 10 ГК РФ суд может отказать в защите, если будут установлены факты недобросовестного поведения или злоупотребления правом со стороны лица, обратившегося за возмещением вреда.
   При обращении в суд с заявлением о возмещении вреда, причиненного публичными субъектами, истец должен представить доказательства, подтверждающие:
   1) наступление вреда;
   2) действие (бездействие) публичного субъекта;
   3) причинную связь между действием (бездействием) публичного субъекта и наступившим вредом;
   4) размер причиненного вреда.
   Вред, который не является следствием неправомерного действия (бездействия) публичного субъекта, а вызван осуществлением обычной предпринимательской деятельности на свой риск, деятельностью без получения необходимых разрешительных документов, бездействием потерпевшего или иными объективными или субъективными факторами, возмещению не подлежит.
   Требование о возмещении нематериального вреда, причиненного деятельностью публичных субъектов, в форме денежной компенсации на основании ст. 151 и 152 ГК РФ должно быть мотивировано с указанием конкретных неблагоприятных последствий, наступивших в результате причинения вреда, а также их степени и продолжительности.
   До изменений гражданского законодательства в 2013 году по сложившейся в арбитражных судах практике моральный вред юридическому лицу не компенсировался, а суды общей юрисдикции выносили решения о компенсации морального вреда юридическим лицам за умаление их деловой репутации, хотя с учетом того, что юридическое лицо не может испытывать физических или нравственных страданий, ему невозможно причинить моральный вред. В свете изменения п. 11 ст. 152 ГК РФ можно ожидать, что упомянутый Проект не станет действующим постановлением Пленума, и перемены в судебной практике относительно возможности компенсации морального вреда юридическим лицам не произойдет.
   В арбитражной практике вместо компенсации морального вреда были выработаны рекомендации по компенсации репутационного вреда, причиненного юридическим лицам, в т. ч. в результате действий органов публичной власти [436 - Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. № 17528/11. Вестник ВАС РФ. 2013. № 1.]. Репутационный вред, причиненный действиями органов публичной власти, нарушающими имущественные права юридического лица, подлежит компенсации на основании п. 2 ст. 1099 ГК РФ. Юридическое лицо, чье право на деловую репутацию нарушено действиями по распространению сведений, порочащих такую репутацию, вправе требовать возмещения нематериального вреда при доказанности общих условий деликтной ответственности, за исключением условия о вине ответчика (ст. 1100 ГК РФ).
   Для подтверждения наступления неблагоприятных последствий в виде нематериального вреда деловой репутации истца устанавливается факт сформированной деловой репутации истца, а также факт утраты доверия к его репутации, следствием чего может быть сокращение числа клиентов и утрата конкурентоспособности.
   Статья 12 ГК РФ содержит весьма широкий перечень способов защиты гражданских прав, который не является закрытым, но иные, помимо перечисленных в ней, способы защиты гражданских прав должны быть предусмотрены законом. Как возмещение убытков, так и компенсация морального вреда являются специальными разновидностями более общего способа защиты гражданских прав, предусмотренного в ст. 12 ГК – восстановления положения, существовавшего до нарушения права.
   Компенсация нематериального вреда, причиненного участникам экономического оборота действиями публичных субъектов, не является самостоятельным средством восстановления положения, существовавшего до нарушения права (или умаления блага) в результате действий публичных субъектов. Такая компенсация в зависимости от потерпевшего субъекта оказывается либо компенсацией морального вреда, либо возмещением имущественных убытков в виде расходов, необходимых для восстановления умаленного неимущественного блага, либо выгоды, упущенной в связи с умалением такого блага.

Глава 5. Договорная ответственность публичных субъектов

   Вопрос об участии публичных субъектов в договорных правоотношениях уже затрагивался во второй главе настоящей работы. В то же время неоднозначность природы публичных субъектов вызывает сложности с решением таких вопросов, как характер взаимоотношений государства и предпринимателей при осуществлении государственных закупок, ответственность государства по обязательствам, связанным с закупкой товаров, что, по словам Л. В. Андреевой, выливается в общую проблему определения правосубъектности государства в имущественных отношениях [437 - Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 296 с.].
   Поэтому, с одной стороны, чтобы не предпринимать попыток объять необъятное, а с другой – для избежания повторов, в рамках данной главы остановимся лишь на наиболее принципиальных моментах.
   Публичные субъекты являются активными участниками хозяйственных отношений и стороной оформляющих их договоров. Более того, в развитых правопорядках указанные субъекты считаются наиболее надежными контрагентами [438 - Суханов Е. А. Государство и гражданский оборот // Гражданское право России – частное право /Отв. ред. В. С. Ем. М.: Статут, 2008. С. 488.]. Однако они, будучи особыми субъектами частноправовых отношений, обладают и специфической формой участия в хозяйственном обороте, что выражается, прежде всего, в существовании контрактной системы.
   В рыночной экономике особую роль играет контрактная система как инструмент государственного регулирования, позволяющий удовлетворять публичные нужды на основе эффективного взаимодействия государства и частного сектора экономики. Практика показала, что в условиях финансово-экономического кризиса и преодоления его последствий существенное значение принадлежало государственному заказу как способу оказания поддержки реальному сектору экономики, отечественным товаропроизводителям, в т. ч. малому и среднему бизнесу, и другим категориям хозяйствующих субъектов [439 - Мунтян Л. Б., Романова Н. В. О практике рассмотрения ФАС СЗО дел, связанных с применением Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», с участием антимонопольных органов (за период с 2008 года по октябрь 2011 г). Арбитражные споры. 2012. № 2. С. 11–54.].
   Механизм обеспечения публичных интересов при реализации гражданской правоспособности публично-правовых образований состоит в закреплении определенной компетенции за государственными и муниципальными органами. Как следует из буквального смысла ст. 125 ГК РФ, органы публично-правовых образований действуют в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Однако в законодательстве следует утвердить такую модель участия публичного субъекта в гражданском обороте, в соответствии с которой реальным носителем гражданских прав и обязанностей является само публично-правовое образование. Оно же должно отвечать за ненадлежащее исполнение обязательств и нести ответственность за причиненный вред.
   Действовавший до недавнего времени механизм заключения государственных и муниципальных контрактов для удовлетворения публичных нужд был основан на нормах Закона о размещении заказов.
   В Законе о контрактной системе она определяется как совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими в соответствии с законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе). Использование в дефиниции слова «совокупность» представляется не совсем удачным, поскольку совокупность элементов приобретает качество системы только при условии существования взаимосвязи между ними, причем эта взаимосвязь выступает в виде неотъемлемой качественной характеристики соответствующей системы [440 - Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: Изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. С. 18.]. К сожалению, специфика взаимосвязи между отмеченными элементами контрактной системы в сфере закупок не получила отражения в законодательстве.
   В пункте 3 ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе договор, заключаемый от имени публично-правового образования в целях удовлетворения государственных и муниципальных нужд (в дальнейшем, при отсутствии особого указания они будут объединяться в единое понятие публичных нужд), именуется гражданско-правовым договором и определяется как договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения публичных нужд (п. 8 ст. 3 Закона о контрактной системе).
   Как указывает Л. В. Андреева, наименование «государственный контракт» наилучшим образом отражает особенности заключаемых государством договоров [441 - Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 296 с. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. Определение «государственный» подчеркивает участие государства в договорных отношениях, особую значимость поставок продукции для государственных нужд [442 - См.: Клейн Н. И. Поставка продукции для государственных нужд. Закон. 1995. № 6. С. 64.]. Термин «контракт» выражает договорный характер взаимоотношений государства и хозяйствующего субъекта по закупкам товаров в публичных интересах. В пункте 3 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г.
   № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [443 - СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.] заключаемый от имени публично-правового образования договор именуется гражданско-правовым договором. Употребление термина «контракт», а не «договор» отражает историческую преемственность современной контрактной системы и контрактной системы закупок государством сельскохозяйственной продукции в советский период.
   В Законе о контрактной системе была предпринята попытка исчерпывающим образом определить круг участников данных отношений.
   Сущность государственного (муниципального) контракта как правовой формы удовлетворения публичных нужд обусловливает создание такого правового режима, который, в отличие от классических гражданско-правовых конструкций, призван еще и обеспечить достижение цели надлежащего использования средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
   В статье 8 Закона о контрактной системе установлено, что контрактная система направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Именно в результате конкурентной борьбы между поставщиками формируется наиболее выгодное предложение, поэтому можно говорить о том, что конкуренция является одним из основных механизмов, позволяющих добиться эффективного расходования средств в целях удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
   Принцип обеспечения конкуренции, провозглашенный в этой же статье, определяет, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
   В результате, добросовестно выполняя предписания законодательства о контрактной системе, публичный субъект, помимо исполнения функции заказчика, осуществляет деятельность, направленную на стимулирование добросовестной конкуренции при размещении государственного (муниципального) заказа, которая, по аналогии с рынком частных закупок, должна стать регулятором рыночных отношений, способным обеспечить эффективное расходование бюджетных средств [444 - См.: ЛапинаЕ.Б. Государственная поддержка конкурентной среды в аспекте эффективности государственных закупок. М.: Юристъ, 2014. № 5. С. 19.].
   В Законе о контрактной системе предпринята попытка создания условий для развития конкуренции при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд путем принуждения государственных (муниципальных) заказчиков к использованию конкурентных процедур при размещении заказов, строгой регламентации деятельности государственных (муниципальных) заказчиков при проведении таких процедур и установления ряда ограничений на их действия при осуществлении закупок. Так, в пункте 2 ст. 24 перечислены предписанные при осуществлении закупок конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); в ст. 31 устанавливаются требования к участникам закупки, среди которых следует отметить положение п.п. 9 п. 1 об отсутствии между участником закупки и заказчиком конфликта интересов; ст. 102 налагает на органы публичной власти обязанность по обеспечению осуществления общественного контроля над соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
   Исполнение государственного (муниципального) контракта определяется как комплекс мер, реализуемых после его заключения и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Эти меры перечислены в ст. 94 Закона о контрактной системе и, помимо прочего, включают в себя взаимодействие сторон контракта при применении мер ответственности в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.
   В Законе о размещении заказов устанавливалась имущественная ответственность за нарушение договорных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, причем условие об ответственности поставщика являлось существенным условием контракта (ч. 10 ст. 9). При просрочке исполнения поставщиком договорного обязательства заказчик был вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней) за каждый день просрочки, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного государственным или муниципальным контрактом срока исполнения обязательства. Размер неустойки определялся контрактом, но не мог быть менее 1/300 действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка РФ.
   В отличие от ответственности поставщика имущественная ответственность заказчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным (муниципальным) контрактом, ограничивалась неустойкой в размере 1/300 действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка РФ. Кроме того, заказчик освобождался от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если доказывал, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны.
   Поскольку заказчики действовали не в собственных, а в публичных интересах, арбитражные суды на первоначальном этапе формирования судебной практики при рассмотрении споров, связанных с возмещением заказчиками убытков, возлагали на них ответственность только при условии их вины [445 - Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 июня 1996 г. № 4194/95. Вестник ВАС РФ. 1996. № 10.].
   В настоящее время регулирование ответственности сторон содержится в нормах ст. 34 Закона о контрактной системе. Неизменным по сравнению с ранее действовавшим законодательством осталось обязательное для государственного (муниципального) контракта условие об ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом (ч. 4 ст. 34 Закона о контрактной системе), а также способ определения и размер неустойки, начисляемой в случае просрочки исполнения обязанностей, предусмотренных контрактом, и в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения договорного обязательства.
   Для неисправного поставщика неустойка устанавливается контрактом в размере, определенном в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, но не менее 1/300 действующей на дату уплаты ставки рефинансирования Центрального банка РФ.
   Для неисправного заказчика, условие об ответственности которого за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства теперь также является обязательным, неустойка устанавливается контрактом в размере 1/300 действующей на дату уплаты ставки рефинансирования Центрального банка РФ от неуплаченной в срок суммы. В этом случае неустойка является не договорной, а законной, и ее размер не согласуется с компенсационной функцией.
   Возможность усмотрения в вопросе определения размера неустойки поставщика подталкивает некоторых заказчиков использовать неустойку в целях, противоречащих принципам законности и добросовестности.
   В частности, речь идет о случаях установления максимально короткого срока для исполнения обязательства и указания заведомо завышенного размера неустойки (например, 5 % в день от общей суммы контракта [446 - См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 29 августа 2011 г. № Ф03-4100/2011 по делу № А73-14965/2010; Постановление ФАС Уральского округа от 5 марта 2012 г. № Ф09-542/12 по делу № А71-4514/11; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2012 г. № 09АП-7224/2012-АК по делу № А40-11879/11-27-1013 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».], 50 % штрафа [447 - См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 19 июля 2011 г. по делу № А57-20098/2009; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 декабря 2011 г. по делу № А63-2893/2011; Постановление ФАС Московского округа от 11 января 2012 г. по делу № А40-35985/11-23-307// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]) для исключения «нежелательных» поставщиков на этапе заключения контракта. Также неустойка используется как инструмент давления на поставщика, допустившего просрочку, с целью получения незаконных благ за оформление документов, подтверждающих исполнение поставщиком обязательства «задним» числом.
   В некоторых случаях имеет место злоупотребление субъективным гражданским правом со стороны государственного (муниципального) заказчика, которое в одном из арбитражных дел заключалось, например, в предъявлении государственным заказчиком к поставщику требований о взыскании за недопоставку товара на сумму 202 341,41 руб. неустойки в размере более 17 млн. руб. при утрате интереса к реальной поставке продукции [448 - См.: Постановление ФАС Московского округа от 4 октября 2013 г. по делу № А40-145772/12 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. Также злоупотребление субъективным гражданским правом со стороны заказчика налицо при предъявлении иска с целью добиться перерыва течения срока исковой давности, предъявлении требования о взыскании убытков или возмещении имущественного вреда с заведомо завышенным размером упущенной выгоды, предъявлении требования об одновременном взыскании неустойки и процентов за пользование чужими денежными средствами (ст. 395 ГК РФ) и др.
   Контрактная система подразумевает договорный характер взаимодействия публично-правовых субъектов с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд [449 - Андреева Л. В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования. Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. С. 3–16.]. Следовательно, к регулированию данных отношений применяются нормы гражданского права и его принципы, действие одного из которых – принципа равенства субъектов гражданского права – означает и то, что неблагоприятные последствия при наличии оснований для возложения гражданско-правовой ответственности должны наступать для любого из участников гражданско-правовых отношений, в т. ч. и для публично-правовых субъектов.
   В современной российской правовой действительности гражданское право в силу объективных причин не может являться единственным регулятором экономической сферы. В целях соблюдения баланса публичных и частных интересов оно взаимодействует с иными правовыми инструментами, что проявляется в наличии межотраслевых связей [450 - См.: Челышев М.Ю. Указ. соч. С. 5.], и образует целый правовой комплекс регулирования отношений в сфере контрактной системы.
   Установление для публично-правовых участников контрактной системы «льготного» режима ответственности при неисполнении или ненадлежащем исполнении ими обязательства, предусмотренного контрактом, как раз представляет собой элемент публично-правовой экспансии в сферу договорного регулирования отношений сторон. В данном случае свобода договора, которая состоит и в свободе сторон определять условия заключаемого ими договора, ограничивается в интересах публично-правовых субъектов. Оправданна ли позиция законодателя о предоставлении публично-правовым субъектам «режима наибольшего благоприятствования» при установлении ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) контракта?
   Можно согласиться с авторами крупнейшего в современной России исследования, посвященного договорному праву, в том, что ограничение свободы договора преследует одну из трех целей: защиту слабой стороны; защиту интересов кредиторов, угроза которым может оказать разрушительное влияние на гражданский оборот; защиту публичных интересов [451 - Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 3-е изд., стер. М.: Статут, 2008. С. 159.].
   Насколько установление законной неустойки для одного участника контрактной системы и договорной – для другого способствует защите публичных интересов? Материалы судебной практики показывают, что размер законной неустойки, установленной для заказчика, часто значительно (в меньшую сторону) отличается от размера неустойки, установленной контрактом для подрядчика, что не соответствует балансу интересов сторон [452 - Решение Арбитражного суда Свердловской области от 1 апреля 2013 г по делу № А60-3003/2013 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».].
   По своей правовой природе неустойка представляет собой средство упрощенной компенсации потерь кредитора, вызванных неисполнением или ненадлежащим исполнением должником договорного обязательства. Интересы кредитора в достаточной степени защищены и при определении размера неустойки в контракте. Установление законной неустойки не оправдывается необходимостью защиты публичных интересов, поскольку их защита гарантируется прозрачностью процедур выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения и исполнения государственного (муниципального) контракта, а не способом установления неустойки.
   Как уже отмечалось, правовое регулирование контрактной системы подразумевает включение принципов гражданского права (в т. ч. принципа равенства участников, принципа свободы договора и принципа добросовестности) в качестве руководящих начал при воздействии на поведение субъектов контрактной системы. Исключения из названных принципов возможны, но лишь при соблюдении и обосновании наличия условий, допускающих подобные особые случаи.
   Учитывая вышесказанное, в качестве одной из задач совершенствования правового обеспечения контрактной системы можно обозначить необходимость юридического закрепления и практического достижения равного положения заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при привлечении к гражданско-правовой ответственности в соответствии с основополагающими принципами гражданского права, что может быть реализовано при установлении размера неустойки в государственном (муниципальном) контракте. Данный размер подлежит определению сторонами контракта, за исключением случаев определения порядка установления неустойки Правительством Российской Федерации в целях защиты публичного порядка.
   В этом плане показательно Постановление Президиума ВАС РФ от 12 июля 2011 г. № 17389/10 [453 - Вестник ВАС РФ. 2011. № 11.], в котором была сформулирована политико-правовая позиция, что согласно ст. 421 ГК РФ принцип свободы договора предполагает добросовестность действий сторон, разумность и справедливость его условий, в частности, их соответствие действительному экономическому смыслу заключаемого соглашения. Свобода договора, подразумевая, что стороны действуют по отношению друг к другу на началах равенства и автономии воли и определяют условия договора самостоятельно в своих интересах, не означает, что при заключении договора они могут действовать и осуществлять права по своему усмотрению без учета прав других лиц (своих контрагентов), а также ограничений, установленных Кодексом и другими законами.
//-- Субсидиарная ответственность --//
   Субсидиарная ответственность является одним из видов гражданско-правовой ответственности и представляет собой ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательств в случаях, установленных законом или договором.
   Согласно ст. 399 Гражданского кодекса Российской Федерации [454 - СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.] субсидиарная ответственность означает предъявление требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность акцессорно к ответственности другого лица, являющегося основным должником. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, оно может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность. Субсидиарный должник не имеет своих обязательств перед кредитором, а лишь несет гражданско-правовую ответственность за неисполнение обязательств основным должником [455 - Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 апреля 2012 г. по делу № А61-1628/2011. [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Режим доступа: http://arbitr.ru (дата обращения: 20.02.2014).].
   Правоотношение, возникающее между субсидиарным должником и кредитором, может быть квалифицировано в качестве охранительного с тем отличием от общего понимания охранительного правоотношения, представляющего собой такую правовую связь, в которой участвует в качестве управомоченной стороны потерпевший от правонарушения субъект, а в качестве обязанной – правонарушитель, что в данном охранительном правоотношении присутствует особый (автономный) субъектный состав.
   Для охранительного правоотношения в целом характерна некая производность его возникновения от регулятивной правовой связи. Однако, несмотря на то, что возникновение охранительного правоотношения ставится в зависимость от наличия регулятивного, дальнейшая его реализация не зависит от регулятивного правоотношения. Охранительная связь характеризуется, с одной стороны, производностью возникновения, с другой, независимостью осуществления правоотношения и самостоятельностью [456 - См.: Кархалев Д. Н. Охранительные обязательства по защите гражданских прав. Юридический мир. 2013. № 2. С. 28.].
   Правоотношение, возникающее между субсидиарным должником и кредитором, так же самостоятельно, однако с основным (регулятивным) правоотношением его связывает одно из его лиц (кредитор) и его содержание (долг). В этом отношении обязательство по субсидиарной ответственности – это особый вид законного обязательства, имеющего акцессорный характер по отношению к основному охранительному обязательству.
   Если в основном охранительном обязательстве обязанной стороной является непосредственный причинитель вреда, который должен совершить определенные действия по восстановлению нарушенного права кредитора, то в охранительном правоотношении по субсидиарной ответственности лицом, совершающим активные действия для восстановления права потерпевшего будет субсидиарный должник, не являющийся непосредственным причинителем вреда. Он, не являясь правонарушителем, совершает определенные действия по защите нарушенного права потерпевшего лица, чем удовлетворяет интерес последнего, заключающийся в восстановлении его нарушенного права.
   Институт субсидиарной ответственности представляет собой исключительно любопытное явление, поскольку в качестве общих условий гражданско-правовой ответственности традиционно называются: противоправность нарушения субъективных гражданских прав; причинение вреда; причинная связь между нарушением субъективных гражданских прав и вредом; вина нарушителя [457 - См.: Сидоркина Н. А., Егошин А. И. Генезис правовой природы некоторых условий гражданско-правовой ответственности за нарушение договорных обязательств в СССР История государства и права. 2010. № 7. С. 31–34.], следовательно, привлечение к ответственности иных, помимо основного должника, невиновных и не допускающих правонарушений лиц должно иметь веское основание [458 - См.: Пирогова Е. С., Жукова Ю. Д. Обеспечение эффективности правового регулирования субсидиарной ответственности контролирующих лиц. Перспективы развития законодательства о банкротстве. Вестник арбитражной практики. 2012. № 5. С. 13–24.].
   В отличие от отраслей публичного права, в которых также возникают охранительные правоотношения, охранительное гражданско-правовое отношение по субсидиарной ответственности не имеет императивного характера. Оно возникает на основе юридического равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников, публично-правовые образования выступают в качестве субъектов субсидиарной ответственности как равные среди прочих субъектов гражданского права.
   Особенности привлечения публично-правовых образований к субсидиарной ответственности, в частности, к ответственности по обязательствам государственных и муниципальных бюджетных учреждений освещались в Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ» [459 - Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.], от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ» [460 - Там же.] и от 22 июня 2006 г. № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации» [461 - Там же.].
   Можно выделить несколько случаев применения субсидиарной ответственности в правоотношениях с участием публично-правовых образований: ответственность публично-правовых образований по гражданско-правовым обязательствам бюджетных учреждений и казенных предприятий; ответственность публично-правовых образований при принятии ими на себя гарантии по обязательствам иных публично-правовых образований либо юридических лиц; ответственность Российской Федерации по обязательствам входящих в нее публичноправовых образований и органов местного самоуправления [462 - КомягинД.Л. Субсидиарная ответственность в публичных правоотношениях. Реформы и право. 2007. № 1 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».], а также деликтную ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный их должностными лицами.
   Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» арбитражным судам указано на то, что при определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, необходимо исходить из того, что субсидиарную ответственность как собственник имущества учреждения несут соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование [463 - Пункт 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации». Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.]. От имени перечисленных публично-правовых образований на основании ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) [464 - СЗ РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.] в суде выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета.
   Согласно позиции ВАС РФ, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а не с органов, выступающих от имени публично-правовых образований.
   Аналогичное правило содержится в ст. 16 ГК РФ, в которой указано, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т. ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
   Иными словами, возмещение потерпевшему либо удовлетворение требований кредиторов учреждений производится не за счет причинителя вреда либо органа публичной власти, выступающего в обороте от имени публично-правового образования, а за счет казны соответствующего уровня.
   Имеет ли в данном случае место наступление субсидиарной ответственности публично-правовых образований или же на основании закона происходит замена должника в гражданско-правовом обязательстве, в котором первоначальным должником является должностное лицо либо орган публичной власти?
   Юридическая ответственность является одним из видов социальной ответственности и в этом качестве определяется как особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом права отрицательных последствий, предусмотренных санкцией правовой нормы, и осуществляемый в форме охранительного правоотношения [465 - См.: Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Академический Проект, 2005. С. 708.]. Субсидиарная ответственность, будучи видом юридической гражданско-правовой ответственности, предполагает наличие оснований гражданско-правовой ответственности, состава гражданского правонарушения. В качестве общего основания гражданско-правовой ответственности можно признать нарушение субъективных гражданских прав, как имущественных, так и личных неимущественных, поскольку данная ответственность представляет собой ответственность одного участника имущественного оборота перед другим, а ее общей целью является восстановление нарушенного права на основе принципа соответствия размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков [466 - См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е, испр. М.: Статут, 1999. С. 705; Гражданское право: Учебник. Т. 1. Изд. 4-е, перераб. и доп. /Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2000. С. 549–550; Гражданское право: Учебник: В 2-х т. Т 1 /Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 1998. С. 438–439. Что касается употреблявшегося в советском гражданском праве выражения «предпосылка ответственности», то, по мнению Б. С. Антимонова, оно означало скорее не юридическое основание и не факт, в котором основание проявилось в определенном случае, а следование одного обстоятельства за другим. См.: Антимонов Б. С. Основания договорной ответственности социалистических организаций. М.: Госюриздат, 1962. С. 28.].
   Субсидиарная ответственность вне связи с правонарушением, а в силу правового статуса установлена ГК РФ лишь в строго определенных случаях. Нельзя не согласиться с мнением, что институт ответственности в праве призван служить иным целям, имеющим отношение, прежде всего, к самому лицу, привлекаемому к ответственности. Разумеется, гражданско-правовая ответственность обладает и компенсационной функцией и установлена, в первую очередь, в интересах кредитора, однако и в этом случае ответственность неразрывно связана с совершением должником определенного нарушения. Привлечение к ответственности иных, помимо основного должника, лиц должно иметь веское основание. Если же привлечение к ответственности никак не зависит от правомерности или противоправности поведения лица, это является тревожным признаком. Каждый субъект должен четко осознавать, за что конкретно подлежит юридической ответственности, в т. ч. имущественной [467 - См.: Пирогова Е. С., Жукова Ю. Д. Указ. соч. С. 23–24.].
   Возможно, именно по этой причине ВАС РФ, признавая наличие субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных учреждений, был вынужден в вышеупомянутом Постановлении Пленума от 22 июня 2006 г. № 21 сделать оговорку о том, что субсидиарная ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является «особым видом субсидиарной ответственности» [468 - Пункт 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации». Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.].
   Исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) за счет средств бюджета должно быть произведено Министерством финансов Российской Федерации (соответствующим финансовым органом) в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного листа указанному органу (п. 6 ст. 242.2 БК РФ).
   Специальный порядок исполнения судебных актов о взыскании долга с учреждения и собственника его имущества в порядке субсидиарной ответственности регламентируется ст. 161 и гл. 24.1 БК РФ, по смыслу которых взыскание первоначально обращается на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства, а в случае их недостаточности – на денежные средства субсидиарного должника.
   В пункте 10 ст. 158 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде, соответственно, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
   Правила п.п. 2–5 ст. 126 ГК РФ о том, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также созданных ими юридических лиц, не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.
   Согласно п. 5 ст. 115 БК РФ гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. При этом, как следует из определения государственного долга, закрепленного в ст. 6 БК РФ, в качестве гаранта выступают, соответственно, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
   Государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично (п. 1 ст. 115 БК РФ, п. 1 ст. 329 ГК РФ).
   К отношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются нормы статей 115–117 БК РФ и общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 ГК РФ), а также нормы ГК РФ о договоре поручительства. Права публично-правового образования, исполнившего на основании предоставленной гарантии в пользу кредитора денежное обязательство должника, определяются в соответствии с положениями ст. 365 ГК РФ.
   Фактически в данном случае возникает конкуренция частноправового (ГК РФ) и публично-правового (БК РФ) регулирования. В рассматриваемой ситуации нормам БК РФ, как специальным нормам, регулирующим данный вид общественного отношения, обладающего спецификой субъектного состава, должен отдаваться приоритет перед общими положениями ГК РФ, и лишь в части, неурегулированной нормами БК РФ, должны применяться положения ГК РФ.
   Но если исполненная государством в силу гарантии обязанность перед кредитором (а также и возмещение потерпевшему вреда за счет казны соответствующего уровня) порождает регрессное требование к лицу, которому давалась гарантия (к должностному лицу либо органу публичной власти, являющемуся непосредственным причинителем вреда), то возникающее между ними общественное отношение должно подлежать гражданско-правовому регулированию, что противоречит предыдущему выводу.
   Следовательно, возможно либо признать, что требование публичного образования не имеет регрессного характера, и применять к регулированию возникающего отношения нормы соответствующей отрасли права (административного или уголовного), либо констатировать наличие регрессного характера в требовании публичного образования к первоначальному должнику либо непосредственному причинителю вреда (в последнем случае происходит «перерождение» регрессного обязательства в служебно-трудовое, административно– или уголовно-правовое отношение).
   В абзаце 3 п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 12 июля 2012 г. [469 - О некоторых вопросах разрешения споров, связанных с поручительством: Постановление Пленума ВАС РФ от 12 июля 2012 г. № 42. [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Режим доступа: http://arbitr.ru (дата обращения: 20.02.2014).] № 42 указано, что положения ГК РФ о регрессных требованиях (например, п. 3 ст. 200, п.п. 1 п. 2 ст. 325 ГК РФ) не подлежат применению к отношениям между поручителем, исполнившим свое обязательство перед кредитором, и должником, поскольку основание такого перехода права требования определено Пленумом ВАС РФ как суброгация. Аргументируя указанную позицию высшей судебной инстанции, Р. С. Бевзенко проводит различие между суброгационным и регрессным требованием в зависимости от того обстоятельства, прекращено ли обязательство-основание на момент возникновения соответствующего требования: при исполнении поручителем обеспеченного обязательства после его исполнения основным должником при невыполнении обязанности уведомления о прекращении обязательства у поручителя возникает именно право регресса, т. к. обеспеченное обязательство уже не существует (ст. 366 ГК РФ) [470 - См.: Бевзенко Р. С. Новеллы судебной практики в сфере поручительства. Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 12 июля 2012 г. № 42 «О некоторых вопросах разрешения споров, связанных с поручительством». Вестник ВАС РФ. 2012. № 11. С. 56.]. В то же время необходимо отметить, что данное утверждение не является бесспорным, т. к. при комплексном анализе норм ст. 325, 399 ГК РФ можно сделать вывод, что законодатель не связывает возникновение регрессного требования с прекращением обязательства-основания. В силу прямого указания п.п. 1 п. 2 ст. 325 ГК РФ должник, исполнивший солидарную обязанность, имеет право регрессного требования к остальным должникам, а в соответствии с п. 3 ст. 399 ГК РФ основной должник имеет право выдвинуть против регрессного требования лица, отвечающего субсидиарно, возражения, которые он имел против кредитора в определенных законом случаях. Б. М. Гонгало также определяет правовую природу требования исполнившего обеспеченное обязательство поручителя к другим должникам именно как регрессного иска [471 - См.: Гонгало Б. М. Обеспечение исполнения обязательств. М.: Спарк, 1999. С. 43.].
   Основание не согласиться с упомянутой выше точкой зрения Р. С. Бевзенко заложено и в абзаце 3 п. 27 Постановления Пленума ВАС РФ № 42: «уплата должником всей суммы долга сопоручителю, полностью исполнившему договор поручительства, по смыслу ст. 329 ГК РФ прекращает его регрессные требования к другим совместным поручителям». Фактически, поручитель, исполнивший за должника обеспеченное обязательство перед кредитором, является его правопреемником в рассматриваемых отношениях и замещает кредитора в той части, в которой совершил исполнение обеспеченного обязательства [472 - Постановление Президиума ВАС РФ от 3 июля 2012 г. № 1964/12 по делу № А40-134929/10-97-1126. [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Режим доступа: http://arbitr.ru (дата обращения: 20.02.2014).].
   Как представляется, указание закона на то, что РФ, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, причиненный действиями (бездействием) должностного лица, приобретают право регрессного требования к должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении вредоносных действий (во вредоносном бездействии). Специальное правило п. 3 ст. 1081 ГК РФ о наличии права требования в порядке регресса в случаях возмещения вреда, причиненного должностными лицами органов дознания, предварительного следствия и суда, позволяет говорить именно о гражданско-правовом регрессном характере правоотношений, возникающих между публично-правовым образованием и органом, действующим в обороте от его имени либо являющимся непосредственным причинителем вреда.
   Актуальным в правовой науке является вопрос о наличии (отсутствии) субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам входящих в нее публично-правовых образований, поскольку существует расхождение между действующим бюджетным законодательством, принципами, положенными в основу построения бюджетной системы Российской Федерации, и позицией Конституционного Суда Российской Федерации, которая реализуется в судебной практике.
   Статьей 31 БК РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который, в том числе, означает право и обязанность органов публичной власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств и недопустимость непосредственного исполнения публичных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.
   Публичные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации) (ст. 6 БК РФ).
   Наличие в БК РФ нормы об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы с представлением реестров субъектов Российской Федерации и сводов реестров муниципальных образований в Министерство финансов РФ (ст. 87 БК РФ) позволяет говорить об отсутствии неопределенности в части обязанности того или иного публично-правового образования нести то или иное расходное обязательство.
   Согласно ст. 102 БК РФ публично-правовые образования не несут ответственности по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были ими гарантированы Российской Федерацией. Долговые обязательства публично-правовых образований полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в их собственности имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.
   Однако данный подход не находит отражения в практике высших судебных инстанций. Так, позиция Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ) заключается в том, что бюджеты субъектов Российской Федерации или муниципальных образований являются частью финансовой системы Российской Федерации вместе с федеральным бюджетом, что означает обязанность выделения из федерального бюджета финансовой помощи в случае недостаточности доходов нижестоящих бюджетов для обеспечения ими своих расходных обязательств.
   В частности, в п. 2.2 Постановления КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» сформулирована следующая позиция: бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно – они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации [473 - Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 4.].
   В последующем КС РФ неоднократно подтверждал свою позицию о том, что бюджеты публично-правовых образований не существуют изолированно, что обусловливает наличие обязанности Российской Федерации обеспечивать расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [474 - Определение КС РФ от 1 марта 2007 г. № 129-О-П «По жалобам граждан Бабковой Зои Михайловны, Бойковой Светланы Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 4; Постановление КС РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 БК РФ». Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 1.].
   Указанные выше особенности субсидиарной ответственности публично-правовых образований позволяют сделать вывод о том, что она носит гражданско-правовой характер и наступает при наличии общих условий гражданско-правовой субсидиарной ответственности, но в силу специфического статуса ее субъектов обладает рядом отличительных черт.

Заключение

   Деятельность государства и иных публично-правовых образований по своей природе носит публичный характер, однако в целях наиболее эффективного исполнения тех или иных публичных функций для опосредования участия этих субъектов в правовых отношениях используются цивилистические конструкции. Закрепление гражданско-правовой ответственности публичных субъектов (бездействие) является основным средством обеспечения достижения баланса частных и публичных интересов.
   Выделение частных и публичных интересов в зависимости от носителя интереса не совпадает с делением права на частное и публичное, т. к. публичный интерес может быть отражен и закреплен в отраслях публичного и частного права и выделяется исключительно по субъекту-носителю [475 - Маслаков А. В. Надзор как процессуальная форма защиты публичного интереса: Дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 26.].
   К началу XX в. идея ответственности публичной власти за вред, причиненный при осуществлении правосудия и административного управления, получила признание практически во всех европейских государствах, хотя закрепление ее в законодательстве шло чрезвычайно сложно и медленно [476 - См.: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации. М.: Волтерс Клувер, 2007.].
   В России ответственность государства за вред, причиненный при осуществлении публичной власти, впервые была закреплена в ст. 407 ГК РСФСР (1922), тем самым определилась гражданско-правовая принадлежность данного института. Значительно позднее с появлением концепции уголовно-процессуальной природы возмещения вреда зарождается публичноправовой подход к определению ответственности государства [477 - Нуртдинов А. А. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства. М.: Юристъ, 2007. № 10; Пелью Д. Исполнение арбитражных решений по делу Noga во Франции. Международный коммерческий арбитраж. 2004. № 2.].
   К середине 90-х гг. XX в. в российской науке сформировалось два подхода к определению правовой природы ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный в результате их деятельности:
   1) частноправовой (гражданско-правовая обязанность возместить вред независимо от сферы причинения вреда);
   2) публично-правовой (обязанность возместить вред, причиненный в результате уголовного преследования) [478 - См.: Жметкин Р. Г. Гражданско-правовая ответственность государства и иных публичных образований: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. Краснодар, 2014. С. 152.].
   В законодательстве также предусматривается как гражданско-правовая (ст. 16, 16.1, 1069, 1070 ГК РФ), так и публично-правовая (гл. 18 «Реабилитация» УПК РФ) ответственность публичных субъектов.
   Возмещение вреда, причиненного публичными субъектами иным субъектам права признается в качестве особого публично-правового способа исполнения обязанности возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов [479 - Постановление Президиума ВАС РФ от 23 ноября 2010 г. № 6763/10 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».]. Однако, несмотря на упоминание о публичном характере данной обязанности, следует отметить, что наиболее эффективно отношения по возмещению и компенсации вреда могут быть реализованы только в форме гражданского правоотношения с использованием частноправового инструментария. Поэтому и большая часть правил возмещения вреда, причиненного в результате деятельности публичных субъектов, содержится в гражданском законодательстве.
   Имущественная ответственность по своему источнику и обоснованию является гражданско-правовой. Любое противоправное причинение имущественного вреда должно влечь наступление гражданско-правовой ответственности независимо от того, каков характер противоправности, нормой какой отрасли права установлен запрет совершения того действия, которым причинен имущественный вред [480 - См.: Рахмилович В. А. О противоправности как основании гражданской ответственности. Советское государство и право. 1964. № 3. С. 55.].
   Никакое государство не может выполнить своих функций, если не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть имуществом и заключать договоры [481 - Инжиева Б. Б. Участие государства в современном гражданском обороте: Монография /Под ред. проф. А. Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. С. 28.].
   Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях строится на базисе общего дозволения ст. 124 ГК РФ, п. 2 которой определяет, что к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Здесь установлен общий правовой режим с изъятиями, которые предписаны законодательно либо которые напрямую вытекают из природы публично-правовых образований.
   Исходя из этой же посылки о том, что публично-правовые образования являются обычными, хотя и особыми, субъектами гражданского права, единственный вид ответственности, который налагается на всех публичных субъектов – это гражданско-правовая ответственность. Даже суверен и создатель «правил игры» – государство обязано возместить причиненный конкретному потерпевшему вред, если оно оказалось неисправным должником либо возмещает причиненный вред за иное лицо, оказавшееся непосредственным причинителем вреда, поскольку возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня.
   Гражданское право – это право рыночной экономики, в которой существуют равноправные и независимые друг от друга субъекты. Публично-правовые образования являются производителями и потребителями материальных благ, равно такими же, как и прочие субъекты, и, определяя свои потребности и интересы, вступают в товарно-денежные отношения с прочими субъектами наравне со всеми.
   Ответственность публичных субъектов в гражданском праве лишь обеспечивает нормальное регулирование гражданским правом рыночной экономики. Цель гражданско-правовой ответственности состоит не в том, чтобы покарать, но в том, чтобы восстановить. Наличие компенсационной функции предопределено специфическим предметом гражданско-правового регулирования, поскольку имущественная сфера обладает реальной возможностью к компенсации в случае нарушения, однако компенсационная функция реализуется не только в области имущественных отношений, но и в области личных неимущественных отношений, не связанных с имущественными, т. к. и здесь существует возможность имущественной компенсации нарушенного личного неимущественного права [482 - Рыженков А. Я. Компенсационная функция советского гражданского права: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. Саратов: Саратовский юрид. ин-т им. Д.И. Курского, 1981. С. 10–11.].
   Тождественные по смыслу нормы ст. 13, 16, 1069 ГК и ст. 1070 ГК, являющейся специальной по отношению к ст. 1069 ГК, закрепляют единую модель возникающих обязательств: вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а реализуемые в них меры воздействия на причинителя вреда являются гражданско-правовыми. Ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица правомерными действиями органов публичной власти, их должностных лиц или иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, также в соответствии со ст. 16.1 ГК РФ возмещается публичными субъектами, которые не являются непосредственными причинителями вреда.
   Как следует из буквального смысла ст. 125 ГК РФ, органы публичной власти действуют в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Однако в законодательстве следует утвердить такую модель участия публичного субъекта в гражданском обороте, в соответствии с которой реальным носителем прав и обязанностей является само публично-правовое образование. Оно же должно отвечать за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств и нести ответственность за причиненный вред. Ведь осуществляя свои публично-правовые функции, публичные субъекты выступают исключительно от имени соответствующего публично-правового образования, следовательно, и вред, причиняемый при этом, должен считаться причиненным самим публично-правовым образованием.
   Последнее принимает на себя ответственность за незаконные действия каждого должностного лица или органа публичной власти, с наличием которых закон связывает возникновение права на возмещение вреда у потерпевшего. Не случайно та же ст. 1069 ГК РФ указывает, что вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не средств, находящихся в распоряжении тех или иных органов, и поскольку орган публичной власти или должностное лицо не является самостоятельным субъектом гражданского права, должна устанавливаться вина не конкретного должностного лица, а того лица, которое и является ответчиком по иску, т. е. Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований.
   В заключение предпринятого исследования следует отметить, что с позиций терминологической определенности, отраслевой принадлежности, нормативного регулирования и правореализационного механизма проблема гражданско-правовой ответственности публичных субъектов является настолько многоаспектной, затрагивающей значительное количество смежных вопросов правоведения и вызывающей доктринальные дискуссии по каждому из своих элементов, но, вместе с тем, настолько нуждающейся в теоретическом разрешении и практическом применении научно обоснованного оптимального правового воздействия на данные отношения, что можно утверждать с уверенностью – данная работа не окажется последней по обозначенной теме. Необходимость продолжения формирования теоретического знания о гражданско-правовой ответственности публичных субъектов предполагает дальнейшее исследование как обозначенных в настоящей монографии, так и новых вопросов, связанных с юридической ответственностью властных субъектов.

Список нормативных правовых актов, судебной практики и литературы

I. Нормативные акты и иные акты федеральных органов исполнительной власти

   1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
   2. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. СЗ РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.
   3. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
   4. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. СЗ РФ. 29.01.1996. № 5. Ст. 410.
   5. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 октября 2002 г. № 138-ФЗ. СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
   6. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
   7. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.
   8. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.
   9. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
   10. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». СЗ РФ. 31.07.2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
   11. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе». СЗ РФ. 20.03.2006. № 12. Ст. 1232.
   12. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». СЗ РФ. 25.07.2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
   13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
   14. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
   15. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». СЗ РФ. 12.01.1998. № 2. Ст. 223.
   16. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне». СЗ РФ. 03.06.1996. № 23. Ст. 2750.
   17. Закон Российской Федерации от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. № 16. Ст. 499.
   18. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации». СЗ РФ. 12.04.2004. № 15. Ст. 1395.
   19. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». СЗ РФ. 15.03.2004. № 11. Ст. 945.
   20. Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 (с изм. от 5 ноября 2013 г.). СЗ РФ. 13.12.2004. № 50. Ст. 5073.

II. Библиография

   21. Абдулвагапова Р. Р. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права и участники обязательственных правоотношений: Монография. Казань: Познание, 2008.
   22. Агарков М. М. Обязательства из причинения вреда. Проблемы социалистического права. 1939. № 1.
   23. Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1940.
   24. Агарков М. М. Ценность частного права. Правоведение. 1992. № 1.
   25. Административное право зарубежных стран: Уч. пособие / Под редакцией А. Н. Козырина. М.: СПАРК, 1996.
   26. Административное право: Учебник /Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 1999.
   27. Азми Д. М. Концепция безвиновной ответственности: содержание, трактовки, оценка. Законодательство и экономика. 2011. № 7.
   28. Алдошин О. Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте. Журнал российского права. 2001. № 1.
   29. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966.
   30. Алексеев С. С. О составе гражданского правонарушения. Правоведение. 1958. № 1.
   31. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982.
   32. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981.
   33. Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1972.
   34. Алексеев С. С. Собрание сочинений: В 10-и т.: Курс лекций. Т. 3: Проблемы теории права. М.: Статут, 2010.
   35. Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975.
   36. Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1993.
   37. Алексеев С. С., Яковлев В. Ф. Гражданское право и современность. Советское государство и право. 1984. № 3.
   38. Андреев Ю. Н. Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: теория и судебная практика. СПб: Юридический центр Пресс, 2006.
   39. Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 296 с. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
   40. Андреева Л. В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования. Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11.
   41. Антимонов Б. С. Гражданская ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности. М.: Госюриздат, 1952.
   42. Антимонов Б. С. Значение вины потерпевшего при гражданском правонарушении. М.: Госюриздат, 1950.
   43. Антимонов Б. С. Основания договорной ответственности социалистических организаций. М.: Госюриздат, 1962.
   44. Арбитражный процесс: Учебник для вузов /Под общ. ред. Я. Ф. Фархтдинова. СПб: Питер, 2003.
   45. Баранов В. М., Поленина С. В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород: Изд-во Нижегород. юрид. ин-та МВД РФ, 2000.
   46. Бахрах Д. Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности. Современное право. 2008. № 10.
   47. Бевзенко Р. С. Новеллы судебной практики в сфере поручительства: Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 12 июля 2012 г. № 42 «О некоторых вопросах разрешения споров, связанных с поручительством». Вестник ВАС РФ. 2012. № 11.
   48. Белов В. Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006.
   49. Белых В. С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений // Цивилистические записки: Межвуз. сб. научн. тр. Вып. 3. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004.
   50. Богданов Е. В. Гражданское право России как регулятор экономических отношений. Законодательство и экономика. 2012. № 1.
   51. Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Интерпретация принципа ответственности государства за ущерб, причиненный гражданам, в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Государство и право. 1996. № 4.
   52. Бойцова Л. В. Ответственность судей по российскому дореволюционному законодательству. Правоведение. 1992. № 1.
   53. Болдырев В. А. Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований. Право и экономика. 2011. № 6.
   54. Большой юридический словарь /Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1997.
   55. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 2008.
   56. Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Юрид. лит., 1963.
   57. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юрид. лит., 1976.
   58. Бублик В. А. Публично– и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
   59. Вавилин Е. В. Осуществление и защита прав потребителей: принцип добросовестности. Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 5.
   60. Вавилин Е. В. Принципы гражданского права. Механизм осуществления и защиты гражданских прав. Саратов: изд– во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012.
   61. Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005.
   62. Васильев Ю. С., Евтеев М. П. Кодификация и систематизация законодательства. Советское государство и право. 1971. № 9.
   63. Вводная лекция профессора В. А. Дозорцева слушателям Российской школы частного права 1 октября 2002 г. Вестник гражданского права. 2008. № 4.
   64. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М.: НОРМА, 2009. 432 с. // Доступ к публикации из СПС «Консультант Плюс».
   65. Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979.
   66. Волков А. В. Соотношение принципа добросовестности и принципа недопустимости злоупотребления правом. М.: Юристъ, 2013. № 8.
   67. Габов А. В. Проблемы определения отношений аффилированности. Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография /А. В. Габов, В. Н. Литовкин, О. В. Гутников и др.; отв. ред. А. В. Габов. М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2014.
   68. Гаврилов Е. В. Компенсация морального (нематериального) вреда, причиненного юридическим лицам органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами: обзор судебной практики. Вестник арбитражной практики. 2011. № 4.
   69. Гамбаров Ю. С. Добровольная и безвозмездная деятельность в чужом интересе. М.: Типография А. И. Мамонтова и Ко, 1879.
   70. Генкин А. С. О роли государства: новая реальность требует новых подходов (взгляд экономиста). Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2014. № 2.
   71. Голубцов В. Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований в гражданском праве: общие положения // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2012. № 2.
   72. Голубцов В. Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Монография. Пермь: Перм. гос. ун-т, 2008.
   73. Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005.
   74. Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф. дисс… д-ра юрид. наук: 12.00.03. М., 2008.
   75. Гонгало Б. М. Обеспечение исполнения обязательств. М.: Спарк, 1999.
   76. Государственная дисциплина и ответственность /Под ред. Л.И. Антоновой, Б.И. Кожохина. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990.
   77. Грабовский И. А., Лиликова О. С. Дисциплинарная ответственность на государственной гражданской службе. М.: Юристъ, 2013. № 17.
   78. Гражданское право /Под ред. Е. А. Суханова: В 4-х т. Т. 1. 3-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2004.
   79. Гражданское право России (часть 1): Курс лекций: Уч. пособие /Под ред. А. А. Мохова. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003.
   80. Гражданское право России /Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юрид. лит., 1996.
   81. Гражданское право России. Общая часть: Учебник /Под общ. ред. А. Я. Рыженкова. М.: Юрайт, 2011.
   82. Гражданское право России: Курс лекций. Часть 1 /Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юрид. лит., 1996.
   83. Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики /Под общ. ред. В. А. Белова (автор очерка – Бабаев А. Б.). М.: Юрайт, 2008.
   84. Гражданское право: Учебник: В 3-х т. Т. 1 /Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Проспект, 2012.
   85. Гражданское право: Учебник /Под ред. Е. А. Суханова. 3-е изд. Т. 4. М.: Волтерс Клувер, 2006.
   86. Гражданское право: Учебник: В 3-х т. Т. 1 /Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Проспект, 2012.
   87. Гражданское право: Учебник. Т. 1. Изд. 4-е, перераб. и доп. /Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 2005.
   88. Гражданское право: Учебник: В 3-х ч. Т. 1 /Под ред. В. П. Камышанского и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
   89. Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2000.
   90. Гришковец А. А. Дисквалификация государственных гражданских служащих. Административное и муниципальное право. 2013. № 12.
   91. Грищенко О. И. Особенности правового статуса представителей государства в органах управления акционерного общества. Право и экономика. 2014. № 2.
   92. Гущин Д. И. Юридическая ответственность за моральный вред (теоретико-правовой анализ). СПб: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2002.
   93. Дербин А. П. О некоторых аспектах справедливости в праве [электронный ресурс] // URL: law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1313452.
   94. Дернбург Г. Пандекты. СПб: Юридический кн. склад «Право», 1911.
   95. Дигесты Юстиниана: Пер. с лат. Т. 1 /Отв. ред. Л. Л. Кофанов. М.: Статут, 2002. D. 1.I.1.2.
   96. Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2006.
   97. Егорова М. А. Коммерческое право: Учебник для вузов. М: РАНХиГС при Президенте РФ: Статут, 2013.
   98. Егорова М. А. Односторонний отказ от исполнения гражданско-правового договора. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2010. 528 с. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
   99. Емельянов А. С., Черногор Н. Н. Финансово-правовая ответственность. М.: Финансы и статистика, 2004.
   100. Ермоленко М. В. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2004.
   101. Жметкин Р. Г. Гражданско-правовая ответственность государства и иных публичных образований: Дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2014.
   102. Зейдер Н. Б. Судебное решение по гражданскому делу. М.: Юрид. лит., 1966.
   103. Иеринг Р. Дух римского права на различных ступенях его развития. СПб: Тип. Безобразова и Ко, 1875.
   104. Инжиева Б. Б. Участие государства в современном гражданском обороте: Монография /Под ред. проф. А. Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014.
   105. Иоффе О. С. Обязательственное право. М.: Юрид. лит., 1975.
   106. Иоффе О. С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л.: Изд-во ЛГУ, 1955.
   107. Истомин В. Г. Особенности заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества по законодательству о защите конкуренции. М.: Юристъ, 2014. № 5.
   108. Кабанова И. Е. Дисбаланс при установлении ответственности участников контрактной системы в сфере закупок для публичных нужд: Сб. науч. – практ. статей Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом» // Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Юридический факультет им. М. М. Сперанского (23 апреля 2014 г., г. Москва) /Под общ. ред. д.ю.н. С. Д. Могилевского, д.ю.н. М. А. Егоровой. М.: Юристъ, 2014.
   109. Казна и бюджет / Р. Е. Артюхин, А. В. Богданова, Ю. В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д. Л. Комягин. М.: Наука, 2014.
   110. Калинина И. Ответственность государства за причиненный вред. Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4.
   111. Калинина Л. А. Административная ответственность. М.: Норма, 2009.
   112. Калмыков Ю. Х. Об элементах состава гражданского правонарушения: Избранное. Труды. Статьи. Выступления. М.: Статут, 1998.
   113. Камышанский В. П., Карнушин В. Е. Некоторые особенности правоотношения гражданско-правовой ответственности публичных образований. Научный журнал КубГАУ. 2014. № 10 (07).
   114. Канторович Я. А. Основные идеи гражданского права. Харьков: Юрид. изд-во НКЮ УССР, 1928.
   115. Кархалев Д. Н. Охранительные обязательства по защите гражданских прав. Юридический мир. 2013. № 2.
   116. Кархалев Д. Н. Принцип добросовестности в гражданском праве. Гражданское право. 2013. № 5.
   117. Кархалев Д. Н. Соотношение мер защиты и мер ответственности в гражданском праве России: Дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
   118. Киримова Е. А. О структурном составе системы российского права. Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2.
   119. Киримова Е. А. Правовой институт: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1998.
   120. Кислухин В. А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002.
   121. Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012.
   122. Клейн Н. И. Поставка продукции для государственных нужд. Закон. 1995. № 6.
   123. Козырь М. И. Система советского права и перспективы ее развития. Советское государство и право. 1982. № 8.
   124. Комягин Д. Л. Субсидиарная ответственность в публичных правоотношениях. Реформы и право. 2007. № 1 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
   125. Комягин Д. Л. Ответственность государственной казны: публичное и частное. Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2013. № 1.
   126. Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М.: Юристъ, 2003.
   127. Концепция частного и публичного права России: Монография /Под ред. В. И. Иванова, Ю. С. Харитоновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.
   128. Королев И. И. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. М.: Статут, 2014.
   129. Коршунов Н. М. Частное и публичное право: проблемы формирования основ современной теории конвергенции. Журнал российского права. 2010. № 5.
   130. Красавчиков О. А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве. Категории науки гражданского права: Избранные труды: В 2-х т. Т. 2. М.: Статут, 2005.
   131. Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства (Методологические подходы). 2-е изд. М.: Институт государства и права РАН, 1995.
   132. Крылова Е. Б. Природа гражданской правосубъектности публично-правовых образований. Юридический мир. 2010. № 4.
   133. Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита. Государство и право. 1999. № 10.
   134. Кузнецова Л. В. Спорные вопросы деликтной ответственности. Меры обеспечения и меры ответственности в гражданском праве: Сб. статей /Рук. авт. кол. и отв. ред. М. А. Рожкова. М.: Статут, 2010.
   135. Кузнецова Н. С. Гражданско-правовая ответственность: понятие, условия и механизм применения. Ежегодник украинского права. 2011. № 3.
   136. Кузнецова О. А. Ответственность за нарушение договора и предстоящие изменения ГК РФ. М.: Юристь, 2013. № 10.
   137. Кузьмичева Г. А., Калинина Л. А. Административная ответственность. М.: Юриспруденция, 2000.
   138. Курбатов А. Я. Принцип недопустимости злоупотребления правом: к старым проблемам добавились новые. Закон. 2013. № 9.
   139. Курбатов А. Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: ЮрИнфоР, 2001.
   140. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001.
   141. Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами: Догматическое исследование. СПб: Тип. СПб. акц. общ. печатного и писчебум. дела в России «Слово», 1905.
   142. Лапина Е. Б. Государственная поддержка конкурентной среды в аспекте эффективности государственных закупок. М.: Юристъ, 2014. № 5.
   143. Левчук А. С. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: Вопросы теории и практики: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006.
   144. Лесницкая Л. Ф., Рожкова М. А. Проблемы исполнения судебных решений по искам о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их должностными лицами, исполнение которых предусмотрено за счет казны РФ: Комментарий судебной практики. Вып. 11 / Под ред. К. Б. Ярошенко. М.: Юрид. лит., 2005.
   145. Липатов Э. Г., Филатова А. В., Чаннов С. Е. Административная ответственность: Уч. – практич. пособие /Под ред. С. Е. Чаннова. М.: Волтерс Клувер, 2010.
   146. Ломаев А. Ю. Публичный интерес как правовая категория: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Казань, 2012.
   147. Лукьянцев А. А. Применение гражданско-правовой ответственности при осуществлении предпринимательской деятельности: теория и судебная практика. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2005.
   148. Люблинский П. И. Свобода личности в уголовном процессе: меры, обеспечивающие неуклонение обвиняемого от правосудия. СПб: Сенатская тип., 1906.
   149. Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова. М.: Статут, 1998.
   150. Малеин Н. С. Возмещение вреда, причиненного личности. М.: Юрид. лит., 1965.
   151. Мамаев А. М. Социальные функции российского гражданского права. Вопросы управления. 2010. № 2 (11) // [Электронный ресурс] / Уральский институт – филиал РАНХиГС. Режим доступа: http://vestnik.uapa.ru/en/issue/2010/02/14/html.
   152. Маркелов Д. С. Принцип свободы договора и особенности его реализации в договорах с участием органов внутренних дел: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Санкт– Петербург, 2008.
   153. Маршев В. И. История управленческой мысли. М.: ИНФРА-М, 2005.
   154. Матвеев Г. К. Вина в советском гражданском праве. Киев: Изд-во Киевского гос. ун-та, 1955.
   155. Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности. М.: Юрид. лит., 1970.
   156. Медведев А. М. Разграничение преступлений и административных проступков. Советское государство и право. 1992. № 6.
   157. Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации. М.: Волтерс Клувер, 2007.
   158. Михайленко О. В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве. Журнал российского права. 2011. № 3.
   159. Михеева Л. Ю. Ответственность за причинение вреда актами власти и компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок: соотношение конструкций // Витрянский В. В., Суханов Е. А. Основные проблемы частного права: Сб. статей к юбилею д. юрид. н., профессора Александра Львовича Маковского /Отв. ред. В. В. Витрянский, Е. А. Суханов. М.: Статут, 2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
   160. Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М.: Госюриздат, 1962.
   161. Мишин А. А. Гражданско-правовые средства, применяемые в области цивилистического процесса и смежных правовых областях. Вестник гражданского процесса. 2012. № 5.
   162. Мозолин В. П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права. Журнал российского права. 2012. № 1.
   163. Мозолин В. П. О субъективных основаниях гражданско-правовой ответственности // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: Материалы для VIII Ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся /Отв. ред. Н. Г. Доронина. М.: ИНФРА-М, 2013.
   164. Мозолин В. П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы). Журнал российского права. 2005. № 7.
   165. Морозова Н. А. О целесообразности привлечения к административной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Российский юридический журнал. 2014. № 1.
   166. Небратенко О. О. К вопросу условий гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный органами публичной власти. Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 3.
   167. Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л.: Изд-во ЛГУ, 1973.
   168. Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательстве. М.: Юрид. лит., 1950.
   169. Нуртдинов А. А. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства. М.: Юристъ, 2007. № 10.
   170. Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1996.
   171. Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2002.
   172. Овчарова Е. В. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001.
   173. Ойгензихт В. А. Проблема риска в гражданском праве. Душанбе: Ирфон, 1972.
   174. Орешкин С. И. Компенсационные нормы российского гражданского права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.
   175. Ответственность в системе государственной власти и местного самоуправления и противодействие коррупции /Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.С. Шугриной. М.: Юрлитинформ, 2013.
   176. Павлова М. С. Правовая природа и значение спора о праве по делам, возникающим из публичных правоотношений. М.: Юристъ, 2014.
   177. Панкова О. В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях /Под ред. О. А. Егоровой. М.: Статут, 2014.
   178. Панова И. В. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями административных органов: история вопроса, ответственность за убытки. Административное право и процесс. 2014. № 4.
   179. Пелью Д. Исполнение арбитражных решений по делу Noga во Франции. Международный коммерческий арбитраж. 2004. № 2.
   180. Перевалов В. Д., Бублик В. А. Современное гражданское право – баланс частного и публичного // Цивилистические записки: Межвуз. сб. научн. тр. Вып. 3. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004.
   181. Песин С. В. Государство как субъект юридической ответственности: Дис… канд. юрид. наук. М., 2003.
   182. Пескова А. А. Баланс публичных и частных интересов при реализации права на судебную защиту муниципальной собственности. Конституционное и муниципальное право. М., 2010. № 10.
   183. Пирогова Е. С., Жукова Ю. Д. Обеспечение эффективности правового регулирования субсидиарной ответственности контролирующих лиц. Перспективы развития законодательства о банкротстве. Вестник арбитражной практики. 2012. № 5.
   184. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. Петроград: Юридический кн. склад «Право», 1917.
   185. Поленина С. В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права. Правоведение. 1975. № 3.
   186. Поленина С. В. Пограничный институт гражданского и трудового права (Возмещение вреда, причиненного здоровью). Советское государство и право. 1974. № 10.
   187. Попов В. В. Ответственность публичных образований за причинение вреда. Пенза, 2001.
   188. Попондопуло В. Ф. Публичное и частное право в системе регулирования экономики России. Pravo, obchod, ekonomika II. Praha, 2011.
   189. Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права). Правоведение. 2002. № 4.
   190. Путинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юрид. лит., 1984.
   191. Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Академический проект, 2005.
   192. Райхер В. К. Вопросы ответственности за причинение вреда. Правоведение. 1971. № 5.
   193. Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М., Л.: Изд-во АН СССР, 1947.
   194. Рахмилович В. А. О противоправности как основании гражданской ответственности. Советское государство и право. 1964.№ 3.
   195. Романец Ю. В. Нравственные принципы гражданского права (в свете изменений Гражданского кодекса Российской Федерации). Гражданское право. 2014. № 5.
   196. Россинский Б. В. Административная ответственность: Курс лекций. М.: Норма, 2009.
   197. Россинский Б. В. О некоторых вопросах разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области установления административной ответственности // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию А. П. Шергина. М., 2005.
   198. Рыбаков В. А., Соловьев В. Н. О методологических подходах к понятию функции права. Гражданское право. 2012. № 1.
   199. Рыбалов А. О. Еще раз об ответственности государства и его органов: Комментарий к Определению Конституционного Суда РФ. Закон. 2013. № 12.
   200. Рыженков А. Я. Компенсационная функция советского гражданского права. Саратов: Изд-во Саратовского юрид. ин-та им. Д.И. Курского, 1983.
   201. Рыженков А. Я. Компенсационная функция советского гражданского права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов,1981.
   202. Рыженков А. Я. Принцип добросовестности в обновленном гражданском законодательстве. Право и образование. 2013. № 9.
   203. Рябов А. А. Основы межотраслевых связей гражданского и налогового права. Финансовое право. 2014. № 6.
   204. Рябов К. И. Еще раз о правоспособности, дееспособности и правосубъектности. Закон. 2012. № 9.
   205. Савицкая А. Н. Гражданская ответственность государственных органов за вред, причиненный их должностными лицами: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1953.
   206. Садриева Р. Р. Сущность публично-правовых образований в судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации. Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1.
   207. Самылов И. В. Коллективные субъекты юридической ответственности: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Пермь, 2008.
   208. Семенов А. В. Публичные власти и публичные должности как субъект ответственности в современных государственно-правовых системах. Закон и право. 2010. № 10.
   209. Сидоркина Н. А., Егошин А. И. Генезис правовой природы некоторых условий гражданско-правовой ответственности за нарушение договорных обязательств в СССР. История государства и права. 2010. № 7.
   210. Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов. Вестник гражданского права. 2010. № 6.
   211. Смирнов В. Т., Собчак А. А. Общее учение о деликтных обязательствах. Л.: Изд-во ЛГУ, 1983.
   212. Собчак А. А. О механизме гражданско-правовой ответственности»: Учен. зап. Тартуского государственного университета. 1987. № 765.
   213. Советское гражданское право: В 2-х т. Т. 1 /Под ред. проф. О. А. Красавчикова. М.: Высшая школа, 1985.
   214. Спирин Д. А. Реформа законодательства о юридических лицах: неудавшаяся попытка регулирования ответственности контролирующего лица. Закон. 2014. № 7.
   215. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Норма, ИНФРА-М, 2002.
   216. Старовойтов А. А. К проблеме типологии органов исполнительной власти. М.: Юристъ, 2013. № 19.
   217. Суханов Е. А. Государство и гражданский оборот // Гражданское право России – частное право /Отв. ред. В. С. Ем. М.: Статут, 2008.
   218. Суханов Е. А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах. Журнал российского права. 2010. № 1.
   219. Сырых В. М. Комплексные институты как компоненты системы российского права. Журнал российского права. 2002. № 10.
   220. Тактаев И. А. Отдельные виды ответственности публичноправовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 7 /Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М.: Норма, 2003.
   221. Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1973.
   222. Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010.
   223. Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1995.
   224. Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства. Правоведение. 1957. № 1.
   225. Тотьев К. Легитимация субъектов предпринимательской деятельности. Законность. 2002. № 12.
   226. Трофимова Г. А. Злоупотребление правами как основание конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5.
   227. Трубников П. Я. Обжалование неправомерных действий. Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 1.
   228. Федорова Е. В. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный актами судебной власти при осуществлении правосудия: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013.
   229. Федорова Е. В. Место норм, регулирующих ответственность за вред, причиненный актами судебной власти, вынесенными при осуществлении правосудия, в системе российского права. Российский юридический журнал. 2013. № 1.
   230. Флейшиц Е. А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения. М.: Госюриздат, 1951.
   231. Хайек Ф. А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М.: ИРИСЭН, 2006.
   232. Халфина Р. О. Система советского права и перспективы ее развития. Советское государство и право. 1982. № 8.
   233. Хаманева Н. Ю. Проблемы административной ответственности // Административная ответственность: Сб. статей. М.: Ин-т государства и права РАН, 2001.
   234. Хохлов В. А. Гражданско-правовая ответственность за нарушение договора: Дис… д-ра юрид. наук. Самара, 1998.
   235. Хохлов В. А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому праву. Тольятти: Волжский университет им. В. И. Татищева, 1997.
   236. Чеговадзе Л. А. Система и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004.
   237. Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: Изд-во Казан. гос. ун-та, 2008.
   238. Челышева Н. Ю. Ответственность за нарушение обязательств в свете новелл Гражданского кодекса России // Право и бизнес: Сб. статей I ежегодной Международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В. С. Мартемьянова / М. Ю. Абрамкина, М. Г. Абрамова, А. А. Алпатов и др.; под ред. И. В. Ершовой. М.: Юристъ, 2012.
   239. Чеховская С. А. Корпоративное право России: предмет и проблемы преподавания. Предпринимательское право. 2011. № 1.
   240. Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973.
   241. Чиркин В. Е. Публичный и частный интересы юридических лиц, выполняющих публичные функции. Журнал российского права. 2013. № 1.
   242. Чорновол Е. П. Правовая природа ответственности за вред, причиненный незаконными актами местной власти. Культура: управление, экономика, право. 2012. № 2.
   243. Шевченко Я. Н. Система советского права и перспективы ее развития. Советское государство и право. 1982. № 7.
   244. Шерстобоев О. Н. К вопросу о вине юридического лица как конструктивном признаке состава административного правонарушения. Безопасность бизнеса. 2012. № 2.
   245. Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: злоупотребление правом, злоупотребление властью или игнорирование права? Муниципальная служба. 2012. № 3.
   246. Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М.: Норма, ИНФРА-М, 2012.
   247. Эрделевский А. М. Компенсация морального вреда: Анализ и комментарий законодательства и судебной практики. М.: Изд-во БЕК, 2000.
   248. Явич Л. С. Общая теория права. Л.: Изд-во ЛГУ, 1976.
   249. Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс Российской Федерации: развитие общих положений гражданского права /Под ред. Д. А. Медведева // Кодификация российского частного права. М.: Статут, 2008.
   250. Яковлев В. Ф. О понятии правовой ответственности. Журнал российского права. 2014. № 1.
   251. Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства. Правоведение. 1975. № 1.
   252. Яковлев В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000.
   253. Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики. Журнал российского права. 2012. № 2.

III. Судебная практика

   254. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. № 25-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки В. Ю. Боровик»; Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. № 2-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря г. № 13-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 18-П.
   255. Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе»» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
   256. Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О «По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой п. 1 и п. 2 ст. 1015 Гражданского кодекса РФ». Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 1.
   257. Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2005 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, частей шестой и восьмой ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.
   258. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы»». Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
   259. Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 Гражданского кодекса РФ». СЗ РФ. 02.02.2009. № 5. Ст. 678.
   260. Постановление ФАС Уральского округа от 16 марта 2012 г. № Ф09-187/12 по делу № А60-17212/2011.
   261. Постановление Президиума ВАС РФ от 30 ноября 2010 г. № 10521/10 по делу № А23-4426/09Г-20-238 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. № 2.
   262. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 г. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 2.
   263. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 августа 2008 г. № 56-В08-8 // Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 5 декабря 2008 г.
   264. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова». Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 4.
   265. Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2009 г. № 1005-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Уния» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации».
   266. Обзор практики рассмотрения споров, связанных с возмещением вреда (убытков), причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, утвержденный Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа. Протокол № 7 от 04.07.2003 // http://fasuo.arbitr.ru/node/1411.
   267. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами». Вестник ВАС РФ. 2011. № 8.
   268. Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2001 г. № Ф09-2930/01-АК.
   269. Постановление ФАС Московского округа от 16 апреля 2003 г. № КА-А40/802-03.
   270. Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева».
   271. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. № 145.
   272. Постановление ФАС Уральского округа от 18 октября 2013 г. № Ф09-8338/12 по делу № А07-20394/2011.
   273. Постановление ФАС Уральского округа от 28 марта 2013 г. № Ф09-1812/13 по делу № А76-13561/2012.
   274. Определение ВАС РФ от 28 мая 2013 г. № ВАС-6081/13 по делу № А76-13561/2012.
   275. Постановление ФАС Уральского округа от 5 июня 2013 г. № Ф09-4848/13 по делу № А50-18584/2012.
   276. Постановление ФАС Уральского округа от 17 февраля 2014 г. № Ф09-14188/13 по делу № А50-6337/2013.
   277. Постановление ФАС Уральского округа от 10 февраля 2014 г. № Ф09-14869/13 по делу № А76-8179/2013.
   278. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 29 августа 2011 г. № Ф03-4100/2011 по делу № А73-14965/2010.
   279. Постановление ФАС Уральского округа от 5 марта 2012 г. № Ф09-542/12 по делу № А71-4514/11.
   280. Постановление ФАС Поволжского округа от 19 июля 2011 г. по делу № А57-20098/2009.
   281. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 декабря 2011 г. по делу № А63-2893/2011.
   282. Постановление ФАС Московского округа от 11 января 2012 г. по делу № А40-35985/11-23-307.
   283. Постановление ФАС Московского округа от 4 октября 2013 г. по делу № А40-145772/12.
   284. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2012 г. № 09АП-7224/2012-АК по делу № А40-11879/11-27-1013.
   285. Решение Арбитражного суда Свердловской области от 1 апреля 2013 г. по делу № А60-3003/2013.
   286. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений частей третьей и девятой статьи 115 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Аврора малоэтажное строительство» и граждан В. А. Шевченко и М. П. Эйдлена. СЗ РФ. 03.11.2014. № 44. Ст. 6128.
   287. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности пункта 7 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Д. А. Васина и И. С. Кравченко. СЗ РФ. 24.11.2014. № 47. Ст. 6633.
   288. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 13-П от 8 октября 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»». Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.1998 № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в Фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов». Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.
   289. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 1862-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Ксеньевский прииск» на нарушение конституционных прав и свобод частями первой и третьей статьи 11, пунктом 1 части первой статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах», статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
   290. Постановление Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 № 16 «О свободе договора и ее пределах». Вестник ВАС РФ. 2014. № 5.
   291. Определение ВАС РФ от 16 ноября 2012 г. № ВАС– 14476/12 по делу № А43-23508/2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
   292. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П.
   293. Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. № 681-О-П «По жалобам граждан Ю. Ю. Колодкина и Ю. Н. Шадеева на нарушение их конституционных прав положениями статьи 84.8 Федерального закона «Об акционерных обществах» во взаимосвязи с частью 5 статьи 7 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах»» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации». Российская газета.10.11.2007. № 252.
   294. Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2010 г. № 1620-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «Райффайзенбанк» на нарушение конституционных прав и свобод частями 4 и 7 статьи 2.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
   295. Постановление Конституционного суда РФ от 02.03.2010 № 5-П.
   296. Постановление Конституционного суда РФ от 20.03.2009 № 6-П.
   297. Постановление Конституционного суда РФ от 28.06.2007 № 8-П.
   298. Постановление Конституционного суда РФ от 14.07.2003 № 12-П.
   299. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации». Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. № 3.
   300. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.09.2009 № 7037/09. Вестник ВАС РФ. 2009. № 12.
   301. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14.11.2006 № 11253/06. Вестник ВАС РФ. 2007. № 2.
   302. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 августа 2008 г. № 56-В08-8 // Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 5 декабря 2008 г.
   303. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 9 апреля 2013 г. № Ф03-956/2013 по делу № А24-2457/2012.
   304. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».
   305. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.
   306. Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 г. № 22-О «По жалобе открытого акционерного общества «Большевик» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации». Экономика и жизнь. 2002. № 16.
   307. Определение ВАС РФ от 28 июля 2010 г. № ВАС-6763/10 по делу № А53-6358/08.
   308. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 1 апреля 2010 г. по делу № А53-6358/2008.
   309. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 сентября 2007 г. по делу № А58-3688/06.
   310. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 9 октября 2008 г. по делу № А63-5366/2006.
   311. Постановление Президиума ВАС РФ от 23 ноября 2010 г. № 6763/10.
   312. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц». Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 4.
   313. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 31 января 2008 г. № Ф04-185/2007(210-А46-11).
   314. Постановление ФАС Уральского округа от 22 ноября 2010 г. по делу № А50-3102/2010.
   315. Постановление ФАС Уральского округа от 7 февраля 2011 г. по делу № А07-7001/2010.
   316. Постановление ФАС Поволжского округа от 21 июля 2011 г. по делу № А57-13590/2010.
   317. Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. № 17528/11 по делу № А45-22134/2010. Вестник ВАС РФ. 2013. № 1.
   318. Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. № 17528/11 по делу № А45-22134/2010. Вестник ВАС РФ. 2013. № 1.
   319. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» // Вестник ВАС РФ. 2011. № 8.
   320. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 июня 1996 г. № 4194/95 // Вестник ВАС РФ. 1996. № 10.
   321. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 29 августа 2011 г. № Ф03-4100/2011 по делу № А73-14965/2010/.
   322. Постановление ФАС Уральского округа от 5 марта 2012 г. № Ф09-542/12 по делу № А71-4514/11.
   323. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2012 г. № 09АП-7224/2012-АК по делу № А40-11879/11-27-1013.
   324. Постановление ФАС Поволжского округа от 19 июля 2011 г. по делу № А57-20098/2009.
   325. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 декабря 2011 г. по делу № А63-2893/2011.
   326. Постановление ФАС Московского округа от 11 января 2012 г. по делу № А40-35985/11-23-307.
   327. Постановление ФАС Московского округа от 4 октября 2013 г. по делу № А40-145772/12.
   328. Решение Арбитражного суда Свердловской области от 1 апреля 2013 г. по делу № А60-3003/2013.
   329. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 апреля 2012 г. по делу № А61-1628/2011. [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Режим доступа: http://arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2015).
   330. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
   331. Постановление Пленума ВАС РФ от 12 июля 2012 г. № 42. [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Режим доступа: http://arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2015).
   332. Постановление Президиума ВАС РФ от 3 июля 2012 г. № 1964/12 по делу № А40-134929/10-97-1126. [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Режим доступа: arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2015).
   333. Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. № 129-О-П «По жалобам граждан Бабковой Зои Михайловны, Бойковой Светланы Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 4.
   334. Постановление КС РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 БК РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 1.
   335. Постановление Президиума ВАС РФ от 23 ноября 2010 г. № 6763/10.
   336. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова» // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.
   337. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П.
   338. Постановление Пленума ВАС РФ от 12 июля 2012 г. № 42. [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Режим доступа: http://arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2015).
   339. Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. № 17528/11 // Вестник ВАС РФ. 2013. № 1.

IV. Интернет-ресурсы

   340. Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института уголовно-правового воздействия в отношении юридических лиц». [Электронный ресурс] // Режим доступа: sledcom.ru/documents/Obsuzhdenija_zakonoproektov/item/1133 (дата обращения: 20.08. 2015).
   341. Энциклопедический словарь. [Электронный ресурс]. // Режим доступа: tolkslovar.ru/b524.html(дата обращения: 20.08.2015).
   342. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. «Современный экономический словарь». М., 2006. [Электронный ресурс]. // Режим доступа: http://base.consultant. ru (дата обращения: 20.08.2015).
   343. Жалобы против России, рассмотренные Европейским судом в 2007 году. [Электронный ресурс]. // Режим доступа: www.espch.ru/content/view/156/34 (дата обращения: 20.08.2015).
//-- * * * --//
   Ответственный редактор доктор юридических наук М. А. Егорова.
   Егорова Мария Александровна – доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права юридического факультета им. М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, ученый секретарь факультета.
   Рецензенты:
   Цимерман Юлий Соломонович – профессор, доктор юридических наук, советник ЗАО «Группа компаний «РЕНОВА»», Заслуженный юрист РСФСР.
   Романец Юрий Владимирович – профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Южно-Российского института управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

И. Е. Кабанова Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования