Светлана Анатольевна Трыканова
Основы избирательного права и процесса

Введение

   За время существования Российской Федерации всенародные выборы прочно вошли в жизнь российского общества в качестве функционирующего института формирования представительных основ народовластия. По сути, на наших глазах происходило становление и развитие современной избирательной системы Российской Федерации, сопровождаемое активным поиском и апробацией на практике юридических формул осуществления и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Процесс формирования избирательного законодательства охватил все уровни правового регулирования: федеральный, региональный и муниципальный.
   В России проводится полномасштабная политическая реформа, направленная на развитие демократических начал в формировании и деятельности институтов государственной власти и местного самоуправления. Органической составляющей этой реформы является реформа избирательной системы, обеспечивающая демократическое воспроизводство и ротацию власти по итогам периодически проводимых выборов. В этом контексте особое значение приобретают вопросы, касающиеся осуществления избирательных прав граждан, а также способы их защиты, потому что именно реализация своих избирательных прав играет первостепенную роль в достижении легитимности результатов выборов.
   Избирательные права граждан – одна из основных гарантий реального перехода к системе политической демократии в собственном смысле данного понятия, т.е. к системе организации и функционирования институтов государственной власти и местного самоуправления, основанной на свободном политическом волеизъявлении граждан, периодической сменяемости власти по итогам голосования.
   Следует отметить, что избирательное право Российской Федерации является одним из важнейших институтов российского права, входит в составную часть конституционного права Российской Федерации.
   Таким образом, право избирать и быть избранными предоставлено нам Конституцией Российской Федерации, и от того, насколько компетентно и с должной глубиной знаний мы будем разбираться в механизме реализации данных прав, зависит уровень демократичности нашего государства.
   Прошедшие парламентские выборы наглядно продемонстрировали, что политическая культура избирателей, по сравнению с предыдущими выборами, значительно выросла. Это подтверждает и высокая явка, и отсутствие фактов крупных правонарушений во время проведения голосования. Отличительной чертой думских выборов стало активное участие в них молодежи, и это тоже подтверждает, что в обществе преодолены кризисные явления, Россия выходит на качественно новый уровень развития демократических отношений, выстраивается новый тип отношений между властью и обществом.

Глава 1
Избирательное право: понятие, основные принципы

   Институт выборов представляет собой выражение демократизма в государстве и обществе. Сегодня практически ни одно государство не может обойтись без этого института демократии, тысячекратно оправдавшего себя в мировой политической истории. Путем выборных процедур формируются представительные органы государственной власти и местного самоуправления, избираются должностные лица в государстве и регионах.
   Выборы – способ формирования государственных органов, основанный на волеизъявлении в форме голосования непосредственно народа либо уполномоченных на то лиц [1 - Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 63.]. Выборы – важнейшее завоевание демократии, с помощью которого народ осуществляет свою власть.
   Цели выборов:
   – придание государственным и иным органам, должностным лицам легитимности;
   – смена конкретных лиц у власти при сохранении политического курса;
   – смена политического курса;
   – определение ориентиров на будущее;
   – селекция лидеров [2 - Там же.].
   К основополагающим принципам современных выборов относятся:
   – всеобщий характер;
   – свободное участие граждан;
   – прямое (косвенное) голосование;
   – равное голосование;
   – тайное голосование.
   Выборы могут быть прямыми и косвенными. В ходе прямых выборов депутаты всех уровней избираются непосредственно избирателями, а в ходе косвенных избиратели выбирают только органы 1-й ступени, а вышестоящие депутаты избираются нижестоящими выборными органами. Так, например, президент США избирается путем косвенных выборов (население каждого штата избирает выборщиков от штата, а коллегия выборщиков – президента).
   К преимуществам косвенных выборов можно отнести то, что в вышестоящие инстанции избираются более грамотные и профессиональные депутаты (поскольку их выбирают профессионалы из «своего круга» – нижестоящие депутаты). При этом ослабляется связь с избирателями, так как многоступенчатые косвенные выборы искажают их волю, и не всегда выбор коллегии профессионалов совпадает с выбором простых людей. Более демократичными считаются прямые выборы [3 - Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 67.].
   Помимо прямых и косвенных выборы могут быть:
   – всеобщими и промежуточными (всеобщими являются выборы Палаты представителей конгресса США, а промежуточными – выборы Сената США, который каждые два года обновляется на треть);
   – очередными и внеочередными (например, при досрочном роспуске парламента);
   – дополнительными (когда появляется вакантное депутатское место);
   – повторными (когда выборы не дали результата – не было необходимого кворума, либо никто не был избран).
   Выборы должны носить периодический характер. Общепринятый в мировой практике срок, на который избираются президент, парламент и иные должностные лица, равен 4—5 годам. Иногда встречаются более продолжительные (7 лет для президента Италии) или менее продолжительные сроки (1 год для президента Швейцарии, 2 года для члена Палаты представителей Конгресса США).
   Ключевыми категориями выборного процесса повсеместно являются содержательные дефиниции избирательного права и избирательной системы. Данные понятия определяют модель построения системы демократии в каждом отдельном государстве, закладывая тем самым характерные черты развития законодательства в данной сфере.
   Являясь совокупностью конституционно-правовых норм, избирательное право образует важную составную часть конституционного права Российской Федерации, одну из наиболее значимых его подотраслей и регулирует такие общественные отношения, которые складываются, например, при выборах Президента Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов, а также при выборах в исполнительные органы власти и органы местного самоуправления.
   Содержание избирательного права – это облеченные государством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются решения гражданами, политическими партиями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными полномочиями по подготовке и проведению выборов, иными субъектами правоотношений на различных этапах избирательной кампании [4 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. «Конституционное право России». М., 1999. С. 312.].
   На основе международных документов и опыта развития представительной демократии в нормативных правовых актах многих государств закреплен ряд общих принципов избирательного права, составляющих его содержание, таких, как всеобщее равное и прямое избирательное право, периодичность выборов, свободное волеизъявление избирателей при тайном голосовании, гласность и открытость выборов, независимость органов, осуществляющих подготовку и проведение избирательных кампаний, от органов государственной власти, представление кандидатам равных возможностей для ведения предвыборной агитации, состязательность претендентов, обжалование действий и решений участников, а также результатов выборов в суде.
   Во Всеобщей Декларации прав человека, провозглашенной и принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., говорится: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21) [5 - Василик МЛ. Политология. М„ 2006. С. 272.].
   Таким образом, совершенствование избирательной системы – одна из актуальнейших задач политического развития молодой российской демократии.
   Избирательное право является компонентом избирательной системы Российской Федерации. Под избирательным правом понимается совокупность юридических норм, регулирующих участие граждан в выборах, организацию и проведение последних, взаимоотношения между избирателями и выборными органами или должностными лицами, а также порядок отзыва не оправдавших доверие избирателей выборных представителей [6 - Там же.].
   Термин «избирательное право» может употребляться и в другом, более узком значении, а именно, как право гражданина участвовать в выборах: либо в качестве избирающего (активное избирательное право), либо в качестве избираемого (пассивное избирательное право).
   Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
   Всеобщим является такое избирательное право, при котором все взрослые граждане имеют право участвовать в выборах. Гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а также по достижении определенного возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, – быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
   Федеральными конституционными законами, законами субъектов могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданами Российской Федерации активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления.
   Выборы, проводимые в Российской Федерации, являются равными. Это означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Только при наличии двух названных элементов выборы могут считаться равными.
   Первый элемент равного избирательного права – наличие у каждого избирателя только одного голоса – обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично, и для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня.
   Второй элемент равного избирательного права – участие в выборах на равных основаниях – обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем (например, организуются равные по количеству населения избирательные округа в соответствии с нормами представительства), а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом.
   Выборы в Российской Федерации являются прямыми. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно.
   Прямое избирательное право отличается от непрямого, которое может быть двух видов – косвенным и многостепенным. При косвенном избирательном праве избиратели выбирают выборщиков, которые в свою очередь избирают представителей или каких-либо иных лиц. Суть многостепенного избирательного права состоит в выборах представителей в вышестоящие представительные органы нижестоящими.
   Важное преимущество прямых выборов заключается в том, что все избираемые органы государственной власти являются непосредственно представительными органами народа. Тем самым создается возможность постоянной тесной связи этих органов с избирателями, постоянного контроля населения за их работой.
   Вместе с тем многие высшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократических странах, избираются непрямыми выборами. Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профессиональный, взвешенный подход к замещению столь высоких постов должностных лиц, влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о применении той или иной системы выборов – это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, национальной спецификой.
   Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (их называют иногда многоступенчатыми). Косвенные выборы имеют два варианта. При первом варианте выборы проводятся специально создаваемой для этого избирательной коллегией. Примером этого является избрание президента США, когда избиратели голосуют за выборщиков от той или иной партии, а затем уже выборщики, собравшись в столицах своих штатов, голосуют за объявленного заранее кандидата в президенты от той или иной партии. Голоса выборщиков штатов суммируются в Вашингтоне – столице США. Подобный порядок существует в Аргентине, до 90-х годов он применялся с определенными поправками в унитарной Финляндии. Косвенными выборами избирается сенат во Франции, где за кандидатов голосуют: а) члены нижней палаты парламента, избранные от данного департамента – административно-территориальной единицы; б) члены советов – органов местного самоуправления региона – наиболее крупной административно-территориальной единицы; в) члены генеральных советов департаментов; г) специально избранные для такого голосования муниципальными советами их члены. Косвенными выборами избирается также верхняя палата парламента в Индии, президент в Германии и т.д. При втором варианте выборы проводятся не специально создаваемой избирательной коллегией, а постоянно действующим органом. Наиболее отчетливый пример этого – избрание президентов парламентами в Греции, Турции и других странах [7 - Маклаков В.В. Зарубежное избирательное право. М., 2003. С. 87.].
   Голосование на выборах в Российской Федерации тайное. Это означает, что исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей. В Российской Федерации обеспечивается тайна голосования. Избирателю предоставляется возможность использовать особую комнату или закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня. В этих помещениях во время заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие кого бы то ни было, включая и членов избирательной комиссии. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично.
   Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается и тем, что проведение агитации в день выборов не допускается.
   Гражданин Российской Федерации, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Дипломатические и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации избирательных прав, установленных законом.
   Выборы органов государственной власти, органов местного самоуправления или депутатов, предусмотренные соответствующим законом, являются обязательными и проводятся в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Выборы органов или депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо в соответствии со сроками, установленными законом.
   Возникающие в ходе избирательного процесса проблемы обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления необходимо решать общими усилиями избирательных комиссий, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, судов, правоохранительных органов и других заинтересованных органов, а также усилиями правозащитных организаций и самих граждан. Поэтому важно, чтобы все субъекты избирательного процесса не нарушали законодательства, руководствовались Конституцией Российской Федерации и законами, а не сиюминутными интересами и политическими амбициями и чтобы избиратели сознавали важность своих избирательных прав и свою ответственность за ситуацию в стране [8 - Хонгодорова Л. // Во главе угла – закон, а не политические амбиции. http://egov-buryatia.ru].
   Российский законодатель исходит из приоритета обеспечения реальной возможности участия в голосовании всех избирателей, в том числе тех, которые по каким-либо причинам не смогут реализовать свое активное избирательное право в день голосования в помещении для голосования. В связи с этим предусмотрены правовые и организационные механизмы досрочного голосования и голосования вне помещения для голосования.
   Досрочное голосование разрешается на основании заявления избирателя в соответствующую избирательную комиссию, в котором указывается причина досрочного голосования. Комиссия вправе проверить названную причину и в случае, если она не подтвердится, обязана отказать в выдаче бюллетеня для досрочного голосования. Указанное заявление приобщается комиссией к списку досрочно проголосовавших избирателей.
   При досрочном голосовании для обеспечения тайны голосования предусмотрено использование конвертов. Заполненный проголосовавшим досрочно избирателем бюллетень вкладывается самим избирателем в конверт, который заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, в которой проходит досрочное голосование, а также, по их желанию – членов комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей. Подписи заверяются печатью комиссии, а также подписью самого досрочно проголосовавшего избирателя. Запечатанный конверт с бюллетенями хранится у секретаря соответствующей комиссии: в помещении ТИК, ОИК, ИКМО – до момента передачи всех бюллетеней в УИК, в помещении УИК – до дня голосования.
   В списке избирателей напротив фамилий избирателей, проголосовавших досрочно, делается отметка: «Проголосовал досрочно». В день голосования в установленном законом порядке конверты с бюллетенями досрочно проголосовавших избирателей вскрываются, и их голоса учитываются при установлении итогов голосования.
   Ст. 66 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет порядок голосования избирателей вне помещения для голосования. Такая возможность предусмотрена для обеспечения прав избирателей, которые по уважительным причинам (к которым закон относит состояние здоровья, инвалидность) не могут явиться в день голосования в помещение для голосования. УИК также обеспечивает возможность участия в голосовании избирателям, которые внесены в список избирателей на данном избирательном участке и находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.
   Голосование вне помещения для голосования проводится в день голосования только на основании письменного заявления или устного обращения (в том числе переданного при содействии других лиц) избирателя о предоставлении ему возможности проголосовать таким образом с указанием причины, по которой избиратель не может прибыть в помещение для голосования. Такие заявления (устные обращения) могут быть поданы в УИК не позднее чем за четыре часа до окончания времени голосования (т.е., как правило, не позднее 16.00). УИК обязана регистрировать все поданные заявления или устные обращения в специальном реестре, который по окончании голосования хранится вместе со списком избирателей. При этом закон требует, чтобы при регистрации устного обращения в реестре указывались время поступления данного обращения, фамилия, имя, отчество обратившегося избирателя, адрес его места жительства, а также проставлялась подпись принявшего обращение члена избирательной комиссии. Если обращение передано при содействии другого лица, в реестре также указываются фамилия, имя, отчество и адрес места жительства этого лица.
   Следует иметь в виду, что в любом случае по прибытии членов избирательной комиссии к обратившемуся устно избирателю его обращение должно быть подтверждено им путем составления письменного заявления (как правило, члены УИК приезжают к избирателю с типовой формой такого заявления, которую избирателю нужно просто заполнить и расписаться).
   Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» провозглашает, что организация голосования вне помещения для голосования должна исключать возможность нарушения избирательных прав избирателя, а также возможность искажения волеизъявления избирателя. Такое голосование проводится с соблюдением требований закона к голосованию в помещении для голосования.
   Председатель УИК обязан объявить о том, что члены комиссии будут проводить голосование вне помещения для голосования, не позднее чем за 30 минут до предстоящего выезда (выхода) для проведения такого голосования. Этим положением обеспечиваются в том числе права наблюдателей, которые могут изъявить желание присутствовать при проведении «выездного» голосования.
   При проведении голосования вне помещения для голосования используются опечатанные в установленном порядке переносные ящики для голосования, количество которых на участке определяется решением УИК (как правило, 1—2 ящика).
   Голосование вне помещения для голосования проводят не менее двух членов УИК с правом решающего голоса. При себе они должны иметь переносной ящик для голосования, необходимое количество бюллетеней установленной формы, реестр обратившихся с просьбой о «выездном» голосовании избирателей либо заверенную выписку из него, а также необходимые письменные принадлежности (за исключением карандашей) для заполнения избирателем бюллетеня. Указанные члены УИК получают в необходимом количестве бюллетени и расписываются в их получении.
   По окончании голосования с использованием каждого переносного ящика для голосования УИК составляет акт, в котором указываются количество бюллетеней, выданных членам комиссии, проводившим «выездное» голосование, количество соответствующих письменных заявлений избирателей, количество выданных избирателям и возвращенных (т.е. неиспользованных или испорченных избирателями) бюллетеней, а также сведения о членах УИК, проводивших голосование вне помещения для голосования, членах УИК с правом совещательного голоса и наблюдателях, присутствовавших при проведении такого голосования.
   Для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ.
   Избирательный округ – это территория, образуемая в установленном законодательством порядке для проведения выборов, от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутаты и выборные должностные лица. Избирательные округа делятся на одно– и многомандатные. Первые составляют территории, от которых избирается один депутат, вторые – территории, от которых избирается два и более депутатов.
   Избирательная комиссия, организующая выборы, не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему [9 - Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //СПС «Консультант плюс».].
   При проведении выборов избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований:
   а) примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях – не более 15%. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязанность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ;
   б) при образовании избирательного округа на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства в соответствии с законами субъектов РФ может превышать указанные пределы, но должно быть не более 30%;
   в) избирательный округ составляет единую территорию: не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. При соблюдении указанных требований учитывается административно-территориальное деление.
   Образование избирательных округов – это существенная стадия избирательного процесса, а не просто создание территориальных единиц, имеющих организационно-техническое значение.

Глава 2
Понятие избирательной системы

   Избирательная система – явление чрезвычайно сложное и динамичное. Ее конкретное содержание различно в каждой стране, и в рамках одной страны оно со временем под влиянием многочисленных обстоятельств изменяется.
   Понятие «избирательная система» следует рассматривать в двух значениях. Избирательная система в широком смысле – это упорядоченные общественные отношения, связанные с выборами органов публичной власти, составляющие порядок выборов. В своей основе эта система регулируется как конституционным правом, так и неправовыми нормами – корпоративными нормами общественных объединений, участвующих в выборах (уставы и другие документы политических партий), обычаями и традициями, нормами политической морали, этики и т.д. Избирательная система регулируется правовыми нормами, которые в совокупности образуют избирательное право.
   Избирательная система в узком смысле – это система распределения мест в выборных органах после установления результатов голосования [10 - Избирательное право и избирательные системы. http://www.auditorium.ru]. Наиболее распространенные избирательные системы – мажоритарная и пропорциональная, а также их комбинации.
   Мажоритарные избирательные системы, которые для определения результатов голосования применяют принцип большинства, подразделяют на три типа: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства. Мажоритарная система (от фр. majoritee – большинство) – старейшая из всех существующих избирательных систем. Согласно данной системе выборов избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов по избирательному округу, где они баллотируются.
   Мажоритарные избирательные системы действуют преимущественно в одномандатных избирательных округах, но возможно их применение и в многомандатных округах, тогда голосование идет по партийным спискам в целом.
   Территория государства или представительного органа разбивается на территориальные единицы, от каждой избирается чаще один, но порой два депутата и более. Каждый кандидат выдвигается и избирается в личном качестве, хотя при этом может быть обозначено, какую партию, движение он представляет.
   Законодательство конкретного государства определяет, в зависимости от вида выборов (президентские, парламентские или местные), какое именно большинство голосов необходимо набрать – относительное или абсолютное. В соответствии с этим различают мажоритарную систему относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства.
   Применительно к муниципальным выборам в РФ мажоритарная избирательная система, до принятия ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», использовалась на выборах должностного лица – главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Мажоритарная избирательная система также может использоваться на выборах членов выборного органа – депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа местного самоуправления.
   С принятием нового федерального законодательства эта практика изменилась. Так, в муниципальном образовании г. Рязань выборы депутатов представительного органа, ранее проводимые на основе мажоритарной системы, с марта 2008 г. проводятся по смешанной системе.
   При проведении выборов депутатов представительного органа г. Рязани 50% депутатских мандатов (20 депутатов представительного органа) распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, региональными отделениями политических партий, имеющими в соответствии с законодательством Российской Федерации право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов по единому избирательному округу.
   По одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), образуемым на основе средней нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, избираются остальные 50% депутатских мандатов, т.е. 20 депутатов представительного органа. Средняя норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории г. Рязани и зарегистрированных в г. Рязани в соответствии с законодательством Российской Федерации, на общее число (20) одномандатных избирательных округов [11 - Устав Муниципального образования – городской округ город Рязань Рязанской области // http://www.gorsovet.ryazan.ru/ustav.html]. (Поправки в Устав внесены решением Рязанского городского Совета от 04.09.2007 № 654-III.)
   Самый распространенный вид мажоритарной системы – это мажоритарная система относительного большинства. В «классическом» виде ее применяют 43 страны (как правило, англоязычные, в том числе США и Великобритания). Избранным считается кандидат, который в округе набрал больше голосов, чем его соперники (не требуется обязательного минимума голосов, например, 50% плюс один голос от числа голосующих либо иное обязательное количество; единственное требование – получить голосов больше, чем каждый соперник) [12 - Таагпера Р., Шугарш М.С. Описание избирательных систем. // Полис. 1997. №3. С. 17.].
   Поскольку не устанавливается необходимый минимум голосов, нет смысла устанавливать кворум. Выборы будут легитимными, если в них примет участие любое количество зарегистрированных избирателей (даже один человек).
   Достоинствами мажоритарной системы относительного большинства нужно признать следующие:
   1) данная система всегда результативна (каждое депутатское место замещается сразу, в результате одного голосования; парламент формируется полностью);
   2) она понятна избирателям;
   3) экономична;
   4) позволяет крупным партиям получить «твердое» большинство и сформировать устойчивое правительство.
   В целом применение этой системы приближает кандидатов в депутаты к избирателям, гарантирует с организационно-правовой стороны осмысленное использование гражданами своих избирательных прав голосованием за известных им лиц.
   Мажоритарная система относительного большинства наиболее подходит для стран с двухпартийной системой (США, Великобритания), она считается одной из наименее демократичных избирательных систем. Потенциальная несправедливость, заложенная в данную избирательную систему, более ярко проявляется в совокупности с особыми способами нарезки избирательных округов, получившими название «избирательная геометрия».
   Сущность «избирательной геометрии» состоит в том, что нужно так нарезать избирательные округа, чтобы при сохранении их формального равенства заранее обеспечить в них преимущество сторонников одной из партий, рассредоточив сторонников других партий в небольших количествах по разным округам, а максимальное их число сосредоточить в одном– двух округах. То есть партия, осуществляющая нарезку избирательных округов, постарается раскроить их таким образом, чтобы сосредоточить максимальное число избирателей, голосующих за партию-соперника, в один—два округа, сознательно идя на то, чтобы «потерять» их, обеспечивая тем самым победу себе в других округах. Формально равенство округов не нарушается, а фактически заранее предопределяются результаты выборов. Предоставив возможность образования избирательных округов другой партии, получается противоположный результат.
   Законодатели ряда зарубежных стран (США, Франции, ФРГ, Великобритании, Японии), как и российский законодатель, также исходят из того, что практически невозможно образовывать абсолютно равные избирательные округа, а потому устанавливает максимальный процент (как правило, 25 или 33%) отклонения округов по численности избирателей от среднего округа в ту или другую сторону.
   Недостатком мажоритарной системы относительного большинства является то, что кандидат зачастую может быть избран «подавляющим меньшинством» избирателей. Это может осложнить его последующие отношения с большинством избирателей, голосовавших за других кандидатов, что нередко приводит к инициированию избирателями процедуры отзыва депутата (выборного должностного лица). Свести к минимуму такую «потерю» голосов избирателей при проведении выборов в представительные органы власти позволяет только пропорциональная избирательная система, рассматриваемая ниже.
   Одним из достоинств мажоритарной системы относительного большинства является тот факт, что при ее использовании характерно допущение меньшего количества искажений. Однако и здесь могут случаться «ошибки». Например, в 1951 г. в Великобритании большинство голосов избирателей в целом по стране получили лейбористы, но большинство мест в парламенте досталось консерваторам; схожая ситуация, но наоборот, имела место в 1974 г. [13 - Конституционное право зарубежных стран. – М., 2005. С. 217.]
   Во избежание искажений в ряде стран целесообразным является применение мажоритарной системы абсолютного большинства, главными отличиями которой являются следующие:
   – для избрания от округа необходимо набрать не простое большинство (т.е. больше, чем другие кандидаты), а обязательно абсолютное (т.е. 50% плюс один голос) большинство голосов от принявших участие в выборах избирателей;
   – если никто из кандидатов не наберет необходимого абсолютного большинства (50% плюс один голос), проводится второй тур;
   – во втором туре участвуют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре;
   – победителем (из двух оставшихся кандидатов) во втором туре считается тот, кто наберет больше голосов, чем его соперник;
   – обычно предусматривается обязательный кворум: чтобы выборы считались состоявшимися, необходимо участие более половины (т.е. 50%) избирателей от числа всех зарегистрированных (реже 25% или иного количества).
   Следует отметить и недостатки данной системы:
   – часто депутат избирается меньшинством избирателей;
   – «теряются» голоса, поданные за других кандидатов;
   – искажаются результаты голосования в масштабе страны.
   Мажоритарную систему абсолютного большинства с использованием повторного голосования не рекомендуется использовать на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, так как относительно низкий уровень ее результативности будет приводить к довольно частому использованию процедуры повторного голосования, что «отодвинет» момент формирования правомочного представительного органа и, соответственно, увеличит период «безвластия», когда представительный орган прежнего созыва уже прекратит свои полномочия, а орган нового созыва еще не будет избран в правомочном составе.
   Еще одним существенным для уровня местного самоуправления недостатком мажоритарной системы абсолютного большинства с использованием повторного голосования является неизбежное увеличение расходов на проведение выборов, связанное как с организацией повторного голосования, так и с предоставлением кандидатам, по которым проводится повторное голосование, бесплатного эфирного времени и печатной площади в муниципальных средствах массовой информации для дополнительной агитации.
   Еще один вид мажоритарной системы – мажоритарная система квалифицированного большинства, предъявляющая крайне высокие требования в отношении количества голосов, необходимых для избрания. Например, до 1993 г., чтобы быть избранным итальянским сенатором, необходимо было набрать 65% (почти 2/3 голосов). В демократических странах подобное большинство с первого раза получить практически невозможно, и данная система применяется крайне редко [14 - Лейкман Д., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1998. С. 45.].
   Анализируя итоги муниципальных выборов 2005 г. в Российской Федерации, можно констатировать факт доминирования мажоритарной избирательной системы при формировании представительных органов власти органов местного самоуправления муниципальных образований – доля использования данной системы выборов в муниципальных выборах по анализу на 2006 г. составляет 99,6% [15 - Выборы в Российской Федерации. 2005. Электоральная статистика. – М„ 2006. С. 9.].
   Применение мажоритарной системы вовсе не означает вытеснения политических партий из числа субъектов избирательного процесса. Наряду с избирателями они сохранят право выдвижения своих кандидатов. При этом, избирая партийных выдвиженцев, граждане получат возможность оценить не только политическую платформу кандидатов, но и их личные и деловые качества. В мажоритарном избирательном округе в ходе предвыборной агитации за и против кандидатов яснее высвечиваются и точнее, чем при обсуждении «пропорциональных» списков, оцениваются и недостатки претендентов на депутатские мандаты, уменьшается возможность попадания в парламент лиц с сомнительным прошлым или настоящим. Мажоритарная система позволяет упорядочить процесс партийного строительства, поскольку дает возможность реальной оценки социальной значимости каждой партии и ее действительного веса в общественном мнении. Применение мажоритарного принципа может способствовать, как показывает мировой опыт, формированию в стране крупных политических партий парламентского типа, что должно повысить стабильность функционирования всей политической системы.
   В XIX в. в рамках общей тенденции демократизации избирательных систем началось постепенное применение пропорциональных избирательных систем, позволяющих обеспечить более широкое представительство.
   Пропорциональная избирательная система заключается в том, что:
   • за голоса избирателей борются между собой не лично кандидаты, а политические партии;
   • партии выдвигают «партийные списки», в которых указываются кандидаты от данной партии и их очередность на получение мандатов;
   • избиратель голосует за партию (следовательно, за партийный список в целом);
   • мандаты между партиями распределяются пропорционально числу голосов, полученных партиями на выборах (т.е. чем больше голосов избирателей завоевала партия, тем больше она получит мандатов);
   • полученные каждой партией депутатские мандаты распределяются между ее кандидатами в соответствии с очередностью в партийном списке.
   Различают разновидности партийных списков: открытые и закрытые.
   Для открытых партийных списков характерно, что политическая партия своим решением устанавливает очередность в списке. Но при этом любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый политической партией, но и выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких кандидатов из списка, что в той или иной мере, в зависимости от выбранной системы распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов, определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка.
   При установлении результатов выборов организующая выборы избирательная комиссия упорядочивает список кандидатов в порядке убывания числа голосов избирателей, поданных за включенных в него кандидатов. Полученный порядок размещения кандидатов представляет собой очередность распределения депутатских мандатов.
   К числу преимуществ системы открытых списков можно отнести:
   • их полную прозрачность;
   • повышение активности и заинтересованности кандидатов, включенных в партийный список, в работе с избирателями. Это позволяет занять более высокое место при распределении внутри партийного списка кандидатов, агитировавших не только за политическую партию, но и за свою кандидатуру;
   • систему открытых списков предоставляет избирателям возможность повлиять на распределение мандатов внутри партийного списка, проголосовать за конкретного кандидата. В результате законодательный орган государственной власти будет сформирован из авторитетных людей, пользующихся поддержкой избирателей.
   Открытые списки на пропорциональных выборах характерны для парламентов ряда субъектов Российской Федерации.
   Пропорциональная избирательная система открытых списков предусмотрена Законом Корякского автономного округа «О выборах депутатов Думы Корякского автономного округа», Избирательным кодексом Приморского края. При этом избирательное законодательство этих субъектов Российской Федерации предусматривает два способа распределения депутатских мандатов: первый – с учетом мнения избирателей, если правом голосования за кандидата из списка воспользовались более 20% проголосовавших за список; второй – если этот показатель меньше 20%, учитывается не только мнение избирателей, но и место кандидата в списке, партийный рейтинг кандидата.
   Необходимость перечисленных способов распределения депутатских мандатов внутри открытых списков кандидатов определяется наличием отдельных недостатков, характерных для этой системы. Система открытых списков дает результат при высокой активности избирателей, участвующих в выборах. Однако если большинство избирателей, отдав свой голос за тот или иной список кандидатов в целом, не выскажут в ходе голосования свое предпочтение в отношении кандидатов из этого списка, очередность получения депутатских мандатов будет определяться на основе волеизъявления незначительного меньшинства, что представляется неоправданным.
   Вместе с тем применение открытых списков предполагает трудности при подсчете голосов, что предполагает необходимость автоматизировать процедуру подсчета голосов на выборах.
   Закрытые партийные списки предполагают, что депутатские мандаты распределяются между зарегистрированными кандидатами из списка кандидатов избирательного объединения в соответствии с порядком размещения кандидатов в этом списке, установленном при регистрации списка в избирательной комиссии и рассматриваемым как порядок очередности получения депутатских мандатов. Преимущественно данная система используется при смешанной процедуре выборов. Например, при проведении муниципальных выборов в РФ в 2005 на основе смешанной системе использовалась именно данная система партийных списков (муниципальные выборы в Ярославской, Владимирской и Костромской областях) [16 - Выборы в Российской Федерации. 2005. Электоральная статистика. М„ 2006. С. 11.].
   В отличие от мажоритарной системы, применяемой обычно в крупных государствах, где конкурируют, как правило, две ведущие партии, пропорциональная избирательная система хороша для небольших по территории государств с развитой многопартийностью. В настоящее время пропорциональная избирательная система применяется в Эстонии, Латвии, Норвегии, при выборах нижней палаты парламента в Польше, Чехии, до 1993 г. – в Италии [17 - Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М„ 1997. С. 136.].
   Каркас федерального и регионального уровня выборов в Российской Федерации составляет пропорциональная система, а на уровне местного самоуправления она пока не имеет широкого распространения. Единственный субъект Федерации, длительное время использующий пропорциональную систему на выборах представительных органов местного самоуправления – это Красноярский край, где в ряде городов краевого подчинения (Красноярск, Канск, Ачинск, Бородино, Енисейск, Железногорск, Зеленогорск, Минусинск, Шарыпово) с 1996 г. часть депутатов городских советов избирается по пропорциональной системе [18 - Выборы в Российской Федерации. 2005. Электоральная статистика. М„ 2006. С. 14.].
   Современные научные исследования выделяют следующие достоинства пропорциональной системы выборов:
   • более точно отражает расстановку политических сил в обществе;
   • динамична – позволяет организовываться новым партиям и быстро выходить на политическую сцену;
   • способствует более частой сменяемости власти;
   • помогает парламенту четко структурироваться;
   • укрепляет многопартийность и политический плюрализм.
   Следует отметить, что необходимым условием эффективности пропорциональной системы на муниципальных выборах является достаточная численность представительного органа муниципального образования, только при этом условии использование пропорциональной системы целесообразно.
   Недостатки пропорциональной системы:
   • в качестве результата дает пеструю картину политических сил, представленных в парламенте;
   • многочисленные и придерживающиеся разных взглядов партии, пропорционально представленные в парламенте, не могут договориться между собой, не могут сформировать устойчивое правительство, вследствие чего государственная политика не имеет «внутреннего стержня» – возникают партийные интриги, межпартийные распри, нестабильность, создаются и распадаются коалиции, слишком часто меняется правительство;
   • голосуя за партийный список, избиратели знают лишь его лидеров и не знают остальных членов; потому в парламент попадают сомнительные и случайные люди, которые никогда не были бы избраны лично в округах;
   • в партиях (особенно в парламентских фракциях) господствует диктат партийной верхушки, жесткая партийная дисциплина; боясь потерять к следующим выборам место в партийном списке, депутаты, сильно зависящие от партийного руководства, фактически отстаивают узкопартийные интересы, а не интересы народа;
   • нет ни прямой, ни обратной связи между конкретными депутатами и конкретными избирателями.
   Существуют различные модификации пропорциональной системы. Например, в ряде стран, голосуя за партию, избиратель голосует также за кандидатов внутри ее партийного списка, выявляя самых популярных из них и определяя очередность кандидатов в списке (открытые партийные списки). Это уменьшает власть партийных боссов и зависимость от них рядовых парламентариев, которые, руководствуясь интересами всего общества, смогут чаще отходить от узкопартийных интересов.
   Наиболее действенное средство устранения недостатков пропорциональной системы – установление заградительного барьера, т.е. минимума голосов, который необходимо набрать партии, чтобы быть допущенной к распределению мандатов. Цель заградительного барьера — препятствовать проникновению в парламент мелких и случайных партий, способствовать тому, чтобы в парламенте были представлены средние и крупные партии. Тем самым парламент становится менее разрозненным по своему составу и более стабильным, то есть устраняется один из главных недостатков пропорциональной системы.
   Следует отметить, что актуальная российская практика проведения муниципальных выборов 2005 г. в Костромской, Владимирской и Ярославской областях на основании смешанной системы выборов основывалась на введении заградительного барьера. Рассматриваемые регионы ввели различные заградительные барьеры: в Костромской области – 4% (на заседании Костромской областной Думы 21 апреля 2005 г. рассматривался вопрос о повышении барьера до 5%, однако депутаты не поддержали это нововведение), в Ярославской – 5, Владимирской – 7% [19 - Выборы в Российской Федерации. 2005. Электоральная статистика. М„ 2006. С. 16.].
   Помимо «классических» мажоритарной и пропорциональной систем существуют и их смешанные и модифицированные варианты.
   На выборах депутатов представительных органов муниципальных образований может применяться так называемая смешанная избирательная система, которая на самом деле является сочетанием элементов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, когда одна часть представительного органа избирается по мажоритарной, а другая – по пропорциональной избирательной системе. В этом случае достигается положительный эффект использования той и другой системы. При выборе смешанной избирательной системы как способа формирования представительного органа муниципального образования следует исходить из описанных выше особенностей. В частности, избрание части депутатов представительного органа по пропорциональной системе будет неэффективным, если количество избираемых по этой системе депутатов будет меньше 20. Использование смешанной избирательной системы целесообразно в крупных муниципальных образованиях (особенно, в городских округах с большим числом избирателей).
   Что касается возможностей представительства, то при применении мажоритарной системы в невыгодном положении оказываются мелкие партии, не будут представлены интересы значительной части избирателей, чьи голоса «пропадут» в мажоритарных округах. При использовании пропорциональной системы в парламенте окажется слишком много партий, что затруднит формирование правительства, а депутаты будут подчинены партийным интересам и оторваны от избирателей.
   При совместном применении обеих систем крупные партии, чьи депутаты будут избраны в округах, уравновесятся средними и мелкими партиями (чему способствует пропорциональная система). В результате будут максимально представлены интересы избирателей. В то же время крупные партии составят основу парламентского большинства, что позволит сформировать устойчивое правительство.
   Отдельные депутаты уже не так жестко подчинены партийной верхушке, поскольку имеют возможность помимо участия в партийных списках избираться в округах, становясь ближе к избирателям.
   В настоящее время пропорциональные системы применяются во многих зарубежных странах, в том числе в Финляндии, Швейцарии, Швеции, Норвегии, Австрии, Бельгии. Главное отличие пропорциональных избирательных систем от мажоритарных состоит в том, что они строятся не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными мандатами и голосами избирателей, отданными в поддержку этих кандидатов, на относительном соответствии между количеством голосов и количеством мандатов. Смешанная избирательная система, при которой допускается одновременное использование элементов различных избирательных систем применяется в ФРГ, Италии, Японии и некоторых других странах.
   В зависимости от соотношения элементов мажоритарности и пропорциональности смешанные избирательные системы могут быть симметричными либо асимметричными.
   При использовании симметричной смешанной системы половина членов парламента избирается по мажоритарной системе, половина – по пропорциональной. Обе системы на равных влияют на формирование парламента.
   Асимметричная смешанная система предполагает неравное соотношение элементов мажоритарности и пропорциональности. Например, при выборах Парламента Грузии 85 депутатов избираются по мажоритарной системе, 150 – по пропорциональной [20 - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. для студентов юрид. вузов и ф-тов. Т. 3. Особенная часть: Страны Европы / Отв. ред. Б .А. Страшун. М„ 1999. С. 112.].
   В настоящее время наметилась стойкая тенденция (особенно в странах, недавно начавших строить свою государственность) использовать смешанную избирательную систему и не отдавать предпочтение какой-либо системе в классическом виде. Во многих современных государствах такая система применяется при избрании нижней палаты парламента.
   Среди нетрадиционных избирательных систем следует отметить усложненные пропорциональные системы с различными нововведениями, смягчающими их недостатки и обеспечивающими им отличие от «классической» пропорциональной системы. Такие системы нередко именуют модифицированными или полупропорциональными.
   Среди таких систем выделяют:
   • система единственного непередаваемого голоса (ограниченный вотум);
   • кумулятивный вотум;
   • система единственного передаваемого голоса;
   • преференциальное голосование;
   • панаширование.
   Избирательная система, при которой избиратель в многомандатном округе голосует только за одного кандидата (а не за партийный список), победителями становятся несколько кандидатов (по числу мандатов в округе), друг за другом набравших наибольшее число голосов, называется системой единственного непередаваемого голоса.
   Особенностью данной системы является тот факт, что по одним признакам (многомандатный округ) она пропорциональная, но голосование идет как при мажоритарной системе (один голос за одного кандидата).
   Нередко систему единственного непередаваемого голоса называют системой ограниченного вотума, так как избиратель имеет меньше голосов (1), чем надо избрать депутатов (несколько).
   Среди достоинств этой системы необходимо выделить следующие:
   • как правило, все достойные и популярные кандидаты пройдут в парламент (а не один за счет другого; избрание одного не будет означать неизбрание других);
   • часть голосует за одного кандидата, часть – за других, почти все кандидаты будут избраны, и таким образом в парламенте будет отражена воля почти всех избирателей.
   Главный недостаток системы – она может дать неожиданные, порой курьезные результаты.
   Система единственного непередаваемого голоса (ограниченного вотума) хороша для стран с развитым индивидуализмом всего населения, где не принято «выделяться», и популярность, лидерство над другими отдельных личностей не приветствуется (например, для Японии).
   Кумулятивный вотум отличается от ограниченного тем, что в многомандатном округе избиратель имеет столько же голосов, сколько и мандатов, но он может распорядиться своими голосами по желанию. Например, отдать по голосу лучшим, с его точки зрения, кандидатам или все голоса одному из них, или распределить их по-иному.
   Главное достоинство этой системы – максимальная возможность для избирателя выразить свои предпочтения, свобода маневра.
   Недостатки кумулятивного вотума:
   • система достаточно сложная;
   • результат голосования непредсказуем (если тысячи избирателей будут манипулировать своими голосами по желанию, результаты могут быть самыми неожиданными);
   • трудно выявить действительную волю избирателей, так как нет единой «шкалы измерения»;
   • есть риск, что огромное число голосов (большее, чем при системе единственного непередаваемого голоса) аккумулируется у одного кандидата, а остальные несколько кандидатов будут избраны явным меньшинством, но численно будут превосходить сверхпопулярного лидера.
   Также существует система единственного передаваемого голоса, которая объединяет в себе черты ограниченного и кумулятивного вотумов, преференциальное голосование, когда избиратель голосует как за партийный список, так и за конкретных кандидатов данного списка, тем самым влияя на расстановку кандидатов внутри списка и очередность получения ими депутатских мандатов, а также панаширование – возможность голосовать за кандидатов из разных партийных списков или самому дополнительно вписывать в бюллетень фамилии новых кандидатов.
   Установление итогов голосования и определение результатов выборов подводит своеобразную черту под волеизъявлением избирателей. Порядок подсчета голосов избирателей и установления результатов выборов регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а при проведении выборов в органы местного самоуправления также и уставами муниципальных образований. При этом особо оговариваются очередность действий избирательных комиссий различного уровня, порядок подсчета и обработки голосов избирателей, требования, предъявляемые к составлению протоколов об итогах голосования и результатах выборов, правила определения результатов выборов, гарантии гласности осуществления всех процедур, связанных с подсчетом голосов и установлением результатов волеизъявления избирателей.
   В соответствии со ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели. Это требование закона преследует цели обеспечения такой процедуры выявления итогов голосования, которая сводила бы на нет возможности манипуляций с избирательными бюллетенями после окончания голосования или во время подсчета голосов. Отступление от него является серьезным нарушением избирательного законодательства, дающим веские основания ставить результаты голосования на избирательном участке под сомнение. При характеристике порядка подсчета голосов и установления итогов голосования на избирательном участке важно также иметь в виду, что законодательство детально регулирует весь интеграл действий участников этого процесса, особо оговаривая, что в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, участковые избирательные комиссии вправе использовать при голосовании на выборах технические средства подсчета голосов, в том числе сканеры избирательных бюллетеней. Итоги голосования, полученные с помощью указанных технических средств, являются предварительной, не имеющей юридической силы информацией, если иное не установлено федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
   На основании первых экземпляров протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования и после предварительной проверки правильности их составления соответствующая вышестоящая избирательная комиссия путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования на территории, в округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации.
   По общему правилу кандидат признается избранным в случае, если за него подано большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в зависимости от вида и уровня выборов законодательство может предусматривать в качестве условия, необходимого для избрания, получение кандидатом абсолютного, квалифицированного или относительного вотума доверия избирателей. Если применяемая на выборах мажоритарная избирательная система требует для победы получения абсолютного (50% плюс один голос) большинства голосов избирателей, то для выявления избранного кандидата в случае необходимости предусматривается второй тур голосования. Он проводится, если на общих выборах никто из зарегистрированных кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов избирателей. Если же для избрания достаточно получить относительное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании, то результаты выборов всегда определяются по итогам общего голосования, вследствие чего повторное голосование при такой формуле подсчета голосов не предусматривается. Однако необходимо помнить, что для избрания в этом случае кандидат должен набрать наибольшее количество голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), а также большее, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.
   Эффективность избирательной системы в любой стране зависит от целого ряда факторов. Это может быть не только процедура подсчета голосов или процедура пересчета, но и другие факторы, среди которых важную роль играют партии – их функции, роль и состав.
   Таким образом, совершенствование избирательной системы с целью наиболее полного и точного отражения воли избирателей, учета их голосов, а также максимально эффективной деятельности выбранных лиц и органов – одна из наиболее важных задач демократического государства.

Глава 3
Выборы институтов публичной власти различного уровня в Российской Федерации

   Выборы и избирательная система в России имеют достаточно длительную (считая с Новгородской феодальной республики и Земских соборов XVI—XVII вв.), но прерывистую историю.
   В начале XX века первая русская революция привела к разработке в 1905 г. закона о выборах в первую Государственную Думу. Однако этот закон нельзя назвать полностью демократичным, так как он обеспечивал неравное представительство разным социальным группам. За весь период своего существования (1906—1917 гг.) Государственная Дума избиралась четыре раза, дважды распускалась царем досрочно. Права этого представительного органа были очень ограничены.
   В советскую эпоху, после перехода к однопартийной системе, выборы приобрели чисто формальный характер, превратились в «выборы без выбора».
   С конца 80-х гг. XX в. положение начало кардинально меняться. Сначала в очень ограниченном масштабе на выборах в местные органы власти в 1987 г., а затем широко в 1989 г. на выборах Съезда народных депутатов стало применяться альтернативное голосование – у избирателей появилась альтернатива выбора. Однако и тогда, на выборах 1989 г., часть мест была наперед зарезервирована за КПСС. Выборы народных депутатов в Российской Федерации год спустя отвергли такой порядок как антидемократический. 17 марта 1991 г. состоялся первый в истории страны всенародный референдум, а 12 июня того же года – первые в истории России президентские выборы.
   Нынешняя избирательная система России сложилась в результате крупномасштабной избирательной реформы 1993– 1995 гг., начавшейся всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации и нашедшей дальнейшее выражение в Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания», «О референдуме Российской Федерации».
   Для совершенствования российской избирательной системы необходимо:
   – осуществление реального разделения властей, что расширило бы избирательное поле, а следовательно, способствовало бы дальнейшей демократизации страны;
   – демократизация информационной власти СМИ, обеспечение государством равенства возможностей для всех участников выборов.
   Нынешняя российская избирательная система опирается на опыт ряда европейских государств и США, имеющих богатые правовые традиции. Имеет место суждение, что в современной избирательной системе есть некоторые недочеты, но важно то, что избирательный механизм в нашей стане создан и работает, а выборы являются необходимым условием, основой демократии, главным и наиболее адекватным выражением воли народа.
   Рассмотрим подробнее выборы институтов публичной власти различного уровня в Российской Федерации.

3.1. Выборы Президента Российской Федерации

   Президент Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
   Участие гражданина Российской Федерации в выборах Президента Российской Федерации является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах Президента Российской Федерации, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.
   Выборы Президента Российской Федерации проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации, в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской федерации» [21 - См.: Федеральный Закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской федерации» // СПС «Консультант плюс».], и являются обязательными.
   Подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации осуществляют:
   – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
   – избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
   – территориальные избирательные комиссии – районные, городские и другие территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в качестве территориальных избирательных комиссий;
   – участковые избирательные комиссии [22 - Там же.].
   При подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации используется Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы»). Порядок использования ГАС «Выборы» определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г.
   № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»».
   Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
   Президент Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при достижении 18-ти летнего возраста.
   В соответствии с ч. 1. ст. 81 Конституции РФ 1993 г. и ст. 1. Федерального Закона от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы», Президент Российской Федерации избирается на срок 6 лет.
   Законодательство о выборах Президента Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и иные федеральные законы.
   В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы Президента Российской Федерации назначает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации и в котором четыре года тому назад был избран Президент Российской Федерации. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
   Не имеет права избирать Президента Российской Федерации и быть избранным Президентом Российской Федерации, участвовать в иных избирательных действиях гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда; гражданин Российской Федерации, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации должность Президента Российской Федерации второй срок подряд; осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление.

3.2. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

   Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации избирается 450 депутатов. В соответствии с ч. 1. ст. 96 Конституции РФ 1993 г. и ст. 1. Федерального Закона от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» Государственная Дума избирается сроком на пять лет.
   Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.
   Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации.
   Депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при достижении 18-ти летнего возраста.
   Гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года, может быть избран депутатом Государственной Думы.
   Не имеет права избирать и быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда; гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
   Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации:
   1) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
   2) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление, а также гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока.
   Проводятся выборы депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О Выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [23 - См.: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О Выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс».].
   Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
   Если Президент Российской Федерации не назначит выборы депутатов Государственной Думы в установленный срок, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения о назначении выборов.
   При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
   Если Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не назначит досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о назначении досрочных выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.
   Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов. Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов. В соответствии с законом «О Выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данной политической партии.

Глава 4
Местный референдум как высшая форма народовластия

   В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в России признается ее многонациональный народ. В основном законе страны определяются две формы народовластия.
   1) Осуществление власти через институты представительной демократии, в основе которой лежит передача населением части принадлежащей ему власти избираемым или коллегиальным органам или должностным лицам, осуществляющим свои полномочия от имени населения на постоянной основе.
   2) Непосредственное осуществление власти, когда сам гражданин принимает участие в решении того или иного вопроса. Непосредственное участие является высшим выражением народовластия.
   Понятие «референдум» (от лат. referendum – то, что должно быть сообщено) [24 - http://www.constitution.garant.ru/DOC_50400.htm] подразумевает прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни. Широкое распространение референдумы получили в XX в., что было обусловлено ростом правовой и политической культуры, гражданской зрелости населения, демократизацией политических режимов, наличием технических возможностей (связь, средства массовой информации) для проведения подобных мероприятий.
   Референдумы делятся на:
   – общегосударственные, в которых участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме;
   – региональные, которые проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации;
   – местные, которые проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц.
   Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия. В Российской Федерации законодательством предусмотрены референдум РФ, референдум субъекта РФ и местный референдум.
   1. РЕФЕРЕНДУМ РФ – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «О референдуме Российской Федерации», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории РФ, а также граждан РФ, проживающих или находящихся за пределами территории РФ.
   2. РЕФЕРЕНДУМ СУБЪЕКТА РФ – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ.
   3. РЕФЕРЕНДУМ МЕСТНБ1Й (МЕСТНБ1Й РЕФЕРЕНДУМ) – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования [25 - Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005.].
   Местный референдум является составной частью организационной основы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации ставит местный референдум на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления. Тем самым, он является высшей формой народовластия на муниципальном уровне. Главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления.
   Местный референдум представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия. Участвуя в референдуме, граждане принимают решения по значимым вопросам. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местный референдум является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне, а также составной частью организационной основы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации ставит местный референдум на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления.
   Впервые в нашей стране термин «местный референдум» как элемент системы местного самоуправления получил законодательное закрепление в ст. 2 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства СССР». Затем он нашел закрепление в ст. 2 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [26 - Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник / Н.В. Постовой. 2-е изд. испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С. 178.].
   Суть местного референдума – это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения.
   Вопросы местного значения – это вопросы, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.
   Местный референдум – это осуществляемое в пределах муниципального образования посредством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в его границах, по решению вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта федерации [27 - Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М„ 2000. С. 107.].
   Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 22, посвященной местному референдуму, говорится, что «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум».
   В г. Рязани, как и в других городах Российской Федерации законодательный массив, регулирующий процедуру подготовки и проведения референдумов, закрепляется в Уставе муниципального образования – городской округ г. Рязань. Местный референдум назначается и проводится для решения наиболее важных вопросов местного значения на всей территории г. Рязани.
   В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах г. Рязани, обладающие активным избирательным правом в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Рязанской области. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
   Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом г. Рязани:
   1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, проживающими на территории г. Рязани, обладающими активным избирательным правом;
   2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
   3) по инициативе представительного органа г. Рязани и главы администрации г. Рязани, выдвинутой ими совместно.
   Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом Рязанской области.
   Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и законом Рязанской области.
   Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом г. Рязани и главой администрации г. Рязани, оформляется решением представительного органа г. Рязани и постановлением главы администрации г. Рязани.
   Представительный орган г. Рязани обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган г. Рязани документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
   Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.
   В случае если местный референдум не назначен представительным органом г. Рязани в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, Рязанской областной Думы, Губернатора Рязанской области, Избирательной комиссии Рязанской области или прокурора.
   Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию.
   Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории г. Рязани и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления г. Рязани.
   Органы местного самоуправления г. Рязани обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным настоящим Уставом.
   Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления г. Рязани, прокурором, иными уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
   Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Рязанской области от 09 июня 2006 г. № 65-03 «О референдумах в Рязанской области».
   Порядок назначения и проведения референдума устанавливается Уставом муниципального образования – г. Рязань в соответствии с законами Рязанской области, которые в свою очередь должны соответствовать Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, устанавливающему правовую основу всех референдумов в Российской Федерации.
   Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением г. Рязани наиболее важных для местного самоуправления вопросов.
   На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, являющиеся принципиально важными для организации жизни местного сообщества (например, о структуре органов местного самоуправления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (например, изменения границ данного муниципального образования).
   Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить законодательству, ограничивать или отменять общепринятые права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении муниципального образования г. Рязань. Вопросы должны формулироваться таким образом, чтобы исключилась возможность их множественного толкования.
   Организация проведения референдумов в г. Рязани, подобна организации проведения выборов. При проведении референдумов используется территориальный принцип. Территория разбивается на участки для голосования. Граждане осуществляют свое право участия в референдуме по месту своего проживания на соответствующих участках. Последние часто совпадают с избирательными участками.
   Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросов, выносимых на референдум, доводятся до сведения жителей, в том числе путем опубликования упомянутых решений местными средствами массовой информации.
   Прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в референдуме в г. Рязани в зависимости от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются.
   Данные принципы определяют демократический характер проведения местного референдума и референдумов вообще. Обозначенные принципы нашли закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской», в законах о местном самоуправлении в «Рязанской области», «О референдуме в Рязанской области».
   Референдум на территории г. Рязани не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
   Право на участие в местном референдуме имеют все граждане России, достигшие 18 лет, проживающие на территории муниципального образования г. Рязань. Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными.
   Инициатива проведения референдума принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу дли проведения местного референдума (не менее 10 человек). Инициатором может также выступить общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению местного референдума, независимо от численности.
   Инициативная группа по проведению референдума обращается в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия – в представительный орган местного самоуправления с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве должны содержаться вопросы либо текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесения на местный референдум. Там же указываются все необходимые данные членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени такой группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.
   В избирательную комиссию г. Рязани поступают ходатайства от различных инициативных групп. Инициативы о проведении местных референдумов касаются внесения изменений в Устав города, приватизации муниципальных тепловых сетей, сетей водоснабжения, электросетей в г. Рязани и др. Комиссией местного референдума вследствие процессуального несоответствия инициативы референдумов были отклонены.
   Лишь установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона Рязанской области «О местном референдуме в Рязанской области» в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимается решение о регистрации инициативной группы, выдается ей регистрационное свидетельство и извещается представительный орган местного самоуправления, а также сообщается об этом в средства массовой информации.
   В случае отказа в регистрации инициативной группе по проведению референдума выдается решение, в котором указываются основания отказа. Основанием отказа в регистрации может быть только нарушение инициативной группой действующего законодательства и устава муниципального образования.
   С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. При этом учитываются лишь подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.
   Местный референдум назначается только на календарный выходной день, но не на праздничный день. Рязанский городской Совет обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
   Подготовку и проведение местного референдума, защиту права граждан на участие в нем осуществляет избирательная комиссия муниципального образования г. Рязань.
   Проведению голосования по вопросам референдума предшествует агитация, условия которой в целом сходны с предвыборной агитацией. Голосование в проводится таким же образом, что и голосование на выборах. В бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «да» или «нет», под которыми помещаются пустые квадраты. В случае вынесения на референдум нескольких вопросов, вариантов нормативного акта (его положений) они могут включаться в один бюллетень для голосования на референдуме, при этом вопросы, варианты нормативного акта (его положений) последовательно нумеруются и отделяются друг от друга горизонтальными линиями. Если на референдум вынесены варианты нормативного акта (его положений), то в бюллетене либо воспроизводится его (их) текст, либо однозначно определяется содержание этого текста.
   Голосование является тайным. Граждане самостоятельно заполняют бюллетени в кабине тайного голосования.
   После окончания голосования участковая комиссия проводит подсчет голосов «за» и «против», обсуждает итоги голосования и вносит их результаты в протокол голосования. Комиссия по проведению местного референдума на основании протоколов всех участковых комиссий определяет итоги референдума.
   Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более 50% граждан, принявших участие в референдуме. Принять участие в референдуме, чтобы он был признан состоявшимся, должно не менее 50% общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме.
   Результаты местного референдума могут быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений закона о местном референдуме, повлиявших на результаты голосования.
   Итоги местного референдума публикуются в местных средствах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного референдума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.
   Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.
   Решения, принятые на местном референдуме, имеют обязательный характер и не требуют какого-либо подтверждения.
   Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке.
   Таким образом, главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкций органов местного самоуправления или иных представителей власти. Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности, в тех случаях, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования.

Глава 5
Ответственность за нарушение избирательных прав граждан

   За последние годы выборы и референдум прочно вошли в жизнь российского общества в качестве реально функционирующих институтов непосредственной демократии. Принимая во внимание политическую значимость избирательных прав и права граждан на участие в выборах и референдуме, уголовное законодательство предусматривает ответственность за совершение общественно опасных нарушений, причиняющих значительный вред охраняемым правовыми нормами общественным отношениям в сфере организации и проведения выборов и референдумов.
   За нарушение избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме существует уголовная, административная, юридическая, конституционно-правовая ответственность.
   Уголовная ответственность наступает за совершение особо серьезных, общественно опасных нарушений, которые Уголовный кодекс РФ признает преступлениями.
   За совершение большинства электоральных нарушений в Российской Федерации устанавливается административная ответственность. Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает широкий спектр нарушений требований законодательства о выборах, относящихся к разным структурным элементам избирательного процесса, к разным сферам предвыборной деятельности.
   В самом общем виде юридическая ответственность сводится к обязанности лица, нарушившего требования правовых норм, претерпеть определяемые для него государством неблагоприятные последствия его поведения.
   В зависимости от отраслевой принадлежности и характера санкций выделяют различные виды юридической ответственности. Ответственность за нарушения требований избирательного законодательства, которая условно может быть обозначена интегрированной категорией «электоральная ответственность», включает в себя меры конституционно-правовой, уголовной, административной и в определенных случаях гражданско-правовой ответственности. Применение тех или иных санкций и мер ответственности зависит от характера конкретных нарушений требований избирательного законодательства и степени их общественной опасности [28 - Головин А.Г. Избирательное право России. М., 2007. С. 312.].
   Конституционно-правовая ответственность рассматривается как особый вид юридической ответственности, обладающий как общими признаками последней, так и отличительными особенностями, обусловленными ее тесной связью с политической ответственностью и ярко выраженным публично-правовым характером [29 - Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2000. С. 30.]. Такая ответственность предусмотрена за нарушение конституционно-правовых норм, в частности норм избирательного права, и налагается посредством применения к правонарушителю специфических санкций.
   За нарушение избирательных прав граждан в соответствии с федеральными законами ответственность несут лица:
   1) препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданином Российской Федерации права избирать и быть избранным;
   2) использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания, получения желаемого ответа на вопрос референдума;
   3) принуждающие граждан или препятствующие им ставить подписи в поддержку кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, инициативы проведения референдума, а также участвующие в подделке данных подписей;
   4) осуществляющие подкуп избирателей, участников референдума;
   5) своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума (списки избирателей, участников референдума) ;
   6) распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов;
   7) нарушающие права членов избирательных комиссий, комиссий референдума, в том числе с правом совещательного голоса, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, доверенных лиц и уполномоченных представителей избирательных объединений (блоков), инициативных групп по проведению референдума, представителей средств массовой информации, в том числе право на своевременное получение информации и копий избирательных документов, на заверение копий указанных документов;
   8) нарушающие правила проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума, в том числе лица, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования;
   9) осуществляющие благотворительную деятельность, а также изготовляющие и распространяющие коммерческую и иную рекламу в нарушение федеральных законов о выборах и референдумах;
   10) не создающие условий для проведения массовых мероприятий в случае, если такая обязанность возложена на них законом;
   11) нарушающие установленные федеральными законами правила финансирования избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, в том числе лица, задерживающие перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям (блокам), инициативным группам по проведению референдума;
   12) скрывшие остатки избирательных бюллетеней или изготовившие дополнительные, не учтенные избирательной комиссией тиражи избирательных бюллетеней, бюллетеней референдума, открепительных удостоверений;
   13) препятствующие или противозаконно вмешивающиеся в работу избирательных комиссий, комиссий референдума либо в деятельность членов комиссий, связанную с исполнением ими своих обязанностей;
   14) препятствующие голосованию на избирательных участках, участках референдума;
   15) нарушающие тайну голосования;
   16) принуждающие избирателей, участников референдума голосовать вопреки их собственному выбору;
   17) осуществившие подлог избирательных документов, документов референдума, составившие и выдавшие заведомо ложные документы, осуществившие заведомо неправильный подсчет голосов или установление результатов выборов, референдума, не представившие или не опубликовавшие сведения об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям;
   18) нарушающие права граждан на ознакомление со списком избирателей, участников референдума;
   19) выдающие гражданам избирательные бюллетени, бюллетени референдума в целях предоставления им возможности проголосовать за других лиц или проголосовать более одного раза в ходе одного и того же голосования либо дающие (выдающие) гражданам заполненные избирательные бюллетени, бюллетени референдума;
   20) не представляющие или не публикующие отчеты о расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума, финансовые отчеты кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков) и финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение избирательной кампании, подготовку и проведение референдума;
   21) работодатели, отказывающие в предоставлении предусмотренного федеральными законами о выборах, референдуме отпуска для участия в выборах, референдуме либо в освобождении от работы для выполнения государственных обязанностей;
   22) должностные лица государственных органов, не осуществившие по представлению избирательных комиссий, комиссий референдума проверку информации о нарушениях федеральных законов о выборах, референдуме, иных федеральных законов и не принявшие мер по пресечению таких нарушений.
   Конституция возложила на органы российского государства важные обязанности по охране и защите избирательных прав граждан. Их деятельность в этой сфере обеспечивает организационно-правовые гарантии избирательных прав граждан. Во многом реализация избирательных прав зависит от работы государственных органов и прежде всего судебных, для которых функция охраны и защиты прав, в том числе избирательных, выделена в качестве первоочередной.
   Общеизвестно, что защита нарушенных прав судом наиболее цивилизованна, служит определяющей гарантией их обеспечения. Известно и другое: до недавнего времени в России право граждан на судебную защиту было существенно ограничено, а сами суды не обладали той силой власти, которая позволяет ей быть практически независимой от законодательной и исполнительной властей.
   Любые права могут считаться гарантированными лишь тогда, когда при их нарушении гражданин вправе обратиться с жалобой в суд и получить защиту. При этом судебный порядок рассмотрения жалоб граждан на нарушения их избирательных прав имеет весьма существенные преимущества перед административным порядком, производимым избирательными комиссиями. Прежде всего, он осуществляется органом, не зависимым от кого бы то ни было и подчиняющимся только закону. Вместе с тем он обеспечивает беспристрастное рассмотрение дела, так как суд, в отличие от других органов, разрешающих жалобы граждан на нарушение избирательных прав, совершенно не заинтересован в том или ином результате их рассмотрения.
   В Конституции РФ и соответствующих законах избирательные права приобрели подлинно юридическое содержание и стали предметом судебной защиты. В них могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий, их должностных лиц, государственных и общественных органов, органов местного самоуправления, нарушающие избирательные права граждан. Решения и действия (бездействие) могут заключаться: в неназначении даты выборов, ненадлежащем формировании избирательных округов и участков, в неправомерном включении (невключении) в списки избирателей – участников референдума, в отказе общественному объединению в праве на участие в выборах в качестве избирательного объединения, в ненадлежащем формировании избирательных комиссий.
   Жалобы могут возникать в связи с выдвижением кандидатов в депутаты и на выборные должности, с нарушением порядка сбора подписей избирателей и др. Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий, должностных лиц этих комиссий, касающиеся выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, обжалуются в суде соответствующего субъекта. Решения и действия (бездействие) территориальных, окружных (по выборам регионального уровня) и участковых избирательных комиссий обжалуются в соответствующих районных судах.
   Принимаемые судами решения обязательны для исполнения соответствующими избирательными комиссиями и их должностными лицами, равно как и органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и их должностными лицами, иными субъектами избирательных правоотношений.
   Защита судом основных избирательных прав граждан в связи с их нарушением законом – одно из важнейших направлений его деятельности. Практика суда в этой сфере является самой обширной и охватывает значительную часть объема его публичной деятельности. Самостоятельная и независимая судебная власть, исполняя роль баланса во взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной власти, должна обеспечивать непосредственное действие Конституции во всех сферах законодательной и правоприменительной деятельности и прежде всего гарантировать судебную защиту избирательных прав граждан.
   Однако уголовную ответственность необходимо рассматривать как крайнюю меру борьбы с правонарушениями в этой сфере, рассчитанную на наиболее вредоносные посягательства на общественные отношения, опосредующие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Поэтому, несмотря на распространенный характер нарушений законодательства о выборах и референдумах, уголовно-правовые санкции на практике имеют достаточно ограниченный масштаб применения [30 - Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения // Государство и право. 1999. № 5. С. 28.]. В подавляющем большинстве случаев нарушений в организации и проведении выборов и референдумов с юридической точки зрения вполне достаточным бывает использование мер ответственности, закрепленных в избирательном и административном законодательстве.
   В соответствии с действующим законодательством уголовно наказуемо воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по его проведению. Также законодательством запрещены деяния, связанные с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения; совершенных лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.
   Особое место среди законодательных актов занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Содержащиеся в нем нормы имеют приоритет над положениями иных законодательных актов и рассчитаны на проведение выборов и референдумов любого вида и уровня. Другие законы (федеральные и региональные) должны соответствовать требованиям этого федерального закона. Вместе с тем в них могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые дополняют гарантии, предусмотренные основополагающим федеральным законом о выборах и референдумах.
   Наиболее часто встречающиеся формы нарушения избирательных прав – это, во-первых, воспрепятствование их осуществлению гражданином; во-вторых, воспрепятствование осуществлению гражданином права участвовать в референдуме; в-третьих, воспрепятствование работе избирательной комиссии или комиссии референдума как коллегиального органа, отвечающего за организацию и проведение выборов или референдума. Воспрепятствование реализации гражданином избирательных прав может выражаться в активной (действия) и пассивной (бездействие) форме. Оно может быть сопряжено с закрытием избирательных участков в день голосования, отказом в выдаче избирательных бюллетеней или удостоверений на право голосования, уничтожением избирательных документов, принуждением к участию в выборах или голосованию за (против) конкретных кандидатов, противодействием работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, срывом заседания тех или иных комиссий, лишением их возможности выдавать бюллетени и подводить итоги голосования, блокированием помещений избирательных комиссий (комиссий референдума) и другими действиями (бездействием).
   Преступление признается оконченным с момента совершения уголовно-противоправных действий (бездействия) независимо от того, удалось ли нарушителю реально воспрепятствовать осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, работе избирательных комиссий или комиссии референдума.
   В части 2 ст. 141 УК РФ содержится шесть квалифицирующих признаков, обуславливающих повышенную уголовную ответственность: подкуп, обман, применение насилия, угроза применения насилия, совершение деяния с использованием виновным своего служебного положения, совершение деяния группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.
   Подкуп представляет собой передачу или обещание передачи денежных средств, подарков, иных материальных ценностей гражданину за участие (неучастие) в выборах или референдуме, голосование за или против конкретных кандидатов (вынесенных на референдум вопросов), воспрепятствование работе избирательной комиссии или комиссии референдума. Наиболее распространенный способ подкупа – «покупка» голосов избирателей со стороны кандидатов на выборные должности или членов групп их поддержки, особенно на стадии досрочного голосования [31 - Груздева А.П. Понятие и некоторые формы проявления преступлений, совершаемых в условиях избирательного процесса (криминологический анализ) // Следователь. 1999. № 12. С. 40.].
   Обман – это распространение заведомо ложных сведений, направленных на введение в заблуждение избирателей, участников референдума, кандидатов, наблюдателей, членов избирательных комиссий (комиссий референдума). Он может выражаться в сообщении ложной информации об отмене (переносе) выборов, об аннулировании регистрации тех или иных кандидатов, о времени и месте голосования, в совершении иных подобных действий.
   Насилие может быть связано с оказанием физического воздействия, выражающегося в удержании, незаконном лишении свободы, побоях, причинении легкого и средней тяжести вреда здоровью.
   Использование служебного положения в воспрепятствовании осуществлению избирательных прав, права на участие в референдуме, работе комиссий в любой форме также является квалифицирующим признаком данного преступления. Виновный, используя свои полномочия, может изымать у избирательных комиссий (комиссий референдума) помещения для голосования или оргтехнику, уклоняться от выделения бюджетных средств на проведение выборов или референдума, препятствовать организации предвыборных встреч кандидатов с избирателями и т.д. Считается, что гораздо больший вред по сравнению с индивидуальными посягательствами на избирательные отношения способна причинить группа лиц по предварительному сговору или организованная группа.
   Ст. 142 УК РФ устанавливает ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, референдума, нарушение тайны голосования.
   Под фальсификацией избирательных документов необходимо понимать внесение в них заведомо ложных сведений, подделку, подчистку, пометку другим числом или изменение их содержания иным способом, а также изготовление подложных документов. При этом избирательными документами, документами референдума признаются списки избирателей или участников референдума, подписные листы, бюллетени, акты приемки-передачи бюллетеней, удостоверения на право голосования, заявления избирателей или участников референдума, протоколы и решения избирательных комиссий или комиссий референдума.
   Заведомо неправильный подсчет голосов состоит в преднамеренном искажении результатов голосования, которое может заключаться в увеличении (уменьшении) числа избирателей (участников референдума), внесенных в списки и принявших участие в голосовании; количества бюллетеней, признанных недействительными; числа голосов, поданных за того или иного кандидата (список кандидатов) либо в пользу того или иного решения вопроса, вынесенного на референдум.
   Заведомо неправильное установление результатов выборов или референдума выражается в том, что вопреки фактическому волеизъявлению избирателей, участников референдума, в нарушение требований закона состоявшиеся выборы объявляются несостоявшимися, действительные – недействительными, избранный кандидат – неизбранным и наоборот. Но поскольку определение результатов выборов, референдума относится к исключительному ведению избирательных комиссий, комиссий референдума как коллегиальных органов, то привлечение к ответственности за такие действия выглядит весьма проблематичным, а рассматриваемый признак объективной стороны – надуманным и достаточно декларативным.
   Нарушение тайны голосования означает создание таких условий, при которых можно контролировать волеизъявление голосующих: присутствие посторонних лиц при заполнении бюллетеней, выдача пронумерованных или иным образом помеченных бюллетеней, установление в кабинах для голосования специальной видеоаппаратуры, фиксирующей процесс волеизъявления избирателей.
   В заключение следует отметить, что все нарушения избирательного законодательства влекут серьезную общественную ответственность, сравнимую с правонарушениями, посягающими на личные права граждан, на безопасность государства, и требуют адекватного и ответственного реагирования. Можно отметить, что количество конфликтных ситуаций снижается в тех местах, где проводится целенаправленная профессиональная подготовка организаторов избирательного процесса, придается важное значение устранению нарушений избирательного законодательства и правовому просвещению избирателей, соблюдается гласность в работе организаторов выборов по обеспечению избирательных прав граждан.

Глава 6
Актуальные вопросы реализации избирательного процесса в Российской Федерации

6.1. Дискурс о реализации избирательных прав иностранными гражданами на выборах органов местного самоуправления в РФ

   Включение России в глобальную сеть потоков международной миграции и превращение ее в мировой центр массового перемещения трудовых мигрантов ведет к целому комплексу проблем в социально-экономической и политической жизни российского общества. Одним из дискуссионных вопросов российской политической практики является возможность реализации избирательных прав иностранными гражданами на выборах органов местного самоуправления.
   История конституционного развития нашей страны знаменательна различными правовыми подходами к определению возможности иностранцев принимать участие в избирательном процессе. На ранних этапах отечественного народного представительства уже присутствовали элементы такого участия. Достаточно вспомнить опыт Земских соборов, избиравших на российский престол царей. Учитывая, что в качестве возможных кандидатур рассматривались кандидатуры иноземных принцев, а сами соборы основывались на принципе выборности и в литературе иногда назывались «избирательными соборами», можно с большой долей условности сделать вывод о наделении иноземцев пассивным избирательным правом. В более поздний дореволюционный период отечественной истории уже доминировал принцип подданства при наделении лиц избирательным статусом. Однако в п. 20 гл. 5 первой российской Конституции 1918 г. устанавливалась иная норма, в соответствии с которой «…из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству…». В текстах последующих Основных законов, за исключением п. 11 гл. 1 Конституции РСФСР 1925 г., отмеченная норма отсутствовала.
   Запрет на реализацию активного избирательного права иностранными гражданами сохранялся в российском праве вплоть до принятия Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Второй рамочный избирательный закон); пассивного – до вступления в силу Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»».
   Последний документ в виде общего правила запрещал иностранным гражданам осуществлять деятельность, способствующую или препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов. Очевидно, что эта общая формулировка включала запрет на реализацию как активного, так и пассивного избирательного права иностранцев. Единственное исключение из этого правила было закреплено в п. 8 ст. 4 Второго рамочного избирательного закона в ред. 1999 г., устанавливающего, что в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.
   В юридической науке делались попытки обоснования противоречивости указанной нормы требованиям Конституции.
   По нашему мнению, такая точка зрения не является обоснованной. Действительно, ст. 32 Конституции провозглашает право именно граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Однако систематическое толкование этой статьи в совокупности с ч. 3 ст. 62 Конституции позволяет распространить избирательные права и на иностранных граждан, но в пределах, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
   Таким образом, для предоставления национального режима иностранцам при проведении муниципальных выборов в соответствии с рамочным избирательным законом требовались три условия:
   • наличие международного договора с государством (государствами), гражданам которого (которых) предоставляются избирательные права на территории России;
   • принятие федерального закона, разрешающего иностранным гражданам принимать участие в местных выборах;
   • наличие закона субъекта РФ, закрепляющего аналогичное право.
   Заметим, что некоторые исследователи при анализе п. 8 ст. 4 Второго рамочного избирательного закона допускали альтернативное толкование в отношении последних двух условий участия иностранцев в муниципальных выборах. Так, С.А. Авакьян отмечал необходимость отражения избирательных прав отмеченных лиц «в федеральном законе либо законе субъекта РФ». В.А. Лебедев также делал ссылку на два условия реализации иностранцами избирательного права: заключение международного договора РФ и принятие «федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации». На наш взгляд, построение рассматриваемой нормы все же предполагало совместное регулирование участия иностранных граждан в выборах как федеральным, так и региональными законами.
   Впрочем, это была не единственная законодательная формулировка, вызвавшая сложности в толковании. Если в отношении первого условия сомнений в правоприменении не возникало (очевидно, речь могла идти как о двустороннем, так и о многостороннем договоре), то в отношении второго условия оставались вопросы. Было неясно, какой именно закон имелся в виду: избирательный, закон о статусе всех иностранцев либо закон о статусе иностранцев определенной гражданской принадлежности.
   Дело в том, что буквальное толкование п. 8 ст. 4 рассматриваемого Федерального закона допускало все три версии. Однако практика доказывала реалистичность только двух. Так, на уровне Федерального закона об основных гарантиях допускалось участие иностранных граждан в муниципальных выборах (п. 8 ст. 4); кроме того, Федеральный закон от 10 июня 1997 г. № 89-ФЗ «О ратификации Договора о Союзе Беларуси и России и Устава Союза Беларуси и России» признавал обязательность для нашей страны Устава Союза Беларуси и России, подписанного 23 мая 1997 г. Учитывая, что в ст. 18 вышеназванного Устава допускалось право граждан Союза, постоянно проживающих в другом государстве – участнике Союза, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на территории этого государства, то рассматриваемый Федеральный закон косвенно разрешал гражданам Белоруссии участвовать в муниципальных выборах на территории РФ.
   Что же касается закона о статусе всех иностранцев, то новый нормативный акт о правовом положении иностранных граждан находился на стадии разработки, а Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» не предусматривал возможности наделения этой категории лиц какими-либо избирательными правами.
   По свидетельству Ю.А. Веденеева, единственным для нашей страны международным договором, предусматривающим на момент вступления в силу Второго рамочного избирательного закона участие иностранных граждан в муниципальных выборах, являлся Устав Союза Беларуси и России 1997 г. С учетом этого факта многие субъекты РФ, включившие в свое законодательство норму о наделении избирательными правами иностранцев, предоставляли гражданам Белоруссии возможность участия в муниципальных выборах. В Амурской области такая возможность впервые была предусмотрена п. 3 ст. 3 Избирательного кодекса 1999 г., установившим, что «в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ».
   Интересно, что Закон об основных гарантиях 1997 г. не регулировал вопросы участия иностранных граждан в местных референдумах. Впрочем, Б.А. Страшун предполагал возможность применения законодательства по аналогии к институту референдума. Обоснованность этой точки зрения подтверждалась п. 4 ст. 18 Второго рамочного избирательного закона, предусматривающим включение иностранных граждан в список избирателей, участников референдума при достижении ими надень голосования 18-летнего возраста.
   Следующий масштабный этап правового регулирования участия иностранных граждан в муниципальных выборах приходится на 2002 г. Однако в истории деятельности российского парламента по вопросам электорального поведения иностранцев известна и более ранняя дата – 23 февраля 2001 г. В этот день в Государственную Думу РФ был внесен законопроект, предусматривающий изменение федерального избирательного законодательства. По свидетельству В. Кривцова, в одной из поправок буквально было изложено следующее: «На выборах, назначенных в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, если основанием для назначения указанных выборов послужили…». Буквальное толкование приведенного текста позволяло, как выразился автор, «не доверять гражданам РФ (внося запрет на выдвижение ими своих кандидатур), уже обманувшим один раз ожидания избирателей, и предоставить возможность для реализации пассивного избирательного права исключительно гражданам иностранных государств и лицам без гражданства». Этот юридический курьез конечно не был привнесен в отечественную правовую систему (за основу была взята введенная в июле 2001 г. во Второй рамочный закон формулировка п. 7 ст. 28), что не помешало дальнейшему реформированию статуса различных категорий избирателей.
   Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – действующий рамочный избирательный закон) уже содержал видоизмененные законодательные формулировки по участию иностранцев в выборах. Так, п. 10 ст. 4 рассматриваемого документа установил, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.
   Как видим, предложенная правовая формула содержала несколько новелл. Во-первых, для участия иностранцев в избирательных действиях требовалось наличие двух, а не трех, как ранее, условий: заключение международного договора и принятие закона. В последнем случае четко не определялся вид такого закона (федеральный, закон субъекта РФ), что породило различные варианты толкования этой нормы. Так, Ю.А. Веденеев под названными законами понимает «федеральные законы, законы субъектов РФ»; причем разделительная запятая скорее исключает возможность автономного регулирования избирательной правоспособности иностранцев уровнем только федерального закона либо нормами исключительно регионального правового акта. В.А. Лебедев, напротив, указывает на достаточность федерального регулирования этого вопроса. О.Е. Кутафин отмечает возможность регулирования статуса избирателя-иностранца как федеральными законами, так и законами субъектов РФ, что уже допускает некоторую альтернативность. По мнению автора, термин «закон», упомянутый в п. 10 ст. 4 действующего рамочного избирательного закона, следует толковать с учетом ст. 71, 72 Конституции РФ. Поскольку вопросы избирательного права составляют совместное ведение РФ и субъектов РФ, а заключение международных договоров, в том числе об участии граждан в выборах на территории государства пребывания, – исключительная прерогатива РФ, то в современных условиях возможность автономного регулирования правоспособности иностранцев на местных выборах следует исключить.
   Второй новеллой можно считать появление нормы, прямо разрешающей иностранным гражданам принимать участие в местном референдуме.
   Кроме вышеназванных особенностей нового законодательного определения статуса иностранных граждан нам представляется возможным выделить еще одну. Если ранее закон предписывал участие иностранцев в выборах «в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации», что позволило нам выделить три допустимых вида федеральных законов, то новый рамочный закон использует иную формулировку: «на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом», иностранные граждане участвуют в выборах. То есть подчеркивается процессуальный аспект регулирования электоральных отношений. Следовательно, подразумевается именно избирательный закон.
   Впрочем, в российской правовой системе принято еще два новых федеральных закона, подтверждающих права иностранцев на участие в муниципальных выборах. Имеется в виду Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», подтвердивший в ст. 12 право постоянно проживающих в РФ иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивший в п. 1 ст. 3 положение, что «иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».
   Оправданно ли такое неоднократное федеральное регулирование одного и того же вопроса? Безусловно, если нормы различных правовых актов взаимодополняют, развивают друг друга. Однако для российской правовой системы подобная согласованность не характерна. Несмотря на наличие в отечественном законодательстве нескольких норм по рассматриваемой проблеме, участие иностранных граждан в муниципальных выборах представляется в значительной мере неопределенным. В юридической литературе при изучении данного института исследователи ограничиваются повторением законодательных формул, не раскрывая детально их содержание.
   Значительно повлияли на отсутствие ясного избирательного статуса иностранцев как противоречия в немногочисленных законодательных формулировках отечественных законов, так и недостаточная информированность правоприменителей о действующих международных договорах РФ, предполагающих участие отдельных категорий иностранцев в муниципальном избирательном процессе. К числу противоречивых законодательных формул можно отнести, во-первых, отсутствие единых ссылок на правовые документы об избирательных правах иностранцев. Действующий Закон об основных гарантиях, как отмечалось, ссылается на международные договоры РФ и законы; Закон об общих принципах организации местного самоуправления – на международные договоры РФ и федеральные законы; Закон о правовом положении иностранных граждан – только на федеральные законы. Такой различный подход создает правовую неопределенность, которая отнюдь не способствует единому толкованию норм. Естественно, что наиболее благоприятные условия для иностранцев создает рамочный избирательный закон; следовательно, именно он при возникновении спора подлежит применению.
   Второе противоречие трех вышеназванных законов заключается в том, что они устанавливают разные требования к проживанию иностранных граждан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Закон о правовом положении иностранных граждан наряду с рамочным избирательным законом устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении создает более благоприятные условия – по сути, наделяет избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно проживающих иностранцев.
   Если руководствоваться требованиями п. 6 ст. 1 рамочного избирательного закона, то федеральные законы не должны ему противоречить; при возникновении коллизии должны применяться нормы Закона об основных гарантиях. С другой стороны, юридический принцип par in parem поп habet imperium (равный не имеет власти над равным) ставит под сомнение обоснованность приоритета одного федерального закона над другим.
   В юридической науке само право законодателя провозглашать верховенство норм одного из законов над нормами всех иных законов этого же вида нередко оспаривается. Этому способствует мнение Конституционного Суда РФ, который подчеркивает, что в Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия внутри актов одного вида; ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.
   Центральная избирательная комиссия, рассматривая коллизию о законодательных требованиях к продолжительности проживания иностранных граждан на территории России, сослалась на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предложив для разрешения противоречий в каждом конкретном случае руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. А поскольку в международных договорах, как правило, употребляется терминология, использованная в рамочном избирательном законе, приоритет следует отдавать именно ему.
   Некоторые сложности традиционно вызывает вопрос о том, гражданам какой страны могут предоставляться избирательные права на муниципальных выборах в России. В юридической литературе в качестве единственного примера традиционно приводился краткосрочный опыт российско-белорусских отношений, основанный на Уставе Союза Беларуси и России. Учитывая, что с 26 января 2000 г. этот документ прекратил свое действие, можно было бы сделать вывод об отсутствии практического применения рассматриваемых норм российских законов. Вместе с тем в письме ЦИК РФ отмечаются в числе действующих в настоящее время международных договоров РФ, предусматривающих право иностранных граждан на участие в местных выборах и референдумах, договоры с Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Армения и с Туркменистаном. Причем первые два договора предусматривают предоставление активного и пассивного избирательного права при выборах в представительные органы муниципальных образований, а также глав муниципальных образований, не являющихся главами местных администраций, и права на участие в местном референдуме. В соглашении с Туркменистаном гражданам договаривающейся стороны предоставляются те же права, но в несколько расширенном составе: им разрешается принимать участие в выборах глав муниципальных образований без ограничения для глав местных администраций. Наименьший объем прав в сфере непосредственной демократии предоставляет договор с Арменией – этот документ предусматривает лишь право постоянно проживающих иностранцев на участие в местном референдуме.
   Несмотря на чрезвычайную важность рассматриваемого института и крайне ограниченный перечень государств, граждане которых допускаются к участию в политической жизни российских муниципальных образований, на сегодняшний момент в стране отсутствуют единые статистические данные о количестве иностранцев, реализовавших избирательные права. Конечно нельзя согласиться с мнением тех исследователей, которые подчеркивают нулевой правоприменительный эффект рассматриваемых норм рамочных избирательных законов. Вместе с тем в отчетах государственных органов крайне редко освещается этот вопрос, да и то, как правило, в связи с незаконным участием в избирательном процессе исследуемой категории лиц. Уникальная практика в этом отношении характерна для Хабаровского края. Как следует из доклада прокуратуры этого субъекта РФ, в 2003 г. при проведении выборов депутатов Государственной Думы в нарушение требований законодательства в списки избирателей в Ванинском районе были включены граждане Украины, Молдовы, Казахстана, Армении, которые, естественно, не обладают активным избирательным правом при выборах в органы государственной власти.
   Конечно такое широкое толкование идеи равенства прав граждан в российских условиях вряд ли оправданно. Однако предоставление избирательного статуса иностранцам на муниципальном уровне следует, на наш взгляд, приветствовать. При этом крайне важно сохранить взвешенный подход к включению «неграждан» в политическую систему на местном уровне. Заимствуя опыт европейской интеграции, основанный на идее «общего дома», предпочтение следует отдавать гражданам государств – членов СНГ. Культурная, правовая, языковая общность жителей некогда единой страны будет способствовать интегративным процессам даже на микроуровне муниципального образования.
   Для придания жизнеспособности исследованным в настоящем пособии нормам российского права следует в первую очередь исключить их коллизионность. Поскольку основополагающие вопросы выборов в нашей стране регулируются рамочным избирательным законом, целесообразно в законы о статусе иностранных граждан и о местном самоуправлении включить единую норму о том, что «участие иностранных граждан в выборах на территории Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»».
   Вторым обязательным условием совершенствования практики избирательных кампаний в России с привлечением иностранцев является модернизация системы учета избирателей, использующей комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы». Пункт 3 ст. 17 действующего рамочного избирательного закона устанавливает лишь, что иностранные граждане в случаях, рассмотренных выше, включаются в списки избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления. Однако ввиду отсутствия эффективной системы учета иностранных граждан-избирателей на практике комиссиям приходится обращаться к явочному порядку голосования иностранцев на местных выборах, дополняя список избирателей – граждан РФ. Естественно, это не позволяет ответить на вопрос – какое же количество иностранных граждан из имеющих право участвовать в муниципальных выборах приняло участие в голосовании?
   Если использовать терминологию В.В. Маклакова, то сегодня в России избирательный корпус является не юридическим, а потенциальным, т.е. включающим значительную долю незарегистрированных избирателей. Очевидно, что требуется модернизация регистра избирателей в процессе развития ГАС под руководством Федерального центра информатизации при ЦИК РФ, поскольку в Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденном Постановлением ЦИК РФ от 29 апреля 2003 г., не детализирован учет такой категории избирателей, как иностранцы.
   И наконец, третье условие для повышения эффективности участия в российских выборах граждан зарубежных государств – надлежащее информирование участников избирательного процесса о содержании как международных договоров, так и российского избирательного законодательства. По нашему мнению, это один из самых слабых аспектов исследуемой проблемы. К сожалению, члены многих избирательных комиссий не осведомлены о категориях иностранных граждан, которым надлежит выдавать бюллетени при проведении выборов, референдума, о порядке и основаниях их участия в выборах. Основная причина этого – отсутствие должного нормативного регулирования, комплексно учитывающего нормы избирательного и административного права.
   Таким образом, дискурс о реализации избирательных прав иностранных граждан на выборах органов местного самоуправления имеет важное стратегическое значение для РФ и требует комплексного подхода при рассмотрении.

6.2. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума в РФ как ключевой фактор реализации избирательных прав граждан

   Важным фактором реализации избирательных прав граждан является корректное ведение регистрации (учета) избирателей, участников референдума. В целях обеспечения подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов и референдумов в Российской Федерации установлена Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Получаемые с помощью данной системы сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и их численности используются для образования избирательных округов, избирательных участков, совершения иных действий, предусмотренных избирательным законодательством.
   Основные правила регистрации (учета) избирателей, участников референдума закреплены в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях…», Федеральный закон), который предусматривает утверждение Центральной избирательной комиссией Российской Федерации положения, регулирующего порядок осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума, установления численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, а также формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума. Действующая редакция Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации (далее – Положение) утверждена Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4.
   В соответствии с п. 1 ст. 16 Федерального закона № 67 регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума. Обязательный учет всех граждан, обладающих активным избирательным правом, означает, что в России применяется так называемый императивный метод регистрации. Подобная практика широко распространена в зарубежных государствах, хотя сам процесс обязательной регистрации избирателей, участников референдума может иметь некоторые особенности. Прежде всего, обязательная регистрация осуществляется в странах, установивших обязанность населения принимать участие в выборах. Например, в Конституции и избирательном законодательстве Мексики зафиксировано, что участие в голосовании – это право и обязанность гражданина, соответственно установлена и обязанность граждан, отвечающих определенным требованиям, зарегистрироваться в Национальном реестре избирателей.
   Обязательная регистрация избирателей, участников референдума может быть обусловлена и наличием в стране специальных правил регистрации населения по месту жительства и учета миграционных процессов, благодаря чему уполномоченные органы получают необходимые для регистрации избирателей сведения, как, например, в Германии и Швейцарии. В ряде других стран регистрация осуществляется по случаю проведения выборов путем обхода уполномоченными лицами жилых домов по принципу «от двери к двери».
   Наконец, осуществление обязательной регистрации избирателей, участников референдума может возлагаться как на государственные органы, так и на органы местного самоуправления. Например, в Венгрии вопросами подготовки и проведения избирательных кампаний занимается Центральное бюро по регистрации населения и выборам при Министерстве внутренних дел. Бюро несет ответственность за составление списков избирателей, определяет границы избирательных участков, составляет списки граждан, не имеющих права участвовать в голосовании.
   В противоположность обязательной системе регистрации в ряде стран используется инициативный порядок, требующий активных действий лица, желающего принять участие в выборах. При этом обращает на себя внимание тот факт, что добровольная регистрация предполагает определенные затраты рабочего времени и наличие специальных документов, в связи с чем потенциально способствует расхождению числа лиц, обладающих активным избирательным правом, и лиц, включенных в списки избирателей. Однако, несмотря на то что инициативный метод существенно искажает сведения о количестве и составе избирателей, так как заведомо позволяет не принимать в расчет пассивных граждан, он едва ли может быть охарактеризован исключительно с позиции недемократичности, поскольку если с понятием гражданина связывается реальное участие человека в политической жизни страны, то и ориентация избирательной системы на граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичной и результативной. Более того, расхождение количества потенциальных и зарегистрированных избирателей может быть существенно уменьшено за счет применения специальных мер, обеспечивающих простоту и доступность добровольной регистрации. Например, законодательство США предусматривает включение лица в списки избирателей на основании документа, подтверждающего личность, адрес места жительства и гражданство, а правом приема документов наделены не только собственно избирательные органы, но и публичные библиотеки и школы, городские учреждения и учреждения клерков графств (включая бюро по регистрации браков), бюро, выдающие разрешения на занятие охотой и рыболовством, налоговые учреждения, иные федеральные и даже негосударственные учреждения при наличии их согласия. Существенно упрощает процедуру регистрации и возможность подачи соответствующего заявления при оформлении иных документов (например, водительских прав), а также по почте.
   Следует отметить, что децентрализация системы регистрации избирателей, участников референдума обусловливает необходимость законодательного закрепления мер, определяющих порядок передачи накопленной информации и позволяющих предотвратить неоднократное голосование в случае одновременной намеренной регистрации в нескольких органах или учреждениях.
   Реализация императивного метода регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации возможна благодаря функционированию Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума (далее – Государственной системы), под которой, согласно п. 12.1 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…», понимается комплекс обеспечивающих гарантии и реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации мер по сбору, систематизации и использованию сведений об избирателях, участниках референдума. В этой связи особый интерес представляет обеспечение жизнеспособности указанной системы, в том числе определение ее организаторов, закрепление оснований регистрации, исполнителей, сроков регистрации, порядка хранения, использования и предоставления сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, а также установление ответственности уполномоченных субъектов за функционирование Государственной системы.
   В качестве организаторов Государственной системы выступают Центральная избирательная комиссия РФ, а также избирательные комиссии субъектов РФ во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и должностными лицами указанных органов. В силу пункта 1.2 Положения по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации к работе по регистрации (учету) могут привлекаться территориальные избирательные комиссии и (или) избирательные комиссии муниципальных образований.
   Анализ действующего федерального законодательства позволяет в качестве приоритетного основания регистрации (учета) признать факт нахождения места жительства (постоянного или преимущественного проживания) гражданина Российской Федерации на соответствующей территории. Так, основанием для регистрации (учета) избирателей на территории муниципального образования является факт нахождения места жительства избирателей на соответствующей территории, устанавливаемый на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Основанием для регистрации (учета) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, предоставляемых соответствующей службой воинской части. Наконец, в отношении избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации, в качестве основания регистрации (учета) выступает факт их постоянного проживания на территории иностранного государства, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации.
   Основная обязанность по осуществлению регистрации (учета) избирателей, проживающих на территории муниципального образования, возложена на главу местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения (в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения, – на руководителя территориального органа исполнительной власти города федерального значения). Регистрация (учет) избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, проводится командирами воинских частей. Полномочиями по осуществлению регистрации (учета) избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации, наделены руководители соответствующих дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации.
   Вместе с тем, говоря об основаниях регистрации (учета) избирателей, следует заметить, что одним лишь фактом нахождения места жительства избирателей на соответствующей территории перечень оснований их регистрации (учета) не исчерпывается, поскольку в отдельных случаях в качестве подобного основания может выступать установленный компетентными органами факт временного пребывания российского гражданина на той или иной территории.
   Следует отметить, что правовая регламентация порядка регистрации (учета) избирателей в силу закрепления двух различных оснований регистрации (учета) допускает возможность так называемого двойного учета граждан. В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» исходит из возможности осуществления регистрации (учета) избирателей – вынужденных переселенцев на основании факта их временного пребывания на территории муниципального образования. Сведения, подтверждающие данный факт, представляются органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
   Вместе с тем действующее федеральное законодательство, а также «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 (далее – Правила), не предусматривают обязанности рассматриваемой категории граждан обращаться в уполномоченные органы с заявлением о снятии с регистрационного учета по месту жительства в субъекте Российской Федерации, который они вынуждены покинуть в силу обстоятельств, определенных Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах». Порядок снятия рассматриваемой категории граждан с регистрационного учета также не устанавливается, что создает предпосылки осуществления двойного учета вынужденных переселенцев по оставленному месту жительства и по месту временного пребывания на территории муниципального образования.
   Действующее законодательство не содержит обязанности уполномоченных органов производить снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства при их длительной заграничной командировке, равно как не устанавливает и обязанности граждан обращаться в указанные органы с заявлением о снятии с регистрационного учета по месту жительства при отправлении в заграничную командировку. Значит, есть предпосылки для осуществления регистрации (учета) указанной категории граждан по двум основаниям (в России и за рубежом) одновременно.
   Органы, осуществляющие регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина, а также органы ЗАГС, воинского учета, органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы и судов обязаны представлять соответствующие сведения главе местной администрации (руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения). В свою очередь, глава местной администрации направленные ему сведения не реже 1 раза в месяц передает в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.
   Анализируя сложную, многоступенчатую систему регистрации (учета) избирателей, нельзя не обратить внимание на то, что ее функционирование предполагает согласованное взаимодействие избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом в силу закрепленного в Федеральном законе «Об основных гарантиях…» порядка передача соответствующих сведений непосредственно в избирательные комиссии осуществляется уполномоченными главами местных администраций, которые, если делают это несвоевременно, подлежат административной ответственности согласно КоАП РФ.
   Вместе с тем существующая в РФ система регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации имеет и определенные аспекты для оптимизации.
   Во-первых, необходимо оптимизировать правовые механизмы регулирования компетенции органов местного самоуправления по ведению регистрации(учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации.
   Дело в том, что нет четкого определения, относится ли регистрация (учет) избирателей органом местного самоуправления к вопросам местного значения или же представляет собой осуществление отдельного государственного полномочия, возложенного на органы местного самоуправления.
   Статьи 14—16 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащие перечни вопросов местного значения для отдельных видов муниципальных образований, не относят регистрацию (учет) избирателей, участников референдума к вопросам местного значения, что позволяет рассматривать осуществление данной функции как отдельное государственное полномочие.
   Но этот Закон предусматривает особый порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и предъявляет к нему ряд требований, среди которых и необходимость надлежащего финансового обеспечения переданных полномочий, а также отчетность органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, контроль органов государственной власти за осуществлением переданных полномочий и т.д. Положения федеральных законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
   Анализ действующего законодательства позволяет установить, что предусмотренный Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в отношении осуществления регистрации (учета) избирателен соответствующими главами местной администрации соблюден не в полной мере. В условиях необходимости неукоснительного соблюдения установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и с учетом сложности следования указанному порядку возможным представляется рассмотрение вопроса об исключении глав местных администраций муниципальных образований из Государственной системы регистрации (учета) избирателей.
   Во-вторых, требует внимания регулирование вопроса осуществления избирательных прав, права на участие в референдуме гражданами Российской Федерации, не имеющими регистрации по месту жительства.
   Как показывает практика, указанные граждане в силу установленных оснований регистрации (учета) избирателей остаются не учтенными на территориях соответствующих муниципальных образований и в дальнейшем не включаются в списки избирателей. Заметим в этой связи, что предопределенность реализации избирательных прав граждан регистрацией по месту пребывания или жительства противоречит всеобщему характеру конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, тем более что в соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация по месту пребывания и по месту жительства или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3).
   В-третьих, комплексного рассмотрения требует урегулирование Федеральным законом «Об основных гарантиях…» и вопрос об обеспечении реализации права иностранных граждан принимать участие в голосовании.
   В заключение следует отметить, что государственная система регистрации (учета) избирателей работает эффективно, показателем этого является успешно проведенные избирательные компании 2007—2008 гг.

Заключение

   Свободные демократические выборы, избирательные права граждан и избирательное законодательство, устанавливающее правовые гарантии проведения выборов и реализации избирательных прав, в их взаимосвязи представляют собой один из важнейших аспектов дальнейшего развития современной российской государственности.
   В демократическом государстве выборы выполняют ряд важных функций, обеспечивающих потребности, права и интересы граждан, общества и государства. Уровнем развития свободных демократических выборов и правовой культуры во многом обусловлены уровень развития демократического общества, степень развития реального осуществления власти населением.
   Знание сути понятий «избирательное право» и «избирательные системы» необходимо каждому человеку, желающему жить в демократическом обществе, так как эти знания дают нам понимание механизма и смысла выборов, а участие граждан в выборах различных уровней и референдумах является высшим выражением народовластия. Право граждан участвовать в формировании властных институтов является общепризнанным элементом современного общества и демократического государства.
   Избирательное право и избирательная система непосредственно связаны с политической сферой функционирования государства и гражданского общества. Если избирательное право предметно регламентирует политическое право граждан избирать и быть избранными, то избирательная система как форма реализации норм избирательного права выражает динамику и структуру участия граждан в осуществлении власти. В совокупности они образуют политико-правовую основу функционирования институтов системы представительной и выборной демократии.
   Конституция Российской Федерации возложила на органы российского государства важные обязанности по охране и защите избирательных прав граждан. За нарушение избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме лица, нарушающие эти права, несут уголовную, административную либо конституционно-правовую ответственность в соответствии с федеральными законами.
   Основной закон государства гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» [32 - Конституция РФ. М., 1993.]. Поэтому любой сознательный гражданин не должен пренебрегать правом реализовывать свои избирательные права. Дальнейшее совершенствование избирательного законодательства требует адаптации избирательной системы и избирательного права к изменяющимся социально-политическим условиям с целью формирования устойчивого и стабильного развития политической системы России.
   Таким образом, участие в политической жизни страны в целом и каждого города в частности является мощным рычагом в формировании правового государства, сильного гражданского общества, в котором граждане будут реально ощущать свою сопричастность к правотворческому процессу, что, безусловно, повысит их уровень политической культуры и правосознания.
   Изучение принципов избирательного права и особенностей избирательной системы позволит составить более объективное представление об эффективности институтов непосредственной демократии в современной России.

Библиография

Нормативные правовые акты

   1. Конституция Российской Федерации.
   2. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЭ (ред. от 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательств Российской Федерации. 1996. №49. Ст. 5497.
   3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 21 июля 2005 г., изм. от 14 ноября 2005 г.) // Собрание законодательств Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
   4. О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 21 июля 2005) // Собрание законодательств Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 171.
   5. О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ // Собрание законодательств Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 172.
   6. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации / Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ, 23 мая 2005 г. № 21. Ст. 1919.
   7. Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и работников органов прокуратуры Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 1997 г. № 535 (ред. от 25 ноября 2003 г.) // Собрание законодательств Российской Федерации. 1997. №22. Ст. 2572.
   8. О разъяснениях порядка применения отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», регулирующих вопросы формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации № 13/110-4 от 21 июня 2003 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. № 6 (203).
   9. Закон Рязанской области от 03 июля 2003 г. «О выборах депутатов Рязанской областной Думы» // СПС «Консультант плюс».
   10. Закон Рязанской области от 13 декабря 2006 г. № 161-03 «О выборах в органы местного самоуправления» // СПС «Консультант плюс».
   11. Устав муниципального образования – городской округ город Рязань Рязанской области // http://www.gorsovet.ryazan.ru/ustav.html.

Литература

   1. Анисиыова Н.И. Федеральные стандарты для региональных парламентских выборов: проблемы разграничения компетенции в Избирательном праве России // Журнал российского права. 2008. № 2.
   2. Головин А.Г. Избирательное право России. М.: Норма, 2007.
   3. Елистратова B.C. Еще раз о понятии избирательная система // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9.
   4. Ершов В.А. Основы избирательного права РФ. М.: ГроссМедиа Феррал, 2008.
   5. Зуйков А.В. Развитие законодательства о выборах Президента РФ в 1993—2008 гг. // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20.
   6. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2007.
   7. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2007.
   8. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика. М.: Весь Мир, 1996.
   9. Институт выборов в истории России: Библиографический указатель / Под общ. ред. А.А. Вешнякова. Калуга: Символ; М.: РЦОИТ, 2002.
   10. Институт выборов в истории России: Библиографический указатель / Под общ. ред. А.А. Вешнякова. Калуга: Символ; М.: РЦОИТ, 2002.
   11. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999.
   12. Красинский В.В. О проблемах почтового голосования на выборах в зарубежных странах // Журнал российского права. 2008. № 12.
   13. Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Монография. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1999.
   14. Мыльников В.В. Проблемы понятия «политическая реклама» и некоторые подходы к его законодательному определению // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 12.
   15. Ныров Б.Ф. Состояние законодательства относительно информирования населения в ходе муниципальный выборов // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 9.
   16. Очерки по истории выборов и избирательного права. Калуга; М.: Символ, 1997.
   17. Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII – начала XX века: Хрестоматия / Отв. ред. А.А. Вешняков. Калуга: Символ; М.: РЦОИТ, 2003.
   18. Садовникова Г.Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 14.
   19. Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. М.: Зерцало-М, 2005. Ч. 1—3.
   20. Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19; Попов О.В. Проблемы реализации норм КоАП РФ в части борьбы с правонарушениями в сфере избирательного процесса // Административное право и процесс. 2008. № 5.
   21. Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. М.: НОРМА, 2006.
   22. Турищев С.В. Ответственность кандидата, избирательного объединения за нарушение оформления документов, представляемых для регистрации: соотношение принципа вины и оснований отказа в регистрации // Журнал российского права. 2008. №11.
   23. Шемелин А.В. Влияние социально-демографического фактора на избирательный процесс в России // История государства и права. 2008. № 20.
   24. Шемелин А.В. Социально-демографический фактор в избирательном процессе в России: региональный аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 9.

Светлана Анатольевна Трыканова Основы избирательного права и процесса