Николай Постовой
Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция

Глава I. Понятие, виды, признаки и принципы управления муниципальным образованием

§ 1. Понятие управления, его признаки и виды

   1.1. В литературе имеются различные точки зрения на определение понятия «управление». Так, К. Маркс полагал, что «всякая непосредственно общественная или совместная деятельность нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов» [1 - Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 324.].
   В. Г. Афанасьев утверждает, что научное управление обществом есть не что иное, как целесообразное воздействие на общественную систему, приведение системы в соответствие с присущими ей закономерностями [2 - См.: Афанасьев В. Г. О содержании управления социалистическим обществом. Научное управление обществом. М., 1967. С. 6.].
   Управление – это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации [3 - См.: Мескон М., Альберт А., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1997. С. 25.].
   Муниципальное управление – это явление системное, имеющее свою структуру и сущность. При этом система содержит базисные и надстроечные элементы, формирующие соответствующие подсистемы.
   К ним можно отнести: институциональную, территориальную, материально-финансовую, функционально-структурную, муниципальной службы, нормативно-правовую, коммуникативную, плановую, научно-технологическую подсистемы.
   Следует заметить, что муниципальному управлению как системе присущи такие важнейшие составляющие, как целеполагание, задачи, организационная структура, функциональность, компетенция, взаимодействие всех элементов. При этом система эта обладает признаком организационного единства, когда все субъекты подчинены достижению единой цели – улучшению жизни людей.
   Муниципальное управление характеризуется в литературе как социальное управление. В этой связи можно выделить несколько точек зрения на социальное управление.
   По мнению Г. И. Петрова, социальное управление есть осуществляемая в определенных целях деятельность государственных и общественных органов… основанная на объективных закономерностях, действующих в нашем обществе, иначе говоря, это есть их деятельность по установлению или изменению связей, обеспечивающих согласование совместного труда и общежития людей [4 - См.: Петров Г. И. Основы советского социального управления. М., 1972. С. 5.42.].
   Л. Н. Суворов под социальным управлением понимает «действия, обеспечивающие, упорядочивающие и контролирующие деятельность людей и их коллективов в рамках той или иной системы» [5 - Суворов Л. Н. В. И. Ленин и методологические проблемы социального управления. М., 1973. С. 19, 20.].
   С. А. Думлер полагает, что «управление – это целенаправленное информационное воздействие одной системы (или подсистемы) на другую, стремящееся изменить поведение этой системы (подсистемы) в определенном направлении» [6 - Думлер С. А. Управление производством и кибернетика. М., 1969. С. 20.].
   Г. В. Атаманчук считает, что «социальное управление представляет собой не одностороннее воздействие управляющей социальной системы на управляемую, а диалектическое взаимодействие между его субъектом и объектом, состоящее из многообразных прямых и обратных связей между ними» [7 - Атаманчук Г. В. Вопросы философии. 1974. № 7. С. 30.]. Так, применительно к некоторым органам местного самоуправления структуру субъекта управления формирует объект, т. е. население муниципального образования. Однако субъект управления обладает относительной самостоятельностью, так как его деятельность зависит не только от объекта управления, но и от целей, поставленных перед ним вышестоящими субъектами управления – органами местной публичной власти, наличия собственных материальных и финансовых ресурсов, источников их пополнения, а также от принятых государством нормативных актов. Кроме того, объект управления может оказывать определенное влияние на субъект с целью изменения характера и направленности управляющего воздействия, повышения его эффективности и целесообразности. К примеру, реакция населения на управленческие меры органов муниципального управления вполне может повлиять на управленческие решения. Возможны и другие виды взаимоотношений субъекта и объекта, при которых они меняются своими местами.
   В Философском энциклопедическом словаре управление определяется как «систематически осуществляемая сознательная и целенаправленная деятельность человека, основанная на познании объективных закономерностей и тенденций, способности к деятельности» [8 - Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 704].
   В Толковом словаре под редакцией Д. Н. Ушакова управление определено как «деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти» [9 - Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка. М., 2000. С. 425].
   A. M. Омаров, анализируя значительную часть определений понятия «управление», делает следующий вывод относительно социального управления: «Социальное управление – это научно аргументированное воздействие субъектов управления на общественную систему, с тем чтобы ориентировать ее на реализацию стоящих перед нею целей и задач» [10 - Омаров A. M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980. С. 29].
   Сущность всех этих определений с позиций системного метода сводится к тому, что управление рассматривается как сознательное, целенаправленное воздействие субъектов правоотношений на объект для достижения намеченной цели.
   В Советском энциклопедическом словаре под социальным управлением понимается «воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития» [11 - Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1986. С. 1388.].
   Все приведенные определения понятия социального управления содержат те или иные признаки, которые в конечном итоге в совокупности дают нам общее представление об управлении как самостоятельном инструменте осуществления местной публичной власти. На основе вышеизложенных точек зрения, с некоторыми нововведениями, можно сформулировать определение понятия «управление муниципальным образованием».
   При этом не следует забывать, что управление – это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации. К этому можно добавить, что деятельность эта имеет волевой характер.
   Для рассмотрения вопроса об управлении важно прояснить соотношение понятий «управление» и «власть».
   Б. И. Краснов полагает, что управление как организационная деятельность – это процесс реализации, функционирования власти [12 - См.: Краснов Б. И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1991. № 11. С. 28.], что власть невозможно осуществлять без управления.
   Аналогичной точки зрения придерживается Е. С. Шугрина, утверждая, что власть – это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления [13 - См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 15.].
   И. И. Овчинников полагает, что власть и управление неразрывно связаны и взаимно обусловлены. По его мнению, «местное управление – самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти» [14 - Овчинников И. И. Местное самоуправление: конституционная основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 163.].
   Исходя из этого, можно утверждать, что местное самоуправление как раз и есть местная публичная власть, осуществляемая путем управления.
   В современной юридической литературе муниципальную власть характеризуют двойственно: как социальную и как публичную [15 - См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 17.]. С. Г. Соловьев также полагает, что «в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной» [16 - Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 32.]. Аналогичной позиции придерживается Н. В. Постовой [17 - Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 145.].
   На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что муниципальная власть и управление, посредством которого она осуществляется, имеют не только публичный, но и социальный характер.
   Таким образом, и власть, и управление, осуществляемые в муниципальном образовании, неразрывно связаны, им присущи и публичный, и социальный характер. Управлять территориальным образованием можно, только имея властные начала. И наоборот, осуществлять власть можно путем управления.
   Учитывая изложенные точки зрения, понятие «управление муниципальным образованием» можно сформулировать следующим образом: это осознанная, волевая, плановая, профессиональная, целенаправленная, стабильная разновидность деятельности в границах муниципального образования, осуществляемая органами и должностными лицами местного самоуправления с участием жителей данной территории, в пределах компетенции, установленной законами и подзаконными актами, связанная с подготовкой, принятием, исполнением нормативных актов и подведением итогов в решении задач местного значения и осуществлении части государственных функций. Данное определение характерно для европейской континентальной концепции.
   Таким образом, можно утверждать, что определение понятия «управление муниципальным образованием», равно как и «социальное управление», имеют свои признаки.
   Вначале перечислим признаки социального управления, которые имеются в научной литературе и которые вытекают из определений понятий, сформулированных ранее названными авторами, затем дополним их в соответствии с требованием времени.
   1.2. A. M. Омаров полагает, что в качестве общих признаков управления можно назвать следующие:
   1) признание человека в качестве основного компонента и первичного объекта социальной системы (управление людьми или, выражаясь словами Ф. Энгельса, «управление лицами» – основной вид социального управления);
   2) целенаправленное, сознательное воздействие на коллектив людей для организации и координации их деятельности в процессе реализации стоящих перед обществом целей и задач;
   3) разработка и выбор методов искомого воздействия на основе познания и использования объективных закономерностей общественного прогресса, а также информации о состоянии объекта управления и внешней по отношению к нему среды;
   4) отражение в концепции управления его классового содержания, специфики управления социалистическим обществом, особый характер взаимосвязей всех сфер общественной деятельности [18 - Омаров A. M. Указ. соч. С. 29.].
   В современных условиях общество представляет собой, по своей сущности, несколько иное наполнение. Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ устанавливают новые институты общественной власти и управления, в том числе и местное самоуправление, осуществляемое в формах непосредственной и представительной демократии.
   В силу того, что население осуществляет власть как ее источник, в том числе в форме непосредственной демократии (выборы в органы МСУ, местный референдум, сходы, собрания, публичные слушания и т. д.), конструкция A. M. Омарова претерпевает изменения за исключением третьего положения. Оно универсально для всех периодов развития управления.
   С учетом вышеизложенного можно было бы определить следующие признаки управления муниципальным образованием.
   – Признание жителей муниципального образования и субъектом, и объектом управления. Как субъект – они формируют представительные органы местного самоуправления; выражают свою волю и принимают решения на местном референдуме, сходе граждан; при осуществлении правотворческой инициативы, избрании главы муниципального образования, отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Как объект управления жители обязаны выполнять решения, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. То есть современное законодательство установило принцип взаимовлияния субъектов муниципального правоотношения. По A. M. Омарову, человек – это объект управления. По ныне действующему законодательству он и субъект, и объект управления.
   – Волевое, целенаправленное, сознательное воздействие жителей муниципального образования на выборных должностных лиц и депутатов. Избиратели вправе поставить вопрос об отзыве депутатов и выборных должностных лиц в случае нарушения законов и невыполнения ими своих обязанностей. Такие нормы предусмотрены в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [19 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
   В то же время следует заметить, что органы местного самоуправления и должностные лица воздействуют на жителей муниципального образования как на социальную общность в пределах своей компетенции. Они принимают решения, в которых могут быть обязательные предписания для всех без исключения. Например, о правилах охраны окружающей среды; о соблюдении санитарных правил; об ограничении или недопустимости шумовых работ в ночное время и праздничные дни и т. д. В данном случае и жители, и должностные лица, и депутаты выступают в качестве субъекта и объекта управления.
   – Третий признак, названный A. M. Омаровым, является универсальным. Он характерен и в современных условиях для понятия муниципального управления.
   – Четвертый признак – это плановая деятельность, для осуществления которой необходимы три вида планирования: социально-экономическое, финансовое, организационное в их связи и взаимообусловленности. Сегодня такие виды планирования применяются в городских округах, муниципальных районах и городах.
   – Деятельность осуществляется в пределах компетенции, установленной нормативными правовыми актами. Субъекты местного самоуправления обладают определенным набором компетенции, которая разграничена по видам муниципальных образований и между субъектами муниципальных правоотношений.
   – Деятельность обусловлена процессом подготовки, принятия, исполнения решений и подведением итогов, формулированием выводов и предложений.
   – Деятельность имеет волевой целенаправленный характер (благосостояние жителей) и основывается на материальной и организационной основах. Аристотель писал, что «благо везде и повсюду зависит от соблюдения двух условий: 1) правильного установления конечной цели всякого рода деятельности и 2) отыскания соответственных средств, ведущих к конечной цели» [20 - Аристотель. Политика. М., 1911. С. 330.].
   – Эта деятельность ограничена пределами муниципального образования.
   Конечно же, это не бесспорное определение и признаки, характеризующие его, могут быть и другие. Однако общие признаки здесь очевидны [21 - См.: Постовой Н. В. Понятие и основы осуществления управления муниципальной собственностью // Управление муниципальным образованием: организационно-правовой и финансово-экономический аспекты. М.: Юриспруденция, 2011. С. 63, 64.].
   Относительно точности дефиниций и их признаков можно было бы повторить слова, высказанные Гегелем в «Науке логики» по поводу антиномий Канта: «…ни одно из этих определений, взятое отдельно, не истинно, а истинно лишь их единство. Таково истинно диалектическое рассмотрение их, так же как их истинный результат». В. И. Ленин, комментируя эту мысль, отметил, что это истинная диалектика [22 - См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 29. С. 106.].
   Особенность признаков в управлении муниципальным образованием состоит в деятельности, осуществляемой непосредственно жителями муниципального образования. То есть управляющая подсистема, субъект управления, целенаправленно воздействует на управляемую систему, объект управления, с тем, чтобы привести его к достижению поставленной цели [23 - См.: Постовой Н. В. Там же. С. 58.].
   Для успешного управления муниципальным образованием субъекты правоотношений должны обладать следующими свойствами:
   а) уметь ставить цели, принимать решения и определять средства для достижения целей;
   б) быть способными к прогнозированию и планированию своей деятельности, обладать достаточной компетенцией, соответствующей материально-финансовой базой;
   в) обладать способностью формировать качественный состав органов местного самоуправления;
   г) подводить итоги деятельности и вырабатывать выводы и рекомендации для совершенствования управления.
   К самостоятельным признакам муниципального управления можно отнести также саму его природу. Оно основано изначально на местном самоуправлении, которое является первичным видом публичной власти, сформировавшейся в условиях фактической жизни по воле человека.
   Помимо этого оно имеет свое собственное определение понятия, основанное на местном самоуправлении.
   Таким образом, под признаками муниципального управления следует понимать совокупность элементов, характеризующих это управление как единую систему, обладающую отличительными особенностями, характеризующимися наличием собственных субъектов отношений, форм и способов деятельности, самостоятельностью или относительностью материально-финансовой основы.
   1.3. Виды управления.
   В научной литературе имеются на этот счет различные точки зрения. В советский период иногда было принято говорить о трех сферах общественной жизни, являющихся объектами деятельности аппарата государственного управления: экономической, социально-культурной, административно-политической [24 - См.: Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. М., 1978. С. 36.]. То есть отмечалось только три вида управления с привязкой к сферам.
   А. К. Белых в своем научном труде «Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития» утверждает, что существует пять основных видов управления [25 - Белых А. К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Л., 1972. С. 17.]: а) обществом в целом; б) экономическое управление; в) социальное управление; г) политическое управление; д) …духовно-идеологическое управление [26 - Там же.].
   Г. И. Петров склоняется в своем заключении к трем видам управления, классифицируя их по сферам деятельности:
   1) социально-экономическая сфера (народное хозяйство);
   2) социально-культурная сфера (народное образование, культура, искусство и т. д.);
   3) социально-политическая (охрана общественного порядка, оборона страны).
   Если использовать ранее приведенную мысль Гегеля о дефинициях, то можно заметить, что все точки зрения имеют право на существование – это закон диалектики.
   Анализируя их, можно сделать вывод, что управление муниципальным образованием имеет почти те же самые виды и основывается на сферах, отнесенных к системе местного самоуправления как местной публичной власти, осуществляемой в форме непосредственной и представительной демократии.
   Местная публичная власть основывается на базисных и надстроечных отношениях. А управленческие отношения – это система базисных и надстроечных отношений.
   Определяя содержание отношений управления, В. Г. Афанасьев заметил: «Все управленческие отношения объективны, прежде всего, потому, что порождаются в конечном счете способом производства, экономическим базисом общества. В то же время все управленческие отношения субъективны, поскольку они суть отношения людей, человеческие отношения, складывающиеся в процессе управления, все они в той или иной мере проходят через сознание людей» [27 - Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 262.]. Таким образом, управленческие отношения содержат как базисные, так и надстроечные элементы. Не являются исключением и отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления. В Конституции РФ и Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [28 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.] установлены и базисные и надстроечные группы отношений. В них закреплена и финансово-экономическая основа, и организационная основа (органы МСУ и должностные лица) и социальная основа – граждане, осуществляющие управление и создающие материальную основу. Как видно, элементы одной системы, базис и надстройка, тесно связаны и взаимообусловлены.
   Все виды управления тесно взаимосвязаны между собой, равно как и основы местного самоуправления, представляющие собой группы взаимосвязанных отношений [29 - См.: Омаров A. M. Социальное управление. М., Мысль. 1980. С. 13.].
   Не может быть отдельно взятого на территории муниципального образования экономического или социального управления уже в силу того, что экономические отношения составляют основу других отношений.
   Группы отношений социальной сферы, в том числе и в системе местного самоуправления, могут быть классифицированы по-разному.
   1. Первый, самый широкий аспект, охватывает всю совокупность общественных отношений: экономические, социально-политические, духовные, семейно-бытовые.
   2. Второй, самый узкий, включает отношения между людьми, их коллективами как носителями различных видов труда, различных трудовых функций.
   3. Третий охватывает отношения между различными социальными общностями (нациями, классами, трудовыми коллективами, семьями) [30 - См.: Омаров A. M. Там же.].
   Кроме того, в системе местного самоуправления можно классифицировать виды управления по предметам ведения (вопросам местного значения) и по способам.
   По предметам ведения можно различать экономическую, социально-культурную и организационно-правовую группы. Экономическая группа включает развитие реального сектора, налоги, финансы и т. д. Социально-культурная – образование, культуру, искусство и т. д. Организационно-правовая включает органы местного самоуправления, должностных лиц, их деятельность, а также нормативные акты, содержащие функции и компетенцию указанных субъектов.
   По способам в управлении можно выделить три вида: познания, управления и предметной деятельности [31 - См.: Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. С. 30.].
   Таким образом, виды управления муниципальным образованием можно классифицировать на основе сфер деятельности (предметов ведения) или, как их называют, вопросов местного значения.

§ 2. Принципы управления муниципальным образованием

   Под принципами управления муниципальным образованием следует понимать основополагающие начала осуществления местной публичной власти.
   Согласно Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ представляется возможным сформулировать следующие принципы:
   1. Народовластия. Жители муниципального образования, являющиеся источником муниципальной власти, осуществляют эту власть путем управления. Например, вопросы местного значения могут быть решены при проведении местного референдума, инициируемого гражданами, проживающими в пределах муниципального образования. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ.
   В населенных пунктах с численностью менее 100 человек-избирателей власть и управление осуществляются на сходах граждан (ст. 25 этого же закона).
   2. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении власти и управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти и осуществляют управление самостоятельно.
   3. Принцип взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Он закреплен в главе 8 Конституции РФ. Органы государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления могут передавать последним государственные полномочия. В Федеральном законе № 131-ФЗ, а также в законах субъектов РФ о местном самоуправлении предусмотрен такой механизм передачи полномочий. Как правило, полномочия передаются от субъектов РФ муниципальным районам и городским округам. По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 года, субъектами РФ передано муниципальным районам и городским округам 785 государственных полномочий.
   4. Принцип коллегиального осуществления власти населением и представительными органами, в пределах их компетенции. Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований организуют жителей для принятия решений на референдумах. Так, в Вологодской области в 2008 году в 105 муниципальных образованиях состоялось голосование граждан по вопросам территориальной организации местного самоуправления. В частности, за укрупнение поселений из 66 до 23. В этой же области 1 марта 2009 года состоялось голосование по объединению муниципальных образований в 62 сельских поселения. В результате стало 21 из 62 [32 - См.: Информация Министерства регионального развития РФ «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ» 2011 г. № 22502-РП/06».].
   Как видно, важнейшие задачи решаются и органами местного самоуправления, и населением – совместными усилиями.
   5. Принцип единоначалия осуществления управления исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Очевидно, что в системе муниципальной власти и управления наблюдается сочетание коллегиальности и единоначалия. Это вытекает из сочетания форм непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления, а также соотношения исполнительных и представительных органов.
   6. Принципы гласности и законности являются также основополагающими в управлении муниципальным образованием. Эти принципы закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ, в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» [33 - СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.]. Все органы и должностные лица при осуществлении власти и управления должны соблюдать нормативные акты. Принцип гласности в управлении на практике проявляется в том, например, что представительные и исполнительно-распорядительные органы вынесли на публичные слушания 50 тыс. вопросов в 2007 году. Всего было проведено в этом году 20256 публичных слушаний. При этом по проектам планов и программ – 3750, по проекту бюджета – 14870 слушаний и т. д. [34 - См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их – решения. М.: Юриспруденция, 2009. С. 31.]
   7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. В связи с многопартийностью и наличием множества различных других общественных организаций и движений в российском обществе органы местного самоуправления, должностные лица по природе своей обязаны взаимодействовать со всеми этими субъектами отношений при проведении выборов, референдумов, собраний, конференций, при выработке стратегических для территории решений. Это способствует единению органов власти и людей, снижает уровень социальной напряженности, устраняет разрыв между властью и населением.
   8. Принцип профессионализма и компетентности в управлении [35 - См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. С. 102–104.].
   9. Принцип стабильности и непрерывности управления. Данный принцип предполагает постоянную деятельность институтов должностных лиц, органов местного самоуправления, а также функционирование форм непосредственной демократии. Представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы должны осуществлять управление до момента признания полномочий вновь сформированных органов или избранных (назначенных) должностных лиц.
   Органы и должностные лица местного самоуправления призваны обеспечивать цикличность организации и проведения выборов, референдумов, публичных слушаний, других форм осуществления местной публичной власти.
   Стабильность в управлении обусловлена как материально-финансовыми, так и организационными возможностями. Есть у власти финансовые ресурсы, мощности, имущество – она сможет на достаточном уровне решать задачи. Но это достижимо при наличии хорошо подготовленных муниципальных служащих, обладающих способностью управлять территориальным образованием. Для стабильности управления большое значение имеет преемственность в работе органов и должностных лиц местного самоуправления.
   Новый состав сформированных органов должен учитывать положительный опыт прежней работы. На практике иногда бывает так, что вновь избранные, назначенные должностные лица не учитывают этого, и все начинают сначала по-своему, при этом не имея достаточных знаний и организационных способностей. Данный подход не может привести к положительным результатам в управлении, к его стабильности. Качество управления территориальным образованием обусловлено наличием хорошо подготовленных служащих. Достаточное материальное состояние само по себе, так вдруг, не возникает, его формируют люди, имеющие совокупные знания в области философии, экономики, права, финансов, а также обладающие организационными способностями и навыками управления. Это важнейшие составляющие требования теоретического свойства, предъявляемые к управленцу для определения его компетентности. Сегодня нельзя недооценивать уровень теоретических познаний служащих, работающих в системе власти и управления. Специалисты и руководители обязаны хорошо владеть общими и специальными методами познания фактической жизни, вытекающими из научной методологии. Только при наличии таких знаний они смогут сформировать представление о власти и управлении как единой системе, состоящей из множества взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов, имеющей вход и выход.
   В вузах и средних специальных учебных заведениях научной методологии познания в последние 20 лет не уделяется достаточного внимания. В результате студенты, выпускники, аспиранты, защищающие курсовые, дипломные проекты, а также кандидатские диссертации, не владеют методами научного исследования. На практике это приводит к тому, что специалисты, работающие в сфере управления, не в состоянии обеспечить научную организацию управления. Их нужно переучивать заново. Функционирующие сегодня учебные заведения, занимающиеся повышением квалификации, практически не уделяют этому направлению внимания. В большинстве учебников, учебных пособий вообще отсутствуют разделы, главы о научной методологии познания. По нашему мнению, вопросы о научных методах познания необходимо включать в зачетные и экзаменационные билеты. Кроме того, данную тему важно освещать на лекциях и разбирать детально на семинарских занятиях, формируя у студентов, аспирантов способности применения научной методологии при подготовке письменных работ, а также проведении деловых и ролевых игр, связанных с организацией и осуществлением управления.
   В последние годы Минрегионразвития придает значение становлению системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В основу этой системы положено использование единой учебно-методической базы, создан центр поддержки на уровне РФ и сеть из 90 учебно-методических центров в субъектах РФ. В Тверской и Ивановской областях сформированы сети межмуниципальных методических центров (по 12 единиц на каждый субъект), которые приближены к муниципальным образованиям и ориентированы на местные проблемы.
   Сегодня разработаны программы по модульному принципу, что позволяет дорабатывать их с учетом особенностей законодательства субъектов РФ и специфики муниципальных образований. В программе сочетаются теоретические и практические занятия со служащими. Обучение проводится по пяти направлениям:
   – муниципальное управление;
   – правовые основы местного самоуправления;
   – управление муниципальным имуществом;
   – управление муниципальными закупками;
   – муниципальные финансы.
   Конечно же, это далеко не полный перечень направлений программ, необходимых в управлении муниципальным образованием. В программы можно было бы включить вопросы, связанные с: составлением планов социально-экономического развития, организационных планов, программ по направлениям деятельности, со статусом муниципальных служащих, компетенцией органов и должностных лиц, соотношением местного самоуправления и государства, значением форм непосредственной демократии в управлении муниципальным образованием, пагубным влиянием коррупции на процесс и результаты управления и др.
   Достаточен ли уровень образования, например, глав местных администраций?
   В целом по Российской Федерации высшее образование имеют 86,2 % глав администраций, остальные 13,8 % не имеют высшего образования. При этом специализированное управленческое или близкое к управлению образование имеют 16,9 % глав местных администраций (сюда относится: экономическое, юридическое, государственное и муниципальное управление).
   59,7 % имеют иное высшее образование. 9,7 % глав администраций имеют два высших образования. Вместе с тем, как отмечалось, многие главы администраций не имеют высшего образования. Из этого следует, что специальное образование, связанное с управлением, имеет всего около 17 % глав местных администраций.
   Это свидетельствует о том, что при назначении глав администраций недооценивается значение специального образования, связанного с управлением. Что касается глав администраций, не имеющих высшего образования, то в городских округах их число составляет 1,2 %, в муниципальных районах – 0,7 %, в городских поселениях – 4,1 %, в сельских поселениях – 21,7 % [36 - См.: Материалы Минрегионразвития России «Уровень образования глав местных администраций, назначаемых по контракту» (2012 г.).]. Очевиден тот факт, что специалистов с высшим образованием недостаточно даже в городских округах, муниципальных районах и городских поселениях. Такая ситуация, конечно же, вызывает недоумение.
   Институт глав администраций – это главное кадровое звено в управлении, именно от него зависит его качество. Следовательно, формировать данный институт необходимо из людей, имеющих высшее образование в области экономики, юриспруденции и государственного, муниципального управления. Другого пути для налаживания управления территорией не существует.
   Опыт работы автора в органах власти и управления всех уровней подтверждает следующее. Руководители, не имеющие финансово-экономического, юридического образования в совокупности, как правило, не могут определить стратегию развития территории, не в состоянии сформировать представление о планах социально-экономического развития, бюджете, организационном планировании, не всегда правильно и профессионально дают оценку подготовленным проектам таких документов в силу отсутствия достаточных знаний. Хорошо, если в аппарате администрации есть подготовленные исполнители. Но где их взять? И этого тоже недостаточно, так как стратегическое планирование, бюджетирование – это фундамент организации управления, а создание его возложено на главу администрации. Он должен знать все. Здесь нужен не политик, а специалист.
   Назначение на должность главы администрации, не имеющего специального образования, равносильно тому, как если бы посадить управлять автомобилем в городе с интенсивным движением человека, не имеющего опыта вождения. Статистические данные о состоянии муниципальных образований свидетельствует о том, что об этом не только нужно говорить, но пора уже приступить к созданию профессионального корпуса управленцев руководящего звена. Кадры нужно выращивать в вузах. При этом следует формировать знания не только теоретические, но и практические.
   Важно проводить деловые и ролевые игры по составлению планов и бюджета, по подготовке и проведению заседаний представительного и исполнительно-распорядительного органов, по подготовке и проведению выборов, местных референдумов, сходов граждан, подготовке проектов решений и т. д. Для этого необходимо увеличить количество аудиторных часов до 120. Студентам необходимо дать такие знания, которые можно применить в практической деятельности.
   В процессе обучения каждый обучающийся должен выполнить работу о порядке подготовки и принятия названных документов, о процедуре проведения заседаний представительного и исполнительно-распорядительного органов (с приложением регламентов). Такие игры лучше готовить применительно к какому-либо конкретному муниципальному образованию. Организация таких игр на факультете Государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова в течение 10 лет свидетельствует о том, что все студенты, прошедшие через них, намного лучше усваивают материал и способны выполнять конкретную работу, применять свои знания на практике. После проведения деловых игр по муниципальному и гражданскому праву старосты групп организуют обсуждение и делают опросы студентов на предмет полезности такой формы обучения. Например, студенты четвертого курса ФГУ МГУ им. М. В. Ломоносова, обобщив опыт проведения учебно-ролевых игр, пришли к следующим выводам: «К основным достоинствам учебно-ролевых игр можно отнести следующее:
   1) вовлеченность в учебный процесс всех студентов;
   2) непосредственное использование полученных на лекциях, семинарах и в ходе самоподготовки теоретических знаний, законодательных актов на конкретной практической модели;
   3) наличие динамичности процесса и альтернативности в учебно-ролевой игре;
   4) лучшее усвоение студентами теоретических и практических знаний и умений по сравнению с традиционной опросной формой проведения семинара;
   5) подготовка студентов к реалиям современной действительности;
   6) укрепление сплоченности группы в ходе совместной подготовки к игре и при ее проведении;
   7) формирование у студентов способности к самоорганизации, способности распределять обязанности, что в будущем необходимо для работы;
   8) вырабатывание у студентов навыков стратегического мышления, а именно продумывание своих действий, аналитический подход к разрешению той или иной ситуации».
   Вот что думают об этом обучающиеся.
   К этому можно добавить, что студенты уже с третьего-четвертого курса осваивают такие прикладные основы управления, как планирование, бюджетный процесс, развитие реального сектора экономики, организационную деятельность, способность к подготовке и принятию решений, что имеет большую жизненную перспективу.
   Многие выпускники ФГУ МГУ им. М. В. Ломоносова, обладающие подобного рода знаниями, вполне могут быть включены в резерв муниципальных служащих. Но здесь есть проблема. К сожалению, ни государственные, ни муниципальные должностные лица пока не ведут поиска таких специалистов, не проявляют к ним интереса. Попытки самих выпускников устроиться на работу в муниципальные органы в большинстве случаев оказываются безуспешными. Хорошо подготовленные специалисты оказываются невостребованными, в то же время в числе глав муниципальных образований крайне мало людей со специальным высшим образованием, а многие и вообще без высшего образования.
   С таким концептуальным подходом в подготовке и расстановке кадров надлежащего управления ожидать не следует. Ведь все решают хорошо подготовленные кадры.
   10. Принцип соответствия принимаемых управленческих решений общей стратегии развития муниципального образования и его уставу.
   Устав муниципального образования и стратегия его развития являются основополагающими нормативными актами, в соответствии с которыми должна осуществляться вся деятельность субъектов муниципальных правоотношений.
   Все принимаемые решения органов местного самоуправления и должностных лиц должны быть подчинены уставу и общей стратегии развития муниципального образования. В этой связи в уставах и общих стратегических программах целесообразно устанавливать нормы, которые запрещают выходить за пределы, определенные данными видами нормативных актов. Это позволяет обеспечить устойчивый характер осуществления власти и управления на территории.
   11. Принцип сбалансированности различных видов планов и программ и направленности их на обеспечение благосостояния людей и общей стратегии развития территориального образования. Все виды планов – социально-экономического развития, финансовый (местный бюджет), организационных мероприятий – целесообразно принимать в едином пакете документов, ибо в них всегда можно выявить соотношение намеченных работ, услуг имеющимся материально-финансовым ресурсам и организационным способностям и возможностям.
   12. Принцип сопоставления запланированной работы, услуги достигнутому результату. Органы местного самоуправления, должностные лица в обязательном порядке должны анализировать результаты своей деятельности и подводить систематически итоги по кварталам, полугодиям, за девять месяцев, за год, сопоставлять результаты с показателями плана и бюджета, выявлять положительный опыт и недостатки. Это впоследствии позволяет устранить пробелы в работе на перспективу.
   Кроме того, повышается ответственность за порученное дело, совершенствуются методы осуществления управления, появляется возможность определить его эффективность.
   13. Принцип доступности информационных ресурсов представительных, исполнительно-распорядительных и контрольных органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечивать публикацию материалов о деятельности органов местного самоуправления в различных средствах массовой информации, имеющихся в той или иной местности. Информация должна быть доступной для граждан, за исключением той, которая по закону имеет закрытый характер. Сегодня подобная информация формируется как в централизованном порядке Министерством регионального развития, так и в муниципальных образованиях. Жители муниципального образования проявляют интерес к тому, чем заняты избранные ими депутаты и должностные лица, какие задачи они решают, оправдывают ли они оказанное им доверие.
   Свобода информированности позволяет сократить разрыв между органами местного самоуправления и населением, вовлечь людей в процесс решения многих сложных задач. Ведь граждане – это источник местной власти согласно ст. 3 Конституции РФ.
   В некоторой части муниципальных районов, городских округов, районов в городах информационное обеспечение организовано на должном уровне.
   Например, в г. Москве 125 внутригородских муниципальных образований имеют постоянный доступ к информационно-телекоммуникационной сети Интернет и, соответственно, к официальным сайтам Департамента территориальных органов исполнительной власти г. Москвы, ГУ «Московский центр местного самоуправления», Совета муниципальных образований г. Москвы. Все муниципальные образования зарегистрированы на информационном портале официального сайта Совета муниципальных образований города Москвы, через который осуществляется рассылка проектов модельных муниципальных актов, методических рекомендаций и других материалов.
   В Костромской области информационное обеспечение осуществляется путем издания ежеквартального бюллетеня, в котором размещаются модельные акты, рекомендации по первостепенным вопросам управления.
   Достаточно активно проводится эта работа в городе Санкт-Петербурге.
   Здесь, в рамках программы поддержки местного самоуправления и развития муниципальной службы в Санкт-Петербурге на 2009–2011 годы, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 сентября 2008 года № 1180, созданы следующие направления консультационной и методической помощи муниципальным образованиям:
   – создан портал информационной системы «Муниципальная власть в Санкт-Петербурге» (http://омсу-спб. рф). На нем размещается материал о деятельности внутригородских муниципальных образований, о взаимодействии их с органами государственной власти.
   В Липецкой области модельные акты и рекомендации размещены на сайте администрации области.
   В Московской области все городские округа и муниципальные районы имеют собственные сайты в сети Интернет. Городские и сельские поселения или имеют собственные сайты, или используют сайты муниципального района. Кроме того, в области опубликовываются сборники с методическими рекомендациями по различным вопросам местного самоуправления.
   Аналогичная работа ведется в Смоленской, Тамбовской, Калининградской, Кировской, Мурманской областях, Краснодарском крае, Чувашской республике и других субъектах РФ [37 - См.: Материалы Министерства регионального развития РФ. Информация о работе органов государственной власти субъектов РФ по оказанию органам местного самоуправления консультативной методической поддержки и организации взаимодействия с органами местного самоуправления. М., 2012.].
   Однако из информации Минрегионразвития вытекает, что далеко не все муниципальные образования имеют должное информационное обеспечение, что это только начало пути в системе местного самоуправления. В отчетах большей части субъектов РФ об информационном обеспечении муниципальных образований вообще не упоминается.
   14. Принцип ответственности за принимаемые решения и действия органов и должностных лиц. Он тесно связан со всеми остальными принципами. Ответственность имеет в данном случае межотраслевой характер. Субъектами отношений выступают: органы и должностные лица местного самоуправления, государственные органы, их должностные лица, жители муниципального образования.
   Органы и должностные лица муниципального образования несут ответственность перед жителями муниципального образования, перед государством, перед хозяйствующими субъектами в случае нарушения законодательства и невыполнения функций по решению задач местного значения, а также осуществлению государственных полномочий, если таковые были переданы.
   Ответственность может быть имущественной, административной и уголовной в зависимости от субъекта правоотношения.
   Органы местного самоуправления несут имущественную ответственность либо могут быть распущены.
   Должностные лица могут нести все виды ответственности в зависимости от совершенного правонарушения [38 - См.: Муниципальное право России / под ред. Н. В. Постового. М., 2011. С. 337–361.]. К принципам управления муниципальным образованием можно также отнести такие как:
   – главенство представительных органов и принимаемых ими решений;
   – подчиненность исполнительно-распорядительных органов представительным органам;
   – подчиненность органов специальной компетенции органам общей компетенции;
   – единство действий всех органов и должностных лиц для достижения поставленной цели.
   Возможно, что будут сформулированы со временем и другие принципы управления муниципальным образованием в федеральных законах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований.
   В целом, это основные принципы управления муниципальным образованием, которые имеют открытый перечень.

Глава II. Стратегия развития и планы муниципального образования как основа управления

   Стратегия развития территориального образования является важнейшим элементом управления. Все действия органов местного самоуправления и должностных лиц должны быть подчинены стратегии развития. Стратегия формируется коллективно органами общей и специальной компетенции на определенный период. Она может быть принята на 10 лет, а может быть и на более длительный период. На практике стратегия развития утверждается на один год, так как планы социально-экономического развития и бюджеты составляются на этот же период. Хотя стратегия – это понятие, связанное с перспективным развитием территории.
   В стратегии обозначаются основные разработчики. Это, как правило, отдел или управление экономического развития, инвестиций и ценовой политики, плановые отделы администрации муниципального образования, научные учреждения.
   Стратегия определяет также исполнителей. В качестве исполнителей, например в городах, выступают органы местного самоуправления специальной компетенции: финансовый орган; отделы (управления) строительства и перспективного развития; здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта, городского хозяйства, защиты населения и т. д. в зависимости от инфраструктуры города.
   Стратегия предусматривает основную цель. Цель должна соответствовать нормам Конституции РФ, Федерального закона № 131-ФЗ, законов субъекта РФ, и устава муниципального образования. Эта цель является единой в масштабе всей страны и называется она «обеспечение надлежащего уровня и условий жизни людей». Вся деятельность должна быть подчинена именно достижению указанной цели. Кроме того, в качестве цели нужно обозначать развитие институтов непосредственной демократии, местный референдум, правотворческую инициативу и др.
   Далее важно определить задачи по достижению цели. Основными задачами могут быть: развитие реального сектора экономики; сокращение безработицы; укрепление финансовой основы; привлечение инвестиций; жилищное строительство; ремонт жилого фонда; строительство и ремонт школ, дошкольных учреждений; больниц, поликлиник, дорог, инженерной инфраструктуры, физкультурно-оздоровительных комплексов; обеспечение социальной защиты малообеспеченных слоев населения; повышение уровня социальных услуг для жителей муниципального образования; развитие торговли; повышение размера заработной платы во всех сферах общественной жизни; обеспечение бюджетных учреждений современным оборудованием; улучшение качества обучения в школах, колледжах, вузах; укрепление материальной основы учреждений культуры и повышение их роли в осуществлении воспитательной функции среди молодежи и т. д.
   Стратегия развития должна стать основой для разработки плана социально-экономического развития, местного бюджета и организационного плана на очередной год или на три года.
   В целях вовлечения жителей в управление в стратегию развития целесообразно включать такие формы его осуществления, как местный референдум, публичные слушания, собрания, конференции по планам, программам, бюджету и т. д.
   Исходя из вышеизложенного, под стратегией развития муниципального образования можно понимать совокупность мероприятий материального, духовного, социально-культурного, организационного характера, имеющих долгосрочную перспективу, осуществляемых органами и должностными лицами с участием населения, направленных на улучшение жизни людей и развитие инфраструктуры территории.
   Здесь есть и субъекты, и объект управления, и цели, и способы их достижения. Другими словами, можно сказать так: есть базис и есть надстройка. А управление как раз и состоит из группы базисных и надстроечных отношений, о чем упоминалось в первой главе настоящей работы.
   Стратегия отличается от планов социально-экономического развития тем, что в ней формируется представление о развитии муниципального образования на более длительный период. Она выступает в роли системы, включающей планирование как элемент этой системы. Иногда на практике стратегия развития сливается с планом или программой, которые являются ее продолжением и конкретизируют основные составляющие стратегии.
   Все же более правильный подход в осуществлении управления наблюдается в тех муниципальных образованиях, где долгосрочная стратегия развития реализуется в ежегодных планах и бюджетах. В этой связи долгосрочную стратегию нужно формировать и утверждать отдельно от обычных планов.

§ 1. Планирование, его виды и значение в управлении муниципальным образованием

   1.1. Понятие планирования, его признаки и виды.

   Планирование – это научно обоснованная, профессиональная, ответственная деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемая с учетом мнения жителей муниципального образования на основе действующего законодательства, теории и практики, направленная на формирование, обсуждение, принятие, исполнение планов, программ, местного бюджета в целях решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных функций. Планирование – это основа управления, его неотъемлемый элемент.

   Из этого следует, что планирование представляет собой подсистему управления, состоящую из взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов материального, правового и организационного свойства, имеющих определенную цель – решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций [39 - Государственные функции осуществляются в муниципальных районах и городских округах, если им переданы государственные полномочия.] с учетом мнения жителей муниципального образования.
   В системе местного самоуправления сложились традиционно три основных вида планирования:
   – планирование социально-экономического развития территории;
   – финансовое (бюджетное) планирование;
   – организационное планирование.
   Все три вида планирования взаимосвязаны и взаимообусловлены. Планы социально-экономического развития выполнимы только при наличии бюджетных средств у муниципального образования, если есть финансовые ресурсы, значит есть возможность для решения задач местного значения, для обеспечения жизнедеятельности. Если же финансовых ресурсов нет или недостаточно, планы не выполняются или намеченные работы выполняются не в полном объеме.
   Поэтому при формировании планов социально-экономического развития в обязательном порядке необходимо сопоставить их показатели с наличием финансовых ресурсов, т. е. бюджетными показателями.
   Что касается организационного планирования органов местного самоуправления, то его предназначение состоит в обеспечении выполнения плана социально-экономического развития и бюджета муниципального образования. Умение организовать управленческую деятельность полностью обусловлено наличием качественного организационного плана, связывающего все звенья управления муниципальным образованием.
   Все виды планирования должны осуществляться профессионалами своего дела, т. е. должностными лицами, имеющими соответствующее образование, опыт управления территорией, способности в области плановой работы, обладающими комплексным, системным методом моделирования территориального развития.
   1.2. Планирование имеет определенные признаки. Некоторые из них универсальны, некоторые имеют особенности, обусловленные видом планирования.
   К универсальным общим можно отнести следующие признаки:
   1) все виды планирования являются элементами единой системы управления;
   2) планирование осуществляется осознанно группами профессионалов;
   3) это ответственная деятельность должностных лиц и органов местного самоуправления, имеющая постоянный, непрерывный характер;
   4) деятельность осуществляется в границах муниципального образования на основе закона, устава муниципального образования;
   5) деятельность нацелена на решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций;
   6) деятельность предполагает подведение итогов;
   7) все виды планирования обусловлены учетом мнения населения;
   8) планы утверждаются представительным органом местного самоуправления.
   К особенным, для каждого вида плана, можно отнести следующие признаки:
   1) каждый вид планирования имеет свое собственное определение понятия;
   2) проекты всех трех видов планов формируются на основе разных нормативных актов, принятых государственными органами и органами местного самоуправления;
   3) проекты планов формируются разными группами специалистов, обладающих необходимой компетентностью;
   4) планы социально-экономического развития представляют собой материальную часть деятельности органов местного управления;
   5) финансовые планы – это планы финансового обеспечения материальной части;
   6) организационные планы – это планы, обеспечивающие организацию управленческой деятельности по своевременному выполнению планов социально-экономического развития и правильному освоению финансовых ресурсов, выделенных на эти цели.
   1.3. Принципы планирования.
   Под принципами планирования следует понимать основополагающие начала, применяемые при формировании, утверждении и выполнении планов. К ним можно отнести следующие:
   1) самостоятельность в формировании, принятии и выполнении планов;
   2) сбалансированность и соответствие всех видов планов, их научно обоснованный характер;
   3) обеспечение спроса и предложения на рынке по различным направлениям;
   4) сбалансированность развития реального сектора экономики, сферы услуг, посредничества;
   5) обеспечение сочетания в деятельности субъектов различных форм собственности на территории муниципального образования;
   6) соответствие мощностей, денежных средств, трудовых ресурсов планируемым работам, услугам;
   7) возможное объединение средств и мощностей субъектов различных форм собственности для строительства объектов жизнеобеспечивающего значения;
   8) непрерывность и преемственность планирования;
   9) конкретность и срочность намеченных работ, услуг, организационных мероприятий;
   10) соответствие намеченных видов деятельности компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления;
   11) взаимодействие с органами государственной власти, общественными организациями, органами местного самоуправления других муниципальных образований по различным смежным задачам;
   12) учет мнения жителей муниципального образования для достижения сочетания их интересов с интересами государства и местного самоуправления;
   13) ответственность должностных лиц за порученное дело;
   14) взаимодействие представительных и исполнительно-распорядительных органов при формировании, обсуждении и выполнении планов и программ;
   15) разграничение компетенции по субъектам управления.
   Из вышеизложенного следует, что понятия, признаки и принципы управления во многом сходны с понятием, признаками и принципами планирования. Следовательно, планирование является фундаментом управления.

§ 2. Планирование социально-экономического развития муниципального образования

   Планы социально-экономического развития следует разрабатывать согласно стратегии развития по схеме, обусловленной инфраструктурой муниципального образования на данный момент и с учетом его перспективы.
   Структура плана должна иметь научно обоснованный характер и соответствовать фактическому положению дел. Для этого важно организовывать аналитическую работу по следующим направлениям:
   – изучить численность жителей;
   – изучить ежегодную динамику численности населения;
   – выявить социальную структуру жителей;
   – выявить возраст жителей;
   – установить численность трудоспособных граждан с разбивкой по профессиональной принадлежности;
   – определить степень занятости граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и количество безработных;
   – изучить и зафиксировать степень маятниковой миграции граждан;
   – проанализировать уровень доходов граждан, работающих в бюджетной сфере и реальном секторе экономики;
   – сопоставить потребности жителей с имеющимися возможностями в сфере здравоохранения, образования, дошкольного образования, физического воспитания, культуры, бытового, транспортного обслуживания граждан, состояния дорожных покрытий, мощностей теплоцентралей и теплосетей, водоводов и водопроводов, газообеспечения и электроснабжения и т. д.
   В связи с тем, что на территории многих муниципальных образований имеются предприятия различных форм собственности, необходимо знать их экономическое и техническое состояние, наличие рабочих мест и их замещение, существующие проблемы в кадровом обеспечении, способность участия в формировании средств на развитие объектов социально-культурной сферы, строительство и ремонт дорог, теплосетей, водопроводов и т. д.
   Важнейшей составляющей всей предварительной работы является анализ состояния финансовых ресурсов.
   Здесь важно дать анализ исполнения бюджета за прошедший год, отметить положительные моменты формирования бюджета, его исполнения и достигнутый результат. Целесообразно придавать особое значение роли объединенных финансовых средств и их освоению на цели социально-культурного развития. Например, сколько школ и детских садов построено в городе (районе) за счет объединенных средств местного бюджета, областного бюджета и предприятий, расположенных на соответствующей территории.
   Важно также зафиксировать аналитические данные в динамике трех лет об источнике доходов и перспективе на ближайшие три года.
   Далее можно дать анализ оборота розничной торговли в денежном исчислении за три года, чтобы проследить тенденцию, а также прожиточный минимум в рублях.
   Целесообразно отразить тенденцию инвестиционной деятельности за три прошедших года в денежном исчислении.
   Если на территории имеются природные ресурсы, следует обозначить их состояние и результат от использования.
   Для проведения аналитической работы желательно формировать планово-финансовые органы, которые должны умело организовывать работу. Возглавить этот орган может заместитель главы администрации, имеющий экономическое или финансовое образование. Это должен быть хороший знаток своей территории, обладающий теоретическими знаниями и практическими навыками. Численный состав, как правило, определяется главой администрации и утверждается вместе со штатным расписанием представительным органом местного самоуправления. Плановый орган – это организующее звено. При нем можно и нужно создавать на уровне районов, городов научные советы из числа специалистов на общественных началах. Совет может состоять из секций по видам аналитической работы. В городах, районах, внутригородских образованиях, поселках, где есть учебные, научные учреждения к этой работе можно привлекать ученых-специалистов, преподавателей. Это позволит подготовить добротный аналитический материал, который можно использовать в практической деятельности и в деле развития науки, в приближении ее к реальной действительности. Нужно заметить, что сегодня во многом гуманитарная наука отстает от потребностей времени, отчасти по вине органов власти на местах, отчасти по своей безынициативности. Чтобы вести полезные разработки в области управления, нужно как следует изучить объективную реальность, состояние фактической жизни и соединить ее с научными исследованиями и предложениями. Наука не должна быть самоцелью – наука для науки. Ее эффективность состоит в том, чтобы результаты исследований, выводы и предложения нашли применение в практической жизни. Сегодня важно прививать молодым специалистам, ученым, сотрудникам научных учреждений способность использовать первичные материалы практики. Нужно сопоставлять прошлое с сегодняшним днем и создавать свои конструкции, что крайне редко можно встретить в научной литературе. Да и практикам нечего применять в своей работе. В научном совете можно сформировать секции по:
   1) промышленным предприятиям;
   2) торговле и общественному питанию;
   3) бытовому обслуживанию;
   4) жилищно-коммунальному хозяйству;
   5) дорожному строительству и благоустройству территории;
   6) образованию (дошкольное, школьное);
   7) медицинским учреждениям;
   8) финансовым ресурсам;
   9) природным ресурсам;
   10) народонаселению и трудовым ресурсам, занятости и безработице;
   11) физической культуре;
   12) учреждениям культуры и досуга;
   13) делам молодежи и т. д.
   Число секций зависит от инфраструктуры города, района. Состав секций не должен быть большим и равнозначным. Некоторые секции могут быть объединены, если объем исследований незначительный. Кураторство над секциями могут осуществлять сотрудники планового, финансового органов администрации или руководители и заместители отраслевых и функциональных органов специальной компетенции. Например, представители от школ, департаментов образования, здравоохранения, физической культуры городов и районов и т. д. То есть в секции включаются специалисты, знающие свое направление деятельности.
   По итогам исследования секции составляют отчет в форме аналитической записки, таблицы, а возможно, и диаграммы.
   Таблица может быть следующей:

   Итоги развития муниципального района

   Если заполнить предложенную таблицу конкретными данными, полученными в ходе изучения положения дел, то можно будет четко представить сложившуюся ситуацию в районе, городе, поселке.
   Виды показателей, конечно же, здесь обозначены не все. Их количество зависит от инфраструктуры муниципального образования.
   На основе таблицы целесообразно составить аналитический доклад, содержащий сложившуюся ситуацию:
   – положительный опыт;
   – недостатки;
   – выводы;
   – конкретные предложения на следующий плановый период.
   Такая форма предплановой работы на очередной период дает возможность четко формулировать цели и задачи в новом плане, отследить тенденции развития по направлениям. Здесь в комплексе следует оценивать производственную сферу и сферу обслуживания, прибыльные и убыточные направления, динамику занятости и безработицы, уровень заработной платы и другие показатели, оказывающие влияние на состояние жизни человека.
   В составлении плана социально-экономического развития желательно участие тех специалистов, которые проводили предплановые исследования, так как они в большей степени владеют полученными результатами и к тому же имеют более глубокие научно-теоретические познания в области планирования. Они могут оказывать помощь муниципальным служащим в подготовке проекта плана социально-экономического развития, учитывая фактическое положение дел.
   Структура плана социально-экономического развития района (города) может быть следующей. Вначале излагается характеристика муниципального образования:
   – площадь занимаемой территории (га);
   – численность жителей, в том числе трудоспособные и нетрудоспособные;
   – число работающих жителей;
   – число безработных;
   – количество строений жилого фонда различных форм собственности;
   – общая площадь жилого фонда (муниципальный, кооперативный, частный);
   – общая площадь нежилых помещений;
   – число медицинских учреждений (поликлиники для детей и взрослых, стоматологии, больницы);
   – учреждения социального обслуживания (детский приют, социальный жилой дом);
   – учреждения образования (школы, дошкольные учреждения, вузы, средние специальные учебные учреждения);
   – кинотеатры;
   – спортивные комплексы;
   – предприятия торговли;
   – предприятия общественного питания;
   – промышленные предприятия (государственные, муниципальные, частные) и т. д.
   Этот перечень не что иное, как социально-экономический паспорт муниципального образования, который характеризует его состояние и позволяет вести наблюдение за динамикой инфраструктуры, численностью населения, его приростом за счет рождаемости и миграции, занятостью различных возрастных категорий жителей, соотношением занятых граждан в муниципальном, государственном и частном секторах производства и сферой оказания услуг.
   Данные можно изображать в виде таблиц следующего содержания:

   Общеобразовательные школы

Предприятия бытового обслуживания

Предприятия торговли

   Аналогичные таблицы можно составлять по учреждениям здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, социально-воспитательной и досуговой работы с жителями, промышленным предприятиям всех форм собственности.
   В отдельном разделе следует выделить социальные категории жителей муниципального образования. К ним относятся:
   – пенсионеры, в том числе работающие;
   – инвалиды;
   – участники ВОВ;
   – ветераны ВОВ;
   – одинокие пенсионеры;
   – многодетные семьи;
   – дети;
   – дети, состоящие на учете комиссии по делам несовершеннолетних;
   – неблагополучные родители и т. д.
   Такой подход позволяет выявить тенденции в развитии территории, сосредоточить внимание на проблемных вопросах, провести необходимые мероприятия обеспечивающие устранение имеющихся недостатков. По проблемным направлениям можно разрабатывать комплексные программы, в которых важно предусматривать конкретные действия, финансирование, ответственных исполнителей, форму контроля со стороны муниципальных органов власти.
   Например, целесообразнее формировать задание в плане по строительству школ, детских садов, физкультурно-оздоровительных комплексов по такой схеме: название объекта, адрес его нахождения, дата ввода в действие, стоимость в рублях, ответственность за строительство. Такой подход обеспечивает рациональное использование средств и повышает ответственность конкретных лиц за решение задачи. В том случае, если в плане, например, предусмотрено строительство школ без указания их количества, без адреса, без пообъектной разбивки, а также без привязки к каждому объекту денежной суммы, можно полагать, что это размытая форма плана, при которой может произойти хищение денежных средств либо использование их не по назначению.
   В настоящее время муниципальные бюджеты пока еще малозначительны, поэтому в финансировании строительства объектов могут принимать участие предприятия и организации различных форм собственности, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи при строительстве жилых домов, школ, детских садов, больниц, дорог, водоводов, водопроводов и других объектов можно определять доли финансовых вложений в каждый объект от муниципального образования, от области (края), республики, от Российской Федерации, от предприятий.
   При этом можно использовать следующую таблицу.

   Капитальные вложения по строительству городской больницы, детского дома, школы

   Ответственный руководитель назначается от администрации муниципального образования. Он должен организовать конкурс среди организаций, которые могут принять участие в строительстве, заключить договор строительного подряда с победителем конкурса и осуществлять контроль за ходом строительства с помощью контрольного органа и аппарата, имеющегося в его подчинении. Как правило, такие функции осуществляет либо глава администрации, либо его заместитель по вопросам строительства. В ходе строительства важно распределить финансовые ресурсы равномерно, например поквартально, чтобы строительство объектов проходило по плану. Для этого в договоре подряда, в проектно-сметной документации, графике строительства должны быть указаны сроки введения нулевого цикла и их финансирования, остальных частей здания и их финансирования.
   Подрядчика следует ориентировать на поэтапное, равномерное выполнение работ. Это позволяет обеспечить своевременное возведение объекта и соответствующее качество. Если же переносить сроки строительства на последний год или квартал года, то, как правило, так называемый «аврал» может привести к отрицательному результату.
   Здесь нужно придерживаться такого условия: выполнил работу качественно – получишь полное финансирование. При проведении конкурса нужно обозначать данное условие, чтобы подрядчики знали, на что им рассчитывать. Такой подход дисциплинирует подрядчика и ставит в выгодное положение заказчика, а также исключает неосновательное обогащение подрядчика. На практике при заключении договоров подряда на строительство следует изучить экономическое состояние подрядчика, наличие у него мощностей для выполнения работ, трудовых ресурсов. Нецелесообразно при этом осуществлять предварительную оплату невыполненных работ. Оплату нужно производить только по факту выполнения объемов работ, предусмотренных договором и планом-графиком, после сдачи-приемки объекта или части объекта и подписания акта сдачи-приемки строительных работ. Вызван такой подход тем, что многие так называемые строительные фирмы, не имеющие достаточно мощностей и денежных средств, заключают большое количество договоров с заказчиками, получают предоплату, но выполнить объем работ не в состоянии.
   Некоторые из них выходят из положения за счет отступного, а другие просто исчезают вместе с полученными от заказчиков или инвесторов средствами. Такие случаи имели место в Москве, Московской области и других субъектах Российской Федерации. В большей части это касается жилищного строительства.
   В том случае, если строительная фирма не имеет мощностей и средств для ведения строительства, ее нельзя при проведении конкурса воспринимать как надлежащего участника.
   В законодательстве РФ целесообразно внести дополнение относительно юридических лиц, занимающихся вопросами капитального строительства, которое запрещало бы вести такую деятельность без наличия достаточных специальных мощностей и денежных средств на возведение объектов. Можно было бы провести проверки таких организаций и выявить их состоятельность. А тех, которые не имеют мощностей и денежных средств для выполнения строительно-монтажных работ, целесообразно лишить лицензий. Кроме того, не следует выдавать лицензии на строительно-монтажные работы тем вновь образуемым юридическим лицам, которые не соответствуют определенным критериям по наличию мощностей, трудовых ресурсов (специалистов), необходимого капитала.
   Муниципальным органам, их должностным лицам важно изучить наличие таких критериев, а затем принимать решение о заключении договоров подряда на строительство. Вообще, было бы полезным обсуждать такие договоры на заседаниях представительного и исполнительно-распорядительного органов. Это поставит заслон коррупции, взяточничеству, откатам за заключаемые сделки с несостоятельными подрядчиками. К данной работе нужно подключать контрольно-счетные органы, независимых экспертов для проведения экспертизы проектов договоров подряда на строительство.
   Проекты договоров можно и нужно обсуждать в постоянных комиссиях представительного органа по строительству, по плану, бюджету, налогам и при необходимости вносить на сессию представительного органа. Такой подход позволит на начальной стадии выполнения плана социально-экономического развития обеспечить рациональное расходование бюджетных средств, а также своевременное возведение нужных территории объектов.
   Не следует также в строительстве допускать участие посредников, так как это ведет к удорожанию объектов за счет получения прибыли посредниками.

§ 3. Бюджетное планирование как элемент управления муниципальным образованием

   3.1. Управление бюджетом – это один из способов управления муниципальным образованием.
   Управление местным бюджетом основывается на бюджетном плане и плане социально-экономического развития. Основной функцией планирования является формулирование целей и задач для их осуществления.
   Бюджетное планирование неразрывно связанно с планированием социально-экономического развития муниципального образования. Эти два плана должны быть взаимосвязаны. В этой связи они разрабатываются и принимаются одновременно.
   Целями такого планирования являются:
   1) обеспечение социально-экономического развития муниципального образования;
   2) прогнозирование объемов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;
   3) прогнозирование финансовых последствий выполнения планов и программ;
   4) определение возможностей по осуществлению различных мер в рамках местного бюджета.
   Бюджетное планирование может быть перспективным и годовым. Но его сроки действия необходимо увязывать со сроками, на которые определен план социально-экономического развития муниципального образования, так как бюджет должен обеспечивать выполнение плана социально-экономического развития. Совместное обсуждение и принятие этих двух планов позволяет судить о реальности выполнения намеченной цели, прозрачности в расходовании средств на развитие территории.
   Наглядным примером является г. Ростов-на-Дону, где все расходы бюджета связываются с выполнением конкретных работ, оказанием услуг и т. д. [40 - См.: Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 26 февраля 2008 г. № 354 // Сборник нормативных актов Ростовской-на-Дону городской Думы. 2009. С. 136.]
   В литературе высказывается мнение о введении перспективного многолетнего планирования; годового и перспективного (интегрированного); годового [41 - См.: Ковалева Т. И. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации. М.: КноРус, 2009. С. 18.].
   Система бюджетного планирования – совокупность организации, методов и процедур проекта формирования бюджета.
   Возможны три варианта бюджетного планирования:
   – годовое планирование;
   – годовое планирование и перспективное финансовое планирование (два этапа составления бюджета с едиными агрегированными показателями для очередного финансового года);
   – перспективное (многолетнее) планирование, в котором годовое планирование полностью интегрировано (один формат, единые процедуры).
   Бюджетное планирование можно разделить на два относительно самостоятельных блока:
   – разработку перспективного (среднесрочного) финансового плана на среднесрочный период;
   – разработку бюджета на очередной финансовый год.
   Результатом годового бюджетного планирования является составление проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, основой которого является перспективный финансовый план на среднесрочный (трехлетний) период, составление проекта которого, в свою очередь, является результатом среднесрочного финансового планирования.
   При этом в соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса РФ среднесрочное финансовое планирование основано на результатах среднесрочного и долгосрочного социально-экономического планирования, а также основных приоритетах социально-экономического развития муниципального образования.
   Процесс разработки годового бюджета обеспечивается за счет выполнения отдельных элементов перспективного финансового плана, относящихся к очередному бюджетному году. При этом годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана.
   Перспективный финансовый план нормативно не утверждается и разрабатывается в целях формирования представления представительных органов местного самоуправления и предполагаемых направлениях социально-экономического развития, выявления возможностей в перспективе реализации мер в области финансовой политики, отслеживания долгосрочных целевых программ и своевременного контроля мер в определенных ситуациях. План разрабатывается на три года и ежегодно корректируется со сдвигом на один год вперед с учетом социально-экономического развития.
   План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед муниципальным образованием в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики. Отдельные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной сфере.
   Перспективное бюджетное планирование позволяет решать следующие задачи:
   – обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расходов;
   – определение приоритетов развития территории и их отражение в перспективном финансовом плане, и через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;
   – формирование обоснованных программ по реализации приоритетов развития территории;
   – осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;
   – повышение обоснованности стратегических решений;
   – повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.
   Процесс годового бюджетного планирования конкретного муниципального образования заключается в детализации по направлениям, механизмам и срокам выполнения расходных обязательств, уточнении графика и особенностей учета поступления доходов, управлении текущей ликвидностью, краткосрочными заимствованиями, оценке и решении проблем, возникающих в результате образования временных кассовых разрывов, установлении четких требований к финансовым аспектам деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
   Разработка годового бюджета обеспечивается за счет выполнения и детализации отдельных элементов перспективного финансового плана. Принятие бюджета только на очередной финансовый год не дает возможности выработать и осуществить необходимые шаги в направлении желаемых прогнозируемых изменений и при необходимости провести корректировку. Можно отметить следующие недостатки годового планирования:
   – неувязанность текущего, среднесрочного и стратегического планирования;
   – отсутствие преемственности в бюджетной политике;
   – годовой бюджет не согласуется с долгосрочными целями муниципального образования с целевыми показателями дефицита и долга на многолетнюю перспективу;
   – отсутствует программный подход в планировании;
   – проблема планирования в реализации инвестиционных программ;
   – препятствие в заключении долгосрочных контрактов.
   Годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана. Вместе с тем ввиду возможностей появления объективных факторов, обуславливающих возникновение отличий годовых объемов финансовых ресурсов бюджета муниципального образования, а также принимая во внимание необходимость получения точного плана поступления доходов в течение года, некоторые отличия имеют право на существование [42 - См.: Региональное финансовое планирование: обзор зарубежного и российского опыта. СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003. С. 22.]. Однако эти исключения справедливы только в отношении доходной части бюджета.
   Процедуры бюджетного планирования неразрывно связанны практически со всеми сферами деятельности финансовых органов. Так, для процесса бюджетного планирования информация основных структурных подразделений финансовых органов является необходимыми исходными данными (например, реестры расходных обязательств, оценка возможных объемов заимствований). И наоборот, результаты бюджетного планирования являются исходными данными для последующей работы по другим направлениям деятельности финансовых органов (например, для обеспечения сбалансированности финансового плана или проекта бюджета могут быть определены конкретные потребности в заимствованиях) [43 - URL: http://geoims.com/ – сайт Управления финансами – управление региональными и муниципальными финансами.].
   Значительная часть функций, связанных с бюджетным планированием, может быть непосредственно возложена на отраслевые структурные подразделения, непосредственно занимающиеся, например, управлением доходами и расходами. При этом обязательно выделяются структурные подразделения в составе финансового органа, который непосредственно занимается разработкой проекта бюджета и перспективного финансового плана в процессе бюджетного планирования.
   3.2. Стадии бюджетного планирования.
   Ежегодный цикл бюджетного планирования начинается после утверждения представительным органом проекта бюджета, но не позднее начала года, предшествующего прогнозируемому, и заканчивается после принятия указанным органом бюджета на очередной финансовый год [44 - URL: http://geoims.com/ – сайт Управления финансами – управление региональными и муниципальными финансами.].
   В календарном плане цикла финансового планирования можно выделить следующие этапы (стадии):
   а) первая стадия. Процесс формирования на среднесрочный период сценарных условий и основных направлений бюджетной, налоговой, долговой и инвестиционной политики (с программой действий администрации), в котором должны участвовать финансовый орган и орган, отвечающий за развитие экономики (далее – экономический орган). Экономический орган разрабатывает сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития. На основе этих материалов и обобщения результатов исполнения перспективного финансового плана финансовый орган разрабатывает основные параметры финансового плана на очередной период планирования. Стадия заканчивается утверждением (согласованием) на уровне местной администрации основных направлений налоговой и долговой политики, сценарных условий, основных параметров прогноза и перспективного финансового плана;
   б) вторая стадия. Финансовый орган вырабатывает перспективный финансовый план и контрольные цифры для проекта бюджета на следующий год;
   в) третья стадия. Разработка проекта бюджета муниципального образования на основе утвержденного финансового плана (с участием главных распорядителей бюджетных средств – субъектов бюджетного планирования). Внесение поправок в перспективный финансовый план, учитывающих последние прогнозы развития территории и основные показатели проекта бюджета на очередной год;
   г) четвертая стадия. Проект бюджета вместе с программой действий администрации и финансовым планом рассматривается исполнительным органом власти (перед передачей на рассмотрение представительному органу власти).
   Составление проектов бюджетов финансовыми органами – важный этап, от которого зависят характер, качество и своевременность бюджетного планирования.
   Он состоит из двух стадий: подготовительной (проводятся организационно-методические мероприятия, определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, разрабатываются нормы и нормативы и т. д.) и конкретно-адресный (планируются виды и суммы доходных поступлений, устанавливаются конкретные направления расходования бюджетных средств по отраслям, ведомствам и целевому назначению) [45 - См.: Ковалева Т. М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации. М.: КноРус, 2009.].
   Вся дальнейшая организация и методическая работа по составлению проекта бюджета также проводится финансовыми органами. Внутри финансовых органов всех уровней организационно-методическую работу бюджетного планирования ведут соответствующие финансовые подразделения, финансовые отделы управления исполнительных органов местного самоуправления. Они направляют, координируют и организуют многогранную деятельность по составлению проектов бюджетов;
   д) пятая стадия. С учетом утвержденного бюджета, уточнения показателей прогноза социально-экономического развития и иных факторов осуществляется уточнение перспективного финансового плана.
   В результате последовательного выполнения указанных стадий перспективный финансовый план встраивается в бюджетный процесс в качестве самостоятельного звена, выполняя в том числе роль утвержденных на уровне исполнительной власти (после завершения бюджетной реформы – на уровне представительной власти) ориентиров для разработки проектов бюджета.
   Таким образом, бюджетное планирование – это элемент управления финансовыми ресурсами.
   Под управлением финансовыми ресурсами следует понимать установленную законами и подзаконными актами, постоянную сознательную профессиональную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, направленную на разработку, принятие, исполнение решений по формированию, обсуждению, утверждению, исполнению местного бюджета в интересах жителей муниципального образования [46 - См.: Управление муниципальным образованием. Организационно-правовой и финансово-экономический аспекты / под ред. Н. В. Постового. М., 2011. С. 88, 89.]. В свою очередь плановое управление финансовыми ресурсами является составной частью управления муниципальным образованием.

§ 4. Организационное планирование

   Организационное планирование является одним из элементов управленческой деятельности, так как обеспечивает наряду с другими составляющими выполнение планов социально-экономического развития, местного бюджета, принимаемых программ и других направлений общественной жизни в пределах границ муниципального образования.
   Именно поэтому представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы местного самоуправления должны формировать планы организационных мероприятий как управленческие решения. Любая деятельность по осуществлению функций и реализации компетенции требует целенаправленности, рациональности и продуктивности [47 - См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции с системе местного самоуправления и пути их – решения. М., 2009. С. 78.].
   В организационном плане важно определить цель, задачи для ее достижения, формы и методы их решения, сроки исполнения, ответственных за выполнение, виды контроля, информационное обеспечение, гласность, связь с населением и способы ее осуществления. Вот те основные, на наш взгляд, составляющие, которые характерны для таких планов.
   Система и порядок формирования планов организационных мероприятий. В систему планов можно включить общий план организационных мероприятий, принимаемый представительным органом; план организационных мероприятий самого представительного органа; план организационных мероприятий исполнительно-распорядительного органа; план организационных мероприятий комитетов, комиссий представительного органа; план функциональных и отраслевых отделов исполнительно-распорядительного органа (департаментов, управлений, служб, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства и благоустройства).
   В муниципальных образованиях план организационных мероприятий формируется на основе плана социально-экономического развития и бюджета. Глава муниципального образования издает постановление о подготовке такого плана. В постановлении излагается предписание всем должностным лицам о разработке и внесении предложений к общему плану организационных мероприятий по своим направлениям деятельности, а также сроки представления таких предложений.
   В подготовке предложений к общему плану организационных мероприятий принимают участие постоянные комиссии представительного органа, аппарат представительного органа, администрация (заместители главы администрации) ее аппарат, отраслевые и функциональные отделы (департаменты, управления); комиссии создаваемые при администрации (административная, наблюдательная, по жилищным вопросам, по делам несовершеннолетних); контрольный орган; избирательная комиссия района, города, городского округа.
   Общий план классифицируется, подстраивается под разделы плана социально-экономического и культурного развития с безусловной привязкой к финансовому плану муниципального образования.
   В общих планах целесообразно предусматривать следующие разделы:
   I. Осуществление форм непосредственной демократии.
   Сюда относятся такие формы, как проведение:
   а) местных референдумов;
   б) публичных слушаний;
   в) выборов и т. д.
   Что касается выборов, то такие мероприятия планируются в год проведения выборов в представительные органы и глав муниципальных образований.
   Таким по структуре является первый раздел плана. На наш взгляд, он может быть расширен за счет мероприятий, направленных на развитие таких форм, как: собрания, сходы граждан; конференции, которые предусмотрены федеральным, региональным законодательством, а также уставами муниципальных образований.
   II. Сессии представительного органа.
   В данном разделе планируется проведение пленарных заседаний представительного органа. Здесь формулируются вопросы повестки дня сессии, дата проведения и ответственные за подготовку.
   Как правило, тематика сессионных заседаний имеет стратегический характер и нацелена на выполнение плана социально-экономического развития, бюджета, отдельных целевых программ, т. е. на развитие муниципального образования.
   Сюда также включаются отчеты руководителей муниципальных служб по разным направлениям деятельности.
   Практикуются отчеты глав администраций по итогам полугодия, года. Например, в данных разделах плана предусматриваются отчеты глав администраций «О выполнении работ и освоении бюджетных средств по объектам жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства».
   На сессиях систематически, один раз в год, заслушиваются сообщения контрольного органа о состоянии выполнения бюджета и правильности освоения финансовых ресурсов.
   На сессиях может быть также заслушан отчет любой постоянной комиссии, комитета о проделанной ими работе в плане социально-экономического развития и бюджета.
   III. Организация деятельности постоянных комиссий, комитетов.
   В этом разделе планируется работа постоянных комиссий и комитетов. Она сводится к следующему:
   а) подготовка вопросов к рассмотрению на сессиях представительного органа;
   б) подготовка и проведение собственных заседаний;
   в) совместная работа с другими комиссиями;
   г) совместная работа с контрольным органом;
   д) заслушивание отчетов о проделанной работе заместителей главы администрации, руководителей отделов, управлений функциональных и отраслевых служб муниципального сектора;
   е) заслушивание отчета руководителя отдела культуры района «О работе по организации досуга и патриотическому воспитанию молодежи в райцентре и сельских населенных пунктах». Каждая комиссия формулирует свои вопросы по направлениям деятельности.
   IV. Организация деятельности исполнительно-распорядительного органа (администрации).
   В данном разделе формулируются по блокам вопросы социально-экономического развития; подготовки проектов бюджета и его исполнения; выполнение планов и программ; отчетов служб по направлению деятельности и др.
   В муниципальных районах планы должны предусматривать вопросы о подготовке сельхозпредприятий к посевной, а также к уборке урожая. Планы администрации более обширны чем планы других органов местного самоуправления. Они разбиты по направлениям деятельности, которая входит в компетенцию органов местного самоуправления, за исключением вопросов, относящихся к исключительной компетенции представительного органа, а также контрольного.
   V. Организация работы контрольного органа.
   Контрольный орган организует свою работу также на основании общего плана мероприятий с определенной спецификой.
   В данный раздел включаются вопросы, связанные с исполнением местного бюджета, правильным и своевременным освоением бюджетных средств. Он планирует проверки бюджетных организаций и муниципальных предприятий в части правильности расходования средств, точности бухгалтерской отчетности и др.
   По результатам проверок составляются акты ревизии и направляются представительному и исполнительному органу для рассмотрения.
   На своих заседаниях контрольный орган заслушивает руководителей проверяемых учреждений, организаций, выносит предписания по устранению нарушений финансовой дисциплины.
   В 2008 году контрольными органами проведено около 3000 контрольных мероприятий. Объем проверенных средств составил более 200,0 млрд рублей, выявлено финансовых нарушений на сумму 8,8 млрд рублей. В бюджеты разных уровней возмещено 1223,0 млн рублей. Как видно, контрольные органы принимают участие в управлении путем контроля за расходованием средств, предпринимают меры по совершенствованию управления финансовыми ресурсами. Однако в целом механизм возврата разбазариваемых бюджетных средств работает плохо. Только восьмая часть их возвращается в бюджеты [48 - См.: Материалы Счетной палаты РФ от 1 апреля 2009 г. № 01-564/13-04; Информация об основных итогах экспертно-аналитического мероприятия. Протокол от 27 марта 2009 г. № 16 К (653).].
   Конечно же, в данном направлении более эффективно должны работать правоохранительные органы.
   Общий план организаторской работы обсуждается и принимается представительным органом на пленарном заседании. Он утверждается и оформляется решением представительного органа.
   Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать следующее определение понятия организационного плана мероприятий. Организационный план мероприятий муниципального образования – это управленческое решение, основанное на законах и подзаконных актах, планах социально-экономического развития и бюджете, содержащее взаимосвязанный комплекс организационных мероприятий органов местного самоуправления, аппарата управления, направленное на обеспечение территориального развития муниципального образования.
   Иными словами, организационное планирование – это способ осуществления профессиональной деятельности субъектом местного самоуправления, обеспечивающий выполнение плана социально-экономического развития, бюджета и программ муниципального образования.
   На основе общего организационного плана каждый орган местного самоуправления, а также их отделы составляют более детальные планы. Планы отделов (департаментов) являются основой для составления организационных планов каждого муниципального служащего и других специалистов.
   Такой подход, на наш взгляд, позволяет обеспечить прозрачность деятельности каждого управленца и выявить при отчетах сотрудников сильные и слабые стороны работы, а также ход выполнения планов социально-экономического развития, бюджета и целевых программ. В конечном итоге суммирование результатов муниципальных служащих, других специалистов позволяет сформулировать результат деятельности отдела, управления, департамента. Совокупность результатов названных подразделений в целом дает представление о работе администрации.
   Администрация (исполнительно-распорядительный орган) постоянно изучает ситуацию, еженедельно на оперативных заседаниях обсуждает различные вопросы и принимает соответствующие решения.
   В администрации формируются еженедельные планы мероприятий, проводимых в городе, районе, поселке. Как правило, их формируют организационные отделы.
   В организационном отделе осуществляет эту деятельность один из специалистов. Его обязанность состоит в сборе информации по всем структурным подразделениям администрации о проводимых мероприятиях на предстоящей неделе. Такой план имеет следующую структуру:

   Планирование на практике построено по вертикали, по принципу соподчиненности органов и должностных лиц. Организационные планы публикуются в газетах районов, городов, городских округов. Этот опыт имеется в г. Новгороде Великом [49 - См.: Новгородская правда, 2010. 10 декабря.].
   Все это позволяет населению узнать, чем будут заниматься органы местного самоуправления в следующем году, какие задачи им предстоит решать.
   Таким образом, организационное планирование муниципальной власти отражает стратегию управления муниципальным образованием и тактику его осуществления.
   Данный подход к организации работы позволяет владеть ситуацией в масштабе муниципального образования, дисциплинирует участников процесса управления. Глава администрации, его заместители, сотрудники аппарата администрации всегда могут проверить выполняемость намеченных в плане мероприятий личным участием в них. Здесь нужно руководствоваться принципом «доверяй, но проверяй».

Глава III. Управление муниципальной собственностью

§ 1. Понятие муниципальной собственности

   Муниципальная собственность как элемент экономической основы закреплена в ст. 8 Конституции РФ и является одним из важнейших институтов, с помощью которого формируется компетенция в системе местного самоуправления, а также осуществляется управление территорией.
   Наличие собственности является главным признаком самостоятельности власти и управления [50 - См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 9.]. Чем большим объемом собственности обладает муниципальное образование, тем больше у него возможностей для реализации установленной компетенции.
   В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно употребления термина «собственность». В. А. Рахмилович считает, что «собственность употребляется в двух смыслах:
   А) в юридическом смысле – как обозначение вещного права, то есть права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами);
   Б) в экономическом смысле – как обозначение совокупности экономических (как принято говорить, производственных в широком смысле отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной деятельности)» [51 - Комментарий к Конституции РФ. М.: Изд-во БЕК, 1996. С. 34.].
   Полагаем, что термин «муниципальная собственность» вполне может быть использован в политическом смысле [52 - См.: Постовой Н. В. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М., 2006. С. 47.]. Конституция РФ установила новую форму собственности – муниципальную и в первом, и во втором, и в третьем смыслах. К сказанному можно добавить, что для собственности характерен еще один смысл: она имеет и социальную направленность. Рассмотрим каждый смысл в отдельности.
   В юридическом смысле муниципальная собственность закреплена в п. 3 ст. 130 и п. 2 ст. 132 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 51 употребляет термин «муниципальная собственность» в юридическом смысле, обозначая триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом [53 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.].
   В Гражданском кодексе РФ термин «муниципальная собственность» употребляется в юридическом смысле. Это вытекает из самого названия и содержания раздела 2 Гражданского кодекса РФ. Он назван так: «Право собственности и другие вещные права». В нем обозначено содержание права собственности, т. е. владение, пользование и распоряжение (абсолютное вещное право), либо ограниченное вещное право – владение и пользование имуществом. Здесь же обозначены и субъекты права собственности.
   Среди субъектов муниципальной собственности названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, другие муниципальные образования (ст. 215), а также органы местного самоуправления (ст. 215 п. 2).
   Следует заметить, что в юридическом смысле муниципальная собственность закреплена Федеральным законом № 131-ФЗ за всеми видами муниципальных образований: сельскими и городскими поселениями, муниципальными районами, городскими округами и т. д.
   В экономическом и юридическом смыслах о муниципальной собственности говорится в ст. 8 Конституции РФ, где установлены формы собственности: частная, государственная и муниципальная. В данной норме Конституции РФ формы собственности обозначены и как экономические отношения, и как форма собственности у различных субъектов правоотношений. То есть данная норма Конституции РФ устанавливает абсолютное вещное право на имущество. При этом муниципальная собственность, ее содержание предполагает владение, пользование и распоряжение имуществом. Все это важно с точки зрения управления муниципальной собственностью, так как управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы [54 - См.: Омаров A. M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., -1980. С. 34.].
   В. Г. Афанасьев считает, что управлению присущи как базисные, так и надстроечные отношения [55 - См.: Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57, 58.], т. е. экономические и правовые. О муниципальной собственности как разновидности экономических отношений говорится в ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ. В данной статье не указываются правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а только обозначена форма собственности в ее естественном, фактическом значении, необходимом для определения данного явления и представления об экономической основе местного самоуправления. Муниципальная собственность – это один из элементов экономической основы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате деятельности субъектов отношений в системе местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению имуществом в целях решения задач местного значения и осуществления части государственных функций.
   Иначе можно дать следующее определение муниципальной собственности как экономической категории. Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования [56 - См.: Муниципальное право России / под ред. Н. В. Постового. М., 2008. С. 147.].
   В политическом смысле муниципальная собственность определяется в Конституции РФ. Выражается это в том, что Конституция РФ впервые закрепляет три формы собственности: частную, государственную и муниципальную, тем самым обозначая политическую волю, направленную на формирование новых экономических отношений. Конечно же, нельзя утверждать, что Конституция РФ стала первым нормативным актом, в котором была установлена новая форма собственности. Впервые в политическом смысле муниципальная собственность была введена с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.). Собственность называлась коммунальной, но не муниципальной. По сути это одно и то же. Затем политическая воля по созданию данной формы собственности была распространена в ряде союзных республик, в том числе и в России. В 1990 году в РСФСР был принят Закон «О собственности в РСФСР», в 1991 году Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», которые установили муниципальную форму собственности. Затем термин «муниципальная собственность» был применен в постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [57 - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 39.].
   Таким образом, политическая воля формировалась изначально в законах, а затем, исходя из опыта, была сформулирована в основном законе Российской Федерации – Конституции, обладающей высшей юридической силой.
   Политический смысл состоит также в разграничении собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В данном случае собственность разделена на государственную и муниципальную и представляет собой не что иное, как меру власти субъектов правоотношений, с одной стороны, и политическую волю к демократизации системы власти и управления – с другой. Собственность всегда определяла силу власти, которая опирается на имущественную основу при осуществлении функций и компетенции. Чем больше объем собственности, чем лучше ее состояние, тем проще осуществлять властные полномочия, закрепленные в нормативных актах.
   В социальном смысле, по нашему мнению, муниципальную собственность можно рассматривать как имущество, используемое для повышения благосостояния жителей муниципального образования. Эту функцию выполняет и движимое, и недвижимое имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию. Сюда входят и вещные, и обязательственные отношения, а также частично личные неимущественные отношения и интеллектуальная собственность.
   Собственность в юридической литературе часто рассматривается в качестве объекта правоотношения. При этом объектом правоотношения называют «те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы правомочной стороны» [58 - Общая теория права: учебник/под ред. А. С. Пиголкина. М. 1995. С. 249.]. В муниципальных правоотношениях правомочной стороной в первую очередь выступают жители муниципального образования, так как, в соответствии с Конституцией РФ, именно они обладают триадой правомочий: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
   Безусловно, что благом собственность является тогда, когда она полезна «применительно к конкретным потребностям» [59 - Протасов В. Н. Правоотношение как система. М., 1991. С. 84.]. Следовательно, при хорошем содержании муниципальная собственность выступает как благо для жителей, как имущество, приносящее пользу от его использования. В этом как раз и состоит ее социальный смысл.
   Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из названных нами смыслов представляет собой единую систему элементов, логически последовательно расположенных, взаимосвязанных и взаимозависимых. Изначально собственность появляется как явление, не зависящее от субъективного права, то есть она не была юридической категорией, так как не было субъективного права. Она была обусловлена фактической жизнью, а ее принадлежность регулировалась естественным, обычным правом, основанным на обычных, неоднократно повторяющихся действиях людей. И только с появлением субъективного права, обусловленного наличием государства, формируется юридический смысл собственности, который назван «правом собственности», характеризующийся триадой правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом. Очевидно, что собственность как экономическая категория, как совокупность отношений первична по отношению к категории юридической «право собственности». Они, с этой точки зрения, соотносятся точно так же, как «отношение» и «правоотношение».
   Собственность в политическом смысле возникает при наличии государства и права. Государство формирует концепцию о необходимости введения различных форм собственности и затем утверждает ее в нормативных актах. Собственность подразделяется по формам в целях обеспечения ее принадлежности определенным субъектам правоотношений. Кроме того, она разграничивается по различным субъектам в целях определения объема их власти. Государство всегда обладает большим объемом собственности, а следовательно, и большим объемом власти. В Российской Федерации наибольшим объемом собственности наделена федеральная власть, затем как субъекты имущественных отношений, каждый в отдельности, идут субъекты РФ. Последнее место по обладанию собственностью отведено муниципальным образованиям. Объем властных полномочий распределяется соответственно уровню системы власти. Наибольшей силой власти обладает Федерация, затем субъекты и, наконец, муниципальная власть.
   Каждая из форм собственности обслуживает интересы определенной части населения. Федеральная собственность предназначена для удовлетворения интересов всего общества в целом. Собственность субъектов РФ обеспечивает реализацию интересов людей, проживающих в границах субъектов РФ. Муниципальная собственность служит удовлетворению интересов жителей муниципального образования. Частная собственность удовлетворяет интересы физических и юридических лиц. Если рассмотреть все формы собственности во всех смыслах, то они в той или иной мере соприкасаются с одной целью – удовлетворение интересов граждан Российской Федерации, равно как и власть должна проявлять заботу о благосостоянии граждан своей страны согласно Конституции РФ.
   Мы видим, что в конечном итоге все формы собственности во всех смыслах взаимосвязаны и взаимообусловлены, а также подчинены в какой-то степени достижению единой цели – удовлетворению интересов граждан РФ. Они объединены в единую систему, состоящую из элементов, обеспечивающих надлежащее функционирование этой системы.
   Другими словами, собственность – это система, состоящая из ряда взаимообусловленных, взаимосвязанных отношений (элементов), обеспечивающая удовлетворение общественных интересов в целом и интересов каждого субъекта в отдельности.
   Чтобы достичь этой цели, необходимо обеспечить правильное эффективное управление собственностью каждым из ее владельцев. Тогда система в целом будет функционировать успешно.

§ 2. Исторические этапы развития муниципальной собственности

   Формирование муниципальной собственности имеет свою историю. Она связывается с началом зарождения местного самоуправления, которое юридически было оформлено в Древнем Риме в 45 году до нашей эры в законе Lex Julia municipalis (Закон о муниципальном управлении). Муниципальная власть осуществлялась в городах, которые назывались муниципиями.
   Организация местного (муниципального управления) была построена на основе демократических принципов. В целом власть на территории муниципий (городов) принадлежала собранию граждан общины, организованных по куриям. В городах формировались муниципальные сенаты, состоящие из ста членов, а также исполнительные органы, которые назывались муниципальными магистратами. Община имела статус юридического лица, признаки которого были сформулированы в названном законе. В законе в качестве материальной основы за муниципиями (общинами) закреплялось определенное имущество на праве собственности. Это были городские земли, различные постройки, местные дороги, лесные угодья, водоемы и т. д. Всеми этими видами имущества могли управлять на правах собственника сенат и муниципальная магистратура от имени народного собрания.
   Муниципии как территориальные образования имели статус юридического лица. Они обладали в этой связи следующими признаками: а) наличие организационного единства, т. е. на территории были собрание граждан, представительные и исполнительные органы; б) обособленное имущество в виде недвижимого имущества и бюджетных средств (муниципальной казны) – которыми они несли ответственность по своим обязательствам; в) наличие прав и обязанностей и приобретение таковых; г) способность выступать с иском и отвечать по своим обязательствам при возникновении споров с другими участниками правоотношений.
   Таким образом, территориальная корпорация (община) обладала имуществом на праве квиритов и являлась квиритским собственником, которому присуща была триада правомочий: владение, пользование и распоряжение имуществом. Следует заметить, что как государство, так и муниципии в Древнем Риме обладали квиритской собственностью, так как к власти допускались только полноправные римские граждане [60 - См.: Римское частное право / под ред. проф. И. Б. Новицкого и проф. И. С. Перетерского. М.: Юриспруденция, 2002. С. 98, 149.].
   Объединение людей в общины как самостоятельные в имущественном отношении территориальные союзы имело место в Европе, в Америке.
   Об этом свидетельствуют исторические источники права, нормы которых регулировали отношения в системе местной публичной власти. На территории Древней Руси в основу формирования общинного самоуправления были положены производственно-материальный и территориальный факторы [61 - См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 9.].
   Б. Н. Чичерин рассматривал общину как местный союз в отношении к своим членам, как юридическое лицо, владеющее имуществом, как центр управления [62 - См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Ч. 1. М., 1894. С. 391.]. Как видно, община обладала имуществом и являлась центром управления территорией. При этом наличие собственности было главным признаком самостоятельности общины и ее властных полномочий. Территориальная община рассматривалась как союз корпораций, составленный из корпораций различного характера, создаваемых по интересам. Например, в Новгороде существовали территориальные общины: концы, улицы, с одной стороны, с другой – сословные союзы, суть ремесленные цехи, купеческие гильдии и товарищества [63 - См.: Чичерин Б. Н. Указ. соч. С. 118.], которые обладали своим обособленным имуществом.
   Общины на территории нашей страны формировались на основе трудовой деятельности, собственности и повинности людей, которые принимали непосредственное участие в их управлении. Имущество всех производственных, торговых, ремесленных, строительных и других общин вливалось в общее имущество территориальных общин (союзов общин). Каждая община зависела от союза общин. Так были устроены Новгородская, Псковская, Смоленская земщины.
   Объединение людей на производственной, имущественной основе стало отправной точкой зарождения местного самоуправления на Руси. Например, в Новгороде были территориальные единицы (концы), названия которых соответствовали виду занятий людей (Гончарский конец, Плотницкий конец и т. д.). Это свидетельствует о том, что местное самоуправление формировалось на производственной, материальной основе [64 - См.: Мартышин О. В. Вольный Новгород. М., 1992. С. 242.].
   У общин всегда имелось в наличии имущество, с помощью которого решались задачи местного значения и осуществлялась часть функций центральной власти.
   Наибольшая упорядоченность собственности местной власти была осуществлена в годы правления Екатерины II. В 1785 году Екатерина II проводит муниципальную реформу. Указом императрицы в этом году было утверждено «Городовое Положение», объединившее в себе производственный, имущественный и территориальный факторы становления местной публичной власти. Впервые в законодательном порядке в России за городами закрепляется право собственности на движимое и недвижимое имущество. В соответствии со ст. 2 Городового Положения 1785 года, городу навечно принадлежит недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы [65 - См.: Полное собрание законов Российской Империи. СПб., 1830. Т. 22. С. 360.]. В целях преумножения имущественной основы территории было разрешено в уведомительном порядке создавать различные промыслы и предприятия, которые изначально не облагались налогом, до тех пор пока затраты на их создание не компенсировались в процессе их деятельности. Это давало возможность развивать производство и создавать соответственно источниковую базу для формирования муниципальной казны. Следует заметить, что среди объектов собственности предусматривалось создание как производственных единиц, так и сферы обслуживания. Например, в городах беспрепятственно разрешалось строительство школ, харчевен, трактиров, гостиных дворов, лавок, амбаров (ст. 17–20 Положения) [66 - Там же. С. 359.]. Правительство осознавало, что развитие реального сектора экономики в городах повлечет за собой укрепление материальной основы как местной, так и центральной власти, а также увеличит число имущих граждан, что окажет положительное влияние на социально-политическую обстановку.
   В указе императрицы был изложен призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов в городах. Основное содержание его следующее: «уповаем, что верноподданные Нам граждане городов Наших, похвальным радением, доброю волею в торговле, промыслах и ремеслах, и поведением будут способствовать возвышению мест ими населяемых в цветущем состоянии» [67 - Полное собрание законов Российской Империи. С. 359.]. Очевидно, что правительство побуждало граждан к созданию имущественной основы городов.
   Статья 90 названного Положения прямо зафиксировала право жителей городов на свободное создание своего дела: «Мещанин волен заводить станы всякого рода, и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания, ибо сею статьею всем и каждому дозволяется, добровольно заводить (и иметь) всякого рода станы и рукоделие производств, не требуя на то уже иного дозволения от вышняго и нижняго места» [68 - Там же. С. 367.]. То есть разрешения властей на создание предприятий не требовалось. Можно было создать дело, затем поставить об этом в известность местный магистрат и работать. Такой порядок создания дела исключал возможность получения чиновником взятки и развития вымогательства. Называется этот порядок уведомительным.
   Очередным историческим этапом развития муниципальной собственности можно считать реформы середины XIX века, когда было объявлено крестьянское и земское самоуправление. 19 февраля 1861 года было принято Общее Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости [69 - См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Документы крестьянской реформы / под ред. О. И. Чистякова. Т. 7. М., 1989. С. 35–105.].
   В соответствии со ст. 40 названного Положения разрешалось создание сельских обществ и волостей, которые являлись территориальной основой местного сельского самоуправления.
   В ст. 34 Положения было закреплено право сельского общества на приобретение в собственность движимого и недвижимого имущества. Землями, приобретенными в собственность, независимо от своего надела общество могло распоряжаться по своему усмотрению, разделяя их между домохозяевами и предоставляя каждому участок в частную собственность или оставляя эти земли в общем владении всех домохозяев [70 - Указ. соч. С. 44.]. Данная норма свидетельствует о том, что в сельской местности, равно как и в городах, согласно Положению 1785 года, у местных территориальных сообществ в законодательном порядке формируется муниципальная собственность с триадой правомочий: владение, пользование, распоряжение принадлежащим имуществом. Общество могло даже отчуждать движимое и недвижимое имущество домохозяевам – участникам сельского общества или третьим лицам. Однако третьим лицам можно было отчуждать общую собственность только с согласия мира (ст. 35 Положения) [71 - Там же.].
   В Положении были закреплены способы приобретения имущества в собственность обществом. Это создание, купля-продажа, переход по наследству, а также оформление выморочного имущества умерших крестьян, не имеющих наследников, в пользу сельского общества [72 - Там же. Ст. 34, 39.].
   Для местного самоуправления важным было и еще одно узаконение, давшее возможность для укрепления материальной основы сообщества в целом и каждого члена в отдельности.
   Статья из крепостной зависимости, предоставляется право наравне с другими свободными сельскими жителями…
   1) производить свободную торговлю без взятия торговых свидетельств и без платежа пошлин;
   2) открывать и содержать на законном основании фабрики и разные промышленные, торговые и ремесленные заведения;
   3) записываться в цехи, производить ремесла в своих селениях и продавать свои изделия как в имениях, так и в городах;
   4) вступать в гильдии, торговые разряды… и т. д.» [73 - Там же. С. 41.].
   Положение предоставило крестьянам возможность на самоопределение, самоорганизацию и имущественную самостоятельность. Правительство понимало, что улучшение положения людей в имущественном отношении улучшит положение сельских сообществ и, соответственно, общества в целом, так как Россия была аграрной страной. Особенно следует обратить внимание на то, что каждый крестьянин на своей усадьбе имел право без разрешения помещика или общества устраивать и содержать фабричные, промышленные и торговые заведения. Тем самым создавались условия для развития производства, расширения мест приложения труда, а также формирования источников доходов для местной и государственной казны.
   Все перечисленные меры представляют собой ту самую основу, от которой зависит судьба и самоуправления, и государства, ибо развитие производства и торговли в комплексе были и остаются решающими факторами развития общества в целом и местного самоуправления в частности в любой исторический период [74 - См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 76.].
   Продолжение крестьянской реформы было ознаменовано принятием 1 января 1864 года Положения о земских учреждениях, которое впитало в себя почти все нормы Положения о крестьянах.
   Земская реформа 1864 года должна была удовлетворить следующие требования:
   1) укрепить материальную основу местного самоуправления путем формирования производства и развития торговли, расширения источников доходов казны;
   2) улучшить местное хозяйственное управление;
   3) дать выход «свободным стремлениям общества», пробудить инициативу людей к созидательной деятельности на местах [75 - См.: Муниципальное право России / под ред. Н. В. Постового. М., 2008. С. 72.].
   4) Наличие достаточной имущественной основы в большей мере было характерно для сельской местности. Именно по этой причине местное самоуправление развивалось преимущественно в виде сельских обществ. Здесь была развита коллективная общинная собственность и производство, объединявшее людей по интересам.
   Известный исследователь в области местного самоуправления А. О. Васильчиков отметил следующее: «в городах русских, как и в английских, оказалось гораздо менее самостоятельности, чем в селениях, и что крестьянское, земское и мировое управление заведуется в России, преимущественно, почти исключительно сельскими обывателями, землевладельцами и крестьянами» [76 - Васильчиков А. О. О самоуправлении. СПб.,1869. С. 230.]. То есть для самоуправления на селе была хорошая почва. Здесь в собственности сообществ была земля и иное движимое и недвижимое имущество, составляющее материальную основу и источники доходов местного самоуправления, которыми управляли сельские сообщества. В большей степени самоуправление строилось там, где имелась в наличии материальная основа, где люди обладали движимым и недвижимым имуществом. Сельская местность преобладала над городской. Например, в Европейской части России, на которой было введено городское и земское самоуправление в середине XIX века, число городов составляло 2207 с населением 5,5 млн человек; число сел составляло 305,4 тыс. с населением 53,7 млн человек [77 - См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 66.].
   Весьма распространенной была точка зрения о том, что местное самоуправление возможно только там, где есть имущественная, производственная основа (а это были сельские общества) и люди хорошо знают друг друга и объединяются по экономическим интересам. Многие считали, что единственный путь к построению местного самоуправления – это устройство своего производства, приближенного к нуждам людей. Такой позиции придерживались В. Ю. Скалон, Г. И. Шрейдер, М. К. Лемке, В. Гессен, А. П. Смирнов [78 - См.: Мелкая земская единица. Сб. ст. СПб., 1903. С. 377, 379, 355–357, 364, 281–282.].
   В 70-е – 90-е годы XIX столетия экономическая основа местного самоуправления получила определенное развитие. Сметы земских учреждений к 1900 году возросли до 99,5 млн рублей, т. е. более чем на 10 млн рублей. С 1890 по 1900 год расходы земских учреждений на народное образование возросли с 7 млн 226 тыс. до 15 млн 557 тыс. руб. Количество лечебных земских учреждений в 1890 году возросло в три раза по сравнению с начальным периодом деятельности земств и составило 1068 [79 - См.: Бойцова В. Я. Степанова Н. В. Российское территориальное самоуправление 1864–1917. Кемерово, 1994. С. 26.], а в 1913 их число достигло 2 тысяч [80 - Там же. С. 29.].
   Казна стала выделять земствам специальные средства, объем которых возрос с 2,4 млн рублей в 1907 году до 40,8 млн рублей в 1913 году, то есть в 17 раз за 6 лет [81 - Там же. С. 29.]. История развития имущественной основы местного самоуправления свидетельствует о значимости муниципальной собственности в деятельности местных сообществ и государства в целом. Экономической основе уделялось первостепенное значение, так как от этого зависело благосостояние людей, проживающих в этих сообществах.
   В период с 1917 по 1990 год в нашей стране не было местного самоуправления, а следовательно, не было муниципальной собственности. Установление таковой можно отнести к 1990 году, когда был принят Закон Союза ССР и его республик о собственности. В соответствии со ст. 23 названного закона было установлено, что в собственности края, области, района и другого административно-территориального образования находятся: имущество органов власти и управления административно-территориального образования, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство местного совета. Сюда были отнесены предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорт, промышленные, строительные и другие предприятия и комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач. При этом собственность была названа коммунальной. По аналогии был построен и раздел Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый в 1990 году, где была обозначена коммунальная собственность.
   Затем институт муниципальной собственности был закреплен в Законе РСФСР 1990 года «О собственности в РСФСР», Законе РСФСР 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 23 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» муниципальной (коммунальной) собственностью были наделены районы, города и входящие в них административно-территориальные образования. Города и районы на праве собственности могли иметь имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и т. д. [82 - См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. С. 199–200.] Таким образом, законодательство России не упоминает в качестве субъектов муниципальной собственности республики, края, области, автономные округа, автономную область. Ею обладали только низовые звенья местных Советов.
   Упорядочение перечня объектов муниципальной собственности было определено в 1991 году в постановлении Верховного Совета РСФСР № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [83 - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 39.].
   В 1992 году распоряжением Президента РФ от 18 марта № 114-рп было утверждено Положение «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» [84 - Там же. 1992. № 13. Ст. 697.].
   Названное Положение определило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также оформления права собственности на имущество. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем муниципальном реестре. Каждая территория должна иметь такой реестр. Реестры обязаны формировать комитеты по управлению имуществом городов и районов. Как правило, реестры эти имеют почему-то закрытый характер. К ним нет доступа для изучения состояния муниципальной собственности.
   Новую страницу института муниципальной собственности открывает Конституция РФ. Признавая и гарантируя права местного самоуправления, она формирует экономические его основы. Во-первых, это выражено в том, что в ст. 8 Конституции установлена новая форма собственности – муниципальная, которая в равной степени обеспечивается правовой защитой, как и другие формы собственности. Во-вторых, в ст. 9 Конституции РФ указано, что в муниципальной собственности могут находиться такие важнейшие виды недвижимого имущества, как земля и другие природные ресурсы. Этим самым придается значимость экономической основе местного самоуправления.
   В-третьих, местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. То есть наличие местного самоуправления гарантирует триаду правомочий собственника.
   В-четвертых, согласно ст. 132 Конституции РФ управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления.
   Таким образом, Конституция РФ закрепила новый институт – право муниципальной собственности, а также новые границы правоотношений, составляющие имущественную основу местной публичной власти.
   Конституционные положения о праве муниципальной собственности в дальнейшем были развиты в ГК РФ, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) и в Федеральном законе с аналогичным названием от 2003 г. № 131-ФЗ.
   Можно заметить, что в России имеется своя история становления и развития муниципальной собственности и формирования ее правового режима.

§ 3. Предназначение и разграничение муниципальной собственности, ее роль в реализации компетенции

   3.1. В соответствии со ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться:
   – имущество, предназначенное для решения установленных федеральным законом вопросов местного значения;
   – имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
   – имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
   В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения, в случае если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
   В Законе проводится разграничение имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и в собственности городских округов. Это позволило в некоторой степени разграничить и компетенцию между различными уровнями муниципальных образований (см. табл. «Разграничение объектов собственности между поселениями и муниципальными районами» [85 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.] на с. 72–75).
   Следовательно, при разграничении собственности особенно важно учитывать тот факт, что собственность выступает как источник доходов и как инфраструктура для осуществления определенных задач. В связи с этим при разграничении собственности в обязательном порядке за органами местного самоуправления должны быть закреплены имущественные объекты и земельные участки, которые составляют инфраструктуру предметов ведения местного самоуправления (земельные участки под инженерными сетями общего пользования, предприятия инженерной инфраструктуры и т. д.). Очень важно при этом обеспечить завершенность технологических циклов. Конкретный перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

   Таблица 1

   3.2. Важное значение сегодня имеет решение проблемы разграничения собственности не только между различными уровнями муниципальных образований, но также между государством и системой местного самоуправления. Четкое разграничение собственности позволяет более точно определить компетенцию и органов государственной власти, и органов местного самоуправления при условии, что объекты собственности находятся в надлежащем состоянии и на их содержание имеются необходимые финансовые ресурсы и мощности.
   Впервые попытка разграничения собственности на государственную и муниципальную была предпринята в постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Согласно приложению 3 к данному постановлению Верховного Совета Российской Федерации в муниципальную собственность передавались:
   1. Объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов. К ним относились: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации.
   2. В муниципальную собственность передавались объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.
   3. Постановление Верховного Совета от 27 декабря 1991 года предусматривало передачу в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.
   Передача этих объектов в муниципальную собственность осуществлялась решением представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, направляемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении данного срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными. В этом случае принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа, внесшего предложения.
   Процесс перераспределения имущества продолжается и в настоящее время. Обусловлено это тем, что объем компетенции, установленной для муниципальных образований, не соответствует объему материально-финансовых ресурсов, т. е. объему собственности. Компетенция формировалась в законе в отрыве от имеющихся материальных возможностей. При введении в действие закона оказалось, что многие направления деятельности невозможно осуществлять в связи с отсутствием материальной основы. Фактически две трети городских и сельских поселений России оказались не в состоянии реализовывать все вопросы компетенции и в массовом порядке начали передавать их на уровень муниципальных районов. Количество передаваемых полномочий колеблется от одного до двадцати вопросов. Изучение реального положения дел в сельских поселениях свидетельствует, что здесь нет имущества, с помощью которого можно реализовать установленную в законе компетенцию [86 - См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. М., 2009. С. 63.].
   В 2007 году 10,6 тыс. поселений (63 %) передали на уровень муниципальных районов от одного до пяти вопросов; 23,2 % поселений передали от шести до десяти вопросов; 10 % поселений передали от десяти до двадцати вопросов; 3,8 % – более двадцати вопросов местного значения [87 - Там же. С. 54.]. То есть большинство поселений не в состоянии реализовать объем компетенции, установленной в Федеральном законе № 131-ФЗ. Все эти вопросы передаются в муниципальные районы и городские округа, но без соответствующих денежных средств на их обеспечение. В результате возрастает нагрузка на муниципальные районы. В этой связи государственные органы начали передавать местным органам объекты федерального имущества. На уровень муниципальных районов и городских округов в 2007 году было передано 24275 объектов, предназначенных для решения задач местного значения общей стоимостью 263 млрд 402 млн рублей.
   Следует заметить, что в поселениях в целом по России самостоятельно осуществлялись лишь девять полномочий из двадцати семи, установленных в Федеральном законе № 131-ФЗ [88 - Указ. соч. С. 54.]. Причина в том, что поселения не имеют достаточных источников доходов, так как нет объектов налогообложения.
   В Российской Федерации наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей по субъектам РФ, по районам, по сельским поселениям, городским округам, городским районам, малым городам. То есть реальный сектор экономики не позволяет сформировать набор полноценного имущества различных форм собственности, которые способствовали бы преумножению муниципальной собственности в виде бюджетных средств.
   Бюджеты органов местного самоуправления обусловлены степенью развития реального сектора экономики.
   Статистика дефицитности местных бюджетов приводится в следующей главе.
   Разграничение имущества, конечно же, дает определенные результаты, но лишь на уровне городских округов, муниципальных районов и городских поселений. Однако в целом по стране положение остается сложным. В особенности это касается сельских поселений, которые являются родиной местного самоуправления. Здесь сегодня нет в большинстве своем объектов, необходимых для полноценного осуществления местного самоуправления. В запущенном состоянии находится производственная и социально-культурная сферы, нет мест приложения труда. В отдельных регионах Северного Кавказа безработица достигла 30–40 % трудоспособных граждан.
   По нашему мнению, сегодня нужно сосредоточить внимание на формировании целевой комплексной программы по обустройству сельских поселений, создать там сектор муниципальной экономики, параллельно развивая частное дело. Нужно пробудить инициативу людей, изменить их психологию относительно различных форм собственности, на основе которых можно создать предприятие.
   Таким образом, разграничение имущества хотя и имеет своей целью укрепление муниципальной материальной основы, все же недостаточно для поднятия местного самоуправления, для обеспечения жизнедеятельности людей. В сельской местности распределять сегодня нечего. Там практически нет объектов. Значит нужно использовать другой путь – создавать предприятия различных форм собственности и производственного и социально-культурного назначения. Такую задачу можно решать с участием крупных городов, крупных акционерных обществ, естественных монополий («Газпром», нефтяные компании и т. д.). При этом организовать работу должна федеральная власть.

§ 4. Конституционно-правовые основы приобретения права муниципальной собственности. Состояние муниципальной собственности

   4.1. Правовое регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется на всех уровнях власти: федеральном, субъектов РФ, муниципальных образований.
   При этом основополагающим нормативным актом, обладающим высшей юридической силой, в котором закреплены отношения муниципальной собственности в четырех смыслах, является Конституция РФ. Как уже отмечалось ранее, Конституция РФ установила муниципальную собственность в числе других форм собственности, определила основные ее виды, принадлежность и субъекты управления. Конституция РФ закрепила нормы-принципы, согласно которым признается муниципальная собственность; она принадлежит населению (муниципальному образованию); от имени муниципального образования управляют ею органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что муниципальная собственность – это одна из стержневых основ местного самоуправления от которой зависит его эффективная деятельность. «Аксиомой является тот факт, что любой принцип останется до тех пор лишь «голым», пока он не будет подкреплен экономическим содержанием» [89 - Андреева Е. М. Становление права муниципальной собственности в РФ // Государство и право. 2001. № 3. С. 31.]. Такой экономической гарантией как раз и является муниципальная собственность.
   Реализация многих функций органов местного самоуправления, их участие в рыночных отношениях и решение вопросов социальной защиты населения практически невозможны без устойчивого бюджета и без обеспечивающей осуществление этих функций муниципальной собственности [90 - См.: Овчинников И. И. Финансы местного самоуправления // Гражданин и право. 2003. № 4. С. 42–47.].
   4.2. Право муниципальной собственности возникает с использованием различных способов его приобретения. В юридической литературе называют две группы способов приобретения титулов собственности: первоначальные и производные.
   К первоначальным относятся:
   – создание (изготовление) новой вещи, на которую ранее не было и не могло быть установлено ничье права собственности;
   – переработка и сбор или добыча общедоступных для этих целей вещей;
   – при определенных условиях самовольная постройка;
   – приобретение права собственности на бесхозяйное имущество, в том числе на имущество, от которого собственник отказался или на которое утратил право.
   К производным способам относят:
   – приобретение на основе договора или иной сделки об отчуждении имущества;
   – приобретение в порядке наследования имущества после смерти гражданина;
   – приобретение в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица [91 - См.: Гражданское право / под ред. Е. А. Суханова. М., 2000. С. 493.].
   Эти способы применимы в гражданском обороте в равной степени для всех субъектов гражданских правоотношений, в том числе для муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления. Рассмотрим лишь некоторые из них, в большей степени характерные для муниципальных образований.
   4.3. Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание объектов муниципальной собственности путем строительства производственных объектов и бюджетных муниципальных учреждений.
   На территории муниципального образования в идеальном варианте должно быть создано сбалансированное число объектов производственного назначения и бюджетных учреждений, принадлежащих на праве собственности этому образованию. Это важно в силу того, что бюджетные учреждения, как правило, убыточные. Следовательно, на территории должны быть и прибыльные производства, с помощью которых можно содержать бюджетные организации. Конечно же, инфраструктура должна быть насыщена не только объектами муниципальной собственности, но и предприятиями других форм собственности, от которых поступают доходы в местный бюджет и которые удовлетворяют потребности жителей муниципального образования.
   В соответствии с ч. 4 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных.
   Укреплению экономической основы муниципального образования способствуют не только муниципальные предприятия, но и предприятия других форм собственности. Следовательно, закон дает возможность органам местного самоуправления для расширения диапазона своих действий. То есть они могут способствовать созданию предприятий и организаций других форм собственности.
   В условиях кризисной ситуации это особенно актуально, когда местные бюджеты обеднели. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регионах они имеются, в других их либо вообще нет, либо их количество недостаточно. В результате люди остаются без работы, да и муниципальная казна незначительна.
   Муниципальная собственность предусмотрена Конституцией РФ, следовательно, ее нужно создавать, т. е. неукоснительно исполнять норму закона, обладающего высшей юридической силой. Никакие другие решения на этот счет не должны входить в противоречие с Конституцией РФ, на каком уровне они не принимались бы.
   Но так ли на самом деле складывается ситуация на практике? Статистика свидетельствует, что ни Конституция РФ, ни Федеральный закон № 131-ФЗ в этой части в полном объеме не выполняются. В муниципальном секторе экономики наблюдается тенденция свертывания муниципальной собственности. В муниципальных образованиях по состоянию на 2007 год функционировало 240 тыс. организаций муниципальной формы собственности, в числе которых 60 % – организации социальной сферы, т. е. убыточные (расходные). Удельный вес муниципальных организаций составляет 7 % от общего количества организаций всех форм собственности. При этом муниципальные предприятия, производящие продукцию и оказывающие услуги населению, составляют лишь 114 тыс. единиц, т. е. 40 % от общего числа муниципальных предприятий и организаций. На один субъект РФ приходилось примерно 1636 единиц, а на каждое муниципальное образование 0,06 муниципальных предприятий [92 - См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. С. 62.].
   Многие муниципальные объекты, производящие продукцию социальной направленности, находятся в достаточно сложном финансовом состоянии, которое характеризуется недостатком собственных оборотных средств для обновления номенклатуры продукции и устаревших технологий, высоким износом активной части основных производственных фондов (свыше 70 %), наличием задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами, недостатком производственных мощностей для качественного обеспечения потребителей услугами по передаче тепловой энергии и водоснабжению, низким уровнем финансирования строительства новых и реконструкции действующих объектов [93 - Там же.].
   Производственная сфера муниципального сектора сокращается: в 2005 году – 33387; в 2006 году – 32579; в 2007 году – 30706; в 2008 году – 29259 единиц [94 - См.: Материалы Минэкономразвития и торговли. Основные показатели развития муниципального сектора экономики РФ на 2008 г.].
   Из этого следует, что не совсем продуманный процесс приватизации муниципальной собственности нанес ощутимый удар по материальной основе местного самоуправления, оно почти лишено экономической самостоятельности и самофинансирования.
   Приватизация муниципальных предприятий, их перепрофилирование привели к сокращению рабочих мест и, следовательно, к безработице большого числа людей. Сегодня уровень безработицы колеблется от 6 до 8 млн человек в трудоспособном возрасте. Об этом было сказано на съезде «Единой России» в ноябре 2009 года.
   Следует заметить, что наибольший уровень безработицы наблюдается на Северном Кавказе, где производственная сфера почти отсутствует. Здесь преобладает сфера обслуживания, которая представлена мелким бизнесом (торговля, бытовое обслуживание и т. д.). В результате в Чеченской Республике доля безработной молодежи составляет 40 %, в Ингушетии не занято более половины экономически активного населения. В целом по Чеченской Республике безработица составила в 2009 году 30 % [95 - См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2009.13 ноября.].
   Очевидным является то, что местная, да и центральная власти не анализировали последствий приватизации муниципальных предприятий, а лишь рассчитывали на то, что люди пойдут в бизнес, создадут свое дело. Но и здесь не все так просто. В условиях кризиса начался стремительный спад в малом, среднем бизнесе. В начале 2009 года началось свертывание малых, средних предприятий частной формы собственности. Причиной стали чрезмерный размах коррупции, тяжелое налоговое бремя, высокая арендная плата за недвижимость, отсутствие средств на содержание имущества, препятствия чиновничества.
   Вот о чем свидетельствует статистика и ее динамика. По состоянию на ноябрь 2008 года в России действовало 891 тыс. малых и средних предприятий. Из них около 250 тыс. расположены в г. Москве, остальная часть в регионах. Это в среднем по 10,1 тыс. единиц на один субъект РФ. В марте 2009 года число таких предприятий сократилось до 282 тыс. [96 - Всех сократят, а мы останемся // Комсомольская правда. 2009. 10 марта.], т. е. почти втрое. На каждое муниципальное образование приходится 11,6 малых предприятий частного сектора. Конечно же, с таким экономическим потенциалом, когда муниципальных предприятий почти нет, а частный сектор исчезает, говорить о надлежащей экономической основе местного самоуправления не приходится. Ее почти нет. А следовательно, муниципальные бюджеты практически остались без источников доходов, необходимых для покрытия все растущих расходов на местное хозяйство, а многие люди – без работы.
   В Послании Президента РФ сделан вывод о том, что на Северном Кавказе, например, необходимо развивать предпринимательство, активизировать инвестиционную деятельность [97 - См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2009. 3 ноября.]. К этому можно добавить следующее.
   Целесообразно развивать и муниципальный, и государственный секторы для формирования баланса между частной и публичной формой экономических отношений. Обусловлено это тем, что люди не все готовы в настоящее время к созданию своего дела. У одних нет средств, у других нет специального образования для ведения бизнеса, третьи не готовы к этому психологически. Поэтому рассчитывать только на инициативу граждан в сложившихся условиях представляется не совсем полным решением. Активность граждан по созданию материального производства можно поднять конкретной инициативой государственных и муниципальных органов. Нужно дать людям возможность участвовать в создании материальных благ и для себя, и для муниципальной власти. Общество должно богатеть снизу. Богат человек, и общество богато, если же он беден, и общество бедно и нездорово. При наших природных ресурсах поднятие муниципальной экономики вполне возможно, если направить эти ресурсы в нужное русло.
   Можно ли сегодня утверждать, что все государственные и муниципальные служащие заинтересованы в поднятии реального сектора в муниципальных образованиях. Статистика, которую мы привели, свидетельствует об обратном. Почти все объекты распроданы по низким ценам, многие перепрофилированы и не выполняют функций улучшения благосостояния людей. Переданные в частную собственность муниципальные предприятия, как правило, приводятся в худшее состояние их владельцами. На съезде «Единой России» в ноябре 2009 года В. В. Путин справедливо отметил, что «к сожалению, очень многие привыкли руководствоваться простым, незатейливым правилом: выдавливать последние соки из устаревшего оборудования, влезать в долги в надежде на то, что государство подставит плечо и вытащит в конечном счете в последний момент из ямы» [98 - Российская газета. 2009. 23 ноября.]. Получившие в частную собственность муниципальные предприятия оказались в большинстве своем несостоятельными управленцами и довели их до критического состояния. Ситуация дошла до того, что уже возникла проблема с моногородами и монопоселками, вплоть до их расформирования. По данным Русской православной церкви, за период с 1991 по 2008 год с лица земли нашей исчезло свыше 40 тыс. сел и деревень. Теперь очередь за моногородами и монопоселками. Этого нельзя допускать, так как люди останутся без средств к существованию и социальная напряженность возрастает.
   Что является причинами столь скоротечной приватизации муниципального имущества, почему так быстро многие избавились от него? У власти просто временщики, которым важно не укрепление муниципальной собственности, а что-то другое. Чем является это другое для некоторых, можно только предполагать.
   За шесть месяцев 2009 года за коррупцию осуждено 532 представителя органов государственной власти и местного самоуправления [99 - См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2009.13 ноября.]. Вот ответ на поставленный вопрос.
   Сегодня взят курс на модернизацию экономики. Муниципальная власть, выполняя Конституцию РФ, должна, на наш взгляд, включиться в этот процесс и сделать все от нее зависящее для укрепления муниципального имущества. Нужно создавать новые предприятия, оснащенные современным оборудованием, продукция которых сможет конкурировать с зарубежными изделиями, товарами, услугами.
   4.4. К числу первоначальных способов приобретения права собственности относится приобретение этого права на бесхозяйное имущество. Бесхозяйное имущество охватывает такие разновидности имущества, которые брошены собственником. Это могут быть объекты недвижимости: жилые, нежилые помещения, земельные участки, безнадзорные животные, клады. В этих случаях муниципальный орган как участник гражданских правоотношений может приобрести право собственности на имущество, собственник которого неизвестен, либо отказался от него, либо утратил на него право, и нет наследников у бывшего собственника. Но для этого необходимо фактическое владение имуществом. Бесхозяйное недвижимое имущество должно быть принято на государственный учет по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого оно находится. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на это имущество. Такое правило установлено п. 3 ст. 225 ГК РФ.
   4.5. В соответствии со ст. 234 ГК РФ органы местного самоуправления, как и все юридические лица, не являясь собственниками имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющие как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет, либо иным имуществом в течение 5 лет, вправе приобретать право собственности на такое имущество в порядке срока приобретательной давности. Право собственности на недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает у муниципального образования в силу приобретательной давности с момента такой регистрации. В муниципальную собственность, таким образом, могут быть приобретены земля, здания, сооружения, другие объекты недвижимости, технические средства и т. д.
   4.6. К первоначальным способам можно отнести обнаружение клада, который поступает собственнику имущества. Он может быть зарыт в земле, находиться в здании, сооружении, водоеме, принадлежащем на праве собственности муниципальному образованию. В соответствии со ст. 233 ГК РФ клад принадлежит собственнику.
   4.7. Производные способы приобретения права муниципальной собственности также служат преумножению муниципальной собственности. К таким способам можно отнести куплю-продажу, с помощью которой приобретается движимое и недвижимое имущество в собственность, наследование имущества по завещанию, приобретение в результате договора дарения, передача от государственных органов в результате разграничения собственности на государственную и муниципальную.
   Процесс передачи имущества от государства в муниципальную собственность имеет место на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов РФ. По состоянию на 1 октября 2007 года, из федеральной собственности в муниципальную передано 24275 объектов. Все виды имущества в соответствии со ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ разграничены между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями в 20 субъектах РФ. По отдельным видам имущества разграничение проведено в 48 субъектах РФ. В 12 субъектах РФ имущество не разграничивалось [100 - См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 105–109.].
   Наблюдается некий круговорот имущества, расположенного на территории муниципальных образований. С одной стороны, органы местного самоуправления приватизируют свое имущество, т. е. оно им не нужно, с другой – они получают имущество от государства. Но где гарантии, что оно не будет также приватизировано. Сегодня целесообразно, по нашему мнению, приостановить этот процесс. Если государство передает какое-либо имущество в муниципальную собственность, то нужно было бы установить запрет на его приватизацию. Такую норму можно установить в Федеральном законе № 131-ФЗ.
   На современном этапе важно создавать новые предприятия, технологические процессы которых соответствовали бы уровню мировых стандартов, но не предпринимать попытки перераспределять то, что и морально и фактически устарело и является убыточным.
   4.8. Для управления муниципальной собственностью важно определить особенности правового режима муниципальной собственности. Учитывая гражданско-правовой режим имущества, классификация объектов права муниципальной собственности может быть следующей.
   К недвижимому имуществу можно отнести: земельные участки; объекты, неразрывно связанные с землей (водоемы, леса, лесополосы и т. д.); здания; сооружения; отдельные помещения в нежилом секторе; имущественные комплексы (предприятия, организации, учреждения) и др.
   К движимому имуществу следует отнести: имущество, составляющее основные и оборотные производственные фонды; материальные запасы; денежные средства и ценные бумаги.
   К имущественным правам относятся: доли (паи) в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, иные имущественные права.
   В соответствии со ст. 215 ГК РФ казну муниципального образования составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, которое не закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями. Из этого следует, что муниципальная собственность делится на две части: имущество муниципальной казны и имущество муниципальных предприятий и учреждений. Подобное разделение важно для обоснования необходимости разграничения ответственности муниципального образования, с одной стороны, и созданных им субъектов, т. е. юридических лиц, – с другой, по своим долгам.
   Имущество первой группы имеет социальное предназначение. Оно обеспечивает формирование и развитие на своем уровне, в пределах компетенции, образования, медицины, культуры. Кроме того, оно нацелено на развитие производственной сферы.
   Имущество второй группы нацелено на удовлетворение потребностей населения и органов местного самоуправления [101 - См.: Матанцев И. В., Камалов О. А. Конституционные принципы реализации гражданской правоспособности муниципальных образований // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в РФ. Екатеринбург, 2001. С. 208.]. В юридической литературе иногда можно встретить различные суждения о том, являются ли средства местного бюджета собственностью муниципального образования, или нет. На этот вопрос дает ответ ст. 128 ГК РФ, в которой денежные средства отнесены к разновидности имущества, а также п. 3 ст. 215 ГК РФ, в котором установлено, что средства местного бюджета – это разновидность муниципального имущества. При этом неважно, что они находятся на счетах в банках. Владелец счета в любом случае сохраняет право собственности на деньги, находящиеся на счетах [102 - См.: Олейник О. Банковский счет: законодательство и практика // Закон. 1997. № 1. С. 10.].
   Эту позицию подтверждает бюджетное законодательство и уточняет ее. Право собственности у муниципальных образований имеется в отношении собственных доходов местных бюджетов, к которым отнесены все виды доходов за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций [103 - См.: Ларионов А. В. Право собственности на средства местного бюджета // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 42.].
   Федеральный закон № 131-ФЗ не включает местный бюджет в состав муниципальной собственности. Средства местных бюджетов в ст. 49 названного закона обозначены в составе экономической основы отдельно от имущества. Это не соответствует ст. 128 ГК РФ, которая относит деньги к разновидности вещей, т. е. имущества. Данное противоречие, или несоответствие, требует урегулирования на законодательном уровне, так как в теории и на практике по этому вопросу имеются различные подходы. Отсутствие единой позиции в федеральном законодательстве приводит к разным подходам при формировании уставов муниципальных образований. Одни включают бюджеты в состав муниципальной собственности, другие не включают. Так, из 30 изученных уставов городов-столиц и административных центров субъектов РФ в 17 из них бюджеты включены в состав муниципальной собственности (Архангельск, Благовещенск, Волгоград, Екатеринбург, Казань, Калуга, Кострома, Краснодар, Курск, Липецк, Нижний Новгород, Новосибирск, Орел, Ростов-на-Дону, Самара, Тула). В 12 уставах городов в состав муниципальной собственности включены также внебюджетные муниципальные фонды (Архангельск, Барнаул, Благовещенск, Екатеринбург, Калуга, Краснодар, Курск, Липецк, Нижний Новгород, Великий Новгород, Новосибирск, Орел) [104 - См.: Таболин В. В. Сборник уставов городов-столиц и административных центров субъектов РФ Т. 1, 2. М., 2007.]. Следует заметить, что включение или невключение местного бюджета в состав муниципальной собственности не является нарушением Федерального закона № 131-ФЗ. Названный закон не включает бюджет в собственность, но он и не запрещает этого делать. Другое дело, что на федеральном уровне нужно обеспечивать чистоту законодательства, его координацию и согласование.
   В ст. 55 Федерального закона № 131-ФЗ в собственные доходы включены следующие: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления.
   Сравнение собственных доходов с субвенциями по содержанию и сущности дает основание сделать вывод о том, что собственные доходы не являются идентичной категорией с субвенциями. Собственные доходы обеспечивают реализацию компетенции, предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ. Здесь должен действовать принцип: собственные финансовые ресурсы должны соответствовать объему компетенции.
   Законодатель в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ установил четыре группы муниципального имущества по предназначению:
   1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
   2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
   3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
   4) имущество, которое не предназначено для осуществления государственных функций и обеспечения деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих.
   Такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения).
   Однако, как показывает практика, изменение целевого назначения имущества не всегда бывает эффективным, если не учитывать два важнейших условия: 1) не проведен анализ имеющихся объектов муниципальной собственности и не выявлены структурные несоответствия; 2) не определены стратегические цели муниципальной деятельности и потребности в использовании муниципальной собственности. Здесь важно учитывать: социально-экономические цели; инвестиционные цели; эффективность расходования бюджетных средств; цели развития инфраструктуры; цели формирования реального сектора экономики различных форм собственности; цели взаимодействия муниципального образования с другими территориями; цели улучшения благосостояния жителей муниципального образования.
   Если же у органов местного самоуправления нет целевой программы управления имуществом, то перепрофилирование не дает положительного результата. Это доказано самой практикой в масштабе Российской Федерации.
   Нужны стратегические планы или программы, в которых можно определить ресурсы, обеспечивающие выполнение таких планов и программ.

§ 5. Некоторые правовые проблемы формирования муниципальной собственности

   Структура муниципальной собственности по-разному рассматривается в законодательных актах Российской Федерации.
   Следует заметить, что многие вопросы, касающиеся объектов, обеспечивающих жизнедеятельность на местном уровне, включены в разновидность муниципальной собственности в Федеральный закон № 131-ФЗ. В то же время, в буквальном смысле, они закреплены в виде объектов муниципальной собственности в других федеральных законах. Например, неясно, в чьей собственности, в прямом смысле, находится местный бюджет (денежные средства); сети связи и средства связи; муниципальные организации торговли, бытового обслуживания; запасы продовольствия; медицинские средства индивидуальной защиты. Они выпадают в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Но эта статья имеет закрытый перечень объектов без отсылочных норм к другим законам. Если мы возьмем Федеральный закон «О связи» [105 - СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.] От 7 июля 2003 года № 126-ФЗ, то там речь идет и о муниципальных объектах; есть такое же положение в Жилищном кодексе РФ [106 - СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 1418.], где речь идет об использовании ведомственного и коммерческого жилья для обеспечения граждан. В законодательстве о банках и банковской деятельности разрешено создание муниципальных банков [107 - Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» // ВВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357.].
   Представляется целесообразным приведение в соответствие законов РФ. В ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ можно ввести отсылочные нормы к другим специальным федеральным законам относительно перечня объектов муниципальной собственности. Неопределенность иногда приводит к нежелательным правовым последствиям для муниципальных органов при формировании муниципальной собственности. Такое имущество подлежит либо отчуждению, либо перепрофилированию и не может быть приобретено в состав муниципальной собственности. Данную позицию отстаивают представители Минрегионразвития [108 - Информация о реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Минрегион России, 2005. С. 119.] И Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления [109 - Аналитический вестник Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления // 2005. Вып. № 4. С. 72.].
   Представители названных структур считают, что наличие в муниципальной собственности объектов рыночной инфраструктуры… Противоречит концепции Федерального закона № 131-ФЗ и может привести к торможению развития малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях. На наш взгляд, это не совсем выверенная позиция с точки зрения конституционного равенства всех форм собственности. Получается, что частной собственности дан зеленый свет, а муниципальную собственность можно сдерживать. По Конституции РФ все формы собственности равны, поэтому они могут быть созданы в любой сфере деятельности, кроме запрещенной законом. Закон хотя и не называет ряд объектов, которые могли бы стать муниципальной собственностью, но он и не запрещает такое наличие. В этой связи вполне возможно включение в муниципальную собственность такого имущества, которое предназначено для обеспечения жителей услугами связи, торговли, бытового обслуживания, общественного питания; развития сельхозпроизводства и переработки сельхозпродуктов.
   На практике иногда субъекты РФ предпринимают попытки к ограничению перечня объектов, которые могли бы служить интересам местного сообщества, ссылаясь на неконституционность некоторых статей Федерального закона № 131-ФЗ. Споры возникают относительно имущества, используемого для извлечения доходов, т. е. пополнения местных бюджетов.
   Так, например, на запрос правительства Самарской области о проверке конституционности ч. 6 и 8 ст. 1, ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”» и ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Конституционный Суд РФ дает следующие определения:
   «Статья 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований…» [110 - Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.].
   Постановления Конституционного Суда РФ являются источником права, они обязательны к исполнению. Из вышеизложенного следует, что в муниципальной собственности может быть любое имущество, целью которого является решение задач местного значения, обозначенных в ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако, несмотря на это, законодательство нужно все же корректировать.
   Проблемы возникают также при проведении регистрации объектов муниципальной собственности.
   Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-1 [111 - Ведомости ВС РСФСР. 1992. № 13. Ст. 89.] была разграничена собственность на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. Затем распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп [112 - Ведомости ВС РСФСР. 1992. № 13. Ст. 697.] было утверждено Положение об определении и объектного состава федеральной государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности.
   Согласно Положению муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Документом, устанавливающим право муниципальной собственности, является свидетельство о внесении в реестр муниципальной собственности. Регистрация муниципального имущества осуществлялась соответствующим комитетом по управлению имуществом на основании перечня объектов, утвержденного советом города или района, а затем подтвержденного решением соответствующего субъекта РФ.
   Теперь регистрация проводится в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [113 - СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.]. В соответствии с названным законом до передачи объекта муниципальной собственности субъекту РФ или другому муниципальному образованию органы местного самоуправления должны зарегистрировать ранее возникшие права на данный объект в Едином государственном реестре прав (п. 2. ст. 13 Федерального закона № 122-ФЗ).
   В том случае, если проведено изменение наименования муниципального образования, в Единый госреестр прав необходимо внести изменения по всем видам недвижимости, принадлежащей на праве собственности муниципальному образованию. За регистрацию уплачивается пошлина. При регистрации необходимо представить пакет документов, которых иногда нет у муниципальных органов. Их приходится восстанавливать, что требует дополнительных расходов и времени. В этой связи иногда регистрация приостанавливается. На это недостаточно денежных средств [114 - См.: Городское управление. 2005. № 6. С. 68.].
   На наш взгляд, целесообразно упростить процедуру регистрации прав на публичную собственность при ее разграничении и передаче. Было бы достаточно формирования пообъектного состава муниципальной собственности и утверждения его представительным органом местного самоуправления. Решение представительного органа должно стать единственным документом для его государственной регистрации.
   Таким образом, анализ законодательства свидетельствует о том, что в нем имеются отдельные проблемы. Во-первых, это необоснованно жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения; во-вторых, сложность процесса государственной регистрации муниципальной собственности.
   В этой связи представляется целесообразным более четко сформулировать вопросы местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления, в особенности обращая внимание на смежные вопросы и полномочия.
   Кроме того, целесообразно внести изменение в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, в которой нужно, по нашему мнению, установить открытый перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности. Это важно для развития инфраструктуры территории.
   Следует также изменить порядок регистрации муниципальной собственности, уменьшить число документов, представляемых на госрегистрацию. Для этого, как уже было отмечено, достаточно пообъектного состава муниципальной собственности и решения представительного органа местного самоуправления об утверждении такого состава.

§ 6. Понятие управления муниципальной собственностью и его особенности

   В юридической литературе имеются различные точки зрения на определение понятий «управление» и «управление муниципальной собственностью». Управление вообще как явление представляет систему, из которой вытекает понятие управление муниципальной собственностью. То есть они соотносятся как общее и частное. Это означает, что управление муниципальной собственностью является одним из элементов территориального управления, которое структурно состоит из базисных и надстроечных общественных отношений. «Все управленческие отношения субъективны, поскольку они суть отношения людей, человеческие отношения, складывающиеся в процессе управления, и все они порождаются в конечном счете способом производства, экономическим базисом общества, и все содержат элементы как базисных, так и надстроечных отношений» [115 - Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977, С. 262.].
   Из этого следует, что управление муниципальной собственностью, являясь частью управления территорией, объединяет в себе и базисные, в большей мере, и надстроечные организационно-правовые отношения, обеспечивающие базисным постоянное развитие.
   Г. В. Атаманчук определяет управление как «целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное) организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно, так и через социально созданные структуры» [116 - Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 50.]. Это означает, что управление имеет цель, которая осознанно определена, и достигается путем организующего воздействия людей на свою жизнедеятельность. При этом воздействие осуществляется как с помощью форм непосредственной демократии, так и через создаваемые органы и должностных лиц. Данная конструкция вполне применима для управления муниципальным образованием, а также для управления муниципальной собственностью.
   Следует заметить, что управление – это «не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации» [117 - Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977, С. 57, 58.].
   Следовательно, деятельность, осуществляемая непосредственно жителями муниципального образования, состоит в том, что управляющая подсистема, субъект управления систематически, целенаправленно воздействует на управляемую систему, объект управления с тем, чтобы привести его к заданному результату – поставленной цели.
   Местное самоуправление осуществляется путем управления. Для осуществления такого управления субъекты местного самоуправления должны обладать следующими свойствами:
   во-первых, уметь ставить цели, принимать решения и определять средства, необходимые для достижения этих целей;
   во-вторых, уметь прогнозировать и планировать свою деятельность, комбинировать и соединять отдельные ее акты в единый процесс для достижения поставленной цели;
   в-третьих, уметь предвидеть результаты своей деятельности [118 - См.: Керимова Т. В. Социальный прогресс и управление. М., 198 °C. 50.];
   в-четвертых, жители должны обладать способностью формировать качественный состав органов местного самоуправления, осуществляющих управление в пределах муниципального образования [119 - См.: Постовой Н. В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 36.].
   Данные положения, на наш взгляд, вполне применимы не только к общему процессу управления в муниципальном образовании, но и к процессу управления муниципальной собственностью, составляющей материальную основу местного самоуправления.
   Таким образом, управление муниципальным образованием как системой состоит из управления подсистемами: управление муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами, управление социальными процессами, управление сферой оказания жилищно-коммунальных услуг, управление образованием, здравоохранением и т. д.
   Муниципальная собственность является основным элементом экономической основы местного самоуправления. От ее состояния и эффективности управления во многом зависит качество управления муниципальным образованием в целом.
   Что следует понимать под управлением муниципальной собственностью? Этот вопрос давно обсуждается в юридической науке и находит самые разные ответы. Дискуссия идет, в частности, о том, является управление собственностью идентичным триаде правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение) или это разные, непохожие категории.
   Ранее в советской науке исследование соотношения «собственности» и «управления» проводилось в неразрывной связи, установлением знака равенства между ними. Д. М. Генкин, известный цивилист, полагал, что правомочия собственника относятся не только к гражданскому праву, но и к государственному, административному праву. В частности, он утверждал, что нельзя «управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, пользования и распоряжения, указанные правомочия составляют содержание государственного управления имуществом, носящего административный характер» [120 - Генкин Д. М. Право собственности в СССР. М., 1961. С. 51.].
   Данная точка зрения представляет собой не что иное, как теорию идентичности «управления» и «права собственности», т. е. собственность в триаде правомочий владения, пользования и распоряжения – это и есть управление. Ранее мы отмечали, что управление представляет собой совокупность базисных и надстроечных отношений. Муниципальная собственность – это базисная категория системы, которую мы называем управление. Следовательно, право собственности как категория юридическая является элементом управления как системы в целом. Значит, триада правомочий собственника не может быть идентичной понятию управления, так как первое вытекает из последнего лишь как часть, как элемент системы. Они соотносятся как общее – «управление» и частное – «право собственности». Другое дело, что управление связано с триадой правомочий собственника и с собственностью как экономической категорией. На этот счет основательный вывод сделал A. M. Омаров. Он заметил, что «по сущности своей управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы» [121 - Омаров A. M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 34.].
   В данном случае речь идет об экономической и организационно-правовой основах управления.
   При определении структуры муниципального правоотношения в качестве его объекта называют «осуществление власти и управления»; «имущество», по поводу которых складываются отношения субъектов муниципального права [122 - См.: Муниципальное право России / под ред. Н. В. Постового. М., 2008. С. 26.]. Тем самым, «управление» как явление отграничивается от имущества, которое составляет муниципальную собственность. Такое отграничение отстаивал известный ученый-цивилист В. П. Грибанов. Он полагал, что есть необходимость в том, чтобы разграничивать правомочия государства как собственника и формы, с помощью которых государство осуществляет эти правомочия [123 - См.: Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2001. С. 371.]. По мнению В. П. Грибанова, существует три таких формы: нормативная деятельность, через которую определяется юридическое положение имущества (порядок приобретения, учета, хранения, использования имущества, разграничение компетенции органов); административная деятельность, выражающаяся в актах управления о закреплении имущества, перераспределении его; осуществление права собственности через распорядительные функции гражданско-правового характера. Первые две формы относятся к управлению, третья к осуществлению содержания права собственности гражданско-правовыми средствами [124 - Грибанов В. П. Указ. соч. С. 395.]. При этом управление осуществляется всеми субъектами муниципальных правоотношений, наделенными такой компетенцией в форме действий правового характера, имеющих целью организацию непосредственного использования объектов муниципальной собственности. Е. А. Суханов полагает, что «управление – одна из возможных форм осуществления права государственной собственности, и именно поэтому управление государственной собственностью не следует рассматривать в жесткой связи с каким-либо элементом правомочий собственника» [125 - Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: сборник памяти С. А. Хохлова. М.,1998. С. 216.].
   Различия между управлением и принадлежностью имущества отметили А. А. Пушкин и Д. Б. Якуб в том, что управленческие отношения возникают не по поводу принадлежности имущества тому или иному органу, а в связи с необходимостью организовать владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках структурных частей единого хозяйственного организма. При этом управленческие отношения они называют не имущественными, а организационными, регулируемыми нормами административного права [126 - См.: Пушкин А. А., Якуб Д. Б. Об имущественных правах государственных хозяйственных организаций // Советское государство и право. 1974. № 3.]. Для эпохи советского периода это уникальная идея разграничения «управления» и «триады правомочий».
   В то время не было муниципального права, сегодня оно сформировалось как отдельная отрасль, как наука управления. Поэтому можно утверждать, что муниципальные управленческие отношения – это в том числе и организационные отношения по управлению имуществом. Такой вывод подтверждается структурой общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.
   Известно, что предмет муниципального права составляют три группы общественных отношений: организационно-правовые, экономические, политико-правовые [127 - См.: Муниципальное право России / под ред. Н. В. Постового. М., 2008. С. 5.]. Все эти группы отношений означают способы управления, т. е. это, по сути, управленческие отношения. В. И. Фадеев также подразделяет отношения, составляющие предмет муниципального права, на организационно-правовые и социально-экономические без группировки их в однородные классы [128 - См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2006. С. 6–9.], подчеркивая при этом, что эти отношения возникают в процессе организации и осуществления местного самоуправления [129 - Там же. С. 8.]. Организация и осуществление местного самоуправления – это и есть, по сути, то, что называют в юридической литературе властеотношениями, или управленческими отношениями. Местное самоуправление – это местная публичная власть, которая осуществляется различными субъектами муниципальных правоотношений путем управления. Наличие термина «власть» обуславливает наличие термина «управление». Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для получения определенных результатов. Управление как организационная деятельность базируется на материальной основе – это процесс реализации функционирования власти. В свою очередь, власть – это не просто рычаг или средство управления, а его неотъемлемое условие. Без власти нет управления [130 - См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 14, 15.].
   Управление муниципальной собственностью вытекает из наличия власти у субъектов муниципальных правоотношений. Термины «власть местного населения» и «управление» взаимообусловлены. Управление как деятельность существует только при наличии власти у жителей муниципального образования и органов, которые они формируют [131 - См.: Постовой Н. В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: дисс… д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 34.].
   В юридической литературе имеются и другие точки зрения о соотношении «управления» с «триадой правомочий» собственника.
   В частности, В. П. Мозолин считает, что управление представляет собой динамичную категорию, призванную реализовать «лежачие» правомочия владения, пользования, распоряжения [132 - См.: Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 35–39.], тем самым разграничивая эти категории. В свою очередь, В. П. Камышанский выдвигает свою конструкцию соотношения «управления» с «триадой правомочий». По его мнению, «выделение правомочия управления дополнительно к трем правомочиям собственника… не является оправданным, поскольку эта функция собственника может быть вполне раскрыта и реализована через правомочия пользования и распоряжения» [133 - Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 41.]. Такая точка зрения имеет также право на существование. Однако как быть тогда с такой стадией управления, например, как принятие решений о формировании собственности на территории муниципального образования в целях развития инфраструктуры? «Пользование и распоряжение» уже по этой причине нельзя считать однопорядковым элементом, идентичным управлению. Вначале принимается управленческое решение о создании имущества, а затем уже вступают в действие два правомочия – пользования и распоряжения.
   Как видно, в теории соотношения «управления» и «триады правомочий собственника» сформированы различные точки зрения ученых в области частного и публичного права.
   Во-первых, управление рассматривается как самостоятельное правомочие, отличное от права собственника – владения, пользования, распоряжения.
   Во-вторых, управление и триада правомочий рассматриваются как однопорядковые явления.
   В-третьих, управление приравнивают к двум элементам правомочий собственника – пользованию и распоряжению.
   В-четвертых, термин «управление» идентифицируют с термином «распоряжение» [134 - См.:Хохлов С. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. № 8.].
   Дискуссии по данной проблеме позволяют сделать следующий вывод. Пока не сформирована единая позиция о соотношении понятий «управление» и «триада правомочий собственника».
   На наш взгляд, более прагматичной является точка зрения, что «управление» не может быть однопорядковым явлением, которое идентично с правомочиями собственника.
   Управление – это самостоятельное явление, которое независимо от триады правомочий собственника, хотя и соприкасается с нею. Мы придерживаемся точек зрения В. П. Грибанова [135 - См.: Грибанов В. П. К вопросу о разграничении права государственной собственности и – права оперативного управления. Вестник МГУ. Cep. 11. Право. 1969. № 3.] и Е. А. Суханова [136 - См.: Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый гражданский кодекс… М., 1998. С. 216.] о том, что управление – это одна из форм осуществления права государственной собственности, но никак не триада правомочий собственника.
   Исходя из вышеизложенного, определение понятия «управление муниципальной собственностью» можно сформулировать следующим образом.
   Управление муниципальной собственностью – это сознательная, профессиональная, плановая деятельность субъектов муниципального права, представляющая совокупность базовых и надстроечных отношений, связанная с выработкой, принятием и исполнением решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества, обеспечению реализации правомочий собственника, подведением итогов эффективности работы, услуг, оказываемых жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам, и осуществляемая в целях улучшения жизнедеятельности людей.
   В данном определении правомочия собственника выступают в качестве объекта, на который нацелено управление, осуществляемое в муниципальном образовании.
   Из этого следует, что управление муниципальной собственностью является формой осуществления триады правомочий (владения, пользования и распоряжения) субъектами муниципально-правовых отношений.
   Приведенная дефиниция содержит необходимые признаки управления муниципальной собственностью как явления.
   Во-первых, это сознательная, профессиональная деятельность. То есть эту работу должны выполнять подготовленные к управлению люди. При этом действия людей должны быть сознательными, полноценными, преследующими определенную цель.
   Во-вторых, эта деятельность имеет плановый характер. Для ее осуществления необходимы три вида планирования: социально-экономическое, бюджетное, организационное в их связи и взаимообусловленности.
   В-третьих, деятельность содержит такие процессы, как принятие и исполнение управленческих решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества.
   В-четвертых, деятельность нацелена на обеспечение реализации права собственности. То есть управленческая деятельность осуществляется субъектами муниципального правоотношения относительно объекта, которым является право владения, пользования и распоряжения. Например, орган местного самоуправления вправе реализовать триаду правомочий по своему усмотрению, соблюдая закон, или он имеет право защищать свои права собственника в судебном порядке. Это все действия по управлению.
   В-пятых, деятельность предполагает подведение итогов, формулирование выводов и внесение предложений по вопросу совершенствования реализации правомочий собственника в целях достижения наиболее ощутимых результатов в решении задач местного значения. Органы местного самоуправления общей компетенции могут проводить на этот счет различные проверки, ревизии, принимать решения, нацеленные на устранение недостатков в части реализации триады правомочий собственника, делать организационные выводы относительно нарушителей прав собственника, вести учет объектов муниципальной собственности.
   В законодательстве, касающемся муниципальной собственности, имеются разные подходы к соотношению управления и триады правомочий собственника.
   В Конституции РФ триада правомочий владение, пользование, распоряжение отграничена от понятия «управление».
   В соответствии с п. 1 ст. 130 Конституции РФ собственником имущества является население, ибо населению принадлежит триада правомочий собственника. В то же время ч. 1 ст. 132 устанавливает, что управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ как основной закон, обладающий высшей юридической силой, не наделяет органы местного самоуправления правомочиями собственника. Они могут лишь управлять имуществом, но никак не владеть, пользоваться и распоряжаться. Им имущество предоставляется в доверительное управление самим населением, которое сформировало эти органы.
   Итак, Конституция РФ разграничила эти два понятия. В этой связи можно заметить, что другие нормативные акты должны соответствовать нормам Конституции РФ. Есть ли такое соответствие в федеральных законах?
   Анализ Федерального закона № 131-ФЗ показал, что ч. 1 и 2 ст. 51 закона противоречат ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. В ст. 51 правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления, в свою очередь, по Конституции РФ эти правомочия закреплены за населением. На наш взгляд, таких разночтений не должно быть. Нужно либо статью закона изменить, либо внести поправки в Конституцию РФ.
   Названным статьям Конституции РФ противоречит и ч. 2 ст. 215 ГК РФ. Она устанавливает: «от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления».
   В ст. 15 Конституции РФ прямо установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Сегодня эта норма, получается, не выполняется.
   Следует заметить, что Конституция РФ не делегирует правомочия собственника органам местного самоуправления, а наделяет ими исключительно население.
   Внутри самого Федерального закона № 131-ФЗ имеется на этот счет также противоречия. С одной стороны, все виды имущества принадлежат муниципальным образованиям на основании ст. 50 этого закона, т. е. триада правомочий у муниципального образования, с другой – в ст. 51 эти правомочия собственника закреплены только за органами местного самоуправления. Имущество находится в собственности поселений, а правомочия собственника в руках органов местного самоуправления. Получается непонятное никому разделение: у одних – собственность, у других – триада правомочий на нее. Возможно, по этой причине закон в этой части плохо работает. В данном случае заложена возможность возникновения конфликта между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления. Такие противоречия необходимо устранить, привести законы в соответствие с Конституцией РФ.

§ 7. Органы, осуществляющие управление муниципальной собственностью

   В соответствии с п. 1 ст. 131 Конституции РФ муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления закреплен в Федеральном законе № 131-ФЗ. К ним отнесены: представительный, исполнительно-распорядительный органы, глава муниципального образования, контрольный орган и другие, предусмотренные уставом муниципального образования органы.
   7.1. Главенствующее положение в системе органов занимает представительный орган местного самоуправления. Обусловлено это тем, что именно представительный орган обладает исключительной компетенцией по управлению муниципальной собственностью. Такой вывод вытекает из ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Норма названной статьи устанавливает, что к исключительной компетенции представительного органа относится «определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности». Представительный орган принимает, таким образом, стратегическое решение по организации управления муниципальной собственностью. Следует заметить, что в данной статье термины «управление» и «распоряжение» закон употребляет как раздельные, а не однопорядковые явления.
   Ранее мы уже приводили признаки управления как явления. Представительный орган, согласуясь с данными признаками и дополняя их собственной практической деятельностью, осуществляет следующие организационные и правовые способы управления муниципальной собственностью:
   1) организует изучение состояния объектов муниципальной собственности производственной и бюджетной сферы, выявляя прибыльные и убыточные предприятия в целях формирования концепции управления. Утверждает эту концепцию;
   2) организует процесс по разработке плана развития, содержания и использования объектов муниципальной собственности;
   3) обеспечивает проведение мероприятий по обсуждению проекта плана управления муниципальной собственностью среди населения и работников муниципальной сферы, в комитетах и комиссиях самого представительного органа;
   4) организует проверки по содержанию муниципального имущества и его использованию, формулирует выводы и предложения, нацеленные на повышение эффективности использования имущества и его содержания;
   5) заслушивает отчеты исполнительно-распорядительных и контрольных органов, должностных лиц о состоянии и эффективности объектов муниципальной собственности;
   6) организует подготовку реестра объектов муниципальной собственности, их государственную регистрацию;
   7) организует работу по проведению инвентаризации муниципального имущества совместно с комиссиями, а также исполнительно-распорядительным органом и контрольным органом.
   По всем этим и другим вопросам представительный орган принимает решения, имеющие нормативный характер. То есть вся организационно-практическая деятельность закрепляется нормами, принимаемыми на сессиях представительного органа. Из этого вытекает, что деятельность представительного органа имеет организационно-правовой характер. Здесь и фактические действия, выраженные в подготовке вопросов, проведении проверок, инвентаризации и т. д., и юридические, заключающиеся в принятии правовых актов на местном уровне представительным органом.
   7.2. Исполнительно-распорядительный орган осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по выполнению принятых решений представительным органом. Он осуществляет оперативное управление имуществом путем организационных мер и путем принятия решений во исполнение нормативных актов представительного органа. На практике в подготовке всех перечисленных выше решений, как правило, принимает участие исполнительный орган, так как все они требуют определенных знаний и навыков, которыми не всегда владеют депутаты представительного органа. Кроме того, эта работа требует финансовых обоснований, что могут выполнить далеко не все депутаты. Сложившаяся практика свидетельствует, что вначале проекты таких документов формирует администрация, обсуждает их, а затем вносит на рассмотрение и утверждение представительного органа с обоснованным заключением.
   Совместными усилиями представительного и исполнительно-распорядительного органов формируются бюджетный план и местный бюджет. Подготовку проекта бюджета осуществляет администрация. Она организует бюджетный процесс посредством принятия решения, в котором определяет органы, участвующие в подготовке проекта местного бюджета. Основная нагрузка ложится на финансовый орган, разрабатывающий проект бюджета. Затем, после согласования проекта с бюджетными учреждениями, финансовый орган направляет его исполнительно-распорядительному органу.
   Исполнительно-распорядительный орган рассматривает проект бюджета и принимает решение либо о внесении его на заседание представительного органа, либо предварительно организует публичные слушания среди жителей муниципального образования. Следует заметить, что этот вопрос часто вносят на публичные слушания и представительные органы [137 - См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих – принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 55, 56.].
   Федеральный закон № 131-ФЗ в ч. 6 ст. 54 устанавливает на этот счет следующую норму: «проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию».
   Вся организационно-правовая работа есть не что иное, как управление таким видом собственности, как бюджетные средства. Денежные средства, ценные бумаги отнесены нормами ГК РФ (ст. 128) к разновидности имущества.
   Организация работы по рассмотрению проекта бюджета и его утверждение завершаются на заседании представительного органа принятием решения, имеющего нормативный характер. Принятый бюджет подлежит исполнению после его росписи, осуществляемой финансовым органом. В целях надлежащего исполнения бюджета организуются проверки, обсуждаются их результаты и на заседаниях представительного органа и в администрации. По итогам контрольных проверок принимаются решения, нацеленные на более эффективное использование бюджетных средств, освоение их в намеченные сроки во избежание случаев аврального расходования в конце уходящего года. Это и есть управление имуществом в виде денежных бюджетных средств.
   К исключительной компетенции представительного органа отнесено «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении». Данная норма установлена в ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ.
   Проекты планов и программ разрабатываются совместными усилиями представительных и исполнительно-распорядительных органов на основе предварительного изучения и анализа инфраструктуры территории муниципального образования. В планах и программах формируются разделы о развитии муниципальной собственности, об улучшении ее содержания, о наиболее эффективном использовании. В таких документах предусматривается строительство новых объектов производственного и социально-культурного назначения, физкультурно-оздоровительных комплексов и т. д., капитальный и текущий ремонты объектов муниципальной собственности, передача в аренду, приватизация. Планы и программы утверждаются решением представительного органа. В них определяются исполнители, сроки исполнения, контролирующий орган и денежные средства для выполнения работ. Эти планы можно назвать планами социально-экономического развития либо планами стратегического развития муниципального образования. Наряду с названными планами формируется единый план организационных мероприятий, в котором имеется раздел по организации работы в части управления муниципальной собственностью.
   На основе этих планов и программ, являющихся обязательными для всех органов и должностных лиц местного самоуправления, формируются более детальные организационные планы администрации, ее подразделений, каждого служащего, имеющего отношение к их реализации.
   Таким образом, планирование как способ осуществления управления пронизывает сверху вниз все органы и должностные лица. Вопросы управления муниципальной собственностью рассматриваются на сессиях представительного органа, заседаниях его комитетов, комиссий по запланированной схеме. Администрация также рассматривает ежеквартально вопросы, касающиеся выполнения планов и решений на своих заседаниях, посвященных специально управлению имуществом. На оперативных совещаниях, проводимых еженедельно, могут заслушиваться сообщения руководителей о состоянии объектов муниципальной собственности, об эффективности их использования. Например, вопросы о подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к работе в зимних условиях рассматриваются как на общем заседании администрации, так и на оперативных заседаниях. В аналогичном порядке администрацией обсуждаются вопросы подготовки жилого фонда к эксплуатации в зимний период.
   По итогам рассмотрения принимаются решения в виде постановлений, если это общее заседание исполнительно-распорядительного органа, или составляется протокол, если это оперативное еженедельное совещание. Следует заметить, что еженедельные оперативные совещания имеют плановый характер. План составляется на неделю. В нем фиксируются все мероприятия, проводимые в масштабе муниципального образования подразделениями местной администрации. Это позволяет обеспечить руководителей администрации информацией о том, какой орган чем занимается и насколько выполняются мероприятия, предусмотренные в планах и программах, с организационной точки зрения. Таким образом, плановость способствует организации единого процесса управления, в том числе и муниципальной собственностью.
   7.3. В муниципальном образовании предусмотрено создание контрольных органов. Как правило, они формируются в городских округах, муниципальных районах и отдельных городах.
   Контрольные органы сформированы в 6511 муниципальных образованиях (27,2 % от общего числа муниципальных образований). Там, где не созданы специальные органы контроля, их функции выполняют финансовые органы либо ревизионные комиссии, созданные в составе представительных органов муниципального образования [138 - См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г.№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007.]. Контрольные органы действует на основе составляемых ими планов, в которых предусматривается контроль за выполнением решений представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, в том числе и по вопросам содержания и эффективного использования объектов муниципальной собственности. По результатам проверок составляются акты ревизий, проводятся заседания исполнительно-распорядительных органов и постоянных комиссий представительного органа, заслушиваются отчеты руководителей муниципальных предприятий и учреждений, принимаются соответствующие решения, направленные на улучшение процесса управления муниципальной собственностью, его содержания и использования. Из этого следует, что контроль является одним из способов управления муниципальной собственностью. Эта деятельность имеет плановый, систематический характер.
   Контрольные органы проводят анализ сложившегося состояния движимого и недвижимого имущества, делают выводы о правильности и эффективности его использования, информируют об этом представительный и исполнительно-распорядительный органы, а также главу муниципального образования. Все муниципальные органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять контрольному органу необходимую информацию и документы по вопросам его компетенции.
   Такие органы либо формируются на выборах населением, либо представительным органом. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что порядок формирования органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования. Это означает, что население также может принимать участие в формировании контрольного органа. В настоящее время из всех муниципальных образований, где созданы контрольные органы, только в пяти он сформирован на муниципальных выборах – в трех муниципальных образованиях Алтайского края и двух муниципальных образованиях Московской области [139 - Там же. С. 48.]. По своей сути это органы народного контроля, имеющие одинаковую легитимность с представительными органами. Они независимы от других органов местного самоуправления и беспристрастны при проведении контрольно-ревизионной деятельности.
   Управление муниципальной собственностью, таким образом, осуществляют представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы. В отдельных городах эти функции осуществляют комитеты имущественных отношений (Астрахань) [140 - См.:Таболин В. В. Сборник уставов городов-столиц и административных центров субъектов РФ Т. 1, 2. М., 2007.]. При этом компетенция по управлению муниципальной собственностью, как правило, разграничена. Наиболее удачно, на наш взгляд, это сделано в уставах городов Красноярска и Хабаровска. В Уставе Красноярска сформулирована отдельная ст. 65, которая так и названа «Управление городской собственностью». Статья разделена на две части. В первой части определена компетенция представительного органа местного самоуправления. Он определяет порядок управления и распоряжения городской собственностью, т. е. решает стратегическую задачу по управлению имуществом. В этих целях представительный орган:
   – устанавливает разграничение функций между органами, уполномоченными управлять городской собственностью;
   – устанавливает порядок и условия приватизации городской собственности;
   – определяет режим использования городской казны;
   – устанавливает порядок управления и распоряжения городскими землями;
   – определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
   – осуществляет правовое регулирование иных вопросов, предусмотренных действующим законодательством и уставом.
   Норма имеет открытый характер. Это означает, что при определенных условиях представительный орган может взять на себя и другие функции.
   Во второй части ст. 65 Устава г. Красноярска закреплена компетенция исполнительно-распорядительного органа – администрации. Руководствуясь Уставом и решениями представительного органа, администрация города осуществляет следующие управленческие действия:
   – передает объекты городской собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждает их, а также совершает с ними иные сделки;
   – определяет условия использования приватизированных или переданных в пользование объектов городской собственности и контролирует их исполнение;
   – образует и ликвидирует муниципальные предприятия и учреждения, назначает и освобождает от должности их руководителей;
   – формирует и использует городскую казну;
   – принимает решения об использовании земельных участков, расположенных на территории города;
   – осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и Уставом [141 - См.: Таболин В. В. Указ. соч.].
   Норма имеет открытый характер, что дает возможность решать и иные задачи, не отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.
   В Уставе города Хабаровска предусмотрена также отдельная ст. 48 об управлении объектами муниципальной собственности. Однако в ней установлена только компетенция администрации города как исполнительно-распорядительного органа. Администрация осуществляет управление муниципальной собственностью в порядке, предусмотренном городской Думой Хабаровска. Управление осуществляется через структурные подразделения исполнительно-распорядительного органа. Администрация вправе:
   1) передавать на договорной основе объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, передавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом в порядке, установленном федеральными законами, краевыми законами нормативными правовыми актами городской Думы;
   2) осуществлять контроль за использованием объектов муниципальной собственности; выполнять программу приватизации муниципального имущества, утвержденную городской Думой;
   3) защищать имущественные права в соответствии с действующим законодательством;
   4) производить вклады в уставные капиталы организаций в соответствии с действующим законодательством;
   5) участвовать в создании организаций для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения [142 - Там же. С. 487.].
   Здесь очевидны свои особенности по управлению муниципальной собственностью. Отдельной статьей выделена компетенция администрации. Что касается компетенция представительного органа по управлению муниципальной собственностью, то она установлена в ст. 25 Устава о полномочиях городской Думы. Вопросы управления имуществом отнесены к исключительной компетенции городской Думы. Однако они сформулированы как стратегические права, обязанности и предметы ведения. Городская Дума определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определяет порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и т. д. [143 - Там же. С. 475.] То есть представительный орган устанавливает стратегические направления деятельности для всех остальных участников правоотношений по управлению имуществом.
   Данный подход к управлению муниципальной собственностью дает основания сделать вывод, что каждый орган местного самоуправления должен заниматься решением строго определенного круга задач по управлению муниципальным имуществом без дублирования компетенции и нести за это ответственность.
   Таким образом управление муниципальной собственностью осуществляется системой органов местного самоуправления на основе Конституции РФ, законов, подзаконных актов, уставов муниципальных образований. Было бы целесообразным, на наш взгляд, в уставах муниципальных образований отдельной статьей излагать компетенцию всех органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в целях исключения дублирования их деятельности, а следовательно, и повышения эффективности управления имуществом, составляющим одну из важнейших основ местной власти. Работа по управлению имуществом должна носить плановый характер. Для этого можно было бы формировать отдельные планы городов, районов, предусматривающие различные формы осуществления управления муниципальной собственностью, как закрепленной в реестрах, так и планируемой к созданию.
   Функцию контроля можно было бы возложить на контрольно-счетные органы. Сегодня ее осуществляют и представительные, и исполнительно-распорядительные, и контрольные органы. В городах и районах имеются контрольные органы. Они не зависят от исполнительных органов и могут более объективно решать задачи по осуществлению контроля за использованием имущества. Сегодня ситуация складывается так, что исполнительно-распорядительный орган управляет муниципальной собственностью и сам себя контролирует. Для устранения такой накладки в компетенции нужно создать контрольный орган, который будет подчинен только представительному органу. Он должен вести плановую работу по контролю за управлением имуществом и представлять отчеты представительному органу один раз в полугодие. Более углубленное разграничение компетенции по данному вопросу позволит обеспечить точную информацию о состоянии муниципальной собственности и степени эффективности управления ею.

§ 8. Критерии оценки эффективности управления муниципальной собственностью

   Исследование проблемы управления муниципальной собственностью показало, что она неразрывно связана с проблемой управления муниципальным образованием в целом. То есть это один из элементов системы управления, представляющий собой часть базисных и надстроечных управленческих отношений, связанных с другими отношениями, складывающимися при осуществлении местного самоуправления. Другими словами, это элемент управления материальными ресурсами в системе местной публичной власти, которое имеет определенную цель – обеспечение надлежащего уровня жизни людей на определенной территории. Наличие муниципальной собственности в хорошем состоянии и в достатке является главным материальным условием, обеспечивающим надлежащее функционирование муниципального образования. Однако надлежащее осуществление власти требует правильных, квалифицированных действий по управлению принадлежащим имуществом. При этом управление не является самоцелью, оторванной от достижения таковых. Оно как средство, как механизм служит достижению определенного результата. Следовательно, в данном случае речь должна идти о критериях оценки эффективности управления муниципальной собственностью, чтобы сопоставить деятельность с тем результатом, который достигнут в ходе ее осуществления.
   В научной литературе используются такие понятия, как «критерий» и «критерий оптимальности». Под критерием понимается средство для суждения, признак, на основании которого производится оценка чего-либо [144 - См.: Большой энциклопедический словарь. Т. 1. М., 1991. С. 656.]. Критерий оптимальности предполагает количественный или порядковый показатель, выражающий предельную меру экономического эффекта принимаемого решения для сравнительной оценки возможных решений (альтернатив) и выбора наилучшего [145 - Там же.]. Критерий оценки эффективности муниципальной собственности можно было бы определить как средство для суждения, признак, определяющий явление (управление) в целом с позиций количественного, порядкового, качественного показателей, выражающих состояние эффективности управления муниципальной собственностью.
   И первое, и второе, и третье определение можно использовать не только в управлении муниципальной собственностью, но и муниципальным образованием в целом.
   Можно ли, например, использовать критерий в качестве «средства для суждения» о том, насколько полноценно осуществляется управление муниципальной собственностью. Безусловно, можно это сделать, изучив полученный результат от управления, например, по итогам истекшего года или более длительного периода. А возможно ли использовать критерий как признак, на основании которого производится оценка управленческой деятельности? Конечно же, можно на основании изученного результата дать оценку эффективности управления. И это не только теоретические суждения. Они подтверждаются практической деятельностью, осуществляемой в отдельных муниципальных образованиях.
   Примером может служить совместная деятельность районной власти и отдельных сельских поселений Чернянского района Белгородской области. Возьмем, к примеру, сельское поселение «Орлик». Это большое поселение с населением численностью около 2 тыс. жителей. В конце 70-х – начале 80-х годов прошлого столетия районные власти поставили перед собой задачу обустройства ряда сельских населенных пунктов путем формирования имущественной основы для создания надлежащих условий. Сельский населенный пункт «Орлик» был одним из них. Совместно с районной властью был подготовлен генеральный план развития села. Приоритетными направлениями были строительство одноэтажных комфортабельных домов на две семьи с подворьем и приусадебным участком, школы, детского сада-яслей, поликлиники, предприятий торговли, общественного питания, почты, бани, отделения «Сбербанка», дома культуры, здания администрации, спортивных сооружений, памятника и каштановой аллеи в честь воинов, погибших на фронтах Великой Отечественной войны, и других объектов.
   В плане было предусмотрено строительство дорог, соединяющих несколько населенных пунктов между собой, а также с районным центром, подведение газовой магистрали и строительство газораспределительной станции. Кроме того, в план были включены реконструкция больницы и создание при ней пансионата для одиноких престарелых и пожилых жителей села. К началу 90-х годов стратегический план развития села был выполнен в полном объеме. Сегодня созданы все необходимые условия для жизнедеятельности людей. Важно построить, но не менее важной является способность содержать это имущество в надлежащем состоянии, умело управлять имуществом и получать от этого хорошие результаты. Следует заметить, что вся созданная инфраструктура находится в настоящее время в добротном состоянии и приносит неплохие плоды.
   Об управлении школой. Здесь работа поставлена на плановую основу. Цель планов – воспитание личности, которая должна приносить пользу самому населению и обществу. Условия для этого созданы. В здании школы имеются хорошо оборудованные классы, лаборатории. Созданы музеи: Великой Отечественной войны, краеведческий, зоологический. Сформирован уголок юного натуралиста. В здании школы имеются спортзалы для футбола, волейбола, художественной гимнастики, тенниса, бассейн, актовый зал, используемый как для торжественных мероприятий, так и для выступлений художественной самодеятельности, обучению музыкальной грамоте.
   В спортивных мероприятиях принимает участие 100 % учащихся. В школе сформированы сборные команды по футболу, волейболу, теннису, которые успешно выступают в районных соревнованиях и добиваются высоких результатов. Следует заметить, что до 30 % выпускников школы имеют юношеские разряды. В течение 10 последних лет все юноши пригодны к службе в вооруженных силах страны. Многие поступают в вузы и другие учебные заведения, часть из них возвращается в село.
   Из числа самих жителей формируется резерв кадровой основы по разным направлениям (для работы в школе, детском саду, больнице, доме престарелых, акционерном обществе «Орлик»). Как видно, школой управляют хорошие специалисты. По итогам 2007–2008 годов школа была удостоена Президентского гранта в один млн рублей.
   Другие объекты также находятся в хорошем состоянии и эффективно используются во благо жителей. Результат здесь связывается всегда с самообеспечением, в котором участвуют и взрослые, и учащиеся школы. Например, школьники в весенне-летний и осенний период самостоятельно выращивают овощи и фрукты, ведут их заготовку на зимний период. Часть продукции выделяет АО «Орлик». В столовой школы свои овощи и фрукты, своим трудом заработанный хлеб, молочные продукты. Уже более десяти лет заболеваемость детей в школе и детском саду практически нулевая.
   Жилищно-коммунальное хозяйство пребывает в отличном состоянии, качество дорог намного превосходит городские, предприятия сферы обслуживания ни в чем не уступают городским.
   Каким образом в сельской местности можно было достичь такого результата? Ответ один – способность руководства района совместно с администрацией поселения найти правильный подход к организации управления, а также соответствующая производительность труда жителей поселения.
   В названном районе есть и другие поселения со схожей ситуацией, такие как Ольшанка, Русская Халань, Морквино и другие. В целом в Белгородской области их довольно много. Это и Старооскольский, и Губкинский районы, преобразованные в городской округ, в котором большинство населенных пунктов хорошо обустроены.
   Таким образом, мы изложили суждение о признаке управления, в качестве которого выступает результат, являющийся собственно критерием оценки управления.
   Полученный результат можно сравнить с результатами множества поселений в других субъектах РФ, где есть и хорошее, и в большинстве своем плохое состояние имущественной основы. У всех субъектов РФ, районов были равные условия, но результата такого нет. Почему? По нашему мнению, причина заключается в том, что многие руководители и органы субъектов РФ, районов не смогли определить то звено, за которое можно вытянуть всю цепь. Таким звеном в управлении является формирование имущественной основы населенных пунктов, ее приумножение и надлежащее содержание. Кроме того, важно обладать способностью организовать этот процесс таким образом, чтобы жители принимали участие в нем на всех стадиях создания объектов и их эксплуатации. Сегодня обратная связь, учет мнения населения, возможное участие в осуществлении различных функций недооценивается. Этим направлением мало где занимаются и органы государственной власти, и органы, и должностные лица местного самоуправления. В приведенном примере эта связь имеет постоянный характер независимо от смены состава представительного и исполнительно-распорядительного органа.
   Деятельность органа власти здесь оценивается по результату во благо конкретного человека, а не тем, в каком здании расположена администрация и какую отделку оно имеет. Это сказано к тому, что многие руководители различных уровней увлечены созданием роскошных помещений администрации. На все это из бюджета выделяются огромные средства, а школы, детские сады, жилой фонд, вся инфраструктура ЖКХ при этом находятся в бедственном состоянии. Можно сделать вывод, что цель сформулирована неправильно и уровень культурного и нравственного воспитания руководителей оставляет желать лучшего.
   Что касается слаборазвитых в имущественном отношении территорий, то здесь можно сделать только один вывод – органы и руководители не умеют формулировать цели, не подготовлены к организации управления территорией, оторваны от нужд и забот граждан.
   Основываясь на положительном опыте поселения Орлик, можно выделить критерии эффективности управления муниципальной собственностью.
   К ним можно отнести:
   1) наличие объектов муниципальной собственности, предназначенных для осуществления функций и реализации компетенции;
   2) наличие реестра муниципальной собственности;
   3) наличие решения представительного органа о порядке управления муниципальной собственностью и степень его обоснованности;
   4) наличие плана формирования имущественной основы поселения и степень его обоснованности;
   5) наличие и качество бюджетного планирования;
   6) способность субъектов правоотношений согласованно обеспечивать содержание объектов и управление ими (планирование капитального и текущего ремонта и самоконтроль);
   7) планирование деятельности в учреждениях и организациях;
   8) развитие инициативы жителей и вовлечение их в процесс создания, содержания и управления имуществом;
   9) наличие положительных результатов управления муниципальной собственностью;
   10) профессиональная пригодность кадров для осуществления эффективного управления муниципальной собственностью;
   11) создание условий для формирования доходной части бюджета поселения и сбалансированности доходов и расходов;
   12) соответствие объема компетенции объему имущественной основы;
   13) реальность осуществления компетенции, установленной в законе;
   14) полная занятость населения и достаточность материального обеспечения.
   Критерии эффективности деятельности отдельных муниципальных образований изложены в Перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденном Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607.
   Данный документ коснулся и критериев оценки управления имущественной основой местного самоуправления. Сюда можно отнести:
   1) число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения;
   2) доля отремонтированных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен:
   а) капитальный ремонт;
   б) текущий ремонт;
   3) доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных в техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше трех лет);
   4) доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;
   5) отношение тарифов для промышленных потребителей к тарифам для населения:
   – по водоснабжению;
   – по водоотведению.
   К дополнительным мерам реализации названного Указа Президента РФ можно отнести:
   – утверждение дополнительных показателей для оценки эффективности, в том числе для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;
   – утверждение типовой формы доклада глав администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный период и планируемых значениях на трехлетний период;
   – разработка методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
   – разработка методических рекомендаций о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия и поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [146 - См.: Зотов Б. В. Справочник муниципального служащего. Ростов н/Д: Феникс, 2009. С. 73.].
   Перечень дополнительных показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов:
   1) среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников:
   а) крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций;
   б) муниципальных детских дошкольных учреждений;
   в) учителей муниципальных общеобразовательных учреждений;
   г) прочих работающих в муниципальных общеобразовательных учреждениях;
   д) врачей муниципальных учреждений здравоохранения;
   е) среднего медицинского персонала муниципальных учреждений здравоохранения.
   2) доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения;
   3) доля кредиторской задолженности по оплате труда муниципальных бюджетных учреждений;
   4) утверждение бюджета на три года (если субъект РФ перешел на трехлетний бюджет);
   5) доля собственных доходов местного бюджета (за исключением безвозмездных поступлений, поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений и доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями) в общем объеме доходов бюджета муниципального образования;
   6) общий объем расходов бюджета муниципального образования;
   7) доля основных фондов организаций муниципальной формы собственности, находящихся в стадии банкротства, в общей стоимости основных фондов организаций муниципальной формы собственности (на конец года);
   8) удельный вес прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе (для муниципальных районов) [147 - Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 года № 1313-р (ред. от 18 декабря 2010 года) «О реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 „Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов“» (вместе с Методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, Методическими рекомендациями о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов).].

Глава IV. Роль компетенции в управлении муниципальным образованием

   Под компетенцией следует понимать установленную нормами конституций, законов, подзаконных актов, международных нормативных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения субъектов местного самоуправления для осуществления функций и решения задач местного самоуправления.
   В юридической литературе имеются различные точки зрения на определение понятия «компетенция» и ее структура [148 - См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления М., 1972. С. 40; Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986; Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М.: Изд-во МГУ, 1980; Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. М., 2009.]. В этой связи нет необходимости концентрировать внимание на этих вопросах. В настоящее время актуальной является проблема эффективности реализации компетенции. Важно понять и определить, чем она обусловлена.
   Главным критерием эффективности реализации компетенции является соотношение местного самоуправления и государства в политической системе общества.
   Соотношение государства и местного самоуправления всегда и повсюду строилось в трех основных измерениях: политико-идеологическом, экономическом и организационном.
   1. Политико-идеологическое, экономическое и организационное измерения предполагают соотношение государства и местного самоуправления с позиций их равенства или неравенства в политической системе.
   И государство, и местное самоуправление как элементы единой политической системы составляют основы конституционного строя, поэтому вопросы компетенции между ними должны быть сбалансированы. Это вызвано предназначением данных институтов. Главное для государства и местного самоуправления – это благосостояние людей. Согласно ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Именно это должно объединять и государство, и местное самоуправление. Интересы государства и местного самоуправления сближаются также в том, что государственную и муниципальную власть, на основе ст. 3 Конституции РФ, должен осуществлять многонациональный народ, который является источником этой власти.
   При этом власть можно осуществлять непосредственно и через органы государства и местного самоуправления.
   Для реализации власти используются референдумы, сходы, публичные слушания, правотворческая инициатива граждан и другие формы.
   Преимущественно это наблюдается на уровне местного самоуправления потому, что оно ближе к жителям муниципальных образований и их нуждам. Основная масса жизненно важных задач решается на местах: в селах, районах, городах, поселках. В политическом измерении местное самоуправление по Конституции РФ, можно сказать, имеет равное положение с государством по источнику власти, по формам осуществления этой власти. Но эффективным ли является осуществление муниципальной власти при политической сбалансированности внутри системы? Не являются ли нормы Конституции РФ декларативными и что придает им эту декларативность?
   Почему компетенция, установленная в законах, не реализуется в большинстве сельских муниципальных образований?
   История становления и развития местного самоуправления во всех странах с демократическим строем свидетельствует о том, что этот важнейший институт политической системы общества призван самой потребностью жизни осуществлять функции, приближенные к повседневной жизни людей. На протяжении многих столетий формировались различные теории местного самоуправления, сущность которых в основном сводилась к соотношению государственной и муниципальной властей.
   Сущность теории свободной общины, появившейся в Германии в начале XIX века, состояла в том, что община исторически является предшественницей государства, что государство обязано своим зарождением общине и что община самостоятельна, независима от государства.
   Действительно, в догосударственный период община была независимой, самостоятельной единицей. Но с зарождением союза общин, сформировавших города – политические центры, – она уже тогда обретает относительную зависимость от центральной власти, образованной из представителей разных общин, а также от общегородского вече.
   С появлением государства политическая система общества изменилась. Государство как новый политический институт общества было создано этим обществом. Общество отдает часть своей свободы государству для упорядочения отношений, обеспечения защиты своих интересов и территории от внешних притязаний.
   Без наличия общин не было бы государства. В свою очередь, государство способствовало сохранению территориальных общин (земель) на протяжении многих столетий.
   С возникновением государства исчезает абсолютная независимость и самостоятельность общины. Б. Чичерин отмечал относительно соотношения общины и государства следующее: «Это частный союз, который становится самостоятельным единственно вследствие отсутствия в обществе государственных начал. При наличии государства «самостоятельность вольной общины может быть большая или меньшая» [149 - Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С. 118.].
   Если рассматривать политическую систему общества, то она представляет собой не что иное, как наличие взаимосвязанных, взаимообусловленных институтов, имеющих единую цель – надлежащее осуществление власти и управления во благо людей в пределах имеющейся компетенции. Следовательно, у муниципальной и государственной власти должна быть единая цель – управление во благо своего народа.
   Взаимообусловленность и взаимозависимость местного самоуправления и государства имеет естественный характер и базируется на взаимном уважении. Государство не должно принижать роли местного самоуправления в политической системе общества, так как оно является одним из главных элементов этой системы, равно как и государство составляет основы конституционного строя.

   Если в системе не работает или плохо работает один из элементов, то не представляется возможным достижение заданной цели. В политической системе начнутся сбои, нарушится взаимосвязь институтов власти разных уровней, не будет обеспечено единство в управлении обществом. При таком развитии событий невозможно создать демократическое общество и государство.

   Из этого следует, что в демократическом обществе ни местное самоуправление, ни государство не могут быть независимыми в осуществлении функций. Их должна объединять единая цель – благосостояние народа, соблюдение его прав и свобод, обеспечение безопасности страны. Нельзя допускать в осуществлении власти на всех уровнях противопоставления государства и местного самоуправления, а также недооценивать роль этих институтов в политической системе общества.
   Применима и полезна ли теория свободной общины при наличии государства? На этот вопрос был дан ответ в конце XIX века известными исследователями в области местного самоуправления В. П. Безобразовым и А. И. Васильчиковым. Рассматривая проблему соотношения местного самоуправления и государства, В. П. Безобразов утверждает, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма, управления, в состав которого оно входит как органическая часть единого целого» [150 - Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.]. То есть названный автор видит местное самоуправление и государство как элементы единой системы управления, объединенные сходными целями. Следовательно, эти элементы должны действовать слаженно, при тесном взаимодействии.
   Если же противопоставлять местное самоуправление государству, наделить его статусом полной автономии, то рано или поздно будет разрушено и самоуправление, и государство.
   Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Эта норма по-разному истолковывается в литературе. Подчас ее трактуют с позиций теории свободной общины, утверждая, что местное самоуправление отделено от государства, что оно есть государство в государстве.
   При комментировании и использовании данной статьи Конституции РФ внимание было сконцентрировано на термине «самостоятельно». Однако совсем не упоминалось нормативное словосочетание «в пределах своих полномочий». Да, местное самоуправление самостоятельно. Но самостоятельность эта ограничена набором определенной группы полномочий, которые закреплены в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований.
   Местное самоуправление (его органы, жители муниципального образования и т. д.) наделены определенными полномочиями, которые они реализуют самостоятельно. Однако это не означает, что местное самоуправление отделено от государства. Точно так же государственная власть на федеральном уровне, в субъектах РФ наделена своими полномочиями.
   Разграничение полномочий предусмотрено для того, чтобы обеспечить эффективность осуществления власти и управления, исключить дублирование при осуществлении функций.
   Неточная трактовка ст. 12 Конституции РФ в теоретических источниках и различных комментариях имела свои негативные последствия. В Федеральном законе № 131-ФЗ определение понятия в ч. 2 ст. 1 сформулировано на основе положения теории свободной общины, которая была положена в основу разработки англосаксонской концепции местного самоуправления. Данное определение понятия было перенесено из Федерального закона с таким же названием, который был принят 28 августа 1995 года. По сущности определения одинаковы. Такой подход федерального законодателя привел к тому, что в большинстве субъектов РФ были приняты законы о местном самоуправлении, ориентированные на теорию «свободной общины». Только две республики, Саха (Якутия) и Ингушетия, в своих конституциях закрепили государственную теорию самоуправления [151 - См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 130.].
   Таким образом, Федеральный закон по сущности представляет местное самоуправление как автономный институт, отделенный от государства. Согласно определению в законе сам народ осуществляет власть под свою ответственность и решает только вопросы местного значения. В понятие местного самоуправления следовало бы внести уточнение, обеспечивающее связь местного самоуправления и государства. Оно содержится в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Данная норма устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Следовательно, дефиницию нужно было бы дополнить тем, что наряду с вопросами местного значения субъекты правоотношений осуществляют часть переданных государственных полномочий. Такой подход обеспечивает взаимодействие местного самоуправления и государства и соответствует Конституции РФ.
   В данном определении имеется также другая декларативная формулировка: «население самостоятельно под свою ответственность непосредственно решает вопросы местного значения». Следует заметить, что ни в одной стране пока еще не определена ответственность для населения в целом. Не существует ни понятия такой ответственности, ни вида, ни механизма. Что подразумевал здесь разработчик и законодатель, неясно.
   Политико-идеологическое измерение является важным надстроечным элементом, определяющим роль местного самоуправления в политической системе. Однако этого недостаточно для выявления соотношения государства и местного самоуправления. В этой связи целесообразно рассмотреть роль экономического измерения.
   2. Экономическое измерение.
   С момента введения местного самоуправления в нашей стране, уже на протяжении более 25 лет, идет процесс поиска оптимального пути становления его материально-финансовой основы. Позитивных результатов на сегодняшний период пока не достигнуто. Местные бюджеты не имеют устойчивых собственных доходов. В стране используется модель «матрешки». Вначале собирают все наверх, а затем распределяют в низовое звено.
   В целом по России наблюдается тенденция роста дефицита местных бюджетов: в 2010 году – 78757 млн рублей; в 2011 году – 86098 млн рублей; в 2012 году – 105423 млн рублей [152 - URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 5 апреля 2013 г.).]. А это означает, что недостаточно средств на покрытие расходов: по ремонту школ, теплосетей, водопроводов, дорог, жилого фонда и т. д. В основном местные бюджеты формируются за счет трансфертов.
   Так, в 64,4 % местных бюджетов основным источником покрытия расходов являются межбюджетные трансферты, которые составляют более 50 % расходов, а в 47,6 % межбюджетные трансферты превышают 70 % [153 - См.: Управление муниципальным образованием/ под ред. Н. В. Постового. М., 2011. С. 94.].
   В связи с отсутствием собственных материально-финансовых ресурсов и организационных возможностей, городские и сельские поселения вынуждены передавать свои полномочия, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, муниципальным районам.
   По состоянию на 15 марта 2009 года, 16668 поседений (77 % от всех поселений) передали свои полномочия муниципальным районам, из них 15349 сельских поселений (77,8 %) и 1319 городских (75,5 %).
   Порядка 70 % поселений передали от 1 до 5 полномочий: 22 % – от 6 до 10 полномочий; 3 % – более 20 полномочий; 7,5 % – от 11 до 20 полномочий [154 - См.: Материалы Министерства регионального развития Российской Федерации «Об итогах выполнения Федерального закона № 131 – ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”». М., 2011.].
   Получается, сельские и городские поселения, составляющие основу местного самоуправления, не могут реализовать в полном объеме полномочия, установленные законодательством. А это означает, что Федеральный закон не реализуется на значительной части территории страны.
   Причиной в данном случае является то, что понятие местного самоуправления и полномочия поселений построены на теории свободной общины, положенной в основу англосаксонской концепции, а материально-финансовая основа и организационные возможности вообще не были учтены при установлении объема компетенции.
   Следует заметить при этом, что на уровень муниципальных районов передаются следующие ключевые полномочия:
   1) утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки;
   2) формирование и исполнение бюджетов поселений;
   3) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб;
   4) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;
   5) обеспечение условий развития на территории поселений физической культуры и массового спорта;
   6) создание условий для организации досуга;
   7) организация библиотечного обслуживания населения.
   Теперь все эти вопросы решаются в райцентрах, которые иногда находятся на большом расстоянии от сельских поселений.
   Передача полномочий от сельских поселений муниципальным районам не сопровождается передачей финансовых ресурсов, потому что их нет у сельских поселений. В результате многие полномочия остаются нереализованными.
   Муниципальный район получает полномочия, с одной стороны, от государства, с другой – от сельских поселений. Но если со стороны государства он получает дополнительные материально-финансовые ресурсы, то от сельских поселений ничего не поступает в районный бюджет.
   Кроме того, у района остаются прежние организационные возможности. Из этого следует, что передаваемые полномочия от сельских поселений не реализуются или реализуются плохо.
   Согласно нормативным актам, местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, однако на деле нечем обеспечить эту самостоятельность. В большей части муниципальных образований на уровне сельских и городских поселений объем установленных в законе полномочий не соответствует наличию материально-финансовых ресурсов.
   Таким образом, местное самоуправление при наличии государства имеет относительную самостоятельность, находясь от него в материальной зависимости.
   Анализ соотношения государства и местного самоуправления в политической системе свидетельствует, что государство не уделяет должного внимания материально-финансовой основе местной публичной власти. Она формируется по остаточному принципу. Удельный объем местных бюджетов в консолидированном бюджете страны крайне низкий. Он колеблется, по разным данным, от 3 до 10 %.
   В то же время в отдельных странах доля местных финансовых ресурсов в общем объеме государственных бюджетов составляет от 50 до 60 % (США, Германия, Япония). В Великобритании и Франции – свыше 30 % [155 - См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 139.].
   В названных и других странах местному самоуправлению и государству придается равное значение в политической системе общества. Государственные и местные органы совместными усилиями решают задачи и местного, и государственного значения, относящиеся к жизни людей. И компетенция, основанная на реальной материально-финансовой базе, в этих странах реализуется успешно.
   При формировании объема компетенции целесообразно учитывать объем материально-финансовых ресурсов, тогда установленные права и обязанности можно реализовать в полном объеме.
   Экономическое неравенство между государством и местным самоуправлением порождает отрыв государства от общества, недоверие последнего к органам власти. В последние 25 лет органы центральной власти проявляют известное безразличие к народу. По многим жизненно важным вопросам не изучается и не учитывается мнение людей. Как результат, значительная часть граждан не принимает участия в выборах. Для реализации установленной в Федеральном законе № 131-ФЗ компетенции необходимо довести удельный вес местных бюджетов в консолидированном государственном бюджете до 50 %.
   Сложившаяся ситуация с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ потребовала от федеральной власти разработки положений, направленных на укрепление местных бюджетов. В докладе о мерах, направленных на расширение источников доходов и повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов, от 25 сентября 2012 года [156 - Материалы Министерства регионального развития РФ. Доклад о мерах, направленных на расширение источников дохода и повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов. (Минрегион России, 25 сентября 2012 г.)], были подготовлены следующие варианты укрепления местных бюджетов:
   1. Первый вариант, разработанный Министерством регионального развития РФ и Министерством финансов РФ, предусматривает увеличение доходов местных бюджетов на сумму свыше 67,6 млрд рублей. В том числе:
   – полное зачисление доходов от аренды и продажи земель, государственная собственность на которые не разграничена, в границах городских округов, в бюджеты городских округов. По данному источнику сумма дополнительных доходов в местные бюджеты может составить 15,6 млрд рублей.
   – оптимизация изъятий по земельному налогу в части земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд. Согласно этому источнику, доходы местных бюджетов могут составить 1 млрд рублей для поселений и 2 млрд рублей для городских округов;
   – в муниципальные районы и городские округа предлагается передать не менее 3/4 платы за негативное воздействие на окружающую среду из источников федерального бюджета. Такой источник (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) составляет дополнительно в городских округах и муниципальных районах 3,8 млрд рублей;
   – предполагается введение 13 % постоянных отчислений от покупки акцизов на нефтепродукты в региональные бюджеты вместо субсидий местным бюджетам, предоставляемых из дорожных фондов субъектов РФ в 2012–2013 годах могут составить 41,9 млрд рублей;
   – зачисление штрафов в местные бюджеты могут составить дополнительно 1 млрд рублей;
   – дополнительные поступления от патентной системы налогообложения и зачисление единого сельскохозяйственного налога составят более 2,3 млрд рублей.
   2. Второй блок рекомендаций предусматривает дополнительные поступления в местные бюджеты в сумме 123,8 млрд рублей. В их числе:
   – 35 % доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной формы налогообложения. За счет этого местные бюджеты пополнятся на 66,7 млрд рублей;
   – транспортный налог с физических лиц составит 52,3 млрд рублей;
   – 50 % арендной платы за земельные участки, находящиеся в казне РФ, субъекта РФ и предоставленные в аренду физическим и юридическим лицам. Дополнительно в местные бюджеты поступит 4,2 млрд рублей.
   3. Третий блок рекомендаций, разработанный Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, содержит предложения, предусматривающие прирост доходов местных бюджетов в объеме 414,8 млрд рублей, за счет зачисления в местные бюджеты федеральной ставки налога на прибыль организаций и увеличения нормативов зачисления налога на доходы физических лиц на 10 %.
   Анализ разработанных предложений дает основание сделать вывод о приоритетности третьего блока, так как в нем даны устойчивые источники доходов. Они составят доминирующую долю в местных бюджетах и позволят сократить дефициты бюджетов, а также покрыть расходы на местные нужды. Кроме того, местные органы будут заинтересованы в развитии реального сектора экономики.
   Первый блок имеет неустойчивый характер источников доходов. Кроме того, оптимизация изъятий по земельному налогу представляет собой не что иное, как перекладывание денежных средств из одного кармана в другой.
   Что касается зачисления штрафов в местные бюджеты, предусмотренные меры в этом же блоке не дают ощутимых результатов. Они рассчитаны на «авось». Представим себе, что этих штрафов не будет. Здесь же в первом блоке предусмотрены дополнительные поступления от патентной системы налогообложения. Однако неустойчивость экономической политики в стране не дает надежды на увеличение доходов от патентной системы, так как число субъектов налогообложения данного вида не является стабильным.
   Так, например, в связи с повышением страховых взносов в Пенсионный фонд и фонд обязательного медицинского страхования за два последних месяца 2012 года прекратили свою деятельность 208 тысяч индивидуальных предпринимателей [157 - Комсомольская правда. 2013. 26 февраля.]. С начала 2013 года число прекративших свою деятельность предпринимателей возросло до 300 тысяч [158 - Комсомольская правда. 2013. 12 марта.]. На 22 апреля их число возросло до 412 тысяч [159 - Комсомольская правда. 2013. 22 апреля.]. В начале июля 2013 года это число достигло 700 тысяч [160 - Комсомольская правда. 2013. 2 июля.].
   Ко всему этому, работу потеряли наемные рабочие, сотрудники, работавшие у индивидуальных предпринимателей. В результате в стране увеличилось число безработных на более чем 700 тысяч человек, которые пойдут на биржу труда за получением пособий от государства по безработице. А это бюджетные средства.
   По прогнозам экспертов, эта цифра может возрасти в 2–3 раза. Аналогичная ситуация уже наблюдалась в 2009 году, когда количество малых предприятий сократилось с 891 тыс. до 282 тысяч [161 - Комсомольская правда. 2009. 10 марта.], т. е. почти втрое. Наблюдается тенденция свертывания малого предпринимательства. Причиной является то, что принимаются необоснованные управленческие решения на уровне федеральной власти, а возможно, что кто-то противодействует становлению реального сектора экономики. С трибуны провозглашается одна позиция, а на деле осуществляются совершенно иные действия, разрушающие реальный сектор.
   В связи со сложившимся положением на нынешнем этапе нужно возложить решение задачи по развитию малого и среднего бизнеса на органы местного самоуправления. При этом предусмотреть, чтобы все виды налогов и неналоговых платежей от вновь создаваемых предприятий и индивидуальных предпринимателей поступали в местный бюджет. Тогда местная власть будет заинтересована в организации работы по созданию и поддержке малого бизнеса. Сегодня такой интерес отсутствует.
   Таким образом, состояние материально-финансовой основы местного самоуправления определяет его место в политической системе общества. Для России в сложившейся ситуации, характеризующейся неразвитостью и неравномерностью размещения реального сектора экономики, осуществимой может быть только государственная теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление является продолжением государственного управления. И государство, и местное самоуправление должны совместно обеспечить надлежащие условия для становления гражданского общества. Достижение этой цели реально только при сбалансированности возможностей этих двух институтов политической системы, недопустимости противопоставления одного другому ни в материальном, ни в политическом смыслах.
   С помощью единства действий государства и местного самоуправления, их равного материального положения решаются важнейшие задачи:
   1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности, обнищанию людей и разрушению государства;
   2) достигается единая цель – сохранение и укрепление общества и государства, их сближение;
   3) порождается общий интерес для государства и общества, сущность которого состоит в обустройстве достойной жизни людей;
   4) управление обществом преобразуется в единый созидательный процесс;
   5) ускоряется процесс формирования гражданского общества.
   3. Организационное измерение.
   Организационное измерение предполагает соотношение органов государственной власти и местного самоуправления по их количеству, по числу служащих, по техническому оснащению, по оплате труда депутатов или безвозмездности их деятельности, по уровню расходов на управленческую деятельность.
   На уровне Российской Федерации функционирует Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Все депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации осуществляют свою деятельность на платной основе. При этом заработная плата очень высокая. К тому же следует заметить, что Совет Федерации дублирует деятельность Государственной Думы в части принятия законов. Можно было бы передать все полномочия Совета Федерации Государственной Думе. Это позволило бы высвободить сотни млрд рублей и направить их в местные бюджеты.
   Довольно много центральных органов исполнительной власти помимо Правительства РФ. Это также колоссальные расходы бюджета.
   На уровне субъектов РФ государственные структуры также чрезмерно расширены.
   Во всех субъектах РФ имеются законодательные органы, депутаты которых работают на постоянной основе и имеют достаточно высокую заработную плату.
   В краях, областях созданы министерства, ведомства, насчитывающие огромное количество служащих. Зачем вообще на уровне края, области нужны министерства, министры. Ведь на это расходуются баснословные бюджетные средства. Помимо этого, в субъектах РФ сосредоточены территориальные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции. Они дублируют работу друг друга. Следует заметить, что все это содержит налогоплательщик – гражданин Российской Федерации.
   Армия чиновничества государственного уровня крайне велика, но положительного результата в развитии экономики и социальной сферы пока не наблюдается. И это несмотря на то, что почти все материально-финансовые ресурсы сосредоточены на государственном уровне. Они проявляют свою чрезмерную активность только в ходе подготовки и проведения выборов тех, от кого зависит их дальнейшая судьба. То есть они работают сами для себя, руководствуясь принципом самосохранения.
   Что имеется на уровне местного самоуправления как власти, состоящей из народа и решающей задачи, близкие к нуждам людей?
   Представительные органы насчитывают 235877 депутатов. Почти все они работают на безвозмездной основе, т. е. их работа не оплачивается. Лишь руководители получают заработную плату. Но их число составляет около 3 %. Получается, что представительные органы существуют формально. Хотя на уровне городов, городских округов, муниципальных районов нужно решать множество стратегических задач, связанных с неотложными потребностями людей. По всем проблемам жители обращаются к муниципальной власти, так как она более доступна.
   Таким образом, представительный орган местного самоуправления, обладающий рядом исключительных полномочий по закону, фактически не является постоянно действующим. Депутаты голосуют по предложенным им проектам решений администраций, не имея представления о последствиях принимаемых нормативных актов. Это напоминает период застоя, когда советы формально принимали решения, предложенные партийными органами.
   Получилось так, что политическая зависимость от партийных органов в советский период преобразовалась в политическую и материальную зависимость от государства и местные органы не обрели реальной самостоятельности. По нашему мнению, такая ситуация не может способствовать улучшению управления не только на местном уровне, но и в государстве в целом. Кроме того, разрыв между обществом и публичной властью будет увеличиваться.

Заключение

   Муниципальное управление представляет собой самостоятельное явление, обладающее собственными признаками и принципами, характеризующими его как совокупность публично-властных базисных и надстроечных отношений.
   Эффективность осуществления муниципального управления обусловлена наличием следующих факторов.
   1. Сбалансированностью размещения реального сектора экономики по всем муниципальным образованиям страны, которые составляют ее территориальную основу.
   2. Наличием достаточной материально-финансовой основы местного самоуправления. Для этого необходимо на местном уровне создавать новые предприятия различных форм собственности, при этом все виды налогов от таких предприятий целесообразно передавать в доходы местных бюджетов. Тем самым можно развивать инициативу местных органов в формировании реального сектора экономики страны в целом. Не следует забывать, что государство формировалось на основе местного самоуправления (общины, союзы общин – государство).
   3. Необходимостью сбалансированности роли государства и местного самоуправления в политической системе общества. Это достигается оптимальным разграничением собственности, источников доходов, а также созданием соразмерных организационных возможностей.
   4. Соответствием материально-финансовых ресурсов объему компетенции, установленной в законе. Объем компетенции в законах следует определять исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов. Тогда можно будет решать насущные задачи.
   5. Обязательным наличием планов: социально-экономического развития; финансовых; организационных мероприятий. Деятельность всех органов местного самоуправления и должностных лиц должна осуществляться на плановой основе. Для этого в стране нужно принять законы, содержащие нормы о всех видах планирования с детализацией их формирования, структуры, порядка принятия и контроля за выполнением.
   6. Формированием кадрового корпуса муниципальных служащих в области планирования; бюджетно-финансовой деятельности; организации управления.
   7. Реализацией форм непосредственной демократии для более широкого привлечения граждан в осуществление власти и управления. Этот процесс нужно начинать снизу, а не сверху как это пытаются иногда делать. Попытки организовать людей сверху в течение более 20 лет не увенчались успехом. Такие задачи решаются на местах, среди людей, но не в органах центральной власти. Центральная власть не в состоянии учитывать мнение людей на всей территории страны, что подтверждает жизнь. В то же время местная власть в состоянии это делать, используя различные способы и нормы, предусмотренные законом.
   8. Особенностью муниципального управления, выраженной в том, что жители муниципального управления являются и субъектом, и объектом управления. Такой подход способствует развитию самоорганизации граждан и является неотъемлемым элементом становления гражданского общества. А это одна из главных основ конституционного строя, сущность которой состоит в улучшении жизни людей, повышении их благосостояния.
   Что необходимо делать?
   Россия может достичь благополучия только при надлежащем уровне управления на всех этапах власти и внимательном отношении к потребностям граждан. Власть должна правильно, во благо людей использовать имеющиеся в стране природные ресурсы, направлять их на возведение добротного жилища в городах и селах (люди это заслужили); на строительство хороших школ, дошкольных учреждений, больниц, поликлиник; на газификацию населенных пунктов и обеспечение людей по доступным ценам природным газовым топливом (сегодня эта задача пока не решена в большинстве населенных пунктов, тогда как в другие страны газ и нефть уходят в больших объемах); на развитие реального сектора экономики различных форм собственности в целях обеспечения людей работой и достойной заработной платой, но не такой, которой достаточно только на коммунальные платежи и скудное питание; на развитие дорожной сети; на благоустройство населенных пунктов; на улучшение экологической среды.
   Все эти задачи должны решать и государственные, и местные органы власти общими усилиями. Это один вариант. Второй вариант состоит в том, чтобы наделить органы местного самоуправления двойным статусом: они и органы местного самоуправления, и органы государственной власти. При этом экономическая составляющая местного самоуправления, его организационные возможности нужно приблизить к европейским стандартам. Согласно Конституции РФ многонациональный народ является источником власти, следовательно, основная часть материальных ресурсов должна быть сосредоточена там, где люди проживают, то есть в муниципальных образованиях.

Николай Постовой Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция