Симон Кордонский
Россия. Поместная федерация

Введение

   Пространство жизни, социальное время и социальная структура представляются обывателю самоочевидными и не нуждающимися в описании и объяснении. Они просто есть, и по факту существования требуют скорее единства уверования в них, нежели рефлексии. Попытки задавать вопросы на эти темы кажутся наивными, иногда провокационными, так как нарушают привычное самоотнесение к неким базовым, интуитивно понятным сущностям, то есть к «фактам», имеющим – как кажется – «строго научное обоснование».
   Эта видимая ясность взрывается в кухонно-застольно-банных разговорах о том, в какое время и в какой стране мы живем, и каково наше собственное положение в социальной системе. В таких спорах сталкиваются само собой разумеющиеся «вещи», в которые люди верят. Спорщики – в зависимости от социального статуса с надрывом, матом или ученым видом – настаивают на том, что именно их позиция отражает то, что «есть на самом деле». Разговоры идут вроде бы на одном, русском, языке, но как будто на разных – так, как это когда-то выразил Станислав Ежи Лец: «Все всё понимают, так почему никто ничего понять не может».
   Думаю, что именно это само собой разумеющееся, обыденно понятное, привычно нерефлексивное и в то же время обывательски взрывоопасное, и есть самое интересное с исследовательской точки зрения. Этот интерес практически невозможно ввести в рамки какой-либо из существующих исследовательских специализаций. Ни в географии, ни в социологии, ни в культурологии или экономике, ни в политологии или антропологии нельзя даже пытаться формулировать более-менее адекватную программу исследований устройства наших социального пространства, времени и социальной структуры.
   В этих исследовательских специализациях давно сложились свои понятийные аппараты и методы исследований, которыми высвечиваются отдельные аспекты социальной организации пространства, времени и иерархий межчеловеческих отношений, как правило, в чем-то схожие с теми феноменами, которые где-то и когда-то были описаны зарубежными исследователями на их материале. Это сходство позволяет многим отечественным ученым без особых рассуждений применять импортированные теории для описания родных реалий. Как правило, одним из результатов описаний становится вывод о том, что «у нас не все и не совсем так, как у них», и рекомендации власти провести очередную реформу для того, чтобы стало «так, как у них».
   Никакие концептуальные и методические ухищрения, как показывает опыт, не позволяют получить у отечественных респондентов более-менее однозначных ответов на актуальные для спорщиков вопросы типа: «Россия европейская или азиатская страна?» или «Какое социальное время у нас сейчас на дворе – капитализм ли, феодализм, социализм, или нечто совсем экзотическое?». Разброс мнений в ответах на эти вопросы настолько широк, что нет возможности говорить о единой географической и временной идентификации у граждан страны. Обычны формулировки от противного: «Россия не Европа», «Россия не Азия», «Москва не Россия», «мы не рабы», «у нас не капитализм», «у нас не социализм». Возникает естественное исследовательское, как мне кажется, желание понять, «что же у нас», «что такое Азиопа» и «рабы ли мы».
   Я попытался ответить на некоторые из наивных вопросов в книгах «Рынки власти», «Ресурсное государство», «Сословная структура постсоветской России». В них намечены подходы к описанию социального времени и социальной структуры Российского государства на советском и постсоветском этапах его существования. В этой работе я пытаюсь реконструировать формы территориальной организации Российской Федерации в их отношениях с социальной (сословной) структурой и ресурсным типом экономики, то есть понять, как связаны в нашей стране социальное пространство и социальная структура.
   Я считаю современную Россию ресурсным государством, политическая организация [1 - С моей точки зрения, понятия политики и политических отношений применимы для описания отечественных реалий только в относительно краткие периоды революций и перестроек, но не в стабильные времена.] которого, вместе с его административно-территориальным делением и сословной социальной структурой, составляют целое, в котором можно, как принято, выделять столицы, регионы, социальные группы и даже – при особом реформаторском настрое – усматривать проявления рыночной экономики и демократических политических институтов. При более-менее пристальном наблюдении, тем не менее, оказывается, что столицы – не только и не столько политические центры, деление страны на регионы оказывается одним из многих видов деления, социальные группы представлены в основном новыми сословиями служивых людей и еще советскими сословиями бюджетников, пенсионеров и пр., а рынок и политика если и существуют, то в весьма специфичных формах административного торга.
   Если обратиться к нашему социальному пространству, то разделение территории страны на элементы (регионы, округа, муниципалитеты и пр.) во многом определяется задачами, которые ставили перед страной еще имперские и советские властные институты. Современное административно-территориальное деление сформировано при решении задач освоения физического пространства Евразии, мобилизации, индустриализации и справедливого распределения ресурсов. Этому административно-территориальному делению соответствовали институты «сборки» элементов деления в целостность государства, известные как административные и политические машины Империи и Советской власти. Ведь способ членения территории непосредственно влияет на то, как эти элементы потом интегрируются в целостность страны. И если архаичные способы деления страны на части сохраняются, то они сами по себе порождают соответствующие административные и политические институты.
   Это административно-территориальное устройство, возникшее для решения задач освоения территории и «сохранения целостности государства» (то есть для обеспечения контроля за освоенной территорией), сейчас еще доминирует. С ним сопряжены многочисленные архаичные ресурсно-мобилизационные институты. Это советско-имперское наследие нестабильно и чревато многими проблемами. В других так называемых развитых странах уже сотни лет рынок и сопряженные с ним социальные и политические институты (а не только задачи обороны) во многом определяют и разделение их на территориальные элементы, и формы реинтеграции этих элементов в политическое целое национальных государств. В этом, на мой взгляд, Россия весьма существенно от них отличается.
   Я считаю, что порядок обращения с ресурсами, сословная социальная структура и уникальное административно-территориальное деление как феномены, конституирующие государственность, остаются преимущественно неявными и не поддающимися описанию с помощью традиционных понятийных аппаратов. Более того, привычка описывать Россию как «обычное государство» чревата особой российской болезнью – реформаторством, основанном на стремлении насильственно уподобить страну каким-нибудь идеальным Голландии, Португалии, Китаю или США. Реформаторы не приемлют специфику российского пространства-времени и пытаются – уже лет триста – заместить ее чем-то им более понятным, заимствуя из-за границы принципы устройства политической системы, базовые положения конституции, местное самоуправление, наконец, экономические институты, такие как рынок. Более того, реформаторы не считают необходимым изучение отечественных реалий, замещая его «изучением передового опыта развитых стран». Действительно, зачем изучать то, что отомрет в ходе их усилий по очередному реформированию. В результате уходит в социальное небытие которое уже поколение реформаторов – франкофилов, американистов, германистов, китаистов и прочих, а российские реалии в своей основе остаются неописанными и непонятыми, а потому чуждыми даже тем, кто олицетворяет власть.
   Я исхожу из того, что существуют инварианты, связанные с административно-территориальной и сословной структурами, которые воспроизводились и воспроизводятся в по видимости антагонистических властных, идеологических и политических формах Российской империи, СССР и Российской Федерации. Собственно, в попытке описания этих инвариантов применительно к современному государству и возникла представляемая работа.
//-- * * * --//
   Сам текст – это результат исследований, касающихся логики административно-территориального деления страны и его связей с ресурсной организацией экономической жизни и сословной социальной структурой. В таблицах – веерных матрицах, которые являются скорее формулами, чем иллюстрациями, показано, как некоторые общеизвестные, но неявные свойства современного Российского государства моделируются в структуре, образованной отношениями между уровнями территориальной организации и уровнями территориального функционирования – управления. Здесь же определяются номинальные условия административного торга между федеральными властями, руководителями регионов, муниципалитетов, предприятий, учреждений и организаций, а также описывается, в какой логике подразделения государственных учреждений и организаций распределяются по муниципалитетам.
   Работа состоит из основного текста и приложений, в которых в основном собраны сведения о разного рода округах как формах отраслевого административно-территориального деления, что исследователи обычно не включают в описание территориальной организации государства.
   Я благодарен создателям сайта Terrus.ru М. К. Шишкову, М. Ю. Кормушину, А. А. Сорокину, консолидировавшим своим проектом огромное количество эмпирической информации о территориальном устройстве Российской Федерации. Особую благодарность хочу выразить В. Глазычеву, который, несмотря на принципиальные методологические и мировоззренческие расхождения, тем не менее проработал, отредактировал и прокомментировал текст, указав на его многочисленные огрехи и несуразности. Далеко не все замечания я учел, потому что считаю: прежде всего надо описать онтологию и логику административно-территориальной структуры, а проработку описаний ее функционирования можно оставить на «потом» или другим исследователям, если исходная посылка работы и ее логика будут ими приняты. Я не считаю возможным, вопреки советам В. Глазычева, формулировать какие-либо прямые рекомендации ни власти, ни ее оппонентам, так как степень изученности проблемы весьма невелика. Мне кажется гораздо более важным сформировать представление о том, что с нашим социальным пространством в принципе можно делать, а чего делать нельзя, и попытаться понять, почему попытки реформирования чего бы то ни было у нас в стране не приводят к планируемым результатам. Вместо рекомендаций в работе приведены логические варианты возможных трансформаций административно-территориального деления, их предпосылки и некоторые последствия.

Глава 1
Пространства власти и пространства жизни

Феноменологическая классификация поселений России [2 - Раздел подготовлен по материалам сайта www.terrus.ru]

   В настоящее время доминирует в значительной мере механическое представление об административно-территориальной организации федерации. Согласно унаследованным от предыдущих эпох стереотипам, страна представляется состоящей из регионов, а регионы – из городов, сел и поселков. Однако в 2000 году указом Президента РФ введен новый – окружной – принцип административно-политического деления и созданы федеральные округа. Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ введена принципиально новая для страны муниципальная форма территориальной организации. В муниципальном отношении страна теперь делится на городские округа, муниципальные районы, городские поселения и поселения. В эту классификацию включено 19 769 сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ, 236 внутригородских территорий (в Москве и Петербурге).
   Конституцией РФ в статье 131 закреплен территориально-публичный принцип организации местного самоуправления. Однако в федеральном законодательстве отсутствуют понятия «административно-территориальное образование» (АТО) и «административно-территориальное устройство» (АТУ). Пространственной основой создания и деятельности органов региональной и местной власти являются не административно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституции РФ вообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстве данное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенных пунктов. Субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественные отношения в данной сфере [3 - Федеральный закон от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов», а также постановление Правительства РФ от 3 июля 2000 года № 487 «Об утверждении Положения о регистрации и учете наименований географических объектов, издании словарей и справочников наименований географических объектов, создании и ведении государственного каталога географических названий».]. Существенно разнятся и критерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категории или виду. Так, например, в Градостроительном кодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городское поселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальное образование», а в другом – с понятием «населенный пункт» [4 - Фальков В. Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18–19 ноября 2004 г.].
   В настоящее время разнородные классификации поселений сосуществуют, причем в быту (включая быт официальный) доминирует более-менее привычная советская, а в государственной жизни – весьма противоречивая российская, что не добавляет определенности в пространственной самоидентификации граждан. Единственным актом, несколько проясняющим соотношение территории муниципальных образований и территорий административно-территориального устройства субъекта РФ, является постановление Конституционного Суда Российской Федерации по «удмуртскому делу» [5 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике». В частности, Конституционный Суд указал следующее: «Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования – с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, – может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации».].
   В этом постановлении выражена правовая позиция о допустимости и возможности деления территории субъекта РФ «не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть» [6 - Защита прав органов местного самоуправления органами конституционного правосудия России / под ред. Т. Г. Морщаковой. Центр правовой поддержки местного самоуправления, 2003. 480 с.], причем границы тех и других образований могут как совпадать, так не совпадать [7 - Миронова Н. И. Территориальные преобразования в регионе: правовые проблемы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3.].
   Итак, страна разбита на федеральные округа. Над ней доминируют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, особый статус которых определен Конституцией РФ. Москва разбита на округа-префектуры, статус которых в некоторых отношениях сравним со статусом субъектов Федерации. В городах федерального значения выделяются внутригородские территории, называемые муниципальными образованиями – 125 управ в Москве и 121 округ в Санкт-Петербурге.
   Регионы – субъекты Федерации определены Конституцией через прямое перечисление в тексте основного закона. Кроме того, регионы, как и города федерального значения, определены в тексте Федеративного договора 1992 года, который до сих пор не отменен. Этот список постепенно сокращается за счет так называемого укрупнения регионов, то есть включения национальных округов в состав краев и областей. Каждый регион приписан к определенному федеральному округу.
   Городской округ (состоит из одного городского поселения) и соответствует привычному советскому городу областного подчинения. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, его органы местного самоуправления обладают полномочиями как поселения, так и муниципального района. Статус городского округа определен Федеральным законом № 131. В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Городские округа не имеют внутренней структуры, в них существуют – по закону – только невнятно определенные внутригородские территории.
   По смыслу концепции муниципальной реформы предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и экономически самодостаточные города – промышленные центры. В большинстве регионов так и произошло при проведении муниципальной реформы и наделении муниципальных образований статусом в 2003–2005 годах. Во многих регионах городские округа суть вчерашние города республиканского, краевого, областного, окружного значения.
   Вместе с тем в некоторых регионах (Калининградская, Сахалинская, Свердловская и другие области) статусом городских округов были наделены муниципальные районы, занимающие обширную территорию и не всегда имеющие высокий уровень урбанизации. Остров Новая Земля с населением менее 1000 человек получил статус городского округа Архангельской области. Напротив, в Татарстане, Белгородской и Саратовской областях крупные города не были наделены статусом городского округа и оказались лишь поселениями в муниципальных районах.
   Понятие «муниципальный район» появилось после принятия закона № 131-ФЗ. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах старых административных районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления, причем в ряде случаев бывшие райцентры не вошли в состав муниципального района.
   Муниципальный район – это муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий. Административным центром муниципального района может считаться город или поселок, расположенный в границах муниципального района.
   Городское поселение – по муниципальному законодательству Российской Федерации – это и город, и поселок, в отличие от сел и деревень, относящихся к сельским поселениям.
   Сельское поселение – один или, чаще, несколько (до 30–40) сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов), объединенных общей территорией. Местное самоуправление в таком варианте территориального деления осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.
   Сельское поселение входит в состав муниципального района. Критерии образования сельского поселения, установленные законом, – непрерывность территории и пешая доступность административного центра. Численность жителей сельского поселения может варьироваться от нескольких десятков до 15–20 тысяч.
   Кроме официальных различений, в быту есть различение трех видов поселков, существование которых не нашло отражения в Федеральном законе № 131-ФЗ:
   • рабочие поселки (на их территории имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие объекты; население не менее 3 тысяч человек);
   • курортные поселки (имеют лечебное значение; население не менее 2 тысяч человек);
   • дачные поселки (места летнего отдыха горожан).
   Как бытовые различения также остались села, деревни, поселки, станицы, хутора, аулы, кордоны, железнодорожные станции, полустанки, разъезды, отсутствующие в официальной классификации.
   До революции село четко отличалось от деревни. Оно было центром сельского прихода, объединяющего несколько близлежащих деревень, и в селе обязательно была церковь. Дореволюционное село можно рассматривать как аналог центральной усадьбы в советских колхозах и совхозах. Именно в селе чаще всего размещались предприятия по промышленной переработке продуктов крестьянского труда: мельницы, лесопилки, крупорушки, известковые ямы и пр. Сельские жители часто заводили заимки, где трудились большую часть лета на удаленных от основного поселения пашнях и покосах.
   Деревня – это населенный пункт с несколькими десятками или сотнями домов индивидуальной застройки, преобладающее занятие жителей – сельское хозяйство (теперь в основном на приусадебном участке), отходничество, промыслы, охота и собирательство.
   В начале XXI века деревня остается в России самой распространенной формой поселений, хотя подавляющее число жителей страны проживает в городах.
   В городских округах, муниципальных районах, городских поселениях и поселках власть персонифицирована в лице муниципальных служащих. Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории.
   В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований: «глава города (района, поселка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и т. п.
   Многообразие поселений и отношений между уровнями административно-территориального устройства обычно отображается в схемах такого вида (таблица 1).

   Таблица 1
   Схема административно-территориального деления (АТД) России на 1 января 2006 года (по материалам Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления)

   Источник: http://www.terrus.ru/sources/articles/id835_3.shtml
   Структура данной схемы показывает, что даже по представлениям высокопрофессиональных аналитиков устройство государства весьма аморфно. И в 2006 году в базовое для исследователей представление административно-территориального устройства не включаются федеральные округа и муниципальные уровни территориальной организации. Кроме того, в схеме не представлены экономические и иные формы районирования – такое, например, как военно-административное деление.

   Вячеслав Глазычев считает, что такие аберрации представления административно-территориальной структуры имеют своей причиной особое – административное – видение пространства: «в экспертном сообществе, обслуживающем управление, возобладал схематизм нормативно-численного представления о действительности. Бюджетное управление в этом отношении наиболее характерно – в его природе координаты «точки» замещаются, фигурально выражаясь, почтовым кодом (бюджетный код). … Явная недостаточность такого рода характеристик в практике управления вызывает появление публичных или неафишируемых комментариев, которые приписывают «точке» особые качества. Это качества объектные, вроде значения «точки» для обеспечения обороноспособности, или субъективно-политические, за счет чего «точки», будь то макрорегион, микрорегион или город, описываются в категориях «точка развития», «депрессивный регион» и т. п. Упорядоченной соотнесенности между этими двумя семействами качеств не просматривается, что открывает широчайшие возможности для сугубо неформальных взаимодействий между центрами управления. Специфика представимости заключается в том, что при взгляде из управляющего федерального центра в роли «точек» выступают так называемые регионы, из региональных центров – районы и отдельные города, из районных центров – большинство поселений (но не все поселения). В результате реальная карта подменяется схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья: «вассал моего вассала – не мой вассал» [8 - Глазычев В. Л. Россия: принципы пространственного развития.http://www.glazychev.ru/projects/2004_ProstRazv/2004_DocladProstRazv.htm].

История территориального деления как его теория

   В любое историческое время административно-территориальное деление представлено множеством своих в той или иной степени публичных проявлений, таких как собственные имена элементов деления (субъектов федерации, например), городов, наименования улиц и номера домов, почтовые коды или коды гарнизонов, воинских частей, исправительно-трудовых учреждений и «номерных» предприятий-поселений в советские времена и т. д. Упорядоченные списки таких объектов, такие как приведенная выше таблица 1, с указанием отношений между ними и выступают эмпирической основой историко-теоретических представлений и в своей совокупности должны отвечать на вопрос «что существует» в этой сфере исследовательских интересов [9 - Я считаю, что задачи любого не претендующего на философские обобщения исследования исчерпываются получением ответов на три вопроса: «Что существует в предметной области?», «Как связано между собой то, что существует, как оно функционирует?» и «Почему существует то, что существует, и почему оно так функционирует?». И если нет верифицированных и фальсифицируемых ответов на первый и второй вопросы, то не может быть ответа на третий вопрос, то есть объясняющей теории.].
   Однако эти списки не полны, не точны и совсем неоднозначны. Более того, можно составить несколько таких списков, если исходить из разных принципов выделения элементов административно-территориального устройства. Некоторые формы членения не могут быть представлены «открытыми списками» или в силу своей важности для так устроенного государства (засекреченности), или просто потому, что сам факт таких делений привычен и кажется не нуждающимся в рефлексии.
   Существует множество претендующих на теоретический статус работ, в которых собраны материалы по истории административно-территориального деления Российской империи, СССР и современной России [10 - Например: Тархов С. А. Изменение административно-территориального деления России в XVIII-ХХ веках; Административно-территориальное деление России: история и современность / Под редакцией А. Пыжикова; Шульгина О. В. Административно-территориальное деление России в XX веке (докторская диссертация).]. В них, как правило, история деления (то есть изменение во времени содержания списков элементов деления) выступает в роли теории, объясняющей, почему существуют именно эти элементы деления, а не другие, и почему отношения между ними таковы, каковы они есть.
   В этих теориях основное внимание обычно уделяется абстрактно-теоретическим аспектам организации социального пространства и рассматриваются идеологемы унитаризма, федерализма и конфедерализма как базовые принципы сборки элементов деления в целостное государство, в то время как само его членение на элементы считается исторически или ситуативно детерминированным и потому чем-то вторичным [11 - Унитаризм в территориальном делении и управлении элементами деления подразумевает вертикальное соподчинение всех уровней управления, его строгую централизацию – вплоть до назначаемости региональных властей. Федерализм означает разграничение полномочий между центром и регионами, право регионов на законотворческую деятельность, не противоречащую федеральному законодательству, наличие избираемых органов как в законодательной, так и в исполнительной ветвях власти.]. Эти работы, как правило, имеют футурологическую направленность, и их пафос заключается в критике существующего и в предложениях ввести «новую модель» административно-территориального устройства, чаще всего по очередному импортному образцу.
   В свою очередь конфедерация предполагает «перевернутую» пирамиду распределения полномочий: не центр решает, какую часть своих полномочий передать вниз, как в федерации, а регионы отдают часть своих полномочий центру по своему усмотрению.
   При размежевании государства на субъекты и проведении границ между ними учитываются, прежде всего, экономические, географические и демографические факторы. Экономический принцип предполагает, что учитываются естественно-географические и производственные особенности страны, размеры ее территории, численность и плотность населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.
   Национально-территориальная федерация предполагает, что во внимание принимаются прежде всего этнические факторы, и границы субъектов должны максимально соответствовать ареалам расселения этносов. При этом неизбежно возникает конфликт с экономико-географическими и демографическими факторами районирования.
   Как правило, вопросы управления элементами административно-территориальной структуры и вопросы членения территории на элементы рассматриваются исследователями как связанные политически, а не структурно.
   Свое мнение о социальной организации отечественного пространства имеют и ученые, непосредственно его исследующие [12 - См., например: Трейвиш А. И. Географическая полимасштабность развития России (город, район, страна и мир); Нефедова Т. Г., Полян П. М., Трейвиш А. И. Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен; Нефедова Т. Г. Сельская Россия на перепутье. Географические очерки; Нефедова Т. Г., Пэллот Дж. Неизвестное сельское хозяйство, или Зачем нужна корова?; Махрова А. Г., Нефедова Т. Г., Трейвиш А. И. Московская область сегодня и завтра: тенденции и перспективы пространственного развития. И многие другие работы.]. Среди них есть, с моей точки зрения, две полярные позиции, скорее аксиологические, чем теоретические, персонифицированные Вячеславом Глазычевым [13 - Россия: принципы пространственного развития / под редакцией В. Л. Глазычева.], с одной стороны, и Владимиром Каганским [14 - Каганский В. Л. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство.] – с другой. Глазычев и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как некую реальность, становящуюся – возникающую в деятельности людей. Целью исследований и описаний, при такой позиции, становится социальное действие по формированию пространств жизни, называемое пространственным развитием. Структура пространства оказывается в этой логике зависимой от того, какие люди его населяют, а управление пространственным развитием заключается в инициировании деятельности людей, в их обучении пространственным изменениям.
   Каганский и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как форму реализации неких идеальных логик или абстрактных принципов. Они исходят из того, что климат, рельеф земной поверхности и другие особенности, скорее физико-географические, чем социальные, определяют пространство расселения и его структуру. Соответственно социальная организация пространства, в том числе и административно-территориальное деление, для Каганского и его последователей выступает некой формой приспособления людей к внечеловеческим или надчеловеческим реалиям.
   И Глазычев, и Каганский рассматривают актуальную структуру социального пространства как абсурдную, фиксируя пространственную слепоту и власти, и подвластных.
   Социальное пространство России «в реальности» и «на самом деле»
   Не претендуя на новизну, хочу подчеркнуть: пространственные интенции отечественной власти заключаются – с моей точки зрения – в преодолении пространства, в его ломке под задачи, у нее возникающие. «Физического» пространства России так много, что далеко не всегда понятно, как им можно управлять. Пространство чаще всего мешает отечественной власти в достижении ее целей, поэтому его приходится преодолевать, модернизировать и минимизировать. В результате таких действий возникают структуры иерархированных связей, имитирующие социальное пространство в системе власти и выступающие для нее единственными пространственными реальностями. Эти государственные имитации пространства и называются «административно-территориальным делением». Жизнь в этих пространствах сводится к функционированию в системе власти. Назовем эти сформированные усилиями власти пространства тем, что существует «в реальности».
   «Реальностью» пространственная жизнь не исчерпывается, люди и отношения между ними не вмещаются в очерченные государством пространственные рамки. Они, живя «в реальности», стремятся отгородиться от нее и формируют локальные пространства частной и общественной жизни, которые – в отличие от «реальности» – существуют «на самом деле». То, что есть «на самом деле», не только не совпадает с «реальностью», но и не совместимо с ней, хотя и не отделимо от нее, сосуществуя с «реальностью» в физическом пространстве. Можно сказать, что «в реальности» все пространство сформировано властью, и ничего, кроме территориальных органов власти и подвластных граждан, в нем не существует. Но такая власть – во многом фикция, так как «на самом деле» ее нет, и даже функции управления осуществляются в иной системе пространственных связей и отношений.
   Пространственная жизнь «на самом деле» – как противоположность функционированию в системе территориальной власти – происходит в том, что я называю, вслед за Александром Кривовым [15 - Кривов А. С., Крупнов Ю. В. Дом в России. Национальная идея.], поместьями. Поместьем становится часть «реального» пространства, отделенная от него границей любого рода, в том числе и забором, и преобразуемая сообразно «человеческим» представлениями о том, как оно должно быть организовано. Так, регионы Российской Федерации, особенно ее республики, будучи «в реальности» ее субъектами, «на самом деле» представляют собой поместья их президентов и глав администраций. Существенная часть муниципальных районов, например, «на самом деле» стали поместьями глав муниципальных образований, в которых практически вся могущая приносить доход собственность зарегистрирована на членов их семей и доверенных лиц и где без их ведома и муха не летает. Деревенская усадьба «в реальности» не более чем обычное домовладение, а «на самом деле» это поместье, относительно которого окружающие знают, что эти луга, выпасы и деляны относятся именно к тому, кто возглавляет данную семью. Или промышленное предприятие, независимо от формы собственности, «в реальности» не более чем обычный завод или фабрика, а «на самом деле» это поместье директора – олигарха, обладающего по отношению к тем, кто связан с предприятием, практически неограниченной властью. В основе описанной выше Вячеславом Глазычевым «точечной» логики представимости лежит структура, образованная отношениями между вложенными друг в друга поместьями, в которой и осуществляется управление «на самом деле».
   Кривов впервые, насколько мне известно, связал структуру отечественного пространства с социальной структурой через понятие поместного образа жизни, который, не существуя «в реальности» сегодняшнего государственного устройства, «на самом деле» был и остается скрытой (даже в языке) устойчивой формой организации российского пространства. Административная пустыня преобразованного «под себя» государством пространства естественным образом сопрягается с поместьями, то есть сформированными людьми и для людей местами обитания, скрыто вложенными в «реальные» территориальные структуры. Это своеобразное очеловеченное пространство, структура и отношения в которых принципиально отличаются от того образца, который навязывается любой «реальной» властью. Оно непрозрачно, закрыто для внешнего наблюдения и описания и внешне – в простейшем случае – проявляется в основном домами-усадьбами, выгодно отличающимися внешним видом от окружающего убожества.
   Поместья формально вложены в унифицированные государственное и муниципальное пространства с обязательными транспортными путями и коммуникациями, памятниками, школами, больницами, учреждениями науки и культуры и прочими атрибутами заботы власти о благе народа. Тем не менее, отношения между поместьями муниципальных, региональных и федеральных чиновников, коммерсантов и простых людей (в простейшем случае – между усадьбами, в более сложных – между поселениями, регионами и предприятиями), а также пространственными локализациями мест их охоты, рыбалки, застолья образуют «всамделишное» пространство, которое более-менее тщательно обустраивается и формируется под потребности тех, кто в нем обитает.
   Пока сохраняется «реальная» административно-территориальная организации пространства, оптимальным типом человеческого местообитания в России будут поместья [16 - Владимир Ефимов пишет: «Поместная система, как порядок служилого, то есть обязанного ратной службой, землевладения, установился в Московском государстве в XV и XVI веках. В основании этого порядка лежало поместье. Поместьем в Московской Руси назывался участок казенной или церковной земли, данный государем или церковным учреждением в личное владение служилому человеку под условием службы, то есть как вознаграждение за службу и вместе как средство для службы. Подобно самой службе, это владение было временным, обыкновенно пожизненным. Условным, личным и временным характером своим поместное владение отличалось от вотчины, составлявшей полную наследственную земельную собственность своего владельца». Ефимов В. М. Эволюционный анализ русской аграрной институциональной системы.]. И не только с точки зрения людей, но и с позиций государства. Ведь «в реальности» и вытекающими из нее возможностями и методами вряд ли можно обеспечить действенный контроль за огромным физическим пространством, «проваливающимся» в ячейки сети административно-территориального деления, которую «держит» власть. Однако «в реальности» сегодняшней пространственной организации страны поместья практически невидимы. Они проявляются только как символы социальной несправедливости при управлении ресурсами и как нарушение «реальной» структуры пространства, то есть тогда, когда возникает необходимость репрессировать тех чиновников, которые – по мнению борцов с коррупцией – превратили данные им государством в управление территории в свои вотчины. Тем не менее, глава администрации региона, например, не сумевший обустроить свое поместье и потому не справляющийся со своими «реальными» обязанностями, считается федеральной властью «слабым» чиновником, а президент республики в составе Федерации, выстроивший «на самом деле» жесточайшую систему вассальной зависимости, считается «сильным».
   «Реальной» организации пространства соответствует официальная социальная структура, где население страны разделено на сословия, каждому из которых определено место в ресурсных потоках. Поместному обустройству пространства соответствует латентная социальная структура, в которой доминируют помещики и те, кто помещиков обеспечивает и обслуживает. Помещики связаны между собой отношениями, в которых ресурсы, выделенные государством на определенные «реальные» цели, перераспределяются сообразно тому, что необходимо «на самом деле». Причем эта латентная структура, с одной стороны, локальна в том смысле, что структура поместий весьма разнится в разных точках «реальной» организации пространства. А с другой стороны, она повсеместна, и нет, наверное, части «реальности», которая не была бы чьим-то поместьем «на самом деле». Поместьем, которое обслуживает многочисленная челядь, состоящая «в реальности» из служивых людей самых разных сословий, чинов и званий, а «на самом деле» являющаяся обслугой помещика.
   Такая структура пространства была специфична и для империи, и для СССР, различаясь степенью разделения на «реальность» и «на самом деле». Страна делилась «в реальности» на губернии, уезды, округа НКВД, совнархозы и так далее, однако «на самом деле» всегда возникали более-менее легальные поместья. Общеизвестны имперские формы публичной поместной организации жизни. При советской власти разделение жизни на «реальность» и «на самом деле» стало абсолютным. Структура «реальности» определялась Конституцией СССР, а «всамделишная» жизнь – «решениями Партии и Правительства».
   Советский тип поместья на примере административных районов описан В. Ефимовым [17 - «…Реальным государственным поместьем-предприятием был сельский район, во главе которого стоял первый секретарь райкома, объединяющий в себе функции и наместника центральной власти, и управляющего государственным районным предприятием. Официально социалистическими сельскохозяйственными предприятиями считались колхозы и совхозы, но на практике они являлись всего лишь цехами сельхозпредприятия-района.]. Первые секретари райкомов КПСС были, по его мнению, типичными помещиками, поставленными властью для управления ресурсами. Население советских поместий, рабочие, крестьяне и служащие, были «в реальности» – согласно Конституции СССР – свободными людьми, однако «на самом деле» были ограничены в своей свободе административным режимом и его институтами прописки, военного, трудового учета и иных форм контроля за поведением не в меньшей степени, чем крепостные до реформы 1861 года [18 - И в этом состоит существенная разница подходов ВКП(б) / КПСС в управлении промышленностью, через отраслевые министерства, и сельским хозяйством – непосредственно через райкомы, несмотря на наличие министерства сельского хозяйства. Центральным лицом, принимающим решения по отношению к колхозу, был не его председатель, а первый секретарь райкома. Это он принимал решения, когда колхоз должен начать сеять, когда убирать, сколько коров держать, какие технологии использовать и т. д. и т. п.». Ефимов В. М. Указ. соч.]. Колхозники вообще не имели права на смену места жительства и работы до середины 50-х годов ХХ века ввиду отсутствия паспортов и трудовых книжек.
   Советские поместья, в отличие от подавляющего числа имперских, формировались не только по территориальному, но и по отраслевому принципу. Так что директор «номерного» завода или начальник «зоны» в пределах отведенной им «в реальности» территории обладали всей полнотой помещичьей власти, предназначенной для «заботы о благе народа».
   Поместная организация пространства в полной мере сохраняется и в современной России. В сегодняшнем «на самом деле» некоторые типы муниципалитетов можно считать поместьями, все население которых находится в жесткой ресурсной зависимости от главы муниципального образования – одного из типов современных помещиков. И это лишь один уровень поместной иерархии. Практически каждый вуз, НИИ, промышленное предприятие, сеть ретейла или воинская часть «на самом деле» есть поместье первого лица, который от имени государства или собственника управляет им, заботясь о благе подвластного ему народа. В современной России чиновник назначается для служения государству на определенную должность на определенное время, а поместье возникает само по себе, как условие службы и как средство для службы, что, в общем-то, не сильно отличается от того, как описывает ситуацию в имперской России В. Ефимов. Ведь не создав «всамделишного» поместья, чиновник не сможет управлять тем, чем ему поручено управлять «в реальности».
   В целом «на самом деле» – почти как в СССР – современная Россия делится на поместья – регионы, поместья – госкорпорации, поместья – округа разного рода, над которыми стоят смотрящие – полпреды президента, губернаторы, федеральные и региональные министры, руководители госкорпораций, чиновники представительств министерств и ведомств в регионах, которые «в реальности» не более чем назначенцы своих начальников. Однако «на самом деле» любой чиновник, поставленный «в реальности» на правление, получает в управление поместье и разделяет подвластное ему пространство и находящиеся в нем ресурсы на более мелкие поместья, в которые стремится назначить начальниками – своими вассалами близких себе по разным основаниям людей, принадлежащих, как правило, к служивым постсоветским сословиям. В последние десятилетия была тенденция превращения поместий в вотчины, как это видно на примере национальных республик, где их президенты делали все возможное для того, чтобы передать поместную власть близким им людям.
   Формы институализации современного поместного социального пространства иногда изумительно архаичны. Так, губернатор одной из нечерноземных областей в своем «на самом деле» ввел оброк, то есть устно (без всяких следов в «реальности») поручил чиновникам контрольных служб обеспечить поступление в региональный бюджет фиксированной – в расчете на душу муниципального населения – суммы штрафов. А современный аналог барщины – в форме участия в субботниках и иных формах неоплачиваемого принудительного труда – вновь становится в некоторых регионах повсеместной социальной нормой.
   И на самом нижнем уровне этой поместной иерархии живут «простые люди», как правило, стремящиеся создать свое поместье, построить или обустроить усадьбу, дачу, заимку, в которых будут складироваться ресурсы «на всякий случай». И здесь, «на земле», государственные служащие оказываются, по видимости, в том же «всамделишном» пространстве, что и члены неслуживых сословий.
   И «реальное» пространство, и то пространство, которое существует «на самом деле», внутренне неоднородны. «Реальное» пространство иерархировано системой административно-территориального, отраслевого (окружного) и муниципального делений, в то время как то, что существует «на самом деле», иерархировано системой поместных отношений, в которых поместье «губерния» включено в состав поместья «федеральный округ», а поместье «дача» включено в состав поместья «муниципальный район», «городское» или «сельское поселение». Межпоместные отношения иерархированы таким образом, что поместные амбиции губернатора, например, ограничиваются поместными же амбициями глав муниципальных образований в отношении муниципальной околовластной коммерции. Так что отмеченная выше Вячеславом Глазычевым логика отношений «вассал моего вассала – не мой вассал» отнюдь не метафора.
   «Всамделишный» статус «реального» элемента деления, такого как муниципальный район, например, определяется в том числе и тем, чьи поместья в нем расположены. И какие-нибудь заштатные по видимости районы весьма удаленных от столиц областей или краев имеют «в реальности» выделенный статус только потому, что там расположены поместья – охотничьи угодья «видных государственных служащих». Пространственная «реальность» – многоуровневая и сложно устроена, точно так же, как то социальное пространство, которое существует «на самом деле».
   Любые рациональные изменения в этой системе отношений, такие как назначения и отставки, репрессии и награждения, изменение статуса поселения, изменения нормативной базы и пр., возможны только «в реальности», в то время как в «на самом деле» те же самые люди, которые выступают агентами изменений, часто действуют так, чтобы смикшировать последствия своих «реальных» действий. Ведь реформирование, осуществляемое «в реальности», тем или иным образом меняет структуру поместий или отношения между ними. Естественно, что помещики сопротивляются административным новациям, даже будучи «в реальности» сугубо государственными людьми.
   «В реальности» власть вездесуща, и правила действий в ней прописаны в соответствующих государственных документах, законах и подзаконных актах. «На самом деле» же власти нет, и каждый чих надо согласовывать с соответствующим помещиком. В противном случае он может «подвести под статью» в «реальности», продемонстрировав «тем, кому положено знать», что у него в поместье появился некто, ведущий себя несообразно многочисленным официальным уложениям.
   Действие «в реальности» есть бездействие «на самом деле». А действия в «на самом деле», если они совершены «с умом», отражаются «в реальности» лишь в минимальной степени, в идеале от них не должно оставаться следов в «реальном» информационном поле. В системе поместных отношений любые государственные новации перемалываются так, чтобы их последствия для поместий минимизировались.
   Принудительная кодификация всех возможных форм поведения, то есть попытки вывести «в реальность» то, что может существовать только «на самом деле», составляет, с моей точки зрения, немалую часть содержания нормотворческой активности власти в последние десятилетия. Итогом этой деятельности «в реальности» стали тысячи законов и несметное количество подзаконных актов и ведомственных инструкций, не поддающихся, видимо, какой-либо систематизации. А «на самом деле» поместная система и поместные отношения остаются самодовлеющими.
   Таким образом, с моей точки зрения, структура российского социального пространства во многом представляет собой реализацию внешних логик, однако не физико-географических, как считает В. Каганский, а «реальных», политических. Люди – члены постсоветских сословий погружены в очень жесткие унифицированные пространственно-внепространственные рамки, заданные политической и сословной системами. Эти рамки есть результат преобразования-ломки пространства, детерминированного государственным стремлением его контролировать. В этом государственном пространстве практически нельзя жить, можно только функционировать. Пытаясь очеловечить пространство вокруг себя, «на самом деле» люди стремятся замкнуться в доморощенных поместьях, пусть даже это поместье – в простейшем непосредственно наблюдаемом случае – представляет собой домик в деревне на пространстве шести соток.
   Попытки преодолеть кажущуюся абсурдность организации пространства (его «реальную» внепространственность) и заняться «пространственным развитием «на самом деле»» – по Глазычеву – наталкиваются на точно такое же стремление помещиков более высоких и более низких уровней «всамделишного» устройства социального пространства, всегда недовольных тем, как обстоят дела «в реальности» и старших, и младших уровней организации социального пространства.
   Отношения между поместными формами контроля за пространством, с одной стороны, и внепространственными (или антипространственными) формами организации «реальной» государственной жизни порождает то, что когда-то Владимир Вагин назвал «распределенным образом жизни», то есть территориальной размазанностью существования: между городской квартирой и дачей-поместьем, между местом регистрации, местом работы (отходничество) и местом жизни [19 - Вагин В. В. Русский провинциальный город: ключевые элементы жизнеустройства. Мир России. 1997. № 4. С. 53–88.]. Распределенный образ жизни, с моей точки зрения, это форма, в которой интегрируется существование «в реальности» и «на самом деле» [20 - Кордонский С. Г. В реальности и на самом деле // Ресурсное государство. М.: Регнум, 2007.].
   Государство стремится унифицировать пространство, пытаясь уничтожать неуничтожимое, то есть то, что есть «на самом деле». И те помещики, которые попали в поле зрения какого-то «государева ока», вынуждены обороняться. Стремясь сохранить свои поместья – ресурсные базы и по возможности расширить их, академики, мэры, губернаторы, ректоры и пенсионеры «в реальности» умоляют власти: «Дайте ресурсы и оставьте нас в покое», угрожая разными страшными последствиями дефицита ресурсов. Они «в реальности» хотят получить от государства «что положено» и сверх положенного, так как считают свое поместное существование (которое «на самом деле») самоценным и единственно возможным. Они успешно противодействуют экспликации и унификации своего поместного пространства, которые неизбежны в случае успеха государственных модернизационных усилий. Но даже тогда, когда социальные катастрофы ломают поместную структуру и помещики исчезают «как класс», она восстанавливается – самозарождается из отечественного пространства – с другими людьми, другими сословиями и отношениями по поводу распределения ресурсов.
   Отношения между внепространственной (или антипространственной) властью, с одной стороны, и поместным расселением – с другой, сформировали структуру отечественного селитебного пространства. Административно-территориальное деление воплощает в себе «реальную» внепространственность власти и в основном выступает формой, в которую принудительно укладывается стремление людей к структурированию пространства вокруг себя, к поместному образу жизни. Пространственное развитие ограничено сословной социальной структурой, которая, с одной стороны, – порождение «реальности» административно-территориального устройства, а с другой – «на самом деле» воспроизводит это устройство, независимо от воли и желания социальных акторов, членов сословий. Ведь вне «реального» пространства не может быть и пространства «всамделишного», так как ресурсы для поместного мироустройства можно получить только из «реальности». Члены каждого сословия имеют свое, иногда ошибочное, представление о том, какие ресурсы им «положены» «на самом деле», и о том, что государство позволит им взять «из реальности» сверх положенного на обустройство их поместий. Они критически в своем «на самом деле» зависят от «реальности», то есть от источника ресурсов. Так что помещики вынуждены быть ярыми патриотами-охранителями «в реальности», и диссидентами-либералами «на самом деле», ориентирующимися на импортированные, как правило, представления о том, как должна быть устроена социальная жизнь.
//-- * * * --//
   Государственные служащие, политики, экономисты и социологи в своих публичных выступлениях, официальных и научных текстах могут рассуждать только на языке «реальности». Однако иногда и у них прорываются пассажи, когда они начинают объяснять внимающему народу то, что, по их мнению, происходит «на самом деле». При этом у ораторов ощутимо меняются лексика и интонационная структура речи. Разделение на «реальность» и «на самом деле» ими принимается фактически, но не концептуально, и они, пытаясь рассказать о том, что есть «на самом деле», употребляют обсцентную лексику и жаргон, чем объяснения чаще всего и ограничиваются.
   Сама попытка концептуализации жизни, расслоенной на «реальность» и «на самом деле», чрезвычайно сложна в методологическом и стилистическом отношениях. Официальные источники информации описывают то, что есть в «реальности». Вопросники социологических исследований также формулируются в языке «реальности» и в принципе не могут дать представления о том, что происходит «на самом деле» и что доступно исследователю и обывателю в наблюдении, в «разговорах по душам», в сугубо доверительных отношениях. В средствах массовой информации чаще всего разоблачают очередных «оборотней в погонах» и без погон, представляя «всамделишные» отношения как преступления против «реальности».
   Переложить то, что «на самом деле» известно любому и каждому, на язык «реальности» весьма трудно, так как в ней все «всамделишное» обозначается расхожим термином «коррупция». Вероятнее всего поэтому люди, включенные во «всамделишные» отношения (а других людей в нашей стране и нет), пытаясь их описать, вынуждены использовать заведомо непригодные для этого предметные языки, или, если они интеллигентны, импортируют из-за границы понравившиеся им концепции и понятийные схемы, придавая своим построениям совсем уж эзотерическую форму.
   К сожалению, в сегодняшней ситуации публичные неангажированные описания «всамделишного» практически невозможны [21 - Публичные ангажированные описания «всамделишных» отношений называются обычно «компроматом», а непубличные – «доносами» и «жалобами».], если они привязаны к месту и времени, так как могут спровоцировать санкции, направленные на то, чтобы «навести порядок», то есть привести его к тому виду, который подобает иметь «в реальности». Поэтому я в основном пытаюсь описать «реальное» состояние административно-территориального деления и многообразных отношений, с ним связанных, по возможности включая в текст свои впечатления о том, что есть «на самом деле». При этом я использую специфическую лексику, так как литературный язык, как уже подчеркивалось, является частью «реальности» и практически не имеет средств для представления того, что есть «на самом деле». Обилие закавыченных слов и выражений отражает мои попытки перевода с этого, как ни парадоксально это звучит, общепринятого «всамделишного» языка на язык «реальности».

«Реальное» пространство

   Феноменология административно-территориального деления описана выше. Однако логика его непрозрачна. С обыденной точки зрения, в логике здравого смысла непонятны ни выделенные статусы Москвы и Санкт-Петербурга, ни неравенство субъектов Федерации «на самом деле», ни неопределенный и противоречивый статус городских округов, ни модус существования муниципальных районов. Тем не менее, логика есть, и я попытаюсь ее предъявить.
   Любое деление производится в неких вполне определенных отношениях так, что результат деления – элементы административно-территориальной структуры – специфичен только для конкретного способа деления. В первом приближении «реальная» территориальная структура России представляет собой результат суперпозиции делений территории страны в следующих отношениях:
   • собственно административно-территориальном;
   • окружном (функциональном, отраслевом);
   • муниципальном.

   «В реальности», с административно-территориальной точки зрения, страна состоит из субъектов Федерации, интегрируемых в политическое целое вертикалями исполнительной власти и политическими институтами. Как говорилось во введении, административно-территориальное деление дополняется делением по национальному признаку так, что часть субъектов Федерации суть территориальные объекты, а часть – национально-территориальные.
   В «другой реальности», окружной (отраслевой, функциональной), страна представляет собой систему округов, в рамках которых осуществляется добыча ресурсов, их распределение, управление их потоками и контроль за освоением-списанием. Округа сформированы по разным основаниям.
   В настоящее время существуют:
   • федеральные округа как административно-политические элементы деления территории страны;
   • округа военной организации государства (разного профиля), введенные Указами Президента РФ «О военно-административной структуре», «Об оперативно-территориальных командованиях внутренних войск» и другими нормативными актами;
   • округа правоохранительной организации государства, в том числе таможенные;
   • судебные округа;
   • избирательные округа;
   • транспортные округа (железные дороги, пароходства, округа управления воздушным движением и пр.);
   • энергетические округа (районы генерирующих компаний, наследовавших активы РАО ЕЭС и сетевые районы);
   • экономические округа (единицы макроэкономического районирования, районы в логике Министерства экономического развития);
   • геодезические округа;
   • горные округа;
   • санитарно-эпидемиологические округа;
   • природоохранные округа и многие другие.
   К окружному делению, возможно, следует относить и разного рода зоны (общим числом более 80), вводимые федеральными законами (свободные экономические, внедренческие, рекреационные, игровые, ЗАТО и т. д.).
   Окружное (отраслевое) деление имеет весьма богатую историю, как имперскую, так и советскую, в настоящее время труднодоступную и практически не изучаемую. Возможно, поэтому закрытого списка округов не существует. Внутри округа, сформированного по одному принципу, есть многоуровневые иерархии внутренних (вложенных) единиц его собственного деления. Интеграция этих единиц в рамках округов одного рода (таких, например, как железная дорога, пароходства, таможня) осуществляется чаще всего жесткой структурой окружной власти. Как правило, округа, сформированные по одним основаниям, не совпадают с округами, сформированными по другим основаниям.
   Официальное представление об окружной структуре отражено в Общероссийском классификаторе экономических регионов ОК 024-95 (ОКЭР) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 декабря 1995 года № 640).
   Согласно этому документу в стране существуют:
   1. Федеральные округа.
   2. Экономические районы.
   3. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.
   4. Экономические зоны и макрозоны.
   5. Межрегиональные территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (УГМС и ЦГМС).
   6. Территориальные органы федерального горного и промышленного надзора (ФГПН).
   7. Региональные таможенные управления (РТУ).
   8. Межрегиональные территориальные округа по государственному регулированию ядерной и радиационной безопасности (МТО РБ).
   9. Территориальные и региональные отделы государственного геологического контроля (ОГГК) при территориальных органах МПР России и органах управления субъектов Российской Федерации.
   10. Территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения, районы Крайнего Севера.
   11. Местности, приравненные к районам Крайнего Севера.
   12. Особо охраняемые природные территории.
   13. Территории, отнесенные к зонам чрезвычайной экологической ситуации.
   14. Регионы компактного проживания малочисленных народов России.
   15. Территории за пределами Российской Федерации [22 - Перечень официальных форм ведомственного административно-территориального деления дан в приложениях 1-14.].
   Однако в этом официальном документе не представлены ни округа военной организации государства, ни округа транспортной инфраструктуры, ни районирование правоохранительной, судебной или избирательной систем.
   В муниципальной «реальности» страна представляет собой один неиерархированный уровень городских округов и двухуровневую иерархию муниципальных образований (муниципальные районы, городские поселения и поселения), входящих как в единицы административно-территориального деления, так и в округа разного рода [23 - С 1 января 2009 года в полном объеме введен в действие Федеральный закон № 131-ФЗ, согласно которому муниципальная структура становится «плоской», иерархии отменяются. Однако отмена иерархии «в реальности» вовсе не означает исчезновения иерархичности «на самом деле».]. На территории муниципального образования могут быть представлены органы управления административно-территориальной и окружных-отраслевых структур. Муниципалитеты различаются между собой, в частности, тем, какие органы управления федеральными, региональными и окружными структурами в них представлены (или не представлены) и сколько их. Существуют муниципалитеты, перегруженные федеральными, окружными-отраслевыми и региональными органами управления. И существуют муниципалитеты, в которых органов управления федеральной, отраслевой и региональной инфраструктурами нет.
   Границы административно-территориальных образований и границы муниципалитетов в общем случае совпадают друг с другом (муниципалитеты вложены в границы субъектов Федерации). Границы округов могут – в общем случае – не совпадать ни с административными, ни с муниципальными границами, что порождает известную неравномерность как в обеспеченности регионов и муниципалитетов распределяемыми ресурсами, так и неравномерность концентрации в них властных функций. Эти неравномерности иногда служат первопричиной межмуниципальных и межрегиональных напряжений и конфликтов, в частности из-за распределения разного рода федеральных и окружных функций.
   В существующей литературе нормативно описано административно-территориальное деление РФ – «в реальности». Но это описание неполно. Как уже подчеркивалось, не существует номинального списка округов, а их внутренняя структура и границы, само собой разумеющиеся для соответствующих министерств и ведомств, не стали предметом специального экономического и социологического анализа. Нет и детализированных описаний муниципалитетов как особых реалий, а не как результатов «реализации» закона № 131-ФЗ. Кроме того, социальная (сословная) структура, как я попытаюсь показать ниже, неразрывно связана с административно-территориальной, но эта связь еще, насколько мне известно, не была предметом профессионального исследования.
   С моей точки зрения, административно-территориальное деление страны, ее «реальность», принципиально сложнее простой иерархии вложенных элементов. Соответственно в территориальном управлении есть некая скрытая логика, которая детерминируется внутренней, непроявленной иерархичностью официального пространства. Внешне она проявляется в особых формах согласования интересов лиц, возглавляющих разноуровневые органы власти элементов членения, в ходе административного торга при управлении ресурсами. Эти формы согласования интересов я называю административным рынком.
   Власть делит страну на административно-территориальные элементы – регионы, районы, округа, разного рода зоны, поселения-муниципалитеты. Такое расчленение осуществляется многими способами, иногда исторически детерминированными, чаще ситуативными. Каждое поселение оказывается одновременно приписанным к нескольким элементам деления. При этом возникает неравенство обеспеченности поселений ресурсами, вызванное физико-географическими и политическими условиями. Сам факт разделения на административно-территориальные элементы включен в состав этих условий. К примеру, «депрессивные регионы» и «богом забытые» поселки и города обязаны своим по видимости бедственным положением в основном тому, что, не обладая значимостью для центров власти, при формировании территориальной структуры они якобы оказались обделены ресурсами, или их руководство оказалось неспособным «выбить из центра» ресурсы, необходимые для процветания.

Глава 2
Отношения между сословной и административно-территориальной структурами

Ресурсная организация государственной жизни применительно к «реальной» административно-территориальной структуре

   Ресурсами в данной работе считаются все материальные и нематериальные активы, которые отчуждаются, распределяются, хранятся, осваиваются и списываются. Если, например, энергетическое сырье продается и покупается, то оно товар, а не ресурс. Но если это сырье распределяется, то оно ресурс. Если существует свободное обращение денег, то они – настоящие деньги, а если деньги концентрируются в бюджетах разных уровней и распределяются согласно потребности в них элементов административно-территориального деления, то они превращаются в финансовые ресурсы.
   Ресурсы в нашем социально-экономическом устройстве напоминают сокровища, которые следует найти, отмобилизовать и употребить на достижение какой-либо (обычно великой) цели. В противном случае они «бесполезно растрачиваются природой и плохими людьми», вместо того чтобы «служить государству и людям».
   Наличие ресурсов является предметом гордости власть имущих и обывателей, у которых вызывает некоторое недоумение, что есть страны, такие как Япония, «практически лишенные ресурсов», но весьма развитые. Почти любой гражданин гордится тем, что в его городе или регионе есть какие-то ресурсы, уже освоенные или – что еще важнее – не освоенные. Ведь если их освоить, то сразу «все станет хорошо». Тюменцы гордятся нефтью и газом, кемеровчане – углем, костромичи – дикой природой, лесами и реками, а краснодарцы – рекреационными ресурсами черноморского побережья. Автохтоны, как правило, считают уровень и формы использования местных ресурсов неадекватными и неэффективными, что служит причиной их недовольства региональными и муниципальными властями [24 - Рынок и капиталистические отношения, основанные не на освоении ресурсов, а на капитале и его расширенном воспроизводстве, до сих пор остаются для представителей всех постсоветских сословий чем-то совершенно невозможным. Как мне кажется, именно в силу сословного менталитета и специализированности на «освоении» ресурсов, а не на производящей деятельности. Рынок и рыночные отношения обычно воспринимаются членами сословий как один из видов ресурсов, которые можно осваивать. Последние два десятилетия новейшей истории России можно рассматривать как открытие рынка как источника ресурсов, а потом его закрытие ввиду неизбежной социальной несправедливости, то есть возникающей при формировании рыночных отношений обделенности ресурсами тех, кому «положено» их иметь по нормам сословной социальной справедливости.].
   Административно-территориальная, отраслевая и социальная организация нашей страны производна от поиска, добычи и накопления ресурсов, их распределения и освоения. Социальные связи при такой организации жизни суть потоки ресурсов между элементами «реальной» государственной структуры. Население – ресурс для строительства советского, или – как сейчас – российского общества социальной справедливости. Образование – ресурс для экономики, здоровье населения – ресурс для мобилизационных и трудовых институтов, земля – ресурс для пространственного развития. Труд не является в рамках такой организации жизни товаром, он тоже ресурс. Термин «трудовые ресурсы», изобретенный политэкономами социализма, очень точно отражает место и роль людей в организации добычи других ресурсов и их переработки, а значит и в социальной системе.
   Формой использования ресурсов является их освоение. Фрагмент ресурсного миропорядка, которому разнаряжены ресурсы, должен их освоить. Результатом освоения является удовлетворение нормативной потребности или создание некоего изделия. В результате освоения ресурсов возникает изделие, а не товар. Сам факт освоения ресурсов есть свидетельство их использования. Освоенные ресурсы списываются, перестают существовать как единица учета.
   Формой хранения ресурсов является складирование. Запас, как известно любому человеку, пожившему при социализме, карман не тянет, и потому огромно количество ресурсов, накапливаемых ресурсным государством и его гражданами. Однако по самой природе ресурсного государства это богатство не может быть оценено в терминах товаров и денег. При ресурсной организации государства о собственно экономических инструментах определения эффективности речи не может идти в принципе. Вопросы о стоимости, экономической эффективности и т. п. не могут быть даже адекватно поставлены, они находятся вне ресурсной парадигмы [25 - Подробнее ресурсная организация отечественной жизни рассматривается в работе «Ресурсное государство».]. В том случае, если возникает необходимость в рыночной оценке ресурсов, приходится применять разного рода ухищрения, составляющие содержание большей части отечественной прикладной экономики.
   Использование ресурсов определяется порядком управления, который есть совокупность множества подзаконных актов, нормативов и инструкций, регламентирующих накопление и хранение ресурсов, их освоение и порядок списания. Нарушения этих инструкций, нормативов и регламентов образуют, в частности, состав преступления против порядка управления [26 - В частности, см. Уголовный кодекс РФ. Статья 330. Самоуправство:1. Самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку, совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинен существенный вред, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев (в редакции Федерального закона от 08.12.2003 № 162-ФЗ).2. То же деяние, совершенное с применением насилия или с угрозой его применения, наказывается ограничением свободы на срок до трех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.Источник:http://www.kadis.ru/kodeks.phtml?kodeks=20&glava=32&key=1].
   Уменьшение количества располагаемых ресурсов служит основанием формирования государственной политики, направленной на увеличение «ресурсной базы». Так, катастрофическое уменьшение численности населения в результате сопряжения естественных демографических тенденций и выбытия целых поколений в ходе войн и построения светлого социалистического будущего интерпретируется как уменьшение мобилизационных и трудовых ресурсов. Это, по мнению властей, может быть компенсировано распределением других ресурсов: потенциальным родителям с целью увеличения рождаемости и системе здравоохранения с целью уменьшения смертности.
   Ресурсная организация государства фрактальна, то есть на любом уровне устройства она воспроизводит основные свои структурные особенности. Каждый фрагмент государственного устройства, в том числе люди, есть ресурс для другого фрагмента. И перед каждым таким фрагментом государство «ставит» задачу служить ресурсом, то есть быть полезным с точки зрения достижения какой-либо великой цели, которую государство стремится конкретизировать вплоть до отдельного человека, фиксируя его место в сословной организации социальной жизни, то есть в системе социальных групп, учрежденных государством для достижения оптимального использования и справедливого распределения ресурсов.
   Административно-территориальная структура приспосабливается к тому, какой из ресурсов является в данный исторический момент главным для ресурсного государства. Это проявляется в формировании разного рода зон и регионов развития (то есть мест интенсивного изъятия и переработки ресурсов) и наделении их особым статусом. География тем самым приспосабливается к властным нуждам. Примером этому может служить отнесение Тюменской области как места добычи энергетических ресурсов к Уральскому федеральному округу, в то время как географически и по традиции Тюменская область есть часть Западной Сибири, то есть Сибирского федерального округа.
   Высшие органы власти консолидируют элементы расчленения страны в государственное целое, руководствуясь при сборе и распределении ресурсов доминирующими в каждый исторический момент принципами социальной справедливости. Для достижения социальной справедливости, то есть равного доступа к ресурсам (или исходя из текущих задач государства) высшие органы власти отчуждают у одних элементов больше (или меньше) ресурсов, а другим их распределяют – больше или меньше, в зависимости от политической значимости элементов, но таким образом, чтобы дефицит ресурсов (а следовательно, и зависимость от центров их распределения) был всегда.
   В такой социально-экономической системе дефицит ресурсов является консолидирующим социальным отношением, а распоряжение дефицитом – реальной властью. Стремление получить из центра как можно больше ресурсов в значительной степени определяет политику властей регионов, городов, районов и поселений. Напротив, стремление дать элементам деления меньше, чем они требуют, определяет политику центральных властей. Именно отношения концентрации и распределения ресурсов связывают элементы административно-территориального деления в целое страны. При этом иногда возникают ситуации, когда возможности центров власти по отчуждению ресурсов уменьшаются, а потребности в ресурсах, по крайней мере, не уменьшаются или продолжают увеличиваться. Тогда оказывается, что распределять нечего, и возникают масштабные кризисы дефицита ресурсов (в частности, властных), которые в XX веке дважды приводили к распаду «реальности» государства на элементы его «реального» административно-территориального устройства.
   В целом до настоящего времени административно-территориальная и социальная (сословная) структуры современной России в значительной степени производны от задач сбора, распределения и контроля за сбором и распределением ресурсов, которые были поставлены еще советской властью.
   Баланс между сбором ресурсов и их распределением должен осуществляться – если быть последовательным – каким-либо аналогом Госплана СССР. При советской власти балансировка ресурсных потоков осуществлялась системой отраслей народного хозяйства и институтами планирования в рамках составления так называемых межотраслевых балансов. Директивы Госплана доводились до каждой государственной промежности Госкомценом, Госснабом и Госкомтрудом, которые отвечали за то, чтобы необходимый минимум потребительских и производственных ресурсов был доступен членам всех советских сословий – согласно принципам советской социальной справедливости. При возникновении дефицита ресурсов издавалось соответствующее постановление Правительства СССР, согласно которому принимались особые меры по замещению дефицита хлеба, иголок и ниток, молока и масла, обуви, «резинотехнических изделий № 2» – советских презервативов и прочего.
   В настоящее время отрасли народного хозяйства в их традиционном, советском виде исчезли, существуют только статистически. На остатках советских министерств и ведомств в 90-е годы ХХ века были созданы «частные» корпорации и холдинги, вытесняемые сейчас государственными корпорациями, сохраняющими внутреннее унаследованное советское территориальное устройство. При этом балансировка ресурсных потоков в рамках составления прогнозов развития и соответствующих программ развития (таких как «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», более известная как «Программа-2020») отнесена к компетенции мифического рынка и Министерства экономического развития.
   Однако технических способов координации ресурсных потоков и формирования межотраслевого баланса в масштабах не только страны, но и отраслей (корпораций) или регионов пока не создано. Сейчас ситуативные дефициты государство пытается микшировать в основном методами антимонопольной политики, «наказывая рублем» тех распорядителей ресурсов, на которых – в результате административного выбора – пала вина за то, что растут цены на «товары повседневного спроса», или за то, что они исчезают с прилавков. Их, если пользоваться аппаратной терминологией, «назначают козлами».
   Почти каждый современный российский распорядитель федеральных ресурсов (иногда это государственная корпорация, иногда – статистическая, виртуальная реальность, называемая по инерции отраслью народного хозяйства) имеет, как уже говорилось, свое, отличное от других распорядителей, деление территории страны на части – округа, в которых дислоцированы его подразделения или учреждения. Округа имеют свое внутреннее, иерархированное устройство. Например, железные дороги, как одно из делений транспортной инфраструктуры страны, делятся на пути, станции, дистанции и участки, вокруг которых сосредоточены предприятия и организации, обеспечивающие использование транспортного ресурса (см. приложение 18). Таможенная служба делится на таможенные округа, главные, центральные и региональные таможни, таможни, таможенные пункты, вокруг которых обустроено пространство таможенного обеспечения и обслуживания (см. приложение 7). Авиационное пространство делится на округа управления воздушным движением, а Транснефть управляет своим хозяйством через округа с соответствующими территориальными органами (см. приложение 30) и так далее.
   В ресурсном государстве существуют особые ресурсы, такие как трудовые и мобилизационные, управление которыми осуществляется через специфические округа, определяемые режимами регистрации, постановки на разного рода учеты и мобилизационными государственными институтами. Разбиение мест сосредоточения этих ресурсов на округа соответствует в большинстве случаев административно-территориальному и муниципальному делениям.
   В моей работе «Ресурсное государство» был описан цикл социальных отношений ресурсного государства «сдача ресурсов – раздача ресурсов – жалоба (донос) на нарушения при сдаче и раздаче», впервые выделенный О. Бессоновой. Сдача (сбор ресурсов) предполагает, что природа и население так устроенного государства обязаны обеспечивать поступление ресурсов в центральный (в наше время федеральный) бюджет, а государство обязано так распределять ресурсы, чтобы удовлетворить доминирующим в конкретное время принципам социальной справедливости. Социальные группы – сословия, к которым так или иначе причислены все граждане страны, специализированы либо на сдаче ресурсов (на производстве), либо на их раздаче (на управлении), либо на контроле за социальной справедливостью при сдаче и раздаче (силовые структуры).
   Контроль за сбором ресурсов и их распределением осуществляется институтом жалоб (доносов) граждан на нарушения социальной справедливости, а организационно контроль оформляется в разного рода силовые (в широком смысле этого понятия) структуры. Силовые структуры имеют собственные системы районирования, то есть окружного деления. При этом деление территории страны в системе внутренних дел, например, существенно отличается от деления страны в системе военной организации государства.
   Так, в МВД территория страны делится на:
   оперативно-территориальные командования внутренних войск, совпадающих в своих границах с политическим делением страны на федеральные округа. Внутренние войска несут военную службу, и потому являются элементами скорее военной, чем правоохранительной организации государства;
   округа (территории), подведомственные соответствующим департаментам МВД – например, по охране особо важных объектов или округа транспортной милиции (в какой-то степени приближенные к транспортным округам);
   региональные управления МВД, совпадающие с административно-территориальным делением;
   районные и межрайонные управления;
   участки, совпадающие на муниципальном уровне с границами муниципалитетов или внутригородских территорий.

   А в системе военной организации государства доминирует другая территориально-отраслевая структура, в которой роли отраслей выполняют рода войск, а роли регионов – военные округа.
   В рамках округа любого рода его начальник обладает полнотой ресурсной власти, и территория округа является его функциональным поместьем. Даже егерь или лесничий, не обладающий «в реальности» значимой властью, в своем «на самом деле» становится полновластным помещиком, от которого зависит получение порубочного билета или возможность поохотиться в официально запретное время в запретном месте на «редких и исчезающих животных», то есть «нужным человеком».

Сословная структура и бюджетные корпорации

   Социальная структура ресурсного государства описана в моей работе «Сословная структура современной России». Сословиями считаются социальные группы, различающиеся объемом прав и обязанностей, определенных государством по закону или по традиции. Сословное деление, как правило, существует наряду с классовым, при котором люди, будучи активными на рынке, разделяются на группы – классы по уровню потребления. Разделение на высший, средний и низший классы, введенное американскими социологами аналитически в 30-х годах ХХ века, сегодня стало естественным и само собой разумеющимся основанием для взаимной идентификации и самоидентификации граждан в условиях рыночной экономики. Однако в России, ввиду ресурсной (не рыночной) организации ее хозяйственной жизни, классовая стратификация возникает только в относительно краткие периоды перестроек и революций при крушении институтов сбора и распределения ресурсов, в то время как во времена относительной политической стабильности доминируют сословные принципы стратификации.
   «В реальности» разделению территории страны на части сопутствует разделение населения на сословия, необходимое для обеспечения принципов социальной справедливости при сборе и распределении ресурсов, их сдаче и раздаче, если пользоваться терминологией О. Бессоновой. Сословия, как уже говорилось, специализированы на сборе – сдаче ресурсов (например, работающие по найму), распределении – раздаче ресурсов (например, государственные гражданские служащие или бюджетники, занятые выполнением государственных социальных обязательств, то есть распределением ресурсов образования, здоровья, культуры) или на контроле за сдачей и раздачей ресурсов (например, отдельные подсословия государственных гражданских служащих и правоохранителей).
   В целом в каждом сословии есть подсословия, узкоспециализированные на каком-либо конкретном виде деятельности, обеспечиваемом ресурсами из федерального бюджета. Так, государственные гражданские служащие, как подсословие государственных служащих, служа государству, специализированы на управленческом (административном) ресурсе, а судьи, служа «в реальности» закону, а «на самом деле» государству, – на ресурсе правоприменения.
   Можно сказать, что служивые сословия специализированы на особом – контрольном или административном – ресурсе, распоряжение которым и является властью в такого рода государственном устройстве. Распределение членов служивых сословий по элементам административно-территориального деления равносильно распределению власти. О поселениях, где нет даже участкового милиционера, говорят, что там нет власти.
   Титульные сословия существуют согласно специальным законам. Так, в законе о системе государственной службы выделены три вида деятельности (государственная гражданская служба, военная служба, охрана правопорядка) и соответственно три сословия: государственные гражданские служащие, военнослужащие, правоохранители. Место каждого титульного (служивого) сословия в государственном устройстве определяется как общими законами, такими как Закон о системе государственной службы, так и частными законами. К ним относятся законы о статусе военнослужащих в целом, и военнослужащих ФСБ, СВР, ФСО в частности, законы о статусе депутатов, судей, прокуроров, казаков, работников правоохранительных министерств и служб: МВД, таможни, судебных приставов, наркоконтроля и др.
   При этом каждое ведомство разрабатывает и согласовывает в Правительстве РФ и положение о самом себе, в котором оговариваются его численность, внутреннее устройство, в том числе и система территориального представительства, то есть внутриведомственное административно-территориальное деление – округа. Как правило, вопросы соотношений между базовыми сословными законами, законами о министерствах (ведомствах) и положениями о них не обсуждаются, что приводит к неоднозначности в определении полномочий их сотрудников как в отношениях с региональными чиновниками и муниципальными служащими, так в отношениях со служащими других министерств и ведомств. Эти соотношения устанавливаются динамически, они и являются «всамделишной» политикой в так устроенном государстве.
   В положениях обо всех министерствах и ведомствах записано, что другие министерства и ведомства обязаны предоставлять необходимую для соответствующей службы информацию, однако лишь в немногих положениях записано, что они сами обязаны предоставлять информацию по запросам других подразделений государственного устройства. То есть министерство или ведомство может предоставлять информацию по запросу другого ведомства, а может и не предоставлять – согласно положению о самом себе, утвержденном Правительством РФ. Формы взаимодействия между министерствами и ведомствами установлены законами о Правительстве РФ, в то время как отношения между их подразделениями, особенно региональными, нормативно не определены. И, конечно, не определены отношения между подразделениями министерств и ведомств на муниципальных уровнях административно-территориальной организации.
   Нетитульные сословия определяются частными законами или по традиции, из которых не следует особых преференций и обязанностей. Например, статус работающих по найму определяется Трудовым кодексом, пенсионеров – законами о пенсионном обеспечении, а статус временно не имеющих сословной определенности – миграционными законами. Нетитульные (обслуживающие) сословия существуют либо по традиции (лица свободных профессий), либо по законам, таким как УК и УПК РФ (ограниченные в правах, подследственные и заключенные).
   Отношения между титульными и нетитульными сословиями формируют особую реальность со специфическими отношениями административного торга при сборе ресурсов, их распределении через бюджеты разных уровней, виды государственной деятельности и системы сословной ренты.
   Собственно, сословия выделяются через их отношение к управлению ресурсными потоками: они их собирают – добывают, перерабатывают, распределяют; контролируют добычу, переработку и распределение; хранят и потребляют. Ресурсы, к которым приписаны современные сословия, и сами сословия, специализированные на частной форме управления этими ресурсами, рассматриваются мной как отрасли народного хозяйства. Кроме того, согласно имперской традиции элементы административно-территориального деления рассматриваются властью как совокупность ресурсов, передаваемых в управление назначаемым – выбираемым высшим должностным лицам – государственным служащим, то есть как поместья.
   Раздача – распределение ресурсов согласно принципам устройства ресурсного государства должна осуществляться с соблюдением социальной справедливости, то есть пропорционально значимости сословий. Раздачу – распределение ресурсов, в свою очередь, осуществляют специализированные сословия, члены которых являются работниками соответствующих министерств, служб, агентств и комитетов, обеспечивающих выполнение государственных социальных обязательств.
   Раздача ресурсов осуществляется институтами, организованными согласно административно-территориальному, окружному и муниципальному делению. Так, раздача ресурсов под названием «здоровье» осуществляется федеральными, региональными и отраслевыми (ведомственными – окружными) структурами здравоохранения. Причем за каждым видом медицинских ресурсов закреплены вполне определенные структуры. Так, оказание высокоспециализированной помощи (федеральный ресурс) осуществляется особыми центрами высокотехнологической медицины, расположенными в региональных столицах, за которыми закреплены зоны обслуживания, своеобразные медицинские округа. А оказание скорой и неотложной медицинской помощи организовано в системе соответствующих территорий обслуживания станций скорой и неотложной помощи – медицинских округов низшего уровня, наряду с участками текущего медицинского обслуживания относящимися к муниципальным структурам. Это скорее муниципальный ресурс, управление которым частично передано на региональный уровень.
   Специализация сословий на каком-либо ресурсе проявляется в том числе в неравномерности распределения их членов по элементам административно-территориального деления. Так, в большинстве муниципалитетов низших рангов (поселениях, городских поселениях) относительно мало государственных служащих (военнослужащих, правоохранителей, гражданских служащих), но относительно много членов нетитульных сословий: пенсионеров, работающих по найму и бюджетников. Это значит, что в этих муниципалитетах консолидировано относительно мало «административного ресурса». В то же время в городских округах, являющихся столицами субъектов Федерации, относительно много государственных гражданских служащих как федерального, так и регионального уровня, муниципальных служащих, правоохранителей. Отсюда – в том числе – и значимость этого типа поселений для системы власти.
   В определение статуса государственного служащего входят социальные гарантии, в том числе привилегии, связанные с получением образования, медицинским обслуживанием, ограничения на применение к нему административных и уголовных санкций, предоставление жилья и обеспечение возможностей для отдыха и многое другое. Для обеспечения этих гарантий существуют сети специализированных учреждений и организаций: ведомственные медсанчасти и госпитали, санатории и дома отдыха, военные и другие отраслевые академии, специальные (в частности, военные) суды и органы дознания, учреждения и организации образования.
   Такого рода организации и учреждения неравномерно распределены по элементам «реального» устройства страны. В одних поселениях (в основном в городских округах) много ведомственных учреждений науки, культуры, образования, здравоохранения. В то же время в существенной части поселений сегодня только номинально остались учреждения здравоохранения, образования и культуры, так как медицинские, культурные и образовательные ресурсы сконцентрированы на уровнях муниципальных районов и городских округов.
   Неравномерность обеспечения населения ресурсами ни в коей мере не компенсируется увеличением мобильности в оказании услуг, так как эта мобильность остается в основном потенциальной (по концентрации ресурсов) и не может стать актуальной из-за того, что государственные люди называют «транспортной доступностью», а люди считают транспортной недоступностью. Такая неравномерность в обеспеченности ресурсами интерпретируется властью как нарушение социальной справедливости, что стимулирует чиновников предпринимать усилия по ее восстановлению, отчего и следует направление ресурсов, в частности, на дорожное строительство.
   Распределение ресурсов в бюджетах всех уровней происходит на вполне определенные виды деятельности, осуществление которых предписано конкретным сословиям. Однако в ходе освоения этих ресурсов существенная, если не подавляющая их часть осваивается не в ходе профильной деятельности, а в системе ее обеспечения и обслуживания. Так, исполнение военного бюджета обеспечивается и обслуживается судьями и прокурорами, депутатами и казаками, лицами свободных профессий и работающими по найму, бюджетниками и пенсионерами.
   В ходе служб и их обеспечения формируются бюджетные корпорации, образованные членами всех сословий, причастных к освоению ресурсов, выделенных в том или ином бюджете. Все члены сословий, причастные по факту освоения ресурсов, например, военного бюджета, становятся членами военной корпорации, заинтересованными в увеличении разнаряжаемых ресурсов. Поскольку военный бюджет многосоставный, то в нем выделяются отдельные узкопрофильные части, такие как, например, бюджеты родов войск и военных округов. Соответственно военная корпорация дифференцирована на множество малых корпораций, обеспечивающих и обслуживающих частные бюджеты. Так, бюджетная корпорация «флотских» отличается от бюджетных корпораций, осваивающих средства сухопутных или космических войск.
   Существует множество бюджетных корпораций, соотнесенных с множеством статей освоения бюджетных ресурсов, такие как корпорации, связанные с транспортом (железнодорожным, водным, воздушным), связью, сельским хозяйством, энергетикой, здравоохранением, образованием, охраной природы, обеспечением защиты от внутренних врагов, внешних врагов или природных угроз. Такие корпорации существуют еще с советских времен.
   В последние десятилетия оформилась специфическая бюджетная корпорация, ориентированная на формирование рыночной экономики. Количество бюджетных ресурсов, освоенных ее членами за почти два десятилетия ее существования, весьма велико, однако цель столь же далека, как и в начале пути. Строительство рынка, как следует из отечественного опыта, весьма ресурсоемкое мероприятие, а декларируемая членами корпорации угроза сворачивания рынка и возврата к плановому хозяйству позволяет им требовать все больше и больше ресурсов. В результате корпоративного строительства возникли десятки государственных организаций, единственной функцией которых является регулирование рынков – при том, что рынка как свободного от государственных ограничений оборота товаров и денег практически нет.
   Не менее ресурсоемкой оказалась другая современная бюджетная корпорация – строителей демократии. Угроза отсутствия демократии, лежащая в основе формирования этой корпорации, стимулирует власти выделять в бюджете, внебюджетных фондах и «черным налом» огромное количество ресурсов, осваиваемых поборниками демократии в ходе партийного строительства, формирования «организаций гражданского общества» и других «общественных» движений. И чем больше ресурсов осваивает эта корпорация, тем сильнее аппетиты ее членов, как и количество и интенсивность придуманных ими опасностей, угрожающих тому, чего нет и не может быть в сословном обществе и ресурсном государстве. Эта бюджетная корпорация породила десятки «политических партий», тысячи «общественных» организаций и движений, существующих только благодаря освоению бюджетных ресурсов, выделенных на развитие демократии. При прекращении бюджетного финансирования такие организации бесследно исчезают.
   Столь же значима в сегодняшней организации социальной жизни бюджетная корпорация борцов с коррупцией. Борьба с коррупцией усилиями членов этой корпорации в нашей «реальности» становится самораскручивающимся процессом. Описание того, что происходит «на самом деле» в других бюджетных корпорациях, интерпретируется заинтересованными в том чиновниками как коррупция. Фиксация роста коррупции, то есть расширение сферы общественно-гражданских (а не служебных) отношений между чиновниками, заставляет власти увеличивать количество бюджетных ресурсов для борьбы с ней. В результате из представителей всех сословий, причастных к борьбе с коррупцией, формируется корпорация, лоббирующая дальнейшее увеличение ресурсов, необходимых для ее существования, то есть для борьбы с коррупцией. При этом борцы с коррупцией свои внутрикорпоративные общественно-гражданские отношения коррупцией не считают, точно так же, как представители всех других бюджетных корпораций. Поэтому любое разоблачение собственных коррупционеров воспринимается внутри корпорации борцов с коррупцией как нарушение социальной справедливости. Бюджетная корпорация борцов с коррупцией породила только на федеральном уровне десятки «силовых контор», чиновники которых бдительно следят за тем, что составляет содержание жизни других чиновников и простых граждан «на самом деле», и рапортуют о лавинообразном росте коррупции и необходимости увеличения количества ресурсов для борьбы с ней.
   Бюджетные корпорации стремятся к увеличению осваиваемого бюджета и количества своих членов, необходимых для нейтрализации угроз. Рост численности разного рода служащих уже таков, что по их абсолютному количеству Россия уже, как пишут, обогнала СССР, а список угроз, которые эти служащие должны нейтрализовать, больше напоминает словарь иностранных слов. И это и есть развитие для сложившейся системы социальных отношений. Любые «пределы численности» или ресурсопотребления, установленные сверху, при таких интенциях оказываются недостаточными, так что бюджетные корпорации непрерывно генерируют сигналы бедствия, сообщая «наверх» о том, что возникли или могут возникнуть опасности, угрозы или враги, для борьбы с которыми нужны дополнительные кадровые и материальные ресурсы.
   Давно очевидно, что количество пожаров не зависит от численности работников МЧС, количество кишечных инфекций не зависит от численности санитарных врачей, а рынок и соответствующие ему политические институты возникают сами по себе, если исчезает государственная ресурсная кормушка. А то, что считается коррупцией, при изменении точки зрения становится не более чем особенностями «национальной рыбалки» или «охоты». Для того чтобы тушить пожары, лечить диарею, «развивать рынок» и «решать проблемы», нет необходимости содержать огромные многоуровневые административные аппараты, занятые чаще всего сбором сословной ренты с нарушителей норм и правил и возмездно закрывающие глаза на «всамделишное» состояние тех объектов и отношений, за безопасность которых они якобы отвечают. Ведь служивые «тоже люди» и понимают, что на приведение в относительный пожаробезопасный или санитарный порядок школ, больниц, магазинчиков, подъездов жилых домов и запасных выходов в общежитиях, построенных еще при царе Горохе, никаких ресурсов не хватит. Они понимают и то, что если не препятствовать людям заниматься своим делом и получать за это деньги, то рынок и его политические институты возникнут если не сами по себе, то уж не в результате бюджетного финансирования. Но тогда служивые люди окажутся не у дел – без функций, статуса и возможности перераспределять ресурсы. И это станет нарушением социальной справедливости в общегосударственном масштабе, чего допустить нельзя согласно основным принципам организации отечественного государства социальной справедливости.
   Эти служащие – члены бюджетных корпораций – по большей части концентрируются на посреднических уровнях административно-территориальной иерархии: в городах федерального значения, в регионах и муниципальных районах, где их функции в основном заключаются в распределении ресурсов и в сборе сословной ренты, а деятельность сводится к обустройству своих поместий.
   Бюджетно-корпоративная структура, прежде всего архаичная советская, непосредственно связана с расселенческой структурой. Практически в каждом регионе есть поселки, городки и микрорайоны железнодорожников, водников, военных, ученых и так далее, в которых живут члены разных сословий, связанных причастностью к обслуживанию и обеспечению разного рода бюджетов. Эти люди – члены разных сословий – проживают в городских округах, городских и сельских поселениях и образуют в них корпоративные общности. Эти корпоративные поселения – военные и научные городки, ЗАТО или (в больших городах) дома и микрорайоны, слободы при промышленных предприятиях – построены были когда-то на средства соответствующих бюджетов. В них с советских времен сохранились свои системы раздачи ресурсов – медицинского обслуживания, системы снабжения и коммуникаций, культуры и образования.
   Такие поселения (или части поселений – поселки) непосредственно связаны не с региональными, а с окружными структурами административно-территориального деления, так как распределение ресурсов корпорациями идет (или шло, так как в последние годы жилые и прочие непрофильные фонды передавались на балансы муниципалитетов) через округа (отрасли). Однако в последние годы возникают и корпоративные поселения членов постсоветских бюджетных корпораций – борцов с коррупцией, строителей рынка и демократии.
   Многие так называемые социальные проблемы в такого рода поселениях возникли прежде всего потому, что из системы распределения ресурсов исчезли, в связи с новой сословной структурой, те статьи бюджетирования, вокруг которых кормились многочисленные представители советских – по происхождению – осваивателей научных, производственных и социальных бюджетов. Социальная активность в такого рода поселениях носит, как правило, ретроградный характер: требования «народа» – членов бюджетной корпорации направлены на восстановление привычных форм бюджетирования.

Согласования интересов в сословном обществе и дефицит

   Существенным аспектом ресурсно-сословного устройства «реальности» является перманентный дефицит ресурсов. Их по определению не хватает, так как самое необходимое, как правило, оказывается вне распорядительной компетенции осваивающего ресурсы субъекта. Необходимость «выбивать ресурсы», простраивать стратегии их освоения и списания, формировать альянсы для этих же целей порождает очень плотную структуру персонифицированных социальных связей, которую в советские времена называли «блатом» и «нужным знакомством», а теперь называют «коррупцией».
   Эта система отношений, существующая «на самом деле», и есть сословное общество, которое неотделимо от государства и образует с ним весьма конфликтное целое. В территориальном отношении «на самом деле» такое общество организовано как система поместий и межпоместных отношений. Как уже подчеркивалось выше, административный торг между членами сословий формируется в пространстве ресурсной организации экономической жизни. Это торг между представителями разных сословий при сборе ресурсов, их распределении и при контроле за их сбором и распределением. В процессе торга происходит конвертация одного вида ресурсов в другие. В официальной советской ресурсной экономике ресурсы конвертировались, в частности, во властные статусы и обратно. В теневой советской экономике ресурсы и властные статусы можно было конвертировать также и в советские деньги, но деньги чаще всего не конвертировались во властные статусы.
   В современной российской организации социально-экономической жизни в той или иной форме сняты ограничения на конверсию властных статусов в деньги, как и денег во властные статусы, связанные с распоряжением другими ресурсами, что видно, например, по составу представительских органов власти Федерации, регионов и муниципалитетов, депутатами которых обычно становятся вполне состоятельные люди.
   Административно-территориальная структура порождает в наше время условия для специфического административного торга между первыми лицами государственных и частных учреждений, предприятий и организаций, с одной стороны, и муниципальными служащими – с другой. Формой торга является «договаривание» о взаимном обмене ресурсами и услугами, причем формы такого обмена, как правило, находятся вне официального правового поля. Такой торг осуществляется «по понятиям», основанным на не проявленных вовне представлениях о социальной справедливости, в отличие от советских времен, когда такие критерии задавались КПСС в более-менее явной форме.
   Административный торг обусловлен самой структурой «реального» пространства и ресурсной природой власти, функции которой заключаются в заботе о благе народа, то есть в справедливом распределении ресурсов между сословиями.
   Рассмотрим, например, административный торг между губернаторами и первыми лицами федеральных, окружных и столичных учреждений, предприятий и организаций, дислоцированных на территории субъекта Федерации. Так, учебное заведение федерального подчинения, такое как федеральный университет, находящееся на территории субъекта Федерации, «в реальности» располагает некими номинальными финансовыми, административными или иными ресурсами, распоряжение которыми находится вне компетенции иных должностных лиц. «На самом деле» такое заведение представляет собой особый вид поместья, в котором вся ресурсная власть принадлежит ректору.
   Однако возможность эти ресурсы использовать ограничена, в частности тем, что выделение землеотводов под строительство университетских зданий и сооружений контролируется муниципалитетами (в случае селитебных территорий), или губернаторами (в случае земель сельхозназначения), или первыми лицами других федеральных учреждений и организаций, расположенных на территории региона (если, к примеру, это земли лесного фонда).
   Для того чтобы университет мог конвертировать выделенные ему финансовые и административные ресурсы в здания и сооружения, необходимые для реализации его уставных функций, его первые лица должны «договариваться» с иными распорядителями ресурсов: губернатором, руководителем земельного кадастра и многими другими функционерами. Совокупность возможностей договариваться и результатов этих договоренностей (обменов услугами и ресурсами) формирует в данном случае локальный административный рынок, являющийся частью общего административно-рыночного поля. Побочным, но неизбежным результатом административно-рыночных отношений становится поместное обустройство страны, происходящее «на самом деле» в ином социальном пространстве, нежели пространство «реальных» государственных отношений.
   Или рассмотрим – сугубо гипотетически – отношения между губернскими и муниципальными властями при освоении ресурсов, выделенных на строительство какого-либо объекта, например моста.
   Губернатор выбивает «в реальности» ресурсы на такое строительство, обосновывая его необходимость заботой о благе народа. Однако в его «на самом деле» речь идет об обустройстве дороги к месту охоты или рыбалки. Муниципальным властям этот мост не очень нужен, однако его строительство позволит решить их «всамделишную» проблему, например, закатать асфальтом межпоселенческую дорогу, ведущую в село, где родился глава муниципальной администрации и где все еще живут его родственники. И губернатор, и глава администрации прилагают усилия к тому, чтобы прежде всего решить свои задачи.
   В ходе торга ресурсы, выделенные на строительство моста, осваиваются частично и на асфальтирование дороги. При этом возникает «долгострой», на завершение которого нужны дополнительные ресурсы. Ситуация отслеживается соответствующими органами, которые информируют окружные или федеральные власти о нецелевом использовании бюджетных средств. В зависимости от обстоятельств эта информация может послужить средством давления и на губернатора, и на главу муниципального образования. А может стать основой уже трехстороннего сотрудничества между губернатором, главой муниципальной администрации и региональными контролирующими чиновниками и их окружными начальниками в деле обустройства их «на самом деле»: они смогут сообща рыбачить или охотиться в месте, куда можно проехать по приличной дороге, после чего им можно будет «отдохнуть», попарившись в баньке, выпив, закусив и поговорив о судьбах родины и о всепроникающей коррупции.
   Дефицитарность базовых отношений между элементами административно-территориального деления иногда заложена в прямой и явной форме, как это происходит в определенных законом № 131-ФЗ нормах межбюджетных отношений между муниципалитетами, с одной стороны, и регионами – с другой. Муниципалитеты, как известно, наделены определенными полномочиями, однако «реальных» источников доходов для выполнения этих полномочий не очень много [27 - Григоров В. Э., Жигалов Д. В., Перцов Л. В. Аналитический доклад «Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации» / под общей редакцией Н. Б. Косаревой и А. С. Пузанова. М., 2008.], поэтому муниципальные бюджеты часто дефицитны. Законом введена практика дотирования местных бюджетов, причем размеры дотаций, субвенций, отрицательных трансфертов и просто трансфертов (и размеры и формы «откатов», то есть ренты распределителям дотаций) определяются в ходе административного торга между муниципальными и региональными властями [28 - Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления //Научные труды № 120 Р. М.: ИЭПП, 2008.].
   Ресурсы, предоставляемые под жестким силовым контролем, исключающим или серьезно затрудняющим административный торг при их освоении (то есть откат или распил), часто остаются неиспользованными «в реальности», так как оказывается, что «на самом деле» они нефункциональны. Если верить СМИ, это произошло, например, с финансовыми ресурсами, выделенными Республике Алтай на ликвидацию последствий катастрофического землетрясения 2003 года, когда они пролежали невостребованными на счете в казначействе более года.
   Действительно, если ресурсы нельзя «попилить» и использовать для обустройства поместий, то они никому и не нужны. Ведь помещик лучше, чем кто-либо знает, какие дыры есть у него в хозяйстве, и если нет возможности перенаправить ресурсы с восстановления покосившихся крыш и печей жителей пострадавших поселков («.. если им надо, то сами восстановят. А дать им деньги, то все пропьют») на то, что нужно «на самом деле», то пусть лучше и лежат на счету, сохранней будут.
   В результате административно-рыночного перераспределения ресурсов, как правило, исходные цели инвестиционных и иных проектов не достигаются, так как в ходе административных торгов ресурсы, выделенные на эти проекты, расходуются на согласование интересов участников проекта, на выплату сословной ренты и, в конечном счете, на обустройство поместий тех служивых людей, которые причастны к разработке и реализации таких проектов. Таким поместьем может быть и субъект Федерации, и муниципальное образование, школа или больница.
   Члены сословий, предназначенных для контроля за использованием ресурсов («силовики»), интерпретируют это как коррупцию, хищение ресурсов или их нецелевое использование. Подобная интерпретация служит основанием для уголовного или административного преследования нарушителей, в том числе губернаторов, государственных и муниципальных служащих и коммерсантов, обслуживающих соответствующие бюджеты и проекты. Однако чаще всего в ходе следствия выясняется, что «расхитители» действовали в рамках ведомственных и подзаконных актов и нет иных оснований, кроме политических, для их уголовного преследования.
   При желании контролеров за соблюдением социальной справедливости сам процесс административного торга и перераспределения ресурсов можно интерпретировать как нарушение норм обращения с ресурсами. Число мэров городских округов и городских поселений, не сумевших «на самом деле» «договориться» с федеральными контролерами, губернаторами или столичными инвесторами о выделении земли или других ресурсов под разного рода проекты или даже для выполнения своих не обеспеченных ресурсами полномочий (и попавших вследствие этого в жернова кампании борьбы с коррупцией), уже перевалило за сотню.
   Так устроенное общество стабильно до тех пор, пока есть поток распределяемых ресурсов. Оно становится катастрофически конфликтным после того, как ресурсы почему-то исчерпываются или их объем сокращается. Помещики всех родов тогда стремятся замкнуться в своих поместьях, отгородиться от других и «навести порядок» в мобилизации и освоении ресурсов, то есть «прижать» не своих распорядителей ресурсов. «Реальность» при этом начинает деформироваться, и регионы, например, начинают демонстрировать стремление к суверенизации. Одновременно помещики «сигнализируют наверх» о катастрофическом дефиците всего и вся в их «реальности» и его социально-политических последствиях, таких как забастовки, бунты и мятежи. Но «на самом деле» ситуация, как правило, не столь плачевна, как она представляется «в реальности», и угрозы политической нестабильности и суверенизации можно чаще всего рассматривать как один из видов ресурсного шантажа.
   Одним из следствий административного торга в системе всеобъемлющего распределения ресурсов согласно критериям социальной справедливости является то, что эта самая справедливость становится эфемерной. В сословном мироустройстве нет богатых и бедных, есть в той или иной мере обеспеченные ресурсами согласно принадлежности к сословию и своему положению в нем. В результате административного торга возникают люди, которые имеют то, что им «не положено» иметь. Тем самым возникает скрытое деление на специфические группы «богатых» и «бедных», которое только внешне сходно с аналогичным делением классового общества. «Всамделишное» имущественное расслоение служит причиной для роста настроений социального протеста, направленных на принудительное восстановление социальной справедливости, то есть на репрессирование тех, кто имеет то, что ему «не положено» иметь. Эти настроения прорываются в «реальность» в виде грабежей усадеб и дач, поджогов и мелкого саботажа, воровства, а также огромного количества доносов и жалоб на нарушение социальной справедливости.
   Кумулятивные кризисы дефицита периодически возникают при распаде системы согласования интересов сословий или при исчерпании ресурсов, на использовании которых она базируется. Иногда следствием кризисов дефицита и межсословных конфликтов действительно становится распад «реальной» административно-территориальной структуры и суверенизация его частей, то есть крушение государства. Причем распад происходит как исчезновение одного или нескольких уровней административно-территориальной организации.
   Так, при распаде СССР исчезли союзный, столичный и отраслевой (окружной) уровни административно-территориальной его организации и функционирования, а связанные с ними члены советской и партийной номенклатуры лишились статусов, тогда как республиканский уровень институализировался как государственный, а его чиновники стали властью в новых независимых государствах. Советские поместья секретарей ЦК партий бывших союзных республик СССР, тем самым, стали геополитическими «реальностями», сохранив, как правило, «на самом деле» свою внутреннюю поместную природу.

Система расселения и распределенный образ жизни

   Контроль за «реальным» социальным пространством объективирован в системе расселения, то есть в размещении единиц деления и населенных пунктов по «физической» территории страны. Основная задача государства, которое определяет самое себя как социальное, заключается в более-менее равномерном и потому «справедливом» распределении ресурсов между отдельными поселениями и элементами деления, учитывающим их административный статус. Считается само собой разумеющимся, что поддержание системы расселения обеспечивает контроль за «физическим пространством».
   При этом структура системы расселения воспринимается как данность и, в значительной степени, как самоценность. Тем не менее, история становления системы расселения такова, что рассматривать ее как единственно возможную было бы неправомерным. Известно, что существенная часть поселений возникла в ходе «столыпинского» и «сталинского» периодов освоения территории страны. Таковы так называемые монофункциональные города, поселки при леспромхозах, рудниках, при «бригадах» колхозов и совхозов, при «островах» архипелага ГУЛАГ. Рудники, социалистические сельхозпредприятия, многие заводы, а также лагеря и лагпункты исчезли вместе с теми функциями, которые они несли, однако поселения остались. Чаще всего такие поселения оторваны от «путей сообщения» и сейчас не несут иных социальных функций, кроме обеспечения несамостоятельного населения, доживающего в них свой век.
   Эти поселения или уже покинуты людьми, или постепенно пустеют, однако их исчезновение весьма невыгодно многочисленным чиновникам и бюджетникам, функционирующим для того, чтобы распределять ресурсы и контролировать их распределение. В поселениях такого типа исчезла «всамделишная» жизнь, там нет поместий. Они остались только в «реальности» и существуют потому, что государство поддерживает приток ресурсов в них. Критерии экономической эффективности в подобных процессах оказываются неприменимыми, над ними доминируют неотрефлексированные критерии политической целесообразности и социальной справедливости. Отсюда забота о «северном завозе», о сохранении малокомплектных школ и ФАПов, о развитии транспортной сети и о многих других столь же ресурсоемких, но бессмысленных «на самом деле» мероприятиях [29 - Интересен пример Чукотки, в которую был назначен помещиком-губернатором Роман Абрамович, сохранивший автономный округ «в реальности» только тем, что превратил его в свое поместье.].
   Активное население страны уже давно тяготеет к городам и транспортным магистралям, иногда используя «вымирающие поселения» как места для отдыха. Тогда в этих поселениях возникает «всамделишная» жизнь. Можно сказать, что «на самом деле» идет масштабное изменение системы расселения, которому противодействует многочисленный государственный аппарат распределения ресурсов, стремящийся сохранить «реальность» в том виде, в котором функциональность чиновников представляется обоснованной. Власть делит наличный объем ресурсов между всей огромной совокупностью поселений, уделяя особое внимание тем поселениям, которые нежизнеспособны, «бесперспективны», как говорили в годы застоя.
   Сложность распределения ресурсов между элементами административно-территориального устройства увеличивается, как говорилось выше, еще и за счет того, что сословия как акторы ресурсных процессов неравномерно распределены как по элементам деления, так и внутри них. Есть элементы устройства, в которых концентрация членов служивых сословий непомерно велика. Это прежде всего города федерального значения и столицы субъектов Федерации. И есть элементы устройства, обделенные властными ресурсами просто потому, что в них нет членов служивых сословий, обеспечиваемых ресурсами в особом порядке, определенном сословным законом. Такова, например, большая часть периферийных поселений, о которых говорилось выше.
   Социальная структура административно-рыночного государства-общества жестко сопряжена с его административно-территориальной структурой. В частности, сословия государственных гражданских служащих, а также другие титульные сословия, как показано выше, сопряжены с теми элементами территориального устройства, в которых есть учреждения, предприятия и организации федерального, окружного, столичного и регионального подчинения (или значения). Муниципальные служащие сконцентрированы в относительно небольших муниципалитетах, в то время как в городских округах – больших городах и городах федерального значения – столицах их доля невелика. Так, количество муниципальных служащих в Москве еще недавно не превышало двухсот человек, так как все основные функции по «заботе о благе народа» выполняют государственные служащие столичных округов и управ.
   Административно-территориальная локализация нетитульных сословий (за исключением ограниченных в правах и заключенных) не фиксирована, хотя, как правило, большая часть лиц свободных профессий сконцентрирована в городах федерального значения и разного рода региональных столицах, в то время как бюджетники, пенсионеры, работающие по найму и предприниматели-коммерсанты рассредоточены практически равномерно по всем типам административно-территориальных образований. Военнослужащие сконцентрированы в гарнизонах (расположенных в муниципальных образованиях, но с ними взаимодействующих только «на самом деле», но не «в реальности»), а федеральные государственные гражданские служащие – в городах федерального значения и столицах федеральных округов, причем в их центрах. Государственные региональные гражданские служащие сконцентрированы «в реальности» в основном в столицах субъектов Федерации, а «на самом деле» – в пригородных «дачных» поселках.
   Можно сказать, что поверх (или, лучше сказать, внутри) формально заданного административно-территориального пространства есть территориальные структуры, в которых локализуется жизнь представителей отдельных сословий: военнослужащих (военные городки и гарнизоны), заключенных (ИТУ), государственных служащих, предпринимателей. А также тех представителей нетитульных сословий, которые непосредственно обслуживают функционирование титульных сословий, то есть членов бюджетных корпораций, занятых «на самом деле» обустройством своего собственного пространства и простраиванием ресурсных связей в нем.
   В принципе, для сословного общества характерно раздельное проживание сословий, точно так же, как для классового общества характерна территориальная дифференциация классов. Однако ввиду того, что ни классовая, ни сословная структура не являются у нас абсолютно доминирующими, сословное расселение перемежается классовым, основанным на различиях в уровне потребления. Это отнюдь не способствует формированию пространства муниципальной жизни. «Элитные» бюджетно-корпоративные поселки соседствуют с умирающими селами, а из окон квартир в «домах класса экстра» открывается вид на разбитые дороги, обшарпанные «хрущевки» и свалки мусора, в которых копошатся бомжи.
   Сословному и классовому принципам территориальной дифференциации отчасти противодействует привычное повторение советских постулатов социальной однородности, согласно которым жилищная политика в целом, за исключением некоторых ее аспектов, обеспечивающих высших должностных лиц, не учитывает имущественной и статусной дифференциации. Наличие таких селитебных территорий, на которых проживают только хорошо обеспеченные ресурсами или только плохо обеспеченные, только государственные служащие или только внесословные, воспринимается в нашем государстве-обществе как нарушение принципов социальной справедливости. С одной стороны, это формирует настроения социального протеста, а с другой – стимулирует действия властей, направленные на то, что при советской власти называлось «становлением социальной однородности», то есть на борьбу с тем, что существует «на самом деле».
   Ставший уже нарицательным пример Одинцовского района Московской области в целом и «Рублевки» в частности – как места обитания «на самом деле» членов властных и хорошо обеспеченных ресурсами сословий, показывает, что социальная дифференциация мест обитания сословий (а значит, и противостояние «реальности» и «на самом деле») зашла весьма далеко. Ставшее нарицательным название этого муниципалитета (в некоторых региональных центрах места преимущественного расселения членов властных сословий называют «нашими рублевками») демонстрирует негативное отношение населения к процессу сословной дифференциации селитебного пространства.
   «Реальная» административно-территориальная структура не совпадает ни с социальной структурой, ни с «живым» пространством расселения, то есть с тем, что есть «на самом деле». Это последнее создается в значительной степени поместными отношениями совместной службы, родства, соседства, дачного образа жизни, реализующимися в условиях, заданных довольно жесткими ограничениями: границами поселений, транспортной инфраструктурой, исторически сложившимися типами жилья. При этом, как я уже писал ранее, формируется распределенный образ жизни: когда городская квартира связана в основном с формальной занятостью-службой, в то время как свободное время, приработок и рыночная экономическая деятельность связаны с дачей-поместьем.
   Некоторые территориальные сообщества, созданные когда-то как «дачные кооперативы», постепенно становятся местом обитания отдельных сословий, совокупностями поместий, где возникает внутрисословное взаимодействие и формируется внутрисословная мораль, что чаще всего невозможно в городах, где члены сословий дисперсно распределены в городском пространстве. Таковы, с моей точки зрения, поселки, возникшие из дачных кооперативов правоохранителей, военнослужащих и работников «идеологического фронта» – ученых, писателей, художников. А это интерпретируется борцами с коррупцией и за социальное равенство как нарушение социальной справедливости.
   Можно сказать, что «на самом деле» формируются несколько типов внегородских поместных сообществ: сословные, когда в соседстве селятся члены одного или близких сословий; разночинно-классовые (когда вместе селятся люди, сходные по объему и стилю потребления), бюджетно-корпоративные. В таких сообществах – при номинальном наличии органов муниципальной власти и местного самоуправления – помещики «в реальности» обычно вспоминают о существовании местных властей только при регистрации собственности, оплате счетов и авариях на коммуникациях. Но в то же время с муниципальными чиновниками и теми «местными», которые их обслуживают, они связаны непосредственно, особыми «всамделишными» отношениями поместного образа жизни, о которых будет сказано ниже.
   Как уже говорилось, «реальность» административного территориального устройства и поместная организация пространства связаны между собой феноменом, который был ранее назван «распределенным образом жизни». Он заключается, в частности, в том, что жители больших городов живут «на два дома», между городской квартирой и дачей-поместьем. Другой аспект распределенного образа жизни проявляется в том, что активная часть населения малых городов и сельских поселений, где «работы нет», заняты вне мест своей постоянной регистрации. Потоки маятниковых мигрантов каждое утро «вываливаются» из пригородных электричек и автобусов, а вечером движутся в обратном направлении. Причем поездки «на работу в Москву», например, ежедневно совершаются на расстояние 2-3-часовой транспортной доступности. При 4-5-6 (и более) часовой транспортной доступности активные «иногородние» и «понаехавшие» (отходники разного рода) снимают жилье в столицах, возвращаясь в свой город или село на выходные дни или еще реже. Современное отходничество имеет весьма экзотические формы, в том числе и такие, как выезды ученых на временную работу за границу.
   В результате маятниковой миграции и отходничества (и как фрагмент распределенного образа жизни) в муниципальных районах, малых городах и поселениях сложилась весьма необычная, с моей точки зрения, социальная структура. Пенсионеры и бюджетники, работающие по найму в государственных и муниципальных организациях, коммерсанты, обслуживающие муниципальные бюджеты, составляют «народ», о благе которого необходимо заботиться местному помещику. Этот народ обеспечивается властью ресурсами из бюджетов разных уровней согласно установленным критериям социальной справедливости – с большим или меньшим успехом. Официальная муниципальная власть, представленная «на самом деле» помещиком, как правило, в той или иной мере контролирует муниципальное пространство и заботится о благе народа.
   Активная – не рентная – часть населения чаще всего не может найти себе иного места приложения своей активности, кроме как обслуживание поместий, и вынуждена в той или иной мере становиться отходниками. Маятниковые, сезонно-вахтовые мигранты и отходники практически не участвуют в каких-либо формах официальной жизни в городах по месту работы. Они же – по жизни – не включены в «реальную» жизнь тех поселений, в которых у них есть семьи и хозяйства, то есть свои маленькие поместья, в обустройство которых вкладывается существенная часть заработанного отходничеством. Для власти они если и существуют, то не «в реальности», а «на самом деле», как потенциальная или актуальная обслуга поместий.
   Многие муниципалитеты стремятся привлекать импортированную рабочую силу для строительства, ремонта, уборки мусора и других муниципальных – поместных нужд. Вероятнее всего потому, что на такую рабочую силу (внешних мигрантов, сезонников, отходников) «на самом деле» не распространяется необходимость соблюдения социальных гарантий и норм Трудового кодекса, они не являются «народом» и без особого риска могут использоваться при обустройстве поместий. Эти люди «в реальности» не могут участвовать в муниципальной жизни.
   Таким образом, практически в каждом поселении можно выделить поместный уровень, уровень рентного населения, уровень активного населения и уровень привлеченной рабочей силы, тесно связанные друг с другом «на самом деле», но невидимые «в реальности» поселенческого устройства.
   Такие отношения между базовыми элементами социального устройства современного Российского государства имеют под собой вполне определенную «реальность»: административно-территориальную структуру, из логики которой они и следуют. При этом представители власти всегда удобно обустраиваются в муниципальном пространстве, формируя свои поместья, даже внешне выделяющиеся на, как правило, сером муниципальном фоне. Если данный муниципалитет обладает какими-либо ценными рекреационными (рыболовно-охотничьими чаще всего) ресурсами, то рядом с поместьями местных чиновников возникают поместья региональных, федеральных государственных служащих, военнослужащих, правоохранителей или коммерсантов, обслуживающих соответствующие бюджеты. Отходники, если доходы позволяют, возводят свои дома-усадьбы, иногда внешне столь же эффектные, как и поместья чиновников и коммерсантов. Такое, как правило, расценивается служивыми людьми-помещиками как свидетельство нарушений социальной справедливости («ему такое не положено, значит, ворует») и влечет за собой меры по ее установлению, то есть изъятию ресурсов у тех, кто «не знает своего места». Это, насколько можно судить по отрывочной информации, форма, которую приобретает борьба с коррупцией на муниципальном уровне.
   Подытоживая, можно сказать, что человеческой основой местного (муниципального) самоуправления являются разного рода служивые люди, рентная часть населения и те коммерсанты, которые обслуживают местные бюджеты. Активное население – отходники, маятниковые мигранты, предприниматели, не связанные с обслуживанием местных бюджетов – занято обустройством своего «всамделишного» пространства и в минимальной степени включено в «реальные» отношения.
   «На самом деле» в результате распределенного образа жизни муниципальные образования – вне зависимости от своих размеров – уже давно не совпадают с городами «реальности», то есть с формальными границами поселений. В зонах часовой (для относительно малых городов) и 2-3-часовой (для миллионников и столиц) транспортной доступности сформировались селитебные зоны распределенного образа жизни, включающие в себя пригородные муниципалитеты, что никоим образом не учитывается в государственных процессах распределения ресурсов.
   Изменение системы расселения идет само по себе, в то время как «реальная» организация пространства его «не замечает». Так, практически сплошные селитебные пространства возникают вдоль основных федеральных магистралей, таких как трасса Москва – Санкт-Петербург, формально разбитых на региональные и муниципальные части. Это означает, в частности, что существующая «в реальности» нормативная типология поселений с делением на городские округа, муниципальные районы, городские поселения и поселения является внешней по отношению к тому, что есть «на самом деле».
   Важным следствием отношений между административно-территориальной и сословной структурами становится их определяющее влияние на техническую инфраструктуру больших городов и их периферии. В частности, перегруженность магистральных автомобильных дорог во время выезда и возвращения с дач-поместий становится причиной социальной напряженности. Концентрация мест обитания служивых людей в пригородных муниципалитетах близ столиц вдоль определенных трасс, их служебные перемещения и сопутствующая им блокада движения машин членов нетитульных сословий в «часы пик» (частично определенная законами о государственной охране высших должностных лиц) во многом формирует негативное отношение к власти у членов относительно обеспеченных сословий, живущих распределенным образом. А перегруженность въездов-выездов из городов (таких как конечные станции метро в Москве) в начале и конце рабочего дня формирует у жителей негативизм по отношению к «понаехавшим» [30 - Места работы, поместья, городские квартиры одного семейства, расположенные в разных муниципалитетах, оказываются связанными между собой таким количеством отношений, что во многом детерминируют все социальное поведение людей, живущих распределенным образом жизни. В частности, летом в Москве выезд людей «на дачи» начинается – если судить по интенсивности транспортных выездных потоков – с четверга, а возвращаются дачники в понедельник-вторник. То есть формальная 5-6-дневная рабочая неделя частью московского населения из-за распределенного образа жизни минимизирована до 3–4 рабочих дней. Примерно так же организуется жизнь и в большинстве центров субъектов Федерации.С другой стороны, рабочее время маятниковых мигрантов, если учитывать и то, что затрачивается на дорогу, варьирует от 98 до 100 и более часов в неделю. Причем внутри Москвы время, затрачиваемое москвичами на дорогу на работу и с работы, варьирует от 10 до 25 часов в неделю, что ближе уже к структуре времени маятниковых мигрантов.].
   Служивые люди высоких рангов чаще всего обитают, как уже говорилось, вне муниципальной жизни, в особом пространстве, где государство в той или иной форме обеспечивает им условия службы. Благодаря тому, что служение членов титульных сословий обеспечивается ресурсами тех федеральных, окружных, столичных и региональных структур, в которых они служат, государственные служащие во многом не зависят от муниципалитетов, так как живут в особом «пространстве службы». Их «образы жизни» являются внешними по отношению к муниципалитетам и местному самоуправлению. Крайним примером такой организации жизни могут быть так называемые закрытые «дачные» поселки, в которых со времен советской власти живут люди, выполняющие федеральные и региональные властные функции. В этих сословных пространствах – официальных поместьях-дачах [31 - Термином «дача» в данном случае обозначается то, что дается чиновнику как условие службы. Институт «дачи» известен в России с незапамятных времен.], предоставляемых служивым людям на время несения службы – свое здравоохранение, свое снабжение продуктами питания, свои органы охраны правопорядка. А проблемы транспортной доступности решаются за счет сословных привилегий на передвижение.
   Такой образ жизни во многом является идеалом для неслуживой части населения. Стремление к изоляции в собственном поместье, к независимости от «реальности» и к возможности передвигаться по ней без ограничений определяет поведенческую активность многих и многих людей.
   Государственное и муниципальные пространства разделены не только формально, по закону, «в реальности», но и функционально, через образы жизни «на самом деле». Взаимодействие государственных служащих и муниципалитетов «в реальности» возникает обычно только в тех случаях, когда для удовлетворения потребностей государства требуется отчуждать у муниципалитетов ресурсы, чаще всего природные. И тогда муниципальным служащим приходится «договариваться» с государственными служащими, как правило, на условиях государства, если не удается «решить вопрос» в «на самом деле».

Инновации, концепции развития и административно-территориальное устройство: наукограды, технопарки и прочие «зоны»

   Совокупность элементов административно-территориального деления, отношений между ними, органов управления потоками ресурсов официально считается «в реальности» государством, а увеличение громоздкости государства и доли ресурсов, направленных на «смазку шестеренок» считается его развитием. «На самом деле» реализуются совсем иные представления о государстве, в частности, им считаются только те элементы «реальности», где нельзя «решать проблемы» привычными «всамделишными» методами, предлагая чиновникам поучаствовать в освоении выделенных ими же ресурсов [32 - Панеях Э. Скрытый транскрипт в нарративах экономически активных горожан о фискальной системе. Культуральные исследования / под ред. А. Эткинд.]. Все остальное, то есть освоенное «на самом деле» социальное пространство, персонифицировано и представлено «Иванами Ивановичами», «решающими проблемы» в том случае, если к ним «найден подход». Деятельность в том, что есть «на самом деле», заключается в поисках подходов к миллионам «Иванам Ивановичей», в «терках» с ними и в «решении вопросов по-человечески», таким образом, чтобы «никто не был обижен» и все было бы «по справедливости».
   Естественно, такая организация социальной жизни предполагает несколько иное содержание понятия развития, нежели общепринятое в имеющихся экономических и социальных теориях. Элементы административно-территориального устройства и сопряженные с ними сословия интерпретируют само понятие «развитие» прежде всего как беспредельное расширение, самовоспроизведение и, соответственно, увеличение потребности в ресурсах. Сейчас, когда жизнь показала опасность абсолютной зависимости от энергетических ресурсов, государство ищет иные базовые ресурсы, в роли которых рассматривается инновационное развитие в целом, и технологические инновации в частности. Инновации для так устроенного государства-общества заключаются в появлении нового ресурса, осваивая который сословие или элемент административно-территориального деления могут увеличить свою ресурсообеспеченность, численность и, соответственно, вес в сословной иерархии.
   Именно так можно рассматривать инновационную активность регионов в части рекламы своих рекреационных ресурсов или повсеместное их стремление заполучить на свою территорию нечто федерально значимое и обеспечиваемое ресурсами в приоритетном порядке, будь то центры высокотехнологической медицинской помощи, федеральные университеты, технопарки, особые экономические и прочие зоны. Губернаторы лоббируют получение «своими» регионами дополнительных ресурсов из федерального бюджета, точно так же, как двадцать пять лет назад первые секретари обкомов КПСС «выбивали» в Госплане СССР дополнительные фонды на товары народного потребления и ресурсы на «развитие материальных производств» на территории своей области или края.
   Как правило, инновационная активность в административно-территориальном аспекте сводится к созданию разного рода «зон», обладающих выделенным в каком-то отношении статусом, позволяющим законно обойти существующий порядок обращения с ресурсами. Регионы заинтересованы в такого рода зонах, так как они получают дополнительный источник ресурсов именно со статуса зон и оказываются в какой-то мере защищенными от стремления проверяющих добиться социальной справедливости, то есть распределения ресурсов сообразно статусам сословий и статусам людей в сословиях.
   Такие зоны имеют свойство превращаться в «на самом деле» в поместья своих первых лиц. Как правило, они – первые лица – и называются в таких зонах «папами», «паханами», «отцами-основателями» и прочими. Однако собственно проблемы инновационного развития создание зон не решает, что видно из опыта функционирования технопарков, наукоградов и других административно-территориальных новаций последнего времени. Непосредственным результатом создания зон, как правило, становится увеличение численности служивых, обеспечивающих их функционирование.
   Инновации для сословного государства-общества – вообще больная тема. Все новое в нем приходится «внедрять», в отличие от рыночной организации социальных отношений, когда инновации относительно легко встраиваются в ткань жизни и преобразуют эту жизнь. Любая инновация предполагает появление новых, нераспределенных ресурсов, а значит, возможность возникновения социальной несправедливости при их распределении. И прежде чем изобрести и «внедрить» нечто новое, приходится простраивать систему мобилизации и распределения ресурсов, которые только еще возникнут в ходе внедрения. В ходе этого простраивания инновация теряет свое качество, превращаясь в еще один обычный ресурс.
   Потому-то результаты инноваций «в реальности» сословно-ресурсного устройства всегда локальны – они не товары, а «изделия», распределяемые «как положено». В СССР они возникали в разного рода зонах и «шарашках», отделенных от остального социального пространства – где постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР, а где и колючей проволокой. При этом жизнедеятельность в зонах такого рода определялась согласно особым «режимным» принципам, локально нарушающим общегосударственные постулаты социальной справедливости. В наследство от СССР России досталось огромное количество разного рода зон, в которых когда-то осуществлялись научные и технологические разработки и изготовление «изделий». Это ЗАТО и научные городки, поселки военных и ученых, в которых когда-то члены разных бюджетных корпораций осваивали ресурсы, предназначенные для того, чтобы «обогнать США, стоящие на краю пропасти». Однако сейчас от «режима» в них осталась, и то частично, только его форма (забор с «егозой», КСП, КПП и допуски), а не содержание.
   «В реальности» сегодняшней России, судя по всему, технологические инновации скорее исключение, чем правило, и результаты работы отечественных ученых и технологов, в том числе и ученых-отходников, обычно возвращаются в страну в виде импортных товаров. Насколько известно, даже современные отечественные технические новации представляют собой доработанные советские машины и технологии. Для создания действительно чего-то нового или проведения жизненно необходимых работ необходимо создание специальной «зоны» и введение в ней «режима», элиминирующего обычные отношения административного торга, или придание существующим организациям особого статуса, такого как исследовательский университет. Но опыт реализации государственных инвестиционных программ (ФЦП) показывает, что даже целевые формы бюджетного финансирования, если они не сопровождаются особым режимом контроля за освоением ресурсов, заканчиваются чаще всего их распилом, обоснованным необходимостью разработки одного, детализации другого, привязки проекта, согласования схем коммунальной инфраструктуры и так далее, то есть для обеспечения и обслуживания этих же программ.
   В стремлении к созданию технопарков, инновационных центров, федеральных университетов, наукоградов и пр. прослеживается та же самая советская логика «бюджетирования и внедрения», которая неэффективна вне соответствующего «режима», сопровождавшего все советские научно-технологические достижения. На карте страны сейчас появляются все новые и новые «зоны», где должны, как считает власть, «в реальности» начаться процессы инновационного развития. «Зоны» уже есть, однако «режима» еще нет, и поэтому инновационные намерения власти не реализуются. Вместо реальных инноваций «в реальности» демонстрируются в основном инновационные намерения.
   Как один из видов такой квазиинновационной активности можно, например, рассматривать создание «концепций развития», которые продуцирует российское экспертное сообщество по заказам бюджетных корпораций. Под бюджетными корпорациями, как я писал уже выше, понимаются члены всех сословий, причастных к обеспечению и обслуживанию видов деятельности, фиксированных как статьи бюджетных расходов. Сам факт заказа на разработку концепции свидетельствует о том, что заказчик осмысляет дефицит ресурсов, необходимых для выполнения его нормативных задач. Если говорить бытовым чиновничьим языком, «скоро пилить будет нечего».
   Практически каждая из уже принятых концепций развития содержит в обосновательной части сравнение с какой-либо другой страной, в которой – по мнению разработчиков – состояние дел в образовании, здравоохранении, экологии или в борьбе с терроризмом представляется если не идеальным, то близким к нему.
   Естественно, что в тексте концепции изначально фиксируется наличие угроз и врагов, для нейтрализации которых и нужны дополнительные ресурсы. Это могут быть – во «всамделишных» терминах – естественные угрозы, внутренние или внешние враги. Так, в первом же абзаце проекта концепции развития здравоохранения фиксируется демографическая угроза, то есть «людей мало, работать и служить будет скоро некому». Или, на языке «реальности», «наблюдается уменьшение трудовых и мобилизационных ресурсов». Таким образом само содержание концепции оказывается весьма специфичным образом привязанным к фиксированной угрозе, так как никакой дополнительный поток ресурсов в то же здравоохранение, как известно из мирового опыта, не может компенсировать уменьшение численности населения за счет снижения рождаемости, увеличения смертности или изменения модели воспроизводства населения. Более того, увеличение продолжительности жизни в результате профилактики и интенсивного лечения приводит, как известно, к изменению структуры населения за счет повышения доли пожилых людей и, следовательно, к дополнительной нагрузке на ресурсную организацию государства.
   Однако логическая и предметная несуразности ни в коей мере не уменьшают пыла разработчиков, движимых целью обосновать необходимость увеличения количества ресурсов, «полагающихся» членам корпорации – заказчикам концепции. При этом, например, разработчики концепции здравоохранения рассматривают не членов их корпорации скорее как один из видов ресурсов, то есть как потенциально растущую совокупность симптомов и синдромов, для нейтрализации которых необходимы дополнительные ресурсы. Как известно, расширение медицинского обслуживания в части диагностики (диспансеризация) приводит к увеличению количества выявленных носителей симптомов и синдромов, и должно, если следовать медицинской логике, служить обоснованием для фиксации роста заболеваемости и для требований к государству увеличить количество ресурсов «для медицины».
   Так как все бюджетные корпорации заказывают концепции своего развития, то само поле концепций становится местом административно-рыночной конкуренции за потоки бюджетных ресурсов. Естественно, что в такой борьбе абсолютных победителей не бывает, но потоки действительно корректируются в пользу бюджетных корпораций, сумевших описать самые страшные угрозы, которые возникнут, если не дать им дополнительных ресурсов.
   Именно таковы по своему генезису, с моей точки зрения, угрозы терроризма и коррупции, демографическая угроза, угрозы безработицы, дефицита жилья и продовольствия и многие другие. Фиксация этих угроз в разного рода концепциях развития отражает социальный статус бюджетных корпораций, предназначенных для их нейтрализации и озабоченных увеличением своих располагаемых ресурсов в гораздо большей степени, чем «реальным состоянием дел». Созданием концепций и программ развития заняты многочисленные обществоведы, которые, будучи чаще всего бюджетниками, подрабатывают тем, что применяют свои знания о том, что происходит за рубежом, к созданию видимости решения отечественных проблем, вернее того, как заказчик – власть формулирует эти проблемы [33 - Заказчики хотят, как правило, решить «всамделишные» задачи, но сформулировать их могут только на языке ««реальности». Поэтому они онтологизируют свои управленческие проблемы, переводят их из управленческой плоскости в научную, для того чтобы переложить бремя ответственности за формулирование «всамделишных» задач и их решение на тех, кого принято считать учеными. Привлеченные обществоведы, мало что понимающие во «всамделишных» отношениях, выстраивают хитрые, как им кажется, конструкции, основываясь на «передовом зарубежном опыте». Естественно, что эти изыски практически всегда направлены на приведение того, что существует «на самом деле», в соответствие с идеальной «реальностью», основанной на неких априорных и, как правило, импортированных принципах. Ну и на освоение ресурсов, выделенных на соответствующие экспертизы и НИР.].
   Так как бюджетные корпорации неоднородны и внутренне конфликтны, то и в их рамках составляются концепции развития, предполагающие перераспределение бюджетных ресурсов в пользу тех или иных корпоративных групп. В области медицины, например, конкурируют корпорации собственно медиков, социальных работников и тех, кто причастен к внебюджетным фондам – Пенсионному, Обязательного медицинского страхования и другим. Собственно медики, в свою очередь, представлены как конфликтующая совокупность корпораций «терапевтов» и «хирургов» и так далее.
   Настоящие инновации, как правило, проникают в отечественную жизнь не в результате принятия концепций развития, а в результате импорта идей, технологий или товаров, так как импортированное не нарушает кардинально ресурсную систему и принципы социальной справедливости, оставаясь внешним фактором по отношению к ресурсно-сословной системе. Импортированное, как было принято в советские времена, можно распределять по сословиям, соблюдая принципы социальной справедливости. Сословно-ресурсное устройство импортирует многое, необходимое для своего существования – от продуктов питания и современных бытовых приборов до образа жизни и идей собственной модернизации. Если рассматривать, например, социальную организацию пространства, то именно так появляются поселки, дома, дороги и коммуникации, построенные по импортному – канадскому, шведскому или просто «европейскому» – образцу. А критерием организации внутреннего пространства жилища служит исчерпывающее, как мне кажется, понятие «евроремонт».
   Импортированное включается в ткань жизни особым образом – скорее как атрибут престижного сословного потребления, чем как обычный товар или услуга. Считается хорошим тоном подчеркнуть, что в импортном инновационном товаре или идее есть и российская компонента, результат труда гениальных отечественных ученых и программистов. Стремление к импортированным товарам, моделям поведения, идеям и концепциям, приправленное местечковым патриотизмом, детерминирует обыденное поведение членов всех сословий и, с моей точки зрения, является внешним проявлением своеобразного комплекса психологического неприятия того, что есть «в реальности», ее административно-рыночной природы и сословных форм организации: «мы живем, конечно, «в реальности» России, но «на самом деле» у нас, как в Европе».
   В то же время «на самом деле» инновационная активность в современной России весьма, с моей точки зрения, велика. Она проявляется в первую очередь в изыскании и изобретении все новых и новых способов – «схем» по изъятию ресурсов «из реальности» и освоению их в деятельности по созданию и благоустройству поместий. Эта деятельность, по еще петровской традиции, называется иногда «воровством», хотя таковым, конечно, не является. Способы изъятия ресурсов и освоения их в какой-либо полезной «на самом деле» деятельности имеют множество синонимов, в основном нецензурных, демонстрируя свою глубокую укорененность в языке и культуре. Инженерное, архитектурное, художественное творчество, основанное на «уведенных» из «реальности» ресурсах, пусть не фундированное глубокими знаниями и традициями, внешне проявляется «на самом деле» многообразием заборов и фасадов, а внутри поместий – оригинальными бытовыми технологическими решениями, иногда действительно инновационными, но чаще импортированными.

Глава 3
Муниципальное устройство и его взаимоотношения с сословными структурами

Муниципальное устройство и местное самоуправление

   Структура муниципального управления, его организационные формы и функции определяются федеральным законом о местном самоуправлении, в то время как структура государственных уровней административно-территориальной организации, за исключением окружного уровня, определяется Конституцией РФ.
   Руководство единиц муниципального деления должно выбираться населением этих единиц или их представителями – депутатами местных законодательных собраний, в отличие от назначения чиновников федеральных, окружных, столичных и региональных органов власти. Процедуры выборов (или назначений, в отдельных случаях) руководителей органов местного самоуправления не унифицированы.
   Муниципальное управление обычно отождествляется с местным самоуправлением. В соответствующих законах (в частности, в базовом № 131-ФЗ), в политическом быте, да и в специальных исследованиях уровни муниципальной организации и функционирования (управления), с одной стороны, и местное самоуправление – с другой, не разделяются ни терминологически, ни содержательно.
   Авторы доклада «Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации» [34 - Григоров В. Э., Жигалов Д. В., Перцов Л. В. Аналитический доклад «Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации» / под общей редакцией Н. Б. Косаревой и А. С. Пузанова. М., 2008.] пишут:

   «Существует два альтернативных подхода к описанию взаимодействия государства и местного самоуправления, основанных на разных концепциях публичного управления. В рамках первого подхода делается акцент на «рациональное управление иррациональным» – научно обоснованное воздействие государства на общественный хаос; развитие социальной инженерии и формирование социума по принципу «управляемого многообразия». Власть при этом стремится путем конструирования эффективных организационно-бюрократических форм управления обществом «сверху вниз» построить так называемое государство всеобщего благоденствия. Альтернативный подход олицетворяет либеральная философия, которая делает акцент на индивидуальную инициативу, ограниченную лишь некоторыми рамками и правилами общежития, на общественные предпочтения и формирование институтов управления «снизу вверх». Данные подходы отчетливо проявились и в двух основных теориях местного самоуправления, преимущественно сформировавшихся еще в XIX веке – теории свободной общины и государственной теории. Теория свободной общины проистекает из представления о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованном из бельгийского права. Данная теория подчеркивает, что исторически первично не государство, а именно община – самоуправляемая единица местного сообщества. Государственная теория самоуправления трактует местное самоуправление как форму организации государственного управления на низовом уровне и рассматривает местные органы управления прежде всего в качестве агентов центральных государственных органов власти по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Государственная теория местного самоуправления тесно связана с так называемой концепцией дуализма муниципального управления, согласно которой местное самоуправление самостоятельно в исключительно местных делах и подчиняется вышестоящим органам власти при исполнении государственных функций».

   Эта концептуальная неясность по меньшей мере не облегчает задачи понимания того, какую функцию выполняют в нашем сегодняшнем государстве органы местного самоуправления.
   Местное самоуправление – по определению его общинной природы – предполагает, что население некоей территории передает часть располагаемых им ресурсов выбранным представителям для удовлетворения каких-то коллективных местных потребностей. Местное самоуправление реализуется только на тех территориях, на которых сложились местные сообщества, то есть совокупность групп непосредственного взаимодействия, выработавшая формы контроля за поведением своих членов, системы оценок поведения своих членов и контроля за использованием коллективных ресурсов. Местное самоуправление не иерархируется в принципе, то есть оно в прямом смысле местное, линейное. Оно, как представляется, невозможно в социальной системе, функционально разделенной на «реальность» и «на самом деле».
   Местное самоуправление может существовать только на уровне муниципальных образований, но далеко не всех, а только тех, где сложились названные выше условия. Там, где такие условия не сложились, то есть практически повсеместно, существует муниципальное управление. Муниципальное управление функционирует в основном на базе ресурсов, распределяемых другими уровнями административно-территориального устройства. Кроме того, оно по закону может распоряжаться частью государственных ресурсов, расположенных на территории муниципалитета.
   Местное самоуправление по определению конфликтует с муниципальным управлением, так как номинально является самостоятельным и независимым распорядителем ресурсов, что в логике ресурсного управления нетерпимо. Более того, институализация местного самоуправления, такая как регистрация юридического лица и открытие счета, означает, что это юрлицо начинает хозяйственную деятельность, платит налоги сообразно своему статусу и выплачивает сословную ренту многочисленным государственным контролерам. Таким образом, его активность перемещается из области местного самоуправления в область отношений с «вышестоящими организациями», практически всегда с потерей функций местного самоуправления.
   Если местное самоуправление начинает получать ресурсы из муниципальных или региональных бюджетов, то оно также перестает быть самим собой и из самоорганизующейся структуры превращается – в большей или меньшей степени – в подразделение муниципальных органов власти, как это происходит везде в мире. В то же время муниципальное управление повсеместно осуществляется «на местном уровне» там, где есть поток распределяемых «сверху» ресурсов. Более того, без такого потока муниципальное управление невозможно.
   Как видно, отношения между местным самоуправлением и муниципальным управлением не определены ни теоретически, ни практически, что порождает множество проблем как для одного, так и для другого. Более того, ввиду нечеткости в разделении права на ресурсы часто совершенно непонятно, что имеется в виду в нормативных документах, когда говорится об организации местного самоуправления и о его отношениях с муниципалитетами и государственными органами власти.
   В существующей организации территориальной жизни идеальную форму местного самоуправления, как представляется с первого взгляда, можно наблюдать только локально, например, в подъездах многоквартирных домов, где поддержание чистоты и уборка мусора являются предметом коллективной заботы, или в выморочных поселениях, где нет потока ресурсов с более высоких уровней административно-территориальной иерархии и людям приходится самоорганизовываться, для того чтобы выжить. Или же оно возникает в условиях жесткого дефицита ресурсов, необходимых, как правило, для жизнеобеспечения в условиях, когда жалобы и другие институционально принятые формы борьбы за ресурсы не помогают. Так бывает, когда люди самоорганизуются для защиты располагаемых ими ресурсов от потенциальных или актуальных захватчиков хозяйственного пространства, жилья, рекреационных территорий или, напротив, для захвата ресурсов, которые, как они считают, принадлежат им по закону или обычаю.
   С другой стороны, то, что в этой работе называется существующим «на самом деле», во многом есть именно местное самоуправление, основанное на специфических общественно-гражданских отношениях. Поместная форма организации жизни немыслима, как представляется, без самоорганизации помещиков и особых, частично описанных выше, отношений с муниципальными и государственными органами власти. Муниципальные органы власти (если рассматривать ситуацию исходя из того, что поместная форма жизни и местное самоуправление весьма близкие институты) тогда являются некоей формой, в которой взаимодействуют институты местного – помещичьего самоуправления с одной стороны и государство в его многообразных проявлениях – с другой. В «реальности» сообщество-община помещиков одного уровня для государства не существует, налогов не платит, а к окружающему социальному и природному пространству относится скорее как некоему вместилищу ресурсов, которые надо тем или иным образом осваивать для благоустройства поместий. Государство и муниципалитеты для такой общины выступают питательной средой, на которой объединенными усилиями помещиков взрастают здания и сооружения, необходимые для обустройства их жизни. Так что «всамделишное» местное самоуправление в вышеопределенном смысле с одной стороны и «реальное» государство – с другой друг друга «в упор не видят» и не могут увидеть в силу специфики организации отечественного социального пространства. Государство пытается реализовать свои модернизационные программы, чему – инстинктивно – сопротивляются «всамделишные» институты местного помещичьего самоуправления. Для него не имеет особого значения, что и как меняется в государственной и муниципальной жизни, лишь бы сохранялся поток необходимых ресурсов.
   Органы муниципальной власти сейчас не являются органами государственной власти по закону, то есть «в реальности». Они – в существенной части поселений – не являются и органами местной власти «на самом деле», так как живут перераспределением ресурсов, разнаряженных государством, контролируемым, в том числе, государственными чиновниками, обустраивающими свои поместья. Я считаю, что сейчас муниципальная власть во многом представляет собой организационную форму, в которой осуществляется взаимодействие между «всамделишным» поместно-помещичьим самоуправлением и государственной властью. В «реальности» муниципальная власть представлена ее органами, а «на самом деле» персонифицирована главами администраций или другими высшими должностными лицами, представляющими интересы муниципалитета-поместья в сообществе помещиков, обитающих на его территории.
   Межумочность «реального» положения муниципальной власти стимулирует как стремление государственных служащих к включению муниципалитетов в «вертикаль власти», так и стремление муниципальных служащих тем или иным образом найти свое место в системе власти. Эти тенденции нашли свое воплощение в законах о муниципальной службе и о рангах муниципальных служащих, согласно которым последние должны быть строго иерархированы в рамках системы муниципальной службы и быть полностью – в этом отношении – уподоблены государственным служащим.
   Тем самым находит свое логическое и практическое воплощение подспудное стремление к унификации государственного устройства и преодолению конституционного противопоставления государства и местного самоуправления. С принятием этих законов муниципальное управление становится одной из форм государственного управления, а поместная структура, тем самым, в неявной форме огосударствливается. Однако «на самом деле» мало что по сути меняется, хотя, конечно, проблемы во «всамделишных» отношениях между помещиками и «реальными» властями были, есть и будут.

Рыночные отношения на муниципальных уровнях

   Импортированная муниципальная реформа предполагала существование рынка, на котором действуют обычные предприниматели. Однако такого рынка практически нет и, наверное, не было, как и предпринимателей, вытесненных из жизни коммерсантами, обслуживающими муниципальные бюджеты.
   Свободный рынок, частные производители и отходники (то есть та часть активного населения страны, которая не вписана в сословную систему и имеет весьма проблематичное, с точки зрения власть имущих, сословное положение) принципиально чужды ресурсно-организованной жизни сословий. Они самим своим существованием трансформируют ее в нечто, не совместимое ни с «реальностью», ни с тем, что есть «на самом деле». Частные предприниматели действуют исходя из своих интересов, ориентируясь на получение прибыли. Поэтому они выпадают и из «реальности», и из «на самом деле» и им не могут помочь никакие новации власти в части «развития малого и среднего бизнеса».
   Региональные власти «в реальности» поддерживают и стимулируют развитие рынков и независимых производителей, а «на самом деле» всячески ограничивают и преследуют тех предпринимателей, активность которых выходит за пределы ресурсной логики организации региональной жизни. Этому способствует система государственных закупок, разделившая предпринимателей на группы коммерсантов и просто предпринимателей. Коммерсанты связаны с бюджетами регионов и муниципалитетов и практически полностью подконтрольны властям. Они работают на административном рынке распределения и перераспределения ресурсов [35 - Эти ресурсные отношения имманентны сословной социальной структуре. Они не какие-то отечественные извращения, а особый мир со своими многовековыми институтами. Некоторые устойчивые формы распределения и перераспределения ресурсов можно сопоставлять с институтами рыночной экономики и политической организации социальных отношений. В частности, такие институты, как взятка, откат и «распил», могут быть сопоставлены с банковским процентом, то есть платой за предоставление денег в кредит. Действительно, безвозмездное предоставление ресурсов – такой же нонсенс, как раздача денег. И люди, распоряжаясь ресурсами и беря откат, реализуют свое несомненное (для них) право на получение компенсации за предоставление ресурсов. Они искренне считают, что это и есть настоящий рынок.] – в отличие от собственно предпринимателей, работающих на свободном рынке товаров и денег. Административный рынок пронизывает муниципальную «реальность», вытеснив свободное предпринимательство на периферию социальной жизни, в теневую экономику и латентные формы социальной иерархии, в то, что не вписывается ни «в реальность», на в «на самом деле».
   Объединенными усилиями государственных и муниципальных служащих разного рода свободный рынок сжимается, и все большее количество ресурсов распределяется через системы региональных и муниципальных тендеров, полностью подконтрольных федеральным, региональным и муниципальным властям. Естественно, что ресурсов не хватает, и это дает основания требовать их все больше и больше.
   Именно частнопредпринимательская активность должна, если исходить из закона № 131-ФЗ, служить основным источником формирования муниципальных бюджетов. Хорошо развитое частное предпринимательство, как правило, порождает и наполненный местный бюджет, и большую свободу муниципальных властей в их отношениях с регионами. Но даже те ресурсы, которые распределяются центром в пользу муниципалитетов, в настоящее время осваиваются и списываются на нужды, которые определяются, в конечном счете, регионами и муниципальными районами, в то время как на муниципальном уровне они могли бы поступать в рыночный оборот, становясь товарами и деньгами. Однако сегодня такое превращение означает только «нецелевое использование бюджетных средств» и соответствующие этому «преступлению» наказания.
   Существование независимых производителей товаров и услуг создает у «реальных» властей ощущение неполноты их власти во многом потому, что частные предприниматели выпадают из сословной организации социальной жизни и ее регуляти-вов, формируя особое классовое социальное пространство расслоения по уровню потребления. Неприятие властью рынка и рыночных отношений поддерживается еще и ненавистью (другое слово трудно подобрать) представителей рентного населения по отношению к «олигархам».
   Действительно, как может какое-то «ИЧП Пупкин» действовать не так, как нужно местному чиновнику и пенсионеру, а так, как требует рынок? И как может владелец этого ИЧП иметь «иномарку», а не ездить на «Жигулях», «как все»? Независимые производители нарушают тот порядок вещей, который «реальным» властям, независимо от их ориентаций и политических устремлений, позволяет прибедняться перед «центром», с одной стороны, и перераспределять ресурсы в пользу тех, кого они считают достойными, кому они доверяют и кто с ними «делится по справедливости», «откатывает», – с другой.
   Предприниматели, там, где они остались, сейчас с трудом выживают в «реальных» и «всамделишных» конфликтах с местными властями и представителями бюджетной корпорации борцов с коррупцией. Они порождают потоки товаров и денег, не контролируемые властью, создают зоны локального видимого процветания (богатые усадьбы фермеров и торговцев, не являющиеся поместьями, например) на фоне демонстративной обделенности ресурсами, так необходимой губернаторам и мэрам для обоснования необходимости предоставления им дополнительных бюджетных ресурсов.
   Государственная политика установления контроля за стратегически важными отраслями ресурсного хозяйства транслируется на муниципальные уровни. Каждый губернатор и мэр, наверное, имеет свое представление о том, какие предприятия и организации жизненно важны для региона, городского округа и муниципального района, и предпринимает усилия для того, чтобы установить над ними контроль. Почти в каждом регионе уже были свои «показательные процессы», маленькие ЮКОСы. И чиновники в каком-то смысле правы, перераспределяя собственность в свою пользу и в пользу доверенных лиц, так как независимый поток ресурсов по факту существования демонстрирует неполноту их ресурсной власти.
   Усилия региональных властей заключаются, как правило, в стремлении уподобить муниципалитеты регионам и поставить их в точно такие же ситуации просителей, в которых регионы находятся перед федеральным центром. Причем уподобление все чаще осуществляется «борцами с коррупцией» силовыми методами, чему способствуют унаследованные с советских времен представления о социальной справедливости при распределении ресурсов, приобретшие в становящейся постсоветской сословной системе вторую жизнь.
   Федеральные власти, озабоченные выпадением доходов бюджета и растущей, как им кажется, безработицей, пытаются стимулировать развитие предпринимательства, элиминируя «административные барьеры», то есть ограничивая разного рода контролирующие и запрещающие инстанции. Однако эти усилия вряд ли приведут к искомому результату, так как эти инстанции не более чем «руки» местных поместных сообществ, не приемлющих ни товарно-денежных отношений, ни тех, кто пытается строить жизнь согласно им.
   Их не устраивает сам факт существования другой, «живой экономики», которая потенциально независима ни от «реальной» власти, ни от «всамделишной» системы отношений. Поэтому сейчас завершается селекция муниципальных чиновников, элиминировавшая мэров-предпринимателей и заместившая их мэрами – просителями ресурсов у губернаторов и федеральных властей. Это особенно заметно на уровне городских поселений и поселений, менее заметно на уровне городских округов – столиц субъектов Федерации, где финансовая независимость во многом определяется личностью мэра и его лоббистскими возможностями в неизбежных конфликтах с региональными властями.
   Наполненный и потому относительно независимый муниципальный бюджет ни в коем случае не устраивает региональные власти. Ведь такой бюджет может означать и политическую независимость муниципалитетов от региональных властей, а следовательно, и административную независимость, что региональными властями – вполне естественно – воспринимается как покушение на святое, на их власть «на самом деле». Те муниципалитеты, которые вопреки всему сформировали относительно независимую от региональных властей финансовую базу, подвергаются «в реальности» бесконечным проверкам, наездам, уголовным преследованиям муниципальных служащих.
   В результате заботы о благе народа доля рентного (находящегося в той или иной форме на иждивении государства) населения растет – как вследствие старения, так и увеличения количества людей, о которых государство заботится (таких как безработные). Растет также количество активных людей, вынужденных искать применение своей активности вне институализированных государством форм, в «на самом деле». Причем, например, выплаты по безработице часть активного населения понимает как форму ренты, и люди, будучи «неформально занятыми», стремятся числиться среди тех, кто находится под опекой государства. Так что жесткое «реальное» разделение на работающее население и население, опекаемое государством, совсем не жестко «на самом деле», а рост количества безработных и пока гипотетические социальные проблемы, с ним связанные, манифестирует скорее формирование еще одной бюджетной корпорации «социальных защитников», обосновывающей увеличение количества распределяемых ей ресурсов, нежели реальную социальную проблему.
   В государстве, в его округах, регионах и больших городах, доминируют ресурсная организация социальной жизни и административный рынок бюджетных ресурсов, несовместимые с обычной экономикой товаров, услуг и денег. Здесь нет и не может быть рынка. Усилия государства по развитию экономики, как бы оно ни изворачивалось, всегда трансформируются в деятельность по консолидации и распределению ресурсов. Административно-рыночные институты, обслуживающие и обеспечивающие государственные потребности, сконцентрированы на федеральном, окружном, столичном и региональном уровнях административно-территориальной организации.
   Обычная экономика может, если будут соответствующие условия, развиваться только там, где может не быть ресурсного государства, то есть на муниципальном уровне. Но для этого необходимо расчистить муниципальное пространство, отделить муниципальное и частное от государственно-ресурсного для того, чтобы исчезло разделение на «реальность» и «на самом деле».

Глава 4
Формальное представление административно-территориального устройства

Конституционное административно-территориальное деление

   Многие описанные выше особенности «реального» административно-территориального устройства и ресурсно-властных отношений в нем можно представить как прямое следствие внутренней структуры государства. Для экспликации логики и практики административно-территориального деления и управления необходим переход от простой иерархии, представленной, в частности, таблицей 1, к поуровневому представлению административно-территориального деления.

   Таблица 2
   Конституционное административно-территориальное устройство

   В Конституции РФ оговорено существование самой Федерации, субъектов Федерации и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Я исхожу из тезиса, что заявленные в Конституции РФ феномены являются скорее уровнями административно-территориального деления, чем географическими или административными объектами. Уровни деления иерархированы относительно друг друга в том смысле, что уровень Федерации «старше» уровня городов федерального значения (Россия «главнее» Москвы), а уровень городов федерального значения «старше», чем уровень субъектов Федерации (Москва «главнее» Костромской области).
   Существуют, если исходить из нормативных документов (Конституции РФ, Федеративного договора, Федерального закона № 131-ФЗ), следующие уровни организации социального пространства государства:
   • федеральный;
   • окружной;
   • городов федерального значения;
   • региональный (субъектов Федерации);
   • городских округов;
   • муниципальных районов;
   • городских поселений;
   • поселений.
   Каждому уровню административно-территориального деления соответствует одноименный уровень деятельности – функционирования элементов этого уровня, или управления. Так, федеральному уровню деления соответствует государственная деятельность по управлению Федерацией, региональному уровню – государственная деятельность по управлению регионом, а уровню муниципальных образований – деятельность по управлению ими.
   Отношения между уровнями организации пространства и уровнями функционирования власти, с моей точки зрения, и формируют ту картину, с которой мы имеем дело в настоящее время.
   Заданное Конституцией РФ административно-территориальное устройство может быть – в его логике – представлено следующей таблицей (матрицей).
   Пересечения одноименных строк и столбцов таблицы я интерпретирую как соответствующие уровням организации и управления органы управления – власти: федеральные, столичные, региональные.
   Поддиагональную (подвластную) часть таблицы, следуя логике отношений между уровнями организации и уровнями функционирования – деятельности, целесообразно интерпретировать как зону структур государственного (конституционного) управления, реализуемых «старшими» уровнями административно-территориального устройства по отношению к «младшим» уровням. Так, Федерация на уровне ее субъектов представлена учреждениями и организациями, принадлежащими Федерации, но расположенными на территории субъекта Федерации. Например, экономические зоны (свободные, рекреационные, игровые, заповедные и другие), управляемые федеральными властями, расположены на территориях вполне определенных субъектов Федерации. Учреждения и организации городов федерального значения (в том числе коммерческие) представлены подведомственными подразделениями, которые находятся на территории субъекта Федерации (штаб-квартира Газпрома в Москве, ресурсодобывающие предприятия – на территории автономных округов Тюменской области, а магистральные газопроводы пересекают множество субъектов Федерации). Или – металлургические частные предприятия, штаб-квартиры которых расположены в городах федерального значения, а производственные подразделения – на территориях субъектов Федерации.
   Однако такое представление административно-территориальной структуры заведомо неполно, так как не включает весьма специфического уровня организации и функционирования, не оговоренного в Конституции РФ и заданного как российской традицией, так и в указном и административном праве. Я уже говорил об округах и, соответственно, об окружном уровне административно-территориального деления. Существуют округа военной организации государства, округа внутренних войск, экономические округа, транспортные округа (пароходства, железные дороги, округа управления воздушным движением), судебные округа, геодезические округа и многие другие. Эти округа представляют собой специфическое ведомственное деление территории страны согласно типу ресурсов, управление которым было в свое время (иногда в незапамятные времена, как это произошло с горными округами) поручено ведомству, может быть, уже и не существующему.
   Ведомственное деление территории приводит к тому, что в каждом ведомственном округе возникает собственная структура управления ресурсами и соответствующие учреждения и организации. Окружной уровень административно-территориального деления старше (выше в иерархии), чем уровень городов федерального значения. Москва, например, входит в Центральный федеральный округ, в Московский военный округ и в
   Центральное оперативно-региональное командование (округ) внутренних войск.
   Следовательно, таблица 2 должна быть модифицирована и представлена в следующем виде.

   Таблица 3
   Конституционное устройство РФ, дополненное окружным уровнем

   Рассмотрим подвластные (поддиагональные) элементы таблицы 3. «Федеральные округа» представляют собой политическое административно-территориальное деление страны. Этот элемент таблицы образован отношением между окружным уровнем организации и федеральным уровнем управления. Федеральные округа совпадают в географических границах с округами (оперативно-территориальными командованиями) внутренних войск и были введены указом Президента РФ в 2000 году.
   В настоящее время к политическому районированию и политическим специфическим органам власти в форме полномочных представительств Президента РФ в значительной степени привязано силовое районирование. В каждом федеральном округе есть представитель прокуратуры в статусе заместителя генерального прокурора, представитель МВД – в статусе заместителя министра, представитель внутренних войск – в статусе командующего округом внутренних войск, представители фискальных служб – в статусах замов первых руководителей служб и многие другие. Только структуры ФСБ, судя по открытой информации, ассоциированы с полпредствами через советы начальников управлений ФСБ, находящихся на территории округа. Подразделения федеральных учреждений и организаций, ассоциированных с полпредствами, имеют собственный аппарат управления и им, особенно в МВД, делегированы Министерством внутренних дел многие функции федерального значения [36 - Так, в состав совета при полномочном представителе Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе входят начальник Главного управления Минюста России по Северо-Западному федеральному округу, начальник Управления ФСБ России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, председатель совета начальников органов ФСБ России в Северо-Западном федеральном округе, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, статс-секретарь, заместитель Министра регионального развития Российской Федерации, начальник Регионального пограничного управления ФСБ России по Северо-Западному федеральному округу, командующий войсками Северо-Западного округа внутренних войск МВД России, командующий войсками Ленинградского военного округа.].
   В состав совета при полномочном представителе Президента РФ в Поволжском федеральном округе входят заместитель Министра регионального развития Российской Федерации, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, командующий войсками Приволжского округа внутренних войск МВД России, председатель-координатор Координационного совета объединений промышленников и предпринимателей Приволжского федерального округа, ректор Нижегородского государственного университета, председатель совета ректоров вузов Приволжского федерального округа, первый заместитель начальника Приволжско-Уральского регионального центра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, начальник УФСБ по Нижегородской области, начальник Главного управления МВД России по Приволжскому федеральному округу.
   Из сравнения составов советов разных округов можно сделать вывод о том, что структуры окружного представительства при политических регионах – федеральных округах еще не унифицированы.
   Следующий, ранее не описанный элемент таблицы «окружные учреждения и организации, находящиеся в столицах», или, синонимично, «столичные организации разного рода округов», образован отношением между окружным уровнем организации и столичным уровнем функционирования. В Москве, например, находится представительство полпреда Президента РФ в Центральном федеральном округе. Кроме того, каждый федеральный округ имеет представительство в Москве во главе с первым заместителем полпреда Президента РФ. В столицах расположено огромное количество отраслевых учреждений и организаций, не являющихся подразделениями центральных аппаратов министерств и ведомств и представляющих собой особые – центральные – учреждения. Например, Главный военный госпиталь Министерства обороны расположен в Москве, как и главные штабы родов войск и командований, а Центральный (окружной) госпиталь Министерства обороны – в подмосковном Красногорске. К такого рода центральным учреждениями относятся, например, подразделения государственных академий наук, отраслевые – центральные – исследовательские центры и институты, головные конторы разного рода контролей и служб и многое другое.
   Следующий, ранее не описанный элемент таблицы образован отношениями между региональным уровнем организации и окружным уровнем функционирования. Это «окружные учреждения и организации, находящиеся на территории субъектов Федерации», или «региональные организации, подведомственные окружным властным структурам». Например, региональные управления внутренних дел в значительной части своих функций подконтрольны представительствам МВД при полпредах, точно так же, как и фискальные, таможенные, природоохранные и другие региональные структуры федерального подчинения, входящие в аппарат полпредств иди ассоциированные с ним.
   Согласно законам о государственной службе в учреждениях и организациях, в органах государственной власти могут служить только государственные служащие. Члены других сословий могут в них работать только в статусе обслуживающего персонала. Если обратиться к наддиагональной (надвластной) части таблицы 3, то отношение между окружным уровнем функционирования и федеральным уровнем организации можно интерпретировать как «полпреды президента», то есть государственные федеральные гражданские служащие, осуществляющие управление федеральными округами.
   Элементы таблицы «федеральные округа» и «полпреды» симметричны относительно диагональных элементов таблицы 4.

   Таблица 4
   Конституционная административно-территориальная структура, дополненная сословным компонентом

   Рассмотрим теперь другие наддиагональные элементы таблицы 3. Они образованы отношениями между уровнями управления и уровнями организации. В частности, отношение между окружным уровнем управления и региональным уровнем организации интерпретируется как «федеральные государственные служащие, занятые в окружных подразделениях в субъектах Федерации». Например, работники регионального управления Федеральной налоговой службы подведомственны представительству налоговой службы при полпреде Президента РФ, но живут в определенном субъекте Федерации, входящем в данный федеральный округ. Или главные федеральные инспекторы по субъекту Федерации, входящие в аппарат полпредов президента в данном федеральном округе, но дислоцированные в столицах субъектов Федерации.
   Работники (руководители) столичных учреждений и организаций федерального подчинения являются государственными служащими (военными, гражданскими, правоохранителями, судьями, прокурорами и т. п.). Можно сказать, что в конституционных единицах административно-территориального деления, дополненных окружным уровнем, функционируют только государственные служащие – гражданские, военные, правоохранители.
   В случае автономных (национальных) округов матричное представление административно-территориальной структуры должно быть дополнено еще одним, национально-окружным уровнем организации и функционирования, так что итог может быть представлен в таблице 5.

   Таблица 5
   Административно-территориальная структура с окружным (национально-окружным)

   В дальнейшем национально-окружной уровень не рассматривается в основном по техническим причинам: табличное представление полной административно-территориальной структуры столь громоздко, что «не влезает» в графические образы. К тому же усилия государства по «укрупнению регионов» направлены, в конечном счете, на элиминацию этого уровня административно-территориального деления и управления.
//-- * * * --//
   Конституционное административно-территориальное устройство задает пространство функционирования государственной власти. Муниципальное пространство жизни организовано согласно Федеральному закону о местном самоуправлении, где существуют городские округа, муниципальные районы, городские поселения и просто поселения, связанные между собой отношениями включенности в конституционный субъект Федерации. То есть все муниципалитеты по определению расположены на территории какого-либо субъекта Федерации.
   Согласно закону № 131-ФЗ муниципальным районам в какой-то мере субординированы городские поселения и поселения, в то время как в городских округах могут быть только внутригородские территории без права местного самоуправления. В «реальности» государственного устройства муниципальное уровнем организации и функционирования пространство структурировано нечетко. Однако «на самом деле» уровни муниципальной организации строго иерархированы. Вполне очевидно, что городские округа, независимо от их размеров, «старше» муниципальных районов, которые в свою очередь «старше» городских и сельских поселений. Эту «всамделишную» иерархированность уровней организации муниципального пространства можно представить в виде таблицы.
   Представленная в таблицах структура эксплицирует «в реальности» муниципального административно-территориального устройства ту иерархичность, которая есть «на самом деле».
   Так же, как в случае с федеральным административно-территориальным устройством, рассмотрим отдельные элементы таблицы 6, расположенные симметрично относительно властной диагонали.

   Таблица 6
   Территориальная организация муниципалитетов

   «Учреждения и организации городских округов, расположенные на территории муниципальных районов» можно интерпретировать следующим образом: «в реальности» муниципального устройства такие отношения если и есть, то как следствия неполной реализации закона № 131-ФЗ – школа, например, подведомственная управлению образования городского округа, находится на территории муниципального района. Такое часто бывает в многочисленных случаях «окольцовывающих» районов, когда городской округ окружен муниципальным районом. Однако «на самом деле» городской округ и район оказываются связанными отношениями распределенного образа жизни. В частности, городские муниципальные чиновники, как правило, имеют дачи на территории прилегающих к городскому округу муниципальных районов.
   Следующий элемент таблицы: «учреждения и организации городских округов на территориях городских поселений» и симметричный ему элемент «муниципальные служащие городских округов». В «реальности» этого отношения нет, но «на самом деле» учреждения образования городского поселения, например, обычно весьма зависят от отношений с образовательными властями административного центра области – городского округа. А дачи-поместья городских чиновников находятся на территории городских поселений, если к тому располагает природа.
   Следующий элемент таблицы 6: «поселения, на территории которых расположены организации и учреждения городских округов» и симметричный ему элемент «муниципальные служащие городских округов». И здесь «в реальности» отношений нет, но «на самом деле», они, как правило, весьма значимы для поселений.
   Следующий элемент таблицы: «учреждения и организации муниципальных районов на территории городских поселений» и, симметрично, «муниципальные служащие муниципальных районов». Учреждения образования, здравоохранения и культуры городских поселений, как правило, организационно и функционально зависимы от соответствующих управляющих районных организаций.
   Следующий элемент таблицы: «учреждения и организации муниципальных районов на территориях поселений» и, симметрично, «муниципальные служащие муниципальных районов». Примером может служить фельдшерско-акушерский пункт, подведомственный главному врачу муниципального района, но расположенный в поселении.
   Следующий элемент таблицы: «учреждения и организации городских поселений на территории поселений» и, симметрично, «муниципальные служащие городских поселений» и так далее. В «реальности» такого отношения нет, но «на самом деле» учреждения, организации и жители сельских поселений ведут себя по отношению к городским поселениям как к социальным центрам. «На рынок» и «в больницу» они ездят туда.
   Подытоживая, можно сказать, что территориальная структура, задаваемая Федеральным законом о местном самоуправлении (таблица 6), не имеет ни одного общего элемента с той административно-территориальной структурой, которая определяется Конституцией Российской Федерации, традицией государственного управления и указами Президента РФ (таблица 5).
   Тем не менее эти структуры реализуются в одном социальном пространстве, что можно представить в виде таблицы 7.

   Таблица 7
   Схема административно-территориальной структуры, объединяющая конституционное и муниципальное устройство

   Внешняя разорванность социального пространства в какой-то степени символизирует природу государства, в котором «местное самоуправление» формально отделено от государственной жизни. Интеграция муниципальных образований с государством осуществляется внешним образом, через своего рода резидентуры, то есть через присутствие несамостоятельных подразделений государственных учреждений и организаций на территориях муниципальных образований.
   Можно сказать, что заполненные фрагменты таблицы отображают то, что есть «в реальности» государственного устройства, то есть структуру пространства, в котором реализуется государственная, упорядочиваемая законами жизнь. В то же время незаполненная часть отображает как «реальность», так и то, что есть «на самом деле», то есть структуру пространства, не регулируемого официальными нормами, разделенного на поместья, отношения между владельцами которых строятся по «понятиям», а не по закону.
   В таблице, ввиду технических сложностей, отсутствуют некоторые элементы, в частности, в наддиагональной части не показано территориальное распределение отдельных служивых сословий, а также исключен национально-окружной (автономных округов) уровень организации и управления.

Правовое положение подразделений федеральных, окружных, региональных учреждений и организаций на муниципальных уровнях

   Правовое положение федеральных и окружных структур фиксировано только на уровне субъектов Федерации – регионов – единственным постановлением Совета министров Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» от 27.05.1993 г. № 491. На муниципальных уровнях формы присутствия государственных органов не регулируются федеральными законами и нормами. На муниципальных уровнях представлены подразделения и инспекции государственных организаций и учреждений, не имеющие статусов юридических лиц и не обладающие какими бы то ни было отдельными правами по распоряжению ресурсами. Чиновники этих организаций, будучи государственными служащими, живут «на самом деле» в муниципалитетах, но «в реальности» связаны только со своими начальниками в столицах регионов, округов и Федерации.

   Таблица 8
   Представленность федеральных, окружных и региональных структур на муниципальных уровнях [37 - Черным фоном обозначено нормативно пустое пространство, регулируемое в основном ведомственными нормативными актами.]

   Внутренние территориальные структуры федеральных и окружных государственных организаций на муниципальных уровнях определяются не федеральными, а ведомственными актами, в которых сказано, какое несамостоятельное подразделение этого ведомства в каком муниципалитете базируется, то есть задается ведомственная административно-территориальная структура.
   Расположенные в муниципалитетах отделы, инспекции, контроли, управления и прочие подразделения региональных представительств федеральных учреждений не имеют самостоятельного правового статуса, хотя и обладают – на муниципальном уровне – делегированной им внутриведомственными инструкциями властью. Отношения между конституционным административно-территориальным делением и муниципальным делением не регулируется каким-либо выделенным правом и осуществляется скорее по традиции, по специально разработанным отраслевым нормам (положениям), вводимым Правительством РФ по представлениям министерств и ведомств, имеющих (создающих) собственные (окружные) административно-территориальные структуры.
   Это проявляется в функциональном сохранении в той или иной форме административных районов, частично или полностью совпадающих с муниципальными. Под административными районами понимаются места базирования федеральных, окружных и региональных представительств на территории городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений и их зоны обслуживания. Практически во всех городских округах и муниципальных районах имеются подразделения федеральных, отраслевых и региональных органов власти, зоны юрисдикции которых обычно совпадают с границами муниципальных образований. То есть на территории одного муниципалитета расположены десятки отделов, инспекций и других подразделений государственных учреждений и организаций, в совокупности образующих неявный административный район, не имеющий своего руководителя – государственного чиновника, в функции которого входила бы координация деятельности этих организаций и учреждений.
   В то же время в городах, ранее имевших районное деление, до сих пор сохраняются районы как части муниципальной территории, органам управления которых городские администрации делегируют исполнение неких функций, несмотря на то, что эти районы не имеют легитимного статуса. Так, например, в городском округе Новосибирск 10 районов, которые им унаследованы от города Новосибирска. Однако статус этих районов не определен, они не более чем внутригородские территории, не имеющие «в реальности» ни власти, ни статуса. Они не могут быть ни административными, ни муниципальными районами. Но «на самом деле» они есть и прорываются в реальность тем, например, что организуют конкурсы и прочее, распределяя ресурсы так, как будто они есть – «в реальности».
   Можно сказать, что с введением Федерального закона № 131-ФЗ произошло умножение количества районов. Сохранились нелегитимные административные районы как зоны юрисдикции государственных органов власти на территориях муниципальных образований, и в то же время эти же территории в больших городах стали «внутригородскими территориями», которым власти городских округов не очень легитимно делегировали некие функции. Вместе с удвоением количества районов существенно возросло и количество разного рода служащих, как государственных, так и муниципальных.
   Основные, хорошо конвертируемые ресурсы в настоящее время консолидированы в распоряжении властей элементов конституционного и окружного административно-территориального деления, в то время как муниципалитетам оставлены в распоряжение ресурсы, возможности прямой конвертации которых в финансовые или иные виды ресурсов нормативно ограничены, в частности распоряжение муниципальной землей и инфраструктурой. Однако именно эти муниципальные ресурсы жизненно необходимы федеральным и окружным чиновникам для того, чтобы иметь возможность выстраивать пространство для своей личной жизни, создавать свои поместья – в «на самом деле».
   «В реальности» работники этих не обладающих правами юридических лиц контор независимы от муниципальных властей. Но «на самом деле» они зависят от муниципалитетов в отношениях обеспечения услугами, предоставления рабочей силы, обслуживания коммуникаций и прочего. И если начальник отдела или инспекции какой-либо федеральной службы, такой как налоговая, хочет получить землеотвод для строительства своего дома-поместья, то ему надо договариваться с мэром муниципального образования. Но у мэра есть свои потребности, например, ему жизненно важно «оптимизировать» налоги для тех предприятий, которые он контролирует. Естественно, что мэр и руководитель отдела службы чаще всего «договариваются». Схожие отношения объединяют всех служивых людей примерно одного уровня в весьма спаянную структуру взаимного обслуживания.
   Рассмотрим подробнее отношения между конституционным и муниципальным административно-территориальным делением (таблица 8). Отношение между уровнем организации «городские округа» и «федеральным уровнем деятельности» можно представить как «городские округа, на территории которых размещены учреждения, предприятия и организации федерального подчинения». Федерация представлена на уровне городских округов многообразно. Например, все ЗАТО, то есть объекты федерального подчинения или значения (Минобороны, Росатома), расположены на территориях городских округов. Вернее, наличие ЗАТО на территории поселения придает ему статус городского округа. Список ЗАТО и соответствующих муниципалитетов дан в приложении 3.
   Отношение между уровнем муниципальных районов и федеральным уровнем функционирования можно представить как «муниципальные районы, на территории которых размещены учреждения, предприятия и организации федерального подчинения». К такого рода феноменам можно отнести экономические зоны, военные городки, рекреационные и игровые зоны. Например, на территории Майминского муниципального района Республики Алтай началось строительство федеральной игровой зоны, а на территории пограничного с ним Советского муниципального района Алтайского края предполагается строительство федеральной рекреационной зоны. Такого рода зоны управляются соответствующим агентством при МЭР [38 - Агентство ликвидировано, и управление зонами передано департаментам МЭР.].
   Отношение между уровнем организации «городские поселения» и федеральным уровнем деятельности объективируется как «городские поселения, на территории которых расположены федеральные объекты». Например, воинская часть, базирующаяся на территории городского поселения или исследовательский центр, подчиняющийся федеральным властям.
   Отношение между уровнем организации «поселения» и федеральным уровнем функционирования может быть объективировано как федеральные учреждения и организации, размещенные в поселках, входящих в муниципальный район. Например, оздоровительный комплекс «Тетьково», размещенный в поселке Тетьково Каширского района Тверской области, подчинен Главному медицинскому управлению Управления Делами Президента РФ.
   Столичные структуры чаще всего представлены в муниципалитетах своим капиталом и отношениями собственности. Так, в Таганроге три четверти ВВП муниципалитета обеспечивается предприятиями и организациями, принадлежащими «москвичам». А в некоторых рекреационных зонах большая часть ресурсов тем или иным образом контролируется «московскими» собственниками.
   Конституционные уровни проецируются в муниципалитеты тем, что на территории муниципалитетов дислоцируются предприятия, организации и учреждения федерального, окружного (отраслевого) столичного и регионального уровней организации, служащие для них источником ресурсов. При этом организации, учреждения (если это подразделения госаппарата, а не хозяйствующие лица) и прочие существуют, как подчеркивалось выше, как юридические лица только на уровне субъектов Федерации, в то время как на уровнях городских округов и ниже они представлены структурами, имеющими статус только в рамках положений о соответствующих министерствах и ведомствах.
   Как уже подчеркивалось выше, все государственные служащие (военнослужащие, правоохранители, судьи, прокуроры, депутаты и т. д.) проживают «на земле», в муниципалитетах. Однако по факту принадлежности к титульным (служивым) сословиям они, согласно преференциям, прописанным в законах о государственном служении, обеспечиваются разного рода ресурсами – специализированными учреждениями, размещенными, как правило, в городских округах и городах федерального значения. Тем самым отдельные, наиболее значимые аспекты жизни членов служивых сословий связаны не с муниципалитетами проживания, а со специализированными сословными учреждениями обслуживания и обеспечения, размещенными на территории муниципалитетов.
   Можно сказать, что пространства жизни членов титульных сословий формируются «по столбцам» таблиц административно-территориального устройства. Служивые люди официально не живут в муниципалитетах, они в них служат, и их служение обеспечивается и обслуживается согласно нормам сословных законов, а также согласно утвержденным Правительством РФ положениям о конкретных министерствах и ведомствах.
   В некоторых муниципалитетах существуют федеральные пространства жизни – госдачи, в которых есть свои культура, медицина, быт. Есть окружные пространства, обеспечиваемые отраслевыми – ведомственными системами раздачи ресурсов. Есть столичные и региональные пространства жизни, иногда отделенные охраной и заборами. В собственно муниципальном пространстве живут только члены нетитульных сословий – бюджетники и пенсионеры, работающие по найму, предприниматели, работающие на свободном рынке, и внесословные – мигранты. Они причастны к пространству жизни высокостатусных представителей титульных сословий только в отношениях обслуживания, да и то на специальных – режимных – условиях.
   Можно сказать, что конституционные уровни административно-территориального устройства задают «реальное» пространство государственного функционирования, в котором люди служат. Уровни муниципальной организации задают пространство «заботы о благе народа», в котором люди ходят «на работу», получают зарплаты, пенсии и пособия. Это тоже «реальное» пространство. А «на самом деле» жизнь организуется в отношениях между государственными и муниципальными уровнями организации и управления, в некодифицированной системе отношений между разного рода государственными служащими, с одной стороны, и муниципальным народом – с другой.
   Административная связность между изначально (по закону № 131-ФЗ) не иерархированными муниципальными уровнями организации достигается и за счет делегирования полномочий от нижних муниципальных уровней (поселкового, городских поселений) к муниципальным районам, иногда и к субъектам Федерации. Такое делегирование осуществляется по необходимости, часто вопреки законам и инструкциям. Оно проявляется «в реальности» в совместном использовании медицинской, культурной и образовательной инфраструктуры городским округом и окольцовывающим его муниципальным районом (например, отношения между Вышневолоцким муниципальным районом и городским округом Вышний Волочек). А «на самом деле» границ между смежными в каких-либо отношениях муниципалитетами часто просто не существует, помещики договариваются друг с другом, если в этом возникает необходимость.
   Отношения между конституционными и муниципальными уровнями (окрашенный фрагмент таблицы 8) во многом определяет то пространство, которое существует «на самом деле». В этом пространстве люди подрабатывают и занимаются отходничеством, строят и обустраивают поместья, «пилят бюджеты» и, оказывая друг другу взаимные услуги в пределах должностных компетенций или вне их, осваивают ресурсы нецелевым образом или расхищают их.

Окружные (отраслевые) организации и учреждения на территории муниципалитетов

   Рассмотрим логику распределения учреждений и организаций Министерства внутренних дел Федерации по единицам административно-территориального деления. МВД имеет мощную разветвленную структуру, номинальной функцией которой является охрана правопорядка. С точки зрения теории ресурсного государства, этой структуре делегирован ресурс власти для обеспечения правопорядка в процессах распоряжения другими, в том числе и материальными, ресурсами. МВД, можно сказать, распределяет «правопорядок» как ресурс. Согласно законам о милиции и о внутренних войсках подразделения МВД дислоцированы практически во всех муниципальных образованиях таким образом, что на территории одного муниципалитета могут быть представлены учреждения и организации прямого министерского, окружного, столичного и регионального подчинений.
   При аналитическом представлении отраслевой (окружной) структуры необходимо учитывать, что федеральный уровень организации воплощается, в частности, в том, что для учреждений, организаций, воинских частей и служащих МВД Федерация представлена (в рамках схемы) Министерством внутренних дел. Это означает, что в табличном представлении структуры МВД федеральный уровень совпадает с министерским, а собственно федеральное «остается за кадром», так как не отображается в ведомственном административно-территориальном устройстве.
   Из таблицы видно, что практически каждому элементу административно-территориальной структуры Федерации сопоставлен элемент внутренней (окружной) организации МВД. То есть структура МВД столь же «плотна», как и структура Федерации. В известном смысле МВД, как и многие другие министерства, может рассматриваться как воплощение Федерации в форме унитарного государства.
   Социальная (сословная) структура, которая представлена в наддиагональной части таблицы, образована – в отличие от основной схемы – правоохранителями, военнослужащими (так как служба во внутренних войсках МВД – военная служба) и работающими по найму, бюджетниками и представителями других нетитульных сословий, обслуживающими правоохранительную службу в МВД и военную службу во внутренних войсках.
   Более подробно структура и функции МВД и его подразделений представлены в приложении. Отметим, что система учреждений и организаций МВД практически однозначно сопоставлена структуре муниципалитетов и других элементов административно-территориального деления. Она во многом изоморфна государству в целом, так что практически каждому элементу деления сопоставляется какая-либо организация, учреждение или подразделение Министерства внутренних дел. Так, например, городскому округу, на территории которого расположено ЗАТО, сопоставляется городской отдел МВД, курируемый Главком – департаментом по охране особо важных объектов. А муниципальному району сопоставляется районное управление МВД, курируемое региональным управлением МВД, в структуре которого могут находиться подразделения, курируемые представительством МВД при полпреде Президента РФ.
   Такая структура учреждений и организаций МВД предназначена, с моей точки зрения, для организации государственного контроля за сбором и распределением ресурсов. Любые операции с ресурсами, проходящие на территории, подведомственной учреждению МВД, подлежат контролю, имеющему целью выполнение правил и норм обращения с ними. Нецелевое использование и хищение ресурсов должно пресекаться органами МВД. Выполнение этих функций МВД контролируется, в свою очередь, другими подразделениями МВД, а также ФСБ с его разветвленной структурой, прокуратурой и другими государственными организациями, дислоцированными в данном муниципалитете, регионе и округе.
   В то же время контроль над использованием ресурсов сопряжен со сбором сословной ренты (которую выплачивают практически все предприниматели, живущие в муниципалитете) служивыми милицейскими людьми. Формальной причиной каждой конкретной выплаты ренты служат нарушения в порядке сбора, хранения и распределения ресурсов, без чего невозможно любое предпринимательство. Естественно, что сотрудники МВД также нарушают порядок обращения с тем ресурсом, который им положен государством, и эти нарушения служат формальным основанием для требований о выплате ими сословной ренты прокурорским и многим другим служивым людям.
//-- * * * --//
   Рассмотрим теперь то, каким образом населению страны раздается ресурс «здоровье». «В реальности» существует национальная система здравоохранения, то есть совокупность учреждений и организаций разной ведомственной принадлежности, расположенных в разных муниципальных образованиях.

   Таблица 9
   Структура Министерства внутренних дел, приведенная к административно-территориальному делению

   С точки зрения государства, здоровье есть ресурс, распределение которого должно осуществляться по критериям социальной справедливости. Социальная справедливость заключается в том, что предоставление услуг, связанных со здоровьем, гарантируется разным сословиям в разной мере и в разном качестве. В частности, медицинское обслуживание входит в социальные гарантии государственным гражданским служащим, военнослужащим, правоохранителям, судьям, прокурорам, депутатам Федерального Собрания. Предоставление медицинских услуг работающим по найму, бюджетникам, пенсионерам (по труду и возрасту), коммерсантам осуществляется системой бюджетных учреждений и организаций здравоохранения – частично бесплатно, частично за деньги.
   Национальная система здравоохранения образована принципиально различными и мало связанными между собой институтами (бюджетная медицина, военная медицина, медицина катастроф, корпоративная медицина, ведомственная медицина – как в РАО РЖД или Центральном банке). Учреждения национальной системы здравоохранения привязаны к элементам административно-территориального деления, они в них расположены и обслуживают отдельные группы-сословия.
   Бюджетная медицина есть лишь часть системы здравоохранения, в то время как государственные служащие, военнослужащие, правоохранители (в том числе судьи и прокуроры), депутатский корпус и многие другие социальные категории по закону или по традиции обслуживаются специальными медицинскими институтами, лишь методически и консультативно связанными с бюджетной системой. Эти учреждения представлены только в тех поселениях, где сконцентрированы члены этих сословий.
   Представление о структуре здравоохранения можно задать схемой таблицы 10.

   Таблица 10
   Структура федеральной системы здравоохранения, приведенная к административно-территориальному делению

   Высшую медицинскую власть персонифицирует министр здравоохранения и социального развития. Министр (министерство) непосредственно курирует деятельность федеральных учреждений и организаций здравоохранения, расположенных как в элементах конституционной, административно-территориальной структуры, так и в муниципалитетах – по первому (федеральному) столбцу таблицы.
   Отраслевое (окружное) здравоохранение курируется заместителями первых лиц ведомств, имеющих собственные медицинские части. Эти ведомства, в виде учреждений и организаций здравоохранения, дислоцированы как в элементах конституционного административно-территориального деления, так и в муниципалитетах. Таковы военные госпитали, медсанчасти, санатории, дома отдыха и другие организации ведомственного здравоохранения, размещенные в регионах, городских округах или муниципальных районах.
   Столичное здравоохранение курируется заместителями мэров Москвы и Санкт-Петербурга. Учреждения и организации столичного здравоохранения дислоцированы и в других субъектах Федерации, в муниципальных округах и муниципальных районах. Это специализированные «московские» или «питерские» больницы, санатории и дома отдыха, находящиеся на балансе органов управления городов федерального значения.
   Таким образом, на территории городского округа, муниципального района, городского поселения или сельского поселения могут находиться учреждения здравоохранения разной ведомственной принадлежности: федеральные, окружные (военные, например), столичные (подведомственные московским организациям), региональные и, естественно, муниципальные. Причем каждый тип учреждения ориентирован на обслуживание определенного сословия, но может обслуживать и местных жителей, не принадлежащих к ведомству и не являющихся членами служивого сословия.
   В силу многослойности структуры руководитель территориального органа здравоохранения, на территории которого расположены учреждения и организации здравоохранения, распоряжается только частью ресурсов, выделенных на охрану и поддержание здоровья. Поэтому он «на самом деле» вынужден «договариваться» с руководителями федеральных, ведомственных, столичных и региональных организаций.
   В учреждениях здравоохранения на руководящих должностях заняты государственные служащие (до уровня регионов), а работают бюджетники, работающие по найму, и члены других нетитульных сословий. В ведомственных (окружных) учреждениях и организациях здравоохранения, где предусмотрена военная служба, заняты военнослужащие.
   Общепринято, что такая структура организации здравоохранения не обеспечивает социальной справедливости при раздаче ресурса «здоровье». Соответствующий национальный проект должен был изменить проводящую ресурсы систему за счет реструктуризации ее нижних (муниципальных) уровней и технического переоснащения региональных и федеральных уровней. Однако забота федерального центра о развитии здравоохранения трансформировалась отраслями и некоторыми регионами, в частности, в фактическую ликвидацию ФАПов и участковых больниц с концентрацией всех ресурсов в районных больницах.
   Эти преобразования в данном случае основывались на умозрительном представлении, что всегда исправные машины мед-служб, принадлежащие районной больнице, оснащенные всем, что необходимо для оказания первой помощи, доставят квалифицированного врача к больному или больного к врачу в оптимальное время. Но сельские дороги и климат в большей части страны таковы, что постоянно ломающиеся машины отечественного производства обслуживают – в лучшем случае – административные центры муниципальных районов, а больные в поселениях оказываются на попечении фельдшеров (там, где они остались), постепенно превращающихся в знахарей – ввиду отсутствия элементарных лекарств, оборудования и знаний.
//-- * * * --//
   Образование, с точки зрения государства, также является ресурсом, который должен быть распределен согласно требованиям социальной справедливости. Система учреждений образования может быть рассмотрена как совокупность институтов сословной социализации. Это означает, что каждое сословие должно иметь свои учреждения и организации образования. Государственные гражданские служащие, военнослужащие, правоохранители, как показывает практика, уже сформировали такие системы, включающие как особые учреждения общего образования (такие как кадетские училища и специализированные, в том числе и негосударственные, школы), так и учреждения высшего образования – отраслевые академии (военные, правоохранительные, ФСБ, МЧС и т. п.).
   Учреждения общего образования в основном предназначены для сословной социализации членов нетитульных сословий: работающих по найму, коммерсантов, бюджетников.
   Рассмотрим территориальную структуру учреждений такого образования.
   Для системы образования федеральные органы управления представлены Министерством образования и науки РФ, персонифицированным министром. Министру подведомственны (по столбцу) учреждения и организации образования, дислоцированные как в элементах конституционного деления, так и в муниципалитетах.
   Следующий столбец таблицы 11 отображает учреждения и организации образования, подведомственные отраслям (округам). Это военные, специальные и другие учреждения и организации, курируемые, как правило, заместителями первых лиц министерств и ведомств по кадрам. Министерство образования и науки выступает как методический и консультационный центр по отношению к такого рода организациям, дислоцированным как в элементах конституционного административно-территориального деления, так и в муниципалитетах.

   Таблица 11
   Структура федеральной системы образования, приведенная к административно-территориальному делению

Таблица 12
Структура организаций науки (кроме академической), соотнесенная с административно-территориальным делением

Таблица 13
Структура организаций академической науки, соотнесенная с административно-территориальным делением (выделены академические компоненты)

   Столичные учреждения и организации образования могут быть представлены как в регионах (как филиалы московских организаций), так и в муниципалитетах – как «московские» вузы, лицеи и училища.
   Наконец, региональные учреждения и организации образования всегда расположены в определенных муниципалитетах – городских округах, муниципальных районах, городских поселениях и поселениях.
   Таким образом, на территории одного муниципалитета могут находиться учреждения и организации образования разной подчиненности: от прямой федеральной до региональной. Руководитель муниципального органа управления образованием чаще всего не является основным распорядителем ресурсов, и поэтому «на самом деле» вынужден «договариваться» с руководителями других учреждений образования по множеству проблем, связанных с их распределением и освоением.
   В учреждениях и организациях образования вплоть до регионального уровня на руководящих должностях заняты государственные служащие, а обслуживают систему образования в основном бюджетники, хотя в ведомственных учреждениях на преподавательских должностях работают военнослужащие, правоохранители и члены других титульных сословий, которым разрешена преподавательская деятельность.
//-- * * * --//
   Точно по такой же логике размещены по территории страны учреждения науки. Причем если академические учреждения соотнесены только с федеральным и окружным уровнями, то ведомственные научные организации соотнесены и со столичным, и с региональными уровнями. Муниципальной науки в настоящее время в стране нет.
//-- * * * --//
   Поддиагональная часть таблиц 8-13 представляет собой логику разбиения страны на части. Можно выделить три типа частей-элементов. Первый тип – элементы конституционного административно-территориального устройства, дополненные отраслевым (окружным) делением. Это столицы, федеральные округа, субъекты Федерации и пр. и отношения между ними. Второй тип – элементы муниципального устройства. Это городские округа, муниципальные районы, городские поселения, поселения и отношения между ними. Третий тип – проекции федерального устройства в муниципальное устройство, существующие в форме подразделений учреждений и организаций федерального, окружного, столичного и регионального подчинения, расположенных на территориях муниципалитетов разного рода.
   Наддиагональная часть таблицы интерпретируется как форма интеграции элементов административно-территориального устройства в целостность Федерации. Эта интеграция «в реальности» осуществляется в административном порядке, «по закону», за счет того, что руководители и сотрудники учреждений и организаций федерального, окружного, столичного и регионального подчинения являются членами титульных (законных) сословий государственных гражданских служащих, муниципальных служащих, военнослужащих, правоохранителей и их поведение регулируется нормами законов о соответствующих служениях, положениями о министерствах и ведомствах и приказами вышестоящих начальников.

Административно-территориальное деление и согласование интересов СССР

   «На самом деле» интеграция осуществляется иначе, через поместные структуры, функционально аналогичные институтам гражданского общества, которые будут рассмотрены дальше. «Всамделишная» форма интеграции элементов административно-территориального деления России принципиально отличается от того, как интеграция осуществлялась в СССР. Для обоснования утверждения рассмотрим схему административно-территориальной структуры СССР и отношения в ней.
   Административно-территориальная структура СССР [39 - Административно-территориальное устройство СССР в данной схеме представлено в предельно идеализированном виде. В частности, на схеме не показаны различия в устройстве республик с областным и районным делением, не показано также место национальных республик и национальных округов в составе краев и областей республик с областным делением.] и логика ее распада описана мной в работе «Административные рынки СССР и России». В СССР, в отличие от России, были республиканский и столичный (московский) уровни организации и функционирования, исчезнувшие в ходе распада. Муниципальных уровней организации и функционирования не было, то есть разбиение страны на элементы административно-территориального устройства осуществлялось административным образом.
   Основные отличия административно-территориальной структуры СССР от аналогичной структуры России заключаются не в способах деления территории на элементы, а в способах интеграции элементов в целостность государства. В СССР все первые лица, по факту возглавлявшие структуры управления элементами административно-территориального деления, были членами КПСС и по должности входили в координационные органы управления регионами – бюро парткомов КПСС, были членами райкомов, горкомов, обкомов КПСС, членами ЦК партий союзных республик, ЦК КПСС. Первые лица наиболее важных с точки зрения государства единиц деления были членами Бюро ЦК КПСС или кандидатами в его члены. Это Председатель Совета Министров РСФСР, первые секретари ЦК партий Украины, Белоруссии и Казахстана, Первые секретари Московского горкома КПСС и Ленинградского обкома КПСС.
   Состав должностных институтов согласования интересов представлен в таблице в виде столбцов в наддиагональной ее части.
   Кроме того, более широкий круг начальников был включен в дополнительный орган согласования интересов – Советы народных депутатов, иерархия которых начиналась с административного района и заканчивалась Верховным Советом СССР. Эта иерархия не представлена на схеме таблицы.
   Такие – должностные – формы согласования интересов были институализированы как пленумы и съезды органов партийного и советского управления, в рамках которых периодически до массы начальников доводилась информация об изменении «линии партии» и необходимости согласовать акценты в распределении ресурсов. Эти институты можно уподобить имперскому собору, однако в отличие от соборной организации имперской жизни партийная интеграция осуществлялась не время от времени, а с довольно строгой периодичностью. На съездах и пленумах КПСС и Советов достигался необходимый минимум советской соборности и согласовывались интересы всех советских сословий – рабочих, крестьян и служащих – в важнейшем для них деле – формах консолидации и пропорциях распределения ресурсов.
   Другой не менее, а может быть и более, значимой формой согласования интересов были партийные организации по месту работы и жительства, членами которых были все начальники, жившие на территории города, района или поселения. Этот институт на таблице отображается как горизонтали поддиагональной ее части и вертикали наддиагональной части. Кому бы ни подчинялся государственный функционер на уровне СССР или республики, он всегда был членом первичной партийной организации, деятельность которых регулировалась и контролировалась райкомами и горкомами КПСС. Первичные партийные (а также комсомольские и профсоюзные) организации по месту работы и жительства функционально были эквивалентны институтам гражданского общества «западных» государственных систем и дворянским собраниям Российской империи.

   Таблица 14
   Схема административно-территориального устройства СССР

   Дело в том, что «линия партии», которая доводилась до массы начальников по должностным иерархиям и на съездах и пленумах, нуждалась всегда в адаптации и привязке к местным условиям. Такая привязка осуществлялась через партсобрания первичных организаций КПСС, решения которых были обязательными для исполнения всеми членами партии. И если местные нужды требовали нарушения должностных инструкций, правил или даже прямых приказов отраслевых начальников, то они и нарушались – под угрозой партийного взыскания, самым страшным из которых было исключение из КПСС, равносильное социальной смерти начальника.
   Руководящая роль КПСС была консолидирована в райкомах и горкомах партии и заключалась в задании отраслевых целей социалистического государства в рамках пленумов и съездов и коррекции как целей, так и средств для их достижения на местном уровне через аналоги институтов гражданского общества – собрания первичных партийных, комсомольских и профсоюзных организаций.
   Можно сказать, что съезды и пленумы КПСС отображали советскую «реальность», в то время как «на самом деле» было консолидировано в деятельности первичных партийных и прочих организаций, которые и выполняли в СССР функции гражданского общества.
   Таким образом, согласование деятельности предприятий, организаций, элементов административно-территориального устройства СССР осуществлялось в текущей работе координационных органов партийного и советского управления и партийных организаций, в отличие от современной России, где согласование интересов «в реальности» административное – в рамках законов о государственном служении и положений о министерствах и ведомствах.
   Это согласование, как показано в работе «Сословная структура постсоветской России», заключается «в реальности» в легальном лоббировании выделения ресурсов в рамках федерального, регионального или муниципального бюджетов и дополнительных действиях, связанных с распределением бюджетных ресурсов для выполнения функций служения, обеспечения и обслуживания. Практическое (скрытое) согласование интересов заключается «на самом деле» в сборе сословной ренты с тех, чья сословная принадлежность считается ниже по рангу. Так, правоохранители собирают сословную ренту с предпринимателей, военнослужащие спецслужб и прокуроры – с правоохранителей, государственные гражданские служащие – со всех других сословий. Техники сбора, распределения ресурсов и сословной ренты интегрируют элементы административно-территориального деления в целостность Федерации.
   В российской «реальности» не существует официальных институтов согласования интересов «по горизонталям» территориального устройства государства, таких как партсобрания в СССР. Но «на самом деле» такие институты есть. Это российское гражданское общество, о котором говорилось ранее, то есть неявные объединения служивых людей, живущих на территории одного муниципалитета. Цель такого объединения – координация действий по перераспределению ресурсов (приданных им в рамках служений) на обустройство разнородных поместий, в том числе и муниципальных районов, городских и сельских поселений как поместий глав их администраций.
   Попытки формализовать и политизировать формы координации, существующие «на самом деле», которые пытается осуществить политическое руководство России, воссоздавая в рамках «Единой России» руководящую роль партии, во многом сейчас ограничены сословным законодательством, так как участие служивых людей в политической деятельности «не приветствуется» их начальниками или полностью запрещено сословными законами [40 - Методическое письмо «О правовых аспектах ограничения права отдельных категорий граждан Российской Федерации быть членами политических партий и ограничения в служебной деятельности граждан, являющихся членами политических партий». Приложение 29.]. Сложилась, в общем-то, парадоксальная ситуация, когда претендующая на роль правящей партии структура в своей официальной деятельности демонстративно нарушает основополагающие для государства законы о государственной службе.

Глава 5
Социальные отношения и территориальная структура

Гражданское общество служивых людей

   Таким образом, страна Российская Федерация «в реальности» состоит не только и не столько из своих субъектов. Регионы-субъекты – лишь одно из многих ее членений. Страна в первую очередь состоит из округов, то есть министерств и ведомств и их территориальных подразделений. Далее – страна состоит из столиц и их проекций, как правило, экономических – на региональные уровни. И страна состоит из регионов и муниципалитетов. Отношения между ними регулируются «в реальности» писаным правом, которое непрерывно меняется из-за стремления политиков и чиновников угнаться за тем, что происходит «на самом деле» и что в принципе не может быть формализовано законом.
   А «на самом деле» страна образована отношениями между поместьями разного рода и масштаба и отношений между ними «по понятиям», то есть по критериям социальной справедливости, варьирующим от поместья к поместью.
   Российское государство – то есть система политической власти, интегрирующей элементы административно-территориального деления в политическую целостность – образовано отношениями между членами сословий, служащих в органах управления округами, столицами, регионами и муниципалитетами. А общество, в основном, образовано отношениями между членами разных сословий в части координации действий по «нецелевому использованию или хищению» ресурсов разных форм собственности для использования этих ресурсов в поместном обустройстве. Формы и форматы отношений между разного рода служивыми и обслуживающими людьми в условиях перманентного и непреодолимого дефицита ресурсов определяют устойчивость государства и направление его развития.
   Это государство-общество держится на системе связей по перераспределению ресурсов, в обиходе называемой «коррупцией», но ею не являющейся. Иначе: общество «в реальности» конституируется формальным дефицитом ресурсов и стремлением к их справедливому распределению. Именно дефицитарные связи стягивают части государства – элементы административно-территориальной структуры в целое. Причем само понятие социальной справедливости предполагает сословное расслоение и некие нормы того, что должно быть распределено сословию в целом и его членам – сообразно их статусам в сословии. В то же время внутри поместий, «на самом деле», дефицита нет, скорее есть изобилие ресурсов, которое демонстрируется помещиками тем, кто этого, по их мнению, достоин.
   Такое общество, «в реальности» демонстрирующее дефицит ресурсов, а «на самом деле» манифестирующее их избыток, неотделимо от государства и, скорее всего, даже аналитически не поддается вычленению из него. Это «общество социальной справедливости» функционально эквивалентно «буржуазному обществу», то есть обществу, отделенному от государства. Однако российское общество, в отличие от буржуазного общества, которое дополняет государство, всегда противопоставлено ему (так как члены общества – официально – обделены ресурсами, в чем всегда, по их мнению, виновато государство) и в то же время полностью в него интегрировано. «Реальность» всегда противостоит тому, что есть «на самом деле». Впрочем, можно сказать, что и государство полностью интегрировано в так организованное общество. Они переходят друг в друга, и попытки их разделить столь же успешны, как и попытки найти вторую сторону ленты Мёбиуса.
   «Реальность» государства и то общество, которое есть «на самом деле», – только разные представления того, что уже столетие пытаются понять исследователи с помощью импортных теорий, в которых отсутствуют необходимые понятийные средства.
   Общество социальной справедливости устроено непрозрачно, причем это устройство таково, что все мотивы его членов направлены на усложнение общественных связей, а не на их упрощение. Чем более ветвисты и непрозрачны связи в таком обществе, тем легче идут процессы административного торга по распределению и перераспределению ресурсов, тем больше возможностей для изъятия сословной ренты.
   Позитивное знание о реальных процессах распределения ресурсов почти всегда оказывается непубличным, скрытым, априори «вредным», а с позиции внешнего наблюдателя – свидетельствующим о противозаконности действий как тех, кто распределяет ресурсы, так и тех, кто их осваивает или списывает. Уже поэтому любое расследование распределения ресурсов приводит государственного человека (даже такого, как один бывший генеральный прокурор) к выводу, что «коррупция пропитала все связи и отношения» в нашем государстве-обществе.
   Публичность делает невозможными отношения и связи административного торга, следовательно, и сам торг, что обостряет ресурсные дефициты. Из советской практики известно, что, как только, к примеру, начиналась борьба с коррупцией в торговле, продукты повседневного спроса исчезали из «реальности», увеличивая изобилие тех же продуктов в «на самом деле». Масштабное «вскрытие злоупотреблений», такое как гласность в СССР, в немалой степени способствовало разрыву сложившихся ресурсных отношений, что вызвало переход от частных дефицитов к всеобщему, приведшему в конечном счете к распаду государства.
   Бесконтрольное развитие отношений административного торга и усложнение связей административного рынка приводит к тому, что все большая часть ресурсов осваивается самим рынком, то есть уходит на поддержание связей и отношений поместного образа жизни. При этом не остается ресурсов на собственно развитие – на то, что можно назвать экономическим ростом, что приводит к дефициту распределяемых ресурсов, об опасности которого я уже говорил.
   Неинституализированные связи и отношения нашего гражданского общества служивыми людьми – борцами с коррупцией воспринимаются «в реальности» как нарушение предписанного конституционного и муниципального порядка, как коррупция, злоупотребление служебным положением, нецелевое использование бюджетных средств или их хищение. Масштабы общественно-гражданских связей таковы, что не позволяют бороться с ними правовыми методами, разве что – что не исключено – масштабными «посадками» по логике сталинских репрессий. Власть, как представляется, пока не готова пойти на воспроизведение сталинской логики борьбы с тем, что считается коррупцией, прежде всего потому, что она тогда должна начать сажать сама себя.
   Для объяснения сложившейся ситуации используется вполне определенная и всех устраивающая логика: утверждается, что масштабы нарушений порядка обращения с ресурсами связаны с несовершенством разделения полномочий между уровнями и ветвями власти, и потому для борьбы с негативными явлениями необходимо провести административные реформы, упорядочить полномочия, передав их либо другим ветвям власти, либо с одного уровня организации и управления административно-территориальной структуры на другой.
   «В реальности» меняются положения о министерствах и ведомствах, создаются новые федеральные и окружные конторы, федеральные полномочия делегируются регионам и обратно, региональные полномочия делегируются муниципалитетам и обратно, отраслевые функции вместе с оргструктурами передаются региональным органам власти и обратно.
   «На самом деле» люди – функционеры на региональном и муниципальном уровне остаются, как правило, на своих функциональных местах и живут в своих поместьях – в регионах, муниципалитетах, государственных или частных предприятиях или организациях, меняя только начальников. Вместе с людьми остаются и крепнут общественно-гражданские отношения, чаще всего нейтрализующие благие намерения высших должностных лиц государства. Внешне это сейчас выражается во взрывном росте количества поместий чиновников и коммерсантов и в повышении их социального «качества» – оформлении их как легитимной собственности членов семей. Можно даже предположить, что чем хуже (в смысле выполнения государственных планов и реализации намерений) обстоят дела «в реальности» государственной жизни, тем лучше «на самом деле» для поместий и помещиков, тем больше ресурсов они могут привлечь для обустройства пространства своей специфической российской общественно-гражданской жизни.
   Представляется, что благие государственные намерения и действия (передача полномочий и административная реформа) обречены на неудачу в принципе, так как не учитывают логики организации социального пространства страны. В лучшем случае можно только минимизировать административно-рыночные и общественно-гражданские отношения, упростив административно-территориальную структуру и элиминировав тем самым группы чиновников, выполняющих посреднические функции в управлении ресурсными потоками между уровнями организации социального пространства и между постсоветскими социальными группами – служивыми и обслуживающими сословиями.
   Попытки преодоления дефицита ресурсов для развития, как правило, идут в рамках «борьбы с коррупцией, хищением и нецелевым использованием бюджетных средств». Однако еще не было примера, когда бы эта борьба, в конечном счете, приводила к результатам, которые можно было бы счесть позитивными. Если, конечно, не считать успешной реализацию сталинской логики массовых репрессий, когда члены сословий, которые по политическим обстоятельствам были признаны виновными в хищении ресурсов или нецелевом их использовании, лишались своего статуса и своих поместий. Они пополняли ряды сословия «зэков» или получали «десять лет без права переписки».
   Как я уже подчеркивал, те отношения, которые есть «на самом деле», коррупцией не являются. Принципиальная непубличность в распределении и освоении ресурсов в «на самом деле», в «реальности» проявляющаяся их нецелевым использованием или расхищением, есть имманентное свойство самой системы сословно-ресурсного общественного устройства. Оно повсеместно и неискоренимо, однако масштабы этого явления могут быть уменьшены за счет упрощения системы распределения ресурсов. В частности, за счет упрощения административно-территориального устройства, сложность и непрозрачность которого столь велика, что существенная, если не подавляющая часть ресурсов из «реальности» осваивается не в ходе инвестиционных программ и проектов, прокламируемых государством, а идет на обустройство поместий в ходе согласований между представителями многочисленных элементов «реального» административно-территориального деления страны и сословий.
   Можно сказать о том, что ресурсно-сословная система подавляющую часть располагаемых ресурсов осваивает на собственные внутренние потребности, скрытые в «на самом деле», мало что оставляя «в реальности» для «формирования инновационного потенциала», как сейчас принято говорить. Поэтому «реальность» всегда дефицитарна, в то время как в том, что существует «на самом деле», обычно демонстративное престижное потребление, вовне выражающееся в одежде служивых людей, марках их автомашин и часов и так далее.
   Возвращаясь к таблице 14, на которой представлена административно-территориальная структура СССР, хотел бы еще раз обратить внимание на различия в формах согласования интересов между СССР и современной Российской Федерацией. Как уже говорилось, согласование интересов властных групп в СССР осуществлялось институтами КПСС в форме коллегиальных органов власти: бюро и пленумов обкомов, горкомов, райкомов партии – по вертикали, по уровням управления. По горизонтали же уровней организации согласование интересов достигалось через членство большинства работников аппаратов управления в самой КПСС. Соблюдение партийных норм и партийная дисциплина были существенно значимее, чем соблюдение иных норм, в том числе хозяйственной и даже личной жизни. Угроза партийных санкций за нарушение партийных норм гораздо жестче регулировала поведение членов КПСС, нежели угроза даже уголовных санкций, тем более что привлечение к уголовной ответственности для членов КПСС было возможно только при одобрении партийными органами.
   Наддиагональные части таблицы административно-территориальной структуры СССР состоят из списков членов бюро или пленума парткомитета соответствующего уровня, включенных в них «по должности». Наддиагональные части таблиц административно-территориальной структуры РФ состоят из списков членов служивых сословий, замещающих должности руководителей подразделений федеральных, окружных, столичных, региональных и муниципальных органов власти. «В реальности» России, как уже говорилось, согласование интересов осуществляется в рамках законов о государственных служениях и положениях о министерствах и ведомствах, утверждаемых Правительством РФ.
   Рассмотрим теперь сечения этих таблиц по строкам «уровни организации» и столбцам «уровни функционирования». Так, на уровне организации «городской округ» представлены учреждения, отделы и инспекции федеральных, отраслевых (окружных), столичных и региональных структур. Симметричный этой строке наддиагональный уровень управления «городских округов», например, включает в себя служащих этих организаций. Не существует на территории городского округа никакой формы согласования интересов этих служивых людей – как между собой, так и между ними и муниципальными чиновниками городского округа. Если в СССР членство в КПСС обеспечивало особого рода связность между советскими служивыми людьми, то в России такой связности нормативно еще нет, и не просматривается пока, как она может возникнуть. В официальном социальном пространстве муниципалитета федеральные, окружные и региональные структуры, с одной стороны, и муниципальные учреждения и организации – с другой, не сопряжены друг с другом.
   Тем не менее, «на самом деле» связность и сопряженность существуют и пронизывают все структуры, расположенные на территории городского округа – в данном случае. Эта связность проявляется прежде всего в административном торге при обмене ресурсами, которыми располагает каждый служивый человек по факту исполнения своих служебных обязанностей. Так, например, руководитель отдела Федеральной миграционной службы, расположенного на территории городского округа, по роду служения дает (или не дает) разрешение на привлечение пришлой рабочей силы. И если у мэра городского округа возникает оперативная потребность в трудовых ресурсах, то он волей-неволей вынужден договариваться с данным чиновником о выдаче соответствующего разрешения. И если у этого чиновника возникнет потребность получить землеотвод, например, для строительства дачи, то мэр может, если у него «сложились отношения» с этим чиновником, обеспечить ему особые преференции, не выходя при этом за рамки закона.
   Таких отделов и инспекций федерального, окружного, столичного и регионального подчинения на территории городского округа, например, десятки, и в них занята существенная часть активного населения. Эти люди, оказывая друг другу услуги даже в пределах должностной компетенции, связываются в прочнейшую и невидимую сеть неформальных связей административного рынка, которая по факту и представляет наше гражданского общество. Существует множество институтов этого гражданского общества, таких как совместная охота, рыбалка, ресторан, баня или «открытый для своих дом». Иногда, в относительно небольших муниципалиях, к такого рода институтам можно отнести конфессии, театры или закрытые клубы. Однако «в реальности» государственной организации этого общества не существует.
   Это гражданское общество строго иерархировано, так что функционеры, проводящие досуг в одной бане, не пересекаются с функционерами, проводящими досуг в другой бане. Грубо говоря, на уровне первых лиц муниципалитета и руководителей отделов и инспекций федерального или регионального подчинения формируются свои структуры гражданского общества, а на уровне инспекторов окружных отделов и рядовых чиновников муниципалитетов – свои. Члены таких клубов практически не пересекаются в своих общественно-гражданских отношениях. Они если и ходят в одну баню, то в разное время.
   Такая институциональная организация административного рынка и гражданского общества приводит к абсолютной, в большинстве случаев, их закрытости для внешнего наблюдения и изучения. Можно, как кажется, говорить об особой форме отечественного гражданского общества, обществе чиновников одного уровня территориальной организации. Институциональная организация такого общества весьма специфична. Это охота, рыбалка, баня, ресторанное или усадебное застолье, иногда местный приход или культурные формы проведения досуга, такие как театр.
   Причем такое гражданское общество формируется только на муниципальных уровнях административно-территориальной организации, в том социальном пространстве, которое заполнено резидентурами федеральных, окружных, столичных и региональных контор в муниципалитетах и не регулируется писаным правом. Это общество «на самом деле» единственная реальность, так как любые ведомственные интересы и амбиции, планы государственного развития, инновационные проекты и бизнесы должны быть в первую очередь согласованы – «протерты» в банях, ресторанах, на рыбалке или охоте. Иначе их ждет печальная судьба.
   Коммерция, в отличие от предпринимательства, на муниципальных уровнях в таких условиях возможна только как некоторые разрешенные «гражданским обществом начальников» действия, не ущемляющие интересов членов этого общества. Институт «крыши», вне которого коммерческая активность, мягко говоря, затруднена, общераспространен, меняется только его форма: когда-то крышевали бандиты, теперь крышуют «силовики» или другие государственные и муниципальные служащие – по неявной договоренности с другими членами местного гражданского общества.
   Рынок и рыночные отношения в этой структуре, как уже говорилось, невозможны в принципе, так как схлопывают «реальность» и «на самом деле» в нечто единое, совершенно неуместное в ресурсной организации жизни и сословной социальной структуре.
   При всеобщей распространенности описанных выше феноменов, в государстве, тем не менее, отсутствует язык их легитимного описания. Гражданское общество и поместное обустройство служивых людей одного уровня чиновниками других уровней воспринимается как нарушение социальной справедливости при распределении ресурсов, как коррупция, злоупотребление служивым статусом, расхищение бюджетных ресурсов и их нецелевое использование. Но не как естественная форма отечественной организации социального пространства и социальной структуры.

Многозначность представлений об устройстве государства

   Представим теперь таблицу 8 как совокупность квадрантов:
   1. Квадрант верхний, образованный отношениями между конституционными уровнями административно-территориального деления и одноименными уровнями управления, представляющий совокупность организаций и институтов, связывающих уровни этой формы организации в государственное целое (таблица 15).

   Таблица 15
   Государственно-управленческое представление устройства государства

   2. Квадрант правый верхний, образованный отношениями между конституционными уровнями организации и муниципальными уровнями управления.
   3. Квадрант левый нижний, образованный отношениями между муниципальными уровнями организации и конституционными уровнями управления.
   4. Квадрант правый нижний, образованный отношениями между муниципальными уровнями организации и муниципальными же уровнями управления.
   Рассмотрим отношения между квадрантами. С позиций государственного управления (1-й и 3-й квадранты, чтение по столбцам таблицы), страна образована отношениями между совокупностью государственных организаций и подведомственных им отделов, управлений, инспекций и так далее, расположенных «на земле», то есть в муниципалитетах. В этой «реальности» государственного устройства управление и согласование интересов осуществляются законами о разного рода службах, положениями о министерствах и ведомствах и отношениями начальник – подчиненный, которыми связаны чиновники. Страна – при таком ее видении – состоит из государственных учреждений и организаций, в которых служат чиновники различных рангов. Их обеспечивают другие чиновники, а обслуживают представители нетитульных сословий.

   Таблица 16
   Муниципально-управленческое представление структуры государства

   С позиций «реального» муниципального управления (2-й и 4-й квадранты, чтение по столбцам таблицы) страна представляется совокупностью чиновников всех рангов, от которых зависит распределение государственных ресурсов, которые разнаряжены или могут быть разнаряжены муниципалитетам, представленным совокупностью муниципальных служащих. Служащие заняты заботой о благе народа. Под народом понимается совокупность рентных или иных зависящих от бюджета социальных групп, живущих в разного рода муниципалитетах. Естественное для такой ситуации увеличение количества людей, ориентирующихся не на продажу труда, а на получение пособий, пенсий и зарплат, воспринимается при этом как свидетельство плохой работы многочисленных государственных и муниципальных контор.
   С позиций государственно-онтологических (1-й и 2-й квадранты, чтение по строкам таблицы), страна представляется совокупностью разного рода государственных организаций и служащих в них людей. Члены нетитульных сословий значимы лишь в той мере, в которой они необходимы для выполнения государственных функций обслуживания, то есть как мобилизационный и трудовой ресурсы.

   Таблица 17
   Государственно-онтологическое представление устройства государства

   С позиций муниципально-онтологических (3-й и 4-й квадранты, чтение по строкам таблицы), страна представляется совокупностью разного рода отделов, подразделений, инспекций государственных организаций, расположенных в муниципалитетах. Эти несамостоятельные – с точки зрения иерархий сословной власти – структуры направляют и корректируют деятельность муниципалитетов, вводя ее в рамки, определенные государством на разных уровнях его организации и управления. Включенность чиновников во «всамделишные» отношения поместного образа жизни рассматриваются не иначе как коррупция, нецелевое использование или хищение ресурсов.
   Таким образом, можно сказать, что есть по меньшей мере четыре разных представления страны, четыре России, имеющие общие элементы, но различающиеся онтологически. То есть «реальность» страны для ее чиновников и граждан неоднозначна, и «реальность» государственного управления, например, лишь в какой-то степени совпадает с «реальностью» ее устройства, ее онтологии.
   При этом «всамделишное» отображается в «реальности» только как некое пространство, в котором чиновники и обыватели «воруют». Термином «воровство» рефлектирующие граждане государства обозначают практически все проявления той вынужденной общественно-гражданской жизни, на которую обрекают страну административно-территориальное устройство, сословная социальная структура и ресурсная организация того, что называется у нас экономикой. При том, что все эти институты служат высокой цели достижения социальной справедливости.

   Таблица 18
   Муниципально-онтологическое представление структуры государства

Глава 6
Избыточные реальности и направления архаизации

   Принудительная модернизация или архаизация?
   Сотни лет уже, начиная с Петра Великого, страна подвергается насильственной модернизации. Одни властные реформаторы, впечатлившись внешними проявлениями «культурности» и «цивилизованности» в странах, где им пришлось побывать, или вообще понаслышке, перепахивают отечественное пространство, время и социальную структуру, пытаясь создать внешние подобия объектов своей любви. Другие, недовольные результатами модернизаций, стремятся вернуть страну в существующее только в их воображении идеальное прошлое. Парадокс в том, что искомое прошлое есть, как правило, результат уже забытого реформаторства. Третьи, начитавшись философствующих безумцев, пытаются построить «прекрасный новый мир», для чего им нужно прежде всего уничтожить старый.
   Страна, тем не менее, сохраняется, меняясь в границах и формах политических режимов, но не в их модернизирующем содержании. Сохраняется благодаря тому, что любой отечественный режим называет «воровством», «блатом», «коррупцией» или «происками врагов народа» и с чем он, по видимости, борется. Поместное мироустройство и гражданское общество служивых людей во все времена были и остаются консервативной силой, трансформирующей модернизирующие усилия реформаторов в то, что называлось Российской империей и СССР, а сейчас называется Российской Федерацией.
   На пути строительства нового мира из не устраивающей реформаторов страны использованы, казалось бы, все возможные варианты подражательных стратегий. В результате социальное пространство страны и ее социальная структура стали скопищем мало упорядоченных остатков иногда уже забытых – и всегда неудачных – реформаторских программ. Эти остатки скреплены поместными структурами, связанными между собой отношениями, для обозначения которых в публичном языке нет слов. Существующее пространство так наполнено объективированными последствиями разного рода модернизаций, начиная с петровской и кончая современными муниципальными новациями, что любые рациональные, казалось бы, его изменения приводят ко всем известным результатам [41 - Действительно, практически все социальные и экономические новации последнего времени только обострили извечные особенности отечественного мироустройства. «Укрепление вертикали власти» увеличило количество разного рода служивых людей до астрономического количества и привело к тому, что дележ ресурсов между государственными корпорациями, министерствами, ведомствами, регионами и «частными предприятиями», контролируемыми членами разного рода «узких кругов», родственниками, сослуживцами и земляками, принимает остроконфликтную форму. Все стороны, участвующие в конфликтах такого рода, обвиняют конкурентов в коррупции.].
   Борьба за целостность государства привела к тому, что вновь обострились сепаратистские настроения, особенно в национальных республиках, на Дальнем Востоке.
   «Построение рынка» привело к формированию государственных корпораций, а «меры по стимулированию развития малого и среднего бизнеса» весьма способствовали развитию многообразных губернаторских, мэрских, прокурорских, чекистских и ментовских форм административного предпринимательства.
   «Формирование демократии» привело к появлению пародии на КПСС и к вырождению возникшей было политической системы. В результате отсутствуют несиловые механизмы политического контроля за поведением, столь необходимые в периоды дефицита ресурсов и сопровождающих дефициты забастовок, стачек и бунтов.
   Борьба с коррупцией грозит стать функционально тем же, чем были в сталинское время раскулачивание, ликвидация имперских сословий как классов и поиск и наказание «врагов народа».
   Попытки оформить идеологию современного Российского государства привели к стерилизации информационного, научного, интеллектуального и художественного пространства и заполнению его теми суррогатами, которые можно наблюдать при включении любого телевизионного канала, чтении газет и научных обществоведческих журналов.
   Попытки оформить «место России в мире» привели к небывалому падению ее международного авторитета. Союзниками у России остались мировые аутсайдеры, а ее армия и флот находятся в таком состоянии, что стали скорее обузой, чем достоинством.
   Развитие системы образования, то есть советской по происхождению раздачи соответствующего ресурса, привело к тому, что даже то, что было в этой сфере 30 лет назад, воспринимается как хорошее прошлое. Вместо образования сложилась практика сословной социализации. Вузы различаются теперь между собой тем, что выпускники заведений, где еще дают образование, уезжают за границу, а остальные идут на государственную службу, где надо знать только, у кого можно брать и кому надо давать.
   Но самое, на мой взгляд, неприятное в том, что политические институты и люди воспринимают складывающуюся ситуацию не как дело рук своих, а как результат противодействия каких-то злых сил. Они лишены понятийных средств для рефлексии сложившегося положения.
   Мне представляется, что одна стратегия, тем не менее, не реализовывалась. Я назвал бы ее архаизацией, то есть возвратом к той организации социального пространства, которая, как представляется, была специфичной для России до того, как Петр I съездил за границу и привез оттуда лекала, по которым начал выкраивать новое государство. Проблема, с моей точки зрения, заключается в том, чтобы такую архаизацию можно было провести, избежав революционных потрясений и сохранив страну хотя бы в нынешних ее границах.
   Мне кажется, что без архаизирующих административно-территориальных преобразований, направленных на то, чтобы слить в единое социальное целое то, что сегодня расслоено на «реальность» и «на самом деле», вряд ли возможно достижение любых целей, которые пытается сформулировать власть.
   Вячеслав Глазычев в комментариях к одному из вариантов этого текста написал, что «…нельзя так походя предлагать столь жесткую архаизацию». Думаю, однако, что без радикальной архаизации административно-территориального устройства государства его – государство – рано или поздно ждет печальная судьба Российской империи и СССР, в которых в момент крушения «реальность» растворилась в многообразии легализовавшихся поместий, исторически одномоментно ставших новыми «реальностями».

Административно-территориальная структура как последствие реформаторства

   Громоздкость всей административно-территориальной структуры очевидна. Она, во многом представляет собой конгломерат из остатков разных режимов, структура которого практически не осознана и поэтому не учитывается ни в теории государственного устройства, ни в практике государственного управления. Так, например, в «Программе-2020» страна представлена только как совокупность регионов и «отраслей народного хозяйства», существующих, как говорилось выше, в основном как формы статистического учета, а не как политические и экономические реалии. Никакие иные формы деления в нее не включены, а значит, и не стали предметом эконом-политического целеполагания.
   Как уже говорилось, государственная организация социального пространства включает в себя:
   • собственно административно-территориальное деление, то есть уровни, определенные Конституцией РФ (федеральный, столичный, региональный);
   • уровни, определенные законом о местном самоуправлении (№ 131-ФЗ) (городских округов, муниципальных районов, городских поселений, поселений);
   • военно-административное деление, в котором страна разбита на военные округа, предназначенные для защиты от внешних врагов;
   • территориальные командования внутренних войск, в которых страна разбита на округа, предназначенные для защиты от внутренних врагов;
   • административно-политическое деление, в котором страна разбита на округа, совпадающие в своих границах с федеральными округами. В системе федеральных округов, руководство которых состоит в штате Администрации Президента РФ, координируется деятельность силовых, правоохранительных и некоторых иных структур;
   • отраслевое деление, в котором страна разбита на экономические и иные функциональные округа, то есть внутреннюю территориальную структуру министерств и ведомств. В последние годы отраслевое-функциональное деление тем или иным образом привязывается к федеральным округам, то есть к политическому вектору административно-территориального деления, однако это не решает проблем, связанных с громоздкостью, а скорее усугубляет их.

   Каждое их этих делений имеет свою историю создания и перманентного реформирования. Эта совокупность делений территории страны предназначена для отчуждения ресурсов (и силового обеспечения отчуждения) с нижних уровней территориальной иерархии, концентрации их и последующего «справедливого» распределения по единицам административно-территориального деления и сословиям (согласно рангам сословий) и внутри сословий – согласно рангам их членов. Эта структура плохо совместима с внутренним рынком, ведь на нем ресурсы должны конвертироваться в товары и деньги, которые распределяются заведомо социально несправедливо, формируя классы богатых и бедных. Такова суть рынка. Однако она хорошо совместима с внешними рынками, так как на границах государства экспортируемые ресурсы, консолидированные государством, превращаются в деньги и товары, купленные за эти деньги на внешних рынках. Эти товары снова государством превращаются в ресурсы, необходимые для обеспечения государственных нужд и нормативных потребностей сословий в товарах широкого потребления.
   Очевидно, такая структура несовместима с любым развитием, тем более с развитием инновационным, так как по определению она консервативна и может стремиться только к самосохранению и самовоспроизведению.
   Ранее я пытался показать, что Россия в настоящее время не конфедерация, не федерация и не унитарное государство, а внутренне экономически и политически противоречивое территориальное образование, ресурсное устройство которого таково, что оно – устройство – в процессах административного торга за распределение ресурсов блокирует практически все инновационные процессы как в сфере экономики, так и в сфере внутренней организации государственной и муниципальной жизни. Ресурсы перенаправляются на обустройство разного рода поместий: от регионов как поместий глав их администраций до дач как поместий служивых людей, коммерсантов, бюджетников и работающих по найму.
   Если сохраняются существующие принципы административно-территориального устройства и всеобъемлющие ресурсные отношения, то попытки «либерализовать» это устройство в целом, то есть «построить рынок» и сделать государство полноценной федерацией или конфедерацией, вероятнее всего приведут к его деструкции и по границам регионов – поместий, и по границам каких-либо поместий внутри регионов.
   Другим из путей консолидации многим представляется формирование унитарного государства за счет ограничения прав элементов деления в части распоряжения ресурсами. Однако создание унитарного государства на территории, охватывающей одиннадцать часовых поясов, – явно неподъемная задача, особенно в условиях необустроенности границ и геополитической динамики. Кроме того, унитаризация государства может интенсифицировать процесс превращения поместий в вотчины и, соответственно, чревато конфликтами между вотчинами. Даже опыт СССР с его руководящей ролью КПСС вряд ли возможно повторить в сегодняшних условиях, особенно если учитывать, чем закончилось существование советского государства и какие издержки потерпела страна и в ходе построения социалистического светлого будущего, и в процессе трансформации советского наследства в современное состояние.
   Третий путь консолидации «в реальности», как мне представляется, может основываться на упрощении (архаизации) административно-территориального устройства за счет элиминации уровней деления, несущих исключительно посреднические функции при управлении ресурсами. Элиминация уровней административно-территориального устройства может привести к исчезновению части «узлов», в которых ресурсы распределяются и перераспределяются, и уменьшить издержки, связанные с чрезмерным развитием отношений административного торга, освободив ресурсы для собственно экономического, инновационного развития. При этом я рассматриваю только собственно административно-территориальное деление, так как его другие формы, в том числе отраслевые, могут меняться сопряженно с ним.
   При элиминации некоторых уровней деления исчезнет и часть того пространства, которое есть «на самом деле», то есть современные формы поместной организации жизни. Ведь то, что существует «на самом деле», как мне представляется, не поддается никаким преобразующим и модернизирующим усилиям. Оно существует только потому, что такова «реальность», и может быть изменено только через преобразование «реальности», а не непосредственно, и уж тем более не может быть изменено репрессиями.

Избыточность уровня городов федерального значения

   В столичном (городов федерального значения) уровне организации и функционирования административно-территориальной структуры сконцентрированы в основном посреднические функции. Это свойство не имманентно системе деления, а скорее исходит из имперской и советской традиции, порождая традиционные конфликты и несуразности.
   Москва и Санкт-Петербург – формальные центры Федерации, центры округов, центры регионов и в то же время города. Здесь сосредоточены все виды власти, особенно силовой, управление которой осуществляется только из столиц. Кроме того, это идеологические, финансовые, экспертные, научные и прочие центры страны.
   В Москве и, в меньшей степени, в Петербурге сконцентрированы и перемешаны федеральные, столичные, окружные функции и функции субъекта Федерации, так что когда в провинции говорят о «руке Москвы», то имеют в виду и федеральную власть, и окружную, и региональную власть, равно как и частную финансовую активность москвичей, практически их не разделяя. Распоряжение подавляющей частью ресурсов, собираемых на периферии Федерации, осуществляется столицами. При этом огромную, непропорционально численности населения, долю ресурсов эти города осваивают на собственные нужды, что уже привело к резкой дифференциации по уровню потребления между москвичами и немосквичами.
   Москва и, в меньшей степени, Петербург выступают как посреднические структуры между государством и регионами при сборе ресурсов, так как существенная часть корпораций и больших бизнесов, собственное производство которых находится в регионах, зарегистрирована в городах федерального значения, платит в них столичные налоги и ренту. Они выступают как посреднические структуры и при распределении ресурсов регионам, так как большая часть банков – распорядителей финансовых ресурсов, находится в столицах.
   Именно посредническая функция является ключевой для столиц, так как рента со статуса города федерального значения позволяет так шиковать московским и, в меньшей степени, питерским властям. Необходимость «согласовывать» и «проплачивать» любые решения столичным людям (без различения федеральных государственных служащих, коммерсантов, чиновников правительства Москвы, работников аппаратов многочисленных округов) довлеет над провинциальными чиновниками и коммерсантами. Возник устойчивый стереотип отношений между столицами и периферией, проявляющийся и в мелочах, вроде того, что «гости столицы» оплачивают ресторанные счета москвичей – партнеров по переговорам. Активность московских предпринимателей на периферии страны, как правило, интерпретируется автохтонами как вмешательство федерального центра в дела регионов и муниципалитетов. Негативизм по отношению к Москве во многом сформирован как реакция «местных» на колонизационные устремления «москвичей» и на различия в ресурсном обеспечении столиц и периферии страны.
   Выделенный статус Москвы и Санкт-Петербурга как «городов федерального значения» скорее порождает вал экономических, политических и социальных проблем, чем их решает. Латентное противостояние двух столиц, Москвы и Петербурга (новомодный московский термин «питерское иго»), с одной стороны, и явное противопоставление Москвы России («Москва – не Россия») – с другой, стали одной из многих актуальных, но публично не обсуждаемых и практически нерешаемых политических проблем нашего социально-экономического устройства. Кроме того, само значение федеральных уровней административно-территориальной организации (Федерации и округов) во многом нивелируется статусом городов федерального значения, в которых концентрируется существенная часть скрытой власти, консолидирующей и распределяющей ресурсы – обычно вопреки политике федеральных властей.
   Элиминация уровня городов федерального значения на практике означает только то, что нынешние столицы из субъектов Федерации превратятся в обычные городские округа или, если изменится административно-территориальный статус городов, в обычные города, в которых пребывают федеральные и окружные власти. Эти города не будут иметь конституционных преференций перед другими селитебными территориями Российской Федерации.

Избыточность регионального уровня административно-территориальной организации

   Регионы, если рассматривать правовое поле, суть промежуточные уровни организации административно-территориальной структуры – между Федерацией и муниципальными образованиями. Они выступают в роли фильтров при сборе ресурсов и как раздаточный механизм при распределении ресурсов. При этом и в ходе сбора, и в ходе их распределения на этих фильтрах оседает непропорционально большое количество ресурсов. «На самом деле» эти ресурсы осваиваются и превращаются в поместья региональных функционеров и коммерсантов, на фоне которых поместья-дачи муниципальных чиновников смотрятся как хижины.
   Любая инициатива федерального центра, направленная на улучшение образования, например, и подкрепленная федеральными же ресурсами, трансформируется регионами в распределение этих ресурсов между городскими округами и муниципальными районами согласно неким неявным критериям, обычно основанным на интуитивных представлениях о социальной справедливости и минимальной статистике потребностей. Минимальной потому, что государственная статистика работает с укрупненными показателями, а муниципальной статистики нет как института.
   Регионы выступают – в основном – в роли получателей ресурсов из федерального центра и в роли поставщика отчужденных на его территории ресурсов федеральному центру. Баланс между отчуждаемыми и распределяемыми ресурсами проявляется вовне как уровень жизни населения региона, то есть как обеспеченность населения необходимыми ресурсами и как уровень защиты этого населения от разного рода угроз.
   Обеспеченность населения ресурсами разного рода является основным интегральным показателем деятельности региональных властей, которые обязаны обеспечить поступление ресурсов либо за счет собственных возможностей региона, либо за счет притока ресурсов из центра. Поэтому, вне зависимости от статуса и от лояльности региональных властей центру, задача региональных властей заключается в том, чтобы предстать перед федеральным центром «бедным», нуждающимся в централизованно распределяемых ресурсах, получить ресурсы извне региона и освоить их – с точки зрения региона – оптимальным образом. Для этого регионы прибедняются, всячески акцентируя реальные или придуманные проблемы.
   Такой источник ресурсов, как развитие собственного, внутрирегионального производства, в последнее время становится все более проблематичным, поскольку, чем больше ресурсов имеется в регионе, тем на меньшую долю федеральных ресурсов он может рассчитывать. Институализация разделения регионов на доноров и реципиентов стимулировала переход регионов в категорию депрессивных и, соответственно, получающих ресурсы из федерального центра.
   Регионы не заинтересованы в явном приращении собственного ресурсного потенциала и в легальной мобилизации тех ресурсов, которыми потенциально располагают, так как – согласно логике ресурсной организации – этот потенциал неизбежно будет в той или иной форме национализирован (сдан в общий котел федерального бюджета) и отчужден от региона. Они заинтересованы в формировании образа дотационного, бедного, ущербного региона – с целью максимизировать приток ресурсов извне.
   При этом регионы втихую стремятся тем или иным образом сформировать собственные источники получения ресурсов, в том числе и производственных, не подотчетных федеральному центру, то есть развивают теневую экономику, хотят они этого или не хотят. Никакая система отчетности, даже такая, как введенная недавно система оценки деятельности региональных и муниципальных органов власти, не решит проблем, заложенных самим существованием регионального уровня территориальной организации государства [42 - Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».].
   Достаточно сказать, что для того, чтобы средства «приоритетных национальных проектов» дошли – через регионы – до непосредственных получателей, пришлось выстраивать систему тотального федерального контроля за их прохождением, минимизируя региональное влияние на их распределение. Как показывает практика, это не очень помогло в реализации национальных проектов, чему свидетельством многочисленные следственные и судебные дела о нецелевом использовании и расхищении ресурсов, направленных на реализацию этих благих намерений федеральной власти.
   Региональный уровень организации и функционирования административно-территориального пространства противоречит всем динамичным процессам на территории Федерации: от складывающейся новой системы расселения (в которой существенная часть занятых в регионах зарегистрирована в городских округах – центрах регионов, а распределяет свою жизнь между городской квартирой и дачей или между местом регистрации в провинциальном муниципалитете и отходническим местом приложения труда в региональной столице) до развития муниципальной экономики, агентов которой «кошмарят» разного рода региональные контролеры и инспекторы.
   И наконец, при обсуждении вопроса «о сохранении целостности государства», столь важного для власти, все дискутанты предполагают, что деструкция государства будет идти в форме выделения регионов из его состава. То есть само существование таких элементов государственного устройства, как регионы, предполагает возможность их отделения от государства. Как говорилось выше, регионы, уже по факту своего существования, и в наиболее «спокойные» времена ведут самостоятельную и в какой-то степени противопоставленную федеральному центру политику, скрывая ресурсы, присваивая их, расхищая или перенаправляя их на обустройство поместий глав администраций и прочих служивых людей. А когда дефицит ресурсов становится критическим, регионы в лице своих руководителей – в поисках ресурсов – начинают «смотреть на сторону», стремясь увеличить свою независимость, иногда, как показал опыт начала 90-х годов, вплоть до отделения и превращения поместий в отдельные государства или квазигосударственные образования, такие как заявленная, но не состоявшаяся Уральская республика.
   Элиминация регионального уровня административно-территориального деления позволит приступить к решению многих проблем, кажущихся сегодня непреодолимыми.

Неоднородность муниципальных уровней организации пространства

   В Федеральном законе № 131-ФЗ (имеющем, как показано выше, весьма опосредованное отношение к местному самоуправлению и самоорганизации местных сообществ) определены четыре типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы, городские поселения и поселения. Ранее обосновано, что это не типы поселений, а уровни организации и функционирования муниципального пространства. В этом пространстве реализуется некоторое феноменологическое многообразие муниципалитетов, существование которого формально не задано корпусом законов о местном самоуправлении. Это многообразие формируется за счет представленности федеральных, окружных, столичных и региональных структур на территориях муниципалитетов (таблица 8) и за счет отношений между уровнями муниципального пространства.
   Например, городские округа, в которых размещены ЗАТО (такие как Северск), принципиально отличаются от городских округов, в которых расположены столицы субъектов Федерации (таких как Томск). Муниципальные районы, в которых расположены разного рода зоны (экономические, игровые, пограничные и пр.), принципиально отличаются от обычных сельских муниципальных районов. Городские поселения, ранее бывшие районными центрами, принципиально отличаются от городских поселений-слобод, возникших когда-то вокруг промышленных предприятий и НИИ советской экономики, так называемых монофункциональных городов. Поселения российской глубинки принципиально отличаются от пригородных поселений столиц субъектов Федерации, хотя по закону они имеют один и тот же статус.
   Нормативно-правовые рамки муниципальной жизни ни в коей мере не учитывают имеющееся (и практически не описанное) многообразие муниципальных образований, что порождает множество проблем как в собственно муниципальной жизни, так и в отношениях между муниципальными властями, с одной стороны, и федеральными и региональными властями – с другой. В одних муниципалитетах сконцентрировано множество предприятий и организаций федерального, окружного, регионального подчинения, в то время как в других они практически не представлены. Так как бюджеты местного самоуправления формируются за счет налогов и сборов, в том числе и с работников предприятий и организаций, то там, где на территории муниципалитетов размещены такие организации, наполняемость бюджетов выше. Там же, где таких организаций нет, муниципалитеты практически полностью зависят от потока ресурсов, идущего из регионов и Федерации.
   Априорная и не учитывающая многообразия селитебных территорий классификация, порожденная законом № 131-ФЗ, стимулировала, в частности, гипертрофированное развитие «всамделишного» социального пространства. Она загоняет поселения в рамки, в которых они не умещаются. И в поисках выхода их власти – волей-неволей – действуют так, что результатом становится поместное мироустройство.
   Без формальной экспликации этой неоднородности нельзя учесть сложившееся многообразие муниципалитетов и, соответственно, скорректировать систему сбора и распределения ресурсов в зависимости от типа муниципалитета.
   Необходимо, с моей точки зрения, отказаться от заданной законом № 131-ФЗ классификации селитебных территорий и перейти к новой, учитывающей как специфику конкретного социального пространства, так и отношения с федеральными и окружными предприятиями и организациями, расположенными на территории поселений.

Неадекватный статус муниципальных районов

   Муниципальные районы являются новацией, введенной Федеральным законом № 131-ФЗ. Муниципальные районы опосредуют отношения распределения ресурсов между регионами, с одной стороны, и городскими поселениями и поселениями – с другой. Органы управления муниципальными районами дислоцированы, как правило, в городских поселениях и поселениях, ранее бывших районными центрами и имеющими собственные органы муниципальной власти. В них консолидированы нормативные функции распределения ресурсов и управления образованием, здравоохранением и пр. в той части и объеме, которая им приписана законом о местном самоуправлении.
   Факт существования муниципальных районов приводит к тому, что ресурсы, распределяемые Федерацией и регионами на нужды городских поселений и поселений (в которых люди и живут), концентрируются районными муниципальными властями и осваиваются ими – в свою пользу – по той же логике, которой руководствуются региональные власти. При этом оказываются обделенными жители других поселений, так как подавляющая часть ресурсов осваивается в административном центре муниципального района и на административные же нужды.
   Муниципальные районы – в каком-то смысле прямые наследники административных районов СССР. Административные районы СССР, если следовать концепции В. Ефимова, функционально во многом аналогичны имперским поместьям. Существенной обязанностью «партийного помещика» было (как в имперские времена забота о крепостных) обеспечение населения района полагающимися ему ресурсами – согласно нормам снабжения и обеспечения, как и изъятие «излишков» ресурсов для сдачи центру или для перераспределения в пределах района.
   Наследовавшие административным районам СССР постсоветские сельские административные районы во многом были приватизированы районными элитами, использовавшими советскую ресурсную инерцию для первоначального накопления капитала. В частности, руководители и специалисты колхозов и совхозов, приватизировав землю, в некоторых регионах достаточно успешно сформировали вполне рыночные предприятия. Другие ресурсы, расположенные на территории районов, такие как леса, вода, также были явно или неявно приватизированы, оказавшись в распоряжении или владении членов районных, городских и региональных элит, то есть наиболее высокостатусных представителей служивых сословий, и коммерсантов, обслуживающих разного рода бюджеты.
   Административные районы после распада СССР во многом потеряли свои функции посредников в изъятии ресурсов и их распределении, передав их подразделениям федеральных, окружных и региональных государственных ресурсных контор. В дальнейшем, после издания закона № 131-ФЗ, административные районы преобразовались в муниципальные районы с весьма расплывчатыми функциями. Но муниципальные районы не являются муниципалитетами по определению. Это не более чем функциональное образование, дислоцированное в районном центре – городском поселении или поселении – и занятое, в основном, распределением ресурсов, получаемых им из регионов и федерального центра. Избыточность уровня муниципальных районов видна невооруженным глазом.
   Мне кажется, что вполне функциональным было бы восстановление уровня административных районов, как элемента государственного административно-территориального деления. Это поможет консолидировать официально («в реальности») деятельность многочисленных чиновников федерального, окружного, регионального подчинения под руководством главы администрации района – государственного чиновника соответствующего уровня. А уровень муниципальных районов ввиду полной его дисфункциональности следует элиминировать. Тем самым некоторая часть того, что есть «на самом деле», будет переведена «в реальность» и станет несколько более контролируемой.

Неадекватный статус городских округов

   Существенная (около 75 %) часть населения страны зарегистрирована в городах (городских округах и городских поселениях, если следовать терминологии закона № 131-ФЗ), однако именно города имеют какой-то не вполне определенный административно-территориальный статус. Именно в городах сосредоточена большая часть трудовых ресурсов, капитала, промышленного и научного потенциала. Однако наличие надстройки над ними (регионов), которая опосредует как отношения между городами, так и отношения между городами и федеральным центром, препятствует включению городов в экономические и социальные процессы.
   Городские округа представляют собой новацию, введенную законом о местном самоуправлении. Предполагается, как уже говорилось, что это особого рода муниципальные образования, в которых муниципальная жизнь реализуется на «внутригородских территориях», не имеющих формального статуса «в реальности» и совпадающих в своих границах, как правило, с дореформенными административными внутригородскими районами (в городах, имевших до реформы районное деление).
   В больших городах (где до принятия закона № 131-ФЗ было районное деление) муниципальным законодательством не предусмотрено существования административных районов. Но «на самом деле» это районирование обычно сохраняется. Правовой статус таких территорий не определен. Это не административные районы, аналогичные районам СССР, так как федеральные, окружные и региональные чиновники районного уровня не подчиняются властям этих районов. И не муниципальные районы, так как их существование не определено законами о местном самоуправлении. Это невнятные внутригородские территории, совпадающие в своих границах с исчезнувшими административными районами и совмещающие их функции с функциями, которые в явном или неявном виде делегированы городскими муниципалитетами своим внутригородским подразделениям.
   Нормативное (определенное законом № 131-ФЗ) представление о городах по крайней мере не учитывает хотя бы того, что существенная их часть представляет собой слободы, которые сформировались и существуют как поселения при предприятиях. Даже большие города фактически представляют собой совокупности слобод. Так, Новосибирск можно рассматривать как такую совокупность, образованную чаще всего не связанными друг с другом слободами Советского района (научная слобода при Сибирских отделениях Российской академии наук, Академии медицинских наук и Академии сельскохозяйственных наук), Дзержинского района (слобода при предприятиях бывшего Средмаша и Минавиапрома), Кировского района (слобода при предприятиях Миноборонпрома) и так далее.
   Особенности слободской инфраструктуры больших городских округов таковы, что, как правило, не позволяют реализовываться самоорганизации их жителей, и, следовательно, они не могут быть самоуправляемыми. Городские округа по особенностям своей организации скорее должны управляться административно. Прежде всего потому, что городская инфраструктура (особенно в городах с населением более пятидесяти тысяч человек) настолько сложно устроена и так зависит от распределяемых государственных ресурсов, что для управления ею в наших условиях необходима административная власть, государственная или муниципальная, но не местное самоуправление.
   Существующая организация пространства также ни в коей мере не учитывает многообразия городов, разделяя их всего на три типа: города федерального значения, городские округа и городские поселения. Тем самым Обнинск, например (50 тысяч человек), и Новосибирск (1,3 миллиона человек) имеют один и тот же статус городских округов.
   Представляется, что в перспективе большие города должны стать элементами еще одного – городского – уровня государственной организации административно-территориального пространства наряду с федеральным, окружным и уровнем административных районов.

Глава 7
Логика возможных трансформаций административно-территориального деления

Логика архаизации административно-территориальной структуры

   Приводимые в работе схемы административно-территориального устройства дают формализованную возможность рассмотреть административно-территориальную структуру страны как целостность в ее связях с сословной структурой и, соответственно, более-менее детально проанализировать возможности ее трансформации.
   Предлагаемые логики изменения административно-территориального деления (то есть преобразование таблиц) направлены, в первую очередь, на то, чтобы минимизировать то пространство, которое существует «на самом деле». Такие преобразования, как подчеркивалось выше, возможны только «в реальности».
   Для существующей в настоящее время «реальной» административно-территориальной структуры характерны:
   • избыточность уровней иерархии;
   • принципиальная несопряженность государственных и муниципальных уровней организации и функционирования-управления;
   • принципиальный отказ от учета многообразия муниципальных образований и тенденция к их принудительной унификации за счет отнесения к четырем типам муниципалитетов;
   • монополизация государством функций жизнеобеспечения и фрагментарное делегирование части этих функций муниципалитетам;
   • отнесение к муниципальным образованиям больших городов, в которых не может быть сформировано муниципальное пространство;
   • неполитические формы согласования интересов единиц административно-территориального деления;
   • отсутствие координирующих органов управления государственными конторами на уровне городских округов и муниципальных районов.

   Следовательно, задачами изменения принципов административно-территориального деления являются:
   • преодоление избыточности уровней деления;
   • сопряжение государственных и муниципальных уровней административно-территориального деления в части учета государством многообразия муниципальных образований;
   • демонополизация функций жизнеобеспечения;
   • изменение статуса больших городов;
   • политизация форм согласования интересов единиц административно-территориального деления;
   • формирование государственных координирующих органов управления на уровне районов.

   В конечном счете, задачей такой реформы может быть формирование такой внутренней структуры унитарного (скорее всего) государства, отношения между элементами которой регулировались бы явными и преимущественно политическими методами.
   Преобразование административно-территориальной структуры предполагает, как следствие, сужение пространства административного торга и расширение муниципального пространства как среды жизни населения.
   Для этого нужно:
   1. Элиминировать столичный (города федерального значения) уровень административно-территориальной организации и функционирования.
   2. Элиминировать региональный уровень административно-территориальной организации.
   3. Элиминировать уровень муниципальных районов, заменив его уровнем административных районов – элементом государственного административно-территориального деления.
   4. Придать уровню городских округов (городов) статус государственного уровня административно-территориальной организации.
   5. Провести нормативную типологию городов в зависимости от их значения (федерального или окружного), придать типологии формальный (законный) статус и определить структуру управления городами в зависимости от их типа.
   6. Провести типологию муниципальных образований в зависимости от представленности в них федеральных, окружных и городских интересов и функций и нормативно зафиксировать типы муниципалитетов, определив формы и специфику местного самоуправления в каждом типе муниципальных образований.
   7. Привести в соответствие с изменившейся административно-территориальной организацией пространства законы о государственной гражданской и муниципальной службах, ликвидировать статус «региональный государственный гражданский служащий» и ввести статусы «городской (районный) государственный гражданский служащий», и «муниципальный государственный гражданский служащий».
   8. Дать возможность обычным (негосударственным) муниципальным служащим участвовать в малом и среднем предпринимательстве, сняв запреты, имеющиеся в сегодняшнем законодательстве.

Возможная административно-территориальная структура

   Упрощение территориального устройства государства возможно, как уже говорилось, за счет элиминации избыточных и нефункциональных уровней административно-территориального деления. Сложность и политическая проблемность таких изменений очевидны, ведь часть уровней административно-территориальной иерархии задается Конституцией РФ, и элиминация не может быть осуществлена без ее изменения. Однако, несмотря на откровенную утопичность такой постановки задачи в сегодняшних условиях, ее, как мне кажется, можно обсуждать. Может быть, от такой дискуссии будет больше толку, чем от усилий по построению рынка, внедрению демократии и борьбе с коррупцией.
   Сосуществование федерального конституционного и муниципального компонентов административно-территориального устройства, изначально введенное из откровенно имитационных предпосылок, сейчас создает возможности для иной формы административно-территориального устройства государства, в котором вероятность его деструкции будет гораздо меньше, чем в случае полной унитарности, например.
   Если исходить из того, что политическое районирование страны и впредь будет основываться на системе федеральных округов, то их количество может быть увеличено. Эти округа могут изменить свой статус и из административно-политических единиц устройства государства превратиться в административно-экономические, с сохранением части своих политических функций. При формировании структуры федеральных округов можно будет основываться на экономическом районировании (регионах МЭР) или на других принципах, но любая организационная реализация этих принципов должна предполагать расширение функций органов управления федеральными округами с включением в них функции распределения материальных и финансовых ресурсов, в отличие от сегодняшней ситуации, когда федеральные округа распределяют только административно-властные ресурсы.
   Элиминация регионального уровня административно-территориального устройства приведет к тому, что регионы исчезнут как политические субъекты и как элементы административно-территориального деления. Функциональное место регионального уровня деления займет городской уровень административного устройства, то есть города из муниципалитетов должны превратиться в элементы конституционного государственного устройства, пусть даже и не прописанные в тексте основного закона. Ведь и федеральные округа также в нем не прописаны, но тем не менее они являются основой административно-политического деления.
   Уровень городов федерального значения может быть элиминирован. Москва и Санкт-Петербург потеряют и свой выделенный статус городов федерального значения, и статус особых субъектов Федерации. Они превратятся в обычные города федерального значения, в отличие от других городов – окружного значения. Нынешние столичные города регионов в результате будут непосредственно замыкаться на управляющие органы федеральных округов. Их количество может быть равно количеству столиц нынешних субъектов Федерации плюс некоторое количество городов на территории сегодняшних субъектов Федерации, ныне имеющих статус городских округов и способных по своему значению для Федерации или округа претендовать на статус элементов государственного устройства.

   Таблица 19
   Схема гипотетической административно-территориальной структуры

   Уровень муниципальных районов также может быть элиминирован. Его место займет уровень административных районов как элементов государственного территориального устройства. В административных районах могут быть консолидированы управленческие ресурсы, которые сейчас представлены на территориях городских округов и муниципальных районов инспекциями, отделами и другими несамостоятельными подразделениями федеральных, окружных и региональных органов управления.
   Уровни городских и сельских поселений, существующие не «в реальности», но «на самом деле», могут быть слиты в один собственно муниципальный уровень территориальной организации.
   Таким образом, из сегодняшней административно-территориальной структуры, образованной отношениями между четырьмя конституционными уровнями и четырьмя муниципальными уровнями, может возникнуть новая административно-территориального структура, образованная отношениями между четырьмя собственно государственными и одним муниципальным уровнем.
   Рассмотрим строки этой таблицы. Отношение между федеральным уровнем деятельности и окружным уровнем организации, как и сегодня, представлено основным элементом административно-политического районирования – федеральными округами. Их количество может быть увеличено с нынешних 7 до, например, 15–20 таким образом, чтобы их границы совпадали не с оперативно-территориальными командованиями Внутренних войск, а с границами экономических районов-округов МЭР.
   Отношения между федеральным уровнем деятельности и городским уровнем организации объективируются как города федерального значения, к которым могут быть отнесены не только Москва и Санкт-Петербург, но и – например – Сочи, Калининград, Владивосток, а также другие сегодняшние городские округа, имеющие особое значение для Федерации, такие как закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО).
   Отношения между окружным уровнем деятельности и городским уровнем организации интерпретируются как города окружного значения, к которым могут быть отнесены все «миллионники» (кроме городов федерального значения), а также «вторые» и «третьи» города сегодняшних субъектов Федерации с населением, превышающим некую величину, например, более ста тысяч человек, такие как Новокузнецк, Бийск, Новочеркасск или Таганрог.
   Рассмотрим уровень административных районов. Отношения между федеральным уровнем деятельности и уровнем организации «административные районы» могут интерпретироваться как административные районы федерального значения, к коим могут быть отнесены административные районы городов федерального значения, особые экономические зоны, пограничные и иные районы, имеющие особое значение для Федерации.
   Отношения между окружным уровнем управления и уровнем административных районов могут интерпретироваться как административные районы городов окружного значения, а также другие административные районы, имеющие особое значение для федерального округа, в который они входят. Таковыми могут быть, например, районы, в которых расположены рекреационные территории или зоны добычи и переработки сырья.
   Отношения между городским уровнем управления и уровнем организации «административные районы» могут интерпретироваться как внутригородские административные районы, то есть как низший уровень государственной власти в городах, субординированный собственно государственной городской власти.

   Таблица 20
   Гипотетическая структура МВД после преобразования административно-территориальной структуры

   Теперь перейдем к собственно муниципальному уровню. Отношения между федеральным уровнем деятельности-управления и муниципальным уровнем организации могут интерпретироваться как муниципалитеты федерального значения. В таком муниципалитете федерального значения присутствуют органы государственной власти федерального, окружного, городского и районного уровней. Функция органов государственной власти заключается в распределении ресурсов, необходимых для обеспечения тех функций, благодаря которым город и имеет выделенный федеральный статус.

   Таблица 21
   Гипотетическая структура управления здравоохранением после преобразования административно-территориальной структуры

   В то же время жизнь населения этих городов обеспечивается органами местного (муниципального) управления, конституционно независимыми от государственной власти. Для того чтобы обеспечивать связность между муниципальным и государственными уровнями, необходимо, очевидно, чтобы руководство муниципалитетов формировалось примерно таким образом, каким сегодня формируется руководство регионов: главы регионов избираются местными законодательными собраниями по представлению Президента РФ. Применительно к муниципалитетам федерального значения это могло бы означать, что местные законодательные собрания избирают главу муниципалитета по представлению федеральных, окружных, городских или районных органов государственного управления. Такого рода муниципалитеты могут быть в городах федерального значения, в ЗАТО, особых экономических или административных зонах.
   Отношения между окружным уровнем деятельности и муниципальным уровнем организации могут рассматриваться как муниципалитеты окружного значения, выделенные в каких-то отношениях окружными (отраслевыми) властями.
   Отношения между городским уровнем управления и муниципальным уровнем организации могут быть представлены как внутригородские муниципалитеты, то есть муниципальные образования внутри городов как элементов государственного устройства. И отношения между уровнем управления «административные районы» и муниципальным уровнем организации могут интерпретироваться как внутрирайонные муниципалитеты, то есть сегодняшние обычные городские и сельские поселения, не имеющие выделенного значения для Федерации, округов и городов.
   Рассмотрим теперь, как могли бы выглядеть административно-территориальные структуры МВД и здравоохранения после описанных выше трансформаций структуры социального пространства государства.
   Из таблиц видно, что эти структуры раздачи ресурсов «здоровье» и «правопорядок» могут существенно упроститься. Может появиться собственно муниципальное пространство, в котором – в принципе – могут реализовываться функции охраны правопорядка (муниципальная милиция) и поддержания здоровья, не связанные с государством.
//-- * * * --//
   В актуальной иерархии муниципальных образований «городской округ», «муниципальный район», «городское поселение», «сельское поселение» сейчас скрыто присутствует и другая иерархичность, связанная с предприятиями, организациями и учреждения федерального, окружного, регионального подчинения, размещенными на территории муниципальных образований. И именно эта форма иерархичности определяет объем ресурсов, осваиваемых на муниципальной территории. В предлагаемой структуре эксплицируется эта иерархичность, при этом пространство отношений «на самом деле» уплощается и структурируется таким образом, что становится более прозрачным для того, что происходит «в реальности» государственного административно-территориального деления.
   То есть вместо сегодняшней иерархии «городской округ», «муниципальный район», «городское поселение», «поселение», порождающей в отношениях с государством то, что описано выше как существующее «на самом деле», возникнет новая иерархия: муниципалитеты федерального значения, муниципалитеты окружного значения, муниципалитеты городского значения, муниципалитеты районного значения. Для каждого типа муниципалитетов может быть законом определены специфические структуры органов управления и отношения с соответствующими бюджетами – федеральным, окружным, городским или районным – в части ресурсов, необходимых для обеспечения соответствующего статуса.

Глава 8
Социальные следствия трансформаций административно-территориального деления

Социальные пространства в логике гипотетического административно-территориального устройства и статус муниципальных служащих

   Для сегодняшнего социального пространства характерно, как уже подчеркивалось, особое существование людей, принадлежащих к служивым сословиям. Они формально исключены из муниципальной жизни за счет того, что их жизнедеятельность организуется сообразно сословному мироустановлению.
   Предлагаемые изменения административно-территориального устройства могут привести к тому, что пространство жизни государственных служащих в конечном счете будет включено в «реальности» в пространство муниципальной жизни, а отношения между муниципальными и государственными служащими станут менее административно-рыночными. Это может произойти, если муниципалитеты из сегодняшнего полностью – по видимости – негосударственного статуса приобретут особые статусы, связанные с их отношениями с федеральными, окружными, городскими и районными властями, описанные выше.
   Так, например, утверждение особого порядка управления муниципалитетом муниципалитета федерального значения предполагает, что чиновники местной власти окажутся в одном пространстве взаимодействия с государственными служащими – работниками тех предприятий или организаций, благодаря которым муниципалитет и приобретает свой особый статус. Грубо говоря, если руководитель такого предприятия утверждается федеральными органами власти, то и мэр этого городского поселения (независимо от того, является ли он муниципальным государственным служащим или просто муниципальным служащим) также должен представляться на утверждение местному законодателю федеральными органами власти. И конфликты между мэром и руководителем предприятия, естественно, должны решаться на том уровне власти, который определил их статус, как это уже практически сделано для ЗАТО Росатома поправкой в закон № 131-ФЗ.
   При реализации этой логики представляется совершенно необходимым [43 - Если сохраняется существующее сословное мироустройство.] выделение особого вида государственной гражданской службы – государственной муниципальной службы. Мэры муниципалитетов федерального, окружного, городского значения должны быть государственными служащими, утверждаемыми на свои должности законодательными собраниями по представлению Федерации, округов и городов, тогда как собственно муниципальную службу будут нести муниципальные служащие, так же, как и сейчас. Для этого необходимо изменение законов о государственной гражданской службе и о муниципальной службе с введением в них нового статуса «муниципальный государственный гражданский служащий», аналогично статусу «региональный государственный гражданский служащий», который, если следовать развиваемой логике, исчезнет вместе с региональным уровнем административно-территориального деления.
   Сейчас муниципальные служащие как сословие определены законом о муниципальной службе, в котором содержатся ограничения, аналогичные ограничениям законов о государственной службе. В частности, есть ограничение на занятие предпринимательской деятельностью. Вполне правомерным представляется снятие запрета муниципальным служащим на участие в предпринимательской деятельности или хотя бы в ее отдельных видах, таких, например, как инновационные бизнесы.
   Прямым следствием таких преобразований административно-территориальной структуры станет трансформация пространства, которое сейчас существует «на самом деле», и свойственных этому пространству институтов, таких как поместное мироустройство. Ведь это пространство существует, в частности, и потому, что не определены отношения между собственно государственными и муниципальными уровнями административно-территориального устройства. Направления этой трансформации предугадать сложно. Можно только предположить, что какая-то часть поместий при переходе из состояния «на самом деле» в «реальность» исчезнет. Во всяком случае исчезнут регионы как поместья глав их администраций.

О разделении рынков между муниципалитетами и государством

   Посредники между федеральным и муниципальными уровнями (организации и власти столичные, региональные и уровня муниципальных районов) не только потребляют на собственные административные нужды подавляющую часть ресурсов, распределяемых федеральным центром муниципалитетам, но и ограничивают активных людей в их стремлении жить так, как им хочется. Само существование этих посредников в значительной степени отягощает систему власти в целом и связанные с ней отношения, в частности административный рынок при распределении ресурсов.
   Избавление от посредничающих (столичного, регионального и уровня муниципальных районов) уровней административно-территориального деления может упростить задачу распределения ресурсов и, более того, придать муниципальным уровням административно-территориальной организации совершенно иной социально-экономический статус.
   В идеальном (в логическом смысле) варианте административно-территориального устройства уровни государственной власти образуют особое пространство концентрации и распределения ресурсов, подчиняющееся ресурсной логике и функционирующее по принципам административного рынка. В то же время пространство жизни населения – уровни муниципальной власти – может быть организовано иначе: на принципах свободы предпринимательства.
   В конституционных компонентах отечественного административно-территориального устройства, как представляется, нет и не может быть рынка и сопутствующих ему социальных и политических институтов – классовой структуры, политической организации и политических партий. В административно-территориальной структуре Федерации, в ее конституционных компонентах структурно заданы принципиально внерыночные и внеполитические отношения. Это административный рынок в формате торга при распределении ресурсов и сословная структура – как специфическая неполитическая организация социального порядка. Здесь, на государственных уровнях административно-территориальной иерархии, как показывает опыт последнего десятилетия, выживают только коммерсанты, обслуживающие государственные потребности. Квазирыночные формы госкорпораций и холдингов, которые в настоящее время овладели практически всеми сырьевыми и стратегическими отраслями экономики, наверное, единственно возможная форма легализованного существования по видимости рыночных институций в ресурсной организации государственной жизни.
   При сохранении сословной структуры и ресурсной организации экономической жизни государственные нужды – и здесь не просматривается иной логики – должны удовлетворяться за счет ресурсов, концентрируемых и распределяемых федеральным центром. Административный рынок и сословная социальная структура в этой ситуации – формы, необходимые для обеспечения и обслуживания процессов отчуждения, хранения, распределения и списания ресурсов.
   Сейчас очевидно – даже федеральным властям, – что стабильной экономики в России без нормального рынка и его институтов не будет. Это пока что проявляется в основном в официальной риторике и в стремлении освободить мелкий и средний бизнес (прежде всего муниципальный) от давления сословных контролеров за социальной справедливостью – ментов, пожарных, санитарных, технических и прочих инспекторов. Однако эти усилия заведомо обречены на неудачу, так как предполагают, что эти контролеры действуют по федеральным законам и служебным инструкциям, а не так, как они действуют «на самом деле» – как члены гражданского общества служивых людей.
   В то же время и при ресурсной организации государственной жизни человеческие потребности могут удовлетворяться на муниципальных уровнях административно-территориальной организации по тем принципам, которые свойственны рыночной экономике с ее свободой предпринимательства. В отличие от сегодняшней ситуации, когда муниципальные образования выступают только как некое обременение государственной (административно-рыночной и ресурсной) организации государственной жизни.
   При этом неизбежно возникнет классовое расслоение по уровню потребления и – если сложатся обстоятельства – политические институты защиты классовых интересов. Но не в масштабах государства, а на муниципальном уровне. Именно в муниципальных компонентах административно-территориальной структуры могут быть реализованы рыночные принципы организации экономики и собственно политические формы социальной жизни.
   Население и городские места его обитания – если исходить из сегодняшнего состояния дел – по-прежнему необходимо будет «обеспечивать ресурсами», для чего придется их отрывать от выполнения «важных государственных функций», таких как укрепление обороноспособности, рост мобилизационного и трудового потенциалов, обустройство достойного места страны в мировом экономическом и политическом порядке. Но если муниципальная экономика укрепится и станет из административно-рыночной просто рыночной, то такая необходимость если и не отпадет в целом, то перестанет быть актуальной политической задачей, так как уровень жизни людей будет зависеть не только от доступа к распределяемым «сверху» ресурсам, но и от их участия в муниципальной рыночной экономике.
   Скорее города есть и будут центрами распределения и перераспределения ресурсов и, соответственно, останутся полностью в административно-рыночном пространстве. Но это не значит, что население городов будет исключено из рынка. Внутреннее пространство городов – собственно их муниципалитеты на уровне районов, микрорайонов и поселков – вполне может стать и пространством обычных рыночных отношений. Кроме того, существенная часть населения страны живет распределенным образом жизни, а дачи, усадьбы и поместья якобы городских жителей и сегодня расположены в поселениях, где, собственно, только и возможны рынок и рыночные отношения.
   Государство в своей официальной муниципальной политике пока совершенно не учитывает (и не может учитывать из-за существующей организации социального пространства) ни многообразия муниципальных образований, ни многообразия отношений между этими образованиями и государственными структурами. Нормативное поле муниципальной жизни сейчас практически полностью определяется федеральными и региональными нормами – модельными законами, подзаконными актами – и произволом региональных властей, то есть специфика жизни местных сообществ не может быть в структуре государственного управления отражена в принципе. И прежде чем создавать условия для развития рынков на муниципальных уровнях, государство должно, по меньшей мере, начать учитывать многообразие муниципалитетов и специфику организации муниципальной жизни в каждом их типе.
   Сейчас муниципалитеты несут повинности, вне зависимости от того, каким образом в них представлено государство. Их руководство стремится минимизировать издержки в административном торге с руководителями госорганизаций и предприятий, размещенных на муниципальной территории. Муниципальным служащим запрещено заниматься предпринимательской деятельностью – точно так же, как государственным служащим.
   Рынок, если он в наших условиях вообще возможен, сможет развиваться в основном на муниципальных уровнях административно-территориального устройства и людьми, в определении сословной принадлежности которых не зафиксировано ограничений на занятие предпринимательской деятельностью, то есть членами нетитульных сословий. Однако известно, что более-менее активная часть членов этих сословий, особенно муниципальных служащих, уже вовлечена в бизнес, чаще всего – в элементарные бизнесы выживания, без перспективы их расширения. Другая часть интегрирована в коммерцию и обслуживает федеральный, отраслевые, региональные или муниципальные бюджеты.
   Сегодня, по видимости, ситуация безвыходна, и, вероятнее всего, усилия государства по развитию предпринимательства, малого и среднего бизнеса и стимулированию инновационного развития обречены на неудачу. Но если трансформировать административно-территориальную структуру так, как предлагается выше, и дать возможность муниципальным чиновникам легально заниматься предпринимательством, то, с моей точки зрения, ситуация станет не столь безнадежной. И если отношения между государством и муниципалитетами будут строиться как партнерские (в том смысле, что распределение и контроль над ресурсами останутся государевым делом, а производство, прежде всего инновационное, будет находиться в компетенции муниципалитетов), то перспективы муниципальной экономики весьма велики и связаны с тем, что будет минимизировано разделение жизни на «реальность» и «на самом деле».
   Задача собственно политической системы в такой двойственной структуре заключается в согласовании интересов государства и муниципалитетов, с одной стороны, классов и сословий – с другой. Или, что то же самое, – в разделении рынков, когда административный рынок целиком и полностью находится в компетенции государства, практически совпадая с ним, а собственно рынок развивается на муниципальных уровнях административно-территориальной организации, способствуя формированию местных сообществ и, соответственно, настоящего местного самоуправления, а не гражданского общества служивых людей.
   При этом любые формы проявления административно-рыночных отношений на муниципальных уровнях (такие как превращение товаров в распределяемые ресурсы), как представляется, должны преследоваться государством в лице его чиновников-контролеров – в отличие от сегодняшней ситуации, когда эти контролеры преследуют проявления рынков в административно-рыночных отношениях (конверсию распределяемых ресурсов в товары и деньги).

Структуры сословно-представительской власти и реформа административно-территориального деления

   Как показано в первой части работы, в советской административно-территориальной структуре отношения между единицами административно-территориального деления регулировались тем, что руководители этих единиц были членами партийных и советских органов коллегиального управления. На заседаниях бюро парткомов, их пленумах и съездах конфликты между ними (а они представляли интересы единиц деления) решались принятыми тогда, в основном политическими, методами.
   В настоящее время не существует политических институтов согласования интересов Федерации, окружных органов власти, столиц, субъектов Федерации и муниципальных образований. Регулирование отношений между ними осуществляется институтами права, такими как сословные законы (о госслужбе, муниципальной службе и аналогичные), уголовным кодексом и пр., а также системой правоприменения, основанной в целом на уголовных санкциях за нарушение неписаных норм межуровневых и внутриуровневых отношений при сборе и распределении ресурсов. Очевидно, что необходима квазиполитическая (так как в сословном обществе нет и не может быть политики как социального института) система согласования интересов между единицами административно-территориального деления – в том числе за счет включенности руководителей органов местного самоуправления в органы согласования интересов элементов и уровней административно-территориального деления.
   Такое возможно, если следовать логике вышеприведенных таблиц, за счет приобретения руководителями органов муниципального управления сравнимого с государственными служащими статуса в особого рода согласовательных институтах – наравне с руководителями государственных учреждений, организаций и предприятий, размещенных на территориях муниципалитетов. Или если руководители органов муниципальной власти сами станут государственными муниципальными служащими.
   Если обратиться к наддиагональным частям таблиц существующего административно-территориального устройства (таблицы 8-13), то видно, что структуры федерального окружного, столичного и субъектного уровней заполнены разного рода государственными служащими, в то время как муниципальные служащие четко соотнесены только с муниципальным уровнем административно-территориального устройства.
   В результате преобразований административно-территориальной структуры и введения статуса «муниципальный государственный служащий» мэры поселений федерального значения, например, приобретут такой же вес (и место в системе власти), как и чиновники тех организаций федерального значения, благодаря которым поселение приобретает свой статус. Поэтому становится возможным формирование органа согласования интересов руководителей муниципалитета и руководителей предприятий и организаций федерального (в данном случае) значения, расположенных на его территории.
   Состав этого органа (в отличие от парламентских форм) может формироваться по должности и исходя из сословной принадлежности руководителей. При этом предполагается, что все должности в системе административно-территориального управления замещаются членами титульных сословий: государственными гражданскими служащими, военнослужащими, правоохранителями, государственными муниципальными служащими и муниципальными служащими.
   Выше говорилось о согласовательных органах внутри единиц административно-территориальной организации на муниципальных уровнях. Однако если следовать логике рассмотренных схем, то возможно перейти к более широкому кругу «реальных» проблем, согласуемых «на самом деле», и сформулировать представление о возможных межуровневых формах согласования сословных интересов.
   Если обратиться к наддиагональным частям таблиц возможного административно-территориального устройства, то строки таблицы будут отображать членов органов управления одного – или федерального, или окружного, или городского, или муниципальных – уровня, принадлежащих к разным титульным сословиям. Совокупность всех должностных лиц одного уровня – служивых людей – вполне может претендовать на статус «собора» соответствующего уровня, то есть сословного собрания окружного, предположим, уровня, в задачи которого может входить согласование интересов тех единиц административно-территориального деления, которые на этом уровне представлены.
   Так, в случае окружного собора его членами становятся представители властей округа (его руководство), руководители предприятий и организаций окружного значения, расположенных в городах окружного значения, мэры (и другие муниципальные чиновники) этих городов. А также – мэры (и другие муниципальные чиновники) поселений окружного значения и руководители предприятий и организаций окружного подчинения, расположенных на территориях этих поселений.
   Такие же сословные собрания возможны на всех уровнях гипотетической государственной административно-территориальной организации – федеральном, городском, районном. Можно также говорить об особом соборе – Земском – как высшем органе сословного управления и согласования интересов сословий, аналогичном когда-то уже бывшему в имперской России институту сословной политики, и съездам и пленумам ЦК КПСС, выполнявшим аналогичные функции в СССР. В состав такого собора могут войти представители всех элементов административно-территориального устройства, уже представленных в сословных собраниях своего уровня.
   Надо четко понимать, что сословное собрание не аналогично демократическим формам социальной организации и выполняет принципиально иные функции. Это орган согласования сословных интересов, а не политического классового или идеологического представительства. Власть, как я уже писал ранее, в такого рода государственных образованиях, как Российская Федерация, принадлежит не классам и их политическим представителям – политическим партиям, а сословиям. И сословные собрания – не политические организации, а органы согласования интересов сословий.
   Нетитульные сословия могут быть представлены в сословных собраниях руководителями соответствующих организаций и предприятий. Например, главный врач городской больницы может представлять в сословном собрании интересы бюджетников, руководитель адвокатской коллегии или союза журналистов – лиц свободной профессии. Руководители таких организаций, как РСПП, «Деловая Россия» и ОПОРА, могут представлять интересы сословия коммерсантов. Руководители профсоюзов могут представлять интересы сословия работающих по найму.
   Собственно политические, то есть классовые, организации и формы представительства в такой системе государства-общества могут возникнуть и быть эффективными только на муниципальных уровнях территориальной организации, и только в том случае, если на этих уровнях станет возможным формирование полноценных рынков и сопутствующего им расслоения по уровню потребления, то есть сформируются классы богатых и бедных. Если сословное мироустройство будет хотя бы нейтральным к этим локальным нарушениям социальной справедливости, то возникнут политические представительства классов в виде муниципальных партий и групп – как форма согласования интересов богатых и бедных.
   Я считаю, что предлагаемые мной трансформации административно-территориального устройства необходимы для того, чтобы освободить устройство страны от непредвиденных (и оттого еще более опасных) последствий всегда неудачного реформаторства, которое претерпевала страна в течение трех веков. Предлагаемая мной архаизация может, как мне кажется, элиминировать из организации социальной жизни нефункциональные институты, возникшие в ходе бесплодных реформаторских усилий, и придать административно-территориальной структуре страны состояние, в котором станут возможными более-менее рациональные, а не имитационные преобразования.
   Прогрессистские стремления к демократии и рынку не могут быть, как показывает наш опыт, реализованы в самовоспроизводящейся административно-территориальной и сословной структурах и в ресурсной организации жизни. Прежде всего потому, что реформаторы не понимают и не принимают ни сословной организации нашего общества, ни специфики административно-территориальной структуры, ни особой формы существования нашего гражданского общества служивых людей.
   Мне кажется, имело бы смысл сначала минимизировать – за счет трансформации административно-территориального устройства – те отношения, которые сложились «на самом деле» и которые любые реформаторские интенции обращают в свою противоположность. Ведь разделение на «реальность» и то, что есть «на самом деле», – не происки врагов, а скорее защитная реакция людей на перманентное реформирование и модернизацию по импортному образцу. А потом, если получится, можно будет строить планы преобразования нашей «реальности» в нечто, более соответствующее социальному времени и территории.

Заключение

Об условиях преобразования административно-территориального деления

   Предлагаемые преобразования административно-территориального деления могут осуществляться вполне рационально в период социальной стабильности, когда их негативные последствия, такие как рост недовольства столичных, региональных и муниципальных сословных элит в связи с исчезновением «мест кормления» вполне можно нейтрализовать силовыми методами. Тогда элиминируются посреднические уровни в распределении ресурсов между центром и муниципалитетами, а сами муниципалитеты получат условия для развития рынков и формирования собственно политической социальной структуры.
   Если преобразования проводить на контролируемом этапе ресурсного дефицита, то тогда для успокоения отлученных от кормления понадобятся гораздо более жесткие методы.
   Если проводить реформу на этапе неконтролируемого дефицита, когда инфляция и конкуренция за товары широкого потребления станут интенсивными, то резко повысится риск самопроизвольных процессов трансформации деления, при которых исчезают не посреднические уровни, а федеральные, то есть государство распадается на регионы, из которых оно якобы состоит.
   В частности, в современной России разделение может пройти по столбцу «городов федерального значения». При этом могут исчезнуть федеральный и окружной уровни территориальной организации и функционирования и связанные с ними сословия – федеральные государственные служащие, а города федерального значения приобретут новый статус высшего уровня административно-территориальной иерархии, которому субординированы регионы. Могут, если исходить из сегодняшней структуры пространства, возникнуть две Руси, Московская и Питерская.

   Таблица 22
   Один из вариантов распада наличной административно-территориальной структуры – исчезновение федерального и окружного уровней деления

Таблица 23
Вариант распада административно-территориальной структуры – исчезновение федерального, окружного и столичного уровней деления

Или разделение может пройти по региональному столбцу, при этом исчезнут федеральный, окружной уровни и уровень городов федерального значения. Связанные с ними федеральные и региональные государственные служащие лишатся статусов, а регионы станут «суверенными», такими же, как республики СССР после его распада.

Литература

   1. Административно-территориальное устройство России. История и современность. – М.: Олма-Пресс, 2003.
   2. Административно-территориальное устройство РСФСР: оценка опыта реформ 1957–1965 годов. – Л.: ЛГУ, 1990.
   3. Алексеев Ю. Г. У кормила Российского государства. – СПб.: Изд-во СПбГУ, 1998.
   4. Андреевский И. О наместниках, волостелях и губернаторах. – СПб., 1884.
   5. Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. – СПб.: Дмитрий Буланин, 1997.
   6. Анисимов Е. В. Россия в середине XVIII века: борьба за наследие Петра. – М.: Мысль, 1986.
   7. Баранский Н. Н. Научные принципы географии. – М.: Мысль, 1980.
   8. Вагин В. В. Русский провинциальный город: ключевые элементы жизнеустройства // Мир России. – 1997. – № 4. – С. 53–88.
   9. Вопросы территориально-политического устройства государства в развитии политической системы общества. – Свердловск: СЮИ, 1990.
   10. Говоренкова Т. М., Савин Д. А., Чуев А. В. Административно-территориальная реформа в России: выгоды и опасности. – М.: Муниципальная власть, 2001.
   11. Голд Дж. Психология и география: основы поведенческой географии. – М.: Прогресс, 1990.
   12. Государственно-территориальное устройство России. М., 2001.
   13. Дмитриев Ю. А., Черкашин Е. Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания (сложный путь от патриархальной традиции к цивилизации). – М.: Манускрипт, 1994.
   14. Доктрина развития Северо-Запада России. – СПб.: ЦСИ СЗФО, 2001.
   15. Доленко Д. В. Взаимосвязь политики и территории: политический детерминизм // Россия. Политические вызовы XXI века. – М.: РОССПЭН, 2002.
   16. Доленко Д. В. Политика и территория. – Саранск: Изд-во Мордовского университета, 2000.
   17. Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII – начало ХХ в.). – М.: Новый Юрист, 1998.
   18. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. Изд. 3-е. – М.: Высшая школа, 1983.
   19. Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800–1860 гг.). – М.: Наука, 1985.
   20. Ефимов В. М. Эволюционный анализ русской аграрной институциональной системы // Мир России. – 2009. – № 1.
   21. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. – М.: Мысль, 1978.
   22. Замятин Д. Н. Гуманитарная география. Пространство и язык географических образов. – СПб.: Алетейя, 2003.
   23. Замятин Д. Н. Политико-географические образы российского пространства // Пространство как фактор политических трансформаций. – М.: ИНИОН, 2003.
   24. Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. – М.: Госюриздат, 1960.
   25. Иванов В. В. Автономные округа в составе края, областей – феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации». – М.: МГУ, 2002.
   26. Имперский строй России в региональном измерении (XIX – начало ХХ в.). – М., 1997.
   27. Иорданский Н. И. Конституционное движение 60-х годов. – СПб.: Изд-во С. Н. Салтыкова, 1906.
   28. Князев С. Д., Хрусталев Е. Н. Российское муниципальное право. – Владивосток, 1997. С. 26.
   29. Каганович Л. М. Местное советское самоуправление. – М.: Госиздат, 1923.
   30. Каганский В. Л. Административно-территориальное деление: логика системы и противоречия в ней // Известия РАН. Серия географическая. – 1993. – № 4.
   31. Каганский В. Л. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство. – М.: Новое литературное обозрение, 2001.
   32. Королев С. А. Бесконечное пространство: гео– и социографические образы власти в России. – М., 1997.
   33. Кордонский С. Г. Рынки власти. – М., 2006.
   34. Кордонский С. Г. Ресурсное государство. – М., 2007.
   35. Кордонский С. Г. Сословная структура постсоветской России. – М., 2008.
   36. Кривов А. С., Крупнов Ю. В. Дом в России. Национальная идея. – М.: Олма-Пресс, 2004.
   37. Лаппо Г. М. География городов. – М.: Владос, 1997.
   38. Лаппо Г. М. Территориальная структура России в начале XXI века. – http://rskorynin.narod.ru/
   39. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). – М.: ИГП РАН, 1998.
   40. Лексин И. В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности реформы местного самоуправления // Местное право. – 2001. – № 8.
   41. Лужин А. В. Административно-территориальное устройство советского государства. – М.: Юридическая литература, 1969.
   42. Лысенко В. Н., Лысенко Л. М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. – 1998. – № 5.
   43. Макаров В. Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в. – 1917 г.). – Н. Новгород: ВВАГС, 2000.
   44. Махрова А. Г., Нефедова Т. Г., Трейвиш А. И. Московская область сегодня и завтра: тенденции и перспективы пространственного развития. – М.: Новый хронограф, 2008.
   45. Нефедова Т. Г., Полян П. М., Трейвиш А. И. Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен. – М.: ОГИ, 2001.
   46. Нефедова Т. Г. Сельская Россия на перепутье. Географические очерки. – М.: Новое издательство, 2003.
   47. Нефедова Т. Г., Пэллот Дж. Неизвестное сельское хозяйство, или Зачем нужна корова? – М.: Новое издательство, 2006.
   48. Носов Н. Е. Очерки по истории местного управления русского государства в первой половине XVI в. – М. – Л.: АН СССР, 1957.
   49. Носов Н. Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. – Л.: Наука, 1969.
   50. Панеях Э. Л. Скрытый транскрипт в нарративах экономически активных горожан о фискальной системе // Культуральные исследования: сборник научных работ. – СПб.: ЕУ, 2006.
   51. ПисарьковаЛ. Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинности, право // Отечественная история. – 2001. – № 2–3.
   52. Плетнев Б. Д. Государственная структура РСФСР // Право и жизнь. – 1922. – № 1.
   53. Ремнев А. В. Имперское пространство России в региональном измерении: дальневосточный вариант XIX века. – http://mion.sgu.ru/empires/docs/rem-nev3.doc.
   54. Ремнев А. В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX – начала ХХ века. – Омск: ОмГУ, 2004.
   55. Родоман Б. Б. Россия – административно-территориальный монстр. – http://www.polit.ru/ lectures/2004/11/04/rodoman.html.
   56. Тархов С. А. Изменение административно-территориального деления России в XVIII-ХХ веках // Логос. – № 1 (46). – 2005. – С. 65.
   57. Трейвиш А. И. Географическая полимасштабность развития России (город, район, страна и мир) // Докторская диссертация. Регистрационный номер ВНТИЦ: 0520060182.
   58. Россия: принципы пространственного развития / под ред. В. Л. Глазычева. – ЦСИ ПФО, 2003.
   59. Трифонов А. Г., Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления // Полис. – 2000. – № 5.
   60. Феноменология муниципального права на современном этапе развития России // Феноменология местного самоуправления на современном этапе развития России: Материалы научно-практического семинара / отв. ред. А. Н. Костюков. – Омск: ОмГУ, 2002.
   61. Шишков М. К. Административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления субъектов Российской Федерации (на примере Самарской области). – Самара: Самарский муниципальный институт управления, 2004.
   62. Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебное пособие. – М., 1999. С. 29–31.
   63. Шульгина О. В. Административно-территориальное деление России в XX веке: историко-географический аспект // Диссертационная работа. – М., 2005.
   64. Шутов А. Ю. Территориальные органы управления в истории России: опыт административно-политического участия // Вестник Московского университета. – Серия 12. – 1997. – № 6.
   65. Экономико-географическое районирование. – М.: МОПИ, 1973.
   66. Экономическая география и территориальное планирование. – М.: Мысль, 1972.

Нормативные документы

   1. Конституция Российской Федерации. – М., 1993.
   2. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации в редакции от 31 декабря 1997 года // Российская газета. – 1998. – 4 января.
   3. О милиции: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 16. Ст. 503.
   4. Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации. Утверждено Указом Президента России от 12 февраля 1993 года № 209 (с изменениями от 2 декабря 1998 года) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. – № 7. – Ст. 562.
   5. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 года № 1036 (с изменениями и дополнениями от 6 сентября 1997 года, 24 апреля 1998 года и 27 мая 1998 года) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 30. – Ст. 3605.
   6. О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 года № 644 // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 24. – Ст. 2416.
   7. Справочная правовая система «Энциклопедия российского права». «АРБТ». Федеральный выпуск. – 2000. – № 1 (47).
   8. Справочная правовая система «Энциклопедия российского права». «АРБТ». Федеральный выпуск. – 2001. – № 11 (100).

Приложения

Приложение 1 [44 - В приложениях 1-14 используются следующие наименования и сокращения: район: административный район (в Республике Саха – улус, в Республике Тыва – кожуун); т. с.: территория в границах сельской администрации – существующего или бывшего сельского совета (в Республике Тыва – сумон, в Республике Карелия – волость); г.: город; пгт: поселок городского типа]

//-- 1. Федеральные округа (список и состав) --//

//-- 2. Экономические районы (список и состав) --//

Приложение 2

//-- Судебные округа --//
   Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Владимирской области
   2. Ивановской области
   3. Кировской области
   4. Республики Коми
   5. Костромской области
   6. Республики Марий Эл
   7. Республики Мордовия
   8. Нижегородской области
   9. Чувашской Республики
   10. Ярославской области

   Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Республики Бурятия
   2. Иркутской области
   3. Красноярского края
   4. Республики Саха (Якутия)
   5. Республики Тыва
   6. Республики Хакасия
   7. Читинской области

   Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Амурской области
   2. Еврейской автономной области
   3. Камчатской области
   4. Магаданской области
   5. Приморского края
   6. Сахалинской области
   7. Хабаровского края
   8. Чукотского автономного округа

   Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Республики Алтай
   2. Алтайского края
   3. Кемеровской области
   4. Новосибирской области
   5. Омской области
   6. Томской области
   7. Тюменской области
   8. Ханты-Мансийского автономного округа
   9. Ямало-Ненецкого автономного округа

   Федеральный арбитражный суд Поволжского округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Астраханской области
   2. Волгоградской области
   3. Пензенской области
   4. Самарской области
   5. Саратовской области
   6. Республики Татарстан
   7. Ульяновской области

   Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Архангельской области
   2. Вологодской области
   3. Калининградской области
   4. Республики Карелия
   5. Мурманской области
   6. Новгородской области
   7. Псковской области
   8. Города Санкт-Петербурга и Ленинградской области
   9. Тверской области

   Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Республики Адыгея
   2. Республики Дагестан
   3. Ингушской Республики
   4. Кабардино-Балкарской Республики
   5. Республики Калмыкия
   6. Карачаево-Черкесской Республики
   7. Краснодарского края
   8. Ростовской области
   9. Республики Северная Осетия – Алания
   10. Ставропольского края

   Федеральный арбитражный суд Уральского округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Республики Башкортостан
   2. Коми-Пермяцкого автономного округа
   3. Курганской области
   4. Оренбургской области
   5. Пермской области
   6. Свердловской области
   7. Удмуртской Республики
   8. Челябинской области

   Федеральный арбитражный суд Центрального округа осуществляет проверку решений, принятых арбитражными судами:
   1. Белгородской области
   2. Брянской области
   3. Воронежской области
   4. Калужской области
   5. Курской области
   6. Липецкой области
   7. Орловской области
   8. Рязанской области
   9. Смоленской области
   10. Тамбовской области
   11. Тульской области
//-- Конституционные суды субъектов РФ --//
   Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики
   Конституционный Суд Республики Адыгея
   Конституционный Суд Республики Башкортостан
   Конституционный Суд Республики Бурятия
   Конституционный Суд Республики Дагестан
   Конституционный Суд Республики Карелия
   Конституционный Суд Республики Коми
   Конституционный Суд Республики Марий Эл
   Конституционный Суд Республики Саха (Якутия)
   Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания
   Конституционный Суд Республики Татарстан
   Конституционный Суд Республики Тыва
   Конституционный Суд Чеченской Республики
   Уставной Суд г. Санкт-Петербурга
   Уставной Суд Калининградской области
   Уставной Суд Свердловской области

Приложение 3

//-- Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия (список и состав) --//

Приложение 4

//-- Экономические зоны и макрозоны (список и состав) --//

Приложение 5

//-- Межрегиональные территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (УГМС и ЦГМС) (округа Гидромета) --//

Приложение 6

//-- Территориальные органы федерального горного и промышленного надзора (ФГПН) – округа Гостехконтроля --//

Приложение 7

//-- Региональные таможенные управления (РТУ) (Таможенные округа) --//

Приложение 8

//-- Межрегиональные территориальные округа по государственному регулированию ядерной и радиационной безопасности (МТО РБ) (радиационные округа Гостехконтроля) --//

Приложение 9

//-- Территориальные и региональные отделы государственного геологического контроля (ОГК) при территориальных органах МПР России и органах управления субъектов Российской Федерации (геологические округа Минприроды) --//

Приложение 10

//-- Территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения --//
1. Районы Крайнего Севера

2. Местности, приравненные к районам Крайнего Севера

Приложение 11

//-- Особо охраняемые природные территории (список и состав) --//

Приложение 12

//-- Территории, отнесенные к зонам чрезвычайной экологической ситуации --//

Приложение 13

//-- Регионы компактного проживания малочисленных народов России --//

Приложение 14

//-- Территории за пределами Российской Федерации --//

Приложение 15

//-- Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) --//

Приложение 16

//-- Военные округа и флоты --//
   Военные округа:
   • Московский (Центральный федеральный округ+Нижний Новгород);
   • Ленинградский (Северо-Западный федеральный округ без Калинградской области);
   • Северо-Кавказский;
   • Приволжско-Уральский;
   • Сибирский;
   • Дальневосточный.

   Флоты:
   • Балтийский;
   • Черноморский (Севастополь, Крым, Украина);
   • Тихоокеанский;
   • Северный.

Приложение 17

//-- Округа Пенсионного фонда --//
   • Субъекты РФ;
   • Москва и Московская область;
   • Санкт-Петербург и Ленинградская область;
   • г. Байконур.

Приложение 18

//-- Транспортные округа (железнодорожные, водные, авиационные, автомобильные) --//
   Территориальные отделения РЖД – железнодорожные округа
   Восточно-Сибирская железная дорога:
   Иркутское, Тайшетское, Улан-Удэнское, Северобайкальское отделения.

   Горьковская железная дорога:
   Горьковское, Ижевское, Казанское, Кировское, Муромское отделения.

   Дальневосточная железная дорога:
   Владивостокское, Комсомольское, Тындинское, Хабаровское отделения.

   Забайкальская железная дорога:
   Могоченское, Свободненское, Читинское отделения.

   Западно-Сибирская железная дорога:
   Алтайское, Кузбаское, Новосибирское, Омское отделения.

   Калининградская железная дорога.

   Красноярская железная дорога:
   Абаканское, Красноярское отделения.

   Куйбышевская железная дорога:
   Башкирское, Нижнекамское, Пензенское, Самарское, Ульяновское отделения.

   Московская железная дорога:
   Брянское, Московско-Курское, Московско-Рязанское, Московско-Смоленское, Орловско-Курское, Смоленское, Тульское отделения.

   Октябрьская железная дорога:
   Волховстроевское, Московское, Мурманское, Петрозаводское, Санкт-Петербургское, Санкт-Петербург-Витебское отделения.

   Приволжская железная дорога:
   Астраханское, Волгоградское, Саратовское отделения.

   Сахалинская железная дорога.

   Свердловская железная дорога:
   Нижнетагильское, Пермское, Свердловское, Сургутское, Тюменское отделения.

   Северная железная дорога:
   Архангельское, Вологодское, Сольвычегодское, Сосногорское, Ярославское отделения.

   Северо-Кавказская железная дорога:
   Грозненское, Краснодарское, Махачкалинское, Минераловодское, Ростовское отделения.

   Юго-Восточная железная дорога:
   Белгородское, Елецкое, Мичуринское, Лискинское, Ртищевское отделения.

   Южно-Уральская железная дорога:
   Курганское, Орское, Петропавловское, Челябинское отделения.

   Государственные бассейновые управления – водные округа
   ФГУП «Канал имени Москвы»
   ФГУ «Речная администрация Московского бассейна»
   ФГУ «Азово-Донское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Амурское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Байкало-Ангарское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Беломорско-Онежское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Волго-Балтийское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Волго-Донское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Волжское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Енисейское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Камское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Кубанское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Ленское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Обское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Обь-Иртышское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Печорское бассейновое управление водных путей и судоходства»
   ФГУ «Северо-Двинское бассейновое управление водных путей и судоходства»

   Авиационные округа
   I. Федеральные государственные унитарные предприятия:
   ФГУП «Государственный научно-исследовательский институт аэронавигации» (г. Москва);
   ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации»;
   ФГУП «Центр аэронавигационной информации гражданской авиации» (г. Москва); ФГУП по использованию воздушного пространства, управлению воздушным движением и радиотехническому обеспечению полетов и связи «Татаэронавигация»; ФГУП «Магаданская региональная поисково-спасательная база».
   II. Федеральные государственные учреждения:
   ФГУ «Центр поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации»;
   ФГУ «Иркутская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Братская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Сахалинская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Хабаровская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Камчатская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Ухтинская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Красноярская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Вологодская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Анадырская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Казанская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации»; ФГУ «Уфимская региональная поисково-спасательная база гражданской авиации».
   III. Межрегиональные управления Федеральной аэронавигационной службы:
   Центральное межрегиональное управление Федеральной аэронавигационной службы (г. Москва);
   Северо-Западное межрегиональное управление Федеральной аэронавигационной службы (г. Санкт-Петербург);
   Южное межрегиональное управление Федеральной аэронавигационной службы (г. Ростов-на-Дону);
   Приволжское межрегиональное управление Федеральной аэронавигационной службы (г. Самара);
   Уральское межрегиональное управление Федеральной аэронавигационной службы (г. Екатеринбург);
   Сибирское межрегиональное управление Федеральной аэронавигационной службы (г. Новосибирск);
   Дальневосточное межрегиональное управление Федеральной аэронавигационной службы (г. Хабаровск).

   Автомобильные округа

Приложение 19

//-- Представительство органов федеральной власти в Удмуртии --//
   1. Федеральные министерства
   • Представительство Министерства промышленности и торговли РФ в Удмуртской Республике
   • Главное Управление МЧС РФ по Удмуртской Республике
   • Управление министерства юстиции РФ по Удмуртской Республике
   • Военный комиссариат Удмуртской Республики
   • Министерство внутренних дел Удмуртской Республики
   • Представительство Министерства иностранных дел РФ в Ижевске

   2. Прокуратура Удмуртской Республики

   3. Федеральные службы
   • Управление Федеральной службы судебных приставов по Удмуртской Республике
   • Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Удмуртской Республике
   • Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Удмуртской Республике
   • Территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия по Удмуртской Республике (Управление Роспотребнадзора по Удмуртской Республике)
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике (Управление Росприроднадзора по Удмуртской Республике)
   • Удмуртская таможня
   • Управление Федеральной службы безопасности РФ по Удмуртской Республике
   • Центр Специальной связи и информации Федеральной службы охраны Рф в Удмуртской Республике
   • Региональное отделение Федеральной службы по финансовым рынкам в Волго-Камском регионе
   • Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике
   • Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Удмуртской Республике
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Удмуртской Республике
   • Управление государственного автодорожного надзора по Удмуртской Республике Федеральной службы по надзору в сфере транспорта
   • Управление Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по Удмуртской Республике
   • Государственная инспекция труда в Удмуртской Республике Министерства труда и социального развития РФ
   • Управление Федеральной антимонопольной службы РФ по Удмуртской Республике
   • Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Удмуртской Республике
   • Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Удмуртской Республике
   • Отдел Государственной фельдъегерской службы РФ в Ижевске (отдел ГФС России в Ижевске)
   • Управление Росздравнадзора по Удмуртской Республике
   • Управление Федеральной налоговой службы по Удмуртской Республике
   • Управление Федерального казначейства по Удмуртской Республике
   • Управление Федеральной регистрационной службы по Удмуртской Республике
   • Департамент федеральной государственной службы занятости населения в Удмуртской Республике Министерства труда и социального развития РФ
   • Управление Россвязьнадзора по Удмуртской Республике

   4. Федеральные фонды
   • Региональное отделение фонда социального страхования РФ по Удмуртской Республике
   • Удмуртский территориальный фонд обязательного медицинского страхования
   • Отделение Пенсионного фонда РФ по Удмуртской Республике

   5. Федеральные государственные унитарные предприятия
   • ГТРК «Удмуртия»
   • Ижевский филиал ФГУП «Радиочастотный центр Приволжского федерального округа»
   • Управление федеральной почтовой связи Удмуртской Республики – филиал ФГУП «Почта России»
   • Удмуртский республиканский радиотелевизионный центр
   • ФГУП «Профилактика», г. Ижевск

   6. Федеральные государственные учреждения
   • ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Удмуртской Республике Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии РФ
   • Федеральное государственное учреждение здравоохранения «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии в Удмуртской Республике»
   • ФГУ «Удмуртский центр стандартизации, метрологии и сертификации»
   • Государственное учреждение «Удмуртский республиканский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»

   7. Федеральные агентства
   • Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Удмуртской Республике
   • ФГУП «Управление специального строительства по территории № 6 при Федеральном агентстве специального строительства»
   • ФГУП «Управление специального строительства по территории № 8 при Федеральном агентстве специального строительства»
   • Отдел (инспекция) в Удмуртской Республике Приволжского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии
   • Отдел водных ресурсов Камского бассейнового водного управления по Удмуртской Республике
   • Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Удмуртской Республике
   • Территориальный орган Федерального агентства по недропользованию по Удмуртской Республике
   • Агентство лесного хозяйства по Удмуртской Республике

Приложение 20

//-- Органы федеральной власти в Тюменской области --//
   1. Межрегиональные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
   • Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области
   • Тюменское межрегиональное управление геодезии и картографии
   • Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тюменской области, Ямало-Ненецкому и Ханты-Мансийскому автономным округам
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Тюменской области
   • Приобское управление государственного авиационного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта
   • Северо-Уральское Управление Ростехнадзора
   • Управление Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Тюменской области
   • Нижне-Обское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов
   • Приобское межрегиональное территориальное управление воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта
   • Нижнеобское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству

   2. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
   • Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тюменской области
   • Управление Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области
   • Управление Федеральной миграционной службы России по Тюменской области
   • Управление Федеральной налоговой службы по Тюменской области
   • Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Тюменской области
   • Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Тюменской области
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тюменской области
   • Управление Росздравнадзора по Тюменской области
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тюменской области
   • Управление государственного автодорожного надзора по Тюменской области
   • Государственная инспекция труда в Тюменской области
   • Управление Федеральной службы судебных приставов по Тюменской области
   • Территориальное управление в Тюменской области Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
   • Тюменская таможня Уральского таможенного управления
   • Управление по недропользованию по Тюменской области
   • Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Тюменской области
   • Управление федерального казначейства по Тюменской области

   3. Отделы
   • Отдел Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации в городе Тюмени
   • Тюменское отделение представительства МИД Российской Федерации в г. Екатеринбурге
   • Отделение в Тюменской области Управления Министерства промышленности и торговли РФ по Уральскому району
   • Тюменский линейный отдел Обь-Иртышского бассейнового управления государственного морского и речного надзора
   • Отдел государственного надзора по Тюменской области Уральского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии

   4. Правоохранительные органы
   • Прокуратура Тюменской области
   • Военная прокуратура Тюменского гарнизона
   • Тюменский гарнизон
   • Военный комиссариат Тюменской области
   • Межрегиональный отдел оперативно-розыскного бюро ГУМВД по УФО
   • Главное управление внутренних дел по Тюменской области
   • Главное управление Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ по Тюменской области
   • Следственное управление Следственного комитета при Прокуратуре РФ по Тюменской области
   • Центр специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации в Тюменской области
   • Региональное управление ФСБ Российской Федерации по Тюменской области
   • Войсковая часть 2142 Юго-Восточного регионального пограничного управления ФСБ Российской Федерации

   5. Суды
   • Тюменский областной суд
   • Тюменский гарнизонный военный суд
   • Арбитражный суд Тюменской области
   • Федеральный Арбитражный суд Западно-Сибирского округа
   • Управление судебного департамента в Тюменской области

   6. Федеральные фонды
   • Тюменское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации
   • Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Тюменской области
   • Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Тюменской области

   7. Федеральные государственные унитарные предприятия
   • Управление федеральной почтовой связи Тюменской области – филиал ФГУП «Почта России»
   • ФГУП «Западно-Сибирское аэрогеодезическое предприятие» (ФГУП «ЗапсибАГП»)
   • ФГУП «Государственный научно-производственный центр рыбного хозяйства» (ФГУП «Госрыбцентр)
   • Управление специальной связи по Тюменской области – ФГУП ГЦСС МС Российской Федерации
   • Филиал ФГУП «ВГТРК «ГТРК «Регион-Тюмень»
   • «Аэронавигация Севера Сибири» – филиал ФГУП «Госкорпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (Госкорпорация по ОрВД)
   • Тюменский филиал ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» по Уральскому федеральному округу
   8. Федеральные государственные учреждения
   • ФГУ «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения Тюменской области (ФГУ «Тюменьмелиоводхоз»)
   • Филиал ФГУ «Российский сельскохозяйственный центр» по Тюменской области
   • ФГУ «Территориальный фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России по Уральскому федеральному округу»
   • Тюменский центр научно-технической информации – филиал ФГУ «Объединение «Росинформресурс» Минэнерго»
   • ГУ «Тюменский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»
   • ФГУ «Центр гигиены и эпидемиологии» в Тюменской области
   • ФГУ по водному хозяйству Нижне-Обского бассейна «Тюменьрегионводхоз»
   • ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Тюменской области
   • «Тобольский район водных путей и судоходства» – филиал ФГУ «Обь-Иртышводпуть»
   • ФГУ комбинат «Спутник» Федерального агентства по государственным резервам по Уральскому федеральному округу
   • Тюменский филиал ФГУ «Федеральный лицензионный центр при Росстрое»
   • ФГУ «Тюменский центр стандартизации, метрологии и сертификации» (Тюменский ЦСМ)
   • ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства»
   • ФГУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Тюменской области»

Приложение 21

//-- Территориальные управления федеральных органов государственной власти в Мурманской области --//
   1. Федеральные министерства
   • Отделение в Мурманской области Управления Министерства промышленности и торговли РФ по Северному району
   • Главное управление МЧС РФ по Мурманской области
   • Управление Министерства юстиции РФ по Мурманской области
   • Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Мурманской области
   • Управление внутренних дел Мурманской области
   • Представительство МИД РФ в Мурманске

   2. Прокуратура Мурманской области

   3. Суды
   • Мурманский областной суд
   • Арбитражный суд Мурманской области

   4. Федеральные службы
   • Управление ФСБ РФ по Мурманской области
   • Отдел Государственной фельдъегерской службы РФ в Мурманской области
   • Отдел водных ресурсов Двинско-Печорского бассейнового водного управления по Мурманской области
   • Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области
   • Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Мурманской области (Мурманскстат)
   • Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзору) по Мурманской области
   • Управление Федеральной миграционной службы Российской Федерации по Мурманской области
   • Управление Федерального казначейства РФ по Мурманской области
   • Управление Федеральной регистрационной службы по Мурманской области
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Мурманской области
   • Управление Федеральной налоговой службы по Мурманской области
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Россвязькомнадзор) по Мурманской области
   • Управление Федеральной службы судебных приставов по Мурманской области
   • Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Мурманской области

   5. Федеральные фонды
   • Мурманское региональное отделение Фонда социального страхования РФ
   • Мурманский территориальный фонд обязательного медицинского страхования
   • Отделение пенсионного фонда РФ по Мурманской области

   6. Федеральные государственные унитарные предприятия
   • Управление федеральной почтовой связи Мурманской области – филиал ФГУП «Почта России»
   • Мурманский филиал ФГУП «Росморпорт»

   7. Федеральные государственные учреждения
   • Мурманский филиал Российского морского регистра судоходства
   • Мурманское отделение по Северо-Западному Федеральному округу Федерального государственного учреждения Федеральный лицензионный центр при Росстрое (ФГУ ФЛЦ)
   • Федеральное государственное учреждение Мурманский центр стандартизации, метрологии и сертификации

Приложение 22

//-- Территориальные органы государственной власти в Тазовском районе Ямало-Ненецкого автономного округа --//
   • Отделение Управления Федеральной миграционной службы России по ЯНАО в Тазовском районе
   • Тазовский сектор Ново-Уренгойского отдела Управления Федеральной регистрационной службы по Тюменской области, ХМАО, ЯНАО
   • Территориальный отдел Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ЯНАО в Тазовском районе (Территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по ЯНАО в Тазовском районе)
   • Отделение по Тазовскому району Управления Федерального казначейства по ЯНАО
   • Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы РФ № 2 по ЯНАО
   • Отдел Пенсионного фонда РФ по Тазовскому району
   • Филиал Федерального государственного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии ЯНАО» в Тазовском районе
   • Государственное учреждение «Государственный природный заповедник «Гыданский»
   • Государственное учреждение «Районная станция по борьбе с болезнями животных» Тазовского района
   • Государственное учреждение 30-й отряд Государственной противопожарной службы Главного управления МЧС России по ЯНАО (30 ОГПС МЧС России по ЯНАО)
   • Тазовская авиабаза – филиал Государственного учреждения «Управления аварийно-спасательных работ ЯНАО» (Филиал ГУ «Ямалспас» Тазовская авиабаза)
   • Тазовский отдел по воспроизводству биологических ресурсов и организаций рыболовства ФГУ Нижне-Обьрыбвод
   • Тазовский территориальный отдел по охране, контролю и регулированию использования биоресурсов
   • Тазовский филиал ГУП ЯНАО «Окружной центр технической инвентаризации»
   • Отдел сбора, обработки и выпуска статистической информации ЯМАЛстата в Тазовском районе
   • Государственная инспекция маломерных судов ГУ МЧС России по ЯНАО по Тазовскому участку № 3
   • Отдел внутренних дел по муниципальному образованию Тазовский район
   • ОГИБДД ОВД по МО Тазовский район
   • Прокуратура Тазовского района ЯНАО
   • Военный комиссариат Тазовского района
   • Тазовская районная служба Технадзора ЯНАО
   • Тазовский районный суд
   • Отдел судебных приставов по Тазовскому району ФССП России по ЯНАО
   • Тазовская государственная нотариальная контора Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области
   • Пограничный пост «Тазовский» пограничного отдела «Салехард» службы в г. Ишим (пограничный пост «Тазовский»)

Приложение 23

//-- Федеральная власть в Кировской области --//
   1. Федеральные министерства
   • Представительство Министерства экономического развития в Кировской области
   • Главное управление МЧС РФ по Кировской области
   • Управление внутренних дел по Кировской области
   • Военный комиссариат Кировской области
   • Кировское отделение представительства Министерства иностранных дел РФ в Нижнем Новгороде
   • Территориальный орган Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ в Кировской области

   2. Прокуратура Кировской области

   3. Федеральные службы
   • Управление ФСБ РФ по Кировской области
   • Управление Федеральной регистрационной службы по Кировской области
   • Управление Федеральной службы судебных приставов по Кировской области
   • Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Кировской области
   • Управление Федеральной налоговой службы по Кировской области
   • Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области
   • Территориальный отдел в Кировской области Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам РФ в Приволжском федеральном округе
   • Управление Федерального казначейства по Кировской области
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кировской области
   • Управление Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по Кировской области
   • Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Кировской области
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Кировской области (Управление Россвязькомнадзора)
   • Государственный таможенный комитет Российской Федерации – Приволжское таможенное управление
   • Государственная инспекция труда в Кировской области Министерства труда и социального развития РФ
   • Управление федеральной государственной службы занятости населения по Кировской области
   • Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Кировской области
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Кировской области
   • Кировское областное отделение Российской транспортной инспекции
   • Управление Федеральной антимонопольной службы РФ по Кировской области
   • Управление государственной торговой инспекции по Кировской области
   • Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Кировской области
   • Управление государственного автодорожного надзора по Кировской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта
   • Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Кировской области

   4. Суды
   • Кировский областной суд
   • Арбитражный суд Кировской области

   5. Федеральные фонды
   • Кировское региональное отделение фонда социального страхования РФ
   • Кировский областной территориальный фонд обязательного медицинского страхования
   • Отделение Пенсионного фонда РФ по Кировской области
   • Кировское региональное отделение Российского фонда федерального имущества

   6. Федеральные государственные унитарные предприятия
   • Управление федеральной почтовой связи Кировской области – филиал ФГУП «Почта России»
   • ФГУП «Кировская государственная телевизионная и радиовещательная компания «Вятка» – филиал ВГТРК

   7. Федеральные государственные учреждения
   • Федеральное государственное учреждение здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области»
   • Государственное учреждение «Кировский областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»
   • ФГУ «Западноуралгосэнергонадзор»
   • ФГУ «Кировский центр стандартизации, метрологии и сертификации»
   • Кировское авиазвено ФГУ «Центральная база авиационной охраны лесов «Авиалесоохрана»
   • Вятский линейный отдел ФГУ «Государственная речная судоходная инспекция РФ по Волжскому бассейну»
   • ФГУ «Приволжский окружной медицинский центр экспертизы качества препаратов крови и исследования фракционирования донорской плазмы Росздравнадзора»

   8. Федеральные агентства
   • Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Кировской области
   • Отдел геологии и лицензирования по Кировской области Регионального агентства по недропользованию по Приволжскому федеральному округу (Приволжскнедра)
   • Отдел водных ресурсов по Кировской области Камского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов

Приложение 24

   Территориально-отраслевая система МВД России

   Структура МВД России
   Подразделения, составляющие МВД России, можно условно разделить на три отраслевых блока:
   • блок криминальной милиции;
   • блок милиции общественной безопасности;
   • блок, обеспечивающий деятельность МВД России.
   Федеративное устройство государства с достаточно широкой самостоятельностью субъектов Федерации обусловливает систему двойного подчинения органов внутренних дел. Властные полномочия в отношении МВД, УВД и горрайорганов как бы распределяются по двум каналам – ведомственные органы управления и органы власти субъектов Федерации.
   Принципиальная схема структуры МВД выглядит следующим образом:
   1. Служба криминальной милиции
   • Отдел координации службы криминальной милиции;
   • Главное управление уголовного розыска;
   • Главное управление по борьбе с экономическими преступлениями;
   • Главное управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков;
   • Главное управление по борьбе с организованной преступностью;
   • Управление оперативно-розыскной информации.
   2. Служба общественной безопасности
   • Отдел координации службы общественной безопасности;
   • Главное управление обеспечения общественного порядка;
   • Главное управление внутренних дел на транспорте и по специальным перевозкам;
   • Главное управление государственной инспекции безопасности дорожного движения;
   • Главное управление внутренних дел на режимных объектах;
   • Паспортно-визовое управление;
   • Главное управление государственной противопожарной службы.
   3. Служба тыла
   • Отдел координации службы тыла;
   • Финансово-экономический департамент;
   • Медицинское управление;
   • Управление связи и автоматизации.
   Также в министерство входят:
   • Управление делами;
   • Главное организационно-инспекторское управление;
   • Контрольно-ревизионное управление;
   • Управление мобилизационной подготовки;
   • Главное управление кадров;
   • Главное управление собственной безопасности;
   • Главное правовое управление;
   • Управление международного сотрудничества;
   • Управление информации, региональных и общественных связей;
   • Следственный комитет при МВД России.

   Кроме того, структура министерства предусматривает наличие подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, среди которых:
   • Главное управление вневедомственной охраны;
   • Управление специальных технических мероприятий;
   • Оперативно-поисковое управление;
   • Национальное центральное бюро Интерпола;
   • Главный информационный центр;
   • Всероссийский научно-исследовательский институт;
   • Специальный полк милиции по охране объектов МВД России;
   • Главное управление МВД России по Центральному федеральному округу;
   • Главное управление МВД России по Северо-Западному федеральному округу;
   • Главное управление МВД России по Южному федеральному округу;
   • Главное управление МВД России по Приволжскому федеральному округу;
   • Главное управление МВД России по Уральскому федеральному округу;
   • Главное управление МВД России по Сибирскому федеральному округу;
   • Главное управление МВД России по Дальневосточному федеральному округу.

   Главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам являются окружными подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации. Их основными задачами являются:
   • координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах;
   • организация деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах по борьбе с организованной преступностью, носящей межрегиональный характер;
   • организация взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах.

   Руководители главных управлений по федеральным округам назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению министра внутренних дел.

   Таким образом, в настоящее время структура МВД России имеет четыре уровня:
   1– й уровень: Министерство внутренних дел России;
   2– й уровень: окружные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации – Главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам;
   3– й уровень: Министерства внутренних дел, Управления внутренних дел субъектов Российской Федерации;
   4– й уровень: городские и районные органы внутренних дел, линейные органы внутренних дел на транспорте.

   Как правило, структурные подразделения МВД России выполняют две группы функций: организуют оперативно-служебную деятельность ОВД на соответствующих направлениях и реализуют полномочия по непосредственной борьбе с преступностью и охране общественного порядка. В этой связи внутренняя структура главных управлений и управлений складывается в основном по линейно-зональному принципу.
   Министерство внутренних дел формирует единую для системы органов внутренних дел информационную политику, организует ведение федеральных учетов и банков данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической и иной информации, осуществляет справочно-информационное обслуживание ОВД и ВВ. МВД России формирует также единую техническую политику, разрабатывает и осуществляет меры, скоординированные с другими государственными органами по развитию и совершенствованию систем связи и автоматизированного управления. На МВД возложена организация материально-технического и финансового обеспечения подразделений центрального аппарата и подчиненных органов, расквартирования сотрудников и военнослужащих системы министерства, капитальное строительство объектов, возводимое за счет лимитов капитальных вложений МВД, проведения проектно-изыскательских работ, осуществление контроля за эксплуатацией зданий и сооружений. МВД России осуществляет централизованное обеспечение органов внутренних дел и внутренних войск боевой и специальной техникой, средствами связи и шифровальной техникой, специальными средствами, вооружением, боеприпасами и другими материально-техническими ресурсами, а также финансовыми ресурсами за счет средств федерального бюджета и других источников финансирования.
   Являясь высшим органом внутриведомственного контроля, министерство разрабатывает систему контроля, готовит нормативно-правовые акты по этому вопросу. Главные управления и управления МВД в установленном порядке проверяют исполнение органами внутренних дел действующего законодательства и ведомственных нормативных актов. Одним из основных приоритетов управленческой деятельности МВД является сбор и обработка информации о текущей оперативной обстановке и выработка мер оперативного реагирования на ее изменения. Как известно, в практику введен перечень оперативной информации, подлежащей передаче в МВД России.
   За МВД России остается централизованное руководство учебными заведениями системы, а следовательно, разработка и проведение единой политики в части подготовки кадров для всех звеньев системы МВД.
   Министерство внутренних дел как головной федеральный орган управления выполняет значительный по объему и содержанию набор функций в сфере кадрового обеспечения оперативно-служебной деятельности. Совместно с органами государственной власти оно решает вопросы работы с кадрами, разрабатывает и реализует федеральные программы кадрового обеспечения ОВД и ВВ, организует подготовку и переподготовку и повышение квалификации кадров, работу по воспитанию и морально-психологической подготовке личного состава, осуществлению защиты прав и законных интересов сотрудников, военнослужащих и сотрудников системы министерства.
   Министр организует работу МВД, утверждает его структуру, определяет полномочия своих заместителей, утверждает положения о главных управлениях и управлениях аппарата МВД и их штатное расписание.
   Министр осуществляет нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел.
   Министр присваивает первые специальные и воинские звания, а также звания полковников и вносит представления о присвоении званий генералов.
   Министру предоставлено право отмены противоречащих федеральному законодательству приказов и распоряжений министров внутренних дел и начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
   Коллегиальным органом управления является коллегия МВД, которая работает в рамках установленного регламента.

   Роль и место МВД, УВД в системе управления ОВД, задачи и приоритетные направления их деятельности
   МВД республики является органом исполнительной власти, входит в систему органов внутренних дел РФ и образуется в установленном законом порядке на основании решения законодательного органа государственной власти республики.
   Управление (главное управление) внутренних дел края, области, городов федерального значения автономной области, автономного круга является органом исполнительной власти субъектов РФ, входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации и образуется на основании решения органа законодательной или исполнительной власти данного субъекта по согласованию с МВД России. В субъектах РФ с населением 4,5 миллиона человек и более создается Главное управление внутренних дел.
   МВД, УВД возглавляют системы органов внутренних дел республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного круга, в которые входят: управления (отделы) внутренних дел районов или иных административно-территориальных единиц в городах; органы управления и подразделения Государственной противопожарной службы, иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные в установленном порядке для осуществления задач, стоящих перед ОВД. МВД, УВД субъекта Федерации являются основным органом управления, призванным обеспечить решение задач, возложенных на систему региональных органов внутренних дел. Свою управленческую деятельность они осуществляют исходя из стратегических установок и с учетом конкретной оперативной обстановки.
   Согласно иерархическому построению и территориальному принципу формирования МВД, УВД подчиняются МВД России, а также соответственно Президенту РФ, Правительству РФ, главе администрации субъекта Федерации.
   Под их непосредственным руководством находятся горрайлинорганы, подведомственные предприятия, учреждения и организации внутренних дел.
   Главной задачей МВД, УВД является организация деятельности всех звеньев региональной системы на уровне оперативного управления. Организуя и осуществляя руководство ими, они непосредственно реализуют функции по защите конституционных прав, свобод и интересов граждан, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью.
   К основным задачам МВД, УВД относятся:
   • обеспечение личной безопасности, прав, свобод и иных интересов граждан;
   • выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений и административных правонарушений, расследование уголовных дел, отнесенных к компетенции ОВД;
   • организация охраны государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности;
   • обеспечение охраны общественного порядка, общественной, дорожной и пожарной безопасности;
   • оказание помощи в пределах, установленных действующим законодательством Российской Федерации, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в обеспечении их законных прав и интересов;
   • обеспечение исполнения административных взысканий, отнесенных к компетенции ОВД;
   • руководство подведомственными ОВД по выполнению возложенных на них задач, организация и совершенствование их деятельности;
   • принятие мер к обеспечению законности в деятельности подведомственных ОВД;
   • организация работы по отбору, обучению, расстановке и воспитанию кадров органов, подразделений и учреждений внутренних дел, укрепление их материально-технической базы.
   Основными направлениями деятельности МВД, УВД являются:
   • организация комплексного управления силами и средствами подчиненных органов и организаций по выполнению требований законодательных и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, нормативных актов МВД России по обеспечению законности и общественной безопасности;
   • обеспечение высокой оперативно-служебной и боевой готовности сил и средств ОВД;
   • разработка на основе комплексного анализа оперативной обстановки перспективных и текущих планов и программ, их реализация;
   • всемерное содействие подчиненным органам и организациям в выполнении возложенных на них задач, оказание практической помощи в раскрытии особо опасных и получивших широкий общественный резонанс преступлений, распространение положительного опыта работы;
   • непосредственное решение задач по предупреждению, раскрытию и расследованию тяжких преступлений, прежде всего носящих организованный межрегиональный характер;
   • выполнение оперативно-служебных, следственных, хозяйственно-распорядительных и иных функций, которые не могут быть обеспечены силами органов и организаций;
   • проведение единой кадровой политики, подбор, расстановка, обучение, воспитание и обеспечение социальной защиты личного состава органов внутренних дел, укрепление дисциплины и законности в их деятельности;
   • разработка и сопровождение в органах государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных актов, направленных на совершенствование деятельности ОВД.
   Организационное построение аппаратов МВД, УВД и их управленческая компетенция
   Штаты аппаратов МВД, УВД, подведомственных им подразделений, предприятий, учреждений, организаций и горрайорганов разрабатываются на основе нормативов и лимитов штатной численности, примерных (типовых) моделей, установленных МВД России, и утверждаются (кроме управлений, отделов по организованной преступности, оперативно-поисковым, оперативно-техническим мероприятиям, режимным объектам, отрядов милиции особого назначения) министром внутренних дел, начальником УВД субъекта Федерации исходя из общей штатной численности личного состава подчиненных органов и подразделений внутренних дел МВД, УВД субъектов Федерации, УВД городов с районным или иным административным делением.
   Организационное построение МВД, УВД субъектов Федерации можно рассмотреть на примерной модели их структуры. При этом следует иметь в виду, что их организационно-штатная структура формируется на основе потребностей практики. Поэтому аппараты МВД, УВД различных субъектов Федерации, разных регионов страны, вследствие их особенностей, не могут быть одинаковыми и отличаются друг от друга не только по численности, но и по структуре. Однако все они согласно общему принципу формирования имеют характерные структурные звенья.
   Возглавляют министерство, управление внутренних дел соответственно министр или начальник УВД, который вместе со своими заместителями образуют руководство аппарата (1-й заместитель – начальник криминальной милиции; заместитель – начальник штаба; заместитель – начальник милиции общественной безопасности; заместитель – начальник следственного управления (отдела); заместитель – начальник управления (отдела) кадров, заместитель – начальник тыла).
   В непосредственном подчинении министру, начальнику УВД находятся:
   • контрольно-ревизионный отдел (отделение, группа);
   • управление (отдел, отделение) собственной безопасности;
   • секретариат;
   • управление (отдел) по организованной преступности;
   • отдел информации и общественных связей (отделение, группа).
   Службы (подразделения), выполняющие отдельные функции и задачи, управляются через заместителей министра, начальника УВД.
   Первому заместителю министра, начальнику УВД – начальнику криминальной милиции подчиняются:
   • управление (отдел) уголовного розыска;
   • управление (отдел) по борьбе с экономическими преступлениями;
   • управление (отдел, отделение) по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
   Указанные три службы (подразделения) в совокупности представляют собой блок криминальной милиции.
   Кроме того, в подчинении данного блока находятся:
   • управление (отдел)оперативно-поисковых мероприятий;
   • управление (отдел) оперативно-технических мероприятий.
   Заместитель министра, начальника УВД – начальник штаба осуществляет руководство деятельностью штаба, имеющего в своем составе:
   • информационный центр (ИЦ);
   • межрегиональный (территориальный) центр спецсвязи (ЦСС, ПСС);
   • эксплуатационно-технический центр.
   Милицию общественной безопасности составляют:
   • управление (отдел, отделение) обеспечения общественного порядка;
   • управление (отдел, отделение) по организации работы участковых инспекторов милиции и предупреждению правонарушений несовершеннолетних;
   • управление (отдел, отделение) по лицензионно-разрешительной работе и контролю за частной детективной и охранной деятельностью;
   • управление (отдел, отделение) организации раскрытия и расследования преступлений;
   • управление (отдел, отделение) ГИБДД;
   • управление (отдел, отделение) по организации работы спецучреждений милиции и конвоирования.

   Вышеуказанные службы (подразделения) находятся в ведении заместителя министра, начальника УВД – начальника милиции общественной безопасности.
   Ему также подчиняются:
   • управление (отдел, отделение) вневедомственной охраны;
   • управление (отдел, отделение) паспортно-визовой службы.

   Под руководством заместителя министра, начальника УВД – начальника следственного управления (отдела) находятся:
   • следственное управление (отдел);
   • экспертно-криминалистическое управление (отдел, отделение);
   • управление (отдел, отделение) по расследованию организованной преступной деятельности (следственная часть).
   В ведении заместителя министра, начальника УВД – начальника управления (отдела) кадров находятся:
   • управление (отделение) кадров;
   • учебный центр.
   Заместитель министра, начальника УВД – начальник тыла обеспечивает руководство:
   • организационно-плановым отделом (отделением);
   • управлением (отделом, отделением) материально-технического и хозяйственного обеспечения;
   • финансово-экономическим управлением (отделом, отделением);
   • отделом капитального строительства;
   • медицинским управлением (отделом, отделением).

   Общее руководство управлением (отделом, отделением) Государственной противопожарной службы, управлением (отделением) по руководству учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности осуществляет заместитель министра, начальника УВД.

   Таким образом, в вышеприведенной типовой примерной модели МВД, УВД субъекта Федерации в составе ОВД имеются все необходимые подразделения и службы, обеспечивающие выполнение возлагаемых на него функций и задач.
   Вместе с тем штатная численность рассматриваемых органов внутренних дел неодинакова. В силу особого характера и специфики деятельности УВД на транспорте его организационная структура обладает некоторыми особенностями. Так, в состав криминальной милиции входит управление (отдел, отделение) по борьбе с преступными посягательствами на грузы. Имеются специфические подразделения – например, отдел (отделение) по обеспечению безопасности на воздушном и водном транспорте.
//-- Общая характеристика горрайлинорганов --//
   Горрайлинорганы являются основным звеном системы МВД по следующим обстоятельствам:
   1. Система горрайлинорганов наиболее хорошо структурировала. Она складывалась на протяжении всей истории России и охватывает все без исключения населенные пункты и объекты. Система же горрайорганов строится по административно-территориальному признаку применительно к городу, району в городе и т. д.
   В основе их деятельности лежит территориально-отраслевой принцип. Построение системы органов внутренних дел на транспорте (ОВДТ) привязано не к территории, а к объектам транспорта, при этом линейные органы внутренних дел создаются для обслуживания отделений дорог, авиаотрядов и дислоцируются в крупных аэропортах, на железнодорожных вокзалах, в морских, речных портах.
   2. Горрайлинорганы – самое многочисленное звено системы.
   3. Горрайлинорганы – основной исполнитель титульных функций системы МВД, то есть они обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность, предупреждают, раскрывают и расследуют подавляющее количество преступлений, выполняя большой объем работы.
   4. Горрайлинорганы являются тем звеном системы, через которое реализуются связи милиции с населением, общественностью, органами власти и управления.
   Из всех имеющихся территориальных горрайорганов ОВД 546 (21,6 %) обслуживают города и 637 (25,2 %) – одновременно городскую и сельскую территории. Из них 250 ОВД обслуживают республиканские, краевые, областные центры (9,9 % от общего числа, или 45,8 % от числа дислоцируемых в городах), 1346 (53,9 %) – сельскую местность. Свои особенности имеет организация деятельности городских ОВД, функционирующих в городах с районным делением. Это прежде всего централизация ряда функций на уровне УВД города и децентрализация их в ОВД районов, повышение статуса УВД города как координатора деятельности, организатора взаимодействия районных ОВД.
//-- Система линейных ОВД и специфика среды их функционирования --//
   Линейные управления, отделы, отделения внутренних дел являются основным звеном в системе. Линейные органы внутренних дел строят свою оргструктуру в соответствии с Примерной моделью линейного управления, отдела (отделения) внутренних дел на транспорте, утвержденной приказом МВД России № 420-1993.
   Оргштатное построение линейных органов, в отличие от построения территориальных ОВД, имеет особенности, заключающиеся в наличии в их составе криминальной милиции подразделения по борьбе с посягательствами на грузы, а в составе милиции общественной безопасности – подразделения по досмотру.
   В ЛОВД могут также создаваться линейные отделения внутренних дел и линейные пункты милиции (ЛПМ), а также оперативные заслоны милиции. Основания и порядок их создания, структура и правовой статус определены типовым положением, утвержденным приказом МВД РФ № 140-1996.

Приложение 25

//-- Структура подразделений Министерства внутренних дел РФ, дислоцированнъх в г. Москве и Московской области --//
   Балашихинский отдел вневедомственной охраны
   Видновский отдел вневедомственной охраны
   Управление вневедомственной охраны ГУВД Московской области
   Отдельный батальон милиции по охране перевозимого имущества собственников
   Управления вневедомственной охраны ГУВД Московской области
   Управление вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   1-й отдел милиции по охране имущества при его транспортировке Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   1– й полк милиции Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   2– й отдел милиции Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   3– й полк милиции по охране гидросооружений Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   4– й отдел милиции Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   4– й полк милиции Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   5– й полк милиции Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   6– й полк милиции Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   7– й полк милиции Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   8– й полк милиции Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   Управление по охране строительных объектов Управления вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы
   Отдельный батальон милиции Восточного административного округа г. Москвы Отдел по борьбе с организованной преступностью – Служба криминальной милиции Восточного административного округа г. Москвы
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями Восточного административного округа г. Москвы
   Управление вневедомственной охраны Восточного административного округа г. Москвы
   1-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Восточного административного округа г. Москвы
   Отдел вневедомственной охраны г. Железнодорожный
   Отдел вневедомственной охраны г. Лобня
   Отдел вневедомственной охраны г. Люберцы
   Бюро регистрации несчастных случаев ГУВД г. Москвы
   Управление внутренних дел на Московском метрополитене ГУВД г. Москвы
   Управление по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД г. Москвы
   Управление по организации лицензионно-разрешительной работы и контролю за частной детективной и охранной деятельностью ГУВД г. Москвы Центр психологической диагностики ГУВД г. Москвы ГУВД Московской области
   Управление собственной безопасности ГУВД Московской области Оперативно-розыскная часть № 10 Управления по налоговым преступлениям ГУВД Московской области
   Департамент государственной защиты имущества МВД РФ
   Центр охраны объектов высших органов государственной власти Департамента государственной защиты имущества МВД РФ
   Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом МВД РФ
   Отдел вневедомственной охраны при УВД Дмитровского района Долгопрудненский отдел вневедомственной охраны при Мытищинском УВД Жуковский отдел вневедомственной охраны
   Межрайонный отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Западного административного округа г. Москвы Патрульно-постовая служба милиции Западного административного округа г. Москвы
   1-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Западного административного округа г. Москвы
   4-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Западного административного округа г. Москвы
   Управление внутренних дел Зеленоградского административного округа Межрайонный отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Зеленоградского административного округа г. Москвы Патрульно-постовая служба милиции Зеленоградского административного округа Линейное управление внутренних дел аэропорта Домодедово Линейное управление внутренних дел аэропорта Шереметьево-1 Линейное управление внутренних дел аэропорта Шереметьево-2 Московско-Павелецкое линейное управление внутренних дел Линейное управление внутренних дел на водном транспорте Линейный отдел внутренних дел на станции «Москва – Белорусская» Линейный отдел внутренних дел на станции «Москва – Савеловская» Милиция общественной безопасности ГУВД г. Москвы
   Милиция общественной безопасности УВД Западного административного округа Милиция общественной безопасности УВД Центрального административного округа Милиция общественной безопасности УВД Юго-Западного административного округа
   II– й отдел 4-го управления 8-го Главного управления МВД РФ Главное управление по Центральному федеральному округу МВД РФ Главный эксплуатационный центр специальной и оперативной связи МВД РФ Департамент обеспечения правопорядка на транспорте МВД РФ Департамент режимных объектов 4-го управления МВД РФ Департамент собственной безопасности (УСБ) МВД РФ
   Департамент экономической безопасности МВД РФ
   Линейное ОВД на водном транспорте «Северный порт» Московского УВД на воздушном и водном транспорте МВД РФ
   Линейное ОВД на водном транспорте «Южный порт» Московского УВД на воздушном и водном транспорте МВД РФ
   Линейный отдел «Москва – Киевская» Московского УВД на железнодорожном транспорте МВД РФ
   Линейный отдел «Москва – Курская» Московского УВД на железнодорожном транспорте МВД РФ
   Линейный отдел «Москва – Ленинградская» Московского УВД на железнодорожном транспорте МВД РФ
   Линейный отдел «Москва – Рижская» Московского УВД на железнодорожном транспорте МВД РФ
   Линейный отдел «Москва – Ярославская» Московского УВД на железнодорожном транспорте МВД РФ
   Московское управление внутренних дел на воздушном и водном транспорте Отдел вневедомственной охраны Мытищинского района Одинцовский отдел вневедомственной охраны
   Оперативно-розыскное бюро Департамента собственной безопасности МВД РФ
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД «Китай-Город»
   Отдел внутренних дел Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова
   Отдел внутренних дел района Басманный
   Отдел внутренних дел района Бирюлево Восточное
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Бирюлево Восточное
   Отдел внутренних дел района Внуково
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Внуково
   Отдел внутренних дел района Восточное Дегунино
   Отдел внутренних дел района Восточное Измайлово
   Отдел внутренних дел района Восточный
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Выхино
   Отдел внутренних дел района Дмитровский
   Отдел внутренних дел района Зюзино
   Отдел внутренних дел района Капотня
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Капотня
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района
   Красносельский Отдел внутренних дел района Кузьминки
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Кузьминки
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Куркино
   Отдел внутренних дел района Марфино Отдел внутренних дел района Метрогородок
   Отдел внутренних дел района Нагатино – Садовники
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Отрадное
   Отдел внутренних дел района Преображенское
   Отдел внутренних дел района Рязанский
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Рязанский
   Отдел внутренних дел района Северное Измайлово
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Северное Медведково
   Отдел внутренних дел района Северное Тушино
   Отдел внутренних дел района Северный
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Северный
   Отделение милиции № 79 ОВД района Сокольники
   Отделение милиции № 14 ОВД района Тверской
   Отдел внутренних дел района Тропарево-Никулино
   Отдел внутренних дел района Фили-Давыдково
   Отделение милиции № 135 ОВД района Хамовники
   Отдел внутренних дел района Хорошевский
   Отдел внутренних дел района Чертаново Южное
   Отдел внутренних дел района Южное Бутово
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Южное Бутово
   Подразделение по делам несовершеннолетних ОВД района Южнопортовый
   Отдел милиции на Всероссийском выставочном центре
   Отдел по борьбе с организованной преступностью УВД Западного административного округа
   Отдел по борьбе с организованной преступностью УВД Зеленоградского административного округа
   Отдел по борьбе с организованной преступностью УВД Центрального административного округа
   Отдел по борьбе с организованной преступностью УВД Юго-Западного административного округа
   Отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды УВД Восточного административного округа
   Отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды УВД Центрального административного округа
   Отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды УВД г. Истра
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД Западного административного округа
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД Зеленоградского административного округа
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД Северного административного округа
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД Северо-Восточного административного округа
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД Северо-Западного административного округа
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД Центрального административного округа
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД Юго-Восточного административного округа
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД Южного административного округа
   Отряд милиции особого назначения ГУВД г. Москвы
   Первый оперативный полк милиции ГУВД г. Москвы Реутовский отдел вневедомственной охраны
   Межрайонный отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Северного административного округа
   Отдел по борьбе с организованной преступностью – Служба криминальной милиции Северного административного округа
   Патрульно-постовая служба милиции Северного административного округа
   2-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Северного административного округа
   3-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Северного административного округа
   Межрайонный отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Северо-Восточного административного округа
   Отдел по борьбе с организованной преступностью – Служба криминальной милиции Северо-Восточного административного округа
   Отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Северо-Восточного административного округа
   Патрульно-постовая служба милиции Северо-Восточного административного округа
   Управление вневедомственной охраны Северо-Восточного административного округа
   2-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Северо-Восточного административного округа
   Милиция общественной безопасности Северо-Западного административного округа
   Межрайонный отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Северо-Западного административного округа
   Отдел по борьбе с организованной преступностью – Служба криминальной милиции
   Северо-Западного административного округа
   Патрульно-постовая служба милиции Северо-Западного административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Восточного административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Западного административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Зеленоградского административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Северного административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Северо-Восточного административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Северо-Западного административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Центрального административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Юго-Восточного административного округа
   Служба криминальной милиции УВД Юго-Западного административного округа Солнечногорский отдел вневедомственной охраны
   Государственное учреждение «Научно-производственное объединение «Спецтехника и Связь» МВД России
   Троицкий отдел вневедомственной охраны
   Управление внутренних дел Восточного административного округа
   Управление внутренних дел Западного административного округа
   Управление внутренних дел Зеленоградского административного округа
   Управление внутренних дел Северного административного округа
   Управление внутренних дел Северо-Восточного административного округа
   Управление внутренних дел Северо-Западного административного округа
   Управление внутренних дел Центрального административного округа
   Управление внутренних дел Юго-Восточного административного округа
   Управление внутренних дел Южного административного округа
   Управление внутренних дел Южного административного округа – Экспертнокриминалистический центр
   Управление милиции по охране объектов и сопровождению спецгрузов при 4– м управлении 8-го Главного управления МВД РФ
   Управление по борьбе с организованной преступностью ГУВД г. Москвы
   Управление по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД г. Москвы Химкинский отдел вневедомственной охраны
   Центр оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны МВД РФ
   Патрульно-постовая служба милиции Центрального административного округа
   1-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Центрального административного округа
   1– й полк милиции Управления вневедомственной охраны Центрального административного округа
   2– й полк милиции Управления вневедомственной охраны Центрального административного округа
   3– й полк милиции Управления вневедомственной охраны Центрального административного округа
   5-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Центрального административного округа
   6-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Центрального административного округа
   Щелковский отдел вневедомственной охраны при УВД Щелковского района Экспертно-криминалистический центр МВД РФ Юбилейный отдел вневедомственной охраны
   Межрайонный отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Юго-Восточного административного округа
   Отдел по борьбе с организованной преступностью – Служба криминальной милиции Юго-Восточного административного округа
   Патрульно-постовая служба милиции Юго-Восточного административного округа
   1-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Юго-Восточного административного округа
   2-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Юго-Восточного административного округа
   3-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Юго-Восточного административного округа
   Межрайонный отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Юго-Западного административного округа
   Отдел по борьбе с экономическими преступлениями Юго-Западного административного округа
   Патрульно-постовая служба милиции Юго-Западного административного округа Управление вневедомственной охраны Юго-Западного административного округа
   2-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Юго-Западного административного округа
   3-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Юго-Западного административного округа
   4-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Юго-Западного административного округа
   Милиция общественной безопасности Южного административного округа
   Межрайонный отдел по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды Южного административного округа
   Отдел по борьбе с организованной преступностью – Служба криминальной милиции Южного административного округа
   Патрульно-постовая служба милиции Южного административного округа
   1-й отдельный батальон милиции Управления вневедомственной охраны Южного административного округа

Приложение 26

//-- Районные управления внутренних дел г. Санкт-Петербурга --//
   РУВД Адмиралтейского района
   РУВД Василеостровского района
   РУВД Выборгского района
   РУВД Калининского района
   РУВД Кировского района
   РУВД Колпинсного района
   РУВД Красногвардейского района
   РУВД Красносельского района
   РУВД Кронштадтского района
   РУВД Курортного района
   РУВД Московского района
   РУВД Невского района
   РУВД Петроградского района
   РУВД Петродворцового района
   РУВД Приморского района
   РУВД Пушкинского района
   РУВД Фрунзенского района
   РУВД Центрального района
   Ломоносовский ГУВД
   УВД на Петербургском метрополитене

Приложение 27

//-- Структура Главного управления внутренних дел г. Москвы --//
   ГУВД
   – 10 отделений – окружные УВД по административным округам г. Москвы
   – Криминальная милиция
   – Милиция общественной безопасности
   – Штаб
   – Тыл
   – Управление Государственной противопожарной службы
   – Управление вневедомственной охраны
   Иные подразделения, учреждения и организации, созданные в установленном порядке для осуществления задач, стоящих перед органами внутренних дел

Приложение 28

//-- Структура органов внутренних дел по муниципальным округам г. Москвы --//
   Восточный административный округ г. Москвы
   ОВД МО «Перово» – ул. 3-я Владимирская, д. 3а
   ОВД МО «Вешняки» – ул. Юности, д. 7а
   ОВД МО «Ивановское» – ул. Молостовых, д. 8а
   ОВД МО «Ново-Косино» – ул. Салтыковская, д. 16
   ОВД МО «Косино-Ухтомское» – ул. Б. Косинская, д. 1а
   ОВД МО «Измайлово» – Измайловская площадь, д. 9, к. 1
   ОВД МО «Восточное Измайлово» – ул. Нижне-Первомайская, д. 67
   ОВД МО «Северное Измайлово» – ул. 15-я Парковая, д. 37/61
   ОВД МО «Соколиная гора» – ул. Мироновская, д. 11
   ОВД МО «Гольяново» – ул. Уссурийская, д.1/6, к. 6
   ОВД МО «Метрогородок» – ул. Открытое шоссе, д. 21, к. 15
   ОВД МО «Преображенское» – ул. Суворовская, д. 25
   ОВД МО «Богородское» – ул. Бойцовая, д. 22а
   ОВД МО «Сокольники» – ул. Маленковская, д. 42
   ОВД МО «Новогиреево» – ул. Мартеновская, д. 31а
   ОВД МО «Поселок Восточный» – ул. 9-го мая, д. 12а

   Юго-Восточный административный округ г. Москвы
   ОВД МО «Печатники» – ул. Полбина, д. 7
   ОВД МО «Рязанский» – ул. Академика Скрябина, д. 4
   ОВД МО «Текстильщики» – Волжский б-р, кв-л 95, к. 11
   ОВД МО «Южнопортовый» – ул. Трофимова, д. 19, к. 2
   ОВД МО «Выхино» – ул. Сормовская, д. 21
   ОВД МО «Кузьминки» – Волгоградский пр-т, д. 122
   ОВД МО «Капотня» – Капотня, 3-й кв-л, д. 29
   ОВД МО «Люблино» – ул. Краснодонская, д. 53
   ОВД МО «Лефортово» – ул. Самокатная, д. 3/8
   ОВД МО «Марьино» – ул. Подольская, д. 8
   ОВД МО «Нижегородский» – ул. Новохохловская, д. 27
   ОВД МО «Марьинский парк» – Новочеркасский бульвар, д. 45
   ОВД МО «Некрасовская» – 1-я Вольская, д. 22, к. 1

   Южный административный округ г. Москвы
   ОВД МО «Донской» – Севастопольский пр-д, д. 3, к. 10
   ОВД МО «Москворечье-Сабурово» – Каширское ш., д. 76, к. 6
   ОВД МО «Нагатинский Затон» – ул. Коломенская, д. 11
   ОВД МО «Нагатино-Садовники» – Каширское ш., д. 22, к. 2
   ОВД МО «Орехово-Борисово Южное» – ул. Елецкая, д. 37
   ОВД МО «Даниловский» – ул. Автозаводская, д. 17, к. 3
   ОВД МО «Симоновский» – ул. Автозаводская, д. 17, к. 3
   ОВД МО «Бирюлево Восточное» – ул. Загорьевский пр-д, д. 31
   ОВД МО «Бирюлево Западное» – ул. Харьковская, д. 1б
   ОВД МО «Братеево» – ул. Братеевская, д. 22
   ОВД МО «Чертаново Южное» – ул. Чертановская, д. 59б
   ОВД МО «Зябликово» – ул. Мусы Джалиля, д. 5, к. 6
   ОВД МО «Царицыно» – ул. Чертановская, д. 25а
   ОВД МО «Чертаново Северное» – ул. Сумская, д. 6а
   ОВД МО «Чертаново Центральное» – ул. Чертановская, д. 25а

   Северный административный округ г. Москвы
   ОВД МО «Аэропорт» – ул. Черняховского, д. 10 ОВД МО «Беговой» – ул. Скаковая, д. 18а
   ОВД МО «Савеловский» – ул. 1-я Квесисская, д. 28
   ОВД МО «Хорошевский» – Хорошевское шоссе, д. 40
   ОВД МО «Головинский» – ул. Лавочкина, д. 3
   ОВД МО «Левобережный» – ул. Смольная, д. 42
   ОВД МО «Войковский» – Старопетровский пр-д, д. 2
   ОВД МО «Сокол» – Ленинградский пр-т, д. 75а
   ОВД МО «Ховрино» – ул. Петрозаводская, д. 2
   ОВД МО «Западное Дегунино» – ул. Путейская, д. 3
   ОВД МО «Коптево» – Соболевский пр-д, д. 22
   ОВД МО «Бескудниково» – ул. Селигерская, д. 8/2
   ОВД МО «Восточное Дегунино» – ул. Дубнинская, д. 8а
   ОВД МО «Тимирязевский» – ул. Ивановская, д. 30
   ОВД МО «Дмитровский» – ул. Яхромская, д. 11

   Западный административный округ г. Москвы
   1 ММСО – 2-й Мосфильмовский пер., д. 8а
   ГАИ 3-я рота – ул. Ярцевская, д. 10
   3 ММО – ул. Студенческая, д. 36
   ОВД МО «Кунцево» – ул. Полоцкая д. 5, к. 2
   ОВД МО «Можайский» – ул. Вересаева, д. 7
   ОВД МО «Фили-Давыдково» – Рублевское ш., д. 26, к. 2

   Северо-Западный административный округ
   ОВД «Северное Тушино» – ул. Планерная, д. 6
   ОВД «Южное Тушино» – ул. Сходненская, д. 7
   ОВД «Покровское-Стрешнево» – ул. Водников, д. 10
   ОВД «Хорошево-Мневники» – ул. Глаголева, д. 3
   ОВД «Строгино» – ул. Твардовского, д. 7
   ОВД «Щукино» – ул. Авиационная, д. 68
   ОВД «Куркино» – ул. Захарьевская, д. 3

   Северо-Восточный административный округ
   ОВД МО «Отрадное» – ул. Олонецкая, д. 25а
   ОВД МО «Бибирево» – ул. Пришвина, д. 14
   ОВД МО «Северное Медведково» – Студеный пр-д., д. 2/2
   СО ОВД «Ярославский» – Ярославское ш., д. 49
   СО ОВД «Лосиноостровский» – ул. Тайнинская, д. 7
   СО ОВД «Бабушкинский» – ул. Енисейская, д. 23
   СО ОВД «Южное Медведково» – Ясный пр-д, д. 27
   СО ОВД «Лианозово – Северный отдел» – ул. Псковская, д. 8
   СО ОВД «Алексеевский» – ул. Новоалексеевская, д. 10
   СО ОВД «Останкинская» – ул. Ольминского, д. 1а
   СО ОВД «Марьина Роща» – ул. Советской Армии, д. 12
   СО ОВД «Бутырский» – ул. Руставели, д. 6а
   СО ОВД «Алтуфьевский» – Алтуфьевское ш., д. 81
   СО ОВД «Ростокино» – ул. Бажова, д. 11, к. 2
   СО ОВД «Свиблово» – Игарский пр-д, д. 3
   СО ОВД «Марфино» – Малая Ботаническая, д. 67

   Юго-Западный административный округ
   ОВД «Академический» – ул. Большая Черемушкинская, д. 26, к. 4
   ОВД «Гагаринский» – ул. Фотиевой, д. 9
   ОВД «Зюзино» – Северное Чертаново, д. 4, к. 409
   ОВД «Коньково» – ул. Профсоюзная, д. 110, к. 5
   ОВД «Котловка» – ул. Ремизова, д. 13
   ОВД «Ломоносовский» – ул. Панферова, д. 6
   ОВД «Обручевский» – ул. Профсоюзная, д. 61, к. 1
   ОВД «Теплый Стан» – ул. Академика Бакулева, д. 16
   ОВД «Черемушки» – ул. Новочеремушкинская, д. 65, к. 2
   ОВД «Северное Бутово» – ул. Ратная, д. 14
   ОВД «Южное Бутово» – ул. Ливенская, д. 10
   ОВД «Ясенево» – ул. Голубинская, д. 6

   Центральный административный округ
   1– е РУВД ЦАО – ул. Усачева, д. 62
   2– е РУВД ЦАО – ул. Литвина-Седого, д. 3а
   3– е РУВД ЦАО – ул. Сретенка, д. 11
   4– е РУВД ЦАО – ул. Новобасманная, д. 33
   5– е РУВД ЦАО – Ведерников пер., д. 9
   6– е РУВД ЦАО – ул. Пятницкая, д. 49
   7– е РУВД ЦАО – ул. Леснорядская, д. 12/1

Приложение 29

//-- Методическое письмо «О правовых аспектах ограничения права отдельных категорий граждан Российской Федерации быть членами политических партий и ограничения в служебной деятельности граждан, являющихся членами политических партий» --//
   Право граждан Российской Федерации на объединение закреплено в статье 30 Конституции Российской Федерации. Однако некоторые законодательные акты содержат нормы, ограничивающие права отдельных категорий граждан Российской Федерации быть членами политических партий.
   В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.
   В пункте 10 статьи 23 вышеуказанного закона предусмотрено, что ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами. Указанные ограничения, содержащиеся в законодательстве Российской Федерации, могут быть условно разделены на следующие группы:

   1. Членами политических партий не могут быть:
   1.1. Судьи Конституционного суда Российской Федерации
   Статья 11 ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» устанавливает: «Судья Конституционного суда Российской Федерации не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей».
   1.2. Судьи
   В статье 3 ФЗ «О статусе судей в Российской Федерации» сказано: «Судья не может быть депутатом, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность…»
   1.3. Мировые судьи
   Пункт 2 статьи 5 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» устанавливает: «Мировой судья не вправе. принадлежать к политическим партиям и движениям.»
   1.4. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
   Пункт 2 статьи 11 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяет: «Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели».
   1.5.Военнослужащие
   В пункте 2 статьи 9 ФЗ «О статусе военнослужащих» сказано: «Военнослужащие могут состоять в общественных, в том числе религиозных объединениях, не преследующих политические цели, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы».
   К военнослужащим, согласно статье 2 ФЗ «О статусе военнослужащих», относятся:
   – офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты и старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту (далее – военнослужащие, проходящие военную службу по контракту);
   – офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации;
   – сержанты, старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по призыву, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта (далее – военнослужащие, проходящие военную службу по призыву).
   Офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации, по своему правовому положению приравниваются к офицерам, проходящим военную службу по контракту, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Согласно статье 2 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»: «Граждане, проходящие военную службу, являются военнослужащими и имеют статус, устанавливаемый федеральным законом».
   Военная служба – особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в вооруженных силах Российской Федерации, а также в пограничных войсках, во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, войсках гражданской обороны (далее – другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее – воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее – органы), воинских подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах.
   1.6. Прокурорские работники
   В пункте 4 статьи 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» установлено: «Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности…»
   1.7. Служащие кадрового состава и военнослужащие органов внешней разведки
   В статье 17 ФЗ «О внешней разведке» определено: «Служащие кадрового состава и военнослужащие органов внешней разведки Российской Федерации не могут состоять в общественных объединениях, преследующих политические цели». 1.8.Члены Совета директоров Центрального банка Российской Федерации В соответствии со статьей 19 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» члены Совета директоров не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях».
   2. Существуют ограничения, связанные с членством в политической партии, для:
   2.1. Государственных служащих
   В подпунктах 11 и 13 пункта 1 статьи 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сказано, что «в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
   – принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) <…> политических партий, <…> если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
   – использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности».
   В соответствии со статьей 18 указанного Федерального закона гражданский служащий обязан:
   – «не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
   – соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций».
   Согласно названному федеральному закону «гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений». Одновременно следует отметить, что аналогичные ограничения, связанные с членством в политических партиях, а также деятельностью сторонников политической партии, установлены для государственных служащих указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 года № 885.
   2.2. Муниципальных служащих
   В статье 11 ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» сказано, что муниципальный служащий не вправе «использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений».
   2.3. Сотрудников таможенных органов
   В пункте 11 статьи 7 «О службе в таможенных органах Российской Федерации» сказано, что «сотрудник таможенного органа не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним».
   2.4. Сотрудников милиции
   В соответствии со статьей 20 ФЗ «О милиции» «.в милиции не допускается создание и деятельность политических партий и их организаций, сотрудники милиции не могут быть ограничены в своей служебной деятельности решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели».
   2.5. Сотрудников органов федеральной службы безопасности
   В статье 16 ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» сказано, что «сотрудники органов федеральной службы безопасности в своей служебной деятельности руководствуются федеральными законами и не могут быть связаны решениями политических партий, общественных движений и общественных организаций».
   При этом надо учитывать, что на сотрудников ФСБ, являющихся военнослужащими, распространяется действие статьи 9 ФЗ «О статусе военнослужащих» и статьи 2 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». 2.6. Личного состава Государственной противопожарной службы В статье 7 ФЗ «О пожарной безопасности» сказано, что «в своей деятельности личный состав Государственной противопожарной службы не может быть ограничен решениями политических партий, массовых общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели».
   Личный состав Государственной противопожарной службы включает в себя состоящих на соответствующих штатных должностях: лиц рядового и начальствующего состава; военнослужащих; лиц, не имеющих специальных или воинских званий.

   Региональным отделениям Партии следует руководствоваться вышеуказанными положениями законодательства Российской Федерации при осуществлении работы по привлечению в Партию новых членов.
   Кроме перечисленных ограничений права на вступление в политическую партию и ограничений в служебной деятельности граждан, являющихся членами политических партий, необходимо учитывать следующие положения законодательства Российской Федерации. Личный состав ряда министерств, служб и учреждений может состоять из военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава, имеющих специальные звания. К таким министерствам, службам и учреждениям следует отнести:
   – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в том числе Государственную противопожарную службу;
   – Министерство внутренних дел Российской Федерации, в том числе Федеральную миграционную службу и Государственную фельдъегерскую службу Российской Федерации;
   – Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;
   – Федеральную службу безопасности Российской Федерации;
   – Федеральную службу исполнения наказания Министерства юстиции Российской Федерации. В случае возникновения вопроса о возможности стать членом Партии для этих категорий граждан необходимо индивидуальное частное решение в каждом конкретном случае, в котором надо учитывать, имеет ли гражданин Российской Федерации статус военнослужащего в соответствии со статьей 2 ФЗ «О статусе военнослужащих» и статьей 2 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». При наличии статуса военнослужащего данный гражданин не может быть членом Партии по основаниям, изложенным в пункте 1.5 настоящего письма.
   Начальник юридического отдела аппарата ЦИК Политической партии
   «Единая Россия»
   П. А. Соколов

Приложение 30

//-- Округа Транснефти --//
   • Открытое акционерное общество «Верхневолжские магистральные нефтепроводы» (ОАО «Верхневолжскнефтепровод»)
   • Открытое акционерное общество «Магистральные нефтепроводы «Дружба» (ОАО «МН «Дружба»)
   • Открытое акционерное общество «Приволжские магистральные нефтепроводы» (ОАО «Приволжскнефтепровод»)
   • Открытое акционерное общество «Северные магистральные нефтепроводы» (ОАО «СМН»)
   • Открытое акционерное общество «Северо-Западные магистральные нефтепроводы» (ОАО «СЗМН»)
   • Открытое акционерное общество «Сибнефтепровод» (ОАО «Сибнефтепровод»)
   • Открытое акционерное общество «Транссибирские магистральные нефтепроводы» (ОАО «Транссибнефть»)
   • Открытое акционерное общество «Урало-Сибирские магистральные нефтепроводы имени Д. А. Черняева» (ОАО «Уралсибнефтепровод»)
   • Открытое акционерное общество «Магистральные нефтепроводы Центральной Сибири» (ОАО «Центрсибнефтепровод»)
   • Открытое акционерное общество «Черноморские магистральные нефтепроводы» (ОАО «Черномортранснефть»)
   • Открытое акционерное общество «Волжский подводник» (ОАО «Волжский подводник»)
   • Общество с ограниченной ответственностью «Балтийские магистральные нефтепроводы» (ООО «Балтнефтепровод»)
   • Общество с ограниченной ответственностью «Специализированный морской нефтеналивной порт Приморск» (ООО «Спецморнефтепорт Приморск»)
   • Общество с ограниченной ответственностью «Восточно-Сибирские магистральные нефтепроводы» (ООО «Востокнефтепровод»)
   • Общество с ограниченной ответственностью «Трубопроводный консорциум «Бургас – Александруполис» (ООО «ТК – БА»)
   • Общество с ограниченной ответственностью «Специализированный морской нефтеналивной порт Козьмино» (ООО «Спецморнефтепорт Козьмино»)

Симон Кордонский Россия. Поместная федерация