В. Л. Тамбовцев
Основы институционального проектирования. Учебное пособие

   250-летию Московского Государственного Университета им. М. В. Ломоносова посвящается

   Рекомендовано Учебно-методическим объединением по классическому университетскому образованию в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям

   © Экономический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова, 2008
   © Оформление. Издательский Дом «ИНФРА-М», 2008

//-- Уважаемый читатель! --//
   Настоящее учебное пособие выходит в рамках серии «Учебники экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова», венчающей многолетние усилия коллектива факультета по обновлению содержания и структуры университетского экономического образования.
   Переход страны к рынку потребовал пересмотра профессии экономиста, освоения и применения невостребованных ранее знаний, известных, может быть, лишь ограниченному кругу критиков «буржуазной» экономической мысли.
   Для обогащения содержания экономического образования путем включения в него новых экономических дисциплин и обновления ряда традиционных нужно было переобучить преподавателей и решить проблему учебников. Первые попытки включения в учебные планы новых дисциплин показали невозможность этого в рамках одной ступени, поэтому, обновляя содержание, пришлось попутно решать проблему перевода обучения на двухступенчатую систему.
   Истекшие 10 с небольшим лет – это годы освоения технологии двухступенчатого образования «бакалавр-магистр», которое факультет осуществляет без параллельной подготовки специалистов. Присоединение страны к Болонскому процессу сделало этот переход необратимым.
   Все эти годы велась переподготовка преподавательского корпуса: благодаря программам международного сотрудничества около 160 преподавателей факультета в среднем не меньше двух раз стажировались в лучших зарубежных университетах.
   Что касается учебников, то первые годы приходилось использовать лучшие зарубежные учебники, многие из которых были переведены преподавателями на русский язык. Сейчас пришло время готовить качественные отечественные учебники. Преподавательский корпус имеет возможность создавать оригинальные учебники и учебные пособия, подготовленные с учетом опыта преподавания и дифференцированные по уровню подготовки слушателей (учебники для программ бакалавров и учебники для программ магистров).
   Решению этой задачи способствовало и участие факультета в Инновационном проекте Министерства образования РФ, финансируемом Всемирным банком. Непосредственным исполнителем проекта стал Национальный фонд подготовки кадров.
   Благодаря этому проекту факультет в течение трех лет осуществил свой проект «Совершенствование высшего экономического образования в МГУ», в результате чего преподаватели экономического факультета подготовили 74 учебника и учебных пособий по основным дисциплинам, формирующим профессии экономистов и менеджеров.
   Мы считаем, что данные учебники в полной мере отражают наиболее важные достижения университетской экономической мысли, необходимые для полноценной подготовки экономистов и управленцев высшего эвена.
   Сейчас на экономическом факультете МГУ обучается более 3000 студентов, факультет располагает самой большой в стране магистратурой по экономике, наибольшим числом аспирантов по экономическим специальностям. Образовательное «поле» насчитывает более 300 общих дисциплин и специальных курсов. Часть общих курсов представлена в данной серии учебников.
   Коллектив факультета с благодарностью примет замечания и предложения относительно улучшения предложенной серии учебников.

В. П. Колесов
декан экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова
профессор, доктор экономических наук

Предисловие

   Учебное пособие «Основы институционального проектирования», подготовленное для студентов, обучающихся в магистратуре Экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и специализирующихся по тематике неоинституциональной экономической теории, включает основные принципы и положения, характеризующие данную, интенсивно развивающуюся предметную область этой теории.
   Источником ее интенсивного развития выступает, прежде всего, динамичность современной экономики, включающей усиление частных стимулов к использованию правотворческой и правоприменительной силы государства в интересах мощных экономических организаций, с одной стороны, и усиливающиеся противодействие неправительственных организаций и в целом гражданского общества такого рода стремлениям. Вопросы анализа и проектирования норм оказываются в центре такой дискуссии, имеющей на практике форму взаимодействия власти, общества и бизнеса в связи с процессами регулирования и дерегулирования экономики. Так, в рамках формирования Европейского Сообщества активно обсуждаются проблемы создания единой Конституции; в современном российском обществе аналогичная дискуссия ведется в терминах дебюрократизации экономики, формирования и разрушения административных барьеров; постоянно совершенствуются нормы и правила деятельности международных экономических и финансовых организаций, и т. п. Таким образом, сфера практического институционального проектирования не только широка и разнообразна, но и постоянно развивается, стимулируя тем самым и развитие теоретико-методических исследований.
   Процесс институционального проектирования, т. е. разработки новых правил поведения экономических агентов, необходимых для того, чтобы, следуя этим правилам, агенты исполняли функции, которые желательны с точки зрения тех, кто берет на себя решение задачи принуждения к исполнению правил, является практической деятельностью. Поэтому содержание данного учебного пособия в значительной мере имеет характер рекомендаций, т. е. относится не к позитивной, а к нормативной ветви экономической теории. Вместе с тем, поскольку речь идет именно об учебном пособии, а не о «справочнике проектировщика», материалы пособия содержат необходимые позитивные объяснения, обоснования и оправдания формулируемых рекомендаций.
   В основе этих обоснований лежит понятийный аппарат и методология новой институциональной экономической теории, имеющей своим предметом различные правила поведения, а также других теорий и концепций – экономического анализа права, различных подходов к исследованию контрактов, социологии, политологии и др. В этом смысле институциональное проектирование представляет собой синтетическую дисциплину, включающую, наряду со строгими моделями и методами, также и нестрогие (точнее, неформализованные) концепции, – в той мере, в какой они способствуют решению упомянутой выше задачи. Очевидно, синтетический характер описания правил институционального проектирования вполне соответствует также характеристике самого процесса институционального проектирования как прежде всего практической деятельности: ведь на практике решая ту или иную задачу мы заранее не ограничиваем себя четко очерченным кругом применяемых средств (такие априорные ограничения свойственны скорее игре, чем практической деятельности).
   Институциональное проектирование, как и любая деятельность, связанная с созданием чего-то нового, не может быть полностью алгоритмизировано, даже при самом широком понимании понятия алгоритма. Оно неизбежно включает творческие элементы, содержит не формализуемые этапы и неформализованные элементы. В этой связи в современной мировой экономической науке различные компоненты методологии и теории институционального проектирования развиты в далеко не совпадающей степени.
   С одной стороны, существенное развитие получила так называемая «теория проектирования механизмов» (mechanism design theory). В рамках этого направления разрабатываются алгоритмы оптимального или эффективного распределения ограниченных ресурсов в условиях неравномерного распределения информации между участниками экономической системы, прежде всего, между государством как выразителем общественного интереса, определяющим желаемые объемы производства общественных благ и максимизирующим общественное благосостояние, и частными экономическими агентами максимизирующими собственную полезность. Все такого рода алгоритмы и вычислительные процедуры идеологически восходят к Вальрасовской идее tâtonnement («нащупывания») равновесного состояния экономической системы и различаются предположениями относительно того, какие параметры известны различным типам участников и какие параметры ими определяются самостоятельно для «предъявления» своим партнерам. Модели различаются также предположениями относительно формального типа модели экономики, – линейная, выпуклая, с постоянной или возрастающей отдачей и т. п. Типичные проблемы, обсуждаемые в рамках соответствующих исследований и разработок – сходимость предложенного процесса к (глобальному или локальному) оптимуму за конечное или бесконечное число шагов, отличие состояния, достигаемого в результате произвольного прерывания процесса, от оптимального состояния, сравнительная эффективность алгоритмов по скорости схождения, требованиям к информации и т. п… (см. обзор ранних разработок в [Hurwicz, 1973]). Поскольку наличие несовпадающей информации у различных участников экономической системы – это то же самое, что ненаблюдаемость действий и/или ресурсов и производственных возможностей одних участников для других участников, в последние десятилетия в рамках данного направления стали активно применяться идеи задачи управления поведением исполнителя (agency problem) Тем самым теория проектирования механизмов ныне развивается в тесном взаимодействии с неоклассической экономической теории контрактов, получив разнообразные приложения в теориях аукционов монопольного ценообразования оптимального налогообложения и предоставления общественных благ (см., например обзор в [Krishna and Perry 1997]). Фактически теория проектирования механизмов стала на сегодняшний день составной частью микроэкономики (см., например, [Mas-Colell, Whinston and Green, 1995]).
   Отличительная черта большинства разработок в рамках данного направления – это крайне незначительное внимание, уделяемое таким практически значимым вопросам, как политическая осуществимость тех или иных процессов, их соответствие позициям групп специальных интересов и т. п., то есть всему тому, что выступает одним из центральных пунктов в практических исследованиях по разработке правил. Другими словами, разрабатывая на базе конструирования математических моделей и алгоритмов подчас весьма продуктивные идеи в области организации взаимодействия экономических агентов и государства данное направление может составить лишь некоторую часть методологии институционального проектирования.
   С другой стороны, имеется ряд обобщающих исследований в области институционального проектирования, имеющих скорее политологический, чем экономический характер [Weimar, 1995], [Goodin, 1998] и [Elster, Offe and Preuss, 1998]. Кроме того, значительное число разработок нормативного характера представлено в рамках такого направления экономической науки как право и экономическая теория (см., например, [Kaplow, 1992], [Shavell, 1993], [Wilde, 1992] и др.). Вместе с тем, обобщающие исследования, посвященные процессу проектирования новых институтов (правил, норм, регуляций, механизмов и т. п.), которые характеризовали бы как этапы этого процесса, так и уместность использования на разных этапах тех или иных модельных постановок, имеющих обосновывающий характер, на сегодняшний день практически отсутствуют.
   Поэтому целью данного учебного пособия выступает попытка систематического представления основных подходов к разработке различных типов правил, организованных вокруг описания процесса институционального проектирования как процесса принятия решения. Такой подход позволяет охватить как модельные постановки, так и неформализованные, творческие компоненты, неизбежно присутствующие в любых процессах принятия решений. Соответственно, для полноценного освоения знаний и навыков институционального проектирования от студентов требуется не только изучение предлагаемой им литературы, но и обязательная самостоятельная разработка учебных институциональных проектов с последующей публичной защитой разработок. Таким образом, данное учебное пособие представляет собой лишь некоторую часть учебно-методического обеспечения изучения проблематики институционального проектирования, в то время как другие его части представляют оригинальные публикации по теме и непосредственное общение с преподавателем и коллегами в ходе разработки и защиты экспериментального институционального проекта.

1. Процесс институционального проектирования

1.1. Проблемы создания новых институтов

   Нормативный аспект в том или иной мере присущ любой экономической теории. Ведь если она корректно описывает, объясняет и предсказывает различные феномены в своей предметной области, то тем самым дает возможность предугадать последствия предпринимаемых действий, на основе чего действующий экономический агент оказывается в состоянии оценить целесообразность их осуществления, исходя из преследуемых им целей, максимизируя свою полезность.
   Так, нормативный подход отнюдь не чужд неоклассической парадигме экономической науки. Построение различных идеальных моделей – совершенной конкуренции, Парето – оптимально го распределения благ, поведения потребителя в условиях полной бесплатной информации и т. п. – и оценка действительности как своеобразного «отклонения» от идеала (к которому, тем самым, необходимо стремиться), составляет вполне типичную схему интерпретации теоретических положений неоклассики применительно к практическим нуждам.
   Методология неоинституционального подхода в экономической науке в этом пункте отличается от неоклассики довольно существенно. В его рамках отсутствуют представления об идеальных экономических системах, а существующие институты сопоставляются по своей действенности не с идеалом, а друг с другом.
   Как отмечает О. Уильямсон, «теория трансакционных издержек помогает обогатить анализ экономической организации, требуя от исследователя изучать те микроаналитические характеристики организации, в рамках которых происходит относящееся к делу сравнительное институциональное действие, путем раскрытия особенностей организаций, которые связаны с трансакционными издержками и которыми ранее пренебрегали, и посредством настаивания на том, что способы организации следует оценивать не абстрактно, а на основе сравнительного институционального подхода. Тем не менее «порочные» способы экономической организации, которым сегодня нет более совершенных реальных альтернатив, смогут сохранять господствующее положение до тех пор, пока не будут разработаны какие-либо лучшие организационные решения» [Уильямсон. 1996, с. 640–64.
   Можно сказать, таким образом, что неоинституциональной экономической теории, в принципе, в меньшей степени свойственна «пагубная самонадеянность» (Ф. Хайек) экономической науки, готовой конструировать и внедрять «идеальные» экономические системы.
   Вместе с тем, даже самый последовательный эволюционист не в состоянии отрицать целенаправленности действий людей при заключении сделок, принятии законов, создании и совершенствовании хозяйстве иных организаций. Вопрос, очевидно, заключается в роли науки в этой деятельности: являются ли результаты последней строго логическим научным выводом из принятых в теории посылок, либо же ученые только делают частные прогнозы о последствиях намечаемых действии институционального инноватора, оставляя выбор за ним?
   Другими словами, говорит ли наука, как надо делать, или же отвечает на вопрос – что будет, если…? Неоинституциональная традиция склоняется к последнему варианту, как для случая «больших» экономических систем, так и в ситуации малых усовершенствований. Вместе с тем, поскольку массовая деятельность по изменению су шествующих и формированию новых институтов является частью экономической реальности, она вполне может выступать объектом экономического анализа, материалом для выявления бытующих здесь правил, договоренностей, традиций и норм.
   Все сказанное, очевидно, в полной мере относится и к теории институциональных изменений. Более того, практическая ценность ее нормативного аспекта особенно велика, в силу того, что институты, как показано в[Keefer, Shirley, 1998], оказывают на ход экономических процессов даже более сильное влияние, чем адекватная экономическая политика.
   В упомянутом исследовании были сопоставлены данные по 84 странам за период 1982–1994 гг., характеризующие, с одной стороны, их экономический рост, а с другой – качество проводившейся экономической политики и степень защищенности прав собственности и контрактов. В роли измерителя экономического роста использовался показатель роста реального ВВП надушу населения. Качество экономической политики оценивалось потрем показателям; уровень инфляции, собираемость налогов и открытость для внешней торговли. Степень защищенности прав собственности и контрактов как выражение качества институциональной среды в стране измерялась индикатором, разработанным в Международном руководстве по оценке страновых рисков [ICRG, 1990]. Этот индикатор включает многочисленные оценки защищенности прав собственности и контрактов, объединяемые в пять групп; власть закона, риск экспроприации собственности, отказ от исполнения контрактов со стороны правительства, уровень коррупции во властных структурах и качество бюрократии в стране.
   На первом этапе проведенного исследования Ф. Кифер и М. Ширли построили типологию стран по значениям названных качественных индикаторов, выделив для каждого из них по две градации – высокий уровень и низкий уровень, определив затем для каждой из сформировавшихся четырех групп стран средние значения показателя экономического роста. Оказалось, что в странах с высоким качеством экономической политики и высоким качеством институтов темпы экономического роста составили около 2,4 %; в странах с низким качеством экономической политики и высоким качеством институтов – 1,8 % в странах с высоким качеством политики и низким качеством институтов – 0,9 %; в странах с низким качеством обоих факторов —0,4 %. Иными словами, страны с неадекватной экономической политикой, но качественной институциональной средой росли в среднем вдвое быстрее, чем страны с обратной комбинацией уровней качества соответствующих факторов.
   На втором этапе данного исследования было построено эконометрическое уравнение, связывающее темпы роста реальных доходов надушу населения с показателями, характеризующими политические и институциональные индикаторы, инвестиционную активность и уровень качества рабочей силы в стране. Этот более тонкий анализ показал, что качественные выводы, полученные на основе типологического сопоставления, вполне подтверждаются количественно: степень влияния институционального индикатора на темпы роста реальных душевых доходов оказалась почти вдвое выше чем степень влияния политических индикаторов.
   Исходя из проведенного эмпирического исследования, Ф. Кифер и М. Ширли заключают: «Выявление того, что институты, защищающие собственность и контракты, имеют измеримое и значимое влияние на инвестиции и экономический рост, создает проблему для политики развития. С одной стороны, реформы макроэкономической политики в слабой институциональной среде не могут обеспечить достижения ожидаемых результатов и способны вызвать обратный эффект дискредитации программ структурных изменений. С другой стороны, практически отсутствуют ясные подходы к институциональным реформам, несмотря на наличие множества доказательств того, институциональные улучшения могут принести гораздо большую отдачу даже при плохой экономической политике. Дилемма, разумеется, заключается в том, что улучшения формальных институтов того типа, которые повышают защищенность прав собственности, крайне трудно осуществлять: введение сдержек и противовесов в структуру власти, установление независимого правосудия, работающего федерализма или ограничений на действия исполнительной власти не являются теми рекомендациями, которые обычно дают международные агентства, по крайней мере, если они рассчитывают на их принятие. Оценки, сделанные Мировым банком, показывают, что попытки усилить социальную защиту, ввести правовые реформы или изменить бюджетные и другие функции правительства посредством технической поддержки и обучения персонала для помощи действиям правительства в этих сферах доказали свою крайнюю неэффективность. Частично причиной этого могут быть ошибки в понимании политической экономии институциональных изменений, частично – ошибки в локализации тех ментальных моделей, норм поведения и других неформальных институтов, которые сопротивляются изменениям» [Keefer, Shirley, 1998, p. 31–32].
   Поскольку все сказанное имеет самое непосредственное отношение к современной российской действительности, поставленные вопросы и проблемы заслуживают детального анализа. Его целью должно стать определение тех компонентов политической системы демократического типа, которые в условиях переходных экономик препятствуют реализации вполне разумных и полезных рекомендаций, которые даются со стороны международных организаций, хорошо знающих, в рамках какой институциональной среды успешно работают рыночные механизмы.
   Процессы производства и обмена в большинстве современных обществ происходят в условиях существования определенных правил, которые установлены этими обществами и политически поддерживаются демократическими государствами. Следовательно, как распределение ресурсов, так и уровень эффективности их использования подвержены влиянию изменений в структуре правил через переустановление прав собственности. В демократических обществах изменения в правах собственности обычно происходят с помощью некоторой процедуры голосования, – либо непосредственно через референдум, либо опосредованно, через голосование выборных представителей.
   В любом случае, результаты голосования определяются обычно так называемым правилом большинства. Начало исследованиям его воздействия на принимаемые решения было положено Кеннетом Эрроу, доказавшим знаменитую «теорему невозможности» [Arrow, 1951]. Напомним, что согласно его постановке, коллективный выбор представляет собой обобщение (агрегирование) результатов попарного сравнения всех альтернатив всеми выборщиками, В результате, при условии транзитивности индивидуальных предпочтений, в рамках результирующего предпочтения возникают (точнее, могут возникать) множественные логические циклы, способные обусловить фактическую неразличимость по предпочтению различных подмножеств альтернатив. Более того, порядок, в котором осуществляются попарные сравнения альтернатив, оказывается решающим фактором, определяющим итоговое коллективное предпочтение, т. е. результирующий выбор.
   Многолетние обсуждения этих проблем (см., например, [Миркин, 1974]) позволяют сделать следующие выводы. Пусть имеется множество индивидов с определенными и стабильными предпочтениями, которые сталкиваются с выбором между элементами в множестве альтернатив. Выбор делается на основе правила большинства. Тогда можно показать, что результат коллективного выбора зависит не от предпочтений, а от последовательности голосований, от того, как и в каком порядке сравниваются альтернативы. При этом почти любой выбор оказывается возможным, завися от последовательности голосований. Другими словами, в такой системе выборов нет равновесного результата, если индивиды свободны в манипулировании последовательностью голосований. Равновесный результат возможен, если кому-то предоставлена монопольная власть над повесткой дня, т. е. контроль над последовательностью голосований. Выборщики могут влиять на результаты путем подкупа лица, распоряжающегося повесткой дня. Если трансакций иные издержки равны нулю, конечный результат не зависит от индивида, контролирующего повестку, однако, когда трансакционные издержки не нулевые, подобная зависимость возникает. [1 - Основополагающей работой по изучению проблем контроля последовательности голосовании (повесткой дня) принято считать статью [Romor and Rosenthal, 1979].] Формальная политология также приходит к заключению о нестабильности коалиций выборщиков вследствие торговли голосами и логроллинга [2 - Обмен голосами между фракциями (партиями) при голосовании исходящих от них законопроектов («поддержите паше предложение, а мы поддержим ваше»).] (формальное доказательство приведено в [McCelvey, 1976]).
   Приведенные положения формальной политической теории оказываются явно не соответствующими эмпирическим исследованиям, которые отнюдь не показывают той неустойчивости и неравновесности, которую предсказывает теория, связывая ее с правилом большинства.
   Для объяснения этого несоответствия нужно указать на то, что в реальных парламентах и других органах принятия коллективных решений «модель чистого правила большинства» фактически не применяется. На деле голосование и принятие решений регулируется разработанными процедурами, которые и приводят процесс к равновесным результатам. Так, в палате представителей Конгресса США действует так называемая «процедура Дешлера» (Deschler's Procedures of the U. S. House of Representatives), изложенная более чем на шестистах страницах. Иными словами, хотя не ограниченный какими-либо правилами свободный выбор по правилу большинства ведет к неравновесным результатам, однако в реальном мире, где существует институциональная структура, существует и тенденция к порождению устойчивых результатов голосования.
   Как устроены подобные институциональные структуры? К. Шепсли и Б. Вайнгаст [Shepsle, Weingast, 1981] употребляют термин «структурно-индуцированное равновесие». По их мнению, институциональная структура органов, принимающих решения, содержит различные «строительные блоки», которые ограничивают поведение, приводя к устойчивым результатам. Процесс выбора не включает голосования всех выборщиков относительно всех пар существующих альтернатив, что было одной из основных предпосылок в постановке Эрроу. Выборщики подразделены на части (комитеты и подкомитеты), а альтернативы распределены между ними в соответствии с их специализацией. Тот или иной механизм отбирает выборщиков для работы в комитетах (например, самовыдвижение или самоотбор), и комитетам предоставляются исключительные «права собственности» для принятия решений в определенных сферах юрисдикции. Так, в Конгрессе США комитеты часто могут воспрепятствовать изменениям в сфере их юрисдикции, не предлагая каких-либо новых законопроектов или поправок к уже действующим. Права комитетов дают им возможность защищать такие ограничения и, следовательно, сохранять монополию на контроль повестки дня для осуществления изменений.
   Если при этом депутаты, избранные в состав законодательного органа, оказываются существенно зависимыми от электората и вынуждены отражать в своих решениях интересы последнего, то неустойчивость при применении правила большинства может возникнуть тогда, когда электорат существенно неоднороден. При условии же его однородности очерченная структура процесса принятия политических решений приводит к устойчивым результатам, оказываясь, если можно так сказать, идеальным механизмом для отображения в политических решениях интересов экономических агентов. Процесс подготовки законопроектов в рамках такого механизма оказывается во многом процессом чисто техническим, поскольку на каждом его шаге существует и возможность, и необходимость для законодателя наиболее точно учесть упомянутые интересы. Ведь некорректные формулировки, оказавшиеся в законопроекте, становятся предметом критики в специализированных комитетах, участники которых конкурируют за голоса избирателей и стремятся продемонстрировать им свое стремление и способность к качественной законодательной деятельности.
   Обсуждая подобный механизм, необходимо, однако, не забывать о такой предпосылке как ограниченная рациональность индивидов, относящейся, безусловно, и к деятельности законодателя. В ней неполнота знаний и несовершенство рассуждений могут быть компенсированы в первую очередь привлечением экспертов, использованием экспертного знания.
   Если сопоставить теперь приведенные положения с реалиями тех переходных экономик, где качество базовых экономических институтов не позволяет благотворно проявиться адекватной экономической политике, легко обнаружить, что те страны, где международные эксперты не рискуют высказать правительствам свои правильные, но не воспринимаемые правительствами рекомендации, характеризуются политическими ситуациями, существенно отличными от параметров «идеального» политического механизма.
   Так, например, в современной России отсутствуют как однородность электората, так и ощутимая зависимость между решениями, принимаемыми депутатом, и уровнем его поддержки избирателями, а также значимые стимулы к использованию экспертных знаний для (частичного) преодоления ограниченной рациональности законодателя.
   Неоднородность электората, т. е. существенные расхождения в структуре предпочтений, четко фиксируется как многочисленными социологическими обследованиями, так и непосредственно входе целого ряда голосований, проведенных за период реформ, когда сопоставимые по численности группы избирателей высказывались за взаимоисключающие системы политического и экономического устройства страны. Отсутствие связи между предпочтениями депутатов, выявленными ими в голосованиях по различным законопроектам, и их последующей избираемостью, – факт, также подтверждаемый практикой упомянутых выборов. Что же касается стимулов к использованию экспертного знания, то, поскольку преобладающим источником доходов государственного бюджета сегодня выступает, в тех или иных формах, рента от продажи на мировом рынке природных ресурсов, у властвующей элиты нет оснований для усовершенствования правил использования и этих, и других ресурсов внутри страны, – т. е. для того самого переустановления правомочий собственности, о котором говорилось выше.

12. Общая модель процесса институционального проектирования

   С учетом приведенных соображений, охарактеризуем процесс институционального проектирования для ситуации, более или менее близкой к тому идеализированному устройству государственной власти, которое было очерчено выше. Нужно заметить также, что основные параметры этого процесса будут иметь место и в неидеальных случаях, претерпевая, разумеется, некоторые изменения.
   Отметим, прежде всего, что вся совокупность экономических институтов с точки зрения их происхождения может быть разделена на два класса – естественные и искусственные. В трактовке этих понятий мы следуем позиции, согласно которой некоторый феномен является естественным, если его возникновению (формированию, становлению) не предшествовал во времени тот или иной план (или проект) – идеальная нормативная модель, существующая в сознании субъекта (субъектов) либо зафиксированная в знаковой форме [Лефевр, Щедровицкий, Юдин, 1967]. Другими словами, естественное действие – это некоторая «автоматическая» реакция индивида нате или иные изменения. Искусственными же являются такие феномены, которые сформированы человеческими действиями, осуществляемыми в соответствии с идеальной нормативной моделью. Тем самым, искусственное предполагает предвосхищение упомянутых изменений, а не отклик на них ex post.
   Общей характеристикой и естественных, и искусственных институтов выступает их функциональность. «Поведение функционально, если оно способствует достижению конкретных целей – будь то удовольствие или удовлетворение индивида или обеспечение пищи и крова для членов общества… Институты функциональны, если здравомыслящие люди создали и поддерживают их для удовлетворения общественных потребностей или достижения общественных целей. Это вовсе не означает, что адаптация институтов или поведенческих моделей применительно к тем или иным целям происходит осознанно или намеренно. Когда такое сознание или намерение налицо, адаптационную функцию называют явной, в противном случае она именуется латентной» [Саймон, 1993, с. 19].
   Деятельность по выработке новых институтов может рассматриваться как одно из проявлений экономической модели человека, определяемого как «изобретательный, оценивающий, максимизирующий человек» (REMM – от «resourcefull, evaluative, maximizing man»)[Brunner К. and Meckling, 1977], [Бруннер, 1993]. Эта краткая формула включает в себя, в сущности, порядок действий по принятию решений в любой области, начиная от охоты и кончая созданием новых законов, При осуществлении любого рационального действия индивид создает нормативную модель этого действия и затем реализует ее. Если такая модель имеет «разовый» характер, предопределена обстоятельствами, мы говорим об адаптации к среде, о естественном поведении. Если модель систематически реализуется при попадании индивида всхожие ситуации – налицо индивидуальная привычка или же социальная норма. Если же модель поведения начинает навязываться другим индивидам посредством некоторого механизма принуждения или санкционирования – мы имеем дело с таким частным случаем процесса принятия решений, как институциональное проектирование.
   Исходным пунктом любого процесса принятия решений является, с нашей точки зрения, возникновение некоторой проблемной ситуации, – такого положения дел, которое осознается столкнувшимся с ним субъектом как неудовлетворительное. Источники проблемной ситуации, – это, как правило, упоминавшиеся выше изменения в относительной стоимости ресурсов либо изменения в предпочтениях субъектов.
   Описание проблемной ситуации, которой дает ей этот (или какой-то иной) субъект, будем называть проблемой. Изданного определения следует, что одна и та же проблемная ситуация может быть осознана в виде различных проблем. При этом каждая из последних выделяет и подчеркивает несовпадающие аспекты исходной проблемной ситуации, – как источники или причины неудовлетворительности сложившегося положения дел, так и направления поиска способов его изменения.
   Формулировки проблем имеют обычно характер указания на нехватку, недостачу или отсутствие чего-либо, т. е. негативных высказываний. Если построить логическое отрицание такого высказывания, то мы получим соответствующую проблеме постановку цели – описание будущего желаемого состояния. [3 - Более точно, цель – это будущее желаемое состояние индивида, которое может быть, по его мнению, достигнуто. В силу ограниченной рациональности субъектов, последние могут выдвигать и качестве целен и такие состояния, которые объективно нельзя реализовать, что, разумеется, сказывается на результатах деятельности, направляемой такими «ложными» целями.] Цель, рассматриваемая в совокупности с тем или иным множеством возможных средств ее достижения, образует задачу выбора (принятия решения).
   Введенные термины позволяют более подробно рассмотреть логику процесса институционального проектирования, которая, с нашей точки зрения, представляет собой частный случай общей логики процесса принятия решений. Существует значительное число различающихся в деталях структуризации подобной логики (см., например, [Майминас, 1968, гл. 5–7], [Вилкас, Майминас, 1981, § 1.3] и др.), исходя из которых, можно вывести следующую последовательность типичных шагов:
   • осознание проблемной ситуации, т. е. формулировка проблемы;
   • постановка цели;
   • определение ограничений на множество возможных средств достижения цели;
   • разработка, анализ и оценка вариантов достижения цели;
   • постановка задачи принятия решения;
   • принятие решения, т. е. выбор наилучшего варианта; [4 - Мы отвлекаемся здесь от ряда моментов, связанных с тем, что поставленная задача представляет собой фактически дескриптивное имя решения, см. [Тамбовцев, 1993].]
   • детализация и оформление выбранного варианта.
   Обсудим теперь наиболее важные особенности каждого из этих этапов применительно к нашей теме. В рамках рассматриваемого здесь процесса институционального проектирования целесообразно различать две группы возможных постановок проблем «над» некоторой проблемной ситуацией:
   (1) постановки, концентрирующие внимание на недостаток каких-либо ресурсов в предположении, что правила (и другие возможности) их использования остаются неизменными;
   (2) постановки, привлекающие внимание к ограничениям на возможности использования ресурсов в предположении, что сами ресурсы остаются неизменными.
   Очевидно, проблемы типа (1), которые можно назвать экстенсивными, не влекут за собой возникновения задач институционального проектирования. Субъект, столкнувшийся с некоторой проблемной ситуацией, видит ее источник в том, что – при фиксированных технологиях его деятельности и ограничениях на их выбор – у него недостает каких-либо ресурсов на обеспечение ранее достигавшегося уровня его благосостояния (богатства). Соответственно, преодоление так понимаемой проблемной ситуации видится им как приобретение (покупка, захват и т. п.) требуемых объемов таких ресурсов.
   Проблемы типа (2) приводят к постановке задачи институционального проектирования в том случае, если в роли «проблемогенного» ограничения осознается именно ограничение на действия с наличными или доступными ресурсами, имеющее характер санкционируемого правила, а не, скажем, ограничения, обусловливаемого каким-либо законом природы. [5 - Отсутствие желательной технологии использования ресурсов относится к постановкам проблем типа (1), т. к. технологические знания суть разновидность ресурсов [Тамбовцев, 1993].]
   В настоящее время отсутствуют исследования, которые давали бы ответ на вопросы, как и почему индивид формулирует именно такие проблемы, которые он формулирует, чем определяются его формулировки и т. п. Поэтому мы можем лишь констатировать здесь, что изменения в относительных ценностях ресурсов не автоматически порождают стимулы к институциональным изменениям.
   Если последовательно применять принцип ограниченной рациональности, то можно высказать предположение о том, что к постановке проблемы типа (2) в ее институциональном варианте, индивид, скорее всего, может прийти лишь после того, как убедится в невозможности преодоления исходной проблемной ситуации путем решения иных вариантов проблем, которые он формулирует над нею. Дело в том, что вследствие существования эффекта безбилетника централизованное создание новых правил как способ такого преодоления является, вероятно, наиболее сложным из всех возможных способов (по крайней мере, на уровне изменения общеэкономических правил). [6 - Заметим в этом связи, что сказанное не относится к таким постановкам проблем, которые влекут за собой выработку новых индивидуальных способом повеления: ведь в этом случае субъекту нет нужды задумываться над трудностями создания нового института. При этом удачно найденный новый алгоритм «индивидуального пользования», вполне способен стать основой для спонтанного формирования институционального изменения.]
   Постановка цели разработки проекта зачастую рассматривается как исходный пункт процесса проектирования. С нашей точки зрения, цель выступает результатом осуществления этапа формулирования проблемы и представляет собой логическое отрицание последней. Несмотря на кажущуюся очевидность содержания этапа формирования цели, с ним связаны значительные методологические трудности.
   Первая из них – это вопрос о том, насколько адекватно отражает видимая субъектом проблема ту проблемную ситуацию, в которой он пребывает либо которую он предвидит. Ведь связь проблем и проблемных ситуаций неоднозначна. Например, нехватку наличности – объективную ситуацию – можно трактовать как проблему недостаточной эмиссии денег, а можно – как проблему низкой скорости оборота наличности или же как неизбежное следствие закона Грэшема. Очевидно, что и цели, формулируемые на базе таких проблем, также окажутся разными.
   Вторая методологическая трудность – это соотношение декларируемых и фактических, реальных целей субъекта, осуществляющего ИП либо заказывающего институциональный проект. Особая актуальность присуща данной проблеме в связи с крупными институциональными изменениями, например, разработкой и принятием законов высшими органами государственной власти. Несовпадение деклараций, содержащихся в преамбулах соответствующих документов либо в публицистических комментариях к ним, с действительными экономическими последствиями от реализации процедур, зафиксированных в положениях законов, невольно подталкивает общественное мнение (чаще всего, через средства массовой информации) к мысли о том, что действительные намерения законодателя были обусловлены тем или иным частным интересом, – интересом какой-либо группы экономических агентов. Разумеется, в таком предположении нет ничего невозможного, – вследствие существования и действия института лоббирования, как явного, так и скрытого. Однако чаще, как представляется, за фактами рассогласования декларируемых намерений и фактических последствий организованных коллективных действий стоит непродуманность логических и причинных цепочек, начинающихся с ожидаемых «первичных» результатов институциональных изменений, а заканчивающихся негативными (с точки зрения общественного мнения) последствиями, которые, однако, оказываются выгодными некоторой группе (или слою) субъектов экономической деятельности. Другими словами, здесь проявляется не «злая воля», а феномен формирования спонтанного порядка.
   Названная проблема может иметь и другую интерпретацию, в рамках которой она предстает как проявление общей проблемы «поручитель – исполнитель»: в силу затрудненности контроля избирателей (поручителей) за действиями выбранных политических представителей (исполнителей), последние оказываются в состоянии формулировать и ставить для решения не проблемы, которые важны для граждан, а те, решение которых выгодно в первую очередь им самим. В рамках такой интерпретации особую значимость приобретает фактор однородности общества и, соответственно, электората. Ведь значительное сходство предпочтений избирателей означает наличие у них близких общих представлений, или общей идеологии, по терминологии Д. Норта [Норт, 19936], которая если не предотвращает, то существенно облегчает решение проблемы оппортунизма в отношениях поручителя и исполнителя.
   Третий момент, который необходимо здесь упомянуть – это возможность формулирования цели институционального проекта как в функциональной, так и в предметной форме [Майминас, Тамбовцев, Фонотов, 1985, гл. 2–4]. В первом случае содержание будущего желаемого состояния или его изменения трактуется и выражается в виде одного или нескольких свойств соответствующего объекта, без фиксации конкретно» его формы. Функциональная форма цели институционального проекта обусловливает возможность ее осуществления широким разнообразием единичных форм экономических институтов и их сочетаний. Предметная форма целеполагания фиксирует будущее желаемое состояние (или его изменение) более конкретно – не как уровень выполнения функции, а как узкий класс структур или объектов, к которому должно принадлежать желаемое будущее состояние.
   Формирование цели, заключающейся, в общем виде, с учетом сказанного об этом этапе, в изменении какого-то из существующих или введении новых правил, позволяет перейти к следующему, весьма ответственному этапу институционального проектирования: локализации объекта изменения или той области деятельности, которая остается неоформленной каким-либо законодательно введенным правилом. Основной вопрос, на который предстоит дать ответ на данной стадии процесса – что именно должно быть изменено в институциональной среде или на уровне институциональных соглашении для того, чтобы исходная проблемная ситуация могла быть преодолена? В общем случае ответ на этот вопрос предполагает знание о том, как связаны правила использования ресурсов и эффективность их использования, какие именно правила или группы правил «ответственны» за невозможность достижения желаемых результатов, исходя из наличных ресурсов.
   Как известно, выявление причинно-следственных связей представляет собой, с одной стороны, типичную задачу любого научного исследования, а с другой стороны – одну из наиболее сложных его задач. В сфере экономики, где эксперименты весьма затруднены, а вопросы контроля влияния факторов представляются вообще неразрешимыми за пределами чисто лабораторных экспериментов, наиболее часто используемым является, вероятно, сравнительный метод анализа. При его использовании сопоставляются приблизительно схожие ситуации, различающиеся лишь одним (или небольшой группой) фактором, гипотетически могущим оказаться причиной возникновения интересующего исследователя результата. Очевидно, сравнительный метод является достаточно действенным инструментом определения тех правил (или нерегламентированных сфер деятельности), которые выступают объектом институционального проектирования.
   Следующая стадия процесса является для него центральной, поскольку именно на ней формируются те институциональные альтернативы, из числа которых будет выбираться вариант, образующий содержательное «ядро» законопроекта, поступающего на политический рынок в качестве объекта торга и выбора. Если разработанные здесь правила будут неэффективными, – в принципе неработоспособными, или же приводящими к результатам, далеким от желаемых, – однако окажутся принятыми законодателем и станут законом, то негативные последствия таких действий будут ощущаться как на политическом рынке, так и в рамках всей экономики.
   В этой связи основная проблема, которая должна быть решена в рамках методологии разработки идеальных нормативных моделей экономических институтов, сознательно и целенаправленно «вживляемых» в массовое хозяйственное поведение, – т. е. методологии институционального проектирования, ИП, – это проблема обоснования и выработки таких принципов подобной деятельности, следование которым позволило бы заинтересованным субъектам формировать институты, эффективно решающие проблемы, для преодоления которых они предназначены. В сущности, это центральная задача любой проектной деятельности, как в сфере технической, так и в сфере социально-экономической. [7 - Социальное проектирование в сфере культуры: методологические проблемы. – М., НИИ культуры, 1986.]
   Постановка задачи выбора наиболее эффективного варианта предполагает соединение воедино согласованных по форме описаний всех компонентов ситуации принятия решения – цели, вариантов решения, критерия выбора и самого субъекта решения (роль описания последнего выполняют упоминавшиеся выше закономерности, связывающие действие и его последствия для преодоления проблемной ситуации) [Тамбовцев, 1993, с. 15–23]. Отсутствующим (точнее, не обсужденным пока) элементом здесь являются критерии выбора. По своему содержанию они представляют собой требования, предъявляемые к возможным вариантам действий (для процесса институционального проектирования – к разработанным альтернативным проектам правила).
   Для задач институционального проектирования очевидными являются два критерия отбора: 1) обеспечение достижения цели проектирования (критерий действенности институционального проекта) и 2) обеспечение минимальных трансакционных издержек осуществления варианта (критерии эффективности институционального проекта). Кроме того, необходимо анализировать альтернативы также и с точки зрения следующих признаков:
   (а) ресурсная осуществимость проекта, исходя из имеющихся у субъекта возможностей – финансовых, информационных, властных, и т. п.; легко представить себе проект, реализация которого дает субъекту желаемые преимущества, однако требует подключения государственных органов, влиять на которые данный субъект не в состоянии;
   (б) приемлемость периода времени реализации проекта; бесспорно, он зависит от объема расходуемых ресурсов, однако существуют «естественные» (внешние) ограничения на время протекания отдельных процессов: время усвоения норм поведения, регламентированные периоды рассмотрения и утверждения различных документов в органах государственной власти и т. д. Очевидно, что указанные критерии не исчерпывают всего возможного разнообразия признаков вариантов проекта, которые может принимать во внимание при их оценке субъект целеполагания.
   В целом вопросы определения критериев выбора принадлежат к числу мало разработанных в теориях принятия решений, поскольку относятся к числу творческих составляющих соответствующих процессов. Некоторые дополнительные соображения по этому поводу для процессов институционального проектирования приведены в следующем параграфе.
   Выбор наилучшего варианта институционального проекта, поскольку он осуществляется по нескольким критериям, имеет характер принятия сложного решения. В этой связи значимой становится процедура принятия решения. Рациональными являются две ее структурные схемы.
   В рамках первом схемы оба критерия осуществимости, (а) и (б), используются как своеобразные фильтры, не пропускающие к дальнейшему сопоставлению те варианты, которые им не соответствуют. Среди оставшихся отбираются варианты, обеспечивающие полное достижение поставленной цели, а среди них тот, который характеризуется минимальными трансакционными издержками.
   В рамках второй схемы варианты, прошедшие через фильтры (а) и (б), оцениваются далее так: среди них выделяются те, которые имеют приемлемые трансакционные издержки, а среди них выбирается вариант, дающий максимальный уровень достижения цели субъекта.
   Очевидно, первая схема более подходит для случаев институционального проектирования, в которых цель задана «точечно», т. е. в виде состояния, относительно которого можно сказать, достигнуто оно или не достигнуто, а вторая схема – для случаев «интервального» задания цели, когда можно измерить соответствующий уровень ее достижения (например, размер получаемых экономических преимуществ, оцененный в денежных единицах).
   Дополнительные индивидуальные критерии в составе обеих этих схем используются как фильтры, т. е. на их первых стадиях.
   Детализация и оформление выбранного варианта проекта как этап институционального проектирования выполняет функцию «шлифовки», доводки общей схемы института до уровня наполнения его конкретными субъектами-исполнителями, индивидами и юридическими лицами. Ясно, что подобная конкретизация во всей ее полноте для каждого варианта проекта попросту нерациональна, выбор на предыдущем этапе может осуществляться на уровне схем (структур) институциональных вариантов и приближенных оценок.
   Приведенная последовательность этапов процессов институционального проектирования представляет собой, разумеется, упрощенную логическую конструкцию линейного типа. Ясно, что в ходе осуществления реальных процессов разработки институциональных проектов вполне возможны возвраты к более ранним этапам, повторное прохождение каких-то из них и т. п.
   В заключение этого параграфа сделаем еще три замечания, соединяющие обсуждаемую нормативную проблематику с общими положениями позитивной теории институциональных изменении. [8 - См.: Тамбовцев В. Л. Теории институциональных изменений: Учебное пособие. – М., 2008.] Во-первых, напомним, что сознательное формирование нового института – разновидность планируемой культурной инновации. Для того чтобы распространение («внедрение») культурной инновации было успешным, необходимо, чтобы она соответствовала элементам культурного пространства, в которое она погружается. Моделью этой ситуации может служить процесс понимания: новый термин понимается индивидом, если его значение «сцепляется» с элементами уже существующего тезауруса индивида, т. е. включается в цепи ассоциаций, парадигмы и т. п. Если такое соответствие для культурной инновации имеет место, на первый план выступает фактор сравнительной эффективности выполнения той или иной функции вводимым феноменом по отношению к уже существующим субститутам. Если же требования соответствия среде, «сцепления» со средой, не учитывать, необъяснимыми будут оставаться ситуации, когда действенный «сам по себе» экономический институт «не идет» в неадекватной ему среде.
   Во-вторых, подчеркнем, что вариант решения некоторой проблемы, являющийся по своему содержанию некоторым правилом и оцениваемый как эффективный субъектом, поставившим эту проблему, должен получить – для обеспечения его достаточно широкого бытования в экономике – аналогичную оценку и со стороны других индивидов. Если последние не найдут привлекательным предлагаемый «товар», – проект нового правила, – массовые сделки на институциональном рынке не будут заключаться, новый институт не начнет функционировать.
   В-третьих, поскольку исходное решение о целенаправленной разработке институциональной инновации представляет собой политическое решение, устройство политического рынка оказывает существенное воздействие на процесс институционального проектирования. Доля того, чтобы на политическом рынке «проходили» решения, способствующие принятию правил, обеспечивающих повышение эффективности, нужно, чтобы он был достаточно близок к модели нулевых трансакционных издержек экономического обмена. Что может обеспечить такое приближение? По мнению Д. Норта, «на этот вопрос нетрудно ответить. Необходимо ввести такое законодательство, которое позволяет увеличить совокупный доход и при котором общий выигрыш победителей уравновешивает общую потерю побежденных. Причем этот баланс достигается на таком низком уровне трансакционных издержек, который приемлем для обеих сторон» [Норт, 1997, с. 139].
   Д. Норт формулирует четыре условия, при которых политический рынок обеспечивает указанные им возможности:
   «1. При подготовке какого-либо закона участники обмена, чьи интересы он затрагивает, должны располагать информацией и правильной моделью, которая позволяет судить о том, как на них отразится этот закон, а также какие выигрыши и потери он им принесет.
   2. Данные суждения должны быть доведены до агентов, представляющих интересы участников обмена (до законодателей), и последние должны добросовестно голосовать в соответствии с этими суждениями.
   3. Результаты голосования оцениваются как совокупный чистый выигрыш или совокупный чистый проигрыш с тем, чтобы мог быть установлен чистый (нетто) результат и проигравшие получили соответствующую компенсацию.
   4. Этот обмен совершается на уровне трансакционных издержек, достаточно низком для того, чтобы трансакция была выгодна обеим сторонам» [Норт, 1997, с. 139–140].
   С точки зрения Д. Норта, такие возможности в наибольшей мере обеспечивает современное демократическое общество со всеобщим избирательным правом, поскольку в нем «торговля голосами, логроллинг и поощрение победителя его оппонентами к тому, чтобы он раскрывал перед избирателями слабости и недостатки своих позиций как агента (представителя), – все это способно улучшить эффективность такой институциональной структуры» [Норт, 1997, с.140].
   С учетом всех сделанных замечаний перейдем непосредственно к характеристике принципов институционального проектирования.

Вопросы для самопроверки

   1. В чем заключается основное отличие в методологии нормативных составляющих неоинституциональной и неоклассическом экономических теорий?
   2. Как разграничить «естественное» и «искусственное» в социальных системах?
   3. Что означает выражение «функциональность института» (по Г. Саймону)?
   4. Что собой представляет процесс институционального проектирования?
   5. Какие этапы выделяются в процессах принятия решений?
   6. В чем различие между проблемной ситуацией и проблемой?
   7. Является ли процесс институционального проектирования линейным, либо в нем возможны контуры обратной связи?
   8. Какие типы проблем могут порождать процесс институционального проектирования?
   9. В каких логических формах может ставиться цель институционального проекта?
   10. Каковы критерии отбора вариантов институционального проекта?
   11. Каковы варианты схем использования критериев отбора институциональных проектов?
   12. При каких условиях, согласно Д. Норту, на политическом рынке выбираются экономически эффективные законопроекты?

Основные понятия главы

   • Сравнение дискретных институциональных альтернатив.
   • Функциональность института.
   • Естественное возникновение института.
   • Искусственное формирование института.
   • Процесс принятия решений.
   • Этапы процесса принятия.
   • Проблемная ситуация.
   • Проблема.
   • Варианты институционального проекта.
   • Критерии выбора варианта институционального проекта.
   • Критерий действенности институционального проекта.
   • Критерий эффективности институционального проекта.
   • Ресурсная осуществимость институционального проекта.
   • Приемлемость периода времени осуществления институционального проекта.

2. Принципы институционального проектирования

С нашей точки зрения, можно выделить семь основных принципов институционального проектирования. Первые четыре из них имеют более общий характер, регламентируя основные моменты соответствующей проектировочной деятельности, а последние три более специфичны, поскольку отражают и учитывают особенности поведения людей и их различных групп в условиях существования тех или иных санкционированных правил.

2.1. Принцип этапной полноты проекта

   Поскольку разработка проекта как нормативной модели намечаемой коллективной деятельности представляет собой разновидность процесса принятия и реализации управленческого решения, последовательность ее этапов совпадает с последовательностью шагов при принятии решений. Основные из них были уже охарактеризованы выше. Поэтому мы можем здесь непосредственно сформулировать и обосновать принцип, вынесенный в заголовок этого раздела.
   По нашему мнению, для повышения вероятности успеха разрабатываемого институционального проекта, процесс его формирования должен последовательно проходить все названные выше стадии процесса принятия решения.
   Нарушения этого принципа представляют собой, как легко видеть, «пропуски» тех или иных из названных этапов в силу, прежде всего, кажущейся очевидности результатов их явного осуществления. Как следствие, «входом» в последующий этап процесса институционального проектирования может оказаться далеко не наилучший вариант, что, естественно, снижает качество «выходов» такого этапа. Поясним это утверждение на соответствующих примерах.
   Наиболее часто «забываемым» этапом разработки институционального проекта является, вероятно, этап формулировании решаемой проблемы как некоторого отображения возникшей (или ранее существовавшей, но «вдруг» осознанной) проблемном ситуации. В результате проектировщик (или его заказчик) оказываются не в состоянии сопоставить между собой различные варианты понимания существа проблемной ситуации, предварительно оценить их полноту, уровень общности постановок и т. п. Изначально имея дело только с одной постановкой проблемы, они могут на последующих этапах разработки проекта формировать и детализировать алгоритмы будущего взаимодействия экономических агентов в той сфере, которая, быть может, не является ключевой для преодоления исходной проблемной ситуации. Так, если априори считать, что распространение бартера в российской экономике представляет собой проявление проблемы недостаточного количества денег, множество вариантов разрешения проблемной ситуации «автоматически» сужается до того их класса, в котором оказываются лишь различные схемы «впрыскивания» в экономику денежных знаков.
   Кроме того, оперирование лишь с одной-единственной формулировкой проблемы, – пусть даже, по мнению проектировщика, естественной, – заужает и множество возможных постановок целей разработки институционального проекта. В результате, отправляясь от неточно заданной цели и пройдя всю последовательность процедур разработки, можно прийти к такому правилу, внедрение и последующее осуществление которого отнюдь не приведет к преодолению исходной проблемной ситуации.
   Не менее, по-видимому, часто пропускаемый этап институционального проектирования – формирование критериев выбора наилучшего варианта правил. Прежде всего, речь идет о «забывании» требования минимизации трансакционных издержек, т. е. фактически о пренебрежении экономическим анализом институционального проекта. В качестве подтверждения этого суждения сошлемся на Регламент Государственной Думы РФ, принятый 25 марта 1994 г. (постановление Госдумы № 80-1 ГД) и обновлявшийся в течение последующих лет, где в ст. 96, посвященной необходимым условиям внесения законопроекта на рассмотрение Думой, говорится о требовании финансово-экономического обоснования законопроекта лишь «в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат». Из текста Регламента неясно, о чьих дополнительных затратах идет здесь речь, – имеются ли в виду затраты государственного бюджета, затраты экономических агентов и т. п., совокупные ли это затраты или затраты каждого из возможных субъектов, затрагиваемых законопроектом. Известная нам практика российского законотворчества говорит о том, что обычно «дополнительные затраты» трактуются законодателем как дополнительные затраты госбюджета. Иными словами, финансово-экономическое обоснование сопровождает те законопроекты, которые предусматривают те или иные прямые бюджетные расходы. Что же касается законопроектов, меняющих правила действий агентов и не запрашивающих дополнительных средств бюджета на финансирование деятельности различных ведомств на «внедрение» новых правил, то для них такое обоснование не требуется. Между тем, издержки хозяйствующих субъектов на освоение и выполнение вводимых правил могут быть весьма значительными. Кроме того, упомянутое финансово-экономическое обоснование – это вовсе не экономический анализ текста законопроекта под углом порождаемых им трансакционных издержек его практического осуществления.
   Упомянутый Регламент содержит, правда, в составе названной статьи и другое необходимое условие внесения законопроекта: в качестве приложения к представляемому тексту закона должно иметь место и «обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия». Однако каков минимальный набор прогнозируемых параметров, что за «иные» последствия принятия закона должны быть оценены – Регламент умалчивает. Иными словами, он сам, как определенная формальная норма, ликвидируя одни неопределенные ситуации, параллельно создает неопределенность в других областях.
   Нетрудно привести примеры потенциально негативных последствий пренебрежения явной проработкой и других этапов формирования институционального проекта, однако и уже сделанные замечания ясно показывают, как представляется, конструктивность обсуждаемого принципа.

2.2. Принципы компонентной полноты проекта

   Коль скоро любой реально действующий институт представляет собой некоторую массовую коллективную деятельность, естественно подойти к вопросу о его элементах с точки зрения общих представлений о структуре продуктивной деятельности. С нашей точки зрения, любая продуктивная деятельность, т. е. действия, направленные на получение какого-либо «внешнего», овеществленного результата, возможна лишь при одновременном наличии следующих компонентов [Тамбовцев, 1993, с. 8]:
   • объекта воздействия или преобразования;
   • средств воздействия на объект;
   • субъекта деятельности;
   • знаний субъекта о том, как с помощью средств изменять объект;
   • целей, мотивов и стимулов действий субъекта;
   • условий, форм и способов соединения перечисленных выше компонентов, размещения их в порядке, позволяющем осуществиться действиям.
   Легко видеть, что названные компоненты образуют некоторую минимальную систему, т. е. обладают свойством взаимодополнительности (комплементарности): при отсутствии любого из них деятельность не осуществится, результат не будет получен.
   Исходя из этого, первый принцип компонентной полноты гласит: для повышения вероятности успеха проектируемой институциональной инновации, ее разрабатываемое описание должно выключать все комплементарные компоненты соответствующей деятельности.
   Тем самым, этот принцип указывает на те «технологические блоки» формируемого экономического института, которые должны стать предметом вариантной проектной проработки, применительно к конкретным целям институционального проекта.
   Компонентный состав институционального проекта может быть охарактеризован и с другой точки зрения: поскольку планируется создать некоторую норму, в составе проекта должны быть представлены все ее составные части. Это требование составляет второй принцип компонентной полноты.
   С точки зрения данного подхода, важнейшими составными частями института являются (I) алгоритм действий (схема взаимодействия) субъектов и (II) механизм принуждения субъектов к следованию этому алгоритму. Если разрабатываемые варианты правила содержат только какой-то один из этик блоков, или если блоки детализированы в неодинаковой степени, нетрудно предвидеть возникновение сложностей в процессе внедрения такого правила в жизнь, – сложностей, которых можно было бы избежать в случае следования разработчика приведенному второму принципу компонентной полноты институционального проекта.
   Первый из названных блоков для институционального проекта, нацеленного на введение правила взаимодействия нескольких экономических агентов, должен, очевидно, включать алгоритмы действии для каждого потенциального контрагента, т. е. описание последовательности действий для индивидов, занимающих каждую из позиций в общем алгоритме соответствующего правила. Например, если речь идет о введении новых правил регистрации юридических лиц, алгоритмическая часть институционального проекта должна описывать действия и их последовательность как для заявителя, так и для регистратора.
   Существенно при этом, чтобы каждому из потенциальных контрагентов были известны алгоритмы действий его партнеров. Без этого синхронизация и координация их совместного проведения оказывается затруднительной.
   Второй блок – принуждения к исполнению правила – должен включать описания способов выполнения стандартных функций инфорсмента, т. е, наблюдения за поведением индивидов, выявления нарушения правил, идентификации нарушителя, принятия решения о наказании нарушителя и приведения санкции в исполнение. Нет нужды подчеркивать, что предлагаемые институциональным проектом способы выполнения указанного комплекса функций должны соответствовать друг другу.
   Как отмечает Д. Норт, «создавая привила, их авторы обычно принимают во внимание возможные «издержки защиты правила», т. е. предусматривают механизмы, позволяющие установить факт нарушения правила, измерить степень нарушения (и последствия нарушения для одной из сторон обмена) и наказать нарушителя» [Норт, 1997, с, 69]. К сожалению, оценка таких действий как обычных для законодателя отнюдь не относятся к практике отечественного законодательства.
   Необходимо обратить внимание и на такой важный момент: поскольку сложной деятельностью многих различных субъектов является как проектируемый институт, так и процесс его создания и «вживления» в институциональную структуру экономики, полный институциональный проект должен включать два подраздела: (а) описание компонентов института как регулярной деятельности и (б) описание действии, обеспечивающих его создание, увязку и взаимодействие с другими институтами, существующими в экономике или каком-то ее фрагменте. Иначе говоря, институциональный проект, как всякий план, должен указывать не только на то, что делать, но и на то, как делать. Тем самым, такой проект выполняет одновременно и роль компонента технологической информации в собственном втором подразделе. [9 - Очевидно, что деятельность по институциональному проектированию также должна включать все указанные обязательные компоненты, однако обсуждение этих вопросов выходит за рамки данного материала. Изучение ее как самостоятельного института требует, прежде всего, эмпирического анализа практики разработки и осуществления институциональных проектов.] Соответствующее требование включения в институциональный проект обоих функциональных компонентов представляет собой третий принцип компонентной полноты.
   Свое практическое применение принципы компонентной полноты проекта находят на этапе разработки вариантов институционального решения. В соответствии с первым из них, каждый из разрабатываемых вариантов должен включать характеристики всех указанных выше шести компонентов деятельности, т. е. отвечать на следующие вопросы:
   • Каково фактическое положение дел в той области экономической деятельности, в рамках которой предполагается «вживление» нового для нее института? Иными словами, что представляет собой объект институционального преобразования?
   • Какими методами, средствами, способами можно изменить не устраивающие целеполагающего субъекта характеристики и параметры объекта преобразования? Какие именно из этих средств и способов, схем и алгоритмов взаимодействия, предполагается реализовать в рамках проекта (разрабатываемого варианта решения)?
   • Кто из имеющихся в предметной области экономических агентов окажется вовлеченным в новую схему взаимодействия?
   • Какая информация нужна этим агентам для включения в новую схему взаимодействия и как эта информация станет им известна, как она будет доведена до них?
   • Почему намеченные к вовлечению в новую схему взаимодействия экономические агенты включатся в нее? Какие преимущества, выгоды или уменьшение негативных воздействий они приобретут от «вступления в участники» проектируемого института?
   • Наконец, какие предварительные действия нужно осуществить, какие условия выполнить, чтобы «намеченные» субъекты стали действовать в соответствии с разработанной схемой (порядком)?
   Упоминавшаяся в приведенных вопросах схема (алгоритм) взаимодействия экономических агентов – участников проектируемого института – представляет собой центральное звено варианта институционального решения. В ее состав входят:
   • субъекты действий (конкретные индивиды или их общности, отдельные организации или их типы, группы и т. п.);
   • проектируемые действия субъектов – обмены, производственные акты, действия сбережения (сохранения) ресурсов и др.;
   • возникающие изменения в экономических состояниях субъектов – выгоды, потери, расширившиеся или сузившиеся возможности.
   Связь данного компонента институционального проекта с его частью, описывающей механизм инфорсмента вводимого правила, осуществляется через второй и третий из указанных блоков. Ведь в число проектируемых действий субъектов, которые будут «задействованы» в рамках осуществляющегося проекта, должны быть включены и действия гаранта по мониторингу и инфорсменту правила, а выгоды и потери этих субъектов (включая индивидов, входящих в состав гаранта) существенно зависят от характера предполагаемого механизма принуждения.
   В этой связи необходимо привлечь внимание к теме, ставшей в последнее время предметом достаточно интенсивных исследований в экономической теории: речь идет о стимулах третьей стороны контракта (по нашей терминологии, гаранта выполнения правила) к осуществлению действий по принуждению его участников к исполнению взятых на себя обязательств (см. [Becker and Stigler, 1974), [Laffot and Tirole, 1994], [Barzel, 1998) и др.). Практика показывает, что широко бытующие (по крайней мере, среди исследователей) представления об автоматизме действия механизмов инфорсмента правил (в том числе контрактов), об отсутствии зависимостей между действиями сторон контракта и действиями его гаранта (гарантов – в случае многослойной его защиты), отнюдь не соответствуют действительности. Следовательно, институциональный проект высокого качества должен предусматривать пути и способы решения данной проблемы.
   В число субъектов, чьи действия должны быть описаны в составе проекта, включается, естественно, и субъект, проектирующий новый экономический институт. Новизна последнего может проявляться в связи с каждым из указанных элементов схемы – в вовлечении новых участников, нового ресурса, конфигурации цепи обменов, источнике возникновения преимуществ или выгод, и т. п. (см. § 1.3).
   В аналитических целях схема (алгоритм) взаимодействия субъектов может быть представлена в форме графа (мультиграфа) либо матрицы. В первом случае субъекты изображаются точками – вершинами графа, а взаимодействия – обмены теми или иными правами собственности на какой-либо ресурс – направленными дугами, соединяющими соответствующие вершины. Каждой из последних сопоставляется при этом сумма выгод и издержек, сопровождающая последовательность проектируемых действий. Предметом особого внимания проектировщика должны при этом стать те субъекты, для которых баланс выгод и убытков оказывается отрицательным: нужны дополнительные стимулы к тому, чтобы они стали участниками намечаемой схемы взаимодействий. Разумеется, все оценки на такой графической конструкции имеют приближенный характер, поскольку проектировщик вынужден иметь дело не с самими функциями полезности субъектов, а лишь с представлениями об этих функциях. В особенности это относится к тем ресурсам и эффектам (как положительным, так и отрицательным), которые имеют неденежное измерение. Тем не менее, данный подход позволяет выявить особо «острые», резко несбалансированные ситуации, которые порождает (будет порождать) намечаемая схема взаимодействий.
   Нетрудно заметить, что матричная форма описания схемы взаимодействия субъектов в проектируемом экономическом институте подчеркивает схожесть получаемых таблиц с платежными матрицами, используемыми в теории игр. Это обстоятельство позволяет надеяться на плодотворность применения как весьма богатой идеологии теории игр, так и разработанного в ней математического аппарата к анализу и синтезу схем взаимодействия субъектов в процедурах институционального проектирования.

2.3. Принцип достаточного разнообразия стимулов

   Данный принцип институционального проектирования имеет, как отмечалось, более частный характер, чем рассмотренные выше. Суть его заключается в следующем. Очевидно, что множество мотивов и стимулов действий отличается очень широким разнообразием. При этом одно и то же действие может быть вызвано у разных субъектов отнюдь не совпадающими причинами. Поскольку функционирование схемы взаимодействия экономических агентов – участников института – предполагает выполнение ими вполне определенных действий, независимо оттого, какой именно конкретный субъект оказывается в соответствующей функциональной позиции в этой сети отношений, задачей проектировщика является создание такой конструкции, в рамках которой требуемое (предусматриваемое проектом) действие осуществлялось бы с максимальной вероятностью.
   Это можно обеспечить двояко: во-первых, путем оперативной «настройки» функциональной позиции в сети обменов на профиль предпочтений того субъекта, который в данный момент эту позицию замещает; суть данного подхода – в максимальной индивидуализации условий действий субъекта за счет усложнения структуры всего функционирующего института.
   Во-вторых, можно изначально, в процессе разработки институционального проекта, связать с каждой функциональной позицией множество стимулов для выполнения соответствующей деятельности, передав выбор одного из них тому субъекту, который в какой-либо момент времени будет замещать (занимать) эту позицию. Как отмечает К. Менар, «растущее значение внерыночных вознаграждений рельефно выделяет проблему необходимого разнообразия микроэкономических стимулов. Цель этого ясна: опереться на весь комплекс мотиваций агентов» [Менар, 1996, с. 95].
   При таком подходе нет нужды посредством специальной деятельности настраивать стимулы выполнения действия на каждого конкретного субъекта – настройку выполняет этот последний, выбирая из предложенного набора поощрений то, что наиболее значимо для него.
   Принцип достаточного разнообразия стимулов и заключается, с учетом сказанного, в рекомендации проектировщику действовать вторым способом. Поступая так, он «облегчает» конструкцию экономического института, снижает трансакционные издержки, делает свои вариант более предпочтительным и сравнении с другими.
   Нетрудно провести ясные параллели между логикой проектирования института, предлагаемой этим принципом, и идеей меню контрактов, подробно описанной в [Milgrom, Roberts, 1992, chapt. 12]. Суть ее заключается в том, чтобы вместо подбора для работника наилучшего для него соотношения постоянной и переменной (рисковой) части вознаграждения, ему предлагается на выбор несколько вариантов трудового контракта, различающихся упомянутыми соотношениями. Таким образом, формирование меню контрактов для наемных работников является частным случаем применения описанного здесь принципа институционального проектирования. [10 - Сам этот принцип, в свою очередь, можно рассматривать также как частный случаи еще более общего кибернетического принципа управлении – закона необходимого разнообразия У. Эшби [Эшби, 1959, с. 293-302], согласно которому, чем полнее регулятор охватывает своим разнообразием исходное разнообразие поведения объекта с учетом влияния среды, тем лучше он сможет выполнить свою задачу, т. е. упорядочить и подчинить себе» поведение объекта (см. также [Майминас, 1968, с. 57–58]).]

2.4. Принцип максимальной защищенности от девиантного поведения

   Проектируемый экономический институт призван, очевидно, в первую очередь удовлетворить потребности целеполагающего субъекта – «заказчика» всей разработки. Процесс реализации его интересов неизбежно затрагивает и интересы других субъектов, результаты действий которых – через сеть обменов и иных трансакций, которую и представляет собой сформированный институт – в конечном счете и обеспечивают желаемые целеполагающим субъектом преимущества и выгоды. В рамках института, т. е. действуя в соответствии с предписываемым алгоритмом, его участник приобретает свою индивидуальную выгоду, произведя тот результат, которым предусматривался проектировщиком и «встраивался» в тот «комплект», который порождал результирующую выгоду заказчика.
   Если при этом причинно-следственная связь «действие участника по правилам → получение вознаграждения» устроена так, что формальные условия получения поощрения выполнены, а действие по существу не выполнено, у участника взаимодействия возникает естественный интерес получать поощрение, не действуя в соответствии с занимаемой им функциональной позицией, а используя свое пребывание в ней для получения дополнительных выгод вне данного института.
   Этот феномен хорошо известен в экономической теории как оппортунизм, или оппортунистическое поведение. Согласно О. Уильямсону, «экономическая теория трансакционных издержек характеризует человеческую натуру такой, какой мы ее знаем, используя понятия ограниченной рациональности и оппортунизма» [Уильямсон, 1996, с. 93). Под оппортунизмом при этом понимается «преследование личного интереса с использованием коварства. Подобное поведение включает такие его более явные формы, как ложь, воровство и мошенничество, но едва ли ограничивается ими» [там же, с. 97].
   Подобное оппортунистическое (или девиантное, т. е. отклоняющееся от предполагавшегося в рамках проекта) поведение имеет место практически во всех случаях, когда в рамках института осуществляется опосредованный обмен, т. е. результаты действий субъекта предварительно получают ту или иную знаковую форму, перед тем как стать основой для выделения ему определенного вознаграждения. Поскольку знак (показатель) всегда лишь частично отражает фактический результат, его приемлемое значение можно получить, не сделав работу по существу. Необходимость же прибегать к опосредованному знаковым отображением обмену возникает при невозможности прямого, непосредственного контроля (оценки) производимого участником результата через его потребление партнером по обмену. Наиболее типичный пример девиантного поведение данного типа – феномен «работы на показатель» (см. подробнее [Тамбовцев, 1993]), широко распространенный в иерархических структурах управления, где физическая необозримость происходящего «внизу» для «центра» заставляет последний прибегать к показателям и их сложным системам для оценки результатов действий исполнителей. Это отнюдь не мешает последним, «добившись» требуемых сверху значений показателей и получив вознаграждение, использовать сбереженные ресурсы на иные, не предусматривавшиеся «центром», цели.
   Другой источник девиантности – нечеткость, неопределенность тех функций и действий, которые выступают объектом обмена для участника институт, средством получения оговоренных в рамках института выгод. Несовпадение в понимании характера и результата действия тем, кто его осуществляет, и получателем результата вызывает (в случае симметричности и добровольности обмена) конфликт, требующий, обычно, для своего «мирного», несилового разрешения, обращения к некоторому третьему субъекту (суду, арбитру, авторитету). Это либо усложняет общую структуру института (если такой субъект «встроен» в него), либо замедляет функционирование института, либо и то и другое вместе. Если же обмен, объект которого нечеток для участников, имеет асимметричный принудительный характер, та сторона, которая расценит его как невыгодный, будет стремиться к отказу от участия в структуре такого института, демонстрировать не просто отклоняющееся, но избегающее поведение.
   Рассмотренные ситуации не исчерпывают всего разнообразия источников девиантного поведения, их анализ – интересный и важный объект специальных исследований. Но и из приведенных примеров достаточно ясно, что с точки зрения процесса институционального проектирования в основе их лежит, в конечном счете, недостаточный учет совокупности интересов и потребностей экономических агентов, вовлекаемых и вовлекающихся в функционирование проектируемых институтов.
   Тем самым принцип максимальной защищенности проектируемой структуры от оппортунистического поведения, можно иначе назвать принципом полноты учета интересов всех предполагаемых участников деятельности. Таким образом, данный принцип продолжает и развивает принцип компонентной полноты проекта, а также принцип достаточного разнообразия стимулов. При этом он требует обращения внимания проектировщика на негативные последствия от осуществления того или иного варианта обсуждаемой схемы действий, ее защищенность не от случайностей («от дурака»), а от целенаправленного использования иным – не заказчиком проекта – субъектом для реализации его интересов.

2.5. Принцип соучастия

   Как явствует из обсуждения двух предыдущих принципов институционального проектирования, многие сложности и проблемы могут возникнуть в том случае, если встраивание создаваемого института в экономику осуществляется как вменение разработанных схем действий тем субъектам, которые, согласно замыслу проекта, будут их выполнять. Принцип соучастия как регулятор процесса институционального проектирования утверждает целесообразность противоположного подхода. В соответствии с ним, наибольшие шансы на «выживание» имеет тот институт, который формируется при самом широком соучастии на всех этапах этого процесса всех затрагиваемых им субъектов.
   Смысл принципа соучастия заключается прежде всего в том, что при следовании ему у проектировщика появляются возможности заранее предусмотреть как конкретные формы учета интересов субъектов нормы в ходе ее будущего выполнения, так и ввести различные механизмы защиты от оппортунистического поведения. Конечно, все эти действия могут быть, в принципе, выполнены и без прямого привлечения субъектов будущей нормы к участию в процессе проектирования, однако издержки проектировщика в этом случае будут существенно большими, чем при их включении в него. Тем самым, принцип соучастия ориентирован в первую очередь на рационализацию самого процесса институционального проектирования.
   Обоснование этого принципа коренится в разграничении понятий публичного и молчаливого знания, категорий института и индивидуального алгоритма действий, речь о которых шла выше. Когда индивид формирует для себя некоторый алгоритм действий в определенной ситуации принятия решения, ему вовсе не нужно описывать словами или иными знаками все детали будущих действий: основная их часть лишь молчаливо фиксируется в его памяти, зачастую даже не отражаясь в сознании. Напротив, когда речь идет о внешнем принуждении индивида к каким-либо действиям, соответствующий приказ должен быть выражен в знаковой форме. При этом, если речь идет об индивидуальном приказании, то неясные для исполнителя детали могут быть им выяснены в ходе общения с индивидом, отдавшим распоряжение. Если же формируется некоторое общее предписание, направленное на большую или просто неопределенную группу лиц, возможности разъяснения непонятных деталей затрудняются значительными трансакционными издержками осуществления коммуникаций с этими лицами. Следовательно, для института, который скрыто или явно содержит в себе предписания для неопределенного круга лиц, нет возможности существенно опереться на молчаливые знания его будущих субъектов.
   Соответственно, при проектировании института целесообразно предусмотреть «встраивание» в этот процесс процедур, в ходе реализации которых происходит экстериоризация молчаливых знаний, включал возможные будущие индивидуальные алгоритмы действий в регламентируемых ситуациях, в публичные знания, доступные проектировщику для учета в его работе. Соучастие будущих субъектов создаваемого правила в процессе его создания (естественно, не всех непосредственно, а через некоторых репрезентативных представителей) как раз и обеспечивает подобную экстериоризацию.

2.6. Принцип типологичности

   Как отмечалось, в своей общей форме процесс институционального проектирования предстает как процесс принятия и осуществления социальных проектных решений, – схем и алгоритмов действий и обменов индивидов и их различных общностей, посредством которых осуществляется функционирование и развитие экономики. При этом объектами институционального проектирования могут выступать самые разные нормы и правила действий, отличающиеся по целому ряду признаков. Принцип типологичности в институциональном проектировании заключается в том, что особенности отдельных разновидностей экономических институтов требуют своего учета и в ходе их проектирования. Разумеется, специфика отдельных типов экономических институтов не может повлиять на общую логику проектирования, однако может потребовать привлечения внимания проектировщика к несовпадающим ее стадиям и моментам.
   С нашей точки зрения, из многообразия признаков, характеризующих экономические институты, для осуществления процедур институционального проектирования наиболее значимыми являются три свойства: 1) уровень формализованности института; 2) степень определенности участников института; 3) предполагаемый тип механизма принуждения субъектов к исполнению правила.
   Первый из указанных признаков, как отмечалось, имеет две основные градации: (а) формальные институты и (б) неформальные институты. Их разграничение обусловлено тем, что формальные и неформальные институты характеризуются существенно различными санкциями за их нарушение и вообще несовпадающими механизмами принуждения к исполнению.
   Второй признак по своему содержанию близок к признаку, определяющему классификацию, согласно которой различаются малые и крупные институциональные изменения, однако привлекает внимание к другому аспекту масштабов изменения, а именно – степени их определенности (известности) для субъекта институционального проектирования. Тем самым, данный признак включает также две основные градации: (А) проектируемые институты, ориентированные на конкретных, определенных, «единичных» участников; (Б) институты, ориентированные на упорядочение и регламентацию действий неопределенного круга участников. Значимость этого признака сопряжена с различиями в решении общих проблем информационного обеспечения проектировщика, а также с условиями и ограничениями на применение принципа соучастия и принципа достаточного разнообразия стимулов (см. выше).
   Третий признак также имеет две базовых градации: (а) механизмы контроля, в которых санкция за нарушение определяется и налагается самим гарантом правила (условно – административные механизмы контроля); (б) механизмы контроля, в которых санкция за нарушение определяется и налагается органом, не связанным отношениями зависимости (подчинения, подотчетности и т. п.) с гарантом правила (условно – судебные механизмы контроля). Важность этого признака для повышения эффективности процессов институционального проектирования сопряжена с различиями усилий, которые проектировщик должен уделить вопросам точности и детальности формулировок создаваемого правила. В условиях действия административных механизмов контроля уровень точности и детальности проектируемого правила (а следовательно – и уровень усилий, прилагаемых для разработки проекта в этой части) должен быть выше, чем в случае преобладания судебных механизмов контроля, поскольку в последнем случае суд в состоянии выполнить функцию производителя недостающей информации.
   При построении и анализе возникающих на основе этих трех признаков [11 - Конечно, совсем нельзя исключить возможности появления других, дополнительных признаков, учет которых может положительно сказаться на качестве институционального проектирования. В этом аспекте принцип типологичности является «открытым» для своего уточнения и развития.] теоретических типологий ведущую роль играет, как представляется, второй из указанных признаков. Другими словами, именно потенциальная «аудитория» формируемого правила является той отправной точкой, которая определяет акценты и особенности применения различных принципов институционального проектирования.
   Совмещение первых двух классификаций позволяет получить четыре типа экономических институтов, требующих учета их специфики при проектировании;
   1) формальная структура для неопределенного круга участников; к этому типу относятся законы, подзаконные акты, определяющие различные регламенты действий, типовые контракты и т. п. (тип аБ);
   2) формальные структуры для определенных участников; примерами могут служить единичные контракты под конкретную сделку, организации, создаваемые для известных будущих ее членов (тип аА);
   3) неформальные структуры для неопределенного круга участников – новые традиции и обычаи, «внедряемые» в тех или иных общностях экономических агентов (тип бБ);
   4) неформальные структуры для определенных участников – например, различные неформальные организации (тип бА).
   Остановимся кратко на наиболее значимых моментах, отличающих процесс институционального проектирования выделенных типов правил.
   1. Характерные проблемы проектирования формальных норм и правил для неопределенного круга участников удобно рассмотреть на примере подготовки законов. Разумеется, эта проблематика настолько обширна и значима, что заслуживает вполне самостоятельного изучения. Поэтому здесь мы можем лишь вскользь затронуть некоторые моменты, которые представляются наиболее характерными для данного типа институциональных проектов.
   Нужно отметить, что на протяжении достаточно долгого времени вопросы разработки законов относились преимущественно к сфере правоведения, где экономические концепции и подходы играли и играют второстепенную роль. Так, в фундаментальном университетском учебнике «Общая теория государства и права» [Марченко, 1998], содержащем специальные главы, посвященные правотворчеству и законодательной технике, [12 - «Законодательная техника – система правил и приемов наиболее рациональной организации и логически последовательного формулирования законов (и подзаконных актов) в соответствии с их сущностью и содержанием» [Марченко, 1998, т. 2, с. 176–177].] описаны стадии правотворческого процесса, охарактеризованы виды правотворчества, информационное обеспечение правотворческой деятельности, а также типовая структура закона. Проблемы трансакционных издержек разработки и, главное, исполнения подготавливаемого законопроекта в этих главах даже не упоминаются. Конечно, это обстоятельство нельзя ставить в вину правоведам и правоведению. Мы упоминаем здесь о нем только для того, чтобы подчеркнуть, что отнесение процессов законотворчества исключительно к ведению юридической науки значительно обедняет их понимание и препятствует формированию более эффективных правовых норм.
   В рамках развиваемой нами концепции институционального проектирования, при разработке законов, после того как проектировщик сформулировал варианты вводимого правила (алгоритма) действий, на передний план выходят следующие моменты:
   а) оценка численности контингента субъектов (индивидов и организаций), подпадающих под действие вводимого закона;
   б) сопоставление этой оценки с возможностями системы инфорсмента обеспечить выполнение требований закона;
   в) корректность формулировки требований закона, возможность однозначной идентификации ситуаций, складывающихся на практике.
   Легко видеть, что если число «создаваемых» вводимым правилом правонарушителей велико, то судебная или административная система не сможет адекватно отреагировать («пропустить через себя») всю вдруг возникшую их массу. Если при этом деятельность гаранта закона оценивается по показателям (а иное в масштабах государства практически невозможно), то создавшаяся ситуация создает стимулы для правоохранительной системы не фиксировать нарушения закона. Кроме того, обилие «новых» правонарушений может превзойти возможности контрольной системы к их выявлению, что обусловит общественное мнение о бездействии закона.
   Нечеткость формулировок описания условий, при наступлении которых индивиды должны действовать в соответствии с вводимым правилом (по юридической терминологии – нечеткость формулировки гипотезы правовой нормы [13 - «Закрепление условий, при которых возникают, изменяются или прекращаются права иобязанности участников общественного отношения, носят название гипотезы правовой нормы» [Марченко, 1998, т. 2, с. 223].]), может вызвать двоякий эффект – с одной стороны, возможность для нарушителя доказать, что нарушения не было, с другой стороны – возможность для гаранта найти нарушения там, где их выгодно для него находить. Под нечеткостью формулировки здесь понимается такое описание; которое в рамках норм языка, используемого в соответствующем обществе, дает возможность неоднозначно идентифицировать обозначаемую такой формулировкой ситуацию. Юридическая теория осознает, разумеется, возникновение таких возможностей в связи с деятельностью законодателя, отражая их в понятии толкования права: «Под толкованием права понимается, во-первых, определенный мыслительный процесс, направленный на установление смысла (содержания) норм права… во-вторых, результат указанного мыслительного процесса, выраженный в совокупности суждении (грамматических предложений), в которых раскрывается, отражается содержание толкуемых норм» [Марченко, 1998, т. 2, с. 323].
   Толкование закона, следовательно, представляет собой разновидность процессов понимания и интерпретации текстов. Поскольку в общем случае их результаты зависят от личности (индивидуального тезауруса) толкователя, очевидно возникновение различных пониманий одного и того же текста. Если в ходе диалога индивидов всегда возможно последовательное уточнение смыслов и значений используемых терминов, на бытовом уровне или в ходе переговоров упомянутая неоднозначность понимания может достаточно легко преодолеваться. Однако в случае «общения с законом» возможности диалога существенно ограничены (особенно, если речь идет об административном механизме инфорсмента правила, поскольку судебный механизм как раз и представляет собой по определению состязание или спор сторон), в силу чего вопрос о том, чье именно толкование принимается за основу при фиксации нарушения, становится весьма значимым.
   Юридическая теория различает следующие основные виды толкования:
   официальное, которое дается органами, уполномоченными на это государством, и является обязательным для других субъектов; в России (для случая толкования законов) к ним относятся законодатель и суды всех уровней;
   неофициальное, осуществляемое субъектами, чья деятельность не является официальной; к ним относятся отдельные ученые и научные учреждения, адвокаты, юрисконсульты и т. п.
   Официальные толкования, в свою очередь, подразделяются на казуальные и нормативные, Первые даются преимущественно судами различных уровней применительно к тому или иному конкретному случаю (казусу). Вторые даются судами применительно ко всей совокупности дел определенной категории, рассматриваемых на основе соответствующей правовой нормы (см. подробнее [Марченко, 1998, т. 2, с, 338–342]). Именно официальные толкования нормы выступают в качестве основы для идентификации ситуаций нарушения нормы.
   Таким образом, информация, необходимая индивиду для того, чтобы принимать решения относительно следования норме или пренебрежения ею, фактически содержится не только (и, быть может, не столько) в тексте закона, но и текстах официальных толкований нормы. Важность этого обстоятельства связана с тем, что индивидуальные трансакционные издержки получения информации о толкованиях существенно выше, чем издержки доступа к тексту нормы. Если законы вступают в действие после того, как они официально опубликованы в средствах массовой информации, то их толкования обычно публикуются значительно позже, причем в формах (изданиях), менее доступных массе экономических агентов. Следовательно, в период между вступлением закона в силу и обеспечением доступности его толкования экономический агент – в условиях нечетких формулировок гипотезы нормы – оказывается в ситуации повышенной неопределенности, что негативно сказывается на уровне его издержек.
   2. Проектирование формальных структур для определенного (хотя и необязательно известного заранее) круга индивидов проиллюстрируем примером создания организаций. Вообще говоря, если следовать пониманию институтов, проводимому Д. Нортом, организации нельзя рассматривать в качестве разновидности последних. Однако, как представляется, исключение организации из множества институтов не является принципиальным моментом для новой институциональной экономики. Кроме того, поскольку любая организация представляется в рамках этой теории совокупностью контрактов, т. е. некоторым сложным институциональным соглашением, рассмотрение организаций в качестве объектов институционального проектирования тем более оправдано.
   Проектирование организаций, прежде всего – их структур, является предметом исследований в экономической теории уже достаточно долгое время. Классической работой, посвященной этой проблематике, является исследование Я. Маршака и Р. Раднера [Marshack and Radner, 1971]. Реализованный в ней подход к формированию организационной структуры фирмы заключается в следующем. Деятельность организации подразделяется на множество решаемых задач или процедур, каждая из которых характеризуется некоторым набором одноименных показателей, и множество исполнителей, каждый из которых с большим или меньшим успехом и с неодинаковыми издержками способен решать выявленные задачи. Тем самым, можно утверждать, что на множестве потенциальных исполнителей заданы функции результатов и определены предпочтения по отношению к каждой из задач. Исходя из этого, оптимальной структурой организации является такое распределение исполнителей между группами схожих задач, при котором достигается экстремум некоторого функционала, имеющего смысл либо минимума издержек, либо максимального уровня решения задач, либо максимального сходства задач с точки зрения структуры необходимых для этого ресурсов, и т. п.
   Этот подход был обобщен и развит в последней из опубликованных при жизни работ Я. Маршака [Marshack, 1979], а также представлен в более поздних обобщающих руководствах (см., например, [Arrow and Intriligator, 1986, vol. 3, chapt. 27]). В 70-е годы исследования по оптимизации организационных структур, – схем и алгоритмов устойчивых взаимодействий между индивидами и подразделениями в организациях, – широко развернулись и в нашей стране (см., например, [Лейбкинд, Рудник, 1973], [Хабакук, 1974], [Черняк, 1975], [Леибкинд, Рудник, Тихомиров, 1976], [Заимских и др., 1977], [Тамбовцев, Тихомиров, 1982] и др.). Сколько-нибудь ощутимые различия между всеми работами, вышедшими в тот период, заключались практически лишь в формах критерия оптимизации и эффективности алгоритмов, разработанных для выбора организационной структуры из множества всех возможных.
   С точки зрения развиваемого здесь подхода, все упомянутые постановки характеризуются одной важной особенностью, порождающей значительные трудности при попытках их практического применения: они требуют максимально полной характеристики (описания) как задач, так и возможностей исполнителей. Между тем, как не раз отмечалось выше, – если даже абстрагироваться от фактора ограниченной рациональности, – осуществление индивидуальных действий по решению любых задач неизбежно сопряжено с использованием частной информации и молчаливого знания. Если последние не найдут своего отражения в описании задач и исполнителей, то оптимальное решение соответствующей задачи конструирования не исчерпает всех возможностей более эффективного использования ресурсов организации, которые предоставляют занятые в ней исполнители.
   Поэтому, с нашей точки зрения, структуры, получаемые в результате решения очерченных выше оптимизационных задач, должны рассматриваться не более чем как некоторая дополнительная информация для решения задач институционального проектирования. Соответствующие рациональные (рационализированные, если речь идет о внесении изменений в устройство уже существующих организаций) оргструктуры целесообразно трактовать как некоторые отправные точки для последующего уточнения в соответствии с информацией, которая не нашла своего отражения в постановке оптимизационной задачи.
   Кроме того, при проектировании организаций следует учитывать и моменты, связанные с феноменом оппортунистического поведения. Речь идет о таких повсеместно наблюдаемых явлениях как:
   а) принципиальное несовпадение фактической системы целей организации, которые реализуются за счет ее ресурсов (в том числе и переданных ее учредителями), с вменяемой ей функцией – решением задачи, ради которого организация задумывалась и создавалась [Тамбовцев, 1990];
   б) принципиальное несовпадение формальной структуры организации – совокупности ее рабочих мест, их соподчиненности и взаимосвязи – и фактической структуры, обязательно включающей неформальный «слой» [Пригожин, 1980];
   в) как следствие обстоятельств (а) и (б), возникновение у работников отклоняющегося поведения, стремления перераспределить усилия и ресурсы в своих интересах, а не на выполнение заданий, исходящих от системы управления организацией.
   Среди способов преодоления оппортунистического поведения наемных работников в организациях выделяются две их группы:
   реструктуризация собственности, нацеленная на более тесную привязку интересов работников к совокупным экономическим результатам функционирования организации; данный подход применяется как в отношении менеджмента, так и всех наемных работников (см., например, обзор различных вариантов решения этой проблемы в [Милгром, Робертс, 1999]);
   формирование стимулирующих контрактов, в которых варьируется постоянная и переменная части вознаграждения, оптимально распределяя риски между собственником и работником (см., например, [Hart, Holmstrom, 1988]; достаточно полный обзор содержится также в [Милгром, Робертc, 1999]).
   Поскольку каждое из упомянутых направлений оптимизации правил взаимодействий работников в организациях заслуживает самостоятельного рассмотрения, мы не будем здесь останавливаться на них более подробно. Важно лишь подчеркнуть, что именно названные проблемы обусловливают специфику рассмотренного типа процедур институционального проектирования. Один из подходов к проектированию организационных структур, базирующийся фактически на категории трансакционных издержек, будет подробнее рассмотрен в следующем разделе.
   3. Проблемы, возникающие при проектировании неформальных структур взаимодействия для неопределенного круга лиц, наименее всего изучены под углом зрения, реализуемым в этой работе. Если механизм усвоения и распространения (диффузии) уже бытующей нормы достаточно понятен, если процессы заимствования (переноса, импорта) норм также не представляют собой загадки (см. предыдущий раздел), то вопросы сознательного создания новых обычаев в ключе институционального проектирования практически не изучены.
   Между тем, в экономическом аспекте неформальные нормы и правила обладают немалыми «технологическими» преимуществами. Последние связаны, прежде всего, с особенностями функционирования их механизма инфорсмента.
   Для любой формальной нормы ее гарант осуществляет специализированную деятельность по мониторингу нарушений и принуждению к исполнению нормы, получая вознаграждение за исполнение своих функций из средств некоторого бюджета, формируемого за счет налогообложения экономических агентов. [14 - Или за счет доходов организации, если формальная норма установлена только в рамках этой организации. Примером могут служить действия линейных руководителей по контролю поведения работников.] Тем самым, в процессе его функционирования неизбежно возникают стандартные проблемы взаимодействия поручителя и исполнителя (точнее, задача управления поведением исполнителя, agency problem), в частности – весь спектр разновидностей оппортунистического поведения.
   Для неформальной нормы деятельность ее гаранта, в роли которого выступает практически любой индивид, разделяющий норму, имеет неспециализированный характер и не предполагает какую-либо оплату инфорсмента из единого финансового фонда. Гарант неформальный нормы не является организацией (по терминологии [Тамбовцев, 1990] он является типичной неорганизацией), в силу чего в связи с его действиями нет места проблемам взаимодействия поручителя и исполнителя. Дело в том, что издержки, которые необходимо нести для санкционирования наблюдаемых нарушений, не вычленяются подобным «распределенным», или функциональным гарантом из издержек осуществления его обычных действий и не относятся им на его деятельность по ннфорсменту неформальной нормы (см. также [Тамбовцев, 1997в. с. 43–44]).
   Таким образом, деформализация «правильных», эффективных, способствующих максимизации создаваемой стоимости, норм и правил хозяйственной деятельности может рассматриваться как один из наиболее действенных путей снижения общего уровня трансакционных издержек в рамках национальной экономики.
   Что представляет собой процесс деформализации правил? Этим термином, в принципе, можно обозначать два весьма несхожих круга действий:
   Во-первых, это явление, именуемое в социальной психологии также интериоризацией, т. е. «переводом» правила из ряда явлений внешнего мира, где его нужно выполнять из-за грозящих санкций, в ряд явлений внутреннего мира человека, где ему следуют потому, что нет нужды действовать иначе. Другими словами, деформализация в данном смысле представляет собой не что иное как трансформацию института в «неинститут», – в индивидуальную привычку. Для краткости ее можно назвать деформализация -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

.
   Во-вторых, это явление, суть которого заключается в неявной (и подчас не осознаваемой самими участниками процесса) замене некоторого формального правила комплексом неформальных правил, близких по смыслу исходному, однако отличающимся по ряду существенных содержательных моментов. Деформализация в этом смысле представляет собой «обрастание» исходного формального правила локальными, групповыми и индивидуальными «субправилами», которые могут как способствовать осуществлению целей исходного формального правила (функциональная, или, более строго, эвфункциональная, деформализация -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

), так и препятствовать ему, извращать смысл этого правила, де-факто замещая его каким-то иным (неформальным) правилом (дисфункциональная деформализация -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

). [15 - Разумеется, возможен и такой вариант, когда упомянутое «обрастание» формального правила неформальными «дополнениями» никак не сказывается на успешности или неуспешности его исполнения; в этом случае можно говорить об афункциональной деформализации2.]
   Исходя из сказанного, легко видеть, что экономию трансакционных издержек способна обеспечить как деформализация, так и эвфункциональная деформализация -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

. И в первом, и во втором случае источником возникающей экономии служит, очевидно, возможность отказаться от дорогостоящих услуг внешних специализированных гарантов, заменить их либо на «внутреннего цензора», либо на распределенного гаранта, издержки которого невычленяемы из обшей совокупности его издержек жизнедеятельности.
   Наиболее сложным для «жизнедеятельности» формального правила с точки зрения субъекта – бенефициара от его исполнения является дисфункциональная деформализация -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

(далее для краткости ДД -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

). В силу особой важности этого случая рассмотрим его несколько более подробно.
   Типичным примером ДД -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

является феномен массового подкупа гаранта правила его нарушителями, означающий замену жесткой санкции более мягкой и фактическое массовое несоблюдение установленного правила, – в силу возникающего неоптимального уровня сдерживания (о сдерживании нарушения правил см., например, [Shavell, 1992]). Скажем, если на дороге установлен верхний предел скорости движения автомобилей 100 км/час и назначен штраф 100 руб. за нарушение этого предела, пополняющий доходы бюджета государства, но инспектор дорожного движения «не замечает» превышения скорости до уровня 120 км/час, а при еще большей скорости ограничивается взяткой в размере, меньшем чем 100 руб., то налицо как минимум два прямых негативных эффекта. Во-первых, повышается вероятность дорожно-транспортных происшествий с их разнообразными ущербами (если, разумеется, предел скорости в 100 км/час определен обоснованно, т. е. именно при таком ограничении обеспечивается минимум упомянутого ущерба или достигает максимума разница между совокупным положительным экономическим эффектом большей скорости транспортировки и ущербами от ДТП; в случае же необоснованного установления предела скорости рассматриваемый пример деформализации будет порождать положительный эффект, обеспечивая эмпирическое уточнение параметров введенного формального правила). Во-вторых, государство недополучает ожидавшиеся доходы в свой бюджет. Косвенный негативный эффект от изменения de facto формальной нормы будет выражаться в снижении убедительности (достоверности) обещаний относительно любых формальных правил, устанавливаемых государством, со всеми вытекающими из этого последствиями.
   Стандартные меры по предотвращению массового подкупа, вытекающие из экономической теории, заключаются, как известно, в: (а) повышении вознаграждения инспекторов, сочетающемся с (б) усилением контроля их действий со стороны инспекторов следующего уровня («контролеров за контролерами»), что в совокупности приводит к снижению выгодности для инспекторов самого факта «прощения» нарушителей исходного правила.
   Реализация такого комплекса мер ограничена, очевидно, размерами бюджета гаранта правила, поэтому на практике часто предлагается достигать лучшего соответствия поведения введенному правилу увеличением размера штрафа, т. е. воздействием не на стимулы инспекторов, а на стимулы водителей. Такая мера, как легко видеть, не предотвращает полностью ДД -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

. Во-первых, она создает стимулы к увеличению размера единичной взятки. Во-вторых, она ведет к стратификации водителей автотранспортных средств: те из них, кто способен уплатить возросший «частный штраф», будет продолжать нарушать установленный предел скорости; те, кто не способен этого сделать, будет с большей вероятностью следовать правилу. Тем самым, в дополнение к упоминавшемуся косвенному негативному эффекту добавится еще и негативный эффект, сопряженный с приписыванием государству предпочтения богатых водителей бедным. Вместе с тем, общее число нарушителей может сократиться, в то время как объемы нелегальных доходов инспекторов могут возрасти.
   Рассмотренный простой пример подсказывает, что общее направление проектирования и достижения эвфункциональной деформализации заключается в создании стимулов как для субъектов, так и для непосредственных гарантов (инспекторов, мониторов, инфорсеров) введенного формального правила к его усвоению. Создание таких стимулов только для участников одной из этих двух групп с меньшей вероятностью приведет к эвфункциональной деформализации.
   Одновременно этот пример показывает, что в ходе дисфункциональной деформализации (расцениваемой так гарантом правила) может происходить и уточнение параметров этого правила, приближение их к величинам, являющимся общественно эффективными. Так, если на практике и водители, и инспекторы не считают нарушением превышение установленного предела скорости на 20 км/час, то рациональный гарант соответствующего правила вполне может уточнить верхний предел дозволен ной скорости без негативных последствий в сфере безопасности дорожного движения.
   4. Сознательное формирование неформальных организаций по характеру возникающих в этом процессе типичных проблем практически неотличимо от проектирования формальных организаций, в силу чего не требует, по нашему мнению, особого рассмотрения.
   Совмещение второй и третьей [16 - Очевидно, совмещение первой и третьей классификаций не продуктивно, ибо как административный, так и судебный контроль, будучи специализированными его видами, сочетаются лишь с формальными правилами.] частичных классификаций ситуаций и объектов институционального проектирования позволяет выделить следующие типы формальных институтов:
   Аа – рассчитанные на определенных участников и предполагающие административные механизмы контроля; примером этого типа институтов выступают, прежде всего, внутриорганизационные правила – должностные инструкции, правила служебного распорядка и т. п., а также отношенческие контракты;
   Аб – рассчитанные на определенных участников и опирающиеся на судебные процедуры принуждения к исполнению; типичный пример таких правил – неоклассические контракты;
   Ба – рассчитанные на неопределенный круг участников и предполагающие административные механизмы контроля; здесь примером выступают правила, объединенные в Кодекс административных правонарушений РФ;
   Бб – рассчитанные на неопределенный круг участников и опирающиеся на судебные процедуры принуждения к исполнению; примером служат различные законы (правила) системы общего права и многие законы, предполагающие судебно устанавливаемую ответственность за их нарушение в системе кодифицированного права.
   Смысл выделения указанных типов обусловлен тем обстоятельством, что достаточно часто проектировщик, решая поставленную перед ним задачу (особенно для типов Ба и Бб), оказывается связан внешними ограничениями на выбор механизмов принуждения разрабатываемого правила к исполнению. Такими внешними ограничениями выступают, прежде всего, правила более высокого порядка, регламентирующие степени свободы при развитии и уточнении более частных правил.
   Разумеется, на практике большое число действующих формальных правил имеет «многослойную защиту», т. е. предполагает несколько различных механизмов принуждения их к исполнению. Например, отношенческие контракты могут опираться не только на внутренние административные механизмы инфорсмента, но и в некоторых своих компонентах на судебную процедуру. Тем не менее, анализ выделенных «чистых» типов может оказаться полезным при решении соответствующих прикладных задач институционального проектирования.
   Аа. Поскольку административная процедура, согласно предложенному выше ее пониманию, предполагает совмещение «в одном лице» (не обязательно одном индивиде, но в рамках одного подразделения организации или в рамках единой организации) функций выявления нарушения, определения санкции и ее применение, правила, опирающиеся на эту процедуру контроля, должны формулироваться так, чтобы отклонение от них было легко идентифицируемо контролером (например, менеджером того или иного уровня). Ясно, что такая идентифицируемость не равнозначна верифицируемости нарушения судом: так, для внутриорганизационных правил или для отношенческих контрактов достаточно того, чтобы работники организации или стороны контракта одинаково понимали, что означают формулировки правила или условия контракта, и какие санкции последуют за их нарушение. Следовательно, проектирование и подготовка к введению таких правил (как процесс) должно обязательно включать этап разъяснения (толкования) смысла правила для всех, кого оно касается, поскольку это может существенно сократить трансакционные издержки его реализации (прежде всего, издержки оппортунистического поведения). Поскольку круг субъектов такого правила ограничен, термины, входящие в его формулировки, могут иметь локальную специфику в своем значении и смысле, т. е. отличаться от общепринятых смыслов и значений.
   Аб. Локальные правила, опирающиеся на судебную процедуру инфорсмента, напротив, должны формулироваться так, чтобы быть верифицируемыми. Иначе говоря, они должны предполагать ссылки на события и явления, фиксируемые сторонним наблюдателем. В силу существования издержек, сопряженных как с подобного рода формулированием, так и с наблюдением, процесс формулирования правил данного типа априори более сложен, чем для предыдущего типа. С одной стороны, из формулировок правила должны исключаться ссылки на возможные ситуации и события, различимые с точки зрения субъектов правил, но не различимые с точки зрения стороннего наблюдателя, С другой стороны, в состав правила должны включаться ссылки на возможные события и факты, которые мог бы зафиксировать именно сторонний наблюдатель.
   Ба. Правила, предназначенные для применения неопределенным кругом участников, и априори предполагающие административный механизм принуждения их к исполнению, должны привлекать внимание проектировщика, прежде всего, к стимуламкорректного выявления нарушении, которые создаются соответствующим правилом у инспектора, призванного осуществлять контроль его исполнения. Значимость этого фактора особенно велика, если конкретный административный механизм контроля, включаемый в формируемый институт, не предполагает возможности обжалования действий инспектора в суде, либо, допуская такую возможность, он не учитывает запретительно высоких издержек обращения в суд (например, по причине неразвитости судебной системы, ее крайне ограниченной пропускной способности и т. п.). Ведь в подобной ситуации, – если упомянутым стимулам не придавать особого значения, – резко повышается вероятность ложного обвинения, т. е. обнаружения инспектором нарушений, которых в действительности не было. Если при этом, например, санкция, определенная за «выявленное» нарушение, относительно невелика, подкуп инспектора становится вполне рациональным действием со стороны «нарушителя».
   Бб. Разработка правил данного типа предполагает использование в соответствующих формулировках верифицируемых характеристик условий, действий и т. п., а также тщательного учета величины трансакционных издержек использования судебной процедуры, – как для потенциального нарушителя правила, так и для инспектора.
   При этом принципиально важно учитывать все основные виды трансакционных издержек, в том числе издержки оппортунистического поведения.
   Итак, предложенный методологический подход к институциональному проектированию позволяет, как представляется, дать вариант рациональной реконструкции процесса сознательного формирования экономических институтов. На этой основе могут быть развернуты более детальные разработки методического характера применительно к основным типам таких институтов, а также и экспериментальные работы, прежде всего – в сфере создания экономических механизмов функционирования различных секторов переходных экономик.

Вопросы для самопроверки

   1. Каковы основные принципы институционального проектирования?
   2. Каково содержание принципа этапной полноты?
   3. В чем заключается содержание принципов компонентной полноты?
   4. Конкретизацией какой концепции является принцип достаточного разнообразия стимулов?
   5. В чем состоит смысл принципа максимальной защищенности от девиантного поведения?
   6. Сформулируйте содержание принципа соучастия.
   7. Какова роль принципа типологичности в методологии институционального проектирования?
   8. Перечислите основания для построения типологий ситуаций институционального проектирования. Какие дополнительные классификационные признаки можно предложить для развития принципа типологичности? Какие дополнительные типологии можно здесь сформулировать?
   9. Каковы основные типы процессов институционального проектирования?
   10. Объясните низкую действенность Закона РФ «О защите прав юридических лиц…» («134-й Закон»).

Основные понятия главы

   • Принцип этапной полноты.
   • Принципы компонентной полноты.
   • Принцип достаточного разнообразия стимулов.
   • Принцип максимальной защищенности от девиантного поведения.
   • Принцип соучастия.
   • Принцип типологичности.
   • Идентифицируемые условия.
   • Верифицируемые условия.
   • Административный механизм контроля.
   • Судебный механизм контроля.
   Деформализация правил.

3. Особенности институционального проектирования в организациях

   Обсуждение общих принципов институционального проектирования дает основу для их конкретизации применительно к отдельным видам и типам экономических институтов. В свою очередь, в рамках и в ходе проектирования последних возникают отдельные специфические проблемы, нехарактерные для процессов проектирования иных разновидностей институтов. Данный раздел пособия посвящен особенностям институционального проектирования в организациях, точнее – вопросам выбора их организационной структуры.
   Реально существующие экономические организации демонстрируют широкое разнообразие своих структур, т. е. отношений подчиненности между своими работниками. Многие их них представляют собой сложные, многоуровневые иерархии, в которых каждый из менеджеров подчинен одному и только одному менеджеру вышестоящего уровня, другие реализуют так называемые матричные структуры, в которых менеджер относительно нижестоящего уровня передает отчетные данные и получает предписания не менее чем двум менеджерам вышестоящего уровня. В одних организациях менеджер организует всю деятельность по решению какой-либо задачи, в других – ответствен лишь за некоторую функцию, систематически выполняемую при решении многих задач, и т. д.
   Внутри иерархических структур, в свою очередь, наблюдаются значительные различия в числе уровней управления, в группировках видов деятельности, исполнители которых объединяются в то или иное внутриорганизационное подразделение. Здесь принято, как известно, разграничивать дивизиональные [17 - В отечественной литературе их называют также линейными оргструктурами.] и функциональные структуры. В дивизиональной иерархии исполнители всех видов деятельности, относящихся к производству одного продукта (или группы продуктов), группируются в одно подразделение, в функциональной иерархии группировке подлежат работники, выполняющие соответствующую функцию при производстве многих различных продуктов.
   Например, вплоть до конца 1980-х годов в известном фирме Procter&Gambie (P&G) существовала относительно «плоская» дивизиональная иерархическая структура, включавшая только два уровня. На нижнем ее уровне действовали брэнд-менеджеры, которые были полностью ответственны за эффективность производства и продаж своих брэндов, таких как Tide, Head and Shoulders, Scope, Crisco. На верхнем уровне действовал штаб, организовывавший работу корпорации в целом. В начале 1990-х годов в P&G был введен промежуточный между брэнд-менеджерами и штабом уровень управления. На нем стали действовать менеджеры, ответственные за товарные группы (например, моющие средства с любым и товарными знаками), а также за общекорпоративные функции, такие как реклама, продажи, производство, исследования и т. п., независимо от брэнда, в функционировании которого решались соответствующие задачи. В фирме Maytag, напротив, основные подразделения были организованы по функциональному принципу, так что соответствующие департаменты были ответственны за исследования и разработки, производство, маркетинг, стратегическое планирование, работу с персоналом, финансы, трудовые отношения и юридические вопросы. [18 - Примеры даны по [Robbins, 1990, р. 295, 286-2871.]
   Матричная структура, включающая отношения «двоевластия», соединяет особенности дивизиональной и функциональной структур. Например, менеджер, отвечающий за дизайнерские работы в проекте А, отчитывается как перед менеджером всего проекта А, так и перед менеджером, возглавляющим группу дизайнеров в фирме. В другом примере матричной структуры руководитель подразделения компании Asea Brown Boveri (ABB), производящего силовые трансформаторы в Норвегии, подотчетен как президенту норвежского отделения ABB, так и руководителю департамента силовых трансформаторов [Baron and Besanko, 1997, p. 2].
   Разнообразие организационных структур, имеющих место в реальных фирмах, ставит перед теорией естественный вопрос: какие факторы определяют выбор фирмой дивизиональной, функциональной или матричной структуры, числа уровней иерархии в такой структуре и принципы группировки видов деятельности в подразделениях?
   Ответы, которые дает на этот вопрос управленческая теория, были кратко охарактеризованы в предыдущем разделе. Их смысл заключается в том, что выбор между дивизиональной и функциональной структурами определяется относительной важностью координации функциональных видов деятельности внутри предметно-производственной специализации, с одной стороны, и экономией от масштаба, обусловливаемой объединением схожих видов функциональной деятельности, выполняемых внутри различных предметно-специализированных подразделений. Преимущество дивизиональной структуры состоит в том, что она позволяет лучше координировать различные функции, требуемые для производства и продажи продукта. Однако разнесение этих функций по различным производственным подразделениям приводит к потерям в потенциальной экономии на масштабе, достижимой, если, например, маркетинг всех продуктов объединить в некий центральный департамент. Сопоставление названных преимуществ и определяет для фирмы выбор того или иного типа иерархии. [19 - Подробный обзор соответствующих исследований представлен в [Jennergren 1981].]
   В рамках управленческой теории накоплен также целый ряд эмпирических наблюдений относительно свойств организационных структур и их связей с другими характеристиками фирм. Так, в исследованиях [Blau and Schoenherr, 1971], [Child, 1973] и ряде других установлено, что размер организации, измеряемый численностью занятых, и степень децентрализации в принятии решений положительно связаны между собой. В статье [Kandwalla, 1974] приведены подтверждения тому, что существует положительная связь между вертикальной интегрированностью организаций и децентрализацией принятия в них решений. В работе [Child, 1973] показано также, что число уровней иерархии положительно связано с ее размером.
   Что же касается экономической теории, то заданный вопрос вошел в сферу ее интересов сравнительно недавно, так что имеющаяся литература, во-первых, немногочисленна (в отличие от управленческой), а во-вторых, содержит различные варианты ответов на него.
   Один из первых вариантов ответа принадлежит Рою Раднеру, введшему предпосылку о том, что обработка информации отнюдь не мгновенна, а занимает значительное время [Radner, 1993]. Для сокращения неизбежных отсрочек с принятием необходимых управленческих решений можно использовать «параллельную обработку» данных, включающую многих индивидов, обрабатывающих в один и тот же промежуток времени каждый свою часть данных. Достигаемое время сокращения отсрочки с принятием решения и соответствующая выгода сопоставляется с издержками, зависящими от того» как много работников привлекается для распараллеливания процессов обработки данных. Данный подход, совершенно обоснованно вводя, по существу, предпосылку ограниченной рациональности, не дает, однако, объяснения тому разнообразию организационно-управленческих структур, которое можно наблюдать в реальности.
   Схожий во многом информационный подход был предложен Патриком Болтоном и Мэтиасом Деватрипонтом, подчеркнувшими важность компромисса между специализацией видов деятельности (и экономии от специализации) и порождаемыми этим нуждами в осуществлении коммуникаций между специализировавшимися работниками (и затратами на коммуникацию) [Bolton and Dewatripont, 1994]. Они показали, в частности, что в большинстве случаев оптимальная организационная структура сочетает иерархию с поточно-конвейерным типом организации деятельности. На противопоставлении последовательной и параллельной обработки сосредоточивают свое внимание Радж Кумар Сах и Джозеф Стиглиц [Sah and Stiglitz, 1986].
   В статье Луиса Гарикано [Garicano, 1997] предложена теория возникновения иерархий, базирующаяся на концепции компетентности специалистов в решении различных задач. Предполагается, что существует множество специалистов (экспертов), которые могут быть ранжированы по сложности тех задач, которые они могут решать. Эксперт из данной когорты может решать все задачи, разрешимые для экспертов из нижестоящей когорты, плюс некоторое число более сложных задач. Чем большее число задач может решить эксперт, тем дороже стоят его услуги, однако более сложные задачи возникают реже, чем менее сложные. Эти предпосылки обусловливают возникновение «пирамидальной» иерархии, где на нижестоящих уровнях занято большее число работников с меньшей компетентностью, и меньшее число работников с более высокой компетентностью – на вышестоящих уровнях.
   Интересные идеи относительно связи «модульности» производимой продукции и структуры фирмы высказаны в работах Ричарда Ланглуа [Langlois and Robertson, 1989], [Langlois, 1999]. С его точки зрения, структура фирмы отражает «немодульный», т. е. не разделяемый на относительно независимые блоки характер процесса производства продукта, поскольку вследствие эффектов взаимодополнительности возникает нужда в передаче не ценовой информации, в то время как «модульный» продукт вполне может «производиться» рынком, т. е. конечный агент-сборщик просто приобретает модули у поставщиков на свободном рынке, не образуя какую-либо фирму. Заметим, что последняя ситуация в точности соответствует той, которую рассматривает Р. Коуз в статье «Природа фирмы».
   В работе Димитри Вайаноса [Vayanos, 1997] привлекается внимание информационному взаимодействию внутри процессов принятия решении, т. е. к такому обстоятельству, как зависимость оценки качества проекта, выбираемого из некоторого множества, от того, какие проекты существуют вне этого множества, – обстоятельству, не учитывавшемуся в упомянутых ранее исследованиях. Эта идея реализована в статье применительно к задаче формирования инвестиционного портфеля. Предполагается, что существует некоторая иерархия, на каждом уровне которой менеджеры исследуют множества инвестиционных портфелей, которые предполагаются соподчиненными, и экзогенно заданное множество отдельных активов. Исключением является самый нижний уровень иерархии, относительно которого предполагается, что менеджеры этого уровня изучают только отдельные активы. Каждый из менеджеров определяет весы, с которыми выбираемые им портфели и отдельные активы включаются в более широкие (объемлющие) портфели, не меняя при этом веса компонентов в более узких портфелях (определяемых на нижестоящих уровнях иерархии). При выборе весов, согласно предположению, менеджеры не принимают во внимание активы, существующие вовне их «зон ответственности». Основной результат, полученный из анализа этой конструкции, заключается в том, что каждый менеджер в такой иерархии, за исключением менеджеров самого низкого уровня, должен иметь ровно одного подчиненного и, кроме того, непосредственно анализировать некоторые из активов, стремясь максимизировать ожидаемую стоимость портфеля.
   На фоне всех упомянутых выше результатов несомненный интерес представляет модель, объясняющая выбор между типами иерархических оргструктур, разработанная Милтоном Хэррисом и Артуром Равивом [Harris and Raviv, 1999]. Основу модели составляет рассмотрение координирующих взаимодействий между различными видами деятельности. Предполагается, что такие взаимодействия требуют использования дорогостоящих экспертных знаний, носителями которых являются менеджеры. Оптимальная организационная структура при таком подходе обеспечивает компромисс между выгодами, получаемыми за счет обеспечения координации, и издержками, с которыми сопряжено использование соответствующего экспертного знания.
   Такой подход, как нетрудно заметить, идейно схож с управленческим подходом к объяснению и формированию организационных структур, однако в работе Хэрриса и Равива он распространяется за пределы традиционной дихотомии «дивизиональная – функциональная структура». Разработанная ими модель обеспечивает эндогенность выбора организационной структуры, позволяя, прежде всего, связать его с использованием матричной либо иерархической структуры. Если структура организации иерархична, модель обосновывает выбор между функциональной и дивизиональной группировками видов деятельности, а также выбор размаха иерархии, т. е. числа уровней в ней.
   Фирма трактуется в рамках этой модели как состоящая из отдельных видов деятельности, таких как производство продукта или его компонента, дизайн продукта, его маркетинг и т. п. Каждый вид деятельности порождается специальным «проектным менеджером» (РМ), относительно которого предполагается, что его способностей достаточно для того, что активизировать такой вид деятельности и управлять им. Если виды деятельности из некоторого множества в течение данного периода времени взаимодействуют между собой, предполагается, что существуют потенциальные выгоды от их координации. Однако для того, чтобы эти выгоды были действительно получены, необходимо, чтобы координацию осуществляли менеджеры, обладающие адекватными экспертными знаниями (РМ такими знаниями, согласно предположению, не обладают). Предполагается, что «пространство» между РМ и высшим руководством фирмы «населено» различными менеджерами среднего звена (ММ, от middle manager). Каждый ММ способен осуществлять координацию между отдельными, специфическими парами видов деятельности. В дополнение к выгодам, получаемым от координации отдельных пар видов деятельности, предполагается также наличие постепенно прирастающей общефирменной выгодности как функции от числа координируемых пар видов деятельности. Реализация этого типа выгод от координации возможна только при участии в координации высших менеджеров фирмы (СЕО); СЕО могут также координировать пары видов деятельности и предпринимать другие действия, не отраженные в модели.
   Функционирование всех перечисленных категорий менеджеров сопряжено с постоянными и переменными издержками. Постоянные издержки состоят в выплатах менеджеру некоторой заработной платы в течение всего периода, в котором он может координировать различные виды деятельностей для фирмы, независимо от того, как он в действительности используется. Переменные издержки состоят в выплатах менеджеру, которые он получает, только если его экспертное знание действительно используется для координации каких-то видов деятельности. Имеются также альтернативные издержки для каждого менеджера, состоящие, как обычно, в том доходе, который он может получить, действуя помимо тех способов, которые отражены в модели.
   Задача проектирования организации при данном подходе предстает состоящей из двух блоков – долгосрочной задачи и серии краткосрочных задач. Долгосрочная задача заключается в выборе того, какого типа координационные способности должны быть доступны. Соответствующее решение принимается раз и навсегда, исходя из достижения компромисса между фиксированными издержками на оплату определенных видов менеджеров, с одной стороны, и потенциальными выгодами от обладания ими навыками координации специфических деятельностей, с другой стороны. Иными словами, долгосрочная задача определяет «кадровый состав» фирмы, не меняющийся в течение моделируемого периода времени.
   Краткосрочная задача заключается в том, чтобы решить, исходя из данного (выбранного в результате решения долгосрочной задачи) множества менеджеров, как должны использоваться их специфические способности (экспертные знания). Это решение принимается периодически, исходя из заданных характеристик текущих видов деятельности, обеспечивая компромисс между возможными выгодами от координации этих видов деятельности, с одной стороны, и переменными издержками использования для этого «свободных» менеджеров.
   Решения долгосрочной и краткосрочной задачи определяют оптимальную организационную структуру. При заданных характеристиках множества текущих видов деятельности она состоит из множества Л/Л/, которые привлекаются для координации видов деятельности, множества инструкции, которыми они должны пользоваться в своей координационной деятельности (вырабатываются СЕО), множества РМ и множества СЕО.
   В качестве иллюстрации к основным идеям развиваемого ими подхода Хэррис и Равив анализируют упоминавшийся выше пример с компанией ABB, производящей силовые электротрансформаторы. Пусть в рамках этой фирмы есть следующие виды деятельности, осуществимые в каждый период времени: проектирование трансформаторов для использования в США, проектирование их для использования в Норвегии, осуществление маркетинговых компаний в США и осуществление маркетинговых компаний в Норвегии, Специфические типы пользующихся спросом трансформаторов могут меняться от периода к периоду.
   Предположим, что эффект от планирования маркетинговой компании в каждой из названных стран с проектированием трансформаторов именно для данной страны. Также предположим, что от координации как проектных работ, выполняемых для каждой из стран, так и планирования для них маркетинговых компаний может быть получена, соответственно, выгода в плане экономии на производственных издержках и выгода от улучшения общего имиджа компании в мире, соответственно. В любой данный момент времени величина этих выгод будет зависеть от того, какой именно из видов трансформаторов пользуется спросом.
   Координация всех названных видов деятельности будет требовать работы 4 ММ: два руководителя страновых отделений будут координировать проектирование трансформаторов и их маркетинг между странами, каждый для «своей» страны, один менеджер (руководитель проектного департамента) будет координировать проектные работы в обеих странах и один менеджер (руководитель маркетингового департамента) будет координировать маркетинговые компании в обеих странах. Кроме того, возможно получение дополнительной выгоды от координации всех четырех координирующих видов деятельности со стороны СЕО.
   Если в компании имеются все необходимые четыре ММ, может оказаться оптимальным как всегда использовать всех четырех, так и не координировать деятельности, либо же координировать их с помощью СЕО. Решение будет, очевидно, зависеть оттого, сколь велики ожидаемые выгоды, и от того, сколь велики переменные издержки использования менеджеров (ММ и СЕО). Более того, может оказаться, что при частом востребовании всех четырех ММ, выгодно будет держать столько же свободными, – что, естественно, определяется постоянными издержками найма ММ.
   Следовательно, фактически наблюдаемая матричная структура компании ABB, в которой руководитель проектного отдела трансформаторов каждой страны подотчетен как руководителю проектного департамента трансформаторов компании, так и руководителю странового подразделения (аналогично – для руководителей маркетинговых подразделений в каждой стране), может быть усовершенствована, если постоянные и переменные издержки найма дополнительных менеджеров ниже чем ожидаемые выгоды от использования взаимодействий.
   Полученные из анализа модели результаты вполне соответствуют типам ситуаций, получаемых при соединении характеристик видов деятельности и уровней издержек на функционирование менеджеров, и обусловливающих целесообразность использования матричной организации, функциональной иерархии, дивизиональной иерархии, либо плоской (двухуровневой) иерархии. Если определить чистую выгоду в масштабах компании как прирост выгоды от такой координации за вычетом переменных издержек использования СЕО, то можно ожидать возникновение плоской структуры в том случае, если чистая выгода в масштабах компании невелика, а постоянные издержки использования ММ, напротив, высоки. С другой стороны, матричная структура становится оптимальной, когда постоянные издержки использования ММ низки. Что означает в данном случае «низки», зависит от величины переменных издержек использования СЕО: максимальные постоянные издержки ММ, при которых матричная структура остается оптимальной, оказываются более высокими, когда более высоки переменные издержки использования СЮ (при условии, что выгоды в масштабах компании остаются неизменными). Наконец, иерархии оказываются наилучшими, когда постоянные издержки ММ умеренны, а переменные издержки СЕО низки или также умеренны, – при условии, что чистые выгоды в масштабах компании не слишком низки.
   Чтобы воспринять эти результаты на качественном уровне, полезно, во-первых, учесть, что ММ в модели выполняют две функции. Одна из них – координировать пары проектов, когда те взаимодействуют между собой, вторая же заключается в том, чтобы производить информацию, позволяющую более эффективно использовать СЕО. В частности, деятельность ММ позволяет более точно оценивать, имеет ли место взаимодействие в масштабах всей компании. Наличие такой информации делает для фирмы возможным получать в некоторых ситуациях выгоды от осуществления координации в масштабах всей компании, что при отсутствии ММ было бы невозможным.
   Когда постоянные затраты на содержание ММ велики, чистые выгоды от их использования для координации парных взаимодействий малы, и, следовательно, имеет смысл их использовать, если только высоки выгоды от исполнения ими их второй функции. А стоимость генерируемой ими информации высока, когда высока чистая выгода в масштабах всей компании.
   Соответственно, когда постоянные затраты на ММ высоки, а чистая выгода в масштабах всей компании низка, оптимальна плоская структура, в которой проекты остаются на РМ. В иных случаях полезно использовать хотя бы нескольких ММ, т. е. применить матричную или иерархическую структуру.
   Напомним, что матричная структура предполагает использование многих ММ, поскольку каждый РМ подотчетен как минимум двум ММ, а иерархические формы используют меньшее число ММ, чем матричные. Поэтому высокие постоянные издержки ММ способствуют успеху иерархических форм по сравнению с матричными. С другой стороны, избыток ММ в матричных формах по сравнению с иерархическими дает фирме возможность более надежно избегать использования СЕО, когда взаимодействие между бизнесами в масштабах всей компании отсутствует. Это особенно важно тогда, когда переменные издержки использования СЕО велики, т. е. более высокие альтернативные издержки СЕО способствуют преобладанию матричных структур над иерархическими.
   Приведенные результаты имеют весьма широкое поле применения. Одно из них, на которое указывают авторы исследования – это генерация моделью своеобразного «жизненного цикла» организационной структуры фирмы по мере роста сложности деятельности и размера фирмы. Из модели следует, что структура фирмы будет развиваться от дивизиональной иерархии к функциональной, затем – к матричной структуре и наконец к плоской, высоко децентрализованной структуре.
   Такие выводы, как легко видеть, не противоречат ни наблюдаемой эволюции оргструктур, ни выводам, зафиксированным в рамках управленческой науки. Их ценность, однако, заключается в том, что они имеют под собой достаточно строгое модельное основание, т. е. являются не выводами ad hoc, а следствиями достаточно общих и правдоподобных предпосылок. Другими словами, объяснение как выбора фирмами оргструктур, так и эволюции этого выбора становится единообразным и последовательным, что дает достаточно надежные основания для применения их в ходе организационного проектирования.
   В связи с общей проблемой институционального проектирования на уровне организаций к сказанному следует добавить относительно немногое, а именно: после того, как организационная структуры фирмы определена (например, исходя из описанной модели Хэрриса-Равива), в ее рамках целесообразно проектировать правила вертикальных отношений агентов, например, исходя из модели стимулирующих контрактов, т. е. настраивать стимулы исполнителей на реализацию их функций с оптимальным уровнем усилий. Такого рода правила будут формировать своеобразный каркас, вокруг которого, по мере надобности, т. е. возникновения различных проблемных ситуаций, могут формироваться новые правила или модифицироваться уже существующие.

Вопросы для самопроверки

   1. Что такое дивизиональная организационная структура фирмы?
   2. В чем ее отличие от функциональной оргструктуры?
   3. В чем заключается основной отличительный признак матричной оргструктуры?
   4. Что такое плоская оргструктура?
   5. Что собой представляет «подотчетность» в терминах модели управления поведением исполнителя?
   6. В чем состоит объяснение выбора типа оргструктуры в рамках управленческой теории?
   7. В чем смысл «информационно-экономического» подхода к объяснению выбора вариантов организационной структуры?
   8. Каковы предпосылки экономического объяснения выбора типа оргструктуры в модели Хэрриса-Равива?
   9. Какие типы менеджеров вводятся в эту модель?
   10. В чем состоят функции проектных менеджеров?
   11. Какие функции выполняют менеджеры среднего звена?
   12. Каковы функции высших управляющих?
   13. Какие издержки функционирования менеджеров различаются в модели?
   14. Как ставится общая задача выбора типа оргструктуры?
   15. Каковы объясняющие факторы выбора типа оргструктуры в модели Хэрриса-Равива?
   16. Что собой представляет выгода от координации в масштабах всей фирмы?
   17. Постройте самостоятельно теоретическую типологию оптимальных оргструктур в зависимости от значений определяющих выбор факторов (по модели Хэрриса-Равива). Оцените, насколько полным является перечисление ситуаций (соотношений значений факторов) в конце данного раздела.

Основные понятия главы

   • Дивизиональная структура.
   • Функциональная структура.
   • Матричная структура.
   • Плоская структура.
   • Подотчетность.
   • Выгоды от координации.
   • Выгоды в масштабах всей фирмы.

4. Особенности проектирования законов

В этом разделе учебного пособия мы остановимся на двух моментах, связанных с законотворческой деятельностью, – это общие вопросы выбора уровня детальности формулировок подготавливаемого законопроекта и проблема выбора между детализацией положений закона в ходе его разработки, ex ante, и возможностями уточнения этих положений в процессах судебных разбирательств, ex post. Последняя из них характерна для деятельности законодателей в рамках системы общего, а не кодифицированного права, поэтому интерес здесь представляют не столько конкретные решения этой проблемы, сколько методологический подход к обоснованию проектных решений в данной сфере.

4.1. Выбор уровня детальности юридической нормы

   Данный раздел посвящен обсуждению вопросов оценки и выбора рационального уровня детальности формулировки юридических правил. Этим термином мы будем обозначать разнообразие ситуаций, которое различает разрабатываемое правило, иными словами – количество различимых состояний в поведенческой системе, на регулирование которой нацеливается соответствующее правило.
   Важно отметить, что большая или меньшая детальность юридической нормы означает одновременно большую или меньшую точность, с которой соответствующий фрагмент нормы описывает варианты отклоняющегося поведения (способы нарушения проектируемой нормы). Одновременно она означает также и большую или меньшую сложность самой нормы, т. е. масштабы усилий, которые необходимо предпринять экономическому агенту для правильного понимания нормы, а также – с той же целью – и работникам правоохранительных органов. Другими словами, сложность значительной части юридических норм, столь негативно воспринимаемая большинством их вольных или невольных пользователей, есть ничто иное как оборотная сторона детальности, служащей цели обеспечения точного исполнения сути соответствующей нормы.
   Экономический смысл понятия детальности нормы, тем самым, вполне прозрачен: бо́льшая детальность связана с большими издержками для субъектов и гарантов нормы, а также, разумеется, и для разработчика нормы, по она же одновременно в известной мере гарантирует от ошибок в выборе санкций при неточной идентификации характера нарушения правила.
   В силу наличия таких противоречивых экономических последствий выбора различных уровней детальности создаваемой нормы, имеет смысл рассмотреть возникающие варианты соотношения упомянутых издержек более подробно. [20 - В последующем изложении мы следуем результатам, полученным, прежде всего, о исследованиях Луиса Кэплоу [Kaplow, 1992, 1995]-]
   Детальность юридических правил и предписаний имеет различных смысл для отдельных предметных областей, которые они регламентируют. Например, детальность природоохранного законодательства обусловлена тем, как много разных видов загрязнителей и источников загрязнения окружающей среды в нем выделяется. Детальность проработки законов об охране труда тем выше, чем больше в нем рассматривается различных видов трудовой деятельности в различных обстоятельствах и ситуациях. Правила возмещения ущерба от несчастных случаев тем детальнее, чем больше отраженное в них разнообразие видов ущерба и чем большее разнообразие возможных жертв в них упомянуто, и т. д.
   Как отмечалось выше, степень детальности юридической нормы непосредственно связана с издержками, локализуемыми на стороне государства: чем выше предполагается детализированность нормы, тем выше должны быть издержки формулирования правил, а также издержки вынесения судебного решения. Одновременно неизбежно большими будут и издержки субъектов правила (экономических агентов) по пониманию таких правил и их интерпретации для целей согласования своих действий с требованиями закона.
   Однако из этого отнюдь не следует, что, с точки зрения общества, издержки обеспечения детальности законодательной нормы должны быть минимизированы. Ведь простейшие в этом аспекте юридические правила, вообще лишенные детальности, звучали бы примерно так: в равной мере сократить все вредные выбросы (безотносительно к их токсичности); установить равный предел скорости на всех дорогах; разрешить все возможные действия… Понятно, что такие «правила» не выполняли бы фактически свою основную роль – регулировать экономическое поведение, нацеливать его на максимизацию стоимости. Одновременно, нельзя утверждать, что юридические правила должны быть максимально детализированы; чрезмерная сложность законов вполне в состоянии породить значительные непроизводительные издержки, связанные с достижением понимания их сути гражданами, а в силу ограниченности внимания и иных ресурсов работников правоохранительных органов – увеличить издержки, связанные с отсутствием должного наказания для невыявленных нарушителей правила, и т. п.
   Таким образом, речь должна идти не о минимизации, а об оптимизации уровня детальности и, соответственно, издержек детальности юридической нормы, причем рассматриваемых не с позиций лишь какого-то одного из участников процесса формирования (проектирования), принятия и исполнения нормы, а с позиций оптимизации общественных, социальных издержек.
   Между тем, это очевидное (для экономиста) положение сплошь и рядом не реализуется в законодательной практике (в том числе, российской). Наиболее типично для отечественного законодателя следовать такой модели поведения: принимается чрезмерно «простой», не детализированный закон, уточнение которого делегируется исполнительной ветви власти, которая либо переинтерпретирует введенную норму «в свою пользу», делая ее очередным источником ренты, либо всемерно затягивает введение достаточно детализированных подзаконных нормативных актов, создавая источник уже не просто поиска, но вымогательства ренты. При этом наиболее расхожим аргументом в пользу следования этой модели для законодателя выступает ссылка на более глубокие знания в соответствующей области, которые имеются у экспертов-чиновников, работающих в исполнительной власти, использование которых (знаний) позволит сильно сэкономить на привлечении независимых экспертов на стадии проектирования исходного правила (подготовки законопроекта оптимальной степени детальности).
   Такая логика, с точки зрения экономического анализа, разумеется, не выдерживает никакой критики, поскольку экономия издержек на уровне законодательного органа оборачивается несопоставимо большими непроизводительными издержками, которые вынуждены нести экономические агенты, становящиеся объектами поиска и вымогательства ренты со стороны представителей исполнительной власти.
   Итак, каковы направления и механизмы влияния уровня детальности юридических правил на экономические процессы? Прежде всего, этот уровень воздействует на «юридические издержки» всех участников процесса формирования и исполнения законов: более детализированные законы дороже обходятся законодателю, сравнительно дороже осуществлять мониторинг их исполнения соответствующим гарантам, причем такие дополнительные издержки возникают практически автоматически, ибо названные субъекты вынуждены их нести «по долгу службы», в порядке осуществления своих функций.
   Как отмечалось, более детализированные правила обусловливают и более высокие интерпретационные издержки у частных агентов, однако здесь имеется важная тонкая деталь: экономические агенты будут нести такие повышенные издержки только в тех случаях, когда сочтут, что это в их интересах. Так, наиболее сложные компоненты введенного закона могут быть попросту проигнорированы практически всеми, так что дополнительные издержки не возникнут.
   Перечисленным издержкам детализации противостоят, однако, и определенные позитивные последствия. Дело в том, что более сложные юридические предписания, более точно различающие различные виды хозяйственного поведения, могут иметь своим результатом улучшение этого поведения со стороны ряда экономических агентов. Так, если предприятия, загрязняющие своими выбросами природную среду, достаточно детально разграничиваются законом и становятся объектами существенно различных санкций, то в этом случае могут возникнуть двоякие позитивные социальные результаты. Во-первых, наиболее вредоносные виды хозяйственной деятельности, если они будут подвергаться наиболее жестким санкциям, если не сократятся, то, по крайней мере, вряд ли вырастут в объемах. Во-вторых, наименее вредные с точки зрения охраны природной среды виды хозяйственной деятельности, если они будут подвергаться существенно более мягким санкциям, не сократятся сверх экономической необходимости (целесообразности), что вполне могло бы произойти, если бы правило оказалось менее детализированным и одинаково пресекало бы как наиболее вредоносную, так и практически безвредную производственную деятельность, сопровождающуюся загрязнением природной среды.
   Важно подчеркнуть, что оба отмеченных потенциальных позитивных результата связаны с частными юридическими издержками, поскольку могут возникнуть лишь в том случае, если хозяйствующие субъекты сочтут необходимым направить свои ресурсы на изучение введенного правила независимо оттого, насколько велики и вредоносны для окружающей среды последствия их производственной деятельности и, соответственно, независимо от того, сколь значительны будут санкции за эти последствия, которые будут к ним применены в порядке выполнения правила правоохранительными органами. Это означает, что если такие частные юридические издержки (включающие усилия по изучению содержания правила и затраты на оценку экологичности своего производства) окажутся слишком высокими с точки зрения хозяйствующих субъектов, названные позитивные последствия не осуществятся, поскольку индивиды не будут изучать содержание введенного правила.
   Те из них, выгоды которых от экологически вредной деятельности невелики, могут просто прекратить ее, несмотря на то, что они могут стать объектом лишь весьма слабых санкций (либо вообще не быть наказанными), хотя их производственная деятельность сама по себе является общественно полезной. Те же предприниматели, экологически вредное производство которых приносит им значительные прибыли, могут просто продолжать действовать, в расчете на то, что санкции не исчерпают всей этой прибыли. Если же этой произойдет, и они на деле понесут убытки, им останется лишь сожалеть о решении, принятом на основе неполной информации. Лишь производители со средней прибыльностью экологически вредного производства пол учат достаточные стимулы к изучению содержания правила и будут поступать в соответствии с полученными знаниями: продолжать эксплуатировать загрязняющие технологии, если санкции окажутся низкими, и откажутся от них в противном случае.
   В результате, при высоких частных затратах на интерпретацию содержания правила общество может не получить всего того позитивного эффекта, который возник бы в случае низких частных юридических издержек.
   Приведенный пример позволяет поставить следующий общий вопрос: при каких условиях у экономических агентов возникают стимулы к приобретению информации о юридических правилах на социально приемлемом уровне? В простейшем случае, когда ответственность за нарушение правила наступает для индивида в полном объеме и присутствует уверенность в безошибочности правосудия, частные и общественные стимулы уравниваются, поскольку производители берут на себя все социальные издержки своей деятельности, включая и издержки на получение информации. Если же при вынесении судебных решений возможны ошибки, а индивиды неверно оценивают ценность информации, то соответствующие стимулы могут оказаться как чрезмерными, так и недостаточными.
   Отсюда вытекает важное следствие; если законодатель вводит правило, способствующее реализации общественных интересов, и это правило является достаточно детализированным, сложным для восприятия и понимания, он должен предусмотреть принятие дополнительных мер, которые ощутимо снизили бы частные юридические издержки. В противном случае положительные эффекты для общества, порождаемые не в результате государственного принуждения (т. е. дополнительных затрат бюджетных средств), а как следствия самостоятельных решений экономических агентов, окажутся наступившими не в полном возможном объеме.
   Существуют ли ситуации, в которых, несмотря на отмеченные выше неоднозначные особенности проявления высокой детализированности закона, значительная сложность юридической нормы является оправданной и желательной с точки зрения минимизации социальных издержек?
   Общий ответ на этот вопрос таков: чем ниже издержки на получение и интерпретацию информации и чем значительнее вариации в ущербе, наносимом различными действиями индивидов, тем больше будет чистая выгода от детальности и точности законодательных предписаний.
   Для иллюстрации этого положения рассмотрим несколько условных ситуаций. Предположим, что издержки формулирования правила невелики (например, подготовлено простое правило, применимое к большому числу различных действий и ситуаций), Пусть также малы и издержки вынесения судебного решения (например, если ущерб возникает лишь с очень малой вероятностью). В этом случае более детально прописанный закон оказывается вполне допустимым и даже желательным, если получение информации о его содержании не связано с запретительно высокими издержками для субъектов соответствующего правила. Суть дела в том, что у экономических агентов, подпадающих под действие правила, есть возможность и не приобретать информацию о его содержании. Тратят средства на это только те агенты, которые ожидают получить значительные выгоды от такой информации. К ним относятся индивиды, действия которых весьма значимы для общества, если они не сопряжены с большим ущербом, и весьма нежелательны, если такой ущерб может возникнуть.
   Конкретным примером такой ситуации может служить отношение шоферов к сложной системе правил, регулирующих порядок перевозки опасных отходов в места их хранения. Большинство из них, кто никогда не столкнется с необходимостью таких перевозок, не будет затрачивать усилия на изучение этих правил. Те же, кто систематически занят на подобной работе, обязательно предпримет действия по изучению соответствующих правил, справедливо рассчитывая на получение значительного вознаграждения за свою работу. Их затраты на изучение информации могут быть велики, однако общественные выгоды от соблюдения ими сложных правил безопасной перевозки будут, очевидно, существенно больше.
   Один из выводов из анализа этого примера состоит в том, что высокие суммарные расходы на обеспечение соответствия поведения какому-то правилу сами по себе вовсе не свидетельствуют о том» что это правило чрезмерно детализировано или переусложнено. Низкие суммарные расходы могут свидетельствовать о том, что лишь небольшое число индивидов обеспокоились изучением деталей закона, так что любые дополнительные затраты на уточнение формулировок или вынесение судебного решения будут по существу напрасными. Высокие суммарные расходы, с другой стороны, отражают тот факт, что многие индивиды обдумывают действия, социальная желательность которых сильно зависит от конкретного содержания таких действий (например, большие издержки на изучение налогового законодательства в среде предпринимателей может говорить как о том, что они озабочены более точной и безошибочной уплатой налогов, так и о том, что предметом их изучения в действительности является поиск способов обойти правила налогообложения). В этом случае снижение общественных издержек следования правилу путем упрощения закона было бы ошибочным, поскольку при этом пришлось бы пожертвовать ощутимыми поведенческими выгодами.
   Другой вывод из анализа заключается в том, что большое число людей не следует какому-то правилу, это вовсе не обязательно говорит о том, что оно чрезмерно детализировано и усложнено. Просто может быть так, что пока лишь малая часть людей, для кого это правило важно, изучила его детали, так что выгоды от точности и сложности будут получены позднее, притом с небольшими издержками по отношению к другим индивидам.
   Вторая условная ситуация имеет следующее содержание; предположим, что частные издержки на приобретение информации о содержании правила низки (например, если индивидам уже известны особенности своих действий и возможные санкции за их осуществление), однако затраты государства, связанные с разграничением этих действий для целей вынесения судебных решений, напротив, велики, поскольку чиновникам затруднительно выявлять детали поведения экономических агентов. Типичным примером такой ситуации может служить множество способов поведения, нацеленных на уклонение от налогообложения. В подобных случаях последствия дополнительной детализации юридических правил неоднозначны. Дело в том, что дополнительные издержки системы правосудия могут регулярно воспроизводиться, несмотря на то, что вследствие уточнения правил будет выявлено лишь малое число новых нарушителей, так что общественные выгоды могут оказаться существенно меньше совокупных издержек, которые возникнут на стороне государства.
   Различия между первой и второй условными ситуациями связаны с тем, что государство вы нужде но осуществлять дополнительные расходы на вынесение судебных решений даже в тех случаях, когда ex ante выгоды от улучшения поведения экономических агентов невелики, поскольку ему неизвестно, так ли это. Напротив, в тех случаях, когда частные издержки на получение информации значительны, экономические агенты будут производить их, как показано выше, лишь выборочно, в соответствии со своими ожидаемыми частными выгодами.
   В заключение этого раздела остановимся на вопросе о связи между детальностью юридической нормы и корректностью (безошибочностью) судебных решений. Эта связь важна потому, что в процессе своей хозяйственной деятельности индивиды становятся более информированными относительно ее соответствия или несоответствия закону (и, стало быть, способными вести себя так, чтобы максимизировать общественную выгоду) только в том случае, если в ходе мониторинга их поступков со стороны государства правоохранительные органы окажутся способными отделять «правильные» действия от «неправильных». Если же, напротив, квалификация поступков как правонарушений будет осуществляться в значительной мере случайно, или же ничего не будет предприниматься для того, чтобы улучшить процессы такой квалификации, то совершенный и точный – на бумаге – закон на практике окажется грубым, не различающим правомерные и неправомерные действия.
   Поэтому многие аспекты процедурного характера, связанные с выявлением правонарушения, сбором доказательств, ведения судебного заседания и т. п. также важны для оценки влияния юридических правил на экономическое поведение, как и вопросы содержания этих правил. Соответственно, все эти процедурные моменты также могут быть предметом экономического анализа, подобного тому, что были продемонстрированы выше.
   Ведь если субъекты юридических правил подозревают возможность судебной ошибки (как в сторону прощения действительного нарушителя, так и в сторону обвинения невиновного), у них появляются действенные стимулы к осуществлению затрат на изучение упомянутых процедурных вопросов. Очевидно, такие издержки являются непроизводительными расходами, прямым вычетом из ресурсов экономических агентов, уменьшающим их возможности производства стоимости. Кроме того, результаты полученных процедурных знаний могут быть использованы индивидами для получения частных выгод путем совершения правонарушений, уменьшающих общественное благосостояние, таким способом, который не позволит правоохранительным органам распознать нарушение. Таким образом, формулировки разрабатываемого юридического правила должны учитывать возможности его корректного применения в ходе принятия судебных решений.

4.2. Выбор между точностью правила ex ante и его уточнением ex post

   В чистом виде такой выбор присущ процессам институционального проектирования, осуществляемым в странах общего, или англосаксонского права, однако, поскольку со схожими проблемами сталкивается иногда и законодатель в странах с системой гражданского, кодифицированного права, имеет смысл обсудить проблемы такого выбора в этом учебном пособии.
   Суть выбора заключается в том, как формулировать ту или иную юридическую норму: вводить ли в формулировку определенные конкретные, операциональные признаки правомерного или неправомерного поведения субъектов, давая возможность суду непосредственно сопоставлять наблюдавшееся поведение подозреваемого в правонарушении с нормативными значениями таких признаков, либо же формулировать ее в общих, функциональных терминах, предоставляя суду возможность интерпретировать их смысл применительно к тем конкретным обстоятельствам, с которыми он имеет дело.
   Юридические правила первого типа мы будем называть предписаниями, правила второго типа – стандартами. [21 - В упомянутых выше работах Л. Кэплоу, которым мы следуем в этом разделе, нормы первого типа называются правилами (rules), нормы второго типа – стандартами (standards). Однако следование этому словоупотреблению может создать ненужные трудности в разграничении термина «правила» как общего, обозначающего некий тип регулярного поведении вообще, и как частного, обозначающего некоторую особую форму описания такой регулярности. Поэтому здесь применяется терминология, отличающаяся от используемой Л. Кэплоу.] Например, в рамках предписания, характеризующего должное поведение в сфере охраны природном среды, могут быть перечислены конкретные вещества, являющиеся загрязнителями, и определены конкретные санкции за загрязнение, дифференцированные в зависимости от масштабов и типов допущенных выбросов. В рамках же соответствующего стандарта может быть лишь зафиксирована необходимость наказания субъекта, допустившего вредные выбросы в природную среду, так что делом суда оказывается и определение того, что именно является вредным выбросом, и того, какие именно санкции должны быть применены к нарушителю. Другой пример: запрет на нарушение прав миноритарных акционеров может быть сформулирован так, что будет включать описание различных конкретных признаков подобного нарушения, так что суду остается лишь установить, имел ли место хотя бы один из этих признаков – тогда мы имеем дело с предписанием; но такой запрет может быть сформулирован и в общей форме, именно как запрет на нарушение таких прав. В этом случае суд должен «по обстоятельствам» решать, имело ли место нарушение, каких именно прав, повлекло ли оно какие-то имущественные потери для миноритарных акционеров и т. п., то есть применять стандарт.
   При этом важно различать вопросы точности, с которой содержание нормы формулируется изначально, и вопросы точности, с которой эта норма применяется. Некоторые исследователи полагают, что в рамках системы прецедентного права стандарты в принципе по определению более точны, чем предписания, поскольку они предоставляют возможности для рассмотрения всех тех факторов, которые в разбираемой ситуации сказываются на оценке правонарушения, в то время как предписания ограничивают круг таких факторов, независимо оттого, сколь детально они прописаны. Однако такое суждение скрыто исходит из предпосылки, что в процессе выработки решения судьи располагают неограниченными ни по качеству, ни по количеству ресурсами, которые они могут использовать для анализа рассматриваемого дела на базе применения стандарта. Однако такое предположение, очевидно, весьма далеко от реальности, так что и следующий из него вывод также не может быть принят.
   Разумеется, предписание и стандарт в тех примерах, которые были приведены, выступают в своих крайних, «демонстративных» формах. Реальные формулировки юридических правил бывают в большей или меньшей степени схожими как с предписаниями, так и со стандартами, даже в рамках одного документа. Однако для целей обсуждения методических вопросов экономического анализа выбора между формулированием изначально детализированных правил (предписаний) и фиксацией общих руководящих принципов, уточняемых и конкретизируемых в зависимости от обстоятельств (стандартов) мы будем использовать определенные выше абстракции в чистом виде.
   Суть проблемы выбора между предписаниями и стандартами заключается в том, что принятие законодателем (или разработчиком нормы) одной или другой формы фиксации правила порождает различные, как по величине, так и по локализации, издержки, влияющие на поведение как субъектов, так и гарантов нормы. Следовательно, вполне правомерна постановка задачи об оптимальном распределении усилий (и средств) между более точным описанием содержания нормы в юридическом документе, т. е. ex ante, и уточнением обстоятельств и последствий поступка в ходе принятия судебного решения, т. е. ex post.
   Мы определили предписания как тип формулировок юридических норм, которые обеспечивают большую точность спецификации будущих разрешенных или запрещенных действий. Следовательно, начальные издержки формулирования предписаний не могут не быть выше, чем издержки формулирования стандартов. Ведь для того, чтобы сформулировать предписание, например, регламентирующее перевозки ядовитых жидкостей, нужно предпринять разработки, касающиеся рисков неблагоприятных последствий, возникающих вследствие того или иного происшествия, определить пороги безопасности, оценить возможности избежания превышения этих порогов в ходе хозяйственной деятельности и т. д. Всех этих усилий и затрат (для государства) можно избежать, если ограничиться формулированием общего правила, – стандарта, возлагающего на перевозчика ответственность за негативные последствия инцидентов, возникающих в процессе перевозки, оставляя суду возможность для проведения детального разбора происшествий в тех случаях, когда они действительно будут возникать.
   Однако такая экономия издержек для государства оборачивается дополнительными издержками для субъектов разрабатываемых правил, которые, страхуясь от возможных санкций, вынуждены будут проводить аналогичные исследования самостоятельно, и притом проводить их будут многие из таких субъектов, т. е. они будут проводиться неоднократно, хотя, вероятно и не в столь полном объеме, как если были бы проведены государством. Налицо, таким образом, возможность фактического перерасхода ресурсов на исследовательские действия, т. е. возможность неэффективного использования средств, которые, – если бы анализ был проведен централизованно, – смогли бы быть использованы более производительно.
   Более дорогие для государства предписания, с другой стороны, менее дороги как для субъектов правил, интерпретирующих их для организации своих будущих действий, так и для правоприменительных органов, сталкивающихся с необходимостью принятия решений по возможным фактам нарушения правил. В нашем примере, если предписание точно определяет, какие именно вещества являются ядовитыми, перевозчик будет применять повышенные меры безопасности только при работе с ними, а не во всех тех случаях, когда он перевозит какие-либо грузы. Соответственно, и суд будет применять правило об ответственности перевозчика только в тех случаях, когда он перевозил именно указанные в предписании вещества, и не проводить дорогостоящие исследования экологических последствий от дорожных происшествий, в которых рассыпались или проливались вещества, не указанные в предписании как экологически вредные.
   Приведенные рассуждения показывают, что формулирование норм в виде предписаний обеспечивает поведение субъектов в большем соответствии с содержанием нормы и притом с меньшими частными издержками, чем эквивалентный по содержанию стандарт. Ведь в ходе применения предписания его субъекты способны обучаться следованию норме практически автоматически, без дополнительных издержек, что и дает им возможность по мере накопления опыта точнее соблюдать ее требования. Очевидно, когда следования норме легче достичь, меньшее число субъектов будет склонно ее нарушать, так что более высокий уровень законопослушания будет достигаться без применения дорогостоящих юридических санкций.
   Разумеется, вклад меньших издержек на изучение содержания нормы и большей легкости следования ей в достижение более высокого уровня исполнения нормы может быть несопоставим со вкладом в него общей выгодности или невыгодности выполнения той или иной нормы. Однако и пренебрегать этим фактором при анализе экономических следствий формы фиксации нормы также, разумеется, было бы неправильным.
   Заметим также, что предписания будут оказывать положительное влияние на поведение субъектов даже в тех случаях, когда стандарты (дающие возможность учитывать различные обстоятельства инцидентов) обеспечивают большую точность при выработке судебных решений. Ведь любое уточнение нормы, возникшее в ходе судебного разбирательства на базе применения стандарта, будет воздействовать на поведение экономических агентов только тогда, когда они способны предвидеть появление благоприятных для них особенностей аналогичных инцидентов в будущем, что вряд ли можно ожидать в большом числе случаев вследствие ограниченной рациональности субъектов. Кроме того, чтобы решение, принятое судом на базе применения стандарта, оказало влияние на поведение других потенциальных нарушителей, они должны предпринять усилия для ознакомления с ходом и результатом такого разбирательства, т. е. понести дополнительные информационные издержки – ситуация, рассматривавшаяся выше, в разделе, посвященном выбору уровня детальности формулировки юридической нормы.
   Итак, объединяя рассмотренные моменты, можно утверждать, что формулировки юридических норм в форме предписаний предпочтительны, когда регулируемые ими действия часто повторяются, имеют массовый характер, в то время как стандарты предпочтительны тогда, когда поведение экономических агентов в регламентируемой сфере варьируется столь широко, что каждый отдельный сценарий действий встречается сравнительно редко.
   Основания этого положения состоят в том, что дополнительные издержки, необходимые для корректного формулирования предписаний, осуществляются единовременно, в то время как выгоды от применения предписаний (такие как более низкие частные издержки и большее согласие агентов с введенным правилом, а также более низкие издержки вынесения судебных решений) возникают достаточно часто. Так, например, если речь идет о природоохранном регулировании применительно к химической чистке одежды, то его целесообразно оформлять в виде предписания по отношению к массово применяемым химическим реагентам, поскольку здесь есть возможность однажды и на длительный срок регламентировать порядок применения чистящих веществ (вплоть до момента массовой замены технологии чистки). Ведь малые предприятия, функционирующие в этой сфере, вряд ли способны, каждое отдельно, провести дорогостоящие исследования последствий применения различных чистящих реагентов, так что такой путь адаптации к природоохранным нормам будет запретительно дорог. Однако для каких-то редко используемых реагентов достаточно сформулировать правило в форме стандарта, чтобы предприниматели, почему-либо решившие ими воспользоваться, сами позаботились о проверке таких веществ на отсутствие вредных последствий. Ведь детальная проверка экологичности всех потенциальных реагентов была бы весьма дорогостояща для государства, в то время как вероятность реального разбора соответствующих инцидентов в судах оказалась бы весьма малой, а для некоторых из реагентов, возможно, и просто нулевой.
   В этой связи нужно отметить, что частота встречаемости каких-то видов действий на практике может быть очень большой, хотя число судебных решений, принятым по ним, напротив, весьма незначительным. Так происходит, когда выполнение правила не только не обременительно для индивидов, но и просто выгодно им. Даже когда следование правилу не имеет полного и всеобщего характера, судебные разбирательства нарушений могут быть редки. Например, так будет, если ущерб от нарушений невелик, а издержки обнаружения нарушения, наоборот, значительны.
   В целом, заключая рассмотренный сюжет, нужно отметить, что учет издержек и выгод от формулирования нормы в виде либо предписания, либо стандарта, важен, чтобы определить оптимальные усилия, нужные как для разработки нормы, так и для ее применения. При прочих равных, чем более часто встречающееся поведение регулируется, тем более важно формулировать закон с большой осторожностью и тщательностью. Напротив, предполагая, что судебные решения в регламентируемой сфере будут приниматься достаточно редко, нет смысла тратить значительные средства на исследования, необходимые для детального прописывая множества потенциально возможных ситуаций или нарушений.

4.3. Детальность проработки закона и проблема делегирования законодательных полномочий

   При рассмотрении в предыдущим двух разделах вопросов связанных с влиянием формы знаковой фиксации проектируемого юридического правила на издержки участников процесса выработки и применения нормы и, следовательно, на их экономическое поведение, мы несколько раз затрагивали и такой аспект этих вопросов, как связь между уровнем детальности и характером тех органов государственной власти, которые создают необходимую для корректного правоприменения степень полноты информационного обеспечения всего процесса разработки и осуществления правил.
   При этом в явном виде в анализе фигурировали только два типа органов власти – законодательные и судебные. Между тем, на практике в законотворческий процесс достаточно активно включены и органы исполнительной ветви власти, т. е. государственные министерства и ведомства.
   Обычно функции нормотворчества реализуются этими органами на базе исполнения прямых поручении со стороны законодательных органов, делегирующих, тем самым, им свои законодательные прерогативы. При этом нормативно-правовые акты, создаваемые министерствами и ведомствами (правительством), имеют, как правило, более низкий юридический статус, чем нормы, принимаемые непосредственно законодательными органами (парламентом), именуясь не законами, а подзаконными актами.
   Наряду с исполнением прямых поручений законодателя – разработкой нормативных актов, уточняющих обычно порядок применения законов, – исполнительные органы (далее для краткости именуемые агентства) зачастую формируют подзаконные акты по собственной инициативе, мотивируя это необходимостью осуществления задач, находящихся в их сфере ответственности. При этом в рамках как первого, так и второго типа нормотворческой деятельности агентства способны создавать правила, преследующие цели, далекие от целен законодателя.
   Поэтому центральный вопрос, который обсуждается в литературе, посвященной проблемам создания правил агентствами, заключается в том, как обуздать и направить в конституционно и законодательно определенные границы дискреционную нормотворческую активность агентств? Тесно связан с ним и другой вопрос: как много законотворческих возможностей должно быть делегировано агентствам?
   Аналитические рамки для ответов на эти вопросы в современной экономической теории определяются тем обстоятельством, что предпочтения агентств (точнее, исходя из принципа методологического индивидуализма – предпочтения бюрократов, руководителей правительственных ведомств) не совпадают с общественными предпочтениями, выражаемыми в процессе голосования и выбора законодателей. Предпочтения агентств могут быть как личными предпочтениями их руководителей, так и определяться воздействием на этих руководителей групп специальных интересов.
   В этой связи ответы на поставленные базовые вопросы зависят от ответа на вопрос о том, почему законодатель может хотеть передать часть своей нормотворческой власти бюрократам? Ведь именно после такой передачи возникает проблема контроля над использованием этой власти, и организация такого контроля (формируемая, очевидно, тем же законодателем) не может не зависеть от целей исходного делегирования законодательных полномочий. Ведь если, например, передача таких полномочий обусловливается нежеланием законодателя нести ответственность перед избирателем за качество принимаемых норм, очевидно, что контроль за агентствами в сфере нормотворчества должен быть минимальным, с тем, чтобы в случае создания правил с негативными социальными последствиями можно было прямо переложить ответственность за это на руководителя соответствующего ведомства. Если же делегирование полномочий обусловлено чисто техническими причинами, такими как ограниченные «мощности» по производству правил на уровне законодательного органа, контроль, напротив, должен быть достаточно «плотным», чтобы у поручителя (законодателя) всегда была возможность вовремя поправить исполнителя (бюрократа).
   В современной литературе, посвященной обсуждаемой проблематике, практически повсеместно принята точка зрения, согласно которой источником делегирования законодательных полномочий является именно вторая из приведенных выше причин. Другими словами, между законодателем и агентством в процессе делегирования возникают отношения поручителя и исполнителя (principal-agent relations).
   Вместе с тем, как подчеркивают М. Мак-Каббинс, Р. Нолл и Б. Вайнгаст [McCubbins, Noll and Weingast, 1987, 1989], характер возникающих в них проблем отличен от тех, которые изучаются в рамках стандартной задачи управления поведением исполнителя (principal-agent problem). Дело в том, что санкции, которые могут быть применены к бюрократам после того, как они продемонстрировали отклонение от политических предпочтений курирующих их законодателей, являются чрезвычайно ограниченными. Ограничения возникают здесь в силу низкой вероятности обнаружения таких отклонений, высоких издержек мониторинга и, наконец, той цены, которую сами законодатели должны платить за применение санкций к агентству (его руководителям), связанной с уроном для их репутации, поскольку эти руководители обычно утверждаются самими законодателями. [22 - Другими слонами, здесь имеет место феномен «окапывания менеджеров» (managers' entrenchment), суть которого заключается том, что менеджер, заинтересованный в сохранении своих позиций в организации, склонен скрывать информацию о негативных последствиях своих действий от собственника организации [Shleifer and Vishny, 1988].]
   Вместе с тем, вопрос об издержках контроля за агентствами не столь однозначен, с точки зрения максимизации общественного благосостояния. Дело в том, что высокие затраты контроля в краткосрочном периоде дают ощутимый позитивный эффект в долгосрочном периоде, поскольку в условиях жесткого контроля происходит самообучение бюрократов, так что в конечном счете на государственную службу приходят только «хорошие» бюрократы, С другой стороны, обеспечение надежного и жесткого контроля за деятельностью агентств требует координации и взаимодействия между различными перекрывающими друг друга правилами и пересекающимися компетенциями ведомствами, что, разумеется, усложняет решение этой задачи.
   По мнению М. Мак-Каббинса, Р. Нолла и Б. Вайнгаста, решение задачи обеспечения соответствия действий агентств политическим предпочтениям законодателя может быть в определенной мере обеспечено посредством введения определенных процедурных правил. В этом отношении информационные процедурные правила» регламентирующие порядок запроса агентствами информации и определяющие последствия недостаточно высокого качества формируемого информационного обеспечения решения задач, которые ставятся перед агентствами, чрезвычайно важны. Они в состоянии обеспечить такое положение, что агентства будут обосновывать свои решения на надежной информационной базе, которая также будет вполне достаточна для контроля со стороны законодателя. Получение разнообразной информации только тогда будет приводить к повышению качества решений, принимаемых ведомствами, когда тот, кто лучше информирован, будет иметь достаточно стимулов к ее продуктивному использованию.
   Поэтому чрезвычайно важен момент раскрытия собранной информации перед законодателем для контроля, особенно в тех случаях, когда в связи с решаемым вопросом имеется значительная заинтересованность различных групп специальных интересов, либо сам вопрос весьма противоречив. Поскольку последние два обстоятельства находятся вне возможностей воздействия законодателя, он вынужден формировать единые процедурные правила, предоставляющие ему возможность контролировать информацию, находящуюся в распоряжении агентств, а также регулировать издержки и эффективность использования предоставления агентствам требуемой им информации.
   Анализ таких процедурных правил показывает, что публичное раскрытие информации, с одной стороны, дает возможность воспроизвести решения относительно содержания правил самому законодателю, а также заинтересованной части общественности, что расширяет возможности контроля над агентствами. С другой стороны, оно облегчает политическое вмешательство групп специальных интересов в процесс выработки правил на ранних его стадиях, причем на более ранних, чем в соответствующий процесс, осуществляемый законодательными органами. Такое политическое вмешательство может позволить этим группам добиться контроля за выработкой правил агентствами ex ante. Следовательно, процедурные правила могут привести к высоким издержкам рентоориентированного поведения и будут благоприятствовать тем из групп специальных интересов, которые располагают бо́льшими ресурсами для осуществления влияния.
   Поэтому, наряду с процедурными, чрезвычайно важны и правило обоснования решении (evidentiary standards), ограничивающие дискреционные возможности агентств определением конкретных требований к процедурам обоснования нормотворческих решений. Правила (или критерии) обоснования решений могут как способствовать, так и препятствовать в оказании влияния на нормотворческий процесс тем группам специальных интересов, которые основывают свои аргументы на неясных причинно-следственных связях.
   Не менее важно также и правило внепартийности (ex parte) агентств, служащее цели запрета прямого неформального общения между крупными группами давления и агентством в ходе формального процесса выработки подзаконных норм. Такие правила канализируют возможности политиков влиять на этот процесс, предусматривая различные санкции для бюрократов в случае их нарушения.
   Для того, чтобы названные правила действительно давали возможность законодателю осуществлять ex ante контроль за нормотворческой деятельностью агентств, вероятность того, что нарушители этих правил станут объектом юридических санкций, должна быть достаточно велика. Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы соответствующий контроль был децентрализованным, т. е. значительное число субъектов (как частных лиц, так и негосударственных организаций) могло бы обратиться в судебные органы по поводу выявленных нарушений, и притом с достаточно низкими издержками такого обращения.
   В исследованиях М. Мак-Каббинса, Р. Нолла и Б. Вайнгаста не только обсуждаются различные способы взаимодействия процедурных правил и групп специальных интересов в ходе выработки норм в государственных агентствах, но также учитывается, что сами политики отнюдь не ограничены в выборе такой политики, которая благоприятствовала бы некоторым из этих групп. Они полагают, что политики, задумываясь о своем будущем, в состоянии обеспечить такие изменения в юридических нормах, разрабатываемых агентствами, которые предоставят преимущества группам, образовывавшим коалиции, в составе которых эти политики добились своего положения. Подобный «автопилот» для будущих решений агентств облегчает функционирующей коалиции решение проблем, связанных с тем, что будущее политическое большинство может поощрять другие группы специальных интересов.
   Тем самым, анализ показывает, что совокупность процедурных правил, – информационных, обосновывающих и др., – вообще говоря, не в состоянии гарантировать агентства от «захвата» (capture) их со стороны групп специальных интересов, в том числе и косвенно, через влияние на курирующих выборных политиков, в процессах контроля их нормотворческой деятельности ex ante. Если же такие правила отсутствуют, вероятность захвата становится чрезвычайно большой, так что выработка государственными агентствами подзаконных актов, преследующих цели предоставления односторонних преимуществ какой-либо из групп специальных интересов, может стать практически массовым явлением. Современная российская действительность, для которой характерно отсутствие ряда из указанных процедурных правил, дает многочисленные свидетельства в пользу правильности этого предположения.
   Кроме того, не следует не учитывать и такой возможности для дискреционного поведения агентств в сфере нормотворчества, как придание созданному правилу юридической формы, не дающей ущемляемым ею сторонам обратиться в суд для ее опротестования. Например, «разъяснение» какого-либо положения закона в пользу той или иной группы специальных интересов может принять форму рекомендации, не имеющей юридической силы и потому не могущей быть оспоренной в суде, хотя она и будет выполняться подведомственными агентству учреждениями, поскольку не запрещена законом, поручившим внесение необходимых уточнений этому ведомству.
   В этой связи, наряду с контролем ex ante, важным компонентом ограничения дискреционного поведения агентств становится контроль ex post, а также смешанные формы контроля, В литературе, посвященной проблематике организации контроля законодателя над нормотворческой деятельностью агентств, которым он делегирован соответствующие права, эти вопросы обсуждаются в форме задачи выбора оптимальной формы контроля.
   При этом крайними точками своеобразной шкалы, внутри которой осуществляется такой выбор, выступают две базовых формы организации:
   «полицейский патруль» (police-patrol), в рамках которой законодатель имеет дело со случайной выборкой из различных форм бюрократической деятельности, подобно тому, как полицейская машина случайно проезжает по некоторым из улиц патрулируемого района;
   «пожарная тревога» (fire-alarm), в рамках которой решения агентств анализируются лишь после того, как к ним поступили те или иные жалобы и/или возражения, подобно тому, как пожарная команда выезжает на место лишь после того, как поступил вызов.
   Основополагающими работами в этой области являются публикации М. Мак-Каббинса и Т. Шварца [McCubbins and Schwartz, 1984] и Б. Вайнгаста [Weingast, 1984], в которых доказывалось, что Конгресс США в общем должен предпочитать режим пожарной тревоги режиму полицейского патруля, поскольку издержки мониторинга в этом случае частично передаются заинтересованным группам и отдельным индивидам. Вместе с тем, как заметили критики этой позиции, граждане, пострадавшие от нарушения агентствами целей законодателя, не всегда представлены посредством хорошо организованных групп, так что не всегда в состоянии забить тревогу по поводу нарушений настолько громко, чтобы быть услышанными законодателем. Авторы концепции ответили на эту критику ссылкой на то, что пострадавшие группы часто имеют своих публичных представителей в средствах массовой информации, а проблема безбилетника (проблема организации коллективного действия) преодолевается наличием отдельных законодателей, заинтересованных в организации массовых групп поддержки, которые помогли бы им выиграть очередные выборы.
   В современной литературе, посвященной оптимальному режиму контроля законодателей над агентствами, практически не обсуждаются вопросы социальных издержек, связанных с этими режимами. Очевидно, что в рамках режима пожарной тревоги социальные издержки поиска нарушении отсутствуют: индивиды, пострадавшие от дискреционного принятия решений агентствами, «автоматически» обнаруживают слабости регулирования. В рамках же режима полицейского патруля законодатель должен нанимать индивидов, которые специализировались бы на обнаружении соответствующих нарушений, так что преимущества первого режима представляются достаточно очевидными. Вместе с тем, эти аргументы могут быть существенно ослаблены фактом существования так называемого распределенного ущерба (dispersed damages), когда вред, наносимый одному человеку, слишком мал для того, чтобы простимулировать его к объявлению тревоги, в то время как совокупный ущерб оказывается вполне ощутимым. Иными словами, социальные издержки режима пожарной тревоги в случае распределенного ущерба могут быть велики из-за существования эффекта безбилетника.
   Эмпирические проверки гипотезы предпочтения законодателем режима пожарной тревоги режиму полицейского патруля на материалах Конгресса США показали, что он во все больше») степени использовал второй, а не только первый режим. Отсутствие подтверждений упомянутой гипотезе было объяснено тем, что использование режима полицейского патруля позволяет привлекать больше бюджетных средств для обслуживания деятельности Конгресса, нанимать больше сотрудников и т. п., т. е. максимизировать масштабы ресурсного потенциала этой организации. Иными словами, по крайней мере в 80-х годах XX в. (период, на материалах которого проводился эмпирический анализ) Конгресс вел себя как «нормальное» подразделение организации, менеджеры которого заинтересованы в росте своего влияния в рамках всей организации (в данном случае – государства).
   В первой половине 90-х годов А. Лупиа и М. Мак-Каббинс [Lupia and McCubbins, 1994a, 1994b] разработали формальные модели рассматриваемых режимов контроля. Они исследовали, при каких условиях каждый из них оказывается более предпочтительным, чем отсутствие контроля, с точки зрения Конгресса как поручителя. Анализ показал, что режим полицейского патруля предпочтительнее отсутствия контроля вообще при весьма неожиданных условиях: 1) значительных различиях в предпочтениях агентств и законодателя; 2) низких издержках мониторинга. Режим пожарной тревоги оказался предпочтительнее отсутствия контроля в условиях, когда: I) налагаются высокие «штрафы» за «ложные вызовы», или 2) когда предпочтения законодателей» с одной стороны, и групп специальных интересов или граждан, которые могут объявить тревогу, с другой стороны, близки между собой. Поскольку состав этих условий оказался несопоставим, исследователи воздержались от непосредственного сравнения предпочтительности анализируемых режимов.
   Завершая обсуждение вопросов сравнительных преимуществ различных режимов контроля за нормотворческой деятельностью агентств, обратим внимание на тот факт, что оценка режимов контроля только по прямым издержкам является не вполне корректной. Дело в том, что в случае, когда исполнитель решает несколько задач одновременно или, что то же, результаты действий исполнителя многомерны, однако количественно можно измерить (и проконтролировать) лишь часть из них, распределение усилий исполнителя между задачами оказывается таким, что большая часть приходится нате из них, которые подвергаются наиболее жесткой проверке (Милгром, Роберте, 1999, гл. 7]. Другими словами, исполнители пренебрегают задачами, которые не контролируются поручителем. Следовательно, дополнительный контроль, изменяя распределение усилий исполнителя, может порождать непрямые издержки. Поскольку результаты деятельности правительственных агентств, в отличие от коммерческих организаций, лишены обобщающего измерителя – прибыли, оценить такие непрямые издержки однозначно, как способствующие или препятствующие продуктивной деятельности агентств, в общем случае затруднительно.

Вопросы для самопроверки

   1. Что такое «детальность нормы»?
   2. Как уровень детальности нормы влияет на издержки субъектов ее принятия и исполнения?
   3. Следует ли всегда минимизировать издержки детальности юридической нормы?
   4. Какие экономические факторы влияют на оптимальный уровень детальности нормы?
   5. Когда у индивидов возникают стимулы к приобретению информации о содержании юридической нормы?
   6. Когда высокая сложность юридической нормы оправдана и желательна?
   7. Означает ли массовое пренебрежение нормой, что она чрезмерно усложнена?
   8. Как связаны детальность нормы и безошибочность судебных решений по дедам о ее нарушении?
   9. Какие юридические правила представляют собой предписания? Приведите примеры.
   10. Какие юридические правила представляют собой стандарты? Приведите примеры.
   11. Как распределяются издержки принуждения к исполнению нормы между участниками правоприменительного процесса в случае, если эта норма представляет собой предписание?
   12. Как распределяются издержки принуждения к исполнению нормы между участниками правоприменительного процесса в случае, если эта норма представляет собой стандарт?
   13. Какие факторы влияют на выбор между правилом-предписанием и правилом-стандартом?
   14. Какая из форм – предписание или стандарт – в большей степени способны влиять на изменение поведения субъектов нормы в сторону его улучшения? От чего зависит эта их способность?
   15. Являются ли издержки изучения содержания нормы основным фактором, определяющим масштабы следования ей?
   16. В чем различия во влиянии на поведение субъектов судебных решений, принятых на основе предписаний и на основе стандартов?
   17. Когда предпочтительно формулирование юридических правил в виде предписаний?
   18. Когда предпочтительно формулирование юридических правил в виде стандартов?
   19. Зачем нужен контроль законодателя за нормотворческой деятельностью органов исполнительной власти?
   20. С чем связана ограниченная применимость общей модели управления поведения исполнителя к проблеме контроля законодателя за нормотворческой деятельностью агентств?
   21. Какова роль процедурных правил в обеспечении контроля законодателя за нормотворческой деятельностью агентств?
   22. Какие из процедурных правил могут способствовать захвату агентства группами специальных интересов?
   23. В чем состоит стратегия контроля «полицейский патруль*?
   24. В чем состоит стратегия контроля «пожарная тревога*?
   25. При каких условиях стратегия контроля «полицейский патруль» предпочтительнее, чем отсутствие контроля?
   26. При каких условиях стратегия контроля «пожарная тревога» предпочтительнее, чем отсутствие контроля?
   27. Почему некорректно сравнение вариантов стратегий контроля законодателя за нормотворческой деятельностью агентств на основе прямых издержек контроля?

Основные понятия главы

   • Детальность юридической нормы.
   • Оптимальная детальность юридической нормы.
   • Издержки детальности нормы.
   • Юридическая норма – предписание.
   • Юридическая норма – стандарт.
   • Делегирование нормотворческих полномочий от законодателя агентствам.
   • Процедурные правила.
   • Стратегии организации контроля за нормотворческой деятельностью агентств.

Приложение. Неосуществимые институциональные проекты: демократическое координационное планирование

   История идей, оказавших существенное влияние на ход общественного развития, знает немало примеров, когда коллективное действие, организованное и вдохновленное такой идеей, приводило к результатам, прямо противоположным задуманному, либо, в случае «удачного» исхода, заканчивалось ничем. Мы не будем анализировать здесь примеры фундаментальных заблуждений, типа стремления к построению коммунизма в одной отдельно взятой стране, – прежде всего, в силу громоздкости такого анализа, а также из-за существенной политической «нагруженности» данного примера.
   Предметом детального разбора здесь будет гораздо более нейтральная в этом аспекте идея, систематически возникающая в экономической и политической мысли, не связанная непосредственно с требованиями радикальной перестройки политического типа государства, вполне осуществимая, – по убеждению ее сторонников, – в рамках демократически устроенных обществ. Речь идет о создании всеобъемлющей системы планирования как средства преодоления циклического характера развития рыночной экономики, способа предотвращения нерациональных издержек ресурсов, возникающих в ходе именно такого процесса экономического роста, и, соответственно, высшей ступени развития государственного регулирования рыночной экономики.
   Несмотря на существование убедительных доказательств невозможности (или, по крайней мере, нерациональности) централизованно и директивно планируемой экономики, представленных еще в 20-30-е гг. XX столетия в работах Л, фон Мизеса и Ф. Хайека (см. [Mises, 1922], [Hayek, 1935] и др.), мысль о полезности государственного индикативного планирования систематически воспроизводится очередными поколениями экономистов, прежде всего – относящими себя к представителям критического, эволюционного или «старого» институционализма.
   Один из последних во времени примеров воспроизведения этой идеи представлен в статье П. Мюррелла, опубликованной в «Путеводителе по институциональной и эволюционной экономике», изданном в 1994 г. [Murrell, 1994]. Какие аргументы выдвигаются автором в пользу целесообразности введения в рыночные экономики подобного института?
   По его мнению, основаниями для этого являются как общеизвестный феномен провалов рынка, так и текущие ошибки политических механизмов в демократических государствах. На базе первого из них построены теории индикативного планирования Дж. Мида, Р. Харрода, С. Эстрина и П. Холмса, исходя из второго формирует свои построения А. Груши.
   Концепция Дж. Мида [Meade, 1971] базируется на критическом анализе модели общего равновесия. «Его индикативный план представляет собой формальный эквивалент списка равновесных цен, которые возникают в результате функционирования полного множества будущих рынков. В своей теоретической модели Мид собирает всех продавцов и покупателей в Альберт-Холле, и Вальрасовский аукционер выявляет, какими окажутся будущие равновесные цены и объемы при различных состояниях природы. Для всех возможных состояний аукционер находит равновесные цены. Когда эти цены опубликованы в национальном плане и известны всем агентам, никто не захочет покупать по большей или продавать по меньшей цене, чем та, которая была опубликована» [Groenewegen, 1994, p. 156].
   Р. Харрод [Harrod, 1973] рассматривает индикативное планирование как инструмент макроэкономической политики, позволяющий увеличить ИЛИ стабилизировать темпы роста. С его точки зрения, сторона спроса в экономике подвергается влиянию производства через фискальную и денежную политику. Последняя будет эффективна только тогда, когда предложение будет развиваться в соответствии с развитием спроса. Для этого макропропорции должны быть дезагрегированы в отраслевом разрезе с помощью правительственных «отраслевых комитетов», формирующих отраслевые проектировки посредством налоговых мер. Такие комитеты, по мнению Харрода, собирая суждения и ожидания бизнесменов, способны через несколько итераций выработать сбалансированные планы, отступать от которых для производителей было бы невыгодно.
   Несостоятельность обоих этих подходов коренится в отсутствии внимания к таким важнейшим факторам как величина издержек производства и переработки информации, т. е. трансакционных издержек, оппортунизм экономических агентов и их ограниченная рациональность. Попытка их учета содержится в подходе С. Эстрина и П. Холмса [Estrin and Holmes, 1983]. В реальном мире дорогостоящей информации последняя может быть как приобретена экономическими агентами на рынке, так и получена в качестве общественного блага от государства («публичного агента»). Частные агенты могут также производить ее сами или получать от своих контрагентов в ходе переговоров при заключении сделок. Поскольку рынок информации, как и любой другой рынок, способен допускать ошибки, есть смысл поручить государству выявлять будущие разрывы в спросе и предложении и производить соответствующую информацию в форме публикации индикативного плана, содержащего соответствующие показатели, как некоторого общественного блага. Использование этих показателей частными агентами не только позволит им экономить на информации, но и направлять свои действия на преодоление намечающихся несоответствий между спросом и предложением. Однако практика реализации такого подхода ясно показала, что он не позволяет преодолеть оппортунизм экономических агентов.
   По мнению А. Груши, необходимость в планировании вызывается не столько неудовлетворительной работой товарных рынков, сколько несовершенством рынков политических, т. е. провалами в принятии политических решений. Суть последних связана с краткосрочным горизонтом политического процесса и узкими экономическими интересами, преследуемыми политиками. Планирование же должно преодолеть оба этих недостатка и обеспечить такую технологию выработки политических решений, которая ориентировала общество на действительно демократические процедуры снятия неопределенности достаточно отдаленного будущего, поскольку именно перспективы наиболее туманны для каждого отдельного экономического агента и имеют высокую значимость для общества в целом. Эту функцию способно выполнить не индикативное, исходящее только из целей предоставления частным агентам недостающей информации, а демократическое координационное планирование.
   Концепция демократического координационного планирования, как отмечает П. Мюррелл [Murrell, 1994, p. 161–162], исходит из того, что современный реальный рынок имеет мало общего с теми его идеальными моделями, которые присутствуют во всех учебниках. Имеется множество причин, по которым правительства вмешиваются в экономические процессы. При этом рост влияния бизнеса (корпораций) на правительства приводит к тому, что эти вмешательства осуществляются все чаще не в общественных интересах, – не для того, чтобы компенсировать провалы рынка, – а для обеспечения преимуществ наиболее влиятельным частным компаниям. Иными словами, власть современных корпораций, используемая ими для достижения своих частных целей, является сегодня не менее, если не более важным резоном для введения планирования, нацеленного на общественные интересы, чем неопределенность будущего, преодоление которой лежит в основе концепций индикативного планирования. Основным концептуальным препятствием для введения такого планирования, по мнению П. Мюррелла, выступает отсутствие теории планирующих институтов.
   Дело в том, что «в теориях индикативного и демократического координационного планирования плановый процесс как таковой рассматривается как нейтральный элемент, обеспечивающий перспективный анализ и отражающий цели функционирования демократии. В этих концепциях плановики лишены власти, что вполне соответствует реальности. К несчастью, последствия осуществления такой системы были таковы, что за исключением кратких периодов времени, планирование в рыночных экономиках имело весьма ограниченное значение» [Murrell, 1994, р. 165].
   Существо возникших здесь проблем может быть кратко описано следующим образом: нейтральный к экономической политике плановый орган, не занимающийся текущим распределением ресурсов и сконцентрированный либо на вопросах снятия неопределенности будущего, либо на задачах проработки путей достижения общественных интересов, оказывается организацией, представляющей весьма малый интерес для экономических агентов. Последние либо вообще не интересуются деятельностью такого органа, либо общаются с ним чисто формально, предоставляя ему запрашиваемые данные и не обращаясь за результатами их обработки. Если же плановый орган активно включается в процесс распределения ресурсов, он становится отнюдь не нейтральным к собственным экономическим интересам, стремясь их реализовать через выделение и направление ресурсов не в общих интересах, а в пользу тех частных экономических агентов, которые готовы реализовать эти его стремления.
   Нужно заметить, что подобная ситуация, выявившаяся в ходе функционирования планирующих организации в рыночном хозяйстве, имела место и в централизованно планировавшейся экономике. Например, в Госплане СССР (и других плановых комитетах) наиболее влиятельными, пользующимися всеобщим интересом со стороны министерств и директоров предприятий, были отделы, занимавшиеся годовым планированием, в то время как отдел перспективного планирования считался «отстойником» для далеких от жизни «теоретиков». Только его подразделение, ведавшее капитальными вложениями, т. е. распределявшее их лимиты, считалось более или менее значимым в рамках планового органа.
   Таким образом, реальность очерченного выше противоречия – сточки зрения общественных интересов наиболее значимо перспективное планирование, и оно же чаще всего игнорируется реальными экономическими агентами – подтверждается практикой функционирования плановых органов в рамках различных экономических систем.
   Необходимость разрешения этого противоречия, с точки зрения П. Мюррелла, определяет центральную задачу для разработчиков и защитников идеи демократического планирования: «Теоретики должны показать, как конструировать ведомство, которое было бы нейтральным по отношению к формированию и осуществлению экономической политики в том смысле, как суды в странах Запада нейтральны и рамках процесса создания и применения коммерческого права. К сожалению, зачаточное состояние наших знаний о том, как законодательные структуры пришли к реализации своей власти нейтральным способом, не дают надежды на быстрое продвижение в деле проектирования плановых институтов» [Murrell, 1994, р. 165].
   Приведенные высказывания можно рассматривать как предметную формулировку цели гипотетического институционального проекта, которую в более кратком виде можно поставить так: разработать правила функционирования системы индикативного планирования по аналогии с судебной системой, действующей в развитых рыночных экономиках.
   Попытаемся теперь проанализировать возможность достижения такой цели, исходя из имеющихся знаний о регулярных (закономерных) связях между экономическими агентами и государственными агентствами (ведомствами) в различных ветвях власти демократического государства.
   Прежде всего, заметим, что именно предметный характер цели, поставленной над исходной проблемной ситуацией, – ситуацией не всегда эффективного и поступательного развития рыночной экономики, – сразу исключает из состава возможных путей преодоления последней иные типы мер компенсации цикличности. Мы вовсе не хотим сказать, что эти иные меры обязательно более действенны, чем введение системы демократического координационного планирования. Мы хотим лишь подчеркнуть, что использование предметной, а не функциональной формулировки цели не дает возможности их рассматривать в рамках начальных процедур институционального проектирования.
   Попытаемся теперь проанализировать, чем обусловлено столь замечательное качество нейтральности судебной системы, которое определило выбор ее в качестве образца для проектирования системы планирования. Ведь если мы поймем причины нейтральности судов, затруднительно обеспечить наличие этого свойства у планирующих агентств.
   С нашей точки зрения, и качестве источников или причин нейтральности судов выступают следующие факторы:
   1. Публичность гражданского судебного процесса. В интересующем нас аспекте это означает, что информационный обмен, осуществляющийся в ходе судебного разбирательства, вполне открыт для наблюдения любой третьей стороной, которая способна использовать извлекаемые данные в своих собственных интересах. Наличие таких возможностей приводит к тому, что заинтересованные стороны разбирательства – истец и ответчик – раскрывают лишь ту частную информацию, которую они считают нужной для обоснования своих позиций в споре. Это, фактически, единственное логическое ограничение на циркулирующую здесь информацию, поскольку вся она относится к тому, что уже произошло. Выведение из таких данных суждений о будущем (планах и стратегиях экономических агентов, участвующих в судебном разбирательстве) требует значительных усилий, – учитывая ограниченную рациональность как участников, так и наблюдателей судебного спора.
   Информация, которая должна быть предоставлена экономическими агентами произвольному плановому органу, тем более – органу демократического координационного планирования, имеет принципиально иной характер – это информация о будущем, об их намерениях, стратегиях и планах. В силу этого, она может быть использована конкурентами прямо и непосредственно, без чрезмерного использования важнейшего ограниченного ресурса – интеллекта. Следовательно, деятельность планового органа не может иметь публичный характер. Но отсутствие публичности – это и невозможность широкого общественного контроля действий, осуществляемых соответствующим государственным агентством. Если несправедливость или ошибка суда через средства массовой информации мгновенно становится достоянием общественности, ставя под удар его репутацию, ошибка или несправедливость планового органа не только не наблюдаема, но и трудно доказуема, поскольку оценка какого-то планового решения как некорректного возможна лишь на основе сопоставления частной информации, которой обладает субъект такой оценки, и той информации, исходя из которой свое решение принимал планирующий субъект. Если соответствующие информационные структуры ситуаций принятия решения (см. [Тамбовцев, 1993, с. 15–21]) у этих субъектов разнятся, – что практически неизбежно в силу указанных причин, – несовпадающими будут и оценки качества решения, причем доказать, что верна лишь какая-то одна оценка, будет невозможно.
   Таким образом, публичность судов не может быть обеспечена (или подразумеваться) для планирующего агентства.
   2. Пассивность (гражданского) судопроизводства. Этим, – вероятно, не слишком удачным термином, – мы обозначаем ситуацию, в которой в суд индивиды обращаются сами, по собственной инициативе, стремясь разрешить тот или иной конфликт в связи с нарушением обязательств, которые они взяли на себя сами. Как отмечалось, в ходе разбирательства сторонами оглашается та частная информация, которую они считают нужным (полезным для себя) раскрыть.
   Плановое агентство, напротив, – активная сторона во взаимодействии с экономическими агентами, поскольку принуждение их к такому взаимодействию есть для него способ реализации того задания (функции), которое возложено на него другими властными государственными организациями. Если какой-то субъект не предоставляет плановому органу сведения, необходимые тому для формирования координирующего плана, качество последнего снижается. Кроме того, общаясь с планирующим органом, субъект должен сообщать ему не те типы сведений, которые он считает возможным раскрыть, а те, которые соответствуют выбранной плановиком технологии координации действий экономических агентов.
   Легко видеть, что пассивность суда означает, по существу, отсутствие явной зависимости качества выполнения им его общественной функции от полноты охвата всех хозяйственных конфликтов, [23 - Как было показано еще в [Macaulay, 1963] и подтверждено впоследствии целым рядом эмпирических исследований ([de Soto, 19891, [Fafchamps, 1996], (McMillan and Woodruff, 1998], [Hendley, Murrell and Ryterman, 1998], [Радаев, 1998] и др.), количественно преобладающим способом улаживания деловых конфликтов выступает отнюдь не обращение в суд, а разрешение проблем частным образом, в том числе с использованием различных форм неформального (но вовсе не криминального!) социального контроля.] в то время как для планирующего агентства такая зависимость, напротив, существует.
   Наконец, если деловые споры широко улаживаются вне судебной системы, и эти процессы отнюдь не осуждаются со стороны государства, то попытки координации действий экономических агентов вне системы государственного регулирования интерпретируются как попытки сговора и трактуются как нарушения антимонопольного законодательства.
   Таким образом, противопоставление пассивной позиции суда и активной позиции плановых агентств имеет принципиальный характер.
   3. Неисполннтельский характер судебных решений. Под «неисполнительским характером» решений, принимаемых судом, мы имеем в виду тот факт, что такие решения не распределяют ресурсы, переданные в ведение суда каким-либо поручителем, Иными словами, суд не является стороной в агентских отношениях. Разумеется, решения, принимаемые в ходе судебного разбирательства конфликта, влияют на распределение ресурсов между сторонами спора, однако это совсем иное влияние, нежели чем зависимость распределения общественных (бюджетных) ресурсов от решений плановых органов.
   Дело в том, что судебные решения влияют на распределение только той части государственного бюджета, которая выделена на финансирование работы суда, т. е. на материально-техническое обеспечение его деятельности. Конечно, они могут влиять и на уровень доходов бюджета, например, в случае разрешения налоговых споров. Однако вряд ли решение суда по спору, связанному с исполнением контрактных обязательств частных сторон в состоянии изменить (или как-то ощутимо повлиять) на распределение доходов бюджета между статьями его расходов.
   Принципиально иная ситуация складывается вокруг решений, принимаемых плановым органом. Поскольку именно через него осуществляется (точнее, должна осуществляться, ибо речь идет о проектируемом агентстве) координация действий частных производителей, то отнюдь не исключено, что одной из форм такой координации окажется промышленная политика, проведение которой тесно связано с перераспределением доходов и расходов бюджета. В этом смысле плановый орган выступает в функциональной роли исполнителя по отношению к поручителю-государству как некоторому целому. Поэтому оппортунизм в действиях плановика является легко предсказуемым, а практика централизованного планирования в социалистических странах предоставляла массовые подтверждения этому «прогнозу».
   4. Повсеместность и взаимозаменяемость судов. В силу массовости деловых споров, за разрешением которых стороны обращаются в суды, последние образуют систему, элементы которой достаточно равномерно покрывают всю территорию страны, присутствуют в каждой территориально-административной единице государства. Более того, отражая иерархическое устройство государственной власти, судебная система также имеет иерархический характер, так что у сторон обычно имеется определенный выбор в вопросе о том, в какой именно судебный орган им обращаться для разрешения конфликта. При этом суд более высокий по рангу обычно имеет право пересматривать решение суда, имеющего более низкий ранг в иерархии. Выбор сторонами (или только истцом) конкретного суда регулируется либо специальным законом, либо деловым обычаем, однако важно подчеркнуть, что такой выбор имеется, что вполне согласуется с отмеченной выше пассивной позицией суда.
   Плановые органы также, разумеется, могут образовывать иерархическую систему, устроенную по территориальному, секторному или какому-то иному принципу. Однако, поскольку они не разрешают конфликты, а вырабатывают планы координации действий экономических агентов, которые объективно влияют друг на друга и на экономику в целом, неизбежно возникновение жесткой «привязки» определенных совокупностей экономических агентов к некоторому конкретному планирующему агентству (звену в системе плановых органов). При этом о выборе агентом «своего* плановика речь, очевидно, идти не может: привязка возникает в соответствии с локализацией, отраслевой принадлежностью или каким-то иным признаком фирмы.
   Таким образом, система плановых органов может быть повсеместной, подобно судам, но составляющие ее организации не могут быть объектом выбора для экономических агентов.
   5. Социальная укорененность суда. Нейтральность судебных решений по отношению к сторонам, обращающимся в суд для разрешения споров, является также следствием независимости судей от других ветвей власти. В разных странах это обеспечивается неодинаковыми средствами, прежде всего – за счет выборности судей на достаточно длительный срок или их несменяемостью, однако существенна при этом одна немаловажная черта, присущая судам всех развитых стран: судьи принадлежат к среднему или высшему классам общества, т. е. имеют достаточно высокие доходы, которые и делают их во многом независимыми от возможного подкупа со стороны заинтересованных сторон. При этом факторы общественного мнения и репутации судьи оказываются весомыми составными частями его человеческого капитала.
   Плановые агентства, исходя из общепринятого в демократических странах разделения властен, могут относиться только к исполнительной ветви государственной власти, т. е. их работники суть не избираемые гражданами представители, а наемные государственные служащие. Это обусловливает зависимость плановых агентств от результатов политического процесса, выборов законодательной и глав исполнительной власти. Тем самым, механизм определения состава работников плановых органов (по крайней мере, их высших руководителей) подталкивает плановика к преследованию краткосрочных интересов.
   Итак, нейтральность судов обеспечивается, с нашей точки зрения, охарактеризованными выше пятью факторами, имеющими преимущественно институциональный характер. Следствием этой нейтральности является следующий фундаментальный факт: суд в рыночной экономике, как это логически вытекает из теоремы Коуза, представляет собой механизм, выполняющий функции отсутствующего рынка с нулевыми трансакционными издержками.
   Индикативное планирование призвано, по замыслу авторов его идеи, играть в экономике несколько иную роль: оно призвано заменить существующие несовершенные рынки информации.
   Другими словами, в суд контрагенты обращаются потому, что иные способы разрешения конфликта связаны для них, по их мнению, с большими издержками. Тем самым, суд обеспечивает перераспределение прав собственности на ресурсы наиболее эффективным образом, ему не нужно «доказывать» свою действенность, таким доказательством оказывается сам факт обращения к нему.
   Плановый орган постоянно нуждается в доказательстве своей способности конкурировать в эффективности распределения ресурсов с несовершенным рынком. Если его эффективность как аллокативного механизма признается экономическими агентами, последние будут по своей инициативе обращаться к нему, подобно тому, как они обращаются в суды. Если такого обращения не происходит, следовательно, сточки зрения (ограниченно рациональных) индивидов эффективность несовершенных рынков все же выше, чем эффективность планирующих организаций, Причинами же такой неэффективности как раз и являются рассмотренные выше отличия плановых агентств от судов.
   Завершая обсуждение гипотетического «технического задания» на проектирование нейтрального планового органа, действующего подобно суду, можно, как представляется, оценить его как неосуществимое. Исходя из тех особенностей институционального устройства рыночной экономики, которые определяют специфику ее функционирования как механизма создания стоимости, можно заключить, что индикативное планирование, по каким бы правилам оно не осуществлялось, выполняет в ней роль не необходимого компонента, взаимодополняющего остальные части системы, а всего лишь одной из институциональных альтернатив, которая может быть как выбранной, так и не выбранной экономическими агентами на рынке институтов.

5. Подходы к проектированию экономических реформ

5.1. Экономические реформы как институциональные изменения

   В экономической и политологической литературе существует широкое разнообразие определений и трактовок экономических реформ. Не ставя задачи их обзора или анализа, примем следующее определение: экономическими реформами в масштабах национальной экономики будем называть институциональные проекты, нацеленные на изменения в институциональной среде, решения о реализации которых принимаются на существующем в рамках государства политическом рынке действующими на нем формальными и неформальными игроками.
   Это весьма общее определение реформ охватывает значительное разнообразие их конкретных типов и разновидностей, которое может быть классифицировано по самым различным основаниям. Не пытаясь охарактеризовать его сколько-нибудь полно, остановимся только на одном разграничении реформ, – делении их на частичные и фундаментальные.
   Основанием для выделения этих типов может служить один из базовых результатов неоинституциональной экономической теории – теорема Коуза. Напомним, что в одной из своих формулировок она утверждает, что в условиях малых трансакционных издержек и хорошо специфицированных прав собственности проблема экстерналий может быть решена посредством переговоров частных, не координируемых государством, экономических агентов, которые, преследуя свои собственные интересы, в состоянии заключить такие институциональные соглашения, которые обеспечат социально эффективное распределение ресурсов. Другими словами, проблема неэффективного использования ресурсов, обусловливаемая существованием провалов рынка, может решаться двояко:
   (1) путем вмешательства государств непосредственно в распределительные и перераспределительные процессы (этот путь в свое время был обоснован А. Пигу) и
   (2) путем приближения реальных условий ведения переговоров частными экономическими агентами к тем идеальным условиям, которые фигурируют в теореме Коуза.
   Поскольку большинство осуществлявшихся и осуществляющихся реформ нацелено в конечном счете на повышение эффективности использования ресурсов, которыми располагает субъект реформирования, то, разрабатывая соответствующий институциональный проект, он может следовать любому из названных путей:
   пигувианскому, предполагающему разработку таких правил, – элементов институциональной среды и институциональных соглашений, – которые будут вынуждать экономических агентов принимать решения, повышающие, по мнению субъекта реформы, эффективность использования ресурсов, либо
   коузианскому, в рамках которого реформаторы концентрируются на решении трех вполне конкретных задач: спецификации прав собственности, снижении трансакционных издержек и развитии конкуренции, полагая, что на базе их решения добровольная частная активность хозяйствующих субъектов приведет без дополнительных усилий к желаемому росту производства стоимости.
   Насколько нам известно, впервые внимание исследователей к очерченной дихотомии идеологии экономических реформ было привлечено в работе Г. Джефферсона и Т. Равски [Jefferson and Rawski, 1997], обобщающей их анализ децентрализованных инициатив в практике экономических реформ в Китае [Jefferson and Rawski, 1994а] и [Jefferson and Rawski, 1994b], В частности, этими исследователями было отмечено, что «китайские лидеры придали высокий приоритет ускорению экономического роста, однако у них не было ясного видения того, как достичь этой цели. В результате реформаторские инициативы в Китае, как правило, предоставляли возможности местным сообществам, фирмам и индивидам экспериментировать с новыми формами обмена, организации бизнеса, стимулами, системами вознаграждения и контрактными формами… Коузианское представление о децентрализованных переговорах и инновациях как об источнике новых институциональных структур представляется вполне релевантным китайскому опыту последних лет. В Китае, однако, низкие трансакционные издержки и ясно специфицированные права собственности, – характерные предпосылки для выполнения коузианских выводов, – на деле отсутствуют. Но эти условия не статичны. Процесс реформ в Китае формирует сильное финансовое давление на индивидов, предприятия и правительства (центральное и региональные). Это давление стимулирует держателей активов, крупнейшие из которых находятся в государственном секторе, стремиться к росту потоков доходов посредством обменов или комбинирования ресурсов с другими владельцами активов, включая отечественный и международный частный бизнес, а также предприятия, контролируемые органами центрального, провинциальных и местных правительств. В результате усилия по спецификации прав собственности и расширению возможностей для обменов, позволяющих повысить эффективность, включают как инициативы официальной политики, так и децентрализованные инициативы» [Jefferson and Rawski, 1997, p. 1–2].
   Эти наблюдения и выводы исследователей экономических реформ в Китае по своему содержанию оказываются, как легко видеть, весьма близки к тому, что писал С. Пейович по поводу роли институционального рынка в формировании институтов рыночной экономики в странах Центральной и Восточной Европы [Pejovich, 1996], хотя они и не упоминают его работы. В терминах последних можно переформулировать приведенные положения Джефферсона и Равски следующим образом: в ходе реформирования экономики КНР государству удалось создать такую институциональную среду, в которой спонтанно инициируются и выбираются (т. е. создаются) институциональные соглашения, способствующие созданию стоимости (повышению эффективности использования ресурсов). Напротив, в большинстве стран СНГ, включая и Россию, институциональная среда такова, что в ней инициируются и массово выбираются институциональные соглашения, способствующие не созданию, а перераспределению стоимости, имеющей смысл ренты (подробнее особенности российского институционального рынка и торгуемых на нем институциональных соглашений рассматриваются в [Тамбовцев, 1998]).
   С учетом сказанного, мы можем вернуться к вопросу о разграничении частичных и фундаментальных экономических реформ. Частичные экономические реформы можно определить как институциональные проекты, нацеленные непосредственно на введение новых правил хозяйствования, но не затрагивающие в явном виде базовые параметры рыночных обменов, фигурирующие в теореме Коуза – уровни трансакционных издержек на товарных и факторных рынках и спецификации прав собственности. Фундаментальные экономические реформы, напротив, нацеливаются непосредственно на снижение трансакционных издержек и улучшение спецификации прав собственности, обращая меньше внимания на прописывание конкретных институциональных соглашений, поскольку, в случае достижения основных целей таких реформ, национальный институциональный рынок отберет эффективные правила взаимодействий экономических агентов.

5.2. Жизненный цикл экономической реформы

   Рассмотрим последовательно основные этапы жизненного цикла реформы, – от возникновения идеи до приведения институциональной структуры экономики в соответствие со сформированным проектом реформы (в случае ее успешного осуществления) или до отказа игроков политического рынка от своего решения.
   Очевидно, как и в общем случае институциональных изменений, [24 - См. подробнее: В. Л. Тамбовцев. Теории институциональных изменений: Учебное пособие.]идея реформы может быть заимствована из истории или текущего опыта той или иной страны, возникнуть спонтанно либо быть специально разработанной. Что же касается реформы как развернутого проекта преобразования, то здесь реально можно говорить только о целенаправленной разработке: даже в том случае, если отдельные блоки реформы заимствуются из практики других стран, их соединение в нечто целое предполагает именно сознательное и творческое соединение, учитывающее специфику страны, в которой намечаются реформы.
   Разумеется, это относится лишь к тем процессам масштабных институциональных изменений, которые соответствуют введенному определению реформы. На практике, однако, реформами называют и последовательности разрозненных, реактивных действий властей на изменяющиеся ситуации, отнюдь не объединяемые каким-либо системным замыслом. Иначе говоря, реальные реформы могут представлять собой серии спонтанных действий властей как отражение серии спонтанно возникших идей. [25 - Многие полагают, что именно такой ход современных российских реформ.]
   С учетом сказанного, продолжим рассмотрение этапов жизненного цикла реформы. Очевидно, спонтанно возникшая, заимствованная или специально придуманная идея широкомасштабного преобразования институциональной среды останется только идеей, т. е, будет существовать лишь номинально, если она не встретится с определенными условиями, – специфической социально-экономической ситуацией, – в которых эта идея будет использована игроками политического рынка для реализации с ее помощью своих собственных целей. Суть этих условий заключается в таком изменении относительных уровней цен, при котором существующие правила не позволяют владельцам ресурсов полностью реализовать новый потенциал создания стоимости для реализации их целей. При этом «старые» получатели выгод оказываются заинтересованным и в сохранении правил, в то время как потенциальные их получатели, в системе существующих правил не могущие получить свои выгоды, заинтересованы в изменении действующих норм.
   Поскольку бенефициаром существующих правил, приобретающим выгоды от присущего им перераспределительного эффекта, выступает во многом государство как специфическая организация, налицо предпосылки для возникновения эффекта блокировки[Норт, 1997, с. 23]. Напомним, что суть его заключается в том, что определенное правило и некоторая организация оказываются «сцеплены» положительной обратной связью: получая выгоды от применения правила, организация инвестирует в продолжение его функционирования, в частности, в потенциал насилия гаранта этого правила. Другое целесообразное направление вложений прибыли – компенсация тех потерь, которые несут субъекты, не способные реализовать свои потенциальные выгоды в существующей институциональной среде.
   Таким образом, в этом пункте для государства – в случае, если и когда оно обнаруживает и осознает появление эффекта блокировки, препятствующего дальнейшему росту эффективности использования ресурсов, – возникает ситуация выбора. Первая из возможных альтернатив заключается здесь в развитии потенциала гарантов существующих правил, вторая – в расширении объема и улучшении структуры компенсаций тем, кто теряет вследствие их существования, третья – в целенаправленном трансформировании правил в направлении обеспечения такого распределения выгод, которое было бы приемлемо большинству агентов и одновременно позволило бы реализоваться потенциалу создания стоимости. Разумеется, в поле выбора включаются и различные сочетания этих альтернатив.
   Выбор первого варианта поведения означает намерения государства противодействовать стремлениям претендентов на реализацию потенциальных выгод изменить мешающие им правила, причем противодействовать всеми средствами, вплоть до применения насилия. Данный вариант означает последовательное наращивание доли ресурсов, отвлекаемых от производства стоимости и направляемых на упрочение потенциала насилия государства сверх той меры, которая достаточна для «простого» гарантирования исполнения существующих правил. Представляется очевидным, что следование этому варианту предполагает отказ государства от реформ и фактически подготовку к ожидаемому революционному насилию снизу.
   Выбор второго варианта поведения означает намерения государства «откупиться» от потенциальных инициаторов масштабного институционального изменения, оставляя за собой возможности присвоения ренты от существования «старых» правил. И первый, и второй варианты, как легко видеть, имеют вполне определенные временные границы своего осуществления. Ведь раз институциональные изменения не осуществляются, потенциал использования ресурсов в национальной экономике реализуется не полностью. Следовательно, страна начинает постепенно утрачивать свои позиции в международной конкуренции, относительно слабеть. Конкурентное давление со стороны других государств снижает и уровень реализации интересов правящей группы, порождает проблемы и вызовы, для которых все труднее становится находить адекватные решения и ответы.
   Выбор третьего варианта поведения, очевидно, означает не что иное, как намерение государства осуществлять реформы.
   С учетом сказанного, классическое образное определение революционной ситуации – «верхи не могут, а низы не хотят» – легко трансформируется в следующее соотношение экономических переменных: рента, получаемая «верхами» от эксплуатации действующих правил, оказывается меньше, чем ожидаемые выгоды «низов» от насильственных действий по нейтрализации потенциала насилия гарантов этих правил.
   Иными словами, этой ренты не хватает ни для того, чтобы, избрав альтернативу компенсации, обеспечить «низам» тот же уровень доходов (благосостояния), который они, с их точки зрения, имели бы в условиях функционирования других правил, ни для того, чтобы создать потенциал насилия, отвращающий «низы» от попыток его уничтожить. Тем самым, нежелание «низов» жить по старым правилам есть не что иное, как позитивный стимул к упомянутым насильственным действиям, равный разнице между ожидаемыми выгодами и ожидаемыми издержками.
   Но ведь наличие такого соотношения – это исходный пункт любого сознательного институционального изменения. Чем же тогда определяется выбор между реформой и революцией?
   Прежде всего, нужно отметить, что подобный выбор, строго говоря, имеется у группы, заинтересованной в масштабном изменении правил, только в том случае, если она включена в легальный политический процесс. Если же конституционное устройство не допускает такого включения, то субъектом выбора реформ может быть только государство, в то время как субъектом выбора революции – группа, которой существующие правила не позволяют в полной мере реализовать выгоды от располагаемых ею ресурсов.
   Социологическая трактовка революций (см., например, [Штомпка, 1996, гл. 20]) предполагает их тройственную характеристику: во-первых, фундаментальный, всеобъемлющий и многомерный характер, изменение самой основы социального порядка; во-вторых, массовость, вовлеченность в них больших групп людей; в-третьих, практически неизбежное применение насилия для осуществления изменений. Фактически следуя этой традиции, В. Лексин и А. Швецов пишут: «Революции начинаются тогда, когда «революционная ситуация созрела», т. е. подготовлена (кризисом, войной и другими бедствиями, а также пропагандой) и поддерживается частью общества. Власть – коренной вопрос революции, и уже поэтому переворот по определению не может быть легитимным, а новая власть – законной (до того момента, пока она не будет самоузаконена силой)… Существует официально заявленная социальная база революции, т. е. часть населения, чьи интересы декларируются как приоритетные (рабочие, военные или крестьяне и пр.)… Признается, что революция имеет свои издержки, а ее цена оправдывается отдаленными целями; революционный террор и зашита революции – часть этой цены, а насилие – неизбежный ее атрибут. Революции безальтернативны» [Лексин, Швецов, 1996, с. 76–77].
   Будучи вполне правильными характеристиками революционных процессов, приведенные положения не дают, однако, ответа на поставленный выше вопрос. Более того, суждение о безальтернативности революции подводит, похоже, к мысли о некорректности этого вопроса, утверждая отсутствие выбора для их субъектов (движущих сил).
   Ситуации, в которых субъекты действуют, не выбирая из множества альтернатив, вполне типичны для социологического понимания поведения. Однако для его экономической трактовки такие ситуации скорее экзотичны. Поэтому, анализируя революционные ситуации в рамках экономической теории институциональных изменений, представляется оправданным попытаться все же выявить альтернативы революциям, т. е. охарактеризовать их как выбранные, а не неизбежные альтернативы.
   С нашей точки зрения, предпочтение революционного способа осуществления крупномасштабных институциональных изменений имеет под собой вполне прозрачное экономическое основание; издержки силовой ликвидации гарантов старых правил представляются субъектам, инициирующим революцию, наименьшими по сравнению с издержками, сопряженными с другими способами или формами введения новых правил. Другими словами, действия через механизм существующего политического рынка представляются им чрезмерно дорогостоящими.
   Выделенные выше курсивом слова имеют ключевое значение для понимания экономической интерпретации революций. Поскольку мы исходим из предпосылки ограниченной рациональности индивидов, соответствующие оценки издержек и выгод революционного способа институциональных изменений могут оказаться просто ошибочными. Тем не менее, поскольку иных оценок у индивидов нет, они вполне в состоянии выбрать именно эту технологию действий.
   Далее, в свете экономической трактовки предпочтения революции понятной становится важнейшая роль единой идеологии, которой должны располагать индивиды, насильственно свергающие существующий порядок. Ведь идеология, т. е. схожие представления о мире и жизненных ценностях, резко уменьшает издержки осуществления коллективного действия: координация поведения сходно мыслящих индивидов не требует проведения переговоров с неопределенным кругом участников; вместо этого каждый действует индивидуально (или в составе малой, обозримой группы), однако так же, как и другие субъекты с той же идеологией. Выстраивание иерархической структуры («партии нового типа», по В. И. Ленину) – способ дополнительной экономии на издержках координации, т. к. прямые переговоры о согласованных действиях достаточно проводить при такой организации всякий раз лишь с ограниченным кругом лиц.
   Наконец, выбор революционного способа трансформации базовых институтов может оказаться в некоторых условиях действительно наиболее экономным для инициаторов осуществляемых изменений. Например, конституционное устройство страны может быть таким, что не предоставляет возможностей участия претендентов политической деятельности (т. е. в обменах на легитимном политическом рынке), тогда как его инкумбенты [26 - Этим термином, дословно означающим «стоящий у власти», в соответствии с [Barro, 1973], [Ferejohn, 1986] и др., мы будем для краткости обозначать индивидов, функционирующих внутри легальной политической системы, т. е. игроков легального политического рынка, границы которого установлены соответствующей конституцией страны.] являются членами организаций, формирующих эффект блокировки для ключевых правил, запрещающих претендентам реализовать свой экономический потенциал. В такой ситуации изменение соответствующих правил «снизу» возможно лишь через нарушение закона, – либо многими индивидами по отдельности (так сказать, частным образом), либо ими же, но сообща, в форме революции.
   Первый вид массового поведения означает переход соответствующей хозяйственной деятельности в теневую форму, масштабы которой, тем самым, являются индикатором неприятия экономическими агентами установленных государством правил. Одновременно массовые теневые экономические действия означают снижение объемов ренты, которые получают представители правящей группы официально, как инкумбенты, хотя, как правило, ведут к росту их доходов как частных лиц. Ведь масштабная теневая экономика – питательная среда для коррупции, доходы от которой для чиновников (если это происходит в демократическом государстве) редко когда могут быть легализованы и направлены на инвестиции в развитие государства как организации. [27 - Разумеется, политические режимы, при которых коррупция становится практически официальной, отнюдь не невозможные чем наглядно свидетельствует практика многих развивающихся стран. Однако и в этих случаях трансформация частных доходов в осуществление функций государства весьма затруднена. Если такие вложения все же происходят, это говорит о массовой (для правящей группы) приватизации государства, преобразовании его из единой организации в консорциум частных фирм, взаимодействующих между собой по мере возникновения необходимости на основе разовых соглашений. Каждая из таких фирм (министерств, департаментов) финансируется практически самостоятельно, взимая ренту с тех ресурсов, которые она призвана регулировать. Перераспределение доходов между ними становится редкостью, единый государственный бюджет если и существует, то лишь как документ, и т. п.] Тем самым, массовая теневая хозяйственная деятельность подтачивает экономическую основу государственной власти, обостряя проблему выбора способов реагирования на снижающийся ноток доходов государственного бюджета.
   Таким образом, можно утверждать, что теневая хозяйственная деятельность представляет собой «мирную» альтернативу насильственному изменению правил «снизу» в условиях, когда государство не проявляет готовности изменять правила, мешающие экономическим агентам извлекать максимум стоимости из тех ресурсов, которыми они распоряжаются. При этом вариант насильственного подавления теневой экономической активности по своим последствиям схож с вариантом усиления потенциала насилия в очерченной выше ситуации выбора: он лишь откладывает момент резкого обострения противостояния инкумбентов и претендентов (инициаторов масштабного институционального изменения).
   Особый случай представляют собой реформы, осуществляющиеся в условиях экономического кризиса и резких политических конфликтов. Модель эндогенных институциональных изменений, объясняющая логику таких реформ, предложена А. Торнеллом [Tornell, 1998]. Анализируя опыт преобразований в Чили и Мексике, автор приходит к следующим выводам общего характера. Во-первых, большинство таких реформ было инициировано властвующей элитой, даже если они и завершились ухудшением ситуации относительно status quo. Во-вторых, подобные реформы используются одними сильными группами специальных интересов как средство для ограничения силы их политических оппонентов. В-третьих, – и это наиболее интересный вывод из проведенного анализа, – конкретный механизм порождения реформ заключается в том, что группы, располагающие свободным доступом к ресурсам национальной экономики, находят для себя рациональным «сверхиспользовать» эти ресурсы, что вызывает ухудшение функционирования экономики и возникновение кризиса, в свою очередь обусловливающего конфликт между группами специальных интересов. Результатом такого конфликта и оказываются осуществляемые реформы.
   Рассмотрим более подробно упомянутую модель. В ее рамках экономика рассматривается состоящей из двух секторов: организованной элиты и остальной части населения. В начальном дореформенном состоянии организованные группы извлекают ренту из остальной части экономики. Экономическая реформа в таких условиях представляет собой совокупность структурных изменений, которая лишает власти некоторые или все организованные группы. Соответствующие изменения при этом не обязательно повышают эффективность экономики в целом, они могут заключаться в чистом перераспределении прав собственности на ресурсы (экспроприации) или в движении к протекционизму. Почему властвующая элита не блокирует такие реформы, почему они происходят во время кризисов, а не в благоприятных экономических условиях, почему властвующие элиты позволяют экономике войти в кризисное состояние? – задается вопросом А. Торнелл.
   Общепринятый ответ на эти вопросы заключается в том, что властвующая элита решается отказаться от сложившихся правил игры потому, что ситуация настолько плоха, что ее большинство ожидает получить выгоды от реформирования. Это объяснение, однако, не срабатывает по отношению к тем реформам, которые анализирует автор. В их рамках большинство или все экономически сильные группы оказывались в результате лишенными власти и страдали от существенных экономических потерь.
   Объяснение, предлагаемое Торнеллом, заключается в следующем: «реформы происходят, если одна или больше групп решают в одностороннем порядке увеличить свои привилегии. Любая группа, предпринявшая такое действие, должна перераспределить свои ограниченные ресурсы. Это ставит вопрос об издержках для группы, поскольку в процессе перехода часть своих активов она вынуждена затрачивать на непродуктивную деятельность. Долгосрочная выгодность последней состоит в том, что пост-реформенный режим будет для группы более благоприятным. В краткосрочном же состоянии равновесия группа i, которая начинает изменения, оказывается в худшем состоянии, чем была ранее. Почему i, тем не менее, начинает реформы? Это делается либо для того, чтобы не дать другим группам осуществить изменения, которые нанесут i даже больший ущерб, либо для того, чтобы нейтрализовать негативные эффекты от изменений, уже введенных другими группами» [Tornell, 1998, p. 3].
   В условиях хорошо работающей экономики каждая группа обнаруживает, что отвлечение ресурсов на непродуктивную деятельность по созданию себе еще больших привилегий более дорогостояща, чем ожидаемые долгосрочные выгоды. Поэтому она предпочитает не вводить собственные односторонние изменения, осуществляя лишь усилия, направленные на то, чтобы нейтрализовать изменения, предпринятые другими группами. В таких условиях любые реформы неизбежно блокируются всеми группами, и извлечение ренты процветает. Если же состояние экономики ухудшается, это в первую очередь подрывает относительную власть наиболее преуспевающих в изыскании ренты групп. Значит, возникает момент, когда каждая группа стремится стать лидером в присвоении односторонних дополнительных преимуществ, не опасаясь активного противодействия других. Следовательно, группа i начнет осуществлять реформы, мешающие осуществлять другим изменения в их пользу. Однако те же действия будут предпринимать и другие группы, в результате чего ситуация ухудшается для всех, ибо все большее количество ресурсов будет отвлекаться на непроизводительную деятельность, и объемы присваиваемой ренты будут сокращаться.
   Таким образом, «война всех против всех», как и предсказывает теория, оказывается сопряженной с чрезмерными трансакционными (в данном случае непроизводительными) издержками. При этом отсутствие относительных преимуществ в осуществлении принуждения не дает оснований для ее прекращения, – до тех пор, пока в игру не вступает какая-либо «третья сила», оценивающая текущие издержки по переупорядочиванию структуры власти ниже, чем будущие выгоды, и располагающая значительным потенциалом насилия. Это может быть армия, как в случае Чили, или хорошо организованная политическая партия, опирающаяся на широкие слои населения, не занятого поиском ренты, как в случае, например, России в 1917 г.
   Поскольку реформы представляют собой, прежде всего, решения и действия на политическом рынке, изначальный интерес представляет выявление тех условий; при которых внутри государства возможно принятые соответствующего решения. Формулируемые в наиболее общем виде, такие условия вполне очевидны: соответствующий институциональный проект принимается, когда он представляет собой Парето-улучшение на политическом рынке, иначе говоря, когда он улучшает положение хотя бы одного участника, не ухудшая положения других.
   Предложенное понимание условий выработки решения об осуществлении реформ не является тривиальным перефразированием общих предпосылок институционального изменения. Дело в том, что в нем в явном виде предполагается неоднородность инкумбентов, неодинаковость тех доходов и выгод, которые они получают от действующих правил, и, соответственно, тех потерь, с которыми они столкнутся при различных вариантах изменения этих правил. Тем самым, это понимание не только допускает, но и прямо предполагает феномен политической борьбы (торга, сделок) вокруг решения о проведении реформ и выборе их конкретного варианта.
   Институциональный анализ этого феномена во всем многообразии его проявлений при различных устройствах государства и возможных политических режимах увел бы нас слишком далеко в сторону от темы данной главы. Поэтому затронем здесь лишь один момент, достаточно часто упоминающийся в литературе, посвященной описанию и анализу осуществляющихся в настоящее время рыночных реформ в постсоциалистических странах. Речь идет о так называемых «окнах возможностей» в протяженном во времени процессе реформирования. Этим термином принято обозначать ситуации во взаимодействии различных ветвей и уровней власти (законодательной и исполнительной, центральной и на местах), в которых реформаторские инициативы (как правило, центральной исполнительной власти) могут быть осуществлены, т. е. либо зафиксированы в качестве закона (поправки к действующему закону), либо без противодействия принимаются к исполнению на местах. [28 - Надо заметить, что линия взаимодействия центра и регионов о характеристике окон возможностей существенна не для всех стран с переходной или реформируемой экономикой, поэтому обычно имеется в виду принятие законодателем предложений исполнительной власти.]
   Концепция окон возможностей активно использовалась (и используется) для оправдания конкретного хода реформ в упомянутых странах. Предметом оправдания выступают при этом не вполне понятные для внешнего наблюдателя задержки и отступления от той или иной логики реформ, т. е. того порядка этапов преобразований, который определяется моделью причинно-следственных связей действий (изменений) и их результатов, принятой на вооружение реформаторами. Это оправдание сводится к тому, что реальные реформы идут не в соответствии с их теоретической (внутренней) логикой, а в соответствии с открывающимися окнами возможностей: если такое окно открылось, в него необходимо попытаться «протолкнуть» максимум возможного из того, что к данному моменту «наработано» реформаторами.
   Подобное оправдание-объяснение, прежде всего, удобно реформаторам: ведь возникновение окон возможностей – результат каких-то процессов внутри оппозиционной законодательной власти и находится вне возможностей повлиять на них со стороны исполнительной власти, если оставаться в пределах Конституции и, более широко, демократического типа государственного устройства. Однако ссылка на неподвластную реформаторам логику возникновения окон возможностей не может удовлетворить исследователя, задачей которого становится ее реконструкция и объяснение.
   В качестве предварительного варианта объяснения появления окна возможностей может быть предложено следующее: оно открывается тогда, когда игроки политического рынка, заинтересованные в сохранении status quo, на какое-то время теряют способность сдерживать изменения. Такал утрата способности противостояния может быть в свою очередь объяснена тем, что издержки бездействия оказываются для них в такие периоды ниже, чем издержки противодействия изменениям.
   Возможное описание взаимодействия игроков политического рынка и экономических агентов в процессе появления окон возможностей представлено на рис. 5.2.1.

   Рис. 5.2.1. Возникновение окон возможностей в процессе взаимодействия исполнительной и законодательной властей и экономических агентов

   Введение исполнительной властью в действие какой-либо реформаторской меры (действия в рамках экономической политики, нового правила на уровне институциональных соглашений или нового элемента институциональной среды) посредством декрета, минуя законодательные органы (связь 1→2), в случае ее принятия (массового выбора) экономическими агентами порождает поддержку этой меры последними, а стало быть, – и поддержку самой исполнительной власти (связь 3-й). Информация о такой поддержке транслируется также и законодательной власти (связь 9→10), повышая переговорную силу реформаторов и, соответственно, относительно снижая ее у оппозиции.
   Как представляется, именно это и означает возникновение пресловутого окна возможностей, в рамках которого проект закона о вводе какого-то другого нового правила (связь 5→6) может получить поддержку законодателя и уже в форме закона войти в сферу выбора на институциональном рынке (связь 7→8). Если и новое правило (мера 2) станет объектом массового выбора агентами, позиции исполнительной власти укрепятся, что позволит реформаторам провести через законодателей следующее изменение, и т. д. до тех пор, пока очередное законодательно введенное правило не будет отвергнуто в массовом порядке экономическими агентами, после чего окно возможностей закроется. При этом, как легко видеть, обращение к оппозиционному законодателю непосредственно после успешного проведения изменения декретом означает не что иное, как эксплуатацию явления информационной асимметрии (реформаторы лучше знают возможные последствия своих проектов, чем законодатели и экономические агенты), с одной стороны, и возможного информационного каскада (пронаблюдав, что мера I вызвала положительный результат, агенты могут с высокой вероятностью выбрать и меру 2). Иными словами, налицо манипуляции (или, точнее, попытки манипуляций) решениями, принимаемыми как законодателем, так и экономическими агентами.
   Почему в рамках данного объяснения «внешней» логики реформ (=логики окон возможностей) столь большое значение придается действиям экономических агентов на институциональном рынке? Дело в том, что для выборных законодателей их поддержка – залог следующего избрания, а для представителей исполнительной власти массовые действия экономических агентов, характер их выбора на институциональном рынке – важнейший фактор, определяющий объем и структуру доходов и расходов бюджета государства.
   С учетом этого, можно утверждать, что если бы вводимые исполнительной властью новые правила систематически встречали одобрение со стороны экономических агентов, то проблемы окон возможностей для проведения реформ попросту не существовало: намечаемые меры осуществлялись в соответствии с их внутренней логикой, а не по мере возникновения окон возможностей. Проблема, однако, заключается в том, что внутренняя логика реформирования зачастую предполагает осуществление таких мер, которые напрямую не выгодны каждому отдельному экономическому агенту, поскольку требуют от него несения прямых издержек в настоящем, обещая некоторые блага, – причем не непосредственно ему как субъекту издержек, а всей совокупности агентов, – лишь а будущем.
   Рациональный (пусть даже ограниченно) экономический агент, столкнувшись с подобным предложением, оказывается в ситуации, схожей с проблемой безбилетника, и, очевидно, будет склонен принять адекватное решение, отвергнув выбор правила, следование которому вместе с тем необходимо, по мнению реформаторов, для успеха системных институциональных преобразований.
   Решение очерченной проблемы существенно зависит от двух основных факторов: во-первых, уровня и качества той «разъяснительной» информации, которая сообщается реформаторами экономическим агентам, а во-вторых, – уровня поддержки предложений исполнительной власти решениями законодательной власти. [29 - Часто говорят, что данную проблему может решить лишь высокий уровень доверия населения реформаторам. Это, безусловно, правильно, однако указанные факторы, как раз и определяя уровень доверия, более «аполитичны», чем последний.] Значение первого фактора в комментариях не нуждается, что же касается второго, то смысл его заключается в следующем: поскольку законодательная власть интегрирует предпочтения разнородных групп избирателей, ориентируясь на их оценки, то прохождение законопроекта через парламент с высокой вероятностью означает, что соответствующее правило будет воспринято и экономическими агентами. [30 - Упоминавшиеся выше попытки манипулирования решениями законодателя и экономических агентов при возникновении окна возможностей в данном контексте также могут рассматриваться как своеобразный способ разрешения проблемы безбилетника.]
   Подтверждением этих положений, как представляется, могут служить эмпирические данные о связи между типом государственного устройства в странах с переходной экономикой и успехами в них экономических реформ. Как показано в [Hellman, 1997], существует статистически значимая отрицательная корреляция между силой президентской власти в стране и масштабами преобразований: во всех «отстающих» странах сила и масштабы власти президента весьма высоки, в то время как почти все успешно трансформируемые экономики действуют в условиях парламентских республик. Эти данные, как легко видеть, находятся в разительном противоречии с идеями, регулярно обсуждаемыми в России, относительно роли «сильной руки» в процессе осуществления реформ.
   Здесь важно отметить и еще один момент: разграничение таких элементов любой крупномасштабной реформы, как (а) меры экономической политики» т. е. действия правительства в рамках «старых» правил, (б) введение новых институциональных соглашений в рамках существующей институциональной среды и (в) введение новых элементов институциональной среды.
   Осуществление действий типа (а), вообще говоря» не требует их законодательного оформления: для них достаточно односторонних действий правительства (реформаторов). Именно поэтому гипотетический генезис окна возможностей, рассмотренный выше, начинается именно с такого действия. Новые институциональные соглашения (действия типа (б)) могут вводиться как декретами, так и законами; при этом потенциал неприятия нового правила, очевидно, обратно пропорционален уровню легитимности инновации, в силу чего форма закона более предпочтительна для реформаторов. Новые элементы институциональной среды также могут вводиться и декретами, и законами, однако для них упомянутая зависимость еще более сильна, так что введение их в форме закона необходимо (но, конечно, не достаточно) для их массового выбора экономическими агентами.
   В этой связи весьма важным представляется разделение двух типов организации реформ: пакетной (или «шоковой») и градуалистской (см., например, [Dewatripont, Roland, 1995]), Аргументы в пользу градуалистской организации процесса реформирования заключаются преимущественно в том, что «постепенная реализация реформ менее болезненна в социальном плане, а следовательно, легче обеспечивается поддержкой широких слоев населения. Принятие пакета взаимодополняющих реформ… более сложно в организационном плане, связано с более высоким макроэкономическим риском в случае неудачи, либо ошибочности конкретных решений, приводит к более значительным социальным потерям. В то же время «шоковый» вариант, в отличие от постеленных шагов, делает реформы менее обратимыми» [Гайдар, 1998, с. 116].
   Необходимо отметить, что приведенные в цитируемой обобщающей монографии Института экономических проблем переходного периода выгоды и издержки пакетной и градуалистской организации реформ являются далеко не исчерпывающим их описанием. В этой связи не может не вызвать удивления формулируемый в ней вывод: «Очевидно, что градуализм является наилучшей стратегией в условиях, когда существуют серьезные политические ограничения принятия комплексного пакета реформ» [Гайдар, 1998, с. 116].
   Поскольку преобразования институциональной среды, предполагаемые реформой, связаны между собой, а осуществление каждого из них требует времени, [31 - Кроме того, между отдельными блоками реформы могут существовать логические зависимости, вследствие которых некоторые из блоков не могут быть осуществлены ранее, чем другие.] «в большинстве случаев реформы происходят не как одномоментный акт, а как сложный процесс с высокой степенью неопределенности результатов» (Гайдар, 1998, с. 116]. Однако значительная длительность реформ означает, что вероятность того, что по ходу их осуществления ситуация на политическом рынке будет меняться, является весьма высокой. Это, в свою очередь, означает, что исходная договоренность игроков, открывшая путь реформе, может быть неоднократно пересмотрена: ведь в силу своей ограниченном рациональности игроки не в силах предвидеть ни изменения внешних условий, ни сколько-нибудь отдаленные последствия своих собственных действий.
   Поэтому сформулированный как универсальный, вывод о предпочтительности градуалистского подхода вряд ли может быть признан справедливым. Приводя совсем иную аргументацию, так же полагают В. Лексин и А. Швецов: «В любом случае концентрация реформационных действий (разумеется, при продуманной системе их упорядочения) предпочтительна. Самым энергичный, но относительно краткий период реформ оказывается менее болезненным для общества, чем длительная, вялотекущая «перестройка», ибо он заключает в себе своеобразный стабилизационный и адаптационный потенциал. Одна реформа поддерживает (а зачастую и незаметно корректирует) другую, что создает впечатление «энергии и напора» и одновременно обеспечивает привыкание к переменам, их восприятие как естественного хода вещей, частичное снятие реакции сопротивления преобразованиям» [Лексин, Швецов, 1996, с. 84].
   Нужно отметить, что сформулированные положения по поводу предпочтительности пакетного характера реформ справедливы лишь для мер экономической политики и формального компонента институциональных преобразований. Поскольку предусмотреть все необходимые изменения правил в рамках институционального проекта, в силу ограниченной рациональности любого субъекта, не представляется возможным даже теоретически, неформальный компонент (как на уровне институциональной среды, так и на уровне институциональных соглашений) с неизбежностью возникает в ходе осуществления любой реформы.
   Неформальный институциональный компонент осуществления реформ играет в этом процессе двоякую роль, обусловленную характером функциональности возникающих правил по отношению к цели реформирования. Спонтанно возникающие эвфункциональные правила [32 - От греческого eu – хорошо, добро,] поддерживают и развивают динамику процессов, регламентируемых вводимыми формальными институтами, как бы «притирая» их к экономическим реалиям. Спонтанно возникающие дисфункциональные правила препятствуют ходу реформ, расширяя возможности выбора на институциональном рынке таких форм поведения, которые ведут к результатам, не соответствующим замыслу реформаторов.
   Пакетная технология проведения реформ, т. е. «вбрасывание» на институциональный рынок значительного числа новых формальных правил, затрудняет спонтанную выработку как их эвфункциональных дополнений, так и дисфункциональных альтернатив. В роли последних при этом могут выступать преимущественно «старые», вытесняемые экономические институты. Если реформы проводятся в интересах большинства экономических агентов, недополучавших выгоду именно из-за этих старых правил, то опасность выбора их на институциональном рынке невелика. Следовательно, данная технология все равно остается более предпочтительной, несмотря на возникновение затруднений с «притиркой» формируемых новых правил к жизненным реалиям. Если же бенефициары новых формальных правил составляют относительное меньшинство экономических агентов, а для большинства эти правила афункциональны, [33 - То есть нейтральны, ни эвфункциональны, ни дисфункциональны.] то вероятность массового выбора на институциональном рынке именно старых правил оказывается значительной, и для ее уменьшения от реформаторов потребуются дополнительные издержки на усиление гарантов исполнения новых правил. Ведь ограниченность времени, предоставляемого для практического освоения значительного числа новых правил, не может не породить дополнительных издержек специализированного (интенсивного) обучения со стороны агентов; такие издержки будут для них оправданными, если следование правилу окажется явно выгодным, и не оправданными, – в противном случае. Значит, в рассматриваемом случае нужно будет заставлять экономических агентов, не ставших бенефициариями, следовать новым правилам.
   Если в той же ситуации новые правила вводятся градуалистски, то нейтральное большинство экономических агентов экономит на издержках специализированного обучения и получает возможность постепенно вырабатывать неформальные «дополнения» к вводимым формальным правилам; реформаторы получают возможность экономить на издержках принуждения к исполнению значительного числа новых правил, постепенно переучивая гарантов. Кроме того, длительность процесса трансформации дает возможность для спонтанного формирования новых неформальных правил, так что выбор на институциональном рынке уже не сводится лишь к старым формальным и неформальным и новым формальным правилам, как в случае пакетного осуществления реформ. Таким образом, в ситуации, когда бенефициарии составляют относительное меньшинство экономических агентов, градуалистская технология реформирования потенциально требует меньших издержек, чем пакетная, – при учете неформального компонента институциональных трансформаций.
   В связи с концепцией окон возможностей, с одной стороны, и концепцией институционального рынка как механизма распространения институциональных изменений, с другой стороны, возникает еще один вопрос, который полезно здесь обсудить. Это вопрос о том, какого уровня правила могут быть изменены в рамках окон возможностей? Напомним, что правило А принято называть правилом более высокого уровня (порядка), чем правило Б, если оно определяет границы вариантов формулирования последнего. В этом смысле все правила, из которых состоит институциональная среда, суть правила более высокого порядка, чем правила, являющиеся институциональными соглашениями. Однако и внутри институциональной среды могут быть выделены «слои» разнопорядковых правил. В их числе можно выделить:
   • над конституционные правила, представляющие собой неформальные нормы (императивы, запреты, принципы и т. п.), определяющие границы выбора конституционных правил, а также общие представления о классах общественно одобряемых, допустимых и осуждаемых действий. Над конституционные правила представляют собой важный компонент идеологии, разделяемой населением той или иной страны: «Люди обращаются к идеологиям для объяснения мира. В идеологиях важна их нормативность, то есть их способность объяснять мир, как он есть, и одновременно указывать на то, каким он должен быть» [Норт, 19936, с. 316];
   • конституционные правила, т. е. основополагающие формальные нормы, определяющие иерархическую структуру государства, порядок принятия политических решений (политические права и свободы граждан) и процедуры контроля за их исполнением;
   • экономические правила, которые обусловливают возможные (допустимые) формы организации хозяйствования, в соответствии с которыми отдельные экономические агенты, их группы и организации взаимодействуют друг с другом, вступают в обменные отношения, конкурируют и т. п. Экономические правила, иначе говоря, определяют множество институциональных соглашений.
   Как следует из приведенных кратких характеристик правил, составляющих различные уровни институциональной среды, [34 - Более детальное их описание можно найти, например, в (Шастишко, 1998, гл. 4].] окна возможностей, используемые реформаторами для осуществления очередных этапов преобразований, вполне достаточны для изменения как экономических, так и конституционных правил.
   Вместе с тем, никакое окно возможностей не в состоянии обеспечить условия для изменения надконституционных правил. Во-первых, как следует из их близости к идеологии, они не могут быть изменены в результате действий на политическом рынке, – а именно к нему, собственно говоря, и относится понятие окон возможностей. Во-вторых, будучи правилами неформальными, они требуют значительных промежутков времени для своего изменения, и процедуры их трансформации не могут не иметь весьма специфического характера: ведь речь идет, фактически, об изменениях в мировоззрении целых социальных групп.
   Таким образом, в ходе продвижения реформ, инициаторы которых уделяют мало внимания упомянутым моментам, вполне реальны ситуации, в которых новые конституционные правила вступят в конфликте правилами надконституционными. Последствия их несоответствия весьма драматичны. Как отмечает Д. Норт, «сформулировать условия, благоприятствующие эффективному приспособлению (организации экономики к достижениям технологии, – В. Т.), несложно. Они включают формальные правила (политического и экономического поведения), которые способствуют возникновению и поддержанию хорошо определенных прав собственности, поддержанию эффективной конкуренции, децентрализации процесса принятия решений и избеганию прошлых ошибок. Но само по себе наличие таких формальных правил не гарантирует эффективности приспособления. В конце концов, во многих странах Латинской Америки после завоевания независимости была принята Конституция США (или ее варианты); многие страны скопировали правовую систему Запада. На самом деле простодушная идея, что" приватизации" достаточно, чтобы направить слабые и колеблющиеся хозяйственные системы по пути роста, есть только пародия институционального подхода, отражающая примитивность представлений большинства экономистов об экономической истории и динамике экономического роста. Создание эффективных инвестиционных и товарных рынков есть сложный процесс, о котором нам известно слишком мало. И единственное, что нам известно, – это что создание таких рынков требует дополнения формальных правил неформальными ограничениями и действенными средствами принуждения к соблюдению договоров» [Норт, 19936, с. 315].

5.3. Условия успешности осуществления экономических реформ

   Приложение приведенных положений к современным российским реформам обращает внимание, прежде всего, на такой важный компонент отечественных надконституционных правил, как непослушание правилам[Найшуль, 1996]. Из факта его существования вовсе не следует, конечно, что в России невозможно построение упорядоченной системы исполняемых правил хозяйствования, т. е. что самобытность России настолько велика, что эффективная рыночная система в ней невозможна. Из него следует лишь, что принятие любого закона в нашей стране – лишь первый шаг на длительном пути его трансформации в функционирующий институт, и что чем больше внимания реформаторы уделяют вопросам принуждения к исполнению правил, [35 - Разумеется, при условии, что эти правила корректно сформулированы и исполнимы.] тем короче этот путь может оказаться.
   Таким образом, в целом нет оснований для однозначной оценки предпочтительности пакетной или градуалистской технологий проведения реформ: она зависит от той конкретной ситуации, в которой намечаются реформы, и содержания последних, включая их соответствие правилам более высокого порядка, соотношение групп, получающих и теряющих выгоды в результате преобразований, и т. п. Приведенные соображения подсказывают, таким образом, вывод о целесообразности использования «смешанной» технологии реформирования, в рамках которой этапы введения пакетов взаимоувязанных мер чередуются с этапами осуществления постепенных изменений.
   С нашей точки зрения, состав и размеры отдельных пакетов существенно зависят от созданных к соответствующему моменту времени возможностей для компенсации негативных последствий у тех или иных групп политиков и экономических агентов.
   В качестве примера рассмотрим подход к реформам, изложенный в известном исследовательском докладе Мирового банка «Бюрократы в бизнесе» [Bureaucrats in Business, 1995], применительно к проблематике реформирования государственных предприятий. Как отмечают авторы доклада, «реформа государственных предприятий может стоить правительству утраты базы его поддержки, поскольку реформы почти неизбежно включают сокращение рабочих мест и прекращение субсидий, выплачивавшихся ранее в течение длительного времени. Неудивительно, что политики осторожно взвешивают любые изменения в политике по отношению к госпредприятиям, естественно, предпочитая те из них, которые приносят успех своим создателям и помогают им укреплять их позиции, тем изменениям, которые подрывают поддержку и могут привести к потере занимаемой должности» [Bureaucrats in Business, 1995, p. 10].
   Поэтому в качестве исходной предпосылки для начала проведения такой реформы они называют три политических условия:
   Политическая желательность, включающая два компонента – изменения в составе правительства и наступление экономического кризиса, приводящие к тому, что политические потери от проведения реформы предприятий оказываются для правительства по крайней мере не больше, чем потери от бездействия;
   Политическая осуществимость, заключающаяся в том, что лидеры способны сохранить одобрение и поддержку других государственных органов, – тех, координация действий с которыми критически важна для успеха реформы.
   Доверие к правительству, обеспечиваемое тремя основными механизмами: наличие у правительства высокой репутации в деле исполнения данных им обещаний; наличие внутренних ограничении на изменение избранной политики, таких, например, как конституционные либо в форме наличия долей в приватизированных предприятиях у широких слоев населения, обеспечивающих мощную поддержку реформ; наличие международных ограничений на изменение политики реформирования, типа участия правительства в международных соглашениях или значительных внешних заимствований, отказ от которых имел бы чрезмерно высокую цену для страны:
   Лишь одновременное выполнение названных трех условий, полагают авторы доклада, означает готовность страны к проведению реформы государственных предприятий: если хотя бы одно из них не выполняется, реформа предприятий не будет успешной. Этот вывод подкрепляется эмпирическим анализом условий и успеха реформ предприятий в различных странах. Например, в Египте, Гане, на Филиппинах, в Индии, Сенегале и Турции не были выполнены одно или два из названных условий и реформы не были успешно проведены. Напротив, в таких странах как Чили, Южная Корея и Чехия, все упомянутые условия имели место, т. е. государства были готовы к реформе, и она, как известно, прошла весьма успешно.
   Однако одной готовности к реформе недостаточно для ее успешного проведения. В докладе приводится своеобразный алгоритм (дерево решений), следуя которому, можно получить рекомендации о том, допустимо ли ожидать успеха реформы и стоит ли, следовательно, ее проводить [Bureaucrats in Business, 1995, p. 16].
   Логика это го алгоритма заключается в следующем. Прежде всего, нужно оценить готовность государства к реформированию. Если этот вопрос получает положительный ответ, следующий вопрос, который возникает, состоит в том, являются ли госпредприятия потенциально конкурентоспособными?
   Если и он получает позитивный ответ, авторы доклада советуют задать реформаторам следующий вопрос: готово ли государство отказаться от своей собственности, передать ее в частные руки?
   Если готово, то, следуя логике доклада, вполне возможно начинать реформы: вводить конкуренцию на рынках, добиваться прозрачности и состязательности заявок на приватизацию и т. п.
   Если же, при условии потенциальной конкурентоспособности госпредприятий, государство не готово к отказу от своей собственности, возникает следующий вопрос: возможно ли установление эффективных контрактных отношений с представителями частного сектора по поводу управления государственными предприятиями?
   Если заключение таких контрактов возможно, именно они являются наиболее предпочтительной формой реформирования госсектора. При этом в контрактах, заключаемых с менеджерами, должна быть предусмотрена оплата их труда, зависящая от достигаемых экономических результатов работы предприятий, обеспечена тем или иным способом надежность исполнения обещаний, а сами контракты должны заключаться на основе конкуренции между потенциальными менеджерами.
   Если же заключение подобных контрактов представляется невозможным, – например, в силу отсутствия адекватных менеджеров, – рекомендуемыми мерами выступают: разукрупнения больших госпредприятий, обеспечение роста уровня конкуренции на рынках, ужесточение мягких бюджетных ограничений, прекращение субсидий и трансфертов, короче говоря, – все то, что может способствовать «выращиванию» адекватного менеджмента на государственных предприятиях.
   Если государственные предприятия неконкурентоспособны, объектом внимания реформаторов должны стать естественные монополии. Относительно них следует задать вопрос: готово ли государство отказаться от владения ими?
   Если такой готовности нет, предложенное в докладе дерево решений подводит нас к вопросу о наличии возможности заключения контрактов с частными управляющими (см. выше).
   Если же государство готово расстаться с естественными монополиями, задачей реформирования должно стать обеспечение адекватного регулирования составляющих их организаций путем разукрупнения больших предприятий, проведения аукционов на франшизы, установление соответствующего режима ценового регулирования и создания механизма обеспечения надежности обещаний, т. е. прежде всего обеспечения исполнения принятых решений.
   Можно соглашаться или не соглашаться с конкретными мерами, предложенными в докладе, оспаривать их полноту и последовательность, однако наиболее интересными представляются рекомендации авторов относительно действий реформаторов в случае отрицательного ответа на вопрос о готовности страны к реформам государственных предприятий.
   По их мнению, в такой ситуации следует повышать готовность страны к реформе предприятий путем:
   • проведения других реформ;
   • снижения сопротивления реформам со стороны рабочих;
   • улучшения репутации правительства, увеличения его надежности.
   Легко видеть, что данные меры представляют собой, во-первых, институциональные изменения, реализуемые через политический рынок, а во-вторых, по своей сути, – различные формы компенсаций тех негативных последствии, которые мешают осуществиться намечаемым преобразованиям. Иначе говоря, вопрос о компенсациях в обсуждаемом алгоритме возникает лишь тогда, когда анализ показывает, что в их отсутствие реформа предприятии «не пройдет».
   Можно утверждать, таким образом, что успешность осуществления реформ решающим образом зависит от масштабов и характера компенсаций, которые намереваются предоставить реформаторы игрокам политического рынка и тем группам экономических агентов, которым в результате реформы предстоит утратить те или иные выгоды, которые им доставались в дореформенных условиях. Это требует более внимательного рассмотрения вопроса о компенсациях.
   Если оставаться в рамках модели общего равновесия, вопрос о возможных размерах компенсаций решается достаточно просто: они не могут превышать того прироста стоимости, который ожидается от проведения изменений, в противном случае последние лишены экономического смысла. Однако такая постановка явно не будет учитывать структуры выгод и компенсаций, т. е. их распределения по группам политических акторов и экономических агентов, а также переговорных сил всех действующих лиц, их возможности влиять на принимаемые решения.
   С учетом указанных обстоятельств, вопрос о допустимых размерах компенсаций получает существенно иную трактовку: изменение становится осуществимым, если оно допускает псевдо-Парето-улучшение. Другими словами, прироста выгоды ΔG -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

который ожидают получить реформаторы (инициаторы изменения), должно хватить для обеспечения приемлемой компенсации лишь для тех групп, которые в состоянии эффективно препятствовать такому изменению. Что же касается потерь других экономических агентов и политических акторов, они не принимаются во внимание. Очевидно, такой подход существенно расширяет возможности выбора вариантов проведения реформ, «развязывает руки» заинтересованным в них лицам, поскольку учитывает ограниченные возможности противостояния принятию соответствующих политических решений. При этом, однако, он отнюдь не защищен от неорганизованного сопротивления введению новых правил за счет массового отказа частных экономических агентов от следования им, о чем шла речь несколько выше. Тем самым, величина ΔG -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

оказывается все-таки решающей для выбора вводимых правил.
   Более внимательный анализ ситуации показывает, вместе с тем, что возможности компенсировать ухудшения в уровне благосостояния различных субъектов и их групп вследствие намечаемых изменений не ограничиваются величиной AG -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

. Чтобы показать это, рассмотрим теоретическую типологию компенсаций, которые могут вводиться при осуществлении институциональных изменений.
   С нашей точки зрения, для описания возможных типов компенсаций целесообразно использовать три базовых признака:
   • субъект компенсации, в роли которого может выступать либо бенефициары и изменения, либо некоторая третья сторона, прежде всего – государство;
   • характер компенсации, – прямой, в форме предоставления тех или иных благ, либо косвенный, в форме предоставления некоторых дополнительных возможностей повышения благосостояния;
   • способ компенсации, через выплаты некоторой суммы денег либо через предоставление некоторого объема неденежных ресурсов; последний вид компенсаций условно будем называть о натуральным».
   Взятые в совокупности, они определяют следующее разнообразие упомянутых типов (табл. 5.3]).

   Таблица 5.3.1
   Теоретическая типология компенсаций

   Рассмотрим подробнее возможное содержание сформированных типов компенсаций. Прежде всего, нуждаются в пояснении два «надтипа» – денежные и натуральные косвенные компенсации. Первые представляют собой различные меры, обеспечивающие увеличение остаточного дохода для проигрывающих групп, вторые – меры, приводящие к улучшению условии использования имеющихся у них ресурсов. С учетом этого пояснения обратимся к характеристике содержания упомянутых типов компенсаций.
   1.1.1, Прямые денежные компенсации, выплачиваемые бенефициариями. Они могут осуществляться, например, в форме адресных выплат через специально создаваемые частные благотворительные фонды.
   1.1.2. Прямые натуральные компенсации со стороны бенефициариев. Формой их осуществления может быть, например, создание дополнительных рабочих мест для трудоустройства «целевых» контингенте» на предприятиях, которыми владеют бенефициарии, оплата услуг по образованию, повышению квалификации и переподготовке, предоставление льготных частных займов для создания малых предприятий проигравшими и др.
   1.2.1. Косвенные денежные компенсации со стороны бенефициариев. Поскольку общий смысл косвенных денежных компенсаций заключается в увеличении доходов, остающихся в распоряжении теряющих групп, то возможной формой участия бенефициариев в таком процессе может, например, быть добровольное ограничение конкуренции с проигрывающими на тех товарных рынках, где они действуют совместно, что приведет к позитивному результату для последних.
   1.2.2. Косвенные натуральные компенсации со стороны бенефициариев. Здесь примером возможных компенсаций может служить добровольное ограничение конкуренции на рынках факторов производства с целью улучшения доступа к ресурсам у проигрывающих групп.
   2.1.1. Прямые денежные компенсации со стороны государства. Примерами таких мер могут служить пособия по безработице, различные субсидии и субвенции.
   2.1.2. Прямые натуральные компенсации со стороны государства, Примерами выступают различные льготы – при получении образования или переобучении, при лизинге оборудования, доступе к деловой информации и т. п.
   2.2.1. Косвенные денежные компенсации со стороны государства. Это, прежде всего льготные режимы налогообложения, а также льготное предоставление кредитов и другие меры, прямо направленные на увеличение остаточных доходов проигрывающих.
   2.2,2, Косвенные натуральные компенсации со стороны государства. К их числу относится широкий комплекс мер, улучшающих ресурсное обеспечение теряющих групп, от введения формальных правил, облегчающих для них условия конкуренции, до адресного снижения различных нормативных требований (например, к площади торговых залов) и т. д.
   Приведенная типология компенсационных мер может быть расширена и детализирована за счет введения, во-первых, такого признака, как длительность (разовый, в течение определенного промежутка времени или неопределенно продолжительный характер) их применения; во-вторых, признака соотнесенности с изменением (превентивные компенсации и компенсации, вводимые по результатам и последствиям осуществленного изменения). С их учетом эта типология может выполнять не только систематизирующую, но и эвристическую функцию – при решении задачи формирования конкретных мер, призванных уменьшить возможное сопротивление намечаемым реформам.
   В целом, предложенная теоретическая типология компенсаций существенно шире, чем, например, их эмпирическая типология, представленная в [Edwards, Lederman, 1998], где выделяются такие типы как:
   (а) прямая компенсация, – в форме денежных или квази-денежных вы плат тем группам, чьи интересы ущемляются;
   (б) косвенная компенсация, заключающаяся в корректировке экономической политики для повышения доходов теряющих групп или снижении их издержек;
   (в) перекрестная компенсация, т. е. прямая или косвенная передача дополнительных ресурсов теряющим группам;
   (г) исключающая компенсация, состоящая в блокировании активности возможных сильных противников изменения за счет сохранения за ними существующих привилегий;
   (д) политическая компенсация, выражающаяся в вовлечении влиятельных потенциальных противников изменений в процесс их осуществления через предложение им соответствующих должностей и т. п.
   Легко видеть, что приведенные типы компенсаций легко «раскладываются» по клеткам табл. 5.3,1, предоставляющей (с учетом двух упомянутых дополнительных признаков) значительное разнообразие возможностей для поиска конкретных мер, адекватных возникающим или уже возникшим проблемным ситуациям.
   Временной аспект осуществления реформ, т. е. сроки введения отдельных институциональных инноваций, является важной стороной успешности процесса их проектирования и проведения. При этом внутри данного аспекта можно выделить четыре различных составляющих.
   Во-первых, это выбор момента начала реформ, о чем шла речь выше.
   Во-вторых, это степень сконцентрированности преобразований, т. е. их пакетный либо градуалистский характер, что также было затронуто в предшествующем обсуждении.
   В-третьих, это скорость, с которой вводятся новые нормы и правила.
   В-четвертых, это вопрос о порядке осуществления отдельных преобразований, имея в виду свойство взаимодополняемости различных правил. Ведь правило, введенное вне необходимого для его успешного применения контекста (состоящего из иных, уже существующих или ранее введенных норм), не принимается институциональным рынком, либо же требует чрезмерных издержек со стороны государства для того, чтобы принудить экономических агентов следовать ему. Более того, некоторые из таких насильственно вменяемых правил, в принципе направленных на рост эффективности использования ресурсов, вне упомянутого контекста способны приводить к противоположным результатам.
   Причина такого парадоксального явления заключается в том, что подобные «преждевременные» правила используются экономическими агентами, как и все прочие правила, инструментально, т. е. как средства достижения их собственных целей, а отнюдь не для того, чтобы реализовать задачи, которые ставят реформаторы. В отсутствие необходимых дополняющих норм, та дополнительная стоимость, которая создается благодаря применению слишком рано установленных правил, может стать предметом перераспределительной активности экономических агентов, а вовсе не использоваться производительно.
   В качестве примера, иллюстрирующего указанную зависимость, приведем результаты анализа порядка установления институтов, поддерживающих функционирование рынков, проведенного Р. Флеком [Fleck, 2000]. В его статье предложена модель, показывающая, как изменение очередности введения правил, каждое из которых само по себе благоприятно для рыночной экономики, может приводить к противоположным экономическим результатам. Автор рассматривает две группы рыночных институтов, в равной мере необходимых для успешного функционирования экономики: (1) защищенные права частной собственности и (2) хорошо исполняемые правила налогообложения и государственного регулирования экономики. Правила первой группы «ответственны» за создание действенных стимулов к эффективному использованию ресурсов, второй – за возможность успешно реализовать и защищать права собственности, за социальную ориентацию экономики и т. п. Вместе с тем, правила группы (2) обладают также и потенциалом угрозы правам частной собственности посредством их размывания, т. е. произвольного перераспределения.
   Если в стране, осуществляющей рыночные реформы, имеется общественное согласие относительно частной собственности, если соответствующие правила и права введены и надежно защищены, то введение институтов второй группы, отмечает Р. Флек, должно быть осуществлено как можно скорее, чтобы предотвратить возможные негативные социальные последствия спонтанного развития экономики в форме усиления социального неравенства и т. п. Однако, если такое согласие отсутствует, если правомочия частной собственности являются предметом общественной дискуссии, то первоочередное создание системы организаций для принуждения к исполнению перераспределительных правил может быть использовано для подавления развития формирующегося частного сектора экономики. Дело в том, что одним из результатов функционирования последнего оказывается достаточно массовое появление проигравших в конкурентной борьбе. Будучи одновременно избирателями, они способны сформировать такие перераспределительные правила, которые будут лишать стимулов к эффективному хозяйствованию победителей в этой борьбе, что, естественно, снизит общую эффективность как в частном секторе, так и в экономике в целом.
   При этом ограничения права голоса, т. е. авторитарный политический режим, не является решением проблемы, поскольку те же стимулы к размыванию прав частной собственности вполне могут возникнуть и у бюрократов. Тем самым, динамика последовательного развития институтов групп (1) и (2) становится предметом достаточно тонкой экономической политики реформаторов: следует проводить такие изъятия стоимости из формирующегося частного сектора, чтобы они, с одной стороны, не подрывали в нем стимулы к развитию, а с другой стороны, были бы достаточными как для укрепления режима правомочий собственности, так и для компенсаций проигравшим от такого укрепления. Перекос как в одну, так и в другую сторону, как легко видеть, ведет к снижению эффективности функционирования экономики.
   Эти теоретические положения, как нетрудно убедиться, находятся в хорошем соответствии с практикой рыночных преобразований в постсоциалистических странах. Так, в Чешской Республике, где в обществе изначально возникла высокая степень согласия относительно прав частной собственности, установление четких правил налогообложения и регулирования не привело к размыванию первых и, соответственно, снижению эффективности функционирования экономики.
   Противоположный пример, к сожалению, являет собой Россия. Негативное отношение к частной собственности, широко распространенное как среди населения в целом, так и, что особенно важно, внутри среднего слоя государственных и муниципальных чиновников, на деле применяющих установленные новые правила, обусловило значительные масштабы и глубину размывания правомочий собственности и их высокую неопределенность, со всеми вытекающими отсюда антистимулами к продуктивной деятельности. Что же касается такого канала влияния населения на формирующиеся правила, как голосование, то результатом его функционирования стал антиреформистский состав первых парламентов РФ, повлекший за собой низкую степень легитимности действий исполнительной власти в период 1992–1999 гг. и, следовательно, высокую степень ненадежности обещаний экономическим агентам со стороны властей.
   Итак, с учетом всего сказанного выше, может быть намечена следующая общая (нормативная) логика осуществления реформ как крупномасштабных институциональных изменений:
   1. Прогнозная оценка последствий продолжения функционирования экономики по уже существующим правилам. Если ожидаемые результаты удовлетворяют потенциального субъекта реформ, какие-либо реформистские действия излишни; если возможные результаты оцениваются как неудовлетворительные, возможны два типа действий: а) изменение текущей экономической политики; б) подготовка и осуществление реформы.
   2. Прогнозная оценка последствий изменений в текущей экономической политике или экспериментирование с изменениями политики. Если получаемые результаты оказываются приемлемыми, происходят изменения в экономической политике, реформы не задумываются и не проводятся. Очевидно, попытки улучшить функционирование экономики за счет пересмотра экономической политики могут быть множественными.
   3. Неудачи в решении возникших (или ожидаемых) проблем в экономическом развитии посредством смены экономической политики должны подводить к решению о начале экономических реформ. Если такое решение принимается заблаговременно, у реформаторов оказывается достаточно времени для детальной проработки действенного институционального проекта, в противном же случае решения об изменении правил принимаются в режиме быстрого отклика на самые острые проблемы, без выявления всех значимых последствии, что, естественно, снижает реальную эффективность осуществленных изменений.
   4. Выбор объекта изменения, т. е. того правила или группы правил, которые в наибольшей мере «ответственны» за неэффективное функционирование экономики. Такой выбор, несомненно, должен иметь многоступенчатый характер постепенного выделения (выявления) подобных правил. На первом этапе основными альтернативами должны быть частичные либо фундаментальные реформы, на втором, внутри выбранного варианта, – уровень институциональной среды либо институциональных соглашений, на третьем уровне определяется конкретный «отраслевой» блок правил, и т. д. Понятно, что в процессе указанных этапов выбора возможны многочисленные эксперименты, прогнозы, оценки и т. п., а также возврат по их результатам к предыдущим этапам, поскольку все перечисленные действия осуществляются ограниченно рациональными индивидами, не располагающими всеми знаниями, необходимыми для совершения обоснованного принятия решения.
   5. Следующий этап принятия решения о реформе – выбор ее типа в терминах «внедряемая» либо «договорная», т. е. осуществляемая путем явного принуждения либо как согласованный, взаимовыгодный процесс, предполагающий систему компенсаций тем, кто проиграет от изменения правил, определенных на предыдущем шаге. Важным детерминантом этого выбора является корректная оценка потенциала насилия, доступного реформаторам, с одной стороны, и силы сопротивления групп, теряющих выгоды в результате реформирования. Неадекватность такой оценки либо пренебрежение одной из названных альтернатив может привести в ходе осуществления преобразований к ситуациям, характеризуемым как «откат реформ», «контрреформы» и т. п., когда реформаторам приходится отказываться от мер, которых требует логика преобразований, но которые «не проходят проверки» институциональным рынком.
   6. Разработка институционального проекта и принятие его на политическом рынке. Поскольку игроки последнего суть также ограниченно рациональные индивиды, вполне возможно, что одобренный вариант будет включать в себя такие компоненты, которые не могут быть реализованы, так что к данному этапу придется систематически возвращаться по мере осуществления отдельных этапов преобразований.
   7, Собственно осуществление реформ как процесс многозвенных институциональных изменении, каждое из которых проходит все стандартные этапы, [36 - См.: Тамбовцев B. Л. Теории институциональных изменении: Учебное пособие.] оказываясь, в конечном счете, либо инкорпорированным в институциональную среду, в которой действуют экономические агенты, в качестве постоянно востребуемого элемента, либо существуя лишь номинально, как текст, который никто не читает. Очевидно, разные компоненты исходного институционального проекта могут проходить при этом несовпадающие траектории, заканчивающиеся на различных этапах жизненного цикла.
   Несмотря на то, что приведенная последовательность шагов имеет заведомо упрощенный характер, как представляется, она отражает те основные особенности реформ как институциональных проектов, которые обсуждались выше.

Вопросы для самопроверки

   1. Что представляют собой экономические реформы сточки зрения новой институциональной экономической теории?
   2. В чем заключаются различия между пигувианским и коузианским подходами к экономическим реформам?
   3. Чем фундаментальные экономические реформы отличаются от частичных?
   4. Каковы этапы жизненного цикла экономических реформ?
   5. Какова роль эффекта блокировки в процессе экономического реформирования?
   6. В чем заключаются варианты решения правителя в случае осознания негативного воздействия эффекта блокировки на развитие национальной экономики?
   7. Какие факторы определяют выбор между реформой и революцией? Кто является субъектом этого выбора?
   8. В чем заключается «экономическая альтернатива» политической революции?
   9. Каковы основные положения модели эндогенных институциональных изменений А. Торнелла?
   10. В чем состоят преимущества и недостатки пакетного режима реформирования?
   11. В чем состоят преимущества и недостатки градуалистского режима реформирования?
   12. Что такое «окно возможностей»?
   13. Какова логика возникновения окон возможностей?
   14. Какова связь между динамикой окон возможностей и политическим устройством государства, осуществляющего реформы?
   15. Какова логика осуществления реформы государственных предприятий (согласно докладу Мирового банка)?
   16. В чем заключается роль компенсаций в процессе экономического реформирования?
   17, По каким признакам можно классифицировать компенсации? Охарактеризуйте основные типы компенсаций.
   18. Каковы основные положения модели последовательности установления рыночных институтов Р. Флека?
   19. В чем заключается общая логика осуществления реформ как институциональных проектов?

Основные понятия главы

   • Экономическая реформа.
   • Пигувианский подход к экономическому реформированию.
   • Коузианский подход к экономическому реформированию.
   • Частичная экономическая реформа.
   • Фундаментальная экономическая реформа.
   • Жизненный цикл реформы.
   • Пакетный режим осуществления реформы.
   • Градуалистский режим осуществления реформы.
   • Окно возможностей.
   • Факторы успешности осуществления реформы.
   • Компенсации.

Литература

   1. Брукнер К. Представление о человеке и концепция социума: два подхода к пониманию общества // THESIS. – 1993. Вып. 3. – С. 51–72.
   2. Вилкас Э. Й., Майминас Е. З. Решения: теория, информация, моделирование, – М: Радио и связь, 1981.
   3. Гайдар Е. (ред.). Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991–1997. – М.: ИЭППП, 1998.
   4. Заимских А. Н., Лейбкинд А. Р., Рудник Б. Л., Тихомиров А. А. К проблеме дезагрегирования задач в процедурах синтеза рациональных организационных структур. – В сб.: Проблемы создания и развитии АСПР. – Вып. 2. – М.: ГВЦ Госплана СССР, 1977.
   5. Лейбкинд А. Р., Рудник Б. Л. К проблеме определения рациональной организационной структуры планирующих организаций. – В сб.: Информационные и организационные вопросы. – М.: ГВЦ Госплана СССР, 1973.
   6. Лейбкинд А. Р., Рудник Б. Л., Тихомиров А. А. К вопросу автоматизации проектирования организационных структур // Автоматика и телемеханика. – 1976. – № 11.
   7. Лексин В., Швецов А. Технология реформ // Российский экономический журнал. – 1996. – № 3. – С. 73–84; № 4. – С. 51–68.
   8. Лефевр В. А., Щедровицкий Т. П., Юдин Э. Г. «Естественное» и «искусственное» в семиотических системах. // Семиотика и восточные языки. – М.: Наука, 1967.
   9. Майминас Е. З. Процессы планирования в экономике: информационный аспект. – Вильнюс: Минтис, 1968.
   10. Майминас Е. З., Тамбовцев В. Л., Фонотов А. Г. (ред.) Цели и ресурсы в перспективном планировании. – М.: Наука, 1985.
   11. Марченко М. Н. (ред.) Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. – М.: Зерцало, 1998.
   12. Менар К. Экономика организаций. – М.: ИНФРА-М, 1996.
   13. Милгром П. и Робертс Дж. Экономика, организации и менеджмент. – СПб.: Экономическая школа, 1999. – В 2 т.
   14. Миркин Б. Г. Проблема группового выбора. – М.: Наука, 1974.
   15. Найшуль В. О нормах современной российской государственности // Сегодня. – 1996. – № 88.
   16. Норт Д. Институты, идеология и эффективность экономики // От плана к рынку. Будущее посткоммунистических республик / Под ред. Л. И. Пияшевой, Дж. А, Дорна. – М.; Catallaxy, 1993б. – С. 307–319.
   17. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.
   18. Пригожин А. И. Социология организации. – М.: Наука, 1980.
   19. Радаев В. В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. – М.: Центр политических технологий,!998.
   20. Саймон Г. Рациональность как процесс и продукт мышления // THESIS. – 1993. – Вып. 3. – С 16–38.
   21. Тамбовцев В. Л. Пятый рынок: экономические проблемы производства информации. – М.: Изд-во МГУ, 1993.
   22. Тамбовцев В. Л. Государство и экономика. – М.: Магистр, 1997в.
   23. Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономики. – 1998, – № 5. – С. 29–40.
   24. Тамбовцев В. Л. Формальное и неформальное в управлении экономикой. – М.: Наука, 1990.
   25. Тамбовцев В. Л., Тихомиров А. А. Организация управления комплексными программами. – М.: МГУ, 1982.
   26. Уильямсон О. Экономические институты капитализма. – СПб.: Лениздат, 1996.
   27. Хабакук М. Я. Управление на основе целей. – В сб.: Организация управления. – М.: Экономика, 1974.
   28. Черняк Ю. И. //. Системный анализ в управлении экономикой. – М.: Экономика, 1975.
   29. Шаститко А. Е. Неоинституциональная экономическая теория. – М.:ТЕИС, 1998.
   30. Штомпка П. Социология социальных изменений. – М, Аспект-Пресс. 1996.
   31. Эшби У. Р. Введение в кибернетику. – М.: ИЛ, 1959.
   32. Arrow, K. J. and Intrilligator M. D. (eds.) Handbook of Mathematical Economics. Amsterdam: North-Holland, 1986.
   33. Arrow, K. J. Social Choice and Individual Value. NY: Wiley, 1951.
   34. Baron D. P. and Besanko D. Shared Incentive Authority and the Organization of the Firm. Working Paper, Northwestern University, 1997.
   35. Barro R. J. The control of politicians: An economic model // Public Choice. 1973. Vol. 14. N. I. Pp. 19–42.
   36. Barzel Y. The Slate and the Diversity of Third Party Enforcers. Paper presented at 2nd international Conference on New Institutional Economics. Paris, 17–19 September 1998.
   37. Becker G. S. and Stigler GJ. Law enforcement, malfeasance, and compensation of enforcers // Journal of Legal Studies. 1974. Vol. 3. N. I. Pp. 1-18.
   38. Blau P. M. and Schoenherr R. A. The Structure of Organizations. New York: Basic Books, 1971.
   39. Bolton P. and Dewatripont M. The Firm as a Communication Network // Quarterly Journal of Economics. 1994. Vol. 109. Pp. 809–839.
   40. Brunner K. and Meckling W. H. The Perception of Man and the Conception of Government. // Journal of Money, Credit, and Banking. 1977. February. P. 60–85.
   41. Bureaucrats in Business. The Economics and Politics of Government Ownership. Л World Bank Policy Report. Oxford: Oxford University Press, 1995.
   42. Child J. Predicting and Understanding Organization Structure // Administrative Science Quarterly. 1973. Vol. 18. Pp. 168–185.
   43. de Soto H. The Other Path: The Invisible Revolution in the Third World, NY: Harper and Row, 1989.
   44. Dewartipont M. and Roland G. The design of reform packages under uncertainty // American Economic Review. 1995. Vol. 85. N. 5. Pp. 1207–1223.
   45. Edwards S., Lederman D. The Political Economy of Unilateral Trade Liberalization: The Case of Chile, – In: Bhagwati J. (ed.) Going Alone: The Case for Relaxed Reciprocity. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1998.
   46. Elster J.. Offe C. and Preuss U. K. Institutional Design in Post-Communist Societies. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
   47. Estrin S. and Holmes P. French Planning in Theory and Practice. London: Allen & Unwin, 1983.
   48. Fafchamps M. The Enforcement of Commercial Contracts in Ghana // World Development. 1996. Vol. 24. N. 3. Pp. 427–448.
   49. Ferejohn J. Incumbent Performance and Electoral Control // Public Choice. 1986. Vol. 27. N. I. Pp. 5-26.
   50. Fleck R. K. When Should Market-Supporting Institutions Be Established? // Journal of Law, Economics and Organizations. 2000. Vol. 16. N. 1. Pp. 129–154.
   51. Garicano L. A Theory of Knowledge-Based Hierarchies. University of Chicago Graduate School of Business, Working Paper, 1997.
   52. Goodin R. E. (ed.) The Theory of Institutional Design. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
   53. Groenewegen J. Planning, National Economy. – In: Hodgson G., Samuels W, and Tool M. (Eds,), The Elgar Companion to Institutional and Evolutionary Economics, Vol. I & 2, Aldershol: Edward Elgar, 1994. Vol. 2. Pp. 155–160.
   54. Harris Л/. and Raviv A. Organization Design, University of Chicago Working Paper, 1999.
   55. Harrod R. F. Economic Dynamics. London: Macmillan, 1973.
   56. Hart O. and Holmstrom B. The theory of contracts. – In: Bewley T. (ed.), Advances in Economic Theory, Fifth World Congress. Cambridge: Cambridge University Press, 1988.
   57. Hayek F. (ed.) Collectivist economic planning, 1935 (reprinted: Clifton: Augustus M. Kelley, 1975).
   58. Hellman J. Constitutions and Economic Reforms in the Post-Communist Transitions. – In: Sachs, J. and Pistor K. (eds.), The Rule of Law and Economic Reform in Russia. Westview Press, 1997.
   59. Hendey K., Murrell P. and Ryterman R. Law, Relationships, and Private Enforcement: Transitional Strategies of Russian Enterprises. Working paper, World Bank, 1998.
   60. Hurwicz L. The Design of Mechanisms for Resource Allocation // American Economic Review. 1973. Vol. 63, May. Pp. 1-30.
   61. ICRG – International Country Risk Guide Handbook: Methodology of the International Country Risk Guide. NY: 1BC USA Publications, 1990.
   62. Jefferson G. H. and Rawski T. G. Chinese Enterprise Reform as a Market Process. Working Paper # 76, The Davidson Institute Working Paper Series, June 1997.
   63. Jefferson G. H. and Rawski T. G. Enterprise reform in Chinese Industry // Journal of Economic Perspectives. 1994a. Vol. 8. N. 2. Pp. 47–70.
   64. Jefferson G. H. and Rawski T. G. How Industrial Reform Worked in China: The Role of Innovation, Competition and Property Rights. – In; Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics, 1994b, Washington DC: World Bank. Pp. 129–156.
   65. Jennergren P. Decentralization in organizations. – In: Nysrom P.С. and Starbuck W. H. (eds.) Handbook of Organizational Design. New York: Oxford University Press, 1981.
   66. Kandwalla P. N. Mass orientation of operations technology and organizational structure //Administrative Science Quarterly. 1974. Vol. 19. Pp. 74–97.
   67. Kaplow L. A Model of the Optimal Complexity of Legal Rules // Journal of Law, Economics and Organizations. 1995. Vol. II. P. 150–187.
   68. Kaplow L. Rules Versus Standards: An Economic Analysis // Duke Law Journal. 1992. Vol. 42. Pp. 557–624.
   69. Keefer Ph., Shirley M. M. From the Ivory Tower to the Corridors of Power: Making Institutions Matter for Development Policy. Mimeo, World Bank, 1998.
   70. Krishna V. and Perry M. Efficient Mechanism Design. The Hebrew University, March 1997, Mimeo.
   71. Laffont J. and Tirole J. A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, MA: MIT Press, 1994.
   72. Langlois R. and Robertson P. Explaining Vertical Integration: Lessons from the American Automobile Industry //Journal of Economic History. 1989. Vol. 49 (2). Pp. 361–375.
   73. Langlois R. Modularity in Technology, Organization, and Society. Paper presented at the conference on «Austrian Economics and the Theory of the Firm», Copenhagen Business School, August 16–17, 1999.
   74. Lin J. Y. An Economic Theory of Institutional Change: Induced and Imposed Change // Cato Journal. 1989. Vol. 9. N. 1. Pp. 1-33.
   75. Lupia A. and McCubbins M. Designing Bureaucratic Accountability // Law and Contemporary Problems. 1994b. Vol. 57. Pp. 91-126.
   76. Lupia Л. and McCubbins M. Learning from Oversight: Fire Alarms and Police Patrols Reconstructed // Journal of Law, Economics and Organization. 1994a. Vol. 10. Pp. 96-125.
   77. Macaulay S. Non-Contractual Relations in Business: A Preliminary Study //American Sociological Review. Vol. 28, N. 1. 1963. Pp. 55–67.
   78. Marshack J. Efficient organizational design. – In: Economic Theory for Economic Efficiency: Essay in Honor of A. P. Lemer. Cambridge: MIT Press, 1979.
   79. Marshack J. and Radner R. Economic Theory of Team, New Haven: Yale University Press, 1971.
   80. Mas-Colell A., Whinston M. and Green J. Microeconomic Theory. Oxford: Oxford University Press, 1995.
   81. McCelvey R. D. Intransitivities in Multidimensional Voting Models and Some Implications for Agenda Control // Journal of Economic Theory. 12. N. 3. 1976. Pp. 472–482.
   82. McCubbins M. and Schwartz T. Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols vs. Fire Alarms // American Journal of Political Science. 1984. Vol. 28. Pp. 165–179.
   83. McCubbins M., Noll R. and Weingast B. Administrative Procedures as Instruments of Political Control // Journal of Law, Economics and Organization. 1987. Vol. 3. Pp. 243–277.
   84. McCubbins M., Noll R. and Weingast B. Structure and Process, Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies // Virginia Law Review. 1989. Vol. 75. Pp. 431–482.
   85. McMillan J. and Woodruff С. Networks, Trust, and Search in Vietnam's Emerging Private Sector. Working paper, San Diego: University of California, March 1998.
   86. Meade J. E. The Controlled Economy. London: Allen & Urwin, 1971.
   87. Milgrom P., Roberts J. Economics, Organization and Management. Englewood Cliffs: Prentice-Hail, 1992.
   88. Mises L. Socialism: An Economic and Sociological Analysis. 1922 (reprinted: Indianapolis, Ind.: Liberty Classics, 1981; русский перевод – Мизес Л. Социализм: экономический и социологический анализ, М.: Catallaxy, 1994).
   89. Мое Т. М. The New Economics of Organizations // American Journal of Political Science. 1984. 28. N. 4. P, 739–777.
   90. Murrell P. Planning, Theory of. – In: Hodgson G., Samuels W. and Tool M. (Eds.), The Elgar Companion to Institutional and Evolutionary Economics. Vol. 1 & 2, Aldershot: Edward Elgar, 1994. Vol. 2, Pp. 160–166.
   91. Myerson R. Optima] Auction Design // Mathematics of Operations research. 1981. Vol. 6. Is. 1. Pp. 58–73.
   92. Pejovich S. The Market for Institutions Versus the Strong Hand of the State: the Case of Eastern Europe. – In: B, Dallago and L. Mittone (eds.), Economic Institutions, Markets and Competition. Cheltenham: Edward Elgar, 1996. Pp. 111–126.
   93. Posner E. A. Standards, Rules, and Social Norms // Harvard Journal of Law and Public Policy, 1997. Vol. 21. N. 1. Pp. 101–118.
   94. Radner R. The Organization of Decentralized Information Processing // Econometrica. 1993. Vol. 61. Pp. 1109–1146.
   95. Robbins S. P. Organization Theory: Structure, Design and Applications. 3rd ed. Englewood Cliffs: Prentice Halt, 1990.
   96. Romer T. and Rosenthal H. Bureaucrats Versus Voters: On the Political Economy of Resource Allocation by Direct Democracy // Quarterly Journal of Economics. 1979. Vol. 93. N. 4, Pp. 563–587.
   97. Sah R. K. and Stiglitz J. The Architecture of Economic Systems: Hierarchies and Polyarchies // American Economic Review. 1986. Vol.76. Pp. 716–727.
   98. Shavell S. A Note on Marginal Deterrence // International Review of Law and Economics, 1992. Vol. 12. Pp. 345–355.
   99. Shavell S. The optimal structure of law enforcement // Journal of Law and Economics. 1993. Vol. 36. Pp. 255–287.
   100. Shepsle К. A. and Weingast B. R. Structure-Induced Equilibrium and Legislative Choice // Public Choice. 37. N. 3. 1981. Pp. 503–519.
   101. Shleifer A. and Vishny R. Manager Entrenchment: The Case of Manager-Specific Investment //Journal of Financial Economics. 1988. Vol. 25. N. 1. Pp. 123–139.
   102. Tornell A. Reform from Within. NBER Working Paper № 6497, April 1998.
   103. Vayanos D. Optimal Decentralization of Information Processing in the Presence of Synergies. MIT Working paper, 1997.
   104. Weimar D. L. (ed.) Institutional Design, Boston: Kluwer Academic Publishers, 1995.
   105. Weingast B. The Congressional-Bureaucratic System: A Principal Agent Perspective (With Application to the SEC) // Public Choice. 1984. Vol. 44. Pp. 147–191.
   106. Wilde L. L. Criminal Choice, Nonmonetary Sanctions, and Marginal Deterrence: A Normative Analysis // International Review of Law and Economics. 1992. Vol. 12, Pp. 333–344.

В. Л. Тамбовцев Основы институционального проектирования. Учебное пособие

Предисловие

1. Процесс институционального проектирования

1.1. Проблемы создания новых институтов

12. Общая модель процесса институционального проектирования

Вопросы для самопроверки

Основные понятия главы

2. Принципы институционального проектирования

2.1. Принцип этапной полноты проекта

2.2. Принципы компонентной полноты проекта

2.3. Принцип достаточного разнообразия стимулов

2.4. Принцип максимальной защищенности от девиантного поведения

2.5. Принцип соучастия

2.6. Принцип типологичности

Вопросы для самопроверки

Основные понятия главы

3. Особенности институционального проектирования в организациях

Вопросы для самопроверки

Основные понятия главы

4. Особенности проектирования законов

4.1. Выбор уровня детальности юридической нормы

4.2. Выбор между точностью правила ex ante и его уточнением ex post

4.3. Детальность проработки закона и проблема делегирования законодательных полномочий

Вопросы для самопроверки

Основные понятия главы

Приложение. Неосуществимые институциональные проекты: демократическое координационное планирование

5. Подходы к проектированию экономических реформ

5.1. Экономические реформы как институциональные изменения

5.2. Жизненный цикл экономической реформы

5.3. Условия успешности осуществления экономических реформ

Вопросы для самопроверки

Основные понятия главы

Литература

В. Л. Тамбовцев
Основы институционального проектирования. Учебное пособие