Татьяна Михайловна Апостолова, Николай Рудольфович Косевич
Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации

Список сокращений

   1. Нормативные акты
   ГК, ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации;
   ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ;
   ЖК – Жилищный кодекс РСФСР;
   КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях;
   НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации;
   СК, СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации;
   ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации;
   УК, УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации;
   ФЗ – Федеральный закон РФ.

   2. Официальные издания
   БНА – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;
   ВВС РФ – Бюллетень Верховного Суда РФ.
   ВВС СССР, РСФСР, РФ – Ведомости Верховного Совета СССР, РСФСР, Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ (СССР, РСФСР);
   РГ – «Российская газета»;
   САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;
   СЗ (СССР) РФ – Собрание законодательства (СССР) РФ;
   СП (СССР, РСФСР, РФ) – Собрание постановлений Совет Министров (Правительства) (СССР, РСФСР, РФ).

Раздел I
Теоретические основы социальной политики

Глава 1
Основы теории и методологии социальной политики

§ 1. Предмет и задачи курса «Социальная политика». Основные направления социальной политики

   Главной целью социальной деятельности человека является улучшение условий жизни. Поскольку люди в экономической жизни тесно связаны друг с другом, то изменения условий жизни отдельного индивида, прежде всего экономических, не могут происходить в отрыве от изменений в данной сфере у других индивидов. В XX в. в экономически развитых странах наибольшее распространение получили концепции, возлагающие на государство задачи обеспечения определенного стандарта благосостояния. Особую популярность приобрели теория и практика «социально-рыночного хозяйства», которые включают широкие социальные мероприятия, проводимые государством.
   Конституция определяет Российскую Федерацию как социальное государство, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный размер минимальный оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст. 7).
   Одной из важнейших функций государства является разработка и осуществление социальной политики, служащей элементом сплочения общества, ориентированной на служение этому обществу, обеспечение социальной безопасности, удовлетворение потребностей населения. Вопреки этим задачам в нашей стране реализация социальной политики зачастую происходила по так называемому «остаточному принципу». Подобное непонимание сущности и направленности социальной политики являлось, как правило, либо следствием неверной оценки властью приоритетов в системе государственных функций, либо банальной нехваткой средств на качественное решение основных задач по социальной защите и поддержке всех категорий населения.
   Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве нашей страны является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране. Одним из важнейших направлений деятельности государства является регулирование занятости и стимулирование высококвалифицированного и производительного труда и, как следствие, увеличение национального дохода.
   В ходе проводимых в последнее время преобразований общество постепенно приходит к осознанию насущной потребности в приоритетном развитии социальной политики, без чего невозможно создание нормальных условий жизнедеятельности человека, сколько-нибудь полное использование его интеллектуального и профессионального потенциала.
   Социальная политика государства образует следующую структуру [1 - Цит. по: Григорьева И. Л. Социальная политика и социальное реформирование в 90-х годах. СПб., 1998. С. 23.]:

   Социальная политика представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также трудовыми коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшение качества жизни народа и обеспечение социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе.
   Социальная политика формируется с учетом конкретно-исторических условий страны. Основными направлениями социальной политики, отражающими ее специфику, являются:
   1. Политика доходов населения (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние).
   2. Политика в сфере труда и трудовых отношений (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения и др. ).
   3. Социальная поддержка и защита нетрудоспособных и малоимущих слоев населения (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, социальные гарантии и др. ).
   4. Основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образование, наука, культура, физическая культура и спорт).
   5. Социоэкологическая политика.
   6. Политика в области современной инфраструктуры (жилье, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание).
   7. Миграционная политика (вынужденная миграция, защита прав и интересов соотечественников за рубежом, внешняя торговая миграция).
   8. Политика в отношении отдельных категорий населения (семейная, политика в отношении детей, женщин, политика в отношении пожилых и инвалидов и др. ) [2 - Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 6.].
   Существенное значение для формирования социальной политики имеет создание ее нормативно-правовой базы. В Российской Федерации формируется конституционная, законодательная база, отражающая деятельность всех ветвей власти по регулированию социальных отношений в стране и регламентированию социальной помощи населению. Наиболее полное представление о правовой защите социальных интересов различных групп населения, об организации конкретной помощи и социальной поддержки дают документы, разграничивающие полномочия федеральных и региональных органов власти. Так, федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики в РФ; устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разрабатывают целевые социальные программы; формируют внебюджетные государственные фонды. Они определяют условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией и т. д. Региональные органы власти разрабатывают и реализуют региональные законы и социальные программы, обеспечивают функционирование учреждений социальной инфраструктуры, разрабатывают направления адресной социальной помощи и планируют развитие инфраструктуры, определяют жилищную политику, политику в области образования, здравоохранения и т. д.
   Курс «Социальная политика» ставит задачу изучить сущность, основные принципы и категории социальной политики, ее взаимосвязь с социальной безопасностью и социальной работой, а также юридический аспект проведения мероприятий социальной политики.
   Предмет курса «Социальная политика» включает: 1) вопросы социальных отношений в обществе, их изменений в соответствии с переменами в государстве; 2) вопросы дифференциации структуры населения и, как следствие, активизации адресной социальной поддержки для различных слоев населения; 3) юридическую базу, те законы (законодательные проекты) и подзаконные акты, на основании которых осуществляется или должна осуществляться социальная защита граждан государства.

§ 2. Основные категории и понятия социальной политики

   Рассмотрение социальной политики целесообразно начинать с понятия «социальной безопасности». Здесь имеется в виду как безопасность отдельного индивида, так и всего общества в целом.
   Структура социальной безопасности может представлять собой следующую цепь взаимосвязанных компонентов:
   Социальная безопасность социальное государство социальная политика социальная работа.
   Ощущение и состояние безопасности – одна из основных потребностей человека и важнейшее условие его индивидуального и общественного существования и развития.
   Система социальной безопасности включает:
   • традиционные аспекты военной безопасности (защита от возможной внешней вооруженной агрессии), политической или государственной безопасности (защита существующего строя и формы власти);
   • аспекты экономической безопасности (достаточный для удовлетворения потребностей общества уровень развития промышленности и сельского хозяйства);
   • экологическую безопасность (защита от природных и антропогенных разрушительных сил и пагубных последствий нарушения природного баланса);
   • популяционную и медико-санитарную безопасности (неразрывная связь между биологическими основами человеческого организма и социальными условиями его существования) и т. д.
   Социальная безопасность рассматривается, прежде всего, как возможность человека удовлетворить свои потребности, сочетать индивидуальные и общественные интересы. Она достигается тогда, когда обеспечивается достойный уровень жизни населения, отражающий степень удовлетворения первейших материальных и духовных потребностей человека. Этот оптимальный уровень складывается из нескольких компонентов: размера реальных душевых доходов, объема потребляемых благ и используемых услуг, установившихся цен на товары и услуги, обеспеченности жильем, доступности образования, медицинского, культурного обслуживания, экологической безопасности и т. д.
   Социальное государство – это государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, то есть на реализацию социальной успешности и безопасности гражданина (ст. 7 Конституции РФ).
   Концепция социального государства утвердилась в Западной Европе под влиянием двух основных факторов: как результат Второй мировой войны и как проявление разочарования в либеральной теории социального процесса.
   Ряд европейских и российских авторов выделяют три типа социального государства, и эта типология тесно связана с типологией социальной политики [3 - Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 9—10.], которая будет подробно рассмотрена в главе 5.
   1. Либеральное (или ограниченное) социальное государство. Государство через бюджет финансирует «источники существования» (пособия) малообеспеченной части населения. Правила предоставления пособий достаточно строги, пособие невелико, а трудоспособных получателей власти стараются трудоустроить – перевести с пособия на заработную плату. Традиционный пример – США, в недавнем прошлом – Великобритания, Канада и Австралия.
   2. Консервативное (или корпоративное) социальное государство. Гарантом социального обеспечения выступает государство, а финансируется оно через разнообразные страховые фонды. Уровень социального обеспечения зависит от стажа работа, заработной платы и т. д. Особенно важная для государства работа, например, государственная служба, нередко вознаграждается определенными льготами, чаще всего по пенсионному и медицинскому обеспечению. Классический пример – Германия. В целом это наиболее распространенный в Европе тип социального государства.
   3. Социал-демократическое социальное государство. Его правовая основа – равное социальное обеспечение всех граждан. Важной частью политики государства является политика полной занятости. Если система социального обеспечения достаточна для поддержания благосостояния граждан, то она весьма дорогостоящая. Поэтому либо приходится держать на очень высоком уровне налоги, как в Швеции, либо создавать двухуровневую систему, при которой минимальный уровень благосостояния обеспечивается государством, а сверх этого может быть пенсия или пособие из страхового фонда или другого источника.
   Социальное государство не может существовать и развиваться без политической доктрины, экономической модели и финансового обеспечения его развития.
   Сегодня основными параметрами социального государства любого типа считаются:
   «1. Развитая система страховых социальных отчислений и высокий уровень налогов, формирующих бюджет и размеры бюджетных отчислений на социальную сферу.
   2. Развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения.
   3. Развитая правовая система, где осуществлено разделение властей, четкая реализация функций каждой ветви власти; отработана нормативно-правовая база социальной работы, взаимодействие государственных органов, гражданского общества и частных инициатив [4 - Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 10.]».
   Тезис о том, что Российская Федерация – социальное государство, как уже упоминалось, закреплен в ст. 7 Конституции РФ. В ней зафиксировано, что политика государства «направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Это делает общепринятым и очевидным утверждение о том, что социальное государство должно обеспечивать:
   1. Социальную справедливость.
   2. Преодоление социального неравенства.
   3. Предоставление каждому источнику средств существования (работа или иные формы занятости).
   4. Обеспечение в обществе условий для поддержания мира и согласия, формирование толерантных настроений.
   5. Создание предпосылок к формированию благоприятной обществу жизненной среды.
   В условиях рыночных отношений, когда многие экономические проблемы решаются на основе принципа саморегулирования с использованием ценовых, денежных механизмов, социальные функции государства приобретают исключительную актуальность.
   К функциям социального государства можно отнести:
   • социально справедливое распределение общественной собственности при повышении заинтересованности личности в своем труде и его результатах и создании условий для развития многоукладной экономики;
   • разработку концептуальных основ стратегии социального развития общества и государства и соответствующего этим задачам социально-ориентированного законодательства, нормативно-правовой базы социальной политики, создание комплексных и целевых социальных программ и определение их первоочередных задач;
   • выделение ресурсов, необходимых для успешного осуществления намеченных программ социального развития, формирования эффективной системы социального управления как на всех уровнях власти, решение вопросов кадрового обеспечения органов и структур государственного руководства;
   • создание духовных, идеологических, нравственных механизмов реализации социальной политики, осуществление информационного обеспечения этой реализации, организацию сотрудничества социальных учреждений государства с различными общественными организациями, политическими партиями и движениями, уделяющими серьезное внимание решению социальных проблем, осуществление международного сотрудничества в социально-гуманитарной сфере.
   Основой социального государства является гражданское общество. Сущность его – это не только законопослушание людей, но и их достоинство, способность ценить и отстаивать права личности. Исторический опыт нашей страны и других государств свидетельствует: там, где потенциал гражданского общества слаб, неизбежно появляются предпосылки для волюнтаризма и тоталитаризма, для свертывания социальных функций государства. Отсутствие рационально структурированного гражданского общества, демократической правовой политической системы таит опасность непредсказуемой социальной политики, резкого социального расслоения членов общества, тотального снижения уровня личной, социальной и национальной безопасности.
   Структурным элементом социальной политики также являетсясоциальная работа, сущность которой во многом определяется самопомощью, проявлением гражданских инициатив, развитием собственных ресурсов, изначально присущих индивиду или группе людей. Основной целью социальной работы является увеличение степени самостоятельности индивидуума, формирование у него навыков и умений самостоятельно строить свою жизнь и решать возникающие проблемы.
   В ходе социальной политики решается ряд задач:
   • смещение приоритета в решении социальных задач от государства, непосредственно к человеку, осознающему необходимость и важность социальной самозащиты и прилагающему к этому все усилия в рамках социально-правового законодательства;
   • создание обстоятельств, в которых граждане смогли бы максимально использовать все возможности в обеспечении своего социального благополучия в той мере, в которой это позволяет закон;
   • создание условий, при которых человек, несмотря ни на какие жизненные обстоятельства (будь то инвалидность, тяжелое материальное положение или психологический кризис), сможет жить, сохраняя чувство собственного достоинства и уважение к себе со стороны общества.

   Таким образом, социальная работа является интегрированным, универсальным видом деятельности, главная цель которой – удовлетворение социально гарантированных интересов личности, а также потребностей различных (прежде всего, менее социально защищенных) слоев общества.

Контрольные вопросы

   1. Предмет и задачи курса «Социальная политика».
   2. Основные направления социальной политики.
   3. Дайте определение понятию «социальная политика».
   4. Дайте определение понятию «социальное партнерство»
   5. Дайте определение понятию «социальная безопасность
   6. Что входит в систему социальной безопасности?
   7. Дайте определение понятию «социальное государство».
   8. Основные параметры социального государства.
   9. Типы социального государства. 10. Функции социального государства.

Литература

   1. Григорьева ИЛ. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998.
   2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. ).
   3. Холостова Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М. 2001.

Глава 2
Сущность и принципы социальной политики

§ 1. Становление и развитие социальной политики. Сущность и основные цели социальной политики

   Реформирование общественной жизни глубоко затрагивает не только механизм управления обществом, но и весь комплекс интересов личности, трудовых коллективов, классов, народностей, социальных и профессиональных групп и слоев населения. Среди факторов, способствующих гармонизации интересов личности и общества, гарантирующих защиту интересов человека, его прав и свобод, особое место принадлежит социальной политике. В диалектической взаимосвязи социальной политики и социальной работы обнаруживаются их общность и различия, их значимость в реализации потребностей и интересов людей.
   Что же понимается под политикой вообще и под социальной политикой в частности? Политика – это:
   • отношения между группами, классами, государствами по поводу завоевания, сохранения и упрочения власти;
   • система деятельности в различных областях общественной жизни: в сфере экономики, в социальной сфере, духовной жизни, военной области и т. д. ;
   • практическая деятельность по реализации политического курса, по достижению политических целей;
   • участие во властных отношениях граждан, политических деятелей, общественных организаций;
   • искусство работы с людьми, умение учитывать и выражать их интересы, возможности, психологические, профессиональные и иные качества.
   Центральным субъектом политики является государство. Неотъемлемый атрибут государства – система власти, обеспечивающая ему возможность и способность оказывать определяющее воздействие и влияние на жизнедеятельность людей, на их поведение в обществе посредством авторитета, права. Важнейшим существенным признаком политики является то, что она предстает как форма интеграции, обобщения интересов и воли социальных групп или общества в целом.
   Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и посредством интересов основных социальных групп населения. Так как любые социальные программы являются лишь декларацией, если они не обеспечены экономически и не подкреплены материально, то социальная политика в этом смысле является вторичной относительно экономики как по содержанию, так и по задачам. Однако это не означает ее второстепенности в развитии общества, его материальной и духовной культуры. Именно в социальной сфере наиболее ярко проявляются и оцениваются результаты экономической, хозяйственной деятельности общества, проверяются ее эффективность и способность удовлетворять интересы и потребности людей. В социальной сфере находит яркое отражение степень гуманности политики государства. Чем она значительнее, тем нагляднее гуманистическая сущность направленности общественного развития.
   Термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовывались в деятельности разных государств. В их основе лежали представления о справедливом обществе, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была скорее следствием, чем целью деятельности тех или иных государств и их правителей.
   В глубокой древности ученые различных школ (Платон, Аристотель) признавали, что задача государства – забота о своих жителях.
   Мыслители Нового времени, среди них Т. Гоббс, И. Кант, Г. В. Ф. Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая социальную справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью.
   Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О. Хеффе: «Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик справедливого государства» [5 - Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. Основоположения критической философии права и государства. М., 1994. С. 11–12.].
   В конце XIX в. группа немецких ученых объединяется в «Кружок социальной политики», ставящий своей задачей изучение политики и экономики с позиций социологии. В частности, В. Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог «стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики» [6 - Зомбарт В. Идеалы социальной политики // Пер. с нем. СПб., С. 61.].
   В последующем понятие социальной политики исследуется в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств и их идейные комплексы отличаются друг от друга, естественно, что понимание социальной политики у представителей различных школ общественной мысли значительно отличается. Важно, что практически все авторы единодушны во мнении, что современное государство обязательно должно осуществлять социальную политику. Укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными процессами, зарождаются социальные технологии.
   Социальным становится государство, население которого разделяет современные гуманистические ценности. Для такого государства характерно признание собственной «зоны ответственности» как индивидов, семей, общин, так и власти. Другой особенностью такого подхода является признание обязательств государства перед гражданами. В первую очередь это справедливое распределение доходов граждан через налоги и социальные программы. Механизм реализации целей социального государства разнится в соответствии с господствующей идеологией и воплощается в социальной политике.
   Идеологические основания социальной политики государства воплощаются в его целях, выражаются в типе этой социальной политики и берут начало в социокультурных и религиозных традициях данного социума.
   Отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как к специальному предмету научного рассмотрения. Разнятся определения данного понятия, его понимание, составные элементы и т. п.
   Суммировав все точки зрения, можно определить социальную политику как целенаправленную деятельность государства, ставящую своей целью смягчение противоречий между участниками экономических (рыночных) отношений и предотвращение социальных конфликтов.
   В границы социальной политики включен обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества, до обеспечения функционирования и развития общества в целом. Целью же общественного развития является само общество, возрастание возможностей социальной реализации для всех индивидов, независимо от их происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Поэтому социальная политика современного общества, как правило, направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития.
   Таким образом, основными целями российской социальной политики на современном этапе являются:
   • максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовного потенциала страны; о формирование трудовой мотивации, отвечающей требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство «человеческого капитала» России, ибо без этого не начнется экономический подъем, не будет эффективной экономики, полноценного рынка;
   • создание институциональных, социально-экономических, правовых предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности; без этого не будет предпосылок для развития гражданского общества, личной свободы, реальной демократии [7 - См. : Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития. 6—12 марта 1995 г. Копенгаген, 1995.]. Общеизвестно, что социальная политика является затратной и дорогостоящей сферой деятельности государства. Чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее реализацию. Однако в конечном счете инвестиции в социальную политику являются наиболее оправданным вложением общественного богатства.

§ 2. Принципы и функции социальной политики

   Признавая, что социальная политика является важнейшей составляющей частью деятельности общества и государства, необходимо проанализировать, какие принципы большинство современных государств закладывает в основу своей деятельности или в основу своих политических деклараций. Эти принципы выражают характер требований государства и общества к содержанию, формам и методам разработки и реализации социальной политики [8 - Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 23–27.].
   Центральным является принцип социальной справедливости. Социальная справедливость – общепризнанная ценность современного демократического общественного сознания, закрепленная в основополагающих документах мирового сообщества [9 - См. : Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ) // ВВС СССР/1976, № 17. Ст. 1831.]. Однако провозглашение и признание принципа социальной справедливости еще не дает представлений о том, что входит в это понятие.
   Аристотель впервые проанализировал представляющееся неустранимым противоречие между двумя типами социальной справедливости: справедливость с точки зрения одинаковых возможностей, предоставляемых личности независимо от ее индивидуальных и социальных различий, и справедливость как результат воздаяния за личный труд, за успех. Эти два варианта были названы уравнительным и распределительным типом социальной справедливости [10 - Орлова Э. Л. Социокультурные предпосылки социальной работы // Социокультурные особенности социальной работы. М., 1997. С. 24.].
   Уравнительный тип предоставляет людям одинаковые возможности, что оправдано в ситуации социального старта, в том случае, когда несостоятельность одних индивидов по сравнению с другими является объективной. Однако единообразное удовлетворение основных потребностей личности снижает мотивацию к деятельности, творчеству, успеху.
   Распределительная справедливость воздает индивидам за успех, стимулируя их к еще большему приложению усилий. Но она ставит в ущемленное положение тех, кто не способен по каким-либо причинам к усиленной деятельности. Кроме того, наличие социально неблагополучных индивидов и слоев вызывает моральный дискомфорт у представителей благополучных групп населения, что является источником социальной напряженности [11 - Ратников В. П. Социальная справедливость и рыночные отношения // Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии. М., 1992. С. 51.].
   В современных условиях принцип справедливости должен воплощать в себе оба рассмотренных варианта. Стремление к признанию государства социальным означает признание равенства социальных прав всех его граждан. Государство должно гарантировать всем гражданам обеспечение некоего социального минимума, который выражается в минимальной оплате труда, минимальной (в том числе социальной) пенсии, адресной социальной помощи тем, чей душевой доход ниже прожиточного минимума. В то же время активные, предприимчивые, социально сильные индивиды должны иметь возможность получить социально одобряемыми способами (в пределах законодательного поля) больший объем благ и услуг за свой труд.
   С принципом социальной справедливости неразрывно связан принцип индивидуальной социальной ответственности. Он требует от индивида, семьи, малой группы приложения максимальных усилий для самопомощи и самообеспечения. Вся вертикаль власти: муниципальное самоуправление, регион или государство – должны лишь восполнять индивидам и семьям те виды или объемы помощи, которые они не могут обеспечить самостоятельно, помогать в решении тех проблем, которые выходят за рамки компетенции индивида или семьи, либо вмешиваться в чрезвычайных ситуациях.
   В российском обществе, как нам представляется, социальная ответственность индивидуума пока не получила распространения. Традиция всесторонней опеки государства привела к тому, что значительная часть граждан не задумывается о собственном вкладе в разрешение трудных жизненных ситуаций даже в тех случаях, когда они могут самостоятельно разрешить свои проблемы или уменьшить их напряженность. Конечно, есть значительное число индивидов, которые не способны к индивидуальной социальной ответственности из-за своих физических, психических или интеллектуальных, а также возрастных или иных особенностей. Поэтому в любом обозримом будущем социальная помощь не будет сведена только к самопомощи. Государство сможет снять с себя обязанность поддержки лишь ряда своих граждан. Даже при максимальном развитии технологий самообеспечения, самопомощи, взаимопомощи всегда останутся индивиды и семьи, которые не смогут выжить без регулярной адресной социальной поддержки государства. Должна проводиться широкая организационная и воспитательная работа с целью сформировать в психологии людей устойчивую направленность на индивидуальную социальную ответственность и создать юридические, экономические, организационные условия для ее реализации.
   В качестве следующего руководящего принципа социальной политики следует назвать социальную солидарность. Она заключается в том, что современное общество призвано встречать социальные затруднения как единая система, внутри которой происходит перераспределение социальной состоятельности от более защищенных к менее защищенным. В первую очередь, этот механизм заключается в перераспределении денежных средств через систему налогов и пособий. Здесь особое значение приобретает совершенствование налогового законодательства, с целью предотвращения практики утаивания доходов. Одновременно процесс справедливого перераспределения денежных средств можно рассматривать через призму перераспределения социальных ресурсов: доступа к социальным коммуникациям, культуре, здоровью, образованию. Если каждый индивид будет пользоваться только теми социальными ресурсами, к которым он имеет доступ в силу своей физической или интеллектуальной полноценности, состояния здоровья, благоприятного социального положения, необременительной иждивенческой нагрузки, то это может означать, что значительная часть населения ограничивается в социальных правах. Здесь не просто задеваются демократические установки современного общественного сознания, но и возникает угроза социальной безопасности. Равный и справедливый доступ к социальным благам является наиболее действенной профилактикой социальной нестабильности и криминальной активности. Поэтому, не имея возможности ликвидировать бедность, социальное государство перераспределяет материальные средства в пользу бедных.
   Следующим принципом социальной политики является принцип социального партнерства.
   Социальное партнерство является важным структурным элементом современного общества и государства, который активно проявляет себя в эффективно функционирующей экономике. В нестабильном российском социуме внедрение начал, предусмотренных этим принципом, способно смягчить социальную напряженность, сбалансировать противоречивые интересы различных социальных структур и государства, обеспечить поддержание социального развития.
   Статья 23 Трудового кодекса РФ впервые в законодательной практике дает определение понятия «социальное партнерство» как системы взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленной на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений.
   Принцип социальной компенсации призван обеспечить правовую и социальную защищенность граждан, необходимую для восполнения материальных ограничений, обусловленных их социальным статусом. Он предполагает создание доступной для любой категории граждан сферы жизнедеятельности, предоставление определенных льгот и соответствующего социального обслуживания.
   Принцип социальных гарантий предусматривает предоставление гражданам гарантированного государством минимума социальных услуг по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке и рациональному трудоустройству. Объем, виды и качество этих социальных услуг должны обеспечить необходимое развитие личности и ее подготовку к самостоятельной жизни.
   Среди других важных принципов социальной политики следует выделить принцип субсидиарности (поддержки), который предусматривает оказание предпочтения общественным инициативам, по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий в области социальной политики. Этот принцип предполагает законодательное регулирование взаимодействия государственных и негосударственных структур в социальной сфере и поддержку последних. Реализация принципа субсидиарности позволяет не только более эффективно использовать существующие материальные ресурсы, но и более гибко реагировать на вновь возникающие социальные запросы и привлекать к решению социальных проблем граждан. Кроме того, представляется важным перечислить целый ряд более частных принципов социальной политики:
   • сбалансированность целей и возможностей реализации задач социальной политики (как по времени, так и по необходимости ресурсам);
   • открытость (свободное выражение позиции всех групп и слоев общества по вопросам социальной политики, наличие «обратной связи» органов власти с гражданами);
   • демократические принципы выработки и реализации задач социальной политики (открытое обсуждение проектов крупных социально-политических программ и решений, всесторонний учет общественного мнения по основным вопросам социальных преобразований);
   • действенный контроль общества по вопросам реализации задач социальной политики.
   Содержание социальной политики, цели и задачи раскрываются в системе ее функций – относительно самостоятельных, но тесно связанных видов политической деятельности. Важнейшими из них являются:
   • выражение, защита, согласование интересов социальных групп и слоев общества, отдельных его членов;
   • оптимальное разрешение общественных противоречий в социальной сфере, осуществление диалога между гражданами и государством;
   • интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов, поддержание целостной общественной системы, стабильности и порядка;
   • прогностическая;
   • социальная защита населения;
   • управление социальными процессами.

   С помощью данных функций обеспечивается решение главной задачи социальной политики современного государства – гармонизация общественных отношений и управление социальным развитием общества.

Контрольные вопросы

   1. Что понимается под политикой вообще и под социальной политикой в частности?
   2. Что, по мнению Платона и Аристотеля, являлось задачей государства?
   3. Что, по определению Т. Гоббса, И. Канта, Г. В. Ф. Гегеля, являлось задачей государства?
   4. Дайте современное определение понятию «социальная политика».
   5. Основные цели российской социальной политики на современном этапе.
   6. Охарактеризуйте принцип социальной справедливости.
   7. Охарактеризуйте принцип индивидуальной социальной ответственности.
   8. Охарактеризуйте принцип социальной солидарности.
   9. Охарактеризуйте принцип социального партнерства.
   10. Охарактеризуйте принцип социальной компенсации.
   11. Охарактеризуйте принцип социальных гарантий.
   12. Охарактеризуйте принцип субсидиарности.
   13. Важнейшие функции социальной политики.

Литература

   1. Григорьева И. Л. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998.
   2. Зайнышев И. Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы. М., 1994.
   3. Колков В. В. Социальная безопасность. Ч. 1. М., 1998.
   4. Кузнецова Л. П. Социальные показатели и формирование наемного труда в современной России. М., 1998.
   5. Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах. Преамбула (ООН, Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ).
   6. Роулз Дж. Теория справедливости / Пер. с англ. Новосибирск. 1995.
   7. Теория социальной работы. М., 1997.
   8. Холостова Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Глава 3
Структура, объект и субъекты социальной политики

Содержание понятия «социальная политика» достаточно широкое. Это позволяет говорить о различных ее типах – в зависимости от целей анализа и аспекта рассмотрения. Первый вид типологии – это характер и содержание социальной политики. Они зависят от степени вмешательства государства в управление социальными процессами. Исходя из этого, все сложившиеся в развитых странах типы государственной социальной политики можно разделить на две группы. Первую условно можно назвать остаточной. В данном случае социальная политика выполняет функции, которые не в состоянии осуществить рынок. Это ограниченная по масштабам и охватываемому контингенту социальная политика, преимущественно пассивная и имеющая компенсационный характер. Ее концептуальные основы формируются под воздействием идей консерватизма. Типичным представителем данного варианта (с известной степенью условности) является американская модель. Вторая группа институциональная. Здесь социальная политика играет важнейшую роль в обеспечении населения социальными услугами и рассматривается в качестве более эффективного социально-экономического и политического средства, чем система частных институтов. Это более конструктивная, перераспределительная политика, которая испытывает влияние социал-демократической идеологии. Типичным ее представителем является (также условно) шведский вариант социального государства. Обе группы различаются между собой не наличием или отсутствием тех или иных компонентов, а их соотношением и степенью государственного вмешательства в социальную сферу, степенью приоритета социальных проблем в деятельности государства. Социальная роль государства в различных странах осуществляется в диапазоне между этими двумя типами.
Наиболее распространенный вид типизации – это различные подходы к структуре социальной политики.

§ 1. Территориально-государственный тип социальной политики

   Первый подход к рассмотрению структуры социальной политики связан с территориально-государственным устройством Российской Федерации: как осуществляется социальная политика на каждом из уровней государственного устройства.
   Деятельность государства в сфере социальной политики на федеральном уровне создает условия для ее осуществления на других уровнях. Эти условия определяются в первую очередь Конституцией страны, основными федеральными законами, разработкой и реализацией программ не только социальной, но также экономической политики и всех других ее видов. На этом уровне разрабатываются и утверждаются социальные минимумы и стандарты, на базе которых создаются основы социальной политики субъектов федерации.
   Россия является не единственной федерацией в мире. При анализе структуры социальной политики с точки зрения территориально-государственного устройства можно сделать вывод о ее специфике и своеобразии. Часть регионов представляет собой обширные по площади территории, со значительным населением, развитым хозяйством, не уступающие по ряду параметров многим суверенным государствам или даже превосходящие их. Специфическим моментом для нашей страны является сочетание национальных и территориальных образований.
   Факторами, серьезно влияющими на реализацию государственной, в том числе социальной политики, являются географические и климатические различия российских регионов, которые накладывают свой отпечаток на условия деятельности и образ жизни населения.
   Важнейшим обстоятельством является численность и социально-культурные особенности населения той или иной территории, которые формируют определенные социальные ожидания по отношению к социальной политике, продуцируют специфические формы социальной поддержки [12 - Например, в регионах с хорошо сохранившимися формами традиционного поведения распространена семейно-родовая поддержка детей и престарелых, отчего клиентами учреждений социального обслуживания являются в первую очередь представители нетитульного населения.].
   Кроме того, в условиях кризисного свертывания возможностей и ресурсов государства в целом федерализм позволяет осуществлять поддержание основ жизнедеятельности населения в рамках определенного территориального организма и связать уровень жизни населения с результатами его труда и качеством регионального руководства. Полная автономность в этом вопросе недостижима и нецелесообразна. В рамках единого государства происходит неизбежное перераспределение средств в пользу объективно более бедных территорий или стратегически важных регионов. Существуют социально не обусловленные региональные различия, связанные с особенностями территориального расположения (например, близость к портам или другим местам вывоза ресурсов за рубеж) или наличием экспортного сырья. Однако региональный подход позволяет предотвратить ряд социальных трудностей и обеспечить относительно более благополучное существование тем территориям, в которых органы управления сумели поддержать и расширить производство, сохранить занятость трудящихся или организовать новые рабочие места, развернуть адекватную требованиям времени систему социальной помощи и социального обслуживания населения. Ряд стран также демонстрирует последовательное и успешное использование местных возможностей в минимизации социальных трудностей для населения. Поэтому не случайно важная роль в формировании социальной политики отводится субъектам федерации.
   Региональная социальная политика строится на основе потребностей жителей данной территории и руководствуется законодательством субъекта федерации. Это законодательство должно соответствовать нормам и принципам федерального законодательства. На практике такое согласование осуществляется далеко не всегда.
   На региональном уровне проявляются противоречия не только между федерацией и регионом, но также между регионом в целом и его отдельными территориями, между региональным государственным управлением и муниципальным самоуправлением. Значительные размеры ряда регионов, разнообразие условий внутри них приводят к тому, что общерегиональный подход не всегда точно отражает потребности жителей каждого населенного пункта или района внутри региона. Различные экономические и социальные обстоятельства требуют применения специфических мер социальной политики, технологий и методик для поддержания жизнедеятельности населения, обеспечения его социального развития.
   В целом региональная социальная политика не всегда может отвечать запросам и ожиданиям отдельных индивидов, реагируя, прежде всего, на массовые нужды и интересы. Наиболее точно потребностям индивидов, семей и жилых сообществ отвечает социальная политика, реализуемая на муниципальном уровне.
   Местное самоуправление, как подчеркнуто в федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, в системе государственного устройства «создает условия для обеспечения жизненных интересов населения и проводит мероприятия по его социальной защите» [13 - Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ, 1996, № 2. Ст. 121.]. Местное самоуправление в системе государственных и муниципальных органов призвано обеспечивать комплексное решение вопросов обслуживания населения, способствовать достижению в обществе политической и социальной стабильности [14 - Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 23. Ст. 2756.].
   На этом уровне преодолевается ведомственная разобщенность предоставления социальной поддержки, в полной мере реализуется комплексный подход к социальному обслуживанию населения. Здесь в наибольшей степени возможно и проявление самоорганизации, самодеятельности населения, привлечение усилий негосударственных организаций. Активизация социального потенциала самопомощи и взаимопомощи составляет тот дополнительный ресурс, который позволяет осуществлять социальную политику на местном уровне даже при крайне неблагоприятных внешних обстоятельствах.

   Таким образом, деятельность по разработке и реализации основных направлений социальной политики будет эффективной только в том случае, если все уровни власти будут действовать в единстве целей и средств с учетом комплексного характера социальной политики.

§ 2. Сферный тип социальной политики

   Другим подходом к рассмотрению структуры социальной политики является сферный [15 - Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 34–42.]. Этот подход имеет целый ряд особенностей: 1) под названиями «социальная сфера», «сфера производства» и т. д. имеются в виду комплексы, включающие в себя разнообразные, хотя и внутренне схожие виды деятельности, управляемые целым рядом руководящих органов; 2) определенные виды социальных услуг реализуются не только в рамках одного ведомства, отвечающего за них по своему предназначению, но и в рамках других структур (например, образовательной деятельностью занимаются не только учреждения Министерства образования и науки, но также подразделения Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства культуры и массовых коммуникаций и т. д., а также ряд негосударственных организаций, роль которых в последние годы возрастает); 3) существуют ведомства, которые формально не относятся к социальной сфере (например, Министерство внутренних дел), однако деятельность их также имеет огромное значение для социального развития.
   Сферный подход охватывает всю жизнедеятельность общества и все функции государства. В рамках сферного подхода можно рассмотреть следующие элементы социальной политики: 1) политика в сфере социально-трудовых отношений; 2) политика в области охраны здоровья населения; 3) социоэкологическая политика; 4) политика в области образования; 5) политика в области культуры и досуга; 6) жилищная политика.
   Политика в сфере социально-трудовых отношений. Важнейшее место в социальной политике должна занимать проблема социально-трудовых отношений. В этом направлении социальная политика разрабатывает мероприятия по содействию занятости населения, развитию социального партнерства.
   Помимо поддержания существующих и создания новых рабочих мест одним из путей занятости населения, является содействие самозанятости, организации малых предприятий. Причем это не только сфера услуг, в обычном понимании, но и интеллектуальные услуги, и разработка новых технологий.
   Признанным во всем мире способом государственной помощи безработным является дополнительное обучение или переобучение с целью приобретения новой специальности или специализации, более соответствующей требованиям времени. Этой деятельностью должны активно заниматься службы занятости.
   Спецификой современного состояния Российской Федерации является то обстоятельство, что занятость, наличие оплачиваемой работы не гарантируют получения дохода, эквивалентного не только минимальному потребительскому бюджету, но даже душевому прожиточному минимуму. Дополнение до прожиточного минимума осуществляется за счет сверхзанятости (вторая работа, полуторная, двойная ставка и т. д. ), сокращением потребления, продажи личных вещей, реализации квартиры, дач и т. д., что в отдельных случаях составляет до 50 % доходов семьи.
   Подобное не может считаться социально желательным с точки зрения перспективной социальной политики. Сверхзанятость ведет к интенсивной и порой невосстановимой затрате сил и здоровья, дефициту внимания к семье и детям.
   Большое значение имеет охрана труда, которая всегда относилась к важнейшим направлениям деятельности государства, а в условиях появления множества частных работодателей приобрела особую остроту.
   Социальная политика в сфере охраны здоровья. Статья 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах гласит, что государства-участники признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, для чего должны быть предприняты конкретные меры в рамках политики в области здравоохранения [16 - Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ) // ВВС СССР/1976. № 17. Ст. 1831.]. Эти меры касаются медицины, гигиены внешней среды, противоэпидемической охраны территории, условий нормального питания и здорового развития детей. Таким образом, политика в области охраны здоровья может осуществляться всей системой органов управления, а не только органами здравоохранения.
   В таком подходе находит свое отражение сложная, не только медицинская, но и социальная природа феномена здоровья. Обязательные социальные минимумы, гарантируемые государством (минимальная заработная плата, минимальная пенсия и др. ), должны обеспечивать объем средств, необходимых для нормального воспроизводства рабочей силы и развития личности.
   Социоэкологическая политика. Масштабы воздействия социума на окружающую среду за все время существования государства являются поистине удручающими. Сомнительный лозунг: «Мы не должны ждать милости от природы» привел к тому, что теперь природа ждет от нас милости.
   Необходимо разрабатывать и осуществлять социальную политику в области экологии (социоэкологическую политику) в антикризисном варианте.
   Развитие рекреационной деятельности, социального туризма дало возможность многим странам найти выход из переживаемого ими кризиса и добиться высокого уровня жизни населения.
   Комплексный подход к взаимоотношениям с окружающей средой, невозможность полного прекращения антропогенного воздействия на природу, необходимость сочетания развития трудовой занятости и охраны окружающей среды обусловливают то обстоятельство, что социоэкологическая политика также является общей функцией государственного управления.
   Политика в сфере образования. Право на образование относится, по мнению ООН, к числу наиболее социально значимых прав. Образование вносит важнейший вклад не только в распространение знаний, но также в формирование личности обучающихся, воспитание индивидов, отвечающих потребностям общества.
   В современных условиях в России развитие образования, его адаптация к требованиям социальной действительности и в то же время сохранение традиций фундаментального образования, накопленных за десятилетия и столетия предшествующей истории, относятся к важнейшим направлениям социальной политики.
   Политика субъектов федерации в области образования определяется как федеральным, так и региональным законодательством и должна вестись на основе региональных образовательных стандартов, отвечающих территориальной специфике. Их целью является обеспечение детям и взрослым возможности получения как общего, так и профессионального образования. Система образовательных учреждений охватывает различные элементы: от дошкольного образования до послевузовских ступеней. В эту систему включены также различные виды дополнительного образования.
   Политика в сфере культуры и досуга. На протяжении всех лет истории Советского Союза инфраструктура досуга была нацелена не только на восстановление затраченных в рабочее время сил и развлечения, но и на просвещение и воспитание населения. Коммерческая успешность досуговой деятельности была вторичной. Напротив, государство выделяло значительные средства на создание и поддержание деятельности театров и киноиндустрии, стадионов и библиотек, музеев и домов культуры. Большинство из них предоставляли свои услуги бесплатно либо за доступную для населения плату.
   Недостаточное внимание в последнее десятилетие к культурно-просветительной стороне досуговой деятельности, коммерциализация этой отрасли привели к тому, что население нашей страны испытывает определенные затруднения в доступе к полноценному отдыху. Само соотношение занятого и свободного времени изменилось в неблагоприятную сторону: люди, имеющие работу, стремятся ее сохранить или найти дополнительный заработок. Поэтому сокращается возможность отдохнуть в выходные дни, использовать отпуск.
   Изменилась структура проведения свободного времени, значительно уменьшились затраты времени на потребление духовных благ (посещение театров, концертов, музеев, выставок и т. д. ). Снизилось количество молодых людей, интересующихся искусством, занимающихся прикладными его видами, читающих газеты и журналы, художественную литературу. Уменьшение у большинства населения экономических возможностей для отдыха связано также с сокращением традиционных рекреационных территорий за счет потери курортных зон в Прибалтике, на Украине, в Закавказье. Утрата государственного или профсоюзного финансирования влечет за собой рост цен на рекреационные услуги российских учреждений. Отказ ряда предприятий от финансирования своих баз отдыха и оздоровления, закрытие многих досуговых учреждений ведут к сокращению инфраструктуры отдыха в целом. Между тем, рекреация относится к числу важнейших функций социальной жизнедеятельности. Без восстановления затраченных сил невозможно ни поддержание трудовой активности, ни творчество, ни социальное развитие. Отдых также можно рассматривать как средство снижения социальной напряженности.
   Жилищная политика является важнейшим элементом обеспечения социального развития.
   Следует заметить, что большинство типов социальных государств проводят жилищную политику, обусловливающую предоставление своим малообеспеченным гражданам дешевого муниципального жилья, устраняя тем самым социальную напряженность и создавая условия для полноценного отдыха населения, а также восстановления способности к труду.

§ 3. Демографический тип социальной политики

   Помимо сфериого подхода, структуру социальной политики можно выстроить на основе ее ориентации на социально-демографические группы населения: социальная политика в отношении детей и подростков, социальная политика в отношении женщин, пожилых людей и пр. По такому принципу построены президентская программа «Дети России», федеральные программы «Старшеепоколение», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Социальная политика в отношении отдельных категорий населения нередко имеет специальное бюджетное финансирование и достаточно регулярное выделение средств. Подобные программы разрабатываются и в регионах.
   Однако выделение отдельных блоков в структуре социальной политики имеет свои сложности. Предполагается, что объектом такой специфической социальной политики являются наиболее нуждающиеся в помощи категории населения. Субъективное представление о социальной уязвимости не всегда совпадает с объективным содержанием этого понятия, особенно в настоящее время, когда сложно выделить в нашей стране полностью неуязвимую категорию населения.
   Так, принято формулировать особую социальную политику в отношении женщин, и это совершенно справедливо. Однако сегодня весьма уязвимой социально-демографической категорией становятся в нашей стране и мужчины в связи с крайне низкой средней продолжительностью жизни, высоким уровнем смертности от неестественных причин, особенно в трудоспособном и детородном возрасте, неблагоприятным образом жизни и состоянием здоровья.
   Сложными остаются проблемы пожилого населения России.
   Однако реалии нашей жизни показывают, что объективно наиболее уязвимой категорией в России являются дети, тяжелое социальное положение которых накладывает отпечаток на процесс их развития и затем на всю дальнейшую жизнь.
   Концентрация внимания на конкретной категории или группе нуждающихся граждан вызвана в значительной мере дефицитом социально-экономических ресурсов, невозможностью организации всеобъемлющей социальной помощи, стремлением обеспечить выживание особо уязвимых слоев. Однако такой подход, объяснимый в условиях кризиса и нехватки финансовых средств, может обернуться отсутствием единой социальной политики, дроблением социальных усилий на отдельных направлениях, что ограничивает их действенность. Так, планируя социальную политику в отношении пожилых и престарелых, нельзя забывать о том, что проблемы старшего поколения закладываются в детстве, укореняются в зрелом, работоспособном возрасте и потом проявляются в пенсионные годы. Пытаться воздействовать только на одно звено этой цепи нецелесообразно. Кроме того, такой подход обусловливает деятельность, построенную на началах социального реагирования: определенные мероприятия или комплексы мероприятий в ответ на имеющиеся трудности. Такой подход ориентирован скорее на выживание определенных групп населения, чем на социальное развитие всего общества.

§ 4. Объект и субъекты социальной политики

   На выполнение целей и задач социальной политики ориентирован весь сложный механизм ее реализации, который структурно представлен следующим образом:
   Главный субъект социальной политики – государство, представленное совокупностью всех его органов, ориентированных на регулирование социальных отношений.
   Конкретными субъектами социальной политики выступают:
   • государственные ведомства и учреждения;
   • органы местного самоуправления; о внебюджетные фонды;
   • общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения;
   • коммерческие структуры и бизнес;
   • профессиональные работники, занимающиеся разработкой социальной политики;
   • добровольцы;
   • граждане (например, через участие в гражданских инициативах, группах самопомощи и т. д. ).
   Социальное государство обеспечивает:
   • движение к достижению в обществе социальной справедливости;
   • ослабление социального неравенства;
   • предоставление каждому работы или иного источника существования;
   • сохранение мира и согласия в обществе;
   • формирование благоприятной для человека жизненной среды [17 - Григорьева ИЛ. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 12–13.].
   Объектом социальной политики являетсяпрактически все население страны (с акцентом на социальную защиту малообеспеченных категорий населения, находящихся в трудной жизненной ситуации). С другой точки зрения, объект социальной политики – это сами социальные процессы в обществе во всем их содержательном многообразии и различных формах проявления.
   Система нормативно-правовых актов активно регулирует взаимодействие между субъектами и объектами социальной политики. При решении конкретных задач данная структура дополняется некоторыми другими элементами, важнейшим из которых является социальная работа.
   Для проведения социальной политики существуют федеральные структуры законодательной и исполнительной власти. Правом законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обладают Президент и Правительство РФ, которые разрабатывают и вносят на утверждение Федерального собрания значительное число важнейших законопроектов по социальной сфере. При Президенте Российской Федерации образован Совет по социальной политике, Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии. В Российском парламенте работают комитеты по социальной политике; по делам женщин, семьи и молодежи; по труду и социальной поддержке, которые на нормативном уровне формируют политику в этой сфере. Основными звеньями управления социальным развитием в России являются федеральные министерства и ведомства: Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования и науки, Министерство культуры и массовых коммуникаций и др.
   Важное место в разработке и реализации социальной политики отводится субъектам федерации. Они имеют право на собственное законотворчество. В регионах имеются специальные структуры, отвечающие за реализацию государственных социальных норм и стандартов и дополняющие их за счет собственных средств. Идет процесс законодательного закрепления и разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.
   Социальная политика субъектов Российской Федерации по своей структуре и содержанию сочетает в себе общегосударственные начала и региональные особенности. Компетенция краев и областей достаточно широка, однако не безгранична: она лимитирована не только рамками Конституции и общефедерального законодательства, но и ограниченными ресурсными возможностями территории.
   Субъектами социальной политики выступают также внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд медицинского страхования, формирование которых ведется на основании постоянных отчислений в процентах к фонду заработной платы. В настоящее время решается вопрос создания единого социального фонда. В стране происходит интенсивное развитие негосударственных страховых и благотворительных фондов, а также неправительственных некоммерческих организаций (НПО).
   НПО действует в трех основных направлениях. Первое направление связано с распределением пожертвований в случае стихийных бедствий в рамках благотворительной помощи; осуществлением различных консультативных услуг, включая правовые; координацией сельских и городских проектов, имеющих социальную направленность. Этот вид деятельности типичен для Общества Красного Креста и Благотворительного фонда здоровья. Вторым направлением работы НПО является организация мастерских и предприятий на местном уровне для стимулирования занятости и участия населения в развитии местной экономики. Причем это позволяет НПО не только высвободить часть прибыли для социально незащищенных групп населения (инвалиды, ветераны войны, матери-одиночки, многодетные семьи) и, таким образом, помочь им улучшить свой жизненный уровень, но и использовать эту прибыль для других инициатив. В качестве третьего направления деятельности НПО часто проводят в жизнь проекты и программы, осуществление которых не обеспечено или недостаточно обеспечено правительством. Примерами таких программ могут быть проекты по планированию семьи и половому воспитанию.
   В качестве субъекта социальной политики выступают также профсоюзные и иные общественные организации, включая политические партии и общественные движения. Выражая интересы определенных слоев населения, профсоюзы документально фиксируют соответствующие соглашения по социальной поддержке и защите отдельных групп населения с органами государственной власти и работодателями.
   Кроме того, существует группа пассивных субъектов социальной политики. Это банковские, кредитные учреждения, страховые компании, которые по мере накопления активов, руководствуясь соображениями своей экономической выгоды, начинают играть активную роль в области социальной политики. Примером может служить деятельность банков, стремящихся привлечь средства населения установлением повышенных процентов по депозитам, а также развитие жилищных программ, программ поддержки инвалидов и других социальных инициатив.
   Для успешного осуществления основных задач социальной политики необходимо четко представлять механизм ее реализации. Существует несколько технологических фаз реализации механизма социальной политики:
   1. Глубокий и всесторонний научный анализ и изучение реально существующей социальной ситуации, выявление главных проблем и основных противоречий, перспектив развития социальных отношений.
   2. Определение конкретных стратегических и тактических целей социальной политики, методов и средств их достижения, исходя из существующих материально-финансовых, организационных и иных возможностей.
   3. Нормативно-правовое оформление избранного варианта решения той или иной социальной проблемы – принятие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов законодательной и исполнительной власти.
   4. Административно-организационное и пропагандистское обеспечение мер по реализации социальной политики на уровне федерального центра, в регионах и на местах.
   5. Контроль за ходом и эффективностью проведения социальной политики и внесение корректив в предыдущие технологические фазы.
   В социальной политике можно также вычленить два взаимообусловленных и взаимодействующих компонента: научно-познавательный и практически-организационный.
   Научно-познавательный компонент социальной политики является итогом анализа и осмысления назревших в обществе потребностей, тенденций развития социальных процессов, обобщенным результатом и оценкой предыдущего курса социальной политики государства. Он отражает уровень общественного мнения и настроения, степень социальной устойчивости различных слоев населения. Весь этот аналитический материал дает возможность органам государственного управления выработать концепцию социальной политики, сформулировать ее главные задачи и направления.
   Практически-организационный компонент социальной политики государства – это непосредственное воплощение в жизнь концептуальных положений, стратегических задач. Здесь большое значение приобретают разносторонняя организаторская деятельность органов государственного управления в системе социальных служб и работа с населением, подчиненная задачам социальной политики государства.
   Выделение в социальной политике двух указанных компонентов носит условный характер. Абсолютизация научно-познавательного компонента социальной политики может привести к выхолащиванию ее социального смысла, к отрыву от жизненных потребностей людей. Чрезмерный акцент на практически-организационной стороне может привести к узкому практицизму, сведению социальной политики к мерам организационного характера. Оба компонента социальной политики могут рассматриваться лишь во взаимосвязи.

Контрольные вопросы

   1. Типология социальной политики.
   2. Охарактеризуйте остаточную социальную политику. Приведите примеры государств, исповедующих такую социальную политику.
   3. Охарактеризуйте институциональную социальную политику. Приведите примеры государств, исповедующих такую социальную политику.
   4. Дайте характеристику территориально-государственному типу социальной политики.
   5. Дайте характеристику сферному типу социальной политики.
   6. Дайте общую характеристику демографическому типу социальной политики.
   7. Объекты социальной политики.
   8. Субъекты социальной политики.
   9. Роль системы нормативно-правовых актов в отношениях субъект– объект социальной политики.
   10. Охарактеризуйте фазы реализации механизма социальной политики.
   11. Охарактеризуйте научно-познавательный компонент социальной политики.
   12. Охарактеризуйте практически-организационный компонент социальной политики.

Литература

   1. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998.
   2. Григорьева И. Л. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х гг. СПб., 1993.
   3. Золотарева М. Ф. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999.
   4. Малый бизнес и региональное развитие в индустриальных странах. М., 1997.
   5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ) // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.
   6. Положение семей в Российской Федерации. М.,1998.
   7. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121.
   8. Словарь-справочник по социальной работе. М., 1997.
   9. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
   10. Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995.
   11. Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Глава 4
Социальная политика и права человека

§ 1. Права человека – история возникновения и становление понятий

   В международных документах, в частности, документах ООН, права человека характеризуются как «права, присущие природе человека, без которых он не может существовать как человеческое существо» [18 - Организация Объединенных Наций. Права человека: Вопросы и ответы. Нью-Йорк, 1990. С. 3.].
   Права человека являются универсальными, и ими могут пользоваться все люди без какой-либо дискриминации. Права какого-либо лица или группы лиц могут быть ограничены только в том случае, если их осуществление ограничивает права других лиц.
   Принято считать, что современная концепция прав человека сформировалась в XVIII в. и впервые нашла свое систематическое изложение в американской Декларации независимости и французской Декларации прав человека и гражданина. Многие элементы прав человека существовали и в более древнем обществе. Однако именно в XVIII в. права человека получили свое концептуальное оформление на основе индивидуальных прав на жизнь и свободу.
   Развитие концепций прав человека является по своему характеру эволюционным. За гражданскими и политическими правами, необходимость защиты которых явилась первым толчком к разработке концепций прав человека в XVIII столетии, постепенно последовали экономические, социальные и культурные права. В настоящее время все большее признание получают общечеловеческие права: права на мир, развитие и на охраняемую от разрушения чистую окружающую среду.
   Концепция экономических, социальных и культурных прав развивалась медленнее, чем концепции гражданских и политических прав. Расширение участия в демократических структурах сначала представителей среднего и рабочего классов, а затем и женщин путем предоставления им права голоса, явилось реализацией прав, которые мы сейчас называем «гражданские и политические». Сначала внимание социальных реформаторов привлекли последствия промышленной революции: урбанизация, эксплуатация труда, в частности детского, и невыносимые условия жизни рабочего класса [19 - Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.].
   На начальном этапе решение этих проблем зависело от отдельных лиц, занимающихся благотворительной деятельностью. Концепция коллективной ответственности за социальное зло получила развитие впоследствии и приобрела форму трансфертных платежей [20 - Трансферт (франц. transfert – передача, перенос) – 1) перевод иностранной валюты или золота из одной страны в другую; 2) передача права владения именными ценными бумагами другому юридическому лицу по письменному соглашению. (Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 1339. )] в связи с развитием различных систем страхования. Первые признаки системы коллективной ответственности в Западной Европе можно увидеть в конце XIX в., когда в законодательство были внесены соответствующие изменения.
   Концепция организованного социального обеспечения начала развиваться после того, как была признана непригодность индивидуальных мер для решения коллективных проблем. Началось объединение усилий, обман идеями и опытом, совершенствование методов социального обеспечения и принятие коллективных мер с целью решения возникавших проблем. Первая мировая война и ее последствия показали людям, что все в нашем мире взаимозависимо. Появилось общее желание осудить войну и создать основу для международного сотрудничества.
   Свидетельством этого нового подхода к сотрудничеству на международном, региональном и национальном уровнях стало учреждение Лиги Наций и Международной организации труда, а также появление в 1920 г. социально-попечительских организаций.
   Следующий важный этап в области развития прав человека начался после Второй мировой войны, когда страны мира приняли новую основу для международного сотрудничества. Широкое признание получила необходимость оформления норм международного поведения в качестве прав. В 1948 г. была принята Всеобщая декларация прав человека, которая стала основой для всей последующей деятельности. Международное сообщество пришло к выводу, что оно не может оставаться в стороне, когда в какой-либо стране правам человека угрожает опасность.
   Рассмотрим содержание основных прав человека, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека.
   Право на жизнь. Это предполагает, что никто не может быть лишен жизни. Право на жизнь является неотъемлемым и абсолютным правом каждого человека. Осознание ценности жизни – это не личное дело одного человека, оно затрагивает общество в целом. Ухудшение состояния окружающей среды, отсутствие или сворачивание программ в области здравоохранения представляют собой некоторые из тех серьезных факторов, которые создают опасность для жизни.
   Свобода. Принцип, в соответствии с которым «все люди рождаются свободными», провозглашаются в первых двух статьях Всеобщей декларации прав человека. Основные права: право на свободу личности; свобода от рабства и подневольного состояния; свобода от пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения и наказания; свобода от произвольного ареста, задержания или изгнания; свобода от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от произвольного посягательства на неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции, а также свобода передвижения и выбора места жительства – провозглашаются в следующих 19 статьях. Однако свобода ограничивается принципом уважения права других лиц на свободу, а также иными факторами.
   Равенство и недопущение дискриминации. Основной принцип равенства всех людей провозглашен в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека. В случае принятия принципа равенства дискриминация в отношении какого-либо лица или группы лиц становится невозможной. Дискриминация представляет собой лишение кого-либо прав в интересах узкой группы или группы лиц. Дискриминация имеет различные формы. Перечень причин дискриминации, содержащийся во всех соответствующих международных договорах: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения, постоянно пополняется. Появляются новые поводы для дискриминации, например, тенденции в области сексуальной ориентации, распространение вируса ВИЧ/СПИДа.
   Справедливость. Справедливость имеет различные аспекты: правовые, судебные, социальные, экономические и другие, которые являются основой общества, построенного на принципе уважения достоинства его членов и обеспечения безопасности и неприкосновенности личности.
   Социальная справедливость означает удовлетворение насущных потребностей человека и справедливое распределение материальных ресурсов. Деятельность в этой области направлена на обеспечение всеобщего доступа к таким важным услугам, как здравоохранение и образование, создание равных возможностей на начальном этапе, защиту лиц или групп лиц, находящихся в неблагоприятном положении, и обеспечение сбалансированности в таких областях, как вознаграждение, потребление и извлечение прибыли.
   Солидарность. Солидарность означает не только сострадание к другим людям, но и участие в борьбе этих людей за их интересы. Солидарность имеет большое значение при стихийных бедствиях, а также во многих трагических ситуациях, обусловленных нуждой, несправедливым распределением ресурсов и т. д.
   Социальная ответственность. Социальная ответственность – это деятельность, осуществляемая в интересах социально уязвимых слоев населения и жертв нарушения прав человека: оказание им поддержки, защита их интересов, предоставление им помощи. Социальная ответственность – это практическая сторона солидарности. Человек не только должен делиться своим богатством, но и использовать свои таланты и способности во имя прогресса человечества.
   Эволюция, отказ от насилия и обеспечение мира. Конфликты в отношениях между людьми неизбежны, однако способы их урегулирования могут быть мирными или насильственными; конструктивными или разрушительными. Революционный принцип – быстрая ломка старого, отжившего, – был основой перемен на протяжении многих веков, сопровождаясь при этом страданиями людей, вооруженными конфликтами. Эволюционный подход является более медленным, не сразу дает результаты, но он позволяет найти более надежное и более эффективное решение.
   Отношения между человеком и природой. В XXI в. пришло понимание необходимости поиска гармонии с природой, ее защиты. Деградация окружающей среды является слишком очевидной, чтобы ее можно было игнорировать. Радиоактивное, промышленное и другие виды загрязнений, а также тенденции в области потребления в промышленно развитых и развивающихся странах являются причинами плачевного состояния, в котором находится наша планета. Речь теперь идет не только о защите окружающей среды, но и об экологическом воспитании человека.

   Таким образом, провозглашенные во Всеобщей декларации права человека касаются всех сторон жизни общества и являются основными общечеловеческими ценностями.

§ 2. Международные документы по правам человека

   Международные акты, к числу которых относятся конвенции, пакты, протоколы, обладают обязательной силой для тех государств, которые ратифицировали их или присоединились к ним. Договоры, принятые в рамках Организации Объединенных Наций, открыты для подписания и ратификации всеми государствами, в то время как условием для принятия договоров, утвержденных в рамках региональных организаций, является членство в соответствующей организации, например, Совете Европы.
   Рассмотрим содержание Всеобщей декларации прав человека и двух международных пактов, составляющих единое целое — Билль о правах человека. Сформулированные в преамбуле и 30-ти статьях Всеобщей декларации прав человека права, можно систематизировать по трем группам. Первая группа прав (ст. 2 – 21 Всеобщей декларации прав человека) призвана обеспечить человеку защиту от любого ограничения его свободы. Вторая группа прав (ст. 22–27) направлена на обеспечение социальной справедливости, свободы от нужды и участие в социальной, экономической и культурной жизни. Третья группа прав (упоминается в ст. 28) призвана обеспечить право каждого человека на социальный и международный порядок, при котором права и свободы, изложенные в Декларации, могут быть полностью осуществлены.
   Билль о правах человека включает, помимо Всеобщей декларации, Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, которые были приняты в 1966 г. и вступили в силу в 1976 г. Их принятие было продиктовано необходимостью дополнить нормы Декларации, которые имеют нравственное и политическое значение, нормами и стандартами, имеющими юридическую силу, с помощью которой в судебном порядке может обеспечиваться защита прав человека в случаях их нарушения.
   В 53 статьях Международного пакта о гражданских и политических правах и двух факультативных протоколах к нему сформулирован не только перечень прав человека, но и механизм их реализации на международном уровне и в отдельных странах. В этом пакте закреплены следующие права человека: право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность (ст. 6), право не подвергаться пыткам и бесчеловечному обращению, не подвергаться произвольному аресту и задержанию (ст. 7, 9), право свободное передвижение и выбор места жительства (ст. 12), права на свободу слова, религии, собрания, ассоциаций, включая членство в профсоюзах (ст. 18, 19, 21, 22), право голосовать на основе системы всеобщего избирательного права (ст. 25), право меньшинств на защиту (ст. 27) и другие права.
   Развитием международных документов стало принятие пяти договоров, обеспечивающих защиту конкретных прав: Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.,
   Конвенция о правах ребенка 1989 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.
   Важная роль также отводится Декларации социального прогресса и развития, принятой в 1969 г. Генеральной Ассамблеей ООН. В ней получили дальнейшее развитие и углубление многие нормы прав человека, изложенные в пактах. В этой Декларации сказано, что целью социального прогресса и развития является постоянное повышение материального и духовного уровня жизни всех членов общества при уважении и осуществлении прав человека и основных свобод. В ней были изложены основные направления социальной политики на национальном, региональном и международном уровнях; планирование социального прогресса и развития как составной части общего пропорционального развития; учреждение, где это необходимо, национальных систем по разработке и проведению в жизнь социальной политики и программ; содействие со стороны заинтересованных государств плановому региональному развитию.
   В последующие годы после принятия Международных пактов, Декларации социального прогресса и развития были проведены многочисленные акции, цель которых – решение конкретных задач социальной политики. Среди них: Международные конференции по проблемам народонаселения и развития 1974 г., 1994 г. ; Международный год женщины и Десятилетие женщины ООН: Равенство, Развитие, Мир 1976–1985 гг. и соответствующие конференции 1975 г., 1980 г. и 1985 г. ; Всемирная конференция по вопросам занятости 1976 г. ; Международное десятилетие инвалидов ООН 1983–1992 гг. ; Всемирная ассамблея по проблемам старения 1982 г. ; Международный год молодежи 1985 г. ; Международная конференция по борьбе со злоупотреблением наркотическими средствами и их незаконным оборотом 1987 г. ; Международный год обеспечения жильем бездомного населения 1987 г. и ряд других встреч и совещаний [21 - Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.].
   Также ООН приняла важные документы, в которых был сделан акцент на социальное развитие. Так, в декабре 1986 г. Генеральная ассамблея ООН приняла Декларацию о праве на развитие и резолюцию «Неделимость и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав».
   Значимым для понимания роли социальной политики в защите прав человека стало проведение в сентябре 1987 г. (г. Вена) Межрегионального консультативного совещания по политике и программам социального обеспечения в целях развития с участием представителей 90 стран. На совещании состоялся обмен профессиональным опытом на глобальном уровне в области социальной политики, социального развития и социального обеспечения. На нем были приняты «Руководящие принципы» политики и программ социального обеспечения в целях развития на ближайшее будущее, которые позднее были одобрены Генеральной Ассамблеей ООН в ее специальной резолюции.
   Участники этого совещания акцентировали внимание на повышении роли социальной политики в решении жизненных проблем мирового сообщества. При этом было подчеркнуто, что социальная политика должна быть достаточно гибкой, чтобы ее применять для решения возникающих новых проблем и она могла стать средством, содействующим развитию, а не барьером на его пути.
   Большое значение имела и Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития в марте 1995 г. (г. Копенгаген). Участники встречи отметили сложную и противоречивую ситуацию, характерную для современного мира. С одной стороны, несомненные достижения науки и техники, с другой – их плодами пользуется только один из почти б млрд населения мира. 1,3 млрд человек живут за чертой бедности. 1,5 млрд человек не имеет возможности пользоваться самой элементарной медицинской помощью. Свыше 900 млн человек неграмотны, 100 млн детей не посещают школу. Внешняя задолженность развивающихся стран, включая страны Восточной Европы, составляет 1,3 трлн долларов. На обслуживание этого долга ежегодно тратятся десятки и сотни миллиардов долларов [22 - Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития. 6—12 марта 1995 г. Копенгаген, 1995.].
   В принятой на этой встрече Программе действий были сформулированы приоритетные цели социального развития: обеспечение социальной защиты индивида, содействие социальной интеграции и поддержание социального мира. Всемирная встреча на высшем уровне подчеркнула связь между борьбой с бедностью, изысканием возможностей социальной интеграции и созданием продуктивной занятости. Занятость сегодня представляет собой необходимый фактор интеграции. И наоборот, безработица – это форма изоляции, которая влечет за собой целый ряд социальных проблем.
   Соблюдением прав человека, развитием социальной политики занимаются многие международные организации. Система ООН включает целый ряд специализированных международных организаций (МОТ, ЮНЕСКО, ВОЗ), призванных заниматься конкретными социальными проблемами.
   Международная организация труда (МОТ) функционирует с1919 г. и за это время его нормотворческая деятельность в сфере социально-трудовых отношений составляет свыше 170 конвенций, которые сыграли важную роль в налаживании социального партнерства между работниками, работодателями и государством. Неслучайно при вручении МОТ Нобелевской премии было отмечено, что МОТ «оказывала влияние на законодательство всех стран».
   Права человека в области образования, науки, культуры и информации формирует на глобальном уровне ЮНЕСКО. За более чем 50-летний период деятельности эта организация при самом активном участии ведущих ученых и специалистов разработала и приняла ряд принципиально важных деклараций, рекомендаций, программ, которые сыграли большую роль в ликвидации неграмотности, доступе широких масс к культуре, пользованию достижениями науки и прогресса.
   Наряду с конвенциями и декларациями всемирного масштаба имеются континентальные и региональные договоры по правам человека. Следует назвать Хартию Организации африканского единства 1963 г., Африканскую Хартию прав человека и народов 1981 г., Африканскую комиссию по правам человека и народов, Устав Организации американских государств – Американскую декларацию прав и обязанностей человека 1948 г. Американскую конвенцию о правах человека 1969 г., Межамериканскую комиссию по правам человека, Межамериканский суд по правам человека, Европейскую конвенцию о защите прав человека и его основных свобод 1950 г., Европейскую социальную хартию 1961 г., Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Европейский суд защиты прав человека, Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г., Хартию социальных прав и гарантий граждан независимых государств 1994 г. [23 - См. : Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.]
   В ООН функционирует два вида контрольных механизмов: институциональные и конвенциональные (договорные). Институциональными структурами, т. е. постоянными институтами ООН являются Генеральная Ассамблея, Экономический и социальный совет, Комиссия по правам человека, Комиссия по положению женщин, Центр по правам человека, а с 1993 г. – Управление Верховного комиссара по правам человека, призванное играть центральную роль в процедуре контроля за выполнением всех конвенций в области прав человека.
   Соблюдение прав человека в социальной сфере, в соответствии с принятыми международными актами, наряду с вышеназванными институциональными органами ООН обеспечивают такие механизмы, как конвенциональные структуры, которые учреждаются для контроля за выполнением каждого международного договора, вступившего в силу. Такими договорными органами ООН являются Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по правам ребенка, которые призваны осуществлять контроль за соблюдением положений соответствующих международных договоров.

   Российская Федерация ратифицировала большинство международных конвенций. Также, согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», Российская Федерация в качестве государства – продолжателя Союза Советских Социалистических Республик осуществляет права и выполняет обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР. Конституция РФ 1993 г. признает примат международного права в международных делах. Российская Федерация после вступления в Совет Европы, например, ратифицировала три основополагающих документа – Европейскую конвенцию о правах и основных свободах, Конвенцию против пыток и Хартию о местном самоуправлении, что позволило Российской Федерации стать полноправным членом Совета Европы.

§ 3. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

   В ст. 1 Конституции РФ содержится характеристика Российской Федерации как правового государства. Важнейшая сторона такой характеристики раскрывается в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Одним из главных признаков правового государства является выраженное в статье провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью. Остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и не могут ей противоречить. Только в отдельных, специально оговоренных в Конституции РФ исключительных случаях, отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены (ст. 55, 56 и др. ).
   Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью явилось важным новшеством во всем законодательстве России. Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское время они отождествлялись с «общественными», которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.
   Статья 2 Конституции вводит в действие высшие правовые принципы, выработанные демократическими движениями и закрепленные конституционным опытом стран Западной
   Европы, США и других стран, осуществляет стремления либеральных и демократических движений России. Этот мировой опыт обобщен рядом международно-правовых актов, в разное время признанных Россией и обязательных для нее: Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Устав Совета Европы 1950 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и многие другие.
   Обладателями (субъектами) этих прав и свобод является каждый человек, находящийся на территории Российской Федерации (т. е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства), а в точном определении, в осуществлении и защите прав и свобод участвует и государство.
   Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно выражено в тексте Конституции РФ. Права и свободы человека принадлежат и гражданину Российской Федерации, и лицу, не являющемуся таковым. Конституция определяет круг носителей таких прав словами «все», «каждый», «лицо» («…имеет право» и т. п. ) или словом «никто» («…не должен подвергаться») (ст. 19–30, 34, 35, 37, 39–51, 53, 54 и др. ). В тех же многочисленных случаях, когда речь идет о правах и свободах, прежде всего политических, принадлежащих только гражданам Российской Федерации, статьи Конституции прямо указывают на это (ст. 31–33, 59–62). В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 63).
   Конституция РФ 1993 г. впервые ограничила роль государства в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и свобод. Конституция исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, т. е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения. Как сказано в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы, т. е. они не могут быть приобретены (даже у государства) и не могут быть никому переданы (ч. 2 ст. 17). Поэтому даже отказ от них недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях – с принятием российского гражданства), достижением определенного возраста и являются столь же неотчуждаемыми.
   Это не означает, что государство вовсе воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все отношения, складывающиеся в гражданском обществе. Не вмешиваясь без объективной потребности в эти отношения, оно обязано не допускать злоупотребления правами и свободами, ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17), в том числе их всеобщие законные интересы. Признавая конституционные права и свободы граждан, государство в своих законах конкретно определяет содержание, объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека (например, уплата соответствующих налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная служба и др. ). Одни права и свободы иногда могут вступать в некоторое противоречие с другими правами и свободами (например, правом собственности, личными свободами). Это противоречие общество и государство должны разрешать в соответствии с конституционными принципами. Они могут и обязаны поощрять такое осуществление прав и свобод, которое соответствует их социальным, экономическим, экологическим, политическим задачам и функциям.
   Соотношение понятие «право» и «свобода» характеризуется прежде всего тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое – субъективное право любого человека или только гражданина Российской Федерации. Иногда между этими понятиями проводится различие. «Правом» называют юридическую возможность требовать чего-то от властей и других лиц, а «свободой» – возможность действовать без государственного вмешательства. Нередко «свободами» считают только политические права или другие группы прав, признаваемые наиболее важными.
   В иерархии конституционных предписаний приоритет прав и свобод над обязанностями очевиден. Об этом говорит глава 2 Конституции. В ней об обязанностях человека и гражданина не упоминается вовсе, хотя в конце текста данной главы есть несколько статей об этих обязанностях. Это значит, что конституционные права и свободы сводят обязанности, в том числе перед государством, к необходимому минимуму, а обязанности могут в некоторой (определяемой Конституцией, а на ее основании – законом) степени ограничивать многие, хотя и не все права и свободы. В некоторых статьях Конституции также раздельно говорится об обязанностях любого человека, т. е. «каждого», например, платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), охранять природу и окружающую среду (ст. 58), а также об обязанностях гражданина, например по защите Отечества (ст. 59). Эти и другие обязанности, как правило, нуждаются в конкретизации законом применительно к отдельным их носителям.
   Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации и механизма для их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 18, входящая в состав главы 2 Конституции, устанавливает, что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
   Для осуществления государством его обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина Конституция предусматривает широкий набор гарантий этих прав и соответствующих юридических процедур (см. ст. 33, 45–47, 59, 60, 82, ч. 1 п. «е» ст. 114, ст. 125 и др. ).
   Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина от нарушения органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также другими лицами играют органы судебной власти. Конституцией предусмотрен и орган, который занимается только данной проблемой, – Уполномоченный по правам человека.
   Тем не менее, остается настоятельной необходимость преодолеть различные проявления недооценки значения прав и свобод человека и гражданина, недостаточное их признание, неполное соблюдение, слабую защищенность, систематические нарушения, которые были неоднократно констатированы органами Совета Европы (СЕ), подготовлявшими вступление России в его состав. Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов – о присоединении Российской Федерации к Уставу СЕ и о присоединении России к ряду других документов СЕ, Россия подписала и вскоре ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Конвенция и протоколы СЕ стали частью российской правовой системы согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Парламентская ассамблея СЕ в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации осуществляет меры рекомендательного и контрольного характера, касающиеся совершенствования политических, правовых, социальных, административных и иных отношений, прежде всего в области охраны и защиты прав человека в России.
   Часть 1 ст. 17 Конституции РФ [24 - Статья 17 Конституции РФ: 1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. 2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. 3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.] признает и гарантирует права и свободы гражданина и человека в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
   Признавая принятые международным сообществом права и свободы человека, Российская Федерация одновременно обязуется со своей стороны не допускать их нарушения, создавать условия для их реализации и гарантировать их осуществление (ст. 45 Конституции РФ).
   С учетом положения ч. 1 ст. 55 Конституции признание и гарантии распространяются не только на права и свободы, закрепленные в Конституции, но и на права и свободы, которые в ней не отражены или могут возникнуть в будущем. Так, в Конституции не закреплено право на достаточный жизненный уровень, которое предусмотрено в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
   Исключительную важность для применения ст. 17 Конституции РФ, регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина имеет ст. 56 Конституции. Она закрепляет гарантии защиты конституционных прав и свобод человека от нарушения со стороны всех ветвей государственной власти, устанавливает для законодателя пределы допустимых ограничений некоторых прав и свобод человека и гражданина, создает для судов правовую базу, позволяющую разрешать коллизии между нормативными актами, а также вопросы соответствия их Конституции. В дополнение к этому ч. 3 указанной статьи содержит перечень прав и свобод, которые не подлежат ограничению.
   Согласно п. «в» ст. 71 Конституции, регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении России. Это значит, что субъекты Федерации осуществлять законодательное регулирование конституционных прав и свобод не могут; в их совместном с Федерацией ведении находится лишь защита прав и свобод человека (п. «б» ст. 72 Конституции).
   Основные права, т. е. возможность осуществлять свои конституционные и другие правомочия, неотчуждаемы, т. е. отказ от них юридически недействителен. Производные от основных, «другие» права, например, право собственности на определенную вещь, отчуждаемы; она может быть продана, подарена и т. п., но это не ущемляет основного права человека иметь в собственности имущество.
   Основные права и свободы принадлежат каждому от рождения. Это принципиальное положение касается происхождения основных прав. Человек имеет основные права от рождения, а не получает от государства.
   Конституция запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55), обязывает органы публичной власти и их должностных лиц предоставлять гражданам информацию, в том числе затрагивающую их права и свободы (ч. 4, 5 ст. 29, ч. 3 ст. 40, 42 и др. ), и предусматривает систему мер государственной, судебной и иной защиты прав и свобод человека и гражданина. Нарушенные права человека и гражданина подлежат восстановлению законными действиями лица, которому они принадлежат, или конкретных органов государственной власти или местного самоуправления.
   Основные права и свободы могут быть ограничены в случаях и в мере, предусмотренных Конституцией и законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Некоторые права могут быть ограничены в случае злоупотребления ими, например, право на объединение – запретом создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и т. п. (ч. 5 ст. 13 и др. ). Конституция в ст. 56 и 88 предусматривает возможность в условиях чрезвычайного положения, вводимого Президентом РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, устанавливать отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, в пределах предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [5]; но ч. 3 ст. 56 запрещает даже при чрезвычайном положении ограничивать права и свободы, предусмотренные рядом статей Конституции.
   Ряд ограничений прав и свобод человека и гражданина предусмотрен Федеральными законами «Об органах Федеральной службы безопасности», «О внутренних войсках МВД», «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О борьбе с терроризмом» и др.
   Поскольку люди, свободно осуществляя свои права и свободы, взаимодействуют друг с другом, интересы, права, действия одних людей могут прийти и приходят в противоречие с интересами, правами и поступками других. Перед культурным обществом стоит задача согласовать эти интересы, способствовать достижению компромиссов. Прежде всего нужно противодействовать разрушающим общество и государство попыткам осуществлять свои права и свободы за счет прав и свобод других, обуздывая проявления эгоизма, своеволия, анархии, обеспечивая общественное согласие, социальное партнерство (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).
   В решении этих задач важную роль играет соблюдение принципа формального равенства людей перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места проживания, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т. п. (ст. 19). Отсутствие привилегий в пользовании правами и свободами – одно из важнейших положений Конституции.
   Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, – от обращения за помощью к судам, правоохранительным органам и т. д. до законной самозащиты и законного обращения в международные организации, судебные органы, добиваясь не только восстановления нарушенных прав, но и возмещения вызванного этим нарушением материального и морального ущерба (ч. 1 ст. 30, ч. 4 ст. 37, 45, 46, 52, 53 и др. ).
   Конституционно закрепленное право граждан на коллективные обращения (ст. 33 Конституции РФ) является важным средством защиты прав и свобод граждан. Все это нашло свое отражение в Законе от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
   Право граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ) одно из самых всеобъемлющих политических прав граждан, затрагивающее основные аспекты политической жизни граждан. Его цель состоит в том, чтобы обеспечить возможность участия каждого в политической и общественной жизни, а также юридически установить создание разного рода общественных объединений. Конституция Российской Федерации и Закон 1995 г. «Об общественных объединениях» закрепляют за гражданами право на общественные объединения, общественные движения, партии, профсоюзы, предпринимательские объединения, общества и ассоциации. Статья 30 Конституции Российской Федерации применяет формулировку «каждый имеет право на объединение» – это значит, что каждый человек, законно находящийся на территории Российской Федерации и обладающий конституционными правами и обязанностями, имеет право создавать общественные объединения и организации для реализации своих законных интересов. Право на объединения имеют как российские граждане и лица без гражданства, исключением являются политические партии, права на создание которых и участие в которых имеют только граждане Российской Федерации. Принятие или вступление гражданина в общественную организацию осуществляется на добровольных началах в соответствии с условиями, записанными в ее уставе. Право на общественные объединения предоставляет гражданину широкий спектр реализации своих интересов непосредственно или вместе с общественной организацией. Конституция Российской Федерации гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Это означает, что общественные объединения создаются без предварительного разрешения государственных органов.
   Вместе с тем, Конституция устанавливает нормы об условиях образования общественных объединений и предъявляемых к ним требованиях. В ч. 1 ст. 13 запрещается создание и деятельность объединений, цели и действия которых направлены на насильственное свержение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни.
   Закон устанавливает, что отказ в регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности не допускается. Отказ в регистрации дается в письменной форме, может быть обжалован в суде и не является препятствием для повторной сдачи документов при условии устранения оснований, вызвавших отказ.
   Законодательством устанавливается ограничение права на объединение для судей, работников правоохранительных органов и военнослужащих. Согласно Закону РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации», судьи не должны принадлежать к политическим партиям и движениям. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» (вред. 1995 г. с изм. ), в ст. 4 предусматривается, что в органах прокуратуры не допускается создание и деятельность политических партий и организаций. Такая деятельность не допустима и в органах МВД (Закон «О милиции» ст. 20). В соответствии Закону РФ «Об обороне», в вооруженных силах Российской Федерации не допускается деятельность общественных и иных организаций и объединений, преследующих политические цели. Военнослужащие могут состоять в общественных объединениях, которые не преследуют политические цели, имеют право участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы (ст. 9 Закона «О статусе военнослужащих»).
   В соответствии с политическими целями, общественные объединения оказывают большое влияние и им предоставлена свобода действий в политической жизни общества. В частности, за ними закреплено право распространять информацию о своей деятельности, проводить демонстрации, шествия и пикетирования (если таковые не противоречат Указу Президента «О порядке организации и проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», а также законодательству об общественных объединениях). Им предоставлено право направлять и вносить предложения в органы государственной власти, участвовать в выработке решений органов государственной власти, право защищать членов своих организаций в суде и иных органах местного самоуправления и правоохранительных органах. В частности большое значение имеет действие общественных объединений в предвыборной и выборной компании, если такое им предоставлено, а именно они должны быть зарегистрированы и иметь соответствующие указания в уставах об участии в выборах.
   Международно-правовые гарантии права на объединение заключаются в том, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства этого права. Это право закреплено в ст. 46 Конституции Российской Федерации.

   Таким образом, Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения.

Контрольные вопросы

   1. Раскройте содержание понятий «право на жизнь», «свобода», «равенство и недопущение дискриминации», «справедливость», «солидарность», «социальная ответственность», «эволюция, отказ от насилия и обеспечение мира».
   2. Какие Международные нормативные акты составляют Билль о правах человека?
   3. Чем отличаются институциональные и конвенциональные контрольные механизмы ООН по правам человека?
   4. Укажите различие в правах человека и в правах гражданина Российской Федерации.
   5. Чем, в соответствии с Конституцией РФ, для России являются международные договоры?
   6. Как с учетом положений Конституции признаются и гарантируются права и свободы, которые в ней не отражены или могут возникнуть в будущем?
   7. Регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации или ее субъектов.
   8. Какими нормативными актами предусматриваются ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина?
   9. Как реализуется право на объединение для судей, работников правоохранительных органов и военнослужащих в соответствии с законодательством?

Литература

   1. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // РГ. 1998. 10 декабря.
   2. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп. ) // ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
   3. Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г. /// ВВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
   4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г. ) (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
   5. Конституция Российской Федерации 1993 г. // РГ. 1993. 25 декабря.
   6. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
   7. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Социальные аспекты прав человека в документах мирового сообщества. М., 1996.
   8. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. /// ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.
   9. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996.
   10. Социальные аспекты прав человека в документах мирового сообщества. М., 1996.
   11. Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» // ВВС РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.
   12. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
   13. Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Глава 5
Модели социальной политики за рубежом

§ 1. Характеристика и принципы построения моделей социальной политики

   Каждая страна формирует собственную модель социальной политики с учетом особенностей своего исторического, экономического и социального развития. Европейский Союз, чьей задачей является разработка унифицированного образца социальной политики для «Общеевропейского дома», выделяет две основные разновидности политики в социальной сфере:
   1. «Бисмарковская» (по имени ее родоначальника, канцлера Бисмарка). Эта модель устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. Социальные права здесь обусловливаются отчислениями, выплачиваемыми на протяжении всей трудовой жизни. Социальные выплаты здесь принимают форму отложенных доходов, или страховых взносов. Социальная защита принципиально независима от «финансовых инъекций» госбюджета. Для семей со слабыми возможностями активной профессиональной деятельности существует национальная солидарность, реализуемая через муниципальные службы для малообеспеченного населения, или благотворительность. Однако это не является основополагающим принципом, скорее – вспомогательным механизмом.
   2. «Бевериджская» (Beveridge). Данная модель исходит из того, что любой человек, независимо от его принадлежности к экономически активному населению, имеет право на минимальную защищенность в связи с заболеваниями, старостью или иными причинами сокращения своих материальных ресурсов. В тех странах, которые выбрали эту модель, действуют системы страхования по болезни, вхождение в систему которых является автоматическим. Пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым независимо от ее прошлых усилий по отчислениям от заработной платы (так называемые «социальные» пенсии в отличие от «профессиональных»). Такие системы социальной защиты финансируются через налоги из государственного бюджета. В данном случае преобладает принцип национальной солидарности, основанный на концепции распределительной справедливости. Приверженцами этой системы являются Великобритания и страны «скандинавского социализма», в первую очередь Швеция.
   В литературе по проблемам социальной сферы имеют место различные обозначения моделей социальной политики: социал-демократическая, консервативная, либеральная, католическая [25 - Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 66–78.].
   В социал-демократической модели центр тяжести переносится как на социальное перераспределение доходов через налоговую политику, так и на занятость. Эта модель характеризуется тем, что большая часть населения представлена на рынке труда, а степень занятости, в том числе «искусственной» – инициированной государством, достаточно высокая. Главным принципом этой модели, которую часто называют скандинавской, является универсализм. Здесь социальное обеспечение – это право всех граждан, гарантированное в основном государственным сектором (бюджетом). Финансовое содержание этой модели держится на стабильно высоком уровне производительности труда, сильных объединениях работодателей и профсоюзах и договорных отношениях между ними, которые контролируются государством. Государственный сектор финансирует социальную политику через систему налогообложения. Государственный сектор несет ответственность не только за расширение и финансирование социального обеспечения, но и за действительное функционирование различных социальных служб. Это возможно при наличии сильного, но децентрализованного управления. Государственные налоги имеют косвенный характер и связаны с розничной продажей товаров и услуг населению. Прямым налогом облагаются доходы. В 1930-е годы в Скандинавии был сформулирован новый подход к социальным целям общества, в результате чего возникла активная перераспределительная политика, которая решила проблемы бедности, но не смогла решить проблемы «слабых» групп. Подход к их решению базируется на следующих принципах:
   1. Все люди имеют одинаковую ценность, независимо от возраста и производительности. Общество должно предоставить слабым возможность удовлетворения своих потребностей.
   2. Социальные услуги и сервис предоставляются на добровольных началах. Если же клиенты не могут нести за себя ответственность, их обслуживание может быть принудительным.
   3. Социальная защита должна быть непрерывной, охватывать все сферы жизни человека.
   4. Социальная защита должна быть гибкой, доступной и способной выравнивать социальные условия для всех групп населения. Все должны иметь возможность получить образование, квалификацию и оплачиваемую работу, т. е. стать нормальными, самообеспечивающимися членами общества.
   Как следствие уровень затрат на социальное обеспечение является достаточно высоким. Это позволяет не допускать его снижения и поддерживать большое число сторонников социал-демократической модели.
   Модель предполагает достаточно успешное использование корпоративности и социального партнерства, результатом чего является контролируемая классовая борьба, где представители различных групп интересов сотрудничают с государством. Эта модель имеет обязательным предварительным условием высокоорганизованное общество и является итогом политической приверженности принципам институционального общества благосостояния.
   В консервативной модели также основное внимание уделяется занятости, а не социальному перераспределению. В данном случае имеет место феномен работающего бедняка: множество людей работают, но заработная плата, которую им выплачивают, не позволяет избежать бедности. Возможен вариант неполной занятости – сезонные работы, неполный рабочий день и т. д. Уровень занятости при либеральной модели социальной политики среди большей части населения низкий, но здесь можно обнаружить относительно высокий уровень социального перераспределения. В этой модели центральный принцип — упор на рынок. Не менее важен принцип страхования под государственным наблюдением. Труд определяет последующее социальное обеспечение. Для хорошо организованных рабочих в процветающих отраслях результат может быть очень высок. Проблемы возникают при рассмотрении тех слоев населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты, и поэтому они не имеют страховок, а степень налогового перераспределения невелика. Они вынуждены рассчитывать на местные благотворительные органы и, общественную помощь, обычно не очень большую. Соответственно, консервативная модель социальной политики ведет к социальному расслоению общества.
   Страной, где максимально полно реализованы принципы консервативной модели, является Германия, которая вообще первой в Европе и мире ввела систему страхования. Заслуга в формировании страхового законодательства принадлежит канцлеру Бисмарку.
   Консервативная модель в целом построена на взаимных обязательствах наемных работников и работодателей, на принципе трудового участия.
   В католической, или латинской, модели как занятости, так и социальному перераспределению уделяется незначительное внимание. Государства с социал-демократической (социалистической) и либеральной моделями имеют умеренную степень бедности, тогда как государства консервативной или католической моделей – более высокую. Это говорит о том, что социальное перераспределение важнее, чем распределение занятости в борьбе с бедностью.
   Главным принципом католической модели является вспомогательность. В христианском социальном учении принцип вспомогательности означает, что ближние должны помогать друг другу. В затруднении человек обращается к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей и т. д. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. Последней инстанцией является государственный сектор.
   В основу социального учения католицизма была положена теория «естественного права», из которой выводилось право частной собственности. Церковь пропагандирует такие принципы, как принцип солидарности, регулирующий взаимоотношения личности и общества и не допускающий крайнего индивидуализма и крайнего коллективизма; принцип «общего блага» (это понятие, весьма абстрактное и многозначное, по-разному истолковывается католическими авторами); принцип вспомоществования, означающий помощь со стороны социальных общностей более высокого ранга общностям более низкого ранга и отдельным индивидам. Эти общие абстрактные принципы в церковных документах и работах католических авторов наполнялись конкретным содержанием.
   После Второй мировой войны церковь пошла по пути модернизации этого учения. В теологический лексикон вошло понятие «развитие». Право частной собственности защищается, но не абсолютизируется, допускается возможность отчуждения частной собственности в интересах «общего блага». Подчеркивается, что церковь не связывает себя ни с одной политической системой и, отказываясь от практики предания анафеме инакомыслящих, переходит к диалогу с ними, а также с неверующими. В документах содержатся некоторые новые элементы социальной доктрины католицизма, говорится о праве трудящихся на объединение, признается законность забастовки как средства защиты прав рабочих, хотя оговаривается, что она должна всегда рассматриваться как крайнее средство. Католическая церковь рассматривает социальное положение в современном мире, обращая особое внимание на неравномерность развития народов, анализирует некоторые концептуальные вопросы социального учения.
   Либеральная модель. Либеральная модель опирается на рынок как наиболее важную сферу для организации человеческого взаимодействия, но отличается от консервативной. Здесь предусмотрено социальное обеспечение остаточного типа, т. е. люди должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Кроме того, правительство несет ограниченную, хотя и всеобщую ответственность за социальное обеспечение граждан. Соответственно социальное обеспечение связано с существенными вложениями, которые, тем не менее, ведут к малой отдаче. Из-за остаточного характера финансирования реализация модели зависит от наличия большого объема добровольной и неформальной помощи. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.
   Система социального обеспечения в США базируется на двух основаниях:
   • социальном страховании, выплаты по которому производят как сами работники, так и работодатели;
   • государственной социальной помощи за счет бюджетов различных уровней (от федерального до местного).

§ 2. Тенденции изменения моделей социальной политики

   В настоящее время внутри ЕС существуют несколько моделей социальной политики. Однако все они претерпели существенные изменения.
   Скандинавская модель характеризуется высокой степенью универсальности и институционализации с упором на государственный сектор. И общественное мнение, и парламент ищут пути сокращения налогов на основе пользования преимуществ гражданского общества и рынка. Развитие идет в сторону приватизации, децентрализации и дебюрократизации с упором на частные решения вместо решений, лежащих в сфере государственного сектора. В либеральной модели сегодня упор делается на организованное и частично субсидируемое государством социальное страхование в сочетании с частной благотворительностью. В консервативной модели, действующей в центрально-европейских государствах, принимаются решения, связанные с рынком труда. Сегодняшние тенденции ведут к дальнейшей дифференциации различных социальных служб, делается акцент на децентрализацию и передачу ответственности муниципалитетам. Наконец, католическая модель, которая использует традиционные «ресурсы» гражданского общества– церковь, семью и частную благотворительность, развивается в сочетании с институтом остаточного государственного социального обеспечения.
   Опыт, накопленный западными странами, отличается от опыта стран Востока. Практически везде государство постоянно играет существенную роль в социальном секторе, хотя форма этого участия значительно варьируется. Так, отдельные социальные программы существенно сокращаются, другие – требуют серьезного изменения структуры и, в первую очередь, изменения их адресности.
   Социальное обеспечение в индустриальных странах отличается от социальной защиты в странах переходной экономики.
   В большинстве индустриальных стран работающее население имеет возможность вкладывать денежные средства в область социального страхования (пенсий, пособия по нетрудоспособности, болезни и безработице). Часто социальное страхование компенсирует значительную часть утраченного дохода, пособия связаны с предыдущими заработками. Для тех, кому недоступны услуги социального страхования, открыт доступ к системе социальной помощи. Пособия на детей часто выплачиваются помимо социального страхования и программ поддержки доходов малообеспеченных, поскольку дети являются наиболее уязвимой частью населения. Такие пособия являются универсальными и выплачиваются всем семьям, где есть дети. В некоторых странах вместо этих пособий родителям предоставляется право на отсрочку уплаты налогов. Данная система имеет свои недостатки, так как она не предоставляет никаких пособий семьям с безработным отцом и обеспечивает большими льготами состоятельные семьи, которые платят повышенные налоги. Законодательство по вопросам минимальной заработной платы также является частью системы социальной защиты. Системы социальной защиты в индустриальных странах должны быть адекватны возникающим потребностям и, следовательно, изменяются как по странам, так и в пределах одной страны во времени.
   Вместе с тем, национальная социальная политика опирается на правовую базу в социальной сфере, согласованную с общепризнанными международными нормами и стандартами в области прав человека, изложенными во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы, Венской декларации и Программе действий, принятых Всемирной конференцией по правам человека (Вена, 1993 г. ), Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов, Международном плане действий по проблемам старения и других документах.
   В Западной Европе сейчас идут серьезные дебаты по вопросам реформирования системы социальной защиты. Длительный период высокой безработицы и перспектива роста числа пенсионеров обусловили необходимость поиска западными правительствами возможностей сокращения расходов.
   Термин «социальное обеспечение», или «социальная защита», относится к программам, организуемым правительством на основании установления факта, что индивид на время или окончательно потерял способность получать доход или ему предстоят специальные расходы, связанные с женитьбой, рождением, смертью. Пособия семьям с детьми также включаются в это определение. Помощь людям, охваченным этими программами, оказывается: а) в форме денежных выплат, возмещающих потери дохода в результате старения, потери трудоспособности или потери кормильца, краткосрочного заболевания, рождения ребенка, производственного травматизма, безработицы; б) в форме госпитализации, медицинского обслуживания, реабилитационного ухода и т. д.
   Программы, которые оплачиваются в денежной форме, обычно называются программами регулирования доходов. Второй тип программ обеспечивается в натуральной форме и определяется как программы социального обслуживания населения. Информация по системе социальной защиты в каждой стране делится на следующие основные разделы: старость; нетрудоспособность; смерть кормильца; болезни и материнство; производственный травматизм; безработица; семейные пособия. В каждом разделе, в свою очередь, определяется контингент, источники финансирования, условия получения пенсий и пособий, организация выплат (размер и продолжительность), организация и управление программами. Законодательная база по каждой программе представлена двумя действующими законами – законом по данной проблематике и общим законом.
   В странах с переходной экономикой показатели социального развития резко идут «вниз». Это объясняется как проявлением накопленных недостатков в социальной сфере, которые не были приняты своевременно в расчет, так и разрушением старой системы социальной защиты населения без предоставления адекватной замены. Наиболее остро стоят проблемы обеспечения минимальных доходов, организации рынка труда, охраны здоровья, экономической защиты населения. Складывается критическая ситуация в сфере доходов. В условиях усиливающегося социального расслоения, происходит ротация в группах со средним доходом за счет «вымывания» наиболее образованной и квалифицированной части населения. Слой бедных не исчезает даже в развитых странах, где он колеблется от 3 до 8 %. Однако в странах с переходной экономикой в эту группу включаются многочисленные слои людей («новые бедные»), желающих трудиться, но не имеющих такой возможности. В эту группу попадают научные сотрудники, бывшие военнослужащие, которые ранее принадлежали к высокодоходным группам общества. Падение доходов сопровождается деградацией потребительских стандартов основной массы населения, поэтому социальная защита может осуществляться только на уровне денежно-компенсационных механизмов.
   В устойчивых обществах обычно прослеживается четкая взаимосвязь между образовательными, профессиональными характеристиками населения и уровнем их доходов, существуют определенные представления о престиже. В странах с переходной экономикой возникает новое распределение населения по уровню доходов и престижу, которое не всегда согласуется с существующими представлениями и не имеет объективного объяснения в рамках государствующих моральных норм.
   Постепенно роль государства будет сокращаться в одних областях и станет более заметна и значительна в других. Переход к рыночному хозяйственному механизму требует усилий по адаптации административных структур социальной сферы к рыночным отношениям, создания необходимых институтов, призванных обеспечить функционирование социальной сферы в режиме рыночного хозяйственного механизма. Страны с переходной экономикой проводят радикальные экономические, социальные и политические преобразования, учитывая опыт и достижения передовых стран мира.
   Глобальные проблемы социальной политики, таким образом, можно сформулировать следующим образом: экологическая ориентация социальной политики и социальная ориентация экономики, некоторые факторы национальной и международной безопасности, переход стран на модель устойчивого развития, обеспечивающего равенство интересов настоящего и будущих поколений в социально-экономическом и экологическом аспектах. Концепция устойчивого развития предполагает нацеленность деятельности как самого индивида, так и всех социальных институтов, прежде всего государства, на такие изменения в обществе, которые можно рассматривать как развитие. В период резких изменений в политической и экономической структурах общества возрастает роль личностного фактора в предотвращении таких изменений в положении индивида, которые можно констатировать как деградацию.
   Система социальной защиты в странах с переходной экономикой сталкивается с рядом трудностей. Важным различием между этими и индустриальными странами является то, что в последних бедность – весьма распространенное явление. Другим препятствием является инертность старой системы социальной защиты, ограниченность ресурсов и недостатки административной системы в развивающихся странах. Эти отличия вызывают необходимость рассматривать другие аспекты при разработке программ социальной защиты в развивающихся странах. Особое внимание необходимо уделять созданию специальной системы социальной поддержки, позволяющей обеспечить нуждающихся самым необходимым. В связи с этим должно придаваться большое значение распределению пособий.
   Экономика и общество должны стремиться создавать и поддерживать свободные и самофинансирующиеся ассоциации, которые удовлетворяли бы нужды граждан и приемлемы для государства. Общественные группы могут участвовать в принятии политических решений и одновременно в согласовании интересов самых разнообразных партнеров в социальной сфере. Государство порой реализует регулирующие функции не посредством законов и распоряжений, а через активную деятельность таких общественных групп. Эффективная система ассоциаций представляет интерес для всего общества, так как они выполняют упорядочивающую функцию в области социальных отношений и способны в какой-то мере защитить гражданина от необузданной рыночной стихии, а также от злоупотребления государства.

   Самоуправляющиеся ассоциации проводят в жизнь принцип социальной справедливости, оказывают помощь нуждающимся.

Контрольные вопросы

   1. Какие две основные разновидности политики в социальной сфере выделяет Европейский Союз? Охарактеризуйте их.
   2. Охарактеризуйте социал-демократическую модель социальной политики.
   3. Охарактеризуйте консервативную модель социальной политики.
   4. Укажите характерные черты для системы страхования консервативной модели социальной политики.
   5. Охарактеризуйте либеральную модель социальной политики.
   6. Укажите основные принципы системы социального обеспечения в США.
   7. Охарактеризуйте католическую модель социальной политики.
   8. Укажите основные принципы социального учения католицизма.
   9. Дайте характеристику основным тенденциям изменения моделей социальной политики в западных странах.

Литература

   1. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // РГ. 1998. 10 декабря.
   2. Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г. // ВВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
   3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г. ) (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
   4. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Социальные аспекты прав человека в документах мирового сообщества. М., 1996.
   5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.
   6. Холоспюва Е. М. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Глава 6
Социальное партнерство в контексте социальной политики

§ 1. Социальное партнерство: сущность и принципы

   Социальное партнерство является специфической формой общественных отношений. Оно тесно связано с реализацией властных функций. Социальное партнерство представляет собой взаимодействие субъектов социальной политики по сохранению, изменению социального положения населения и отдельных составляющих его частей, по решению проблем в социальной сфере, влияющих на социальное положение, населения в целом, а также его отдельных групп.
   Целью социального партнерства является вовлечение как можно большего числа различных организаций в процесс социально-экономического развития общества.
   Субъектами социального партнерства являются наемные работники, работодатели и государство, когда оно является работодателем. Соответственно, институтами (организациями), представляющими их интересы, выступают профсоюзы, объединения работодателей, правительство, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Самые сложные вопросы социально-экономических и трудовых отношений решаются благодаря развитию системы социального партнерства с представителями профсоюзов, предпринимателей, правительства и других властных структур. При этом следует подчеркнуть именно роль правительства, представителей властных структур, а не государства, как утверждается в некоторых исследованиях [26 - Колесников Н. Е. Социально-трудовые отношения: современные проблемы теории и практики. СПб., 1993. С. 73–74.Ольсевич Ю. Социальное партнерство в России: имеются ли предпосылки? // Вопросы экономики, 1994. № 5. С. 60–70.Потемкин В. К., Балхизов М. Х. Научные основы социального партнерства. Ч. 1. Нальчик, 1992. С. 48.], ибо государство во многом само является крупным работодателем, предпринимателем.
   Социальное партнерство в России базируется на единых принципах, сформулированных в документах Международной организации труда (МОТ), Совета Европы, в законодательных и нормативно-правовых актах стран мирового сообщества. Советом Европы разработано и принято свыше 100 конвенций и соглашений, касающихся различных сторон социального партнерства. В основе данных документов – эволюционный реформаторский подход к выбору путей общественного прогресса и последовательная защита основных прав человека.
   28 февраля 1996 г. Россия стала 39-м членом Совета Европы. В этой связи Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации осуществляются необходимые меры по приведению законодательства, действующего в нашей стране, в соответствии с международными правовыми нормами в вопросах социального партнерства. Приняты общефедеральные законы и другие правовые акты, касающиеся различных направлений социального партнерства. Аналогичная работа проводится и в субъектах федерации.
   Главными принципами социального партнерства являются:
   • законность, соблюдение демократических принципов, равноправие сторон;
   • социальная справедливость, согласование и защита интересов сторон, полномочность их представителей;
   • свобода выбора в обсуждении вопросов, обязательность их исполнения, ответственность сторон; о толерантность, компромисс, консенсус [27 - Компромисс (лат. compromissum) – соглашение на основе взаимных уступок. Консенсус (лат. consensus) – 1. Офиц. Общее согласие, лежащее в основе подписания международного договора, выработанное в ходе обсуждения участниками переговоров. 2. Книжн. Согласие, единодушное принятие чего-либо. Толерантность (лат. tolerantia – терпение). – 1. Мед. Способность переносить неблагоприятное влияние каких-либо факторов. 2. Книжн. Терпимость к чужим мнениям, поведению и т. п. (См. : Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 447, 449, 1327. )].
   В мировой практике существует несколько моделей и типов социального партнерства. Они подразделяются по следующим основаниям: 1) роль и место органов власти в системе социального партнерства; 2) механизм нормативно-правового регулирования договорного процесса; 3) степень участия работников в управлении предприятием, организацией; 4) характер взаимодействия профсоюзных организаций с государственными структурами; 5) особенности взаимоотношений профсоюзов и объединений работодателей, предпринимателей; 6) политическая ориентация системы социального партнерства.

§ 2. Трудовой кодекс РФ о социальном партнерстве

   Придавая серьезное значение социальному партнерству законодатель посвятил этому Раздел 2 Трудового кодекса (ТК) Российской Федерации. Социальное партнерство как понятие отсутствует в законодательных актах западных стран. Да и МОТ предпочитает использовать в своих документах иной термин, а именно «социальный диалог». Для такого подхода есть основания, ибо термин «партнерство» несколько скрывает внутреннюю противоречивость взаимоотношений работника и работодателя. Однако российские законодатели считают, что главное не термин, а тот смысл, который в него вкладывается.
   Статья 23 ТК впервые в законодательной практике дает определение понятия «социальное партнерства» как системы взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленной на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений. При этом подчеркивается, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей…».
   Согласно ст. 25 ТК, сторонами (субъектами) социального партнерства признаются «работники и работодатели в лице уполномоченных в установленном порядке представителей…».
   В соответствии со ст. 27 социальное партнерство осуществляется в формах:
   • коллективных переговоров по подготовке проектов коллективных договоров, соглашений и их заключению;
   • взаимных консультаций (переговоров) по вопросам регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства;
   • участия работников, их представителей в управлении организацией;
   • участия представителей работников и работодателей в досудебном разрешении трудовых споров. Право работников участвовать в управлении организацией признавалось и КЗоТ РФ (ст. 235. 1), однако широкого практического применения данная норма (особенно в последние 10 лет его существования) не имела.
   Проблема участия работников в управлении весьма неоднозначна. С одной стороны, предприниматели считают такое участие посягательством на свои права. С другой стороны, существует тенденция к демократизации управления, которая явственно обнаруживает себя в развитых странах. В Германии, Италии, Франции законодательно установлена обязательность участия (хотя и в разных формах) работников в управлении.
   Участие в управлении обычно связывают с собственностью, так как управление – функция собственности. Согласно этому, если работник имеет акции, то он соответствующим образом участвует в управлении.
   Собственность не единственное основание для участия в управлении. Работник находится в общем трудовом процессе, и ему не безразлично, как осуществляется этот процесс, каковы его результаты. Кроме того, он в известной мере ответственен за эти результаты, о чем ему не забывают напомнить, когда речь идет об оплате труда.
   Более того, на данной основе образуется общность интересов работника и предпринимателя. Эта общность заключается в заинтересованности того и другого в росте производства и его эффективности с тем, чтобы полученный дополнительный эффект разделить между собой.
   Управление производственной системой эффективно лишь тогда, когда все ее субъекты заинтересованы в успехе дела. Участие работников в принятии решений, непосредственно их затрагивающих, может привести к росту производительности и к уменьшению противостояния между руководством организацией и ее персоналом.
   С учетом сказанного, включение в ТК РФ положений об участии работников, их представителей в управлении организацией представляется актуальным и принципиально важным.
   В развитие этих положений ТК устанавливает основы правового статуса социальных партнеров – представителей работников и работодателей. В соответствии со ст. 29 представителями работников в социальном партнерстве являются не только профессиональные союзы и их объединения, но и иные представители, избираемые работниками. При этом согласно ст. 31 «наличие иных представительных органов не может являться препятствием для осуществления профсоюзной организацией своих полномочий».
   Приведенные положения соответствуют нормам Конвенции МОТ № 135 «О защите прав представителей работников на предприятии и предоставляемых им возможностях» (Женева, 2 июня 1971 г. ), согласно которой в качестве представителя работников могут выступать: а) представители профессиональных союзов, а именно представители, назначенные или избранные профессиональными союзами или членами таких профсоюзов; б) выборные представители, а именно представители, свободно избранные работниками предприятия в соответствии с положениями национального законодательства или правил, или коллективных договоров, функции которых не включают деятельности, которая признана в качестве исключительной прерогативы профессиональных союзов в соответствующей стране.
   Государство принимает соответствующие меры для того, чтобы поощрять сотрудничество по всем соответствующим вопросам между выборными представителями и заинтересованными профсоюзами и их представителями. Статья 32 ТК РФ налагает на работодателей обязанность «создавать условия, обеспечивающие деятельность представителей работников, в соответствии с настоящим Кодексом, законами, коллективным договором, соглашениями».
   Вторым субъектом социального партнерства являются объединения работодателей. Они выполняют важную роль в жизни общества. Объединяя производителей, организаторов производства, подобные союзы помогают работодателям, имеющим свои, вполне определенные интересы в социально-трудовой сфере, более четко сформулировать задачи, которые должны решаться путем коллективно-договорного регулирования, определить позицию предпринимателей как социальных партнеров работников и государства при достижении социальной стабильности и социального мира.
   Исходя из этого, в ТК РФ закрепляется, что представителем работодателя на уровне организации является ее руководитель, а для участия в различных формах социального партнерства, охватывающих местный, отраслевой, региональный и национальный уровень, создаются объединения работодателей.
   Статья 33 Кодекса определяет объединение работодателей как «некоммерческую организацию, объединяющую на добровольной основе работодателей для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с профсоюзами, органами государственной власти и органами местного самоуправления».
   Кодекс предусматривает также (ст. 34), что «представлять работодателей – государственные и муниципальные предприятия, а также организации, финансируемые из соответствующих бюджетов, могут органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, уполномоченные на представительство законодательством или работодателем». При этом устанавливается, что при осуществлении социального партнерства они обладают правами, равными с правами объединений работодателей. Подобное дополнение представляется своевременным, поскольку органы, финансирующие государственные и муниципальные предприятия, могут иметь собственные интересы и должны быть полноправными участниками процессов социального партнерства.
   Глава б ТК РФ «Коллективные переговоры» создавалась с учетом опыта применения Федерального закона от 11 марта 1992 г. № 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях», обобщения судебной практики, что позволило устранить многие пробелы, противоречия и неточности действующего законодательства. Так, ст. 37 ТК РФ, определяющая порядок ведения коллективных переговоров, в отличие от ранее действовавшего законодательства, предусматривает, что «при наличии в организации двух или более первичных профсоюзных организаций ими создается единый представительный орган для ведения переговоров, разработки единого проекта коллективного договора и его заключения. Формирование единого представительного органа осуществляется на основе принципа пропорционального представительства в зависимости от численности членов профсоюза. При этом представитель должен быть определен от каждой профсоюзной организации». Если такой орган не создан в течение 5 дней с момента начала коллективных переговоров, представительство интересов всех работников организации осуществляет профсоюзная организация, объединяющая более половины работников. В случае если ни одна из профсоюзных организаций не объединяет более половины работников, общее собрание (конференция) тайным голосованием определяет профсоюзную организацию, которой поручается проведение коллективных переговоров для подготовки и заключения коллективного договора.
   Право на ведение коллективных переговоров, подписание соглашений от имени работников на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, отрасли, территории предоставляется соответствующим профсоюзам, их объединениям. При наличии на этих уровнях нескольких профсоюзов (объединений профсоюзов) каждому из них предоставляется право на представительство в составе органа по ведению переговоров, формируемого с учетом количества представляемых ими членов профсоюзов. При отсутствии договоренности между ними о создании единого органа для коллективных переговоров, право на их ведение предоставляется профсоюзу (объединению профсоюзов), объединяющему наибольшее число членов профсоюза (профсоюзов).
   В организации может быть заключен только один, удовлетворяющий всех работников коллективный договор, а не несколько, что было возможно ранее. Данное положение является крайне важным, так как содействует сплоченности работников, выявлению у них общих интересов, обеспечивает реальное равенство всех работающих в организации. Такое положение важно и для представителей работников – профессиональных союзов, которые также должны теперь находить общие проблемы и избирать общие методы их решения, объединяться в целях представительства и защиты интересов работников, а не конфликтовать, как это нередко имело место ранее.
   Наличие единого представительного органа позволяет учесть интересы всех работников, в том числе и не являющихся членами профсоюза, которые не имеют представительного органа или интересы которых представляют непрофсоюзные представители.
   В соответствии с Кодексом (ст. 39) лица, участвующие в коллективных переговорах, подготовке проекта коллективного договора, соглашения, освобождаются от основной работы с сохранением среднего заработка на срок, определяемый соглашением сторон, но не более трех месяцев.
   ТК РФ устанавливает, что все затраты, связанные с участием в переговорах, компенсируются в порядке, предусмотренном законодательством, коллективным договором, соглашением. Оплата услуг экспертов, специалистов и посредников производится приглашающей стороной, если иное не будет предусмотрено коллективным договором, соглашением.
   Ранее законодательство относило затраты на оплату труда приглашенных по договоренности сторон экспертов и посредников на органы исполнительной власти и местного самоуправления, работодателей, их объединения, иные уполномоченные работодателями органы. Теперь в Кодексе избран более правильный подход к данной проблеме, так как каждая сторона, обеспечивая участие в переговорах различного рода экспертов и специалистов, должна нести соответствующие затраты.
   Согласно ранее действующему законодательству представители профсоюзов, их объединений, органов общественной самодеятельности, участвующие в коллективных переговорах, в период их ведения не могли быть без предварительного согласия, уполномочившего их на представительство органа, подвергнуты дисциплинарному взысканию, переведены на другую работу, перемещены или уволены по инициативе администрации. Кодекс вносит в данное положение корректировку и предоставляет работодателю возможность увольнения таких лиц за совершение дисциплинарного проступка.
   Также ТК РФ более четко по сравнению с ранее действовавшим законодательством определяет понятие «коллективный договор». Согласно ст. 40 ТК, коллективный договор – это правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации и заключаемый работодателем и работниками в лице их представителей.
   Статья 42 Кодекса устанавливает, что порядок разработки проекта и заключения коллективного договора определяются сторонами. В таком же порядке производятся изменение и дополнение коллективного договора. Включение в Кодекс данной нормы требует от работников и, особенно от их представителей – профессиональных союзов взвешенного и грамотного подхода к решению указанных вопросов, так как отсутствие тех или иных положений в коллективном договоре может быть только на руку работодателю, который, прежде всего, преследует соблюдение собственных интересов. Такой подход позволяет бороться с явлениями так называемого социального иждивенчества работников, корни которого – в некоторой избыточной защищенности трудовых прав работников, сложившейся еще в советское время.
   Существенно, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, изменилось определение понятия «соглашение». Теперь, в соответствии со ст. 45 Кодекса, соглашение есть правовой акт, устанавливающий общие принципы регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, отраслевом, региональном и территориальном уровнях в пределах их компетенции.
   При сложившейся социально-экономической ситуации, многообразии организационно-правовых форм работодателей, неоднородности самих организаций, существующего довольно значительного разрыва уровней жизни в различных регионах, неоднородности занятости населения, темпов социально-экономического развития достаточно сложно на федеральном, отраслевом, региональном и территориальном уровнях спрогнозировать и заложить в подобные соглашения реально выполнимые регулятивные нормы, равно приемлемые для всех работников (и их представителей), работодателей (и их представителей) и органов государственной власти и местного самоуправления.
   Статья 45 Кодекса также предусматривает, что в соглашении, независимо от уровня, могут решаться вопросы оплаты труда, условий и охраны труда, режимов труда и отдыха, развития социального партнерства, другие вопросы, определенные сторонами. В отличие от ранее действовавшего законодательства, сторонам предоставляется право определять содержание и структуру соглашения по договоренности представителей сторон, которые свободны в выборе круга вопросов для обсуждения и включения в соглашение.
   ТК ограничивает право немногочисленных профессиональных союзов самостоятельно участвовать в переговорах по заключению соглашений. Такой подход представляется вполне оправданным, так как у всех профессиональных союзов, как традиционных, так и радикальных, есть одна, объединяющая их, цель: представительство и защита интересов членов. Именно осуществление представительства и защиты работников должно стимулировать различные профессиональные союзы объединиться для выработки взаимоприемлемого проекта соглашения любого уровня и делегировать своих представителей в единый представительный орган для разработки и заключения соглашения.
   Статья 48 Кодекса, регламентирующая действие соглашения, содержит ряд важных положений, не закрепленных ранее действовавшим законодательством. Так, предусматривается, что действие соглашений распространяется на работников и работодателей, которые уполномочили соответствующих представителей сторон на коллективных переговорах разработать и заключить его от их имени, а также на работников и работодателей, присоединившихся к соглашению после его заключения.
   Предлагаемая норма содержит дополнительные гарантии для работников немногочисленных профсоюзов присоединиться к действию соглашения в том случае, если по каким-то причинам данный профессиональный союз не смог выделить своего представителя для участия в работе органа по ведению переговоров.
   Статья 48 Кодекса устанавливает, что соглашение распространяется на всех работодателей, являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение. Прекращение членства в объединении работодателей не освобождает работодателя от выполнения соглашения, заключенного в период его членства. Работодатель, вступивший в объединение в период действия соглашения, обязан выполнять обязательства, предусмотренные этим соглашением.
   Работодатель, желающий вступить в объединение работодателей, должен представлять себе, что он не только получает возможность решить свои конкретные задачи через подобное объединение, но и принимает на себя обязанность выполнять нормы, предусмотренные соглашением, заключенным данным объединением работодателей.
   Глава 9 Кодекса впервые устанавливает ответственность обеих сторон социального партнерства, т. е. работников (их представителей) и работодателей (их представителей). Ответственность в виде применения штрафных санкций устанавливается за уклонение от участия в коллективных переговорах, за непредставление информации, необходимой для коллективно-договорного регулирования и за невыполнение обязательства по коллективному договору и соглашению.

   Таким образом, социальное партнерство – не только средство политической и экономической стабилизации, но и механизм эволюционных изменений в обществе. Оно цивилизованно решает проблему адаптации системы «организованного плюрализма интересов» к постоянно меняющимся реалиям. В экстремальных ситуациях система партнерских социально-трудовых отношений успешно работает на основе целостной общественно признанной социально-экономической политики государства.

Контрольные вопросы

   1. Цель социального партнерства.
   2. Дайте определение социального партнерства по действующему законодательству.
   3. Субъекты социального партнерства.
   4. Основные принципы социального партнерства.
   5. Классификация типов социального партнерства существующих в мире.
   6. Формы социального партнерства.
   7. Кто может выступать в качестве представителей работников, согласно Конвенции МОТ?
   8. В каких случаях создается единый представительный орган для ведения коллективных переговоров?
   9. Если единый представительный орган для ведения коллективных переговоров не создан в установленные законом сроки, то кто представляет интересы работников?
   10. Сколько может быть заключено коллективных договоров в организации?
   11. На какой срок могут быть освобождены от основной работы с сохранением среднего заработка лица, участвующие в коллективных переговорах?
   12. Каково законодательное определение понятия «коллективный договор»?
   13. За что предусмотрена ответственность сторон социального партнерства в виде штрафных санкций?

Литература

   1. Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях» (с изм. и доп. ) // ВВС РФ. 1992. № 17. Ст. 890.
   2. Колесников Н. Е. Социально-трудовые отношения: современные проблемы теории и практики. СПб., 1993.
   3. Комментарий к Трудовому кодексу РФ. М., 2002.
   4. Конвенция МОТ № 135 «О защите прав представителей работников на предприятии и предоставляемых им возможностях» (Женева, 2 июня 1971 г. ) // Библиотечка РГ. 1999. Выпуск № 22–23.
   5. Михеев ВЛ. Политика социального партнерства. М., 1999.
   6. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
   7. Холостова Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Раздел II
Правовой механизм реализации социальной политики

Глава 7
Взаимосвязь социальной политики и социальной защиты населения

Перевод экономики России на рыночный механизм функционирования обнажил одну из самых острых жизненных проблем – отсутствие у государства четкой программы социальной защищенности граждан. Эта категория сложна и неоднозначна, поэтому необходимо разобраться в сущности понятия, условиях и механизме реализации социальной защищенности, в проблемах создания адекватной нормативно-правовой базы социальной политики и социальной защиты населения Российской Федерации.

§ 1. Сущность социальной защиты населения

   Экономика должна функционировать в целях удовлетворения потребностей ее организатора – человека. В силу несовершенства экономических законов производства, распределения, обмена и потребления человек вынужден испытывать определенные неудобства: нехватка и невозможность приобретения первоочередных предметов потребления, невозможность получения медицинской помощи при высоком уровне развития отрасли, безработица, нехватка жилья при наличии пустующих квартир, лишения и страдания в старости и т. д.
   Смягчение последствий несовершенства организации общественного производства в развитых капиталистических странах осуществляется посредством организации социальной защиты граждан, т. е. путем придания общественному производству большей социальной справедливости. Между эффективностью производства и социальной защищенностью, между экономическими и социальными ценностями существует определенное противоречие. Достижение эффективности часто приводит к массовым увольнениям, усилению поляризации доходов и к обострению социальных отношений. С другой стороны, государственное вмешательство с целью повышения социальной защищенности людей зачастую приводит к подавлению предпринимательской инициативы, снижению эффективности и конкурентоспособности производства, бюрократизации системы социальной защищенности.
   Необходимость социальной защищенности вытекает из наличия общественной потребности иметь в государстве систему законов, компенсирующих социальное несовершенство организации производства, материальных благ и их распределения. Сущность социальной защищенности состоит в законодательном обеспечении экономических, политических, социальных и иных прав, свобод и интересов граждан. Такая постановка вопроса имеет конституционный оттенок, но, как показывает мировая практика, в Конституции права граждан зачастую только сформулированы. Их реализация не всегда является фактом.
   В нашей стране система социальной защиты населения как особый социальный институт находится в процессе своего развития. Термин «социальная защита» имеет различные значения. В новых экономических условиях он заменил термин «социальное обеспечение», использовавшийся в советской экономике, где он характеризовал специфическую организационно-правовую форму социальной защиты, осуществляемую непосредственно государством.
   В современных условиях потребовалось развитие других организационно-правовых форм социальной поддержки наиболее уязвимых категорий населения. Был введен термин «социальная защита», который давно использовался в мировой практике.
   Социальная защита как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы, обычно имеет дело с установленным законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи. В рамках систем социальной защиты таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных условий предоставляется помощь в виде компенсации в денежной и натуральной формах либо в форме каких-либо услуг. Кроме того, системы социальной защиты осуществляют меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Социальная защита осуществляется в различных организационно-правовых формах, включая такие, как индивидуальная ответственность работодателей, страхование, социальное страхование, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение и др.
   Следует различать два понятия: «социальная защищенность» и «социальная защита». Социальная защищенность – это конституционное и законодательное обеспечение всего комплекса прав и свобод человека. Социальная защита – это более конкретное понятие, которое сводится к работе по реализации прав и свобод. Например, конституционное право на труд не может быть реализовано, если нет законов, регламентирующих трудовые отношения, а также системы государственных и общественных институтов, которые «заставляют» эти законы работать.
   С точки зрения трудового вклада в общественное производство, существует два вида социальной защищенности: ограниченная и абсолютная. Ограниченная социальная защищенность – это обеспечение всем членам общества гарантированного минимума жизненного уровня, защита от тяжелых физических лишений. Данный вид защищенности достижим для всех и не должен рассматриваться в качестве привилегии. Абсолютная социальная защищенность представляет собой обеспечение государством гарантированного относительного благополучия какому-либо лицу или категории граждан. Цель абсолютной защищенности – застраховать отдельных членов общества от возможного уменьшения уровня доходов. Обеспечение государством этого вида защищенности есть проведение в жизнь «справедливого» вознаграждения, т. е. вознаграждения, соотнесенного с субъективными достоинствами человека, а не с объективными результатами его труда. Абсолютная защищенность характерна, как правило, для общества, в котором осуществляется полный контроль над рынком или вообще ликвидированы рыночные отношения.

Субъекты и объекты социальной защиты

   К субъектам социальной защиты следует отнести: государство, профсоюзы, союзы и ассоциации предпринимателей, а также отдельных личностей, именуемых правозащитниками. Во-первых, главным объектом социальной защиты является все население страны. В данном случае социальная защита предполагает обеспечение безопасности жизни людей, реализацию интересов потребителей, укрепление здоровья нации, создание условий для духовного развития. Во-вторых, к объектам социальной защиты относятся отдельные группы и слои населения. Отсюда проистекает, например, социальная защита военнослужащих, работников образования и т. д. В-третьих, объектом социальной защиты являются социально-уязвимые группы населения: многодетные семьи, инвалиды, неработающие пенсионеры, женщины, безработные и т. д.
   Рассмотрим подробнее роли и функции субъектов социальной защиты.
   Главным субъектом социальной защиты, как уже отмечалось, является государство. Однако роль государства при осуществлении вышеуказанных видов социальной защиты различна. Если обеспечение ограниченной защищенности требует от государства поддержания и развития рыночного механизма, то осуществление абсолютной защиты предполагает ограничение данных рыночных отношений и даже сводит их на нет. В первом случае государственное участие является опосредованным. Государство разрабатывает и принимает меры социальной защиты, например, правовые акты, регулирующие трудовые соглашения, общественные отношения, связанные с распределением и использованием жилищного фонда, характер медицинского обслуживания и нормы пенсионного обеспечения. В настоящее время в развитых странах защита первого вида гарантирована всем. Государство должно помогать гражданам, попавшим в беду в результате непредвиденных событий, от которых никто не может быть застрахован: болезнь, несчастный случай, безработица и т. д.
   При обеспечении абсолютной защищенности, государство объединяет в себе собственника, законодателя и исполнителя. Обладая огромными ресурсами, государство имеет реальную возможность подчинить экономику государственным инвестициям и на этой основе расширить масштабы государственного вмешательства посредством тотального планирования. Реальным источником власти государства над своими гражданами является его контроль над производственной сферой. Государственный аппарат, управляющий экономической деятельностью, контролирует не только материальные стороны жизни. В его ведении оказывается распределение лимитированных средств, необходимых для достижения любых целей граждан. На этой основе чиновник определяет не только цели, достойные осуществления, но и социальный статус человека и даже отдельных социальных слоев общества, а следовательно, и уровень их социальной защиты.
   В условиях рынка государство не может гарантировать стабильность доходов. Создание для всех граждан гарантий стабильности их доходов возможно лишь при уничтожении рыночных отношений и свободы выбора жизненного поприща. Чем больше мы стремимся к абсолютной защите, воздействуя государственными рычагами на механизмы рынка, тем менее реальной оказывается наша защищенность. Таким образом, в подходе к определению меры социальной защиты и государственного вмешательства нужны взвешенность и осторожность, поскольку последствия «социальной терапии» могут оказаться тяжелее самой болезни.
   Важнейшим субъектом трудовых отношений являются профсоюзы. Их деятельность по защите интересов работников регламентируется международными конвенциями, национальными законами и трудовыми договорами (соглашениями) с работодателями. Профсоюзы призваны решать широкий круг социально-экономических проблем для повышения уровня социальной защиты работников. Это: размер и формы оплаты труда, продолжительность рабочего дня и ежегодного отпуска, медицинское страхование и т. д.
   Деятельность профсоюзов характеризуется «встроенной» в рыночный механизм социальной ориентацией. Это находит свое отражение в технологии заключения коллективных трудовых договоров, которая предполагает определенный элемент борьбы. Коллективные договоры являются сегодня одним из главных средств осуществления социального прогресса. Достижения трудящихся и их профсоюзов сначала фиксируются в коллективных договорах, а затем закрепляются в законодательстве.
   Интересы предпринимателей в системе общественных интересов заключаются в сохранении и увеличение уровня и масштаба доходности предпринимательского дела. Реализация этих целей требует учета требований профсоюзов. Поэтому предприниматели вынуждены активно участвовать в сохранении достигнутых стандартов уровня жизни трудящихся. Для этого, во-первых, работодатели участвуют в создании различных страховых фондов. Во-вторых, способствуют улучшению условий труда, медицинского и бытового обслуживания непосредственно на предприятиях. В-третьих, вводят новые, более прогрессивные формы оплаты труда и дополнительные выплаты.

   Только взаимодействие субъектов социальной защиты способно позитивно сказаться на уровне социальной защиты населения.

Особенности развития социальной защиты населения в России

   Развитие института социальной защиты в пореформенной России осуществлялось в большей степени стихийно, без должного представления о том, какие задачи и каким образом он должен решать и какова должна быть его организационная структура, с точки зрения как организации системы правовых норм, так и административной структуры данного института, призванной разрабатывать и осуществлять на практике правовые нормы данного института.
   Несмотря на фактическое существование системы социальной защиты в России и ее достаточно бурное развитие, она еще не принята общественным сознанием в нашей стране в качестве самостоятельного социального института. В связи с этим сфера ее деятельности существенно сужается. На практике в функции органов государственной власти, имеющих в своем названии слова «социальная защита», не входят многие функции, которые по определению должны входить в сферу их компетенции. Характерным примером этого являлась принятая в 1997 г. Правительством Российской Федерации Программа социальных реформ на 1997–2000 гг., где понятие «социальной защиты» сводилось лишь к вопросам социального обслуживания населения, социальной защите инвалидов, социальным пособиям, компенсационным выплатам, стипендиям, а также к социальной поддержке граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку.
   Отсутствие правильного представления о характере института социальной защиты и его содержании ведет к смешению и произвольному толкованию разнообразных категорий, терминов и понятий, служащих для раскрытия значения данного института.
   В советский период, термин «социальное обеспечение» использовался в широком смысле для определения всей совокупности социальных, экономических и др. отношений в стране, касающихся вопросов социальной защиты, и в этом смысле он определял весь институт социальной защиты, получивший название «право социального обеспечения». Одновременно, термин «социальное обеспечение» в узком смысле использовался для определения системы отношений в области социальной защиты, связанных с предоставлением отдельных видов обеспечения за счет средств государственного бюджета.
   В эпоху развития рыночной экономики, термин «социальное обеспечение», отражающий специфику организации социальной защиты в системе планового ведения хозяйства, не может использоваться ни для определения совокупности социально-экономических отношений в сфере социальной защиты, ни для ее административных структур с новыми функциями. Поэтому термин «социальное обеспечение» был в значительной степени вытеснен из практической сферы новым термином «социальная защита».
   Термин «социальная защита» в наибольшей степени соответствует сущности данного социального института, хотя термин «социальное обеспечение» продолжает существовать как «право социального обеспечения».

Виды и организационно-правовые формы социальной защиты

   Институт социальной защиты характеризуется совокупностью охватываемых им видов социальной защиты и используемых организационно-правовых форм.
   К видам социальной защиты относятся:
   • медицинская помощь и обеспечение по временной нетрудоспособности (например, на случай болезни или несчастного случая на производстве);
   • социальная помощь в случае потери кормильца, по старости и инвалидности;
   • социальная поддержка материнства и семьи вообще;
   • социальная защита безработных.
   Социальная защита также предусматривается в отношении семей с низкими душевыми доходами, не обеспечивающими общественно необходимого прожиточного минимума, результатом чего обычно является отсутствие средств существования или средств на оплату жизненно значимых товаров и услуг (средств реабилитации, жилья, лечения).
   К организационно-правовым формам социальной защиты можно отнести:
   • социальное страхование;
   • социальная помощь;
   • государственное обеспечение;
   • обязательные накопления;
   • частные формы социальной поддержки.
   Социальная защита осуществляется в денежной форме в виде пенсий и пособий, в натуральной форме, а также путем оказания различных услуг лицам, являющимся объектом социальной защиты. Она может иметь как компенсационный, так и предупредительный профилактический характер.
   Основные признаки государственного обеспечения нетрудоспособных лиц – финансирование расходов за счет государственного бюджета и установление категорий обеспечиваемых лиц и уровня их обеспечения в соответствии с приоритетами, определяемыми органами государственной власти. В странах с рыночной экономикой государственное обеспечение имеет достаточно ограниченные масштабы применения.
   Социальное страхование широко используется в абсолютном большинстве стран с рыночной экономикой в отношении многих видов социальной защиты. В его основе лежит понятие социальных рисков и требование их обязательного и добровольного страхования.
   Финансирование выплат по социальному страхованию осуществляется за счет страховых взносов работающих граждан и их работодателей, выплачиваемых, как правило, в равных долях. В финансировании систем социального страхования может участвовать государство.
   Приведенные организационно-правовые формы являются классическими. В нашей стране принято говорить о социальном обеспечении, считая ведущими организационно-правовыми формами социального обеспечения социальное страхование и национальную систему социального обеспечения, финансируемую в основном за счет налогов. Подобное положение закреплено в ст. 39 Конституции РФ.
   В странах с рыночной экономикой также активно используется такая организационно-правовая форма социальной защиты, как социальная помощь. Она носит адресный характер и предоставляется лицам после проверки их нуждаемости, если они не имеют других источников существования.
   Другими организационно-правовыми формами социальной защиты могут быть провидентные фонды – обязательное (принудительное) накопление средств на случай возникновения некоторых обстоятельств. Эти фонды существуют в отдельных странах Азии и Африки и являются общенациональными организациями, предназначенными для осуществления обязательных сбережений всеми работающими гражданами. Фонды преследуют цель обеспечить индивидуальную ответственность каждого работающего за свое благосостояние в будущем. Они представляют собой учреждения типа сберегательного банка. Воспользоваться этими вкладами можно в случае временной нетрудоспособности, при условии прекращения работы, в случае безработицы.
   Характерной особенностью частных форм социальной защиты является то, что они создаются не в обязательном порядке в силу принятия соответствующего законодательства, а в силу частной инициативы отдельных субъектов, которые принимают на себя обязательства по осуществлению социальной защиты ограниченного круга лиц, представляющих для них определенный интерес. Частные формы могут применяться в таких видах социальной защиты, как обеспечение временной нетрудоспособности, медицинской помощи, в пенсионном обеспечении и других.

   Таким образом, социальная защита – это комплексная система социально-экономических отношений, предназначенная для оказания разносторонней помощи нетрудоспособным или ограниченно трудоспособным лицам, а также семьям, доходы трудоспособных членов которых не обеспечивают общественно необходимого уровня жизни семьи. Эффективная социальная защита предполагает проведение политики, адекватно реагирующей на социальные изменения, способной улавливать рост социального недовольства и социальной напряженности, предупреждать возможные конфликты и радикальные формы протеста.

§ 2. Социальное обеспечение

   Социальное обеспечение в Российской Федерации основано на положениях ст. 39 Конституции РФ [28 - Статья 39 Конституции РФ: 1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. 2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. 3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.]. Социальное обеспечение является особой формой удовлетворения потребностей в источниках средств к существованию престарелых и нетрудоспособных.
   Чертами социального обеспечения являются:
   • объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты граждан, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т. д. );
   • наличие специальных фондов как источников социального обеспечения;
   • особые способы предоставления средств к существованию;
   • закрепление правил предоставления социального обеспечения в законе.
   Законодательную базу социального обеспечения в России составляют следующие основные законы: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм. ), Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. ), а также: Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (с изм. ), Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (с изм. ), Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. ), Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. ), Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. ), Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (с изм. ), Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» (с изм. ), Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. ), Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. ), Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
   Положения перечисленных законов конкретизированы в целом ряде подзаконных нормативных актов. Законодательство в настоящее время регулирует предоставление гражданам разнообразных пенсий, пособий и более ста видов льгот и услуг.
   В рассматриваемом федеральном законодательстве, нашли правовое закрепление следующие положения:
   • всеобщность социального обеспечения, достигнутая путем расширения круга получателей пенсий, пособий, услуг и путем создания новых видов социального обеспечения в ответ на возникновение новых социальных рисков (например, социальных пенсий, пособия по безработице, компенсационных выплат лицам, подвергшимся нацистским преследованиям, ежемесячных пособий ВИЧ-инфицированным, пособий пострадавшим от воздействия радиации и т. д. );
   • применение дифференцированного, адресного подхода в обеспечении различных социально-демографических групп и слоев населения;
   • использование комплексных мер по социальной защите населения;
   • стремление государства зафиксировать размер социальных выплат с учетом минимального потребительского бюджета;
   • демократизация условий назначения и получения социальных выплат;
   • предоставление возможности судебной защиты прав человека в этой области.
   Для создания и функционирования эффективной системы социального обеспечения необходима адресность социальных выплат, льгот и услуг. При этом законодателем используются различные социально оправданные критерии дифференциации:
   • учет специфики видов общественно полезной деятельности (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, государственная служба, судейская практика и др. );
   • категории обеспечиваемых по уровню материального достатка либо по иным критериям (например, малообеспеченные граждане, достигшие 80-летнего возраста, многодетные, граждане, пострадавшие от стихийных бедствий, беженцы и вынужденные переселенцы); здесь адресность достигается за счет получения такими гражданами дополнительных льгот, бесплатных или со значительной скидкой услуг, специальных пособий и компенсаций, предназначенных только для них.
   Важной положительной чертой законодательства России в этой области является принцип многообразия и всесторонности социальной защиты населения. Суть его состоит в том, что гражданин, имеющий право на социальную защиту, может получать одновременно различные виды социального обеспечения. Так, пенсионер наряду с пенсией (двумя пенсиями, если это инвалид войны: по старости и по инвалидности) вправе получать различные пособия на детей, скидку на приобретение лекарств, вплоть до бесплатного их получения; бесплатные государственную или муниципальную медицинскую помощь и лечение, бесплатный проезд на городском транспорте, льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и т. д.
   Ведущими организационно-правовыми формами социального обеспечения в настоящее время выступают социальное страхование и национальная система социального обеспечения, финансируемая в основном за счет налогов.
   Главная особенность нынешнего социального страхования состоит в том, что в России созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Фонд социального страхования РФ. Все эти фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями; денежные средства этих фондов не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат, хотя и являются государственной собственностью Российской Федерации, и их акты подлежат государственной регистрации. Частью 2 Налогового кодекса РФ, введен единый социальный налог, включающий и уплату сумм работодателями в Пенсионный фонд РФ. Ставка налога дифференцирована в зависимости от размера налоговой базы на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года. Кроме того, в его формировании участвует государство с целью финансирования выплат пенсий и пособий военнослужащим, работникам МВД и их семьям, социальных пенсий, а также большинства видов пособий. По тем же правилам исчисляются и платежи налога в Фонд социального страхования и в фонды обязательного медицинского страхования, а дотации государства в названные фонды также значительны. Для всех этих фондов аккумулирование средств происходит и за счет добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств указанных фондов.
   Провозглашенные в Конституции цели политики Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, об их социальной защищенности, и, если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому Конституция связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, с развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7). Следовательно, развитие системы социального обеспечения, как составной части социальной защиты населения, является необходимым условием осуществления целей социального государства.
   Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др. ), предоставление гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. Хотя социальное обеспечение охватывает различные виды помощи, поддержки, его основное содержание заключается именно в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию, на что указывает ч. 2 ст. 39 Конституции, согласно которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
   Конституция закрепляет право каждого на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37). Такая защита обеспечивается наряду с иными мерами материальной поддержки граждан, не имеющих работы и заработка, трудового дохода и официально признанных безработными. Согласно Федеральному закону от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О занятости населения в Российской Федерации“» (с изм. ), государство гарантирует безработным гражданам обеспечение социальной поддержки, основной формой которой является выплата пособия по безработице в течение определенного законом срока, а в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переквалификации по направлению органов службы занятости – выплата стипендии. Целевое назначение пособия по безработице (стипендии) состоит в том, чтобы предоставить указанным лицам временный источник средств к существованию. К гарантиям социальной поддержки безработных Закон относит и оплату периода их временной нетрудоспособности.
   Перечисленные выплаты безработным относятся к выплатам, осуществляемым в рамках системы социального обеспечения.
   Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. ) в Российской Федерации устанавливаются правовые, экономические и организационные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и определяется порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных, установленных Законом случаях.
   Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является видом социального страхования. Им предусматривается:
   • обеспечение социальной защиты застрахованных и экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска;
   • возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных, установленных Законом случаях, путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплату расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию;
   • обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.
   Право на обеспечение по социальному страхованию возникает со дня наступления страхового случая. При этом право на получение страховых выплат, в случае смерти застрахованного в результате наступления страхового случая, имеют:
   • нетрудоспособные лица, состоявшие на иждивении умершего или имевшие ко дню его смерти право на получение от него содержания;
   • ребенок умершего, родившийся после его смерти;
   • один из родителей, супруг (супруга) либо другой член семьи независимо от его трудоспособности, который не работает и занят уходом за состоявшими на иждивении умершего его детьми, внуками, братьями и сестрами, не достигшими возраста 14 лет, либо хотя и достигшими указанного возраста, но по заключению учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы или лечебно-профилактических учреждений государственной системы здравоохранения признанными нуждающимися по состоянию здоровья в постороннем уходе;
   • лица, состоявшие на иждивении умершего, ставшие нетрудоспособными в течение 5 лет со дня его смерти.
   В случае смерти застрахованного один из родителей, супруг (супруга) либо другой член семьи, неработающий и занятый уходом за детьми, внуками, братьями и сестрами умершего и ставший нетрудоспособным в период осуществления ухода, сохраняет право на получение страховых выплат после окончания ухода за этими лицами. Иждивенство несовершеннолетних детей предполагается и не требует доказательств.
   Страховые суммы возмещения вреда в случае смерти застрахованного выплачиваются строго определенному кругу лиц:
   • несовершеннолетним – до достижения ими возраста 18 лет;
   • учащимся старше 18 лет – до окончания учебы в учебных учреждениях по очной форме обучения, но не более чем до 23 лет;
   • женщинам, достигшим возраста 55 лет, и мужчинам, достигшим возраста 60 лет, – пожизненно;
   • инвалидам – на срок инвалидности;
   • одному из родителей, супругу (супруге) либо другому члену семьи, неработающему и занятому уходом за находившимися на иждивении умершего его детьми, внуками, братьями и сестрами, – до достижения ими возраста 14 лет либо до изменения состояния здоровья.
   Право на получение страховых выплат в случае смерти застрахованного в результате наступления страхового случая может быть предоставлено по решению суда нетрудоспособным лицам, которые при жизни застрахованного имели заработок, в том случае, когда часть заработка застрахованного являлась их постоянным и основным источником средств к существованию.
   Обеспечение по страхованию осуществляется в различных формах:
   • в виде пособия по временной нетрудоспособности, назначаемого в связи со страховым случаем и выплачиваемого за счет средств на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
   • в виде страховых выплат: единовременной выплаты застрахованному либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты в случае его смерти;
   • ежемесячных выплат застрахованному либо лицам, имеющим право на получение таких выплат в случае его смерти;
   • в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с повреждением здоровья застрахованного, на его медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию, включая расходы на: дополнительную медицинскую помощь (сверх предусмотренной по обязательному медицинскому страхованию), в том числе на дополнительное питание и приобретение лекарств; посторонний (специальный медицинский и бытовой) уход за застрахованным, в том числе осуществляемый членами его семьи;
   • санаторно-курортное лечение, включая оплату отпуска (сверх ежегодного оплачиваемого отпуска, установленного законодательством Российской Федерации) на весь период лечения и проезда к месту лечения и обратно, стоимость проезда застрахованного, а в необходимых случаях также стоимость проезда сопровождающего его лица к месту лечения и обратно, их проживания и питания;
   • протезирование, а также на обеспечение приспособлениями, необходимыми застрахованному для трудовой деятельности и в быту;
   • обеспечение специальными транспортными средствами, их текущий и капитальный ремонт и оплата расходов на горюче-смазочные материалы;
   • профессиональное обучение (переобучение).
   Конституционная норма ч. 3 ст. 39 закрепила уже сложившийся опыт функционирования в России иных негосударственных форм социального обеспечения граждан. Правовой основой для создания в Российской Федерации таких форм послужил Указ Президента РФ от 16 сентября 1992 г. № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» (с изм. ), который разрешил предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан. Дальнейшим нормативным развитием деятельности указанных фондов стал Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (с изм. ). В нем было установлено, что эти фонды осуществляют свою деятельность независимо от системы государственного пенсионного обеспечения и что выплаты из этих фондов производятся наряду с выплатами государственных пенсий. Размеры, условия и порядок внесения взносов и предоставления выплат определяются соглашением между негосударственным пенсионным фондом и страхователем, которое заключается на основании утвержденного примерного договора.
   В числе различных организационно-правовых форм негосударственного социального обеспечения следует назвать систему производственного обеспечения, т. е. обеспечения, предоставляемого предприятиями (хозяйствующими субъектами). В настоящее время на основе коллективных договоров (соглашений) в рамках этой формы выплачиваются единовременные пособия при выходе на пенсию, ежемесячные доплаты к государственным пенсиям по возрасту и инвалидности, пособиям по безработице, по уходу за ребенком, оказывается иная помощь семьям с детьми. Все эти выплаты осуществляются за счет текущих доходов предприятий.
   Важную роль играют системы муниципального социального обеспечения, которые позволяют существенно дополнять во многих регионах страны уровень государственных пенсий и пособий за счет дополнительных выплат и компенсаций. За их счет предоставляются и различные дополнительные льготы по оплате жилья, коммунальных услуг, медицинского обслуживания.
   11 августа 1995 г. принят Федеральный закон № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности в благотворительных организациях» (с изм. ), который впервые в России дал легальное определение благотворительной деятельности, указав, что под ней понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной) или на льготных условиях передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, по бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Приоритетными целями благотворительной деятельности Закон называет:
   • социальную поддержку и защиту граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных;
   • социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы;
   • подготовку населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
   • оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам; содействие защите материнства, детства и отцовства.
   Различные благотворительные фонды многое предпринимают по повышению уровня социальной защиты детей-сирот, по приспособлению среды обитания для удовлетворения нужд инвалидов, по оказанию содействия в развитии малого бизнеса с целью снижения уровня безработицы, по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

   Создание благоприятного правового режима для развития негосударственных форм социального обеспечения, включая благотворительность, позволит гармонично дополнить усилия государства по созданию нормального уровня жизни для миллионов пожилых и нетрудоспособных граждан страны.

§ 3. Социальное обслуживание населения

   Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает права граждан на социальное обслуживание. Тем не менее, в соответствии с общетеоретическими положениями социальное обслуживание является составным элементом конституционного права на социальное обеспечение, предусмотренное ст. 39 Конституции РФ. Права на социальные услуги, призванные удовлетворить особые потребности граждан в силу ограничения жизнедеятельности, в том числе и по возрасту, признаются социально значимыми.
   Принятие в 1995 г. федеральных законов о социальном обслуживании укрепило правовую базу развития социальных услуг, способствовало расширению сети учреждений социального обслуживания.
   В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (с изм. ), социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
   В указанном законе применяются следующие основные понятия:
   социальные службы – предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица;
   клиент социальной службы – гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги;
   социальные услуги – действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной Федеральным законом;
   трудная жизненная ситуация – ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно.
   Государственная система социальных служб – система, состоящая как из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
   К муниципальной системе социальных служб относятся муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.
   Социальное обслуживание осуществляется также предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. Государство поддерживает и поощряет развитие социальных служб независимо от форм собственности.
   Социальное обслуживание основывается на принципах: 1) адресности; 2) доступности; 3) добровольности; 4) гуманности; 5) приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; 6) конфиденциальности; 7) профилактической направленности.
   Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Государственные стандарты социального обслуживания утверждаются Правительством Российской Федерации [29 - См. : Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» // СЗ РФ. 1966, № 22. Ст. 2666.Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4798.Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р «О социальных нормативах и нормах» (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3504.]. Требования, установленные государственными стандартами социального обслуживания, являются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории Российской Федерации.
   Государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, определенным настоящим Федеральным законом. Социальное обслуживание осуществляется на основании обращения гражданина, его опекуна, попечителя, другого законного представителя, органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения.
   Каждый гражданин вправе получить в государственной системе социальных служб бесплатную информацию о возможностях, видах, порядке и условиях социального обслуживания.
   Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации тем же правом на социальное обслуживание, что и граждане Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации.

Виды социального обслуживания

   Материальная помощь предоставляется гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, в виде денежных средств, продуктов питания, средств санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви и других предметов первой необходимости, топлива, а также специальных транспортных средств, технических средств реабилитации инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе. Основания и порядок предоставления материальной помощи устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
   Социальное обслуживание на дому осуществляется путем предоставления гражданам, нуждающимся в постоянном или временном нестационарном социальном обслуживании. Одиноким гражданам и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, предоставляется помощь на дому в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и иной помощи.
   Социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе. Социальное обслуживание обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.
   Предоставление временного приюта. Временный приют в специализированном учреждении социального обслуживания предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, другим клиентам социальной службы, нуждающимся в предоставлении временного приюта.
   Постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 670 утверждено Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий [30 - Постановление Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 670 «Об утверждении примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий» (с изм. ) // СЗ РФ. 1996, № 25. Ст. 3025.].
   Организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания. В учреждениях социального обслуживания в дневное время предоставляется социально-бытовое, социально-медицинское и иное обслуживание сохранившим способность к самообслуживанию и активному передвижению гражданам преклонного возраста и инвалидам, а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации.
   Консультативная помощь. В учреждениях социального обслуживания клиентам социальной службы предоставляются консультации по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты [31 - Постановление Министерства труда и социального развития от 19 июля 2000 г. № 53 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности Государственного (муниципального) учреждения „Центр психолого-педагогической помощи населению“» // Бюллетень Министерства труда и социального развития РФ. 2000, № 8.].
   Реабилитационные услуги. Социальные службы оказывают помощь в профессиональной, социальной, психологической реабилитации инвалидам, лицам с ограниченными возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другим гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся в реабилитационных услугах.

Плата за социальное обслуживание

   Социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно и за плату. Платные социальные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленным Правительством Российской Федерации [32 - Постановление Правительства РФ от 24 июня 1996 г. № 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами» // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3274.]. Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливаются ими самостоятельно.
   Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется:
   • гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, – если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают;
   • гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;
   • несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

   Учреждениями социального обслуживания независимо от форм собственности являются:
   • комплексные центры социального обслуживания населения;
   • территориальные центры социальной помощи семье и детям;
   • центры социального обслуживания;
   • социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;
   • центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
   • социальные приюты для детей и подростков;
   • центры психолого-педагогической помощи населению;
   • центры экстренной психологической помощи по телефону;
   • центры (отделения) социальной помощи на дому;
   • дома ночного пребывания;
   • специальные дома для одиноких престарелых;
   • стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками – психоневрологических интернатов, домов-интернатов для умственно отсталых детей и домов-интернатов для детей с физическими недостатками);
   • геронтологические центры;
   • иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.
   Деятельность социальных служб (за исключением государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания), а также граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица, осуществляется на основании лицензии, выданной органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации [33 - Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 933 «Об утверждении о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения» // СЗ РФ. 2000, № 50. Ст. 491.].
   Финансирование государственных учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, производится за счет средств федерального бюджета. Финансирование государственных учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в их ведении, производится за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Финансирование социальных служб иных форм собственности осуществляется из источников, предусмотренных их уставами либо иными учредительными документами.
   Дополнительными внебюджетными источниками финансирования являются:
   • средства, поступающие от целевых социальных фондов;
   • кредиты банков и средства других кредиторов;
   • доходы от предпринимательской деятельности учреждений социального обслуживания; доходы от ценных бумаг;
   • средства, поступившие в качестве платы за социальные услуги;
   • благотворительные взносы и пожертвования;
   • другие источники, не запрещенные законом.
   Учреждения социального обслуживания, независимо от форм собственности, пользуются льготным налогообложением в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогообложении.
   Банки, предприятия, организации, учреждения и физические лица, направляющие имущественные, финансовые и интеллектуальные ценности в форме инвестиций в социальные службы и оказывающие им различные услуги и иную поддержку, пользуются льготами, установленными законодательством Российской Федерации.
   В соответствии с законодательством Российской Федерации учреждения социального обслуживания имеют право вести предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению именно тех целей, ради которых они созданы [34 - Об осуществлении некоммерческими организациями предпринимательской деятельности см. ст. 50. Ч. I Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ.].
   Предпринимательская деятельность учреждений социального обслуживания подлежит льготному налогобложению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

§ 4. Государственная социальная помощь

   Социальная помощь в Российской Федерации оказывается в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Указанный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.
   Предметом регулирования рассматриваемого закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации.
   Основные понятия, используемые в законе:
   • государственная социальная помощь – предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров;
   • социальное пособие – безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
   • субсидия – имеющая целевое назначение оплата предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг;
   • компенсация – возмещение гражданам произведенных ими расходов, установленных законодательством. При применении рассматриваемого закона необходимо обращаться к Федеральному закону от 24 октября 1997 г. № 134-Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», Федеральному закону от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
   Государственная социальная помощь оказывается в целях:
   • поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;
   • адресного и рационального использования бюджетных средств.
   Источниками оказания государственной социальной помощи являются средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации и средства местных бюджетов. В случае недостаточного количества бюджетных средств субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов на оказание государственной социальной помощи такие средства выделяются субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации или дополнительных источников в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Государственная социальная помощь может оказываться единовременно или на период не менее трех месяцев.
   Получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
   Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом Российской Федерации с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения. В случае если в субъекте Российской Федерации не установлены величины прожиточных минимумов, используются величины прожиточных минимумов, установленных Правительством Российской Федерации поквартально в целом по стране.
   Государственная социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.
   Государственная социальная помощь назначается на основании заявления гражданина в письменной форме от себя лично (для малоимущих одиноко проживающих граждан) или от имени своей семьи, заявления в письменной форме опекуна, попечителя, другого законного представителя гражданина в органы социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания, в котором заявителем указываются сведения о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности.
   Представленные заявителем сведения могут быть подтверждены посредством дополнительной проверки (комиссионного обследования), проводимой органом социальной защиты населения самостоятельно.
   Организации несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в выданных ими документах, в соответствии с законодательством.
   Уведомление о назначении государственной социальной помощи или об отказе в ее назначении должно быть направлено в письменной форме заявителю органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания заявителя не позднее чем через 10 дней после обращения заявителя и представления им необходимых документов. При необходимости проведения дополнительной проверки (комиссионного обследования) органом социальной защиты населения представленных заявителем сведений о доходах семьи (одиноко проживающего гражданина) данный орган должен дать в указанный срок предварительный ответ с уведомлением о проведении такой проверки. В таком случае окончательный ответ должен быть дан заявителю не позднее чем через 30 дней после подачи заявления.
   Порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов, в том числе доходов от принадлежащего на право собственности имущества, устанавливается Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».
   В случае представления заявителем неполных и (или) недостоверных сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности, орган социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания отказывает заявителю в назначении государственной социальной помощи.
   Отказ в назначении государственной социальной помощи по этим основаниям заявитель может обжаловать в вышестоящем органе социальной защиты населения и (или) в суде.
   Заявитель обязан известить орган социальной защиты населения, который назначил государственную социальную помощь, об изменениях, являвшихся основанием для назначения либо продолжения оказания ему (его семье) государственной социальной помощи, сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности в течение двух недель со дня наступления указанных изменений.
   В случае установления органом социальной защиты населения факта недостоверности представленных заявителем сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности или несвоевременного извещения об изменении указанных сведений заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной социальной помощи на период, устанавливаемый органами социальной защиты населения субъекта Российской Федерации, но не более чем на период, в течение которого указанная помощь заявителю незаконно оказывалась.
   Прекращение оказания государственной социальной помощи может быть обжаловано заявителем в вышестоящий орган социальной защиты населения и (или) в суд.
   Оказание государственной социальной помощи осуществляется в следующих видах:
   • денежные выплаты (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты);
   натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).
   Размер государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, определяется законодательством субъектов Российской Федерации в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Контрольные вопросы

   1. В чем состоит сущность социальной защищенности?
   2. В чем разница между терминами «социальная защита» и «социальное обеспечение», а также между терминами «социальная защита» и «социальная защищенность»?
   3. Охарактеризуйте объекты и субъекты социальной защиты.
   4. Охарактеризуйте капиталистический и социалистический подходы к решению проблемы социальной защиты граждан.
   5. Назовите виды социальной защиты.
   6. Перечислите организационно-правовые формы социальной защиты.
   7. Назовите признаки социального обеспечения.
   8. Перечислите основные критерии дифференциации при обеспечении адресности социального обеспечения.
   9. Каковы организационно-правовые формы социального обеспечения?
   10. Дайте нормативное определение благотворительной деятельности.
   11. Назовите принципы социального обслуживания.
   12. Перечислите и охарактеризуйте виды социального обслуживания и государственной социальной помощи.

Литература

   1. Конституция Российской Федерации 1993 г. // РГ, 25 декабря 1993 г.
   2. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева, М., 1996.
   3. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.
   4. Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
   5. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
   6. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», 2001. № 51. Ст. 4831.
   7. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», СЗ РФ. 2001. № 52 (Часть I). Ст. 4920.
   8. Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.
   9. Якушев Л. П. Социальная защита: Учеб. пособие. М., 1998.

Глава 8
Политика государства по защите здоровья населения

§ 1. Охрана здоровья граждан: задачи, принципы

   Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 Концепция национальной безопасности определяет здоровье населения основой национальной безопасности страны.
   Государственная система здравоохранения с жестким административно-экономическим управлением государственной собственностью на основные ресурсы, бюджетным финансированием, внутриведомственным контролем объема и качества медицинской помощи относительно стабильно работала до начала 80-х годов прошлого века. Именно до тех пор удавалось осуществлять финансирование медицинских учреждений по смете расходов, 50 % которой приходилось на статьи, связанные с заработной платой (самой низкой в стране) и затратами на лекарства, предметы медицинского назначения и хозяйственные нужды по государственным ценам (часто оказывающимися гораздо ниже, чем расходы на производство). Такое финансирование позволяло государству поддерживать иллюзию бесплатной и доступной медицинской помощи при затратах на нее значительно ниже, чем это требовалось на самом деле. Создалась и поддерживалась искусственная ситуация, позволявшая удовлетворять потребности здравоохранения при недостаточных ресурсах.
   Следствием подобного состояния явились процессы деформации элементов системы, обусловленные истощением ресурсов, особенно финансовых. Именно с этого периода стало сокращаться бюджетное финансирование здравоохранения, все более приобретая остаточный принцип, что проявилось в резком снижении уровня оплаты труда и оттоку медицинских кадров из медицинских учреждений. Систему отечественного здравоохранения советского периода можно охарактеризовать как «моносистему, трудно корректируемую, малодинамичную, нечувствительную к изменяющимся условиям и потребностям пациентов» [35 - Кравченко НА., Кузьмин С. С. Социальная защита личности в условиях формирования новых экономических отношений // Здравоохранение Российской Федерации. № 11, 1993.].
   Создаваемая в России рыночная экономика поставила систему здравоохранения, основанную на распределительных экономических принципах, в ситуацию, когда реорганизация требует дополнительных ресурсов, которых нет в условиях переходного периода.
   Задачи, которые необходимо решить в процессе реформирования здравоохранения:
   • создание новой законодательной базы здравоохранения;
   • разработка механизмов адаптации системы здравоохранения к работе в новых условиях;
   • приведение в соответствие механизмов взаимодействия здравоохранения с экономикой страны;
   • разработка механизмов финансового взаимодействия в здравоохранении;
   • разработка и внедрение организационных принципов функционирования учреждений здравоохранения в новых условиях.
   На нынешнем этапе развития общества с целью поиска новых экономических условий существования российского здравоохранения законодательно взята за основу развития системы здравоохранения модель медицинского страхования.
   Проходящая в российском здравоохранении реформа носит характер структурно-функциональной реорганизации отрасли. Создаваемая система здравоохранения имеет целью организацию оказания качественной медицинской помощи, доступной населению страны, на основе фундаментальных преобразований финансирования, с привлечением иных, помимо государственных, финансовых ресурсов (в том числе и финансовых средств населения), преобразование правовых основ отрасли, направленных на демократизацию управления, внедрение современных медицинских технологий, развития конкуренции, основанной на свободном выборе пациентом лечебно-профилактического учреждения и врача.
   Состояние общественного здоровья в научной литературе рассматривается через характеристику целого ряда показателей. В их перечне наиболее значимыми являются: 1) демографическая ситуация; 2) состояние заболеваемости населения; 3) состояние санитарно-эпидемиологического благополучия населения; 4) состояние сети лечебных учреждений, оказывающих медицинскую помощь, их деятельность.
   К началу 2000 г. структура населения России претерпела изменения. Доля детей уменьшилась до 19 %, а лиц трудоспособного возраста увеличилась до 20,9 %. Число лиц 70 лет и старше увеличилось на 2,3 млн и составило в 1998 г. 11,8 млн (8,1 % всего населения) [36 - Доклад Министра здравоохранения РФ Ю. А. Шевченко на заседании Коллегии Министерства здравоохранения РФ «Об итогах хода реформ и задачах по развитию здравоохранения и медицинской науки в РФ на 2000–2004 гг. и на период до 2010 г. ». М., 2000.].
   Отмечающееся старение населения – значимый фактор, влияющие на объем потребления медицинской помощи, поскольку на долю лиц пожилого возраста приходится в 3,5 раза больше амбулаторно-поликлинических посещений и дней госпитализации.
   Динамика численности населения трудоспособного возраста в 1991–2000 гг. имела тенденцию к росту и составляла соответственно 83,8 и 84,8 млн чел. Однако, в первую очередь, это связано с миграционным притоком в страну, который в значительной степени и смягчил негативное воздействие на численность и структуру работоспособного населения в сложнейшей медико-демографической ситуации последних лет.
   Значимый показатель состояния общественного здоровья – заболеваемость населения, а за период 1992–2000 гг. общая заболеваемость взрослого населения возросла на 11,1 %, подростков – на 38,7 %, детей – на 23,9 %. В настоящее время имеется выраженная тенденция к росту общей заболеваемости среди подростков по всем классам болезней, особенно по заболеваниям костно-мышечной системы, эндокринной системы, болезней крови, новообразований и врожденных аномалий развития.
   Влияние состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения обусловлено тем, что более двух третей населения России живет в условиях загрязнения атмосферного воздуха, некачественной питьевой воды, необратимых процессов деградации природной среды. Такая ситуация усугубляет напряженную обстановку, связанную с уровнем заболеваемости и смертности населения Российской Федерации.
   В области охраны здоровья Конституция Российской Федерации исходит из положений ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г.
   Статья 41 Конституции РФ [37 - Статья 41 Конституции РФ: 1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. 2. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. 3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.] закрепляет одно из важнейших социальных прав человека и гражданина. Здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека, без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время оно не является только личным благом гражданина, а имеет еще и социальный характер, т. е. общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо проявляется мера взаимной свободы и взаимной ответственности личности и государства, согласование личных и общественных интересов. Особенностью данного права является и то обстоятельство, что оно принадлежит человеку еще до его рождения, т. е. на стадии эмбрионального развития.
   Закрепляя это право в Конституции, государство принимает на себя обязанность осуществлять целый комплекс мер, направленных на устранение в максимально возможной степени причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также на создание условий, при которых каждый человек может воспользоваться любыми (незапрещенными) методами лечения и оздоровительными мерами для обеспечения наивысшего достижимого на современном этапе уровня охраны здоровья.
   Всестороннее развитие человеческой личности недостижимо, если в обществе не функционирует эффективная система, гарантирующая охрану здоровья. Особую значимость при этом имеет проведение мероприятий по охране здоровья детей, женщин, особенно работающих беременных женщин и матерей, по сокращению мертворождаемости и детской смертности, по повышению гигиены внешней среды, труда и быта. Об этом, в частности, говорится в Декларации социального прогресса и развития, одобренной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 2542 от 11 декабря 1969 г., и в Европейской социальной хартии 1996 г.
   В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. ), признается значение охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни российского общества и подтверждается ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья его граждан. Создание нормальных условий для реализации гражданами своего права требует государственных мероприятий по охране здоровья граждан. Охрана здоровья граждан – это деятельность государства, как записано в ст. 1 Основ, представляющая собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи.
   Основными принципами охраны здоровья граждан являются:
   • соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;
   • приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;
   • доступность медико-социальной помощи;
   • социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;
   • ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья (ст. 2 Основ).
   Для осуществления перечисленных мер в России функционирует развитая система охраны здоровья граждан, включающая государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения, систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

§ 2. Система здравоохранения и гарантии осуществления прав граждан на охрану здоровья и получение медико-социальной помощи

   К государственной системе здравоохранения относятся Министерство здравоохранения и социального развития РФ, министерств здравоохранения и социального развития республик в составе Российской Федерации, органы управления здравоохранением автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Российская академия медицинских наук, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по реализации государственной политики Российской Федерации, выполнению программ в области здравоохранения и по развитию медицинской науки.
   К государственной системе здравоохранения также относятся находящиеся в государственной собственности и подчиненные органам управления государственной системы здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.
   В государственную систему здравоохранения также входят лечебно-профилактические учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, создаваемые министерствами, ведомствами, государственными предприятиями, учреждениями и организациями Российской Федерации помимо Министерства здравоохранения и социального развития РФ, министерств здравоохранения и социального развития республик в составе Российской Федерации.
   Предприятия, учреждения и организации государственной системы здравоохранения независимо от их ведомственной подчиненности являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с действующим законодательством (ст. 12 Основ).
   К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения, которые являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с настоящими Основами, другими актами законодательства Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, правовыми актами автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативными актами Министерства здравоохранения и социального развития РФ, министерств здравоохранения и социального развития республик в составе Российской Федерации и органов местного самоуправления.
   Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.
   Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации (ст. 13 Основ).
   К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью.
   В частную систему здравоохранения входят лечебно-профилактические, аптечные, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, создаваемые и финансируемые частными предприятиями, учреждениями и организациями, общественными объединениями, а также физическими лицами.
   Деятельность учреждений частной системы здравоохранения осуществляется в соответствии с действующим законодательством (ст. 14 Основ).
   Право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. Государство гарантирует реализацию гражданами указанного права независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Учитывая специфику названного права, государство также предоставляет гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность (ч. 3 ст. 17 Основ).
   Определенной гарантией охраны здоровья является запрет на эвтаназию. Данная проблема является спорной как среди медицинских работников, так и граждан не только в нашей стране, но и в других странах мира. Однако российский законодатель в ст. 45 Основ от 22 июля 1993 г. решил этот вопрос однозначно: запретил удовлетворять просьбы больного об ускорении его смерти какими-либо действиями или средствами, в том числе прекращением искусственных мер по поддержанию жизни. Лицо, которое сознательно побуждает больного к эвтаназии и (или) ее осуществляет, несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Право на охрану здоровья имеет комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, которые закреплены в международно-правовых документах о правах и свободах человека, в законах и иных правовых актах. К ним относятся:
   • право граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, влияющих на здоровье; право на медико-социальную помощь;
   • право на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности;
   • право на заботу государства об охране здоровья членов семьи;
   • право на особую охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов, граждан пожилого возраста, граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах, и др. Право граждан на медицинскую помощь, хотя и входит в состав права на охрану здоровья, обладает относительной самостоятельностью и занимает свое важное место в системе прав человека и гражданина.
   Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений, доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Как записано в ч. 1 ст. 41 Конституции РФ, медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму, устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Он включает:
   • первичную медико-санитарную;
   • скорую медицинскую и специализированную медицинскую помощь;
   • медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (психическими, онкологическими, венерическими, туберкулезом, СПИДом);
   • медико-социальную помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, т. е. инфекционными.
   Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных российскими законами, на основании «Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. № 27.
   Порядок обеспечения граждан медицинской помощью на основе обязательного и добровольного медицинского страхования подробно регламентирован в Законе РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РФ» (в редакции Закона РФ от 2 апреля 1993 г. № 4741-1). Принципиальное значение в этом Законе имеет закрепление положения о том, что обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам России равные возможности получения медицинской и лекарственной помощи. Право на медицинскую (в Основах – медико-социальную) помощь включает в себя такие элементарные права, как право на профилактическую помощь, право на лечебно-диагностическую помощь, право на реабилитационную помощь, право на информацию о состоянии здоровья, право дать согласие на медицинское вмешательство или отказаться от него, право на протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также право на меры различного социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами.
   Материальной гарантией права граждан на бесплатную медицинскую помощь выступает созданный Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
   Граждане реализуют свое право на бесплатную медицинскую помощь на основе страхового медицинского полиса обязательного страхования. Однако экстренная медицинская помощь в соответствии с законом от 2 апреля 1993 г. оказывается вне зависимости от наличия у пациента страхового полиса, поскольку она финансируется за счет государственного бюджета. Поэтому отказ от оказания такой помощи является явным нарушением Закона. Тем не менее, на практике есть уже немало случаев, когда пациентам, не имеющим страхового полиса, отказывают в оказании экстренной помощи. Есть примеры и другого рода, когда, оказав неотложную помощь, например, больному с инфарктом миокарда, ему отказывают в продолжении лечения, поскольку без страхового полиса страховая компания не перечислит деньги медицинскому учреждению. В этих случаях гражданин вправе обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного его здоровью.
   Много вопросов на практике возникает и в связи с тем, что человек живет в одном районе, а зарегистрирован в другом. Его заставляют совершать переезды с тем, чтобы он получал медицинскую помощь по месту его регистрации. По названному закону он имеет право обратиться в любую поликлинику: в ближайшую, в ту, которая, по его представлениям, лучше оснащена оборудованием, и даже в ведомственную, если она входит в систему обязательного медицинского страхования. При отказе поликлиники в оказании медицинской помощи гражданин вправе обратиться в страховую компанию, выдавшую ему страховой полис, или территориальный страховой фонд. Эти органы обязаны защищать права пациента.
   Большие трудности возникают у граждан, нуждающихся в дорогостоящих видах медицинской помощи (например, протезирование суставов или клапанов сердца), которые не финансируются территориальными фондами. Они должны оплачиваться из федерального бюджета. Но средства, выделяемые бюджетом на эти цели, весьма незначительны, и перед таким пациентом стоит дилемма: или он оплатит медицинскую помощь сам (либо предприятие, учреждение, где он работает) или вынужден будет отказаться от ее получения с риском для жизни и здоровья.
   Основы законодательства об охране здоровья граждан определяют компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в вопросах охраны здоровья граждан, устанавливают источники ее финансирования (средства бюджетов всех уровней, единый социальный налог, средства целевых фондов, средства хозяйствующих субъектов, доходы от ценных бумаг и др. ) и предусматривают разработку и реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактики заболеваний и по другим вопросам.
   Постановлением Правительства РФ от 23 января 2002 г. № 44 принята Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002–2004 гг. » Главной целью Программы является приостановление роста незаконного потребления и оборота наркотиков в России, а в последующем – поэтапное сокращение наркомании и связанных с ней преступлений и правонарушений до уровня минимальной опасности для общества. В ней предусмотрен комплекс скоординированных общегосударственных мер социального, медицинского, правового и организационного характера по борьбе с этим социальным злом.
   Программные положения и нормы, направленные на укрепление здоровья и его охрану, содержатся в ряде федеральных законов и подзаконных актов: Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и Концепция государственной политики в области здорового питания до 2005 г., основные положения которых направлены на улучшение качества и структуры питания как одного из основных факторов, определяющих здоровье населения; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который, в частности, определяет, что гигиеническое воспитание и обучение граждан, направленное на повышение санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни является обязательным; Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», определяющий стратегию и систему мер в области профилактики основных инфекционных заболеваний; Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (с изм. ); Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-Ф3 «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (с изм. и доп. ); Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (с изм. ); одобренная Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1997 г. Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, содержит основные принципы развития здравоохранения, направленные на улучшение качества диагностики заболеваний, лечения больных, лекарственного обеспечения; Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г.
   Должностные лица всех рангов, виновные в сокрытии фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, несут ответственность в соответствии с федеральным законом. Под сокрытием в данном случае следует понимать не только утаивание определенной информации, но и распространение заведомо недостоверной, информации о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке и других фактах и событиях (катастрофах, авариях и т. д. ).
   Названное конституционное положение конкретизируется в нормах различных отраслей законодательства. Так, уголовное законодательство предусматривает наказание за причинение телесных повреждений, заражение некоторыми видами болезней (например, венерическими, СПИДом), нарушение правил охраны труда, загрязнение окружающей среды обитания, а также за преступления, посягающие на здоровье или создающие угрозу здоровью людей.
   Трудовое законодательство содержит целый комплекс правил об охране труда и предусматривает различные меры ответственности за их нарушение (штрафы, увольнение с работы, возмещение материального вреда).
   Нормы гражданского законодательства регламентируют порядок возмещения убытков и вреда, причиненных здоровью граждан неправомерными виновными действиями. При этом здоровье граждан защищается путем возмещения как материального, так и морального вреда. Специальные нормы, направленные на возмещение ущерба, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, содержатся в пенсионном законодательстве, а также в ранее перечисленных законах.

§ 3. Медицинское страхование: сущность, законодательная база, пути совершенствования

   На нынешнем этапе развития общества с целью поиска новых экономических условий существования российского здравоохранения из нескольких моделей законодательно взята за основу развития системы здравоохранения модель медицинского страхования.
   По мнению инспекторов Всемирной организации здравоохранения для перехода России на медицинское страхование в 1990-х годах существовали следующие предпосылки:
   • недостаточное финансирование здравоохранения (чем меньше количество финансирующих органов, тем ниже уровень здравоохранения, т. е. все в большей степени сокращается качество и объем медицинской помощи);
   • «бесплатная» или бюджетная медицина на 60 % увеличивает обращаемость по сравнению с необходимостью обращаться к врачам;
   • параллельно с ростом числа врачей возрастает количество исследований и стоимость медицинских услуг;
   • бюджетная система здравоохранения, вводя новый объект, должна отказаться от чего-либо.
   Медицинское страхование – вид социального страхования, форма социальной защиты интересов населения в охране здоровья (ст. 1 Закона «О медицинском страховании граждан РФ»).
   Медицинское страхование, как любой страховой процесс, имеет свою цель: гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать мероприятия по профилактике заболеваний.
   Медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном.
   Обязательное медицинское страхование (ОМС) – государственное социальное страхование, обеспечивающее всем гражданам равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях соответствующих программ ОМС.
   Добровольное медицинское страхование (ДМС) обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских или иных услуг сверх установленных программами ОМС.
   Объектом медицинского страхования является страховой риск, связанный с затратами на оказание медицинской помощи при возникновении у отдельных граждан страхового случая (заболевание, травма, отравление). В качестве субъектов страхования выступают: гражданин, страхователь, страховщик, медицинская организация.
   Страхователями при ОМС в Российской Федерации являются: для работающего населения – предприятия, учреждения, организации, лица, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, лица свободных профессий; для неработающего населения органы государственной власти и местного управления.
   Страхователями при ДМС выступают отдельные граждане, обладающие гражданской дееспособностью и (или) предприятия и организации, представляющие интересы граждан.
   Страховщиками выступают страховые медицинские организации – юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием.
   Основные принципы медицинского страхования: 1) два источника финансирования – государственный бюджет и страховые взносы; 2) сохранение порядка управления, модернизация системы управления; 3) обязательный принцип страхования; 4) заинтересованность населения в сохранении здоровья через личные взносы, которые не должны ухудшать материального положения граждан; 5) страховые организации защищают интересы застрахованных.
   Существуют некоторые серьезные проблемы, присущие медицинскому страхованию: 1) недостаточное географическое и социальное равенство в получении медицинской помощи; 2) дороговизна медицинской помощи; 3) недостаточный контроль за кадрами; 4) отсутствие долгосрочного планирования; 5) отсутствие возможности достаточного развития общественного здравоохранения, профилактической медицины, санитарного просвещения; 6) пренебрежительное отношение к больным группы повышенного риска и требующим длительного пребывания в стационаре, к тем, кто не охвачен системой страхования; 7) высокие административные расходы на содержание персонала страховых организаций.
   Идея медицинского страхования возникла и предложена канцлером Германии Отто фон Бисмарком в 80-х годах XIX в. Именно тогда и была разработана всеобщая система страхования здоровья, получившая название системы Бисмарка. В этот же период идеи страховой медицины получили распространение в России и использовались до 1934 г. Принципы медицинского страхования нашли широкое распространение в Германии, Франции, Италии, Нидерландах, Португалии, Испании, Бельгии.
   К настоящему времени существует целая система нормативно-правовых актов, регулирующих процесс медицинского страхования в России:
   1. Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (в ред. от 2 апреля 1993 г. ) (с изм. и доп. ).
   2. Постановление ВС РСФСР от 28 июня 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР"» (с изм. и доп. ).
   3. Постановление Правительства РФ от 23 января 1992 г. № 41 «О мерах по выполнению Закона РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР"» (с изм. и доп. ).
   4. Положение о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденном Постановлением ВС РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год» (с изм. и доп. ).
   5. Типовые правила обязательного медицинского страхования граждан (утв. Федеральным фондом ОМС 3 октября 2003 г. № 3856/30-3/и).
   6. Постановление Правительства РФ № 251 от 29 марта 1994 г. «Об утверждении правил лицензирования деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование» (с изм. ).
   Кроме того, законодательные регуляторы поведения участников страхового процесса заложены в Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, Основах законодательства РФ «Об охране здоровья граждан».
   Практика применения медицинского страхования в других странах показывает, что принципы, на которых оно основано практически, полностью совпадают с принципами, провозглашаемыми рыночной экономикой и при корректном их использовании не нарушают социальной сущности отрасли. Корректность заключается в точном законодательном определении плательщика за оказание медицинской помощи.
   Суть рыночных отношений в здравоохранении – в сочетании принципа общедоступности лечебно-профилактической помощи и права каждого человека на выбор комфортных условий, повышенного качества медицинских услуг, выполняемых за плату субъектами с разными формами собственности.
   Принятая в России модель медицинского страхования предполагает реализацию социального назначения здравоохранения в виде обязательного медицинского страхования (как формы социального страхования).
   Основополагающим принципом обязательного медицинского страхования (ОМС) является возможность оказания бесплатной и доступной для пациента медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования.
   В процессе адаптации здравоохранения к рыночным условиям, независимо от внедряемой системы здравоохранения, следует признать существование рынка медицинских услуг.
   Для лечебных учреждений любой формы собственности остаются актуальными следующие проблемы: 1) получение лицензии на медицинскую деятельность и отдельные ее виды; 2) возможность образования юридического лица; 3) необходимое для деятельности финансовое обеспечение из строго определенных источников (могут применяться различные, предусмотренные законом механизмы); 4) участие в регулировании цен на медицинские услуги; 5) возможность оспаривать в суде установленные без его участия цены на оказываемые данным лечебным учреждением услуги; 6) принятие решений по структурной реорганизации внутри учреждения, направленной на эффективное оказание медицинской помощи и повышающее его конкурентоспособность.
   Для пациента, обратившегося за медицинской помощью, не важны ни формы собственности лечебного учреждения, в которое он обратился, организационно-правовые основы его деятельности, ни схемы финансирования. Для него важно, насколько качественная и доступная медицинская помощь ему будет оказана, и должен ли он за это платить из собственного кармана.
   При этом пациент должен иметь:
   • право получить медицинскую помощь или отказаться от нее;
   • информацию о состоянии своего здоровья;
   • право и возможность выбора, где, в каком объеме, в какое время (удобное для него) получить медицинскую помощь;
   • право и возможность выбора дополнительных (сервисных) услуг;
   • гарантии (строго определенные) по реализации своих прав;
   • должен быть защищен (юридически, экономически, морально) от деятельности отдельных врачей, лечебного учреждения в целом, страховых медицинских организаций.

Некоторые итоги реализации принципов медицинского страхования и дальнейшее развитие реформ

   Особую социальную значимость в процессе адаптации здравоохранения к условиям рыночной экономики приобретает тот факт, что медицина, оставаясь нравственной категорией, приобретает экономические черты. Это требует достижение баланса между деятельностью по оказанию доступной медицинской помощи и деятельностью, направленной на получение прибыли за оказание медицинских услуг. Формирование подобного восприятия медицины – трудный процесс, затрагивающий не только врачей, руководителей учреждений здравоохранения, но и органы власти всех уровней, руководителей хозяйствующих субъектов, все население.
   Несмотря на определенные трудности и имеющиеся недостатки, следует признать, что реорганизация жизненно необходима для отрасли, так как в случае нарастания кризисных явлений здравоохранения развал отрасли неизбежен.
   Состояние здравоохранения в современной России, ставит перед государством и обществом проблему формирования фундаментальных ценностей, формальной структуры службы здравоохранения, его общего характера и потенциала. Именно поэтому к социальным задачам государственной политики в здравоохранении можно отнести:
   • преодоление модели отношений «врач – пациент»;
   • институционализация здравоохранения (формирование, коррекция и обеспечение действенности социальных норм);
   • дальнейшая правовая социализация населения;
   • профессиональная социализация медицинского персонала;
   • активизация деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала; о осуществление стратегии привлечения медицинских работников в круг сторонников реформ отрасли.

Контрольные вопросы

   1. Какие задачи необходимо решать в процессе реформирования здравоохранения?
   2. Какова цель создаваемой системы здравоохранения?
   3. Дайте нормативное определение охраны здоровья.
   4. Перечислите основные принципы охраны здоровья.
   5. Чем обеспечивается право граждан на охрану здоровья?
   6. Что входит в гарантированный объем бесплатной медицинской помощи?
   7. В каких случаях медицинская помощь оказывается вне зависимости от наличия страхового полиса?
   8. Перечислите основные принципы медицинского страхования.

Литература

   1. Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (в ред. 1993 г. ) (с изм. и доп. ) // ВВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920.
   2. Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (с изм. ) // ВВС РФ, 1992. № 33. Ст. 1913.
   3. Конституция Российской Федерации 1993 г. // РГ 25 декабря 1993 г.
   4. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. ) /// ВВС РФ, 1993, № 33. Ст. 1318.
   5. Постановление Правительства РФ от 23 января 2002 г. № 44 «О федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002–2004 гг. "» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 335.
   6. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева, М., 1996.
   7. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
   8. Федеральный закон РФ от 30 марта 1995 г. № 38-Ф3 «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1212.
   9. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
   10. Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.
   11. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.

Глава 9
Политика государства в области труда и занятости населения

   Политика в сфере занятости является неотъемлемой частью социальной политики. Она не может осуществляться изолированно, в отрыве от экономических реформ, поскольку является элементом макроэкономической стабилизации. Занятость является одним из основных факторов роста уровня жизни работающих, поскольку она определяет размер получаемого дохода или заработной платы и поэтому выступает как элемент социальной защиты населения. На макроэкономическом уровне занятость характеризует сложившуюся в стране экономическую ситуацию, деловую и финансовую активность, уровень промышленного и сельскохозяйственного производства.
   Политика в сфере занятости предполагает правовое регулирование в области трудовых отношений, рынка труда, экономическое регулирование стоимости рабочей силы, минимального размера оплаты труда; регулирование в области образования, подготовки и переподготовки кадров. Эта многогранная деятельность государства предопределяет широкий спектр социальных и экономических преобразований и, в конечном счете, формирует модель рынка труда.
   Занятость как экономическая категория представляет собой отношения людей, складывающиеся на рынке труда по поводу участия в общественно полезном труде.

§ 1. Гарантии прав граждан в сфере трудовых отношений

   Современное социально-экономическое положение России характеризуется обострением ситуации на рынке труда. Численность высвобождающихся работников преобладает над численностью принятых на работу. Изменяется структура вакантных мест. Среди негативных тенденций следует отметить нарастание реального дефицита работников ключевых массовых профессий, усиление нерационального характера занятости населения, снижение эффективности использования трудового потенциала, появление новых диспропорций на рынке труда и занятости, зачастую нарушаются права граждан в этой области. Сфера труда оказалась, таким образом, одним из основных источников социальной напряженности. Ситуация в указанной сфере в Российской Федерации свидетельствует о том, что способность рынка труда к саморегулированию на сегодняшний день все еще незначительна. Данное обстоятельство предопределяет необходимость использования элементов государственного правового регулирования.
   Правовые нормы дают возможность охватить общим правилом процесс той или иной работы, распределение и обмен продуктов труда, подчинить действия отдельного человека общим условиям этого процесса. В результате правого регулирования достигается упорядочение и нормативное развитие социально-трудовых отношений, обеспечивается слаженность в работе и координация трудовой деятельности людей и их объединений.
   Правовой основой законодательства в любой области общественных отношений является Основной Закон страны – Конституция Российской Федерации 1993 г. В нашем контексте это ст. 37 Конституции [38 - Статья 37 Конституции РФ: 1. Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. 2. Принудительный труд запрещен. 3. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. 4. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. 5. Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.].
   Свобода личности в государстве немыслима без свободного труда. Свободный труд появился лишь при капиталистическом способе производства, когда труд стал наемным. Предпосылкой к этому послужил выход на рынок юридически свободного человека – владельца товара «рабочая сила», имеющего стоимостное выражение.
   Свобода труда неразрывно связана с формой привлечения людей к труду. В основе свободного труда всегда лежит договорная форма привлечения к труду. Трудовой договор (контракт) является одним из наиболее распространенных договоров о труде. Однако занятие отдельными видами общественно полезной деятельности может быть опосредовано: отношениями членства, актами избрания и (или) назначения на должность; гражданско-правовыми договорами подряда, поручения, комиссии; контрактами о службе в Российской армии, в органах внутренних дел, Федеральной службе безопасности РФ и др.
   Занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью каким-либо договором не оформляется.
   Следует подчеркнуть, что и в тех случаях, когда труд используется на основе акта избрания и (или) назначения на должность, свобода труда проявляется в том, что гражданин предварительно и добровольно выразил свое желание трудиться на конкретной должности.
   Свободный труд невозможен, если государство исходит из принципа всеобщности труда, устанавливая в Конституции и законах обязанность каждого трудиться, а за ее невыполнение вводит административную и уголовную ответственность. В России такой подход существовал до 21 апреля 1992 г. Сейчас в Конституции РФ нет нормы, обязывающей всех трудоспособных граждан трудиться. В законодательстве отменены меры административного принуждения к гражданам, которые ранее считались «уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими паразитический образ жизни», а из Уголовного кодекса РФ исключена статья о наказании за тунеядство.
   Труд является свободным лишь в обществе, социальная политика которого направлена на искоренение любой дискриминации, имеющей, как это записано в ст. 1 Конвенции Международной Организации Труда (МОТ) № 111 «О дискриминации в области труда и занятий» 1958 г., следствием всякое различие, исключение или предпочтение, основанные на признаках расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения, либо ликвидацию или нарушение равенства возможностей или обращения в области труда и занятий.
   Это актуально и в настоящее время, в особенности в том, что касается равенства возможностей на рынке труда работающих женщин, молодых специалистов, да и молодежи в целом, инвалидов, лиц старше 45–50 лет.
   Конституционный принцип «труд свободен» неотделим от конституционного права каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Свобода выбора рода деятельности и профессии в любом обществе не носит абсолютного характера, так как она подвержена экономическому принуждению и вмешательству государства в отношения, складывающиеся на рынке труда. При этом государство должно поддерживать баланс интересов лиц наемного труда, самозанятых, работодателей и общества в целом. Для достижения указанного результата государство использует комплекс мер, направленных на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости. Создание цивилизованного рынка труда диктует, чтобы государство проводило гибкую политику и не вмешивалось в регулирование тех вопросов в области труда и занятости, которые могут быть разрешены в коллективных договорах и при помощи эффективно действующего института социального партнерства. В качестве примера именно такого подхода к решению социальных проблем можно привести Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2002–2004 гг.
   Конституционной гарантией свободы труда в российском обществе является норма ч. 2 ст. 37 Конституции РФ, запрещающая принудительный труд. Конвенция МОТ № 29 «О принудительном или обязательном труде» 1930 г. в ст. 2 определяет принудительный или обязательный труд как всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг. Не является принудительным трудом, согласно международно-правовым актам, в том числе и названной Конвенции, работа или служба, выполнение которой требуется от гражданина в силу закона об обязательной военной службе и для работ чисто военного характера или работ по приговору суда. Труд в условиях чрезвычайных обстоятельств (землетрясение, наводнение, пожар, война и т. п. ) также не относится к принудительному. В указанной конвенции закреплены положения: о возрасте трудоспособных мужчин (минимальном и предельном), дающем право привлекать их к принудительному труду (ст. 11); о продолжительности использования такого труда в течение года (ст. 12); об оплате и условиях применения этого труда (ст. 14–17). По характеру эти международные нормы выступают гарантиями прав человека, труд которого используется принудительно. При этом необходимо учитывать, что речь идет только о мужчинах, так как женщины не могут привлекаться к такому труду, кроме принудительного труда по приговору суда.
   В 1957 г. МОТ приняла Конвенцию № 105 «Об упразднении принудительного труда», где перечислены формы принудительного или обязательного труда: 1) средство политического воздействия или воспитания; 2) наказание за наличие, выражение политических взглядов, идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе; 3) метод мобилизации рабочей силы для нужд экономического развития; 4) средство поддержания трудовой дисциплины; 5) наказание за участие в забастовках; 6) дискриминация по признакам расовой, социальной и национальной принадлежности или вероисповедания. Ни в одной из этих форм труд граждан в России не применяется.
   Законодательство о труде также содержит положения о запрете принудительного труда, выступающего антиподом труда свободного. Так, ст. 4 Трудового кодекса (ТК) РФ воспроизводит конституционную норму. Раздел III ТК РФ «Трудовой договор» конкретизирует рассматриваемое конституционное положение, в частности, ст. 60 ТК РФ запрещает требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором. Во-первых, государство считает свободным лишь такой труд, который применяется на условиях государственных стандартов труда, закрепленных в ТК РФ и других нормативных актах о труде; во-вторых, работника нельзя без его согласия заставить выполнять иную работу, а не ту, на которую он принят. Сказанное подтверждает и норма ст. 72 ТК РФ, допускающая перевод работника на другую работу только с его согласия, за исключением случаев, установленных в ст. 73 и ст. 74 ТК РФ.
   Характеристика права на труд всегда связана с набором тех правомочий гражданина, которые ему гарантированы государством при использовании им способности к труду. Нормативное содержание конституционного права на труд, исходя из смысла ч. 1–3 ст. 37 Конституции РФ, включает: правомочие на свободный труд, т. е. труд, который работник свободно выбирает или на который он свободно соглашается; правомочие свободно распоряжаться своими способностями к труду; правомочие свободно выбирать род деятельности и профессию; правомочие на труд в безопасных и здоровых условиях труда; правомочие на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; правомочие на защиту от безработицы, правомочие на защиту права на труд в судебном порядке.
   Конституция РФ, в рассматриваемом контексте, соответствует положениям ст. 23 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., провозгласившей, что «каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы», и ч. 1 ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., где говорится о том, что «государства признают право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права» [39 - Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ) /// ВВС СССР/1976, № 17. Ст. 183.].
   Право на труд в безопасных и здоровых условиях труда неразрывно связано с охраной труда, решению проблем которой Российское государство придает особое значение. Об этом свидетельствует и принятие ФЗ от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации». Как следует из преамбулы закона, им устанавливаются правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками, направленные на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
   Охрана труда в этом законе рассматривается как система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.
   По-новому в законе определяются условия труда как совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.
   Дается и определение безопасным условиям труда, при которых воздействие на работающих граждан вредных или опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленные нормативы.
   Требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности.
   Основными направлениями государственной политики в области охраны труда являются: 1) здоровые и безопасные условия труда, закрепленные в ч. 3 ст. 37 Конституции РФ, реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов федерации в установленном порядке; 2) обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников; принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации об охране труда, а также федеральных целевых, отраслевых целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда; государственное управление охраной труда; 3) государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда; содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда.
   Вопросам охраны труда также посвящен Раздел X ТК РФ.
   Согласно ст. 212 ТК РФ, создание безопасных и здоровых условий труда возложено на работодателя. Помимо конкретизации этой нормы через обязанности работодателя, закрепленные в ТК РФ, Правительство РФ в Постановлении от 23 мая 2000 г. № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», ввело единые нормативные требования по охране труда при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда, обязательные для федеральных органов исполнительной власти и предприятий всех форм собственности.
   Постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. № 78 утверждено Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда и социального развития РФ (с 6. 04. 2004 г. – Министерство здравоохранения и социального развития). К числу ее основных задач и подведомственных ей государственных инспекций труда относится осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда среди работников и работодателей.
   Среди мер, направленных на соблюдение здоровых и безопасных условий труда, следует назвать возможность привлечения нарушителей к материальной, административной или уголовной ответственности.
   Наемный труд всегда труд возмездный. Государство, регламентируя вопросы оплаты труда в ТК РФ и других нормативных актах, основывается на двух положениях ч. 3 ст. 37 Конституции РФ: о запрете какой-либо дискриминации в оплате труда и об установлении минимального размера оплаты труда, обязательного для всех категорий работодателей. Поскольку речь идет о запрете какой-либо дискриминации в оплате труда, то, следовательно, этим понятием охватываются все критерии, перечисленные в ч. 2 ст. 19
   Конституции [40 - Часть 2 ст. 19 Конституции РФ: Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.]. Учитывая, что установленный в ней перечень обстоятельств не является исчерпывающим, должна быть исключена дискриминация в оплате труда и по другим обстоятельствам, не связанным с деловыми качествами работников и результатами их труда.
   В то же время не является дискриминацией дифференциация оплаты труда в зависимости от условий труда, квалификации работника, занимаемой должности, интенсивности, напряженности, сложности выполняемой работы, социальной значимости рода деятельности, профессии и некоторых других критериев.
   Значение фиксируемого государством минимального размера оплаты труда можно рассмотреть с двух сторон. Во-первых, он служит расчетным показателем (прямым или косвенным) для установления заработной платы (вознаграждения за труд) тем работникам, труд которых оплачивается за счет средств бюджета (федерального или субъектов федерации). Во-вторых, он выступает государственной гарантией минимального вознаграждения за труд, ниже которого никто не может его оплачивать. В то же время нельзя не обратить внимания на то, что ныне установленный минимальный размер оплаты труда в 4 раза ниже прожиточного минимума, который теперь устанавливается в законодательстве субъектов федерации. Очевидно, что этот уровень вряд ли отвечает провозглашенным в ст. 7 Конституции целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
   Закрепление права на индивидуальные споры в ст. 37 Конституции РФ выступает важнейшей гарантией соблюдения трудовых прав работающих граждан и работодателей в сфере трудовых отношений. Порядок разрешения индивидуальных трудовых споров урегулирован в гл. 60 ТК РФ. Индивидуальным трудовым спором принято считать неурегулированное разногласие по вопросам применения законодательства о труде, положений коллективного договора или соглашения, заключенного в порядке социального партнерства, возникшее между работником и работодателем и поступившее на рассмотрение комиссии по трудовым спорам (КТС) или суда.
   В тех случаях, когда трудовые права работников нарушаются примененным или подлежащим применению законом, в отношении которого возникла неопределенность в вопросе о том, соответствует ли он Конституции, они могут обратиться с жалобой в Конституционный Суд. Суды общей юрисдикции также вправе направить запрос в Конституционный Суд с соблюдением требований ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
   В ч. 3 ст. 37 Конституции РФ установлено также право на коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом различных способов их разрешения, включая право на забастовку. Таким законом выступает ФЗ от 23 ноября 1995 г. № 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» и ТК РФ – глава 61. В ст. 2 Закона от 23 ноября 1995 г. коллективный трудовой спор определяется как неурегулированные разногласия между работниками и работодателями по поводу установления и изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений по вопросам социально-трудовых отношений. Для разрешения коллективных трудовых споров используются примирительные процедуры и забастовка – временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично). В их разрешении также участвует служба, являющаяся государственным органом, компетенция которого определена названным Федеральным законом и Положением о службе по урегулированию коллективных трудовых споров утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 468.
   Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» определил, какие забастовки являются незаконными. Так, согласно ч. 2 ст. 17 Закона, забастовки, которые создают реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью других лиц, признаются незаконными. В ч. 3 этой же статьи незаконными признаются забастовки работников Вооруженных Сил РФ, правоохранительных органов, органов Федеральной службы безопасности, если при этом создается угроза обороне страны и безопасности государства. Кроме того, право на забастовку может быть ограничено в соответствии с законом о чрезвычайном положении.
   Основные положения законодательства о рабочем времени и праве на отдых сосредоточены в разделах IV и V ТК РФ. Закон устанавливает нормальную продолжительность рабочего времени в 40 ч в неделю. Привлечение к сверхурочной работе допускается в исключительных случаях и оплачивается в повышенном размере. Для некоторых категорий работников установлено сокращенное время (работники моложе 18 лет, лица, занятые на работах с вредными условиями труда, учителя, врачи и др. ).
   Педагогические работники в порядке, установленном в п. 5 ст. 55 Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"» пользуются правом на нормированный шестичасовой рабочий день и сокращенную рабочую неделю (не более 36 ч). Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1052 утвержден Перечень образовательных и других учреждений, предприятий и организаций и должностей, работа в которых дает право на ежегодные удлиненные оплачиваемые отпуска. Продолжительность ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогическим работникам образовательных учреждений, установленную Постановлением Правительства РФ от 1 октября 2002 г. № 724 (с изм. ).
   По соглашению между работником и работодателем как при приеме на работу, так и впоследствии может устанавливаться неполный рабочий день или неполная рабочая неделя. Беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет (ребенка-инвалида или инвалида с детства в возрасте до 18 лет), администрация обязана устанавливать по их просьбе неполный рабочий день или неполную рабочую неделю. Оплата труда в этих случаях производится пропорционально отработанному времени или в зависимости от выработки. Труд на таких условиях не влечет для работников каких-либо ограничений продолжительности ежегодного отпуска, исчисления трудового стажа и других трудовых прав. Выходные дни для большинства работников – суббота и воскресенье. На непрерывных производствах, в сфере обслуживания и в некоторых других отраслях народного хозяйства выходные дни устанавливаются по скользящему графику, графику сменности.
   В стране предусмотрено 11 праздничных дней в году. Согласно ст. 112 ТК РФ нерабочими праздничными днями в Российской Федерации являются: 1 и 2 января – Новый год; 7 января – Рождество Христово; 23 февраля – День защитника Отечества; 8 марта – Международный женский день; 1 и 2 мая – Праздник Весны и Труда; 9 мая – День Победы; 12 июня – День России; 7 ноября – годовщина Октябрьской революции, День согласия и примирения; 12 декабря– День Конституции Российской Федерации. При совпадении выходного и нерабочего праздничных дней выходной день переносится на следующий после праздничного рабочий день. Привлечение к работе в выходные и праздничные дни допускается в особом порядке.
   ТК РФ определяет минимальную продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, которая составляет 28 календарных дней. ТК РФ и другие нормативные акты предусматривают отпуск большей продолжительности и дополнительные отпуска с учетом условий труда, стажа работы на одном предприятии или выслуги лет на государственной службе и др. Предприятие за счет собственных средств, вправе увеличивать продолжительность ежегодного отпуска своим работникам.
   Закрепление в Конституции права на защиту от безработицы имеет жизненно важное значение для всех лиц наемного труда, а также общества в целом. Стремление любого общества к полной занятости связано не только с тем, что трудом создаются материальные блага и услуги, но и с тем, что вознаграждение, которое получают трудящиеся, дает им возможность осознавать свою социальную роль в обществе и приобрести чувство самоуважения, связанное с этим. Практически все важнейшие международно-правовые акты о правах и свободах человека и гражданина содержат положения о взаимообусловленности свободного труда, свободного выбора рода деятельности и профессии и защиты от безработицы.
   Международный кодекс труда, состоящий из конвенций и рекомендаций МОТ, наиболее обстоятельно решает вопросы защиты от безработицы в Конвенции МОТ № 122 «О политике в области занятости» 1964 г. и в Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» 1988 г. Эти конвенции рассматривают содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости первоочередной задачей и неотъемлемой частью экономической и социальной политики государства. Конечной целью этой политики является обеспечение того, чтобы: 1) имелась работа для всех, кто готов приступить к ней и ищет ее; 2) такая работа была как можно более продуктивной (в это понятие обычно вкладывается следующий смысл: выполняемая работа должна соответствовать профессиональным и физическим возможностям работника и приносить максимальную пользу общества и чувство удовлетворения гражданину); 3) существовала свобода выбора вида занятости и имелись широкие возможности для каждого трудящегося получить профессиональную подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, происхождения или социального положения. Претворение в жизнь указанных целей требует значительных материальных ресурсов. Вот почему на каждом конкретном историческом этапе развития страны политика в сфере занятости основывается на учете уровня экономического развития и взаимной связи между целями в области занятости и другими социально значимыми целями общества.

§ 2. Понятие занятости населения. Законодательство о занятости

Основные направления государственной политики в сфере занятости

   С точки зрения трудового права, занятость может рассматриваться с двух позиций. В широком плане под категорию занятости подходят все виды общественно-полезной деятельности. В данном случае к занятому населению, помимо работников, состоящих в трудовых отношениях, относятся: учащиеся; военнослужащие; лица, занятые индивидуальным трудом и др. В узком плане занятость рассматривается как трудовая деятельность по найму или, в другом качестве, приносящая доход. Специфическим признаком такой трудовой занятости является обычно включение времени трудовой деятельности в трудовой стаж, дающий право на определенные социальные блага и льготы (пенсии, пособия и др. ).
   Статья 2 Федерального закона от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"» дает перечень граждан, которые считаются занятыми:
   • работающие по трудовому договору (контракту), в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного или неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу);
   • занимающиеся предпринимательской деятельностью;
   • занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам;
   • выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей);
   • избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;
   • проходящие военную службу, а также службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;
   • проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению федеральной государственной службы занятости населения (далее – органы службы занятости);
   • временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с подготовкой к военной службе, исполнением других государственных обязанностей или иными уважительными причинами;
   • являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций.
   За пределами занятости находятся граждане, выполняющие полезные для общества функции, но не приносящие дохода. К ним относятся:
   • женщины, занимающиеся домашним хозяйством;
   • матери, воспитывающие детей;
   • лица, осуществляющие уход за больными членами семьи и некоторые другие.
   Определенные категории граждан относятся к числу незанятого населения: неработающие пенсионеры; несовершеннолетние; инвалиды войны и труда; трудоспособные граждане, не занятые никакой общественно-полезной деятельностью. К последней категории относятся лица, способные к труду, но не желающие трудиться (лица БОМЖ, алкоголики, наркоманы и др. ), и граждане, высвободившиеся из производства и ищущие работу.
   Отход от плановых методов управления экономикой, формирование рыночного механизма в России в переходный период, сопровождался возникновением ряда отрицательных тенденций и неразрешимых проблем в сфере занятости, которые существуют по сей день. Отрицательную роль в этом сыграли как «всеобщая занятость» в прошлом и зарегулированность рынка труда, так и возникшие в ходе реформ отказ от реального управления стихией рынка, от регулирования заработной платы и доходов, происходивший на фоне экономического кризиса и финансовых потрясений.
   Политика государства в области занятости может быть активной и пассивной. Выбор того или иного вида деятельности осуществляется в зависимости от состояния экономики и состояния рынка труда. В период экономического спада приоритет может быть отдан не высокозатратной и малоэффективной активной политике, а пассивной политике на рынке труда, которая проводится в аналогичных условиях во всех странах с рыночной экономикой. Это не означает, что следует отказаться от всех форм активной политики. Но источники финансирования активной и пассивной политики на рынке труда должны быть разделены во времени и пространстве. Проведение активной политики, создание новых рабочих мест, финансирование общего и специального образования – это прерогатива государства, поскольку она требует больших вложений в создание рабочих мест, организацию систем и институтов подготовки и переподготовки не только безработных, но всего экономически активного населения. Пассивная работа включает учет безработных, изучение состояния рынка, наличия рабочих мест, налаживание информации, выплату пособий по безработице. Эта работа осуществляется службами занятости и фондом занятости в тех направлениях, которые вытекают из Федерального закона от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О занятости населения в Российской Федерации“».
   В основе пассивной политики лежит система социального страхования от безработицы, отражающая иные принципы аккумулирования требуемых средств, а также критерии и условия выплаты пособий по безработице.
   В Законе от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ предусмотрены следующие государственные гарантии при реализации гражданами права на труд:
   • свобода выбора вида занятости, включая работу с различными режимами труда;
   • правовая защита от незаконного отказа в приеме на работу и от необоснованного увольнения;
   • бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве органами службы занятости;
   • бесплатное обучение новой профессии (специальности) и повышение квалификации по направлению службы занятости;
   • особый порядок проведения массовых увольнений по причинам производственного характера;
   • выплата выходного пособия при увольнении с работы;
   • выплата стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации;
   • выплата пособия по безработице гражданам, признанным безработными;
   • возможность участия в оплачиваемых общественных работах и др.
   Сдерживающим фактором от незаконных увольнений с работы является возможность восстановления на работе через суд с оплатой времени вынужденного прогула.
   Закон 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ впервые определил правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы.
   В соответствии с рассматриваемым законом, занятость – это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребителей, не противоречащая законодательству и приносящая, как правило, им заработок (трудовой доход). Занятость означает фактическую реализацию предусмотренного законом права на труд, ибо гражданину принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производственному и творческому труду.
   Закон:
   • определяет понятие занятости граждан, порядок и условия признания их безработными, подходящей и неподходящей работы, а также определяют государственную политику в области содействия занятости населения (глава I, ст. 2–7);
   • закрепляет право граждан на выбор места работы, профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, повышение квалификации, получение информации в органах службы занятости, профессиональную деятельность заграницей, обжалование действий органов службы занятости и их должностных лиц (глава II ст. 8—11);
   • предусматривает общие гарантии реализации прав граждан на труд, а также дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения, включая квоты для приема на работу инвалидов, предоставление услуг по профессиональной ориентации (глава III, ст. 12–13);
   • решает вопросы о регулировании занятости населения, федеральной службе занятости населения, систематической отчетности и информации о занятости населения, привлечении на территорию России иностранной рабочей силы, лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за пределами ее территории, организации общественных работ и др. (глава IV ст. 14–24);
   • регламентирует вопросы, касающиеся содействия работодателей в обеспечении занятости населения и их правового статуса (глава V ст. 25–26);
   • устанавливает льготы и компенсации работникам, высвобождающимся из организаций; гарантии социальной поддержки безработных; размеры стипендий, повышения квалификации и переподготовки по направлению органов службы занятости; порядок определения размеров пособия по безработице и др. (глава VI ст. 27–37);
   • определяет порядок контроля за исполнением рассматриваемого Закона и ответственности за его нарушение (глава VII ст. 38–39).
   Сформированные, в соответствии с законом, службы занятости осуществляют меры для создания новых рабочих мест, влияют на осуществление инвестиций в человеческий капитал, организацию профессиональной переориентации, переподготовки.
   Главные задачи службы занятости: 1) предоставление лицам, обращающимся в поисках работы, информации и консультаций; 2) содействие трудоустройству безработных, особенно тех, кто не может найти работу в течение длительного времени, через их участие в программах обучения методам поиска работы; 3) предоставление возможности для временной занятости на период поиска постоянной работы; 4) повышение конкурентоспособности безработных посредством их профессионального обучения.
   За годы реформ обозначились тенденции в развитии рынка труда: 1) абсолютное сокращение численности занятых; 2) ускоренный рост занятости в частном секторе; 3) рост удельного веса занятых: в торговле, в сферах обслуживания, маркетинга, здравоохранения, социального обеспечения, кредитования, финансов, страхования; 4) возникновение рынков детского труда, рабочих мест для людей пожилого и послепенсионного возраста; 5) расширение занятости в сфере самозанятости: извоз, обслуживание на дому; 6) распространение скрытой (латентной) безработицы; 7) дифференциация регионов по занятости; 8) активное развитие неформального рынка и рост занятости в теневой экономике.
   Государство влияет на занятость активными методами: расширением информационных услуг в поисках работы через службы занятости, налаживанием профессионального обучения и через создание рабочих мест с помощью общественных работ или субсидий предпринимателям за открытие новых рабочих мест. Государство должно расходовать до половины бюджета, выделяемого на политику занятости, на активные методы ограничения роста безработицы, через установление квоты для приема на работу инвалидов, предоставление услуг по профессиональной ориентации, а также путем организации обучения по специальным программам и другими мерами [41 - Левашов В. И. Социальная политика доходов и заработной платы. М., 2000. С. 213–214.].
   Защите трудовых прав работников служит и Раздел XIII ТК РФ.
   Основные направления государственной политики в области занятости, определены в ст. 5 Закона от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ и направлены на:
   • развитие трудовых ресурсов;
   • обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости;
   • создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
   • поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производственному, творческому труду;
   • обеспечение социальной защиты в области занятости населения, проведение специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы (инвалиды; граждане, имеющие на содержании лиц, которым по заключению уполномоченного на то органа необходимы постоянный уход, помощь или надзор; лица, осужденные к лишению свободы и не обеспеченные работой по независящим от них причинам; лица, освобожденные из мест лишения свободы; молодежь в возрасте до 18 лет, впервые ищущая работу; лица предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на пенсию по старости (по возрасту); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; семьи, в которых оба родителя признаны безработными; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф) [42 - Об оказании содействия в трудоустройстве, признании в установленном порядке безработными, профессиональной подготовке (переподготовке) детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и выплате им пособия по безработице см. Постановление Минтруда РФ от 10 февраля 1998 г. № 5.];
   • предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы;
   • поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места, прежде всего для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы;
   • сочетание самостоятельности органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в обеспечении занятости населения с согласованностью их действий при реализации федеральной программы содействия занятости населения;
   • координацию деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику, социальное обеспечение, регулирование роста и распределение доходов, предупреждение инфляции;
   • координацию деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения и контроля за ними;
   • обеспечение занятости в местах проживания коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств Российской Федерации с учетом их национальных и культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости;
   • международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм.

§ 3. Гарантии государства и система защиты от безработицы

Государство гарантирует гражданам Российской Федерации: 1) свободу выбора рода деятельности, в том числе работы с разными режимами труда; 2) бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости; 3) охрану труда, правовую защиту от необоснованного увольнения или необоснованного отказа в приеме на работу в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.

Система социальной защиты от безработицы

   По мере того, как продвигаются реформы, на первый план выступает общественная стабилизационная политика, которая направлена на создание системы социальной защиты и поддержки уровня жизни тех, кто в первую очередь страдает от реформ, тех, кто теряет работу от безработицы. Одним нужно обеспечить страхование по безработице, другим необходимо назначить пособие по безработице. Важно, чтобы правительство могло защитить все слои населения от угрозы потерять работу. При других условиях стабилизационная политика теряет всякий смысл. Система социальной защиты должна включать работающие программы и фонды, способные предоставлять компенсационные пособия лицам, потерявшим работу. В рыночно развитых странах существуют три вида социальной защиты:
   1) социальное страхование;
   2) система государственного вспомоществования (формируется за счет бюджета и расходуется на поддержание всех признанных за чертой бедности);
   3) система «универсального обеспечения» (преимущественно пенсионное).
   Наполнение этих фондов осуществляется из доходов предпринимательской деятельности, бюджета государства и взносов наемных рабочих.
   Безработными признаются в Российской Федерации трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом к безработным относятся лица независимо от того, где они ранее работали, т. е. от организационно-правовой формы предприятий и форм собственности и от причин увольнения (по собственному желанию, в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата).
   Порядок регистрации граждан безработными установлен соответствующим Постановлением Правительства РФ № 458 от 22 апреля 1997 г. и включает следующие этапы регистрации граждан, обратившихся в органы по вопросам занятости по месту жительства: 1) первичная регистрация; 2) регистрация в целях поиска подходящей работы; 3) регистрация в качестве безработных; 4) перерегистрация безработных граждан.
   Предоставление пособия по безработице регулируется: Законом от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ; Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 1992 г. «О мерах по социальной поддержке граждан, потерявших работу и заработок (доход) и признанных в установленном порядке безработными»; Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. «Об утверждении порядке регистрации безработных граждан» и Приказом Минсоцобеспечения РСФСР № 154 и Госкомзанятости РСФСР № 001 от 20 августа 1991 г. «О порядке оформления безработным досрочных пенсии органами социального обеспечения по предложению органов государственной службы занятости населения».
   Инвалид может быть признан безработным при наличии трудовой рекомендации, включающей заключение о рекомендуемом виде труда, его условиях, которая выдается в установленном порядке, и индивидуальной программы реабилитации инвалида. При этом инвалид не должен иметь работы, должен быть зарегистрированным в органе Федеральной службы занятости России в целях поиска подходящей работы и быть готовым приступить к ней.
   Не могут быть признаны безработными лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (ПБОЮЛ), когда они сами обеспечивают себя работой.
   Решение о признании гражданина безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина не позднее 11 дней со дня обращения. Для этого необходимо предъявить органам службы занятости паспорт, трудовую книжку, документы, удостоверяющие профессиональную квалификацию, а также справку о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы. Для лиц, впервые ищущих работу (ранее не работавших), не имеющих профессии (специальности), достаточно паспорта и документа об образовании.

Социальные гарантии безработным

   Государство гарантирует безработным:
   • пособие по безработице;
   • бесплатные профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации по направлению органов службы занятости;
   • обеспечение социальной поддержки;
   • компенсацию в соответствии с законодательством Российской Федерации материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов службы занятости;
   • бесплатные медицинское обслуживание и медицинское освидетельствование при приеме на работу и направлении на обучение;
   • возможность заключения срочных трудовых договоров (контрактов) на участие в оплачиваемых общественных работах, организуемых с учетом возрастных и иных особенностей граждан;
   • возможность добровольного страхования на случай потери работы.
   1. Выплаты пособий по безработице. В России государство гарантирует безработным выплату пособия в соответствии со ст. 37 Конституции РФ. Пособие по безработице выплачивается гражданам, признанным в установленном порядке безработными. Продолжительность выплаты пособия в каждом периоде безработицы не может превышать 12 месяцев в суммарном исчислении в течение 18 календарных месяцев, а для лиц предпенсионного возраста – в течение 24 календарных месяцев.
   Гражданам, признанным в установленном порядке безработными, пособие по безработице начисляется с первого дня признания их безработными. В случае непредоставления оплачиваемой подходящей работы по истечении 18 календарных месяцев безработицы безработный имеет право на повторное получение пособия по безработице в размере минимальной оплаты труда, если иное не предусмотрено рассматриваемым законом.
   Пособие по безработице выплачивается не реже двух раз в месяц при условии прохождения безработным перерегистрации в установленные службой занятости срока.
   2. Дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения. Государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, нуждающимся в социальной защите и испытывающим трудности в поиске работы, путем разработки и реализации целевых программ, содействия занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций (включая организации для труда инвалидов).
   В соответствии с существующим законодательством выплаты представляют собой денежные безвозвратные ссуды работникам, потерявшим работу, и компенсирующие возможные потери в заработке рабочих и служащих, не работавших в течение определенного времени по уважительным причинам, предусмотренным законом. Эти виды выплат гарантируют: 1) сохранение среднего заработка в случаях выполнения в рабочее время государственных и общественных обязанностей; 2) оплату времени ежегодного отпуска, простоя не по вине работника, вынужденного прогула при признании увольнения незаконным и т. д.
   Данные гарантии даются от лица государства и должны выполняться с момента потери работы и лишения постоянного источника дохода.
   Гарантии государства в отношении своих граждан, потерявших работу, предоставляются в двух основных формах:
   1) обеспечение стабильного источника существования на определенный законом и социально-экономической необходимостью период, времени;
   2) гарантия свободы выбора, способа своего существования в период незанятости, в том числе и зарегистрированной. Государство не навязывает безработному виды его занятости или незанятости, контролируя его трудовое поведение, не уподобляет его иждивенцу, полагающегося только на помощь государства.
   2. 1. Дополнительные меры защиты беременных женщин. Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. «О дополнительных мерах по социальной защите беременных женщин, и женщин имеющих детей в возрасте до трех лет, уволенных в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций» установлено: 1) время со дня их увольнения до достижения ребенком возраста трех лет включается в непрерывный трудовой стаж для назначения пособий по государственному социальному страхованию; 2) ежемесячные компенсационные выплаты в размере, установленном для женщин, состоящих в трудовых отношениях на условиях найма с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности и находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им 3-летнего возраста, в случае если они находились на момент увольнения в отпуске по уходу за ребенком и не получают пособия по безработице. Указанные выплаты производить за счет средств бюджета Российской Федерации.
   2. 2. Пособия женам (мужьям) военнослужащих. Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. «О размерах и порядке выплаты ежемесячного пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в период их проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать и не могут не трудиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, а также по состоянию здоровья детей» установлено, что женам (мужьям) военнослужащих выплачивается за счет Министерства обороны Российской Федерации и других министерств по принадлежности ежемесячное пособие в размере минимальной оплаты труда, а в местностях, где применяется районный коэффициент, с учетом этих коэффициентов.
   Все виды пособий и других выплат безработным подлежат индексации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1799-1 «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР».
   3. Стипендии безработным в период профессиональной подготовки.
   Государство в целях обеспечения занятости гарантирует безработным гражданам бесплатную профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации по направлению органов службы занятости.
   При этом профессиональная подготовка, повышение квалификации и переподготовка безработных граждан осуществляются в образовательных учреждениях профессионального и дополнительного образования, учебных центрах органов службы занятости или иных образовательных учреждениях, образовательных подразделениях организаций или в иных учебных заведениях в соответствии с заключаемыми органами службы занятости договорами.
   Право в приоритетном порядке пройти профессиональную подготовку, повышение квалификации и переподготовку имеют безработные инвалиды, безработные граждане по истечении шестимесячного периода безработицы, жены (мужья) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, выпускники общеобразовательных учреждений, а также граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессий (специальности).
   Органы образования по запросу органов службы занятости представляют им информацию о профессионально-квалификационной структуре выпуска и численности выпускников, нуждающихся в трудоустройстве.
   В период профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки по направлению органов службы занятости гражданам выплачивается стипендия:
   • уволенным – в размере 75 % от их среднего заработка, но не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда и не выше уровня средней заработной платы, сложившегося в республике Российской Федерации, крае, области, городах Москве и Санкт-Петербурге, автономной области, автономном округе;
   • гражданам, стремящимся возобновить трудовую деятельность после перерыва, ищущим работу – впервые в размере стипендии, установленной государством для учебных заведений соответствующего профиля, но не ниже размера пособия по безработице, предусмотренного для этой категории граждан;
   • лицам, оставившим прежнюю работу вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, – за счет средств соответствующих организаций в размере 100 % среднего заработка.

§ 4. Пути совершенствования политики занятости

   Тенденция развития экономики России показывает фактическое снижение занятости, в том числе и за счет уменьшения численности работников в секторе самозанятости. Это привело к сужению источников дохода семей и снижению потребления. Уровень безработицы выше 10 % и тенденции к ее дальнейшему росту могут привести к нарастанию социальной нестабильности в обществе и превратить безработицу в одну из наиболее значимых причин социальных потрясений. Без снижения численности безработных, работающих «бедных», занятых не полный рабочий день и работающих в финансово неблагополучных предприятиях и организациях, без улучшения в сфере занятости, не может быть преодолено обнищание населения, а стало быть, и экономический кризис.
   Преодоление деформации социальной структуры в большой степени зависит от нормализации ситуации в сфере занятости и совершенствования оплаты труда наемных работников, от успешности развития национальной промышленности, малого предпринимательства и самозанятости. Отсюда важнейшим приоритетом государственном социальной политики становится активное содействие обеспечению эффективной занятости вместе с преодолением неоправданно заниженной цены труда.
   Только подъем отечественной промышленности, активизация процессов отраслевой реструктуризации и реформирование экономики могут оказать влияние на изменение состояния занятости населения.
   Правительство направляет основное внимание на:
   • сохранение активной роли государства в создании условий для реализации свободы выбора рода занятий;
   • нейтрализацию социальных последствий безработицы за счет расширения занятости в негосударственном секторе и создания для него благоприятных условий для привлечения инвестиций на нужды этого сектора;
   • содействие предпринимательству и развитию самодеятельности населения;
   • обеспечение экономической безопасности граждан, наемных работников и предпринимателей;
   • обеспечение функционирования рынка труда и капитала;
   • совершенствование механизма государственного регулирования процессов формирования и движения инвестиций по территории России;
   • обеспечение использования корпоративного и частного капитала с учетом интересов занятости;
   • ориентацию государственной финансово-кредитной и налоговой политики на структурную перестройку промышленности и повышение конкурентоспособности ее продукции, на содействие развитию в регионах малых и средних предприятий производственного профиля;
   • обеспечение формирования законодательной и институциональной базы взаимодействия труда и капитала под контролем государства.
   «В перспективе главным принципом функционирования рынков труда и капитала должно стать главенство государственных интересов в обеспечении занятости на уровне, достаточном для поддержания воспроизводства населения. Речь идет о повышении минимальных социальных стандартов потребления материальных и духовных благ и услуг в области образования, и охраны здоровья в объемах, гарантированных Конституцией РФ. Данные мероприятия должны реализовываться достаточно интенсивно, поскольку медленная перестройка структуры занятости потребует серьезной поддержки предприятий и даже целых отраслей. Это является существенной нагрузкой на бюджет, и может привести к непредсказуемости процесса реформ. Возрастание численности экономически неактивного населения тоже увеличивает затраты работающих на содержание иждивенцев, и снижает стимулы к эффективному развитию и реформированию экономики.
   Основные направления государственного регулирования рынка труда:
   • стимулирования занятости и увеличения числа рабочих мест;
   • направленные на подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников;
   • содействия найму рабочей силы;
   • социального страхования.
   В области социального страхования и социальной защиты населения Правительство РФ должно проводить работу в направлении:
   о повышения адресности и эффективности использования средств, выделяемых на социальные нужды; о разработки единых принципов и критериев предоставления различных социальных выплат и льгот; о сохранение порядка государственной адресной поддерж – ки нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Контрольные вопросы

   1. Что входит в понятие «социальная политика государства в сфере занятости»?
   2. Укажите конституционную норму, запрещающую принудительный труд.
   3. Перечислите закрепленные конвенцией МОТ формы труда, применение которых свидетельствует о существовании в обществе принудительного или обязательного труда. Какие формы труда не являются принудительными?
   4. Расскажите о нормативном содержании конституционного права на труд.
   5. В каких нормах Трудового кодекса РФ раскрыто понятие принудительного труда и предусмотрены соответствующие ограничения?
   6. Дайте определение индивидуального и коллективного трудового спора.
   7. Кто не имеет право на проведение забастовки?
   8. Дайте нормативное определение незаконной забастовки.
   9. Приведите нормативный перечень граждан, которые считаются занятыми.
   10. Дайте нормативное определение занятости.
   11. Укажите главные задачи службы занятости.
   12. Перечислите основные направления государственной политики в области занятости.

Литература

   1. Албегова И. М., Емцов Р. Г., Холопов А. В. Государственная экономическая политика: Опыт перехода к рынку / Под общ. ред. д. э. н., проф. А. В. Сидоровича. М., 1998.
   2. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // РГ от 10 декабря 1998 г.
   3. Конституция Российской Федерации 1993 г. //РГ, 25 декабря 1993 г.
   4. Левашов В. И. Социальная политика доходов и заработной платы. М., 2000.
   5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.
   6. Постановление Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. № 458 «Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан» (в ред. от 5 ноября 1999) // СЗ РФ. 1997, № 17. Ст. 2009.
   7. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева, М., 1996.
   8. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
   9. Трудовое право России: Учебник // Под ред. А. С. Пашкова. СПб., 1993.
   10. Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"» (с изм. ) // СЗ РФ. 1996 г. № 17. Ст. 1915.
   11. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» / СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.

Глава 10
Социальная политика государства по обеспечению прав граждан на образование

§ 1. Гарантии и осуществление прав граждан на образование

   В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает особое положение. Впервые это право было закреплено в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и получило свое дальнейшее развитие в ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Статья 43 Конституции Российской Федерации законодательно сконструирована на положениях этих документов [43 - Статья 43 Конституции РФ: 1. Каждый имеет право на образование. 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. 3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении на предприятии. 4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. 5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.].
   Российское государство, исходя из исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала страны, в Федеральном законе от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"» (с изм. ) провозгласило область образования приоритетной.
   Положения, закрепленные в ст. 43 Конституции и в Законе Российской Федерации от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ, в полной мере отвечают международным стандартам в сфере образования.
   В указанном законе под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
   Названный закон закрепил также следующие принципы государственной политики в области образования:
   • гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
   • единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
   • общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
   • светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
   • свобода и плюрализм в образовании;
   • демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений.
   14 декабря 1960 г. Генеральная конференция Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования. Согласно ст. 1 этой Конвенции запрещается проявление любой дискриминации в области образования, в частности: закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа; ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования; создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для каких-либо лиц или группы лиц по общему правилу; создание положения, несовместимого с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц, стремящихся к получению образования.
   Российское законодательство практически не содержит дискриминационных положений. Так, согласно ст. 5 Закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ, гражданам гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Однако российские граждане сталкиваются с фактической дискриминацией в сфере образования. Ее существование обусловлено разными возможностями получения образования в городской и сельской местности и в разных регионах страны, неодинаковым качеством получаемого образования вследствие нехватки учителей в отдаленных местностях и в сельских районах, различиями в уровнях материально-технической оснащенности образовательных учреждений и квалификации учителей, преподавателей и некоторыми другими факторами.
   Немаловажным в условиях многонационального Российской государства является и положение о том, что граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, представляемых системой образования, руководствуясь при этом общими принципами языковой политик в этой сфере, закрепленными в Законе РСФСР от 25 декабря 1991 г. «О языках народов РСФСР». Это право граждан обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также условий для их функционирования (ст. 6). Государство оказывает также содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов Российской Федерации, не имеющих своей государственности.
   Важной составной частью права на образование выступает положение о том, что совершеннолетние граждане имеют право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования.
   Материальной гарантией получения каждым гражданином Российской Федерации образования выступает государственное и (или) муниципальное финансирование образования.
   В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования, предоставляя стипендии, льготное или бесплатное питание, проезд на транспорте и иные виды льгот и материальной помощи. Гражданам, проявившим выдающиеся способности, предоставляются специальные государственные стипендии в повышенных размерах, финансируется их обучение за рубежом.
   В ч. 2 ст. 43 Конституции РФ закреплены две важные государственные гарантии реализации права граждан на образование:
   • общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях;
   • бесплатность получения перечисленных видов образования в указанных образовательных учреждениях и на предприятиях.
   Эти гарантии взаимообусловлены: возможность бесплатного обучения названных видов образования, естественно, содействует его общедоступности. Одновременно общедоступность образования для большинства населения страны немыслима без возможности получить его бесплатно. Закреплением указанных гарантий наше государство превзошло уровень требований, изложенных в п. «а» ст. 4 Конвенции от 14 декабря 1960 г., в котором, в частности, говорится, что только начальное образование является обязательным и бесплатным. Из содержания же рассматриваемой конституционной нормы следует, что все указанные в ней виды образования, если его получают в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, являются бесплатными. При этом, однако, следует учесть, что виды образования, перечисленные в ч. 2 ст. 43 Конституции, граждане имеют право получить бесплатно лишь впервые. Что касается лиц, имеющих начальное и среднее профессиональное образование, то они, по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, вправе неоднократно получать его бесплатно (п. 7 ст. 50 Закона от 13 января 1996 г. ).
   Для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей, а иногда и необходимой коррекции нарушений в развитии ребенка в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Им государство гарантирует практически полную финансовую и материальную поддержку и обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения (ч. 2 и 3 ст. 18 Закона от 13 января 1996 г. ). Достаточно сказать, что за пребывание детей в детских дошкольных учреждениях родители платят не более 20 % затрат на содержание ребенка в конкретном учреждении. Некоторые категории родителей освобождены от платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях. Например, лица, имеющие детей с отклонениями в физическом или психическом развитии, детей больных туберкулезом.
   Государственные и муниципальные дошкольные образовательные учреждения в соответствии с их направленностью делятся на следующие виды:
   • детский сад;
   • детский сад с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др. );
   • детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников;
   • детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур;
   • детский сад комбинированного вида, включающий общеразвивающие, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании;
   • центр развития ребенка – детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления всех воспитанников.
   Порядок деятельности этих дошкольных образовательных учреждений закреплен в Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации 1 июля 1995 г. № 677.
   Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ:
   • начальное общее;
   • основное общее;
   • среднее (полное) общее образование. Порядок его получения регламентирован в ст. 19 Закона от 13 января 1996 г.
   Кроме того, существуют образовательные учреждения профессионального типа, которые осуществляют подготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня согласно перечням профессий и специальностей, устанавливаемым Правительством Российской Федерации на основе профессиональных образовательных программ. Так, начальное профессиональное образование можно получить в профессионально-технических и иных училищах, учебно-производственных мастерских, межшкольных учебных комбинатах и т. п. Среднее профессиональное образование может быть получено в средних специальных учебных заведениях или на первой ступени образовательных учреждений высшего профессионального образования.
   В системе образовательных учреждений страны существуют также учреждения специализированной направленности. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. № 676 утверждено Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Специализированные учреждения имеются и для детей с общественно опасным поведением, которые функционируют на основании Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. № 420.
   Разнообразие видов образования и возможность получения его в различных формах — очной, очно-заочной (вечерней), заочной и др. – также указывают на общедоступность образования в нашей стране.
   Положения, закрепленные вч. 3 ст. 43 Конституции РФ, реализуются в значительной мере также через Закон РФ от 13 января 1996 г.
   В ч. 3 ст. 5 этого закона установлено, что государство гарантирует гражданам бесплатность высшего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня граждан получает впервые. Многие вопросы, касающиеся получения высшего образования, разрешены в актах Правительства Российской Федерации, например, в Постановлении Правительства от 28 апреля 1994 г. № 407 «О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России» и Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации».
   В соответствии с Типовым положением, высшим учебным заведением в Российской Федерации является образовательное учреждение, имеющее статус юридического лица и реализующее профессиональные образовательные программы высшего профессионального образования. Высшее учебное заведение создается, реорганизуется, функционирует и ликвидируется в соответствии с Законом от 13 января 1996 г. другими законодательными актами Российской Федерации, этим Положением и своим уставом.
   В ст. 13 Закона от 13 января 1996 г. приводятся реквизиты устава образовательного учреждения. Кроме государственных и муниципальных образовательных учреждений в Российской Федерации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций, негосударственные образовательные учреждения.
   Затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующих типа и вида.
   Высшие учебные заведения могут иметь филиалы, факультеты, подготовительные отделения, научно-исследовательские лаборатории, аспирантуру, докторантуру, учебные подразделения дополнительного профессионального образования, опытные хозяйства, учебные театры и другие структурные подразделения. В составе высших учебных заведений могут быть предприятия, учреждения и организации.
   Высшее учебное заведение самостоятельно формирует свою структуру, за исключением создания, реорганизации, переименования и ликвидации филиалов. Структурное подразделение высшего учебного заведения не является юридическим лицом. Его статус и функции определяются положением, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом.
   Прием граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения для получения высшего профессионального образования на конкурсной основе производится по заявлениям поступающих. Условия конкурса должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать зачисление наиболее способных и подготовленных к освоению образовательной программы соответствующего уровня и (или) ступени, если иное не предусмотрено законодательством России. Образовательные программы могут осваиваться в различных формах, отличающихся объемом обязательных занятий педагогического работника со студентом: очная форма, очно-заочная (вечерняя) форма, заочная форма, экстернат. Допускается сочетание этих форм, в том числе соединение обучения по очной форме с работой на предприятии, в учреждении, организации.
   Профессиональные образовательные программы высшего профессионального образования представляют собой совокупность образовательных услуг, позволяющих реализовать требования, установленные государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования.
   Итоговая аттестация выпускника высшего учебного заведения является обязательной и осуществляется после освоения образовательной программы в полном объеме.
   Высшее учебное заведение, имеющее государственную аккредитацию и реализующее общеобразовательные и профессиональные образовательные программы, выдает выпускникам диплом о высшем образовании государственного образца, действующий на всей территории России. Перечень изученных дисциплин приводится в приложении к диплому.
   Лицам, имеющим диплом о высшем образовании, предоставляется возможность получения послевузовского профессионального образования с целью повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации, получения ученой степени.
   Основой государственных гарантий получения гражданами Российской Федерации образования в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования.
   В Законе от 13 января 1996 г. определяется компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (ст. 28–31).
   Высшее учебное заведение в соответствии с российским законодательством и своим уставом вправе осуществлять сверх установленных заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся подготовку специалистов соответствующего уровня образования с оплатой стоимости обучения, оказывать платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами, по договорам с юридическими и (или) физическими лицами. Такое разрешение дано Правительством в названном Постановлении от 28 апреля 1994 г. и в Типовом положении от 5 апреля 2001 г. № 264.
   Указанные виды деятельности не могут быть оказаны взамен и в рамках образовательной деятельности, финансируемой за счет средств соответствующего бюджета.
   Стоимость обучения и размер оплаты за предоставление дополнительных образовательных услуг устанавливаются ректором высшего учебного заведения с учетом утвержденной сметы расходов.
   Обучение на платной основе допускается и в негосударственных образовательных учреждениях либо в учреждениях, создаваемых при научных центрах, предприятиях и т. д., при соблюдении учебным заведением требований государственного образовательного стандарта, получения лицензии и государственной аттестации.
   Право на образование, являясь одним из основных и неотъемлемых конституционных прав, может быть реализовано гражданином в различных формах и после получения бесплатного высшего образования, но уже без обязательной гарантии бесплатности.
   Обязательность получения каждым основного общего образования относится к конституционным обязанностям граждан в сфере образования. В соответствии с Законом РФ от 13 января 1996 г. под основным общим образованием понимается окончание 9 классов общеобразовательной школы или иного, приравненного к ней по статусу, образовательного учреждения. Лицу, получившему такое образование (при успешном окончании процесса обучения), выдается документ государственного образца на уровне образования. Этот документ является необходимым условием для продолжения обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования (ч. 2, 4 ст. 27).
   Требование об обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 15 лет, если соответствующее образование не было получено учеником ранее. Этот возраст может быть увеличен для подростков с общественно опасным поведением и для подростков с отклонениями в развитии. Названным законом установлен также предельный возраст обучающихся для получения основного общего образования по очной форме обучения – 18 лет.
   Учитывая роль образования в формировании личности и его значимость для общества, в Конституции использован особый прием правового регулирования: обязанность гражданина получить основное общее образование как бы удваивается обязанностью родителей или лиц, их заменяющих, принять все необходимые меры, чтобы дети получили такое образование. Одновременно такое удвоение означает запрет для родителей препятствовать детям в приобретении образованиия названного уровня. Выполнение родителями (лицами, их заменяющими) предусмотренной в данной конституционной норме обязанности неразрывно связано с их правами. Так, они имеют право до получения детьми основного общего образования выбирать формы обучения, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением (ст. 52). Родители, лица, их заменяющие, несут ответственность за воспитание обучающихся детей и получение ими основного общего образования.
   В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Государственный образовательный стандарт (далее – стандарт) состоит из обязательного минимума содержания основных образовательных программ, максимального объема учебной нагрузки обучающихся, требований к уровню подготовки учеников. Порядок разработки, утверждения и введения стандартов определяется Правительством РФ, за исключением случаев, предусмотренных законом. Однако важно отметить, что стандарт основного общего образования устанавливается федеральным законом. Стандарты разрабатываются на конкурсной основе и уточняются не реже одного раза в 10 лет также на основе конкурса, который объявляется Правительством РФ.
   Для обучающихся с отклонениями в развитии государством устанавливаются специальные стандарты. Главное социальное предназначение стандартов состоит в том, что они являются основой для объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования (ст. 7) [44 - Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. № 174 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и введения в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования» // САПП РФ. 1994, № 10. Ст. 793.Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 940 «Об утверждении государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования» // СЗ РФ. 1994, № 18. Ст. 2085.Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 309 «О федеральных компонентах государственных образовательных стандартов дошкольного образования» // СЗ РФ. 2000, № 16. Ст. 1705.].
   Конкретизируют стандарты в России образовательные программы. Именно они определяют содержание образования определенных уровней и направленности. В образовательном процессе в настоящее время используются общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные) программы. Программы первого вида направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. Что касается профессиональных образовательных программ, то они направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. Оба типа образовательных программ естественно конкретизируются применительно к виду получаемого образования.
   Согласно ст. 8 Закона от 13 января 1996 г. система образования в России представляет собой совокупность:
   • взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
   • сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
   • органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
   Действующая в стране система образования поддерживает различные формы образования, в том числе получение образования в негосударственных образовательных организациях, создаваемых в организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций (частные учреждения, учреждения общественных и религиозных организаций, объединений).
   Государство поощряет также получение образования в форме семейного образования и самообразования с прохождением аттестации в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа, а также получение дополнительного образования в учреждениях повышения квалификации, на курсах, в центрах профессиональной ориентации, школах искусств, домах детского творчества и т. д.
   Проведенный в 2001 г. анализ реального положения дел в сфере образования позволил сделать рабочей группе президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформирования образования вывод о том, что воспитание и психологическая поддержка личности в образовательных учреждениях отстают от диктуемых временем требований. В этой оторванности образовательной отрасли от потребностей страны и состоит сегодня основная коллизия российского образования, которую призвана разрешить модернизация образования.
   Неэффективно содержание общего образования – крайне устаревшее и перегруженное, наукообразное и нефункциональное, оторванное от реальных потребностей жизни. По официальному признанию Министерства образования, чтобы изучить все, что требует школьные программы, учащимся необходимо 167 ч в неделю, тогда как в неделе всего 168 ч; министерство также констатирует, что более половины школьников не усваивают свыше 60 % программного материала по математике, физике, химии, биологии. При этом последний системный пересмотр содержания школьного образования предпринимался почти сорок лет назад, в середине 1960-х годов.
   Неэффективно профессиональное образование, не согласованное ни с реальными и перспективными потребностями страны в кадрах, ни с современными требованиями к их квалификации, в результате чего выпускники профессиональных учебных заведений всех уровней в значительной своей части (до 60 %) оказываются неконкурентоспособными и невостребованными на рынке труда.
   Неэффективно управление образованием, предельно бюрократизированное, неспособное реализовать как внесистемные, так и внутрисистемные факторы и ресурсы развития образования. Отсутствует прогноз в подготовке кадров и соотнесение его с потребностями рынка труда, отсутствуют социально-экономические и качественные показатели работы отрасли, отсутствует текущий мониторинг образования.

   Таким образом, центральной задачей в преобразовании системы образования становится обеспечение его современного качества, выстраивание эффективной образовательной системы с действенной экономикой и управлением, соответствующей запросам современной жизни и потребностям развития страны.

§ 2. Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 г

   Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 г. [45 - Национальная доктрина образования/Материалы заседания Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. // РГ. 2000. № 32.]
   Стратегические цели образования тесно увязаны с проблемами развития российского общества, включая:
   • преодоление социально-экономического и духовного кризиса, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности;
   • восстановление статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, науки, высоких технологий и экономики;
   • создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России.
   Доктрина отражает интересы граждан России и призвана создать в стране условия для всеобщего образования населения, обеспечить реальное равенство прав граждан и возможность каждому повышать образовательный уровень в течение всей жизни.
   Доктрина признает образование сферой накопления знаний и умений, создания максимально благоприятных условий для выявления и развития творческих способностей каждого гражданина России, воспитания в нем трудолюбия и высоких нравственных принципов, а также признает образование сферой трудовой занятости населения, прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала.
   Доктрина определяет основные направления совершенствования законодательства в области образования и является основой для разработки программ развития образования.
   Доктрина отражает решимость и волю государства принять на себя ответственность за будущее отечественного образования, являющегося основой социально-экономического и духовного развития России.

Основные цели и задачи образования

Система образования призвана обеспечить: 1) историческую преемственность поколений, сохранение, распространение и развитие национальной культуры; воспитание патриотов России, граждан правового, демократического, социального государства, уважающих права и свободы личности и обладающих высокой нравственностью; 2) разностороннее и своевременное развитие детей и молодежи, формирование навыков самообразования и самореализации личности; 3) формирование у детей и молодежи целостного миропонимания и современного научного мировоззрения, развития культуры межэтнических отношений; 4) систематическое обновление всех аспектов образования, отражающего изменения в сфере культуры, экономики, науки, техники и технологий; 5) непрерывность образования в течение всей жизни человека; 6) многообразие типов и видов образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, обеспечивающих индивидуализацию образования; 7) преемственность уровней и ступеней образования; 8) развитие отечественных традиций в работе с одаренными детьми и молодежью, участие педагогических работников в научной деятельности; 9) подготовка высокообразованных людей и высококвалифицированных специалистов, способных к профессиональному росту и профессиональной мобильности в условиях информатизации общества и развития новых наукоемких технологий; 10) экологическое воспитание, формирующее бережное отношение населения к природе.

Основные задачи государства в сфере образования

Государство в сфере образования обязано обеспечить: I) реализацию конституционного права и равные изначальные возможности на получение бесплатного образования высокого качества; 2) сохранение и развитие единого образовательного пространства России; формирование в общественном сознании отношения к образованию как высшей ценности гражданина, общества и государства; 3) условия для полноценного и ответственного обучения и воспитания детей в семье, в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 4) всестороннюю заботу о здоровье и физическом воспитании и развитии учащихся и студентов; 5) ликвидацию детской беспризорности, предотвращение и искоренение преступности среди молодежи; 6) воспитание молодого поколения в духе высокой нравственности и уважения к закону; 7) создание социально-экономических условий для приоритетного развития системы образования, качественное изменение ее финансирования; 8) нормативное финансирование образовательных учреждений, обеспечивающее развитие материально-технической базы образования, повышение социального статуса обучающихся и работников; 9) привлечение работодателей и других заказчиков специалистов к социальному партнерству и организации профессионального образования с целью удовлетворения потребностей рынка труда; 10) доступ обучающихся и преподавателей каждого образовательного учреждения к информационно-дидактическим программам, технологиям, сетям и базам данных, учебной и научной литературе; 11) предоставление бесплатных учебников для учащихся общеобразовательных школ и учений начального профессионального образования; доступность учебной и научной литературы для студентов среднего и высшего профессионального образования; 12) правовые условия функционирования и развития образовательных учреждений различных форм собственности; 13) гармонизацию национальных и этнокультурных отношений; 14) сохранение и поддержку этнической самобытности народов России, гуманистических традиций их культур; 15) сохранение языков и культур малых народов Российской Федерации; 16) качественное образование в сельской школе на основе развития ее материальной базы, современных технологий обучения, сохранении дополнительных социальных гарантий для учащихся и педагогов в сельской местности; 17) государственную поддержку образовательных учреждений всех форм собственности, обеспечивающих реализацию государственной политики в области образования; 18) реализацию условий для получения качественного образования детьми-сиротами, детьми-инвалидами и детьми из семей с низкими доходами; 19) развитие высших учебных заведений как центров образования, культуры, науки и новых технологий; 20) поддержку различных форм самоорганизации обучающихся как неотъемлемую часть всей системы образования и формирования гражданской правовой культуры молодежи; 21) интеграцию российской системы образования и мировой образовательной системы с учетом отечественного опыта и традиций.

Ожидаемые результаты, реализации доктрины

В результате реализации доктрины российская система образования должна обеспечить: 1) бесплатным дошкольным образованием – всех желающих; 2) обязательным и бесплатным основным общим образованием – все население; 3) общедоступным и бесплатным средним (полным) общим образованием – все население; 4) общедоступным и бесплатным начальным профессиональным образованием – всех желающих; 5) общедоступным и бесплатным средним профессиональным образованием – всех желающих; 6) бесплатным высшим профессиональным образованием – каждого второго выпускника со средним (полным) общим образованием, включая выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования; 7) бесплатным послевузовским образованием; 8) дополнительным образованием – всех желающих, при этом детям оно предоставляется на бесплатной основе; 9) общедоступным и бесплатным специальным образованием лиц с ограниченными возможностями здоровья – всех нуждающихся.
Вводится государственное финансовое именное обязательство, обеспечивающее реализацию права на образование детьми-сиротами, детьми-инвалидами, детьми из семей с низкими доходами, а также система социального кредитования для студентов.

Стипендии учащихся и студентов

   В Российской Федерации стипендии обучающихся будут устанавливаться в следующих размерах:
   • учащимся учреждений начального профессионального образования, не находящимся на государственном обеспечении, – не менее 35 % прожиточного минимума в Российской Федерации;
   • учащимся учреждений начального профессионального образования, находящимся на полном государственном обеспечении, – не менее 25 % прожиточного минимума в Российской Федерации;
   • студентам учреждений среднего профессионального образования – не менее 40 % прожиточного минимума в Российской Федерации;
   • студентам высших учебных заведений – не менее половины прожиточного минимума в Российской Федерации.

Финансирование системы, образования

   Для реализации целей, определяемых доктриной, устанавливается поэтапное увеличение объемов финансирования системы образования.
   Первый – антикризисный этап (2000–2003). Объем финансирования системы образования – не ниже 7 % от ВВП в том числе за счет бюджетов всех уровней не менее 6 % от ВВП, из них за счет средств федерального бюджета не менее 1 % ВВП (не менее 6 % от расходной части федерального бюджета).
   Второй этап (2004–2010). Объем финансирование системы образования – не ниже 8 % ВВП, в том числе за счет бюджетов всех уровней не менее 6,5 % ВВП, из них за счет средств федерального бюджета не менее 1,2 % ВВП (не менее 7 % от расходной части федерального бюджета).
   Третий этап (2011–2025). Объем финансирования системы образования – не ниже 10 % от ВВП в том числе за счет бюджетов всех уровней не менее 8 % от ВВП, из них за счет средств федерального бюджета не менее 1,5 % ВВП (не менее 9 % от расходной части федерального бюджета).

Контрольные вопросы

   1. Дайте нормативное определение понятию «образование».
   2. Назовите принципы государственной социальной политики в области образования.
   3. Перечислите конституционные гарантии реализации права граждан на образование.
   4. Перечислите категории родителей, освобожденных от платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях.
   5. В каких формах можно получать образование в высших учебных учреждениях?
   6. Что представляет собой система образования в России?

Литература

   1. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // РГ. 10 декабря 1998 г.
   2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.
   3. Национальная доктрина образования. Материалы заседания Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. // РГ. № 32. 2000. 20 февраля.
   4. Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации» / СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1595.
   5. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. № 420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1681.
   6. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. № 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693.
   7. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. № 677 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2694.
   8. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004). Раздел: Политика в сфере образования» // СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3295.
   9. Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.
   10. Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
   11. Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

Глава 11
Политика государства по защите интересов семьи

   В современном обществе семья является естественной и основной ячейкой, важнейшей социальной ценностью.
   Государство исходит из понимания непреходящей ценности семьи для жизни и развития человека; понимания важности семьи в жизни общества, ее роли в воспитании новых поколений, обеспечении общественной стабильности и прогресса.
   В России, по данным официальной статистики, 90 % граждан проживают в составе семьи [46 - Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996.].
   Семья обеспечивает своим членам экономическую, социальную и физическую безопасность; заботу о малолетних, престарелых и больных; условия для социализации детей и молодежи.
   Согласно Указу Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики», государственная семейная политика является составной частью социальной политики Российской Федерации и представляет собой целостную систему принципов, оценок и мер организационного, экономического, правового, научного, информационного, пропагандистского и кадрового характера, направленных на улучшение условий и повышение качества жизни семьи.
   Социальная защита семьи и детей сегодня приобрела особую актуальность в связи с динамичными процессами, происходящими в обществе и связанными с его расслоением и изменением статуса сложившихся ранее социальных категорий населения. Это проявляется в значительных масштабах обнищания семей с детьми, снижением уровня здоровья, повышения заболеваемости и смертности населения, нарастающими депопуляционными тенденциями, явлениями деградации и негативными изменениями генофонда нации.
   Причины негативных явлений связаны не только с трудностями перехода к рыночной экономике, но и во многом они исходят из упрощенного понимания социальной защищенности как гарантированного минимума материального достатка. В связи с этим необходимо действенное просвещение населения в области предоставляемых социальных услуг.

§ 1. Социально-экономическое положение семьи в современной России

   С переходом на рыночные отношения в значительной степени снизился жизненный уровень населения России. Особенно ухудшилось материальное положение многодетных семей, одиноких матерей, семей с детьми-инвалидами, студенческих семей. Практически все денежные доходы указанных семей используются на покупку продуктов питания.
   Происходящая в последние годы социально-экономическая и политическая трансформация российского государства и общества привела к коренной ломке экономических и социальных структур. В этих условиях особое значение имеют изучение и сохранение такого важнейшего первичного базового института общества, каким является семья.
   Основные принципы семейной политики, провозглашенные ООН, заключаются в следующем:
   • семья как важнейшая ячейка общества заслуживает внимания, защиты и поддержки со стороны государства независимо от типов семей, многообразия индивидуальных предпочтений и социальных условий;
   • необходимо поощрять права и свободы индивида в семье;
   • семейная политика должна быть направлена на поощрение равноправия между мужчинами и женщинами в распределении семейных обязанностей и закреплять равные их возможности участвовать в трудовой и общественной жизни;
   • все меры семейной политики должны укреплять самостоятельность и независимость семей, обеспечивая помощь семье в выполнении присущих ей функций, не подменяя их государственными структурами.
   Мировым сообществом сформулированы также приоритетные для всех государств задачи семейной политики:
   • формирование эгалитарных (равноправных) отношений между супругами в семье;
   • улучшение положения неполных семей с одним кормильцем, с больными и престарелыми членами семьи;
   • защита семей от нищеты и лишений, от негативных воздействий изменений, которые связаны с экономикой, миграцией, урбанизацией, экологией, и вследствие чего семья часто утрачивает возможность выполнять свои функции;
   • создание условий, позволяющих семьям принимать грамотные решения по определению интервалов между рождениями детей и их количества;
   • предотвращение алкоголизации и наркомании, насилия в семье.
   Проблемы, с которыми сталкивается современная российская семья в результате социальных и экономических изменений:
   • низкая материальная обеспеченность;
   • увеличение социальной и географической мобильности; миграция, в том числе и за пределы государства;
   • ухудшающееся состояние здоровья, демографической ситуации (началась естественная убыль населения);
   • фундаментальные изменения традиционных ролей членов семьи, особенно женщины;
   • рост количества неполных семей;
   • повышение коэффициента иждивенчества;
   • насилие в семье, социальное сиротство.
   Не всегда последовательное построение государственности России, ошибки, допущенные в реформировании социально-экономической жизни, нанесли ущерб таким социальным достижениям, как разветвленная бесплатная система дошкольного и внешкольного воспитания, оздоровительного отдыха детей. Система эта позволяла родителям совмещать семейные обязанности с участием в структурах рынка труда, приобщала молодежь к различным видам творчества, помогала ей в выборе жизненного пути.
   Из-за роста родительской платы и сокращения числа мест из года в год все меньше детей посещают дошкольные учреждения. По этой же причине сокращается число детей, занимающихся в платных спортивных секциях и художественных студиях.
   Для большинства семей стали менее доступными услуги здравоохранения, в том числе квалифицированная медицинская помощь, лекарства и медикаменты.
   Весьма болезненная проблема для большинства семей – улучшение жилищных условий, особенно для молодых семей, не имеющих собственного жилья.
   Растет число семей беженцев и вынужденных переселенцев, как внутри страны, так и из-за ее пределов.
   Исследования специалистов показывают, что отказ части семей от рождения детей из-за неблагоприятных экономических и психологических условий может при продолжении социально-экономического кризиса перерасти в новые репродуктивные установки, выражающиеся, в частности, в резком снижении ценностей детей для родителей, что приведет в дальнейшем к новому витку депопуляции – например, к сокращению численности населения и трудовых ресурсов, а также к безнадзорности и запущенности детей.
   Ухудшается психологический климат в обществе, что напрямую связано с ростом насилия, преступности, распространением алкоголизма и наркомании, проституции и порнографии. Семья, являясь частью общества, перестает быть психологическим убежищем от общественных катаклизмов. Как следствие, число неблагополучных семей увеличивается.
   Тем не менее, ослабление негативных последствий реформирования общества вполне возможно. Выход видится не в отказе от реформ, а в придании им социальной направленности, подъеме экономики, стабилизации общественно-политической обстановки. Государство ставит задачу рассматривать интересы семьи как цель развития экономики и социальной сферы.
   Государство не должно навязывать семье образ жизни, число детей, занятость родителей. Семья автономна в принятии всех решений, ее право – выбирать меры поддержки.
   Социальное рыночное государство призвано осуществлять социальную защиту семьи дифференцированно, обеспечивая приемлемый уровень жизни для нетрудоспособных членов семьи: детей, инвалидов, пенсионеров, а также многодетных семей.
   Особого внимания требуют неполные семьи с одним кормильцем: одинокие матери, разведенные мужчины и женщины с детьми, вдовы и вдовцы с детьми, а также опекунские семьи.
   В то же время в обществе необходимо создать условия для самообеспечения семей с трудоспособными членами на трудовой основе. Нужна новая политика доходов. Заработная плата и пенсионное обеспечение должны, в частности, обеспечивать все потребности семьи в условиях платности социальных услуг (здравоохранения, бытового обслуживания и т. п. ).
   Важно обеспечить условия для партнерства государства, разделения ответственности за судьбу российских семей со всеми гражданскими институтами и всеми гражданами на основе сотрудничества.
   В настоящее время основным методом решения проблем семьи является разработка и реализация федеральных и региональных программ.
   Согласно приоритетам семейной политики, проблема выживания, защиты и развития детей в соответствии с идеологией и основополагающими документами ООН является приоритетом № 1, в России с 1994 г. осуществляется федеральная программа «Дети России». В ее состав входят подпрограммы «Детское питание», «Дети-сироты», «Дети-инвалиды», «Дети Севера», «Планирование семьи», «Дети Чернобыля». Выполнение этих программ находится под контролем Комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации. Несмотря на столь высокий уровень программы, ее судьба была трудной. Так, в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 ноября 1998 г. № 3201-II ГД отмечалось недостаточное финансирование программы и, как следствие, ее невыполнение. Поэтому в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 декабря 1998 г. № 3344-II ГД «О необходимости усиления мер по социально-правовой защите детей и молодежи» отмечалось:
   В последние четыре года крайне неудовлетворительно финансируются федеральные целевые программы, входящие в президентскую программу «Дети России». Подобное положение дел повлекло за собой принятие ряда нормативных актов, направленных на улучшение финансирования и продления срока действия программы, а также на обеспечение гарантий прав детей в Российской Федерации [47 - См. : Указ Президента РФ от 15 января 1998 г. № 29 «О президентской программе „Дети России“» на 1998–2000 гг. » // СЗ РФ. 1998, № 4. Ст. 314.Указ Президента РФ от 16 ноября 2001 г. № 1328 «О президентской программе по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001–2002 гг. » // СЗ РФ. 2001, № 47. Ст. 4444. Постановление Правительства РФ от 25 августа 2000 г. № 625 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001–2002 годы» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 2000, № 37. Ст. 3712.Распоряжение Правительства РФ от 21 августа2001 г. № 1090-р «О плане действий по улучшению положения детей в РФ на 2001–2002 гг. » // СЗ РФ. 2001, № 36. Ст. 3600.].
   Несмотря на предпринимаемые усилия в осознании проблем детства, необходимости их решения на основе Конвенции о правах ребенка, подтверждение этого Указом Российской Федерации «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы», положение детей вызывает обоснованную тревогу.
   Решение проблем детства, на наш взгляд, возможно лишь на программно-целевой основе.
   В последние годы принят ряд государственных мер, направленных на обеспечение минимальных социальных гарантий детям, прежде всего в области улучшения питания, охраны здоровья, сохранения доступа к образованию, дошкольному и внешкольному воспитанию, предупреждения безнадзорности и преступности. Особое внимание обращено на детей-сирот, детей-инвалидов, детей из многодетных семей, малолетних правонарушителей. В настоящее время действует федеральная целевая программа «Дети России» на 2003–2006 гг.
   Новое направление семейной политики – социальное обслуживание семей, получившее развитие буквально в последние годы. Сегодня в России насчитывается около 500 учреждений социального обслуживания семей, открытых в основном в республиканских, краевых и областных центрах.
   Во многих территориях предпочтение отдается многопрофильным территориальным центрам социальной помощи семье и детям. В ряде мест открываются специальные приюты для детей и подростков, центры реабилитации с ограниченными возможностями.
   Кадровое обеспечение системы социального обслуживания семьи и детства является актуальнейшей задачей современной России. Масштабы и качество подготовки кадров социальных работников, практических психологов и других специалистов сегодня не удовлетворяют потребности формирующейся системы социального обслуживания. Многие социальные службы, оказывающие помощь населению, а также органы государственного управления в значительной степени испытывают дефицит профессиональных работников. Существующее положение вызывает необходимость создания целостной системы многоуровневой фундаментальной подготовки социальных работников, социально-правовых основ статуса социального работника.

§ 2. Основные конституционные гарантии прав граждан в области семейных отношений

   В ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. говорится, что «семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании. Брак должен заключаться по свободному согласию вступающих в брак». В ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. содержатся положения о том, что за мужчинами и женщинами, достигшими брачного возраста, признается право на вступление в брак и право основывать семью. Ни один брак не может быть заключен без свободного и полного согласия вступающих в него. Государством должны быть приняты надлежащие меры для обеспечения равенства прав и обязанностей супругов в отношении вступления в брак, во время состояния в браке и при его расторжении, включая необходимую защиту детей. Аналогичные нормы, в которых государства-подписанты призываются оказывать особую охрану и помощь семье, особенно при ее образовании и пока на ней лежит ответственность и забота о несовершеннолетних, содержатся также в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции о правах ребенка, Конвенции о гражданстве замужней женщины.
   Названные международно-правовые нормы по сути воспроизведены в Конституции Российской Федерации 1993 г. и развиты в Семейном кодексе (СК) Российской Федерации.
   Так, ст. 7 Конституции Российской Федерации закрепляет государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству. Статья 38 Конституции Российской Федерации устанавливает защиту государством материнства детства и семьи. Она устанавливает равное право и обязанность родителей заботится о детях и об их воспитании. Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях.
   Соответственно, ст. 1 СК РФ провозглашает: что семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства; что признается только брак, заключенный в органах записи актов гражданского состояния; что запрещаются любые формы ограничения прав граждан при вступлении в брак и в семейных отношениях по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. При этом особо подчеркивается, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенства прав супругов в семье, разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию, приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи.
   В СК РФ прослеживается отчетливое стремление законодателя провести такую правовую регламентацию семейных отношений, которая сводила бы вмешательство государства в эту глубоко личную сферу до разумного минимума. Главный акцент сделан на надлежащей охране и защите прав и интересов семьи, в первую очередь детей, расширении сферы договорного регулирования, применении норм гражданского законодательства к имущественным и личным неимущественным отношениям между членами семьи, не урегулированным семейным законодательством, если это не противоречит существу семейных отношений; допустимости в соответствующих случаях использования аналогии закона и аналогии права [48 - Аналогия закона – применение в конкретной правовой ситуации при отсутствии закона, непосредственно ее регламентирующего, норм регулирующих сходные отношения. Возможность применения аналогии закона предусмотрена ст. 6 ГК РФ. Как правило, аналогию закона применяют в гражданских правоотношениях. Применение аналогии закона в уголовном праве запрещено. Аналогия права – в судебной практике применение к правовым отношениям, требующим правового регулирования, но не урегулированными нормами данной отрасли права, общих начал и принципов правового регулирования соответствующей отрасли права. Применяется в крайнем случае, при невозможности применить аналогию закона.].
   Одним из главных назначений семьи является создание условий для нормального развития и надлежащего воспитания детей. Как записано в п. 1 ст. 18 Конвенции ООН «О правах ребенка» 1989 г. интересы ребенка являются предметом заботы прежде всего его родителей. В ст. 54 СК РФ установлено, что каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. В этой же статье прямо указывается, что ребенок имеет права на воспитание своими родителями, обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства. При утрате родительского попечения по разным причинам воспитание ребенка и забота о нем осуществляется органами опеки и попечительства.
   Осознание российским законодателем воспитания ребенка в семье как непреходящей общечеловеческой ценности обусловило необходимость решения этого вопроса для тех детей, у которых подлинная семья отсутствует. СК содержит главу 21, регулирующую различные аспекты приемной семьи, приемных родителей и содержания ребенка в такой семье.
   Семейный кодекс исходит из равенства прав и обязанностей родителей. Реализация родительских прав, обусловленная законом, как правило, прекращается по достижении детьми возраста 18 лет (совершеннолетия), а также при вступлении несовершеннолетних детей в брак. Нужно подчеркнуть, что новшеством названного Кодекса является закрепление в нем прав несовершеннолетних родителей, число которых в последние годы существенно возросло.
   В этом же Кодексе достаточно подробно раскрываются права и обязанности родителей по воспитанию и образованию детей и по защите прав и интересов детей. Воспитание детей есть одновременно и право, и обязанность. Родители имеют преимущественное право на воспитание своих детей перед всеми другими лицами. При этом они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей и обеспечить получение детьми основного общего образования.
   Родители, по общему правилу, являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми юридическими и физическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.
   Важным представляется и то положение названного Кодекса, что права и обязанности родителей даются в тесной взаимосвязи с правами несовершеннолетних детей, которые впервые в нашей стране изложены так развернуто. Не случайно поэтому в ст. 65 закреплен принцип, согласно которому родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей, так как обеспечение интересов детей – предмет основной заботы их родителей. В этой же статье провозглашен принцип, в соответствии с которым способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей. Если факты такого воспитания имеют место, то это является одним из законных оснований для лишения родительских прав.
   Труднодостижимой на практике, однако имеющей принципиальное значение в деле формирования человека будущего, является норма этой статьи, устанавливающая решение родителями всех вопросов, касающихся воспитания и образования детей, по их взаимному согласию, исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. Гарантией нормального воспитания ребенка являются положения ст. 66 и 67 Семейного кодекса, закрепивших осуществление родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и право на общение с ребенком дедушки, бабушки, братьев, сестер и других родственников. Интересам ребенка и защите родительских прав служит и норма ст. 68 о том, что родители вправе требовать возврата ребенка от любого лица, удерживающего его у себя не на основании закона или судебного решения. В случае возникновения спора родители за защитой своих прав могут обратиться в суд, который может, с учетом мнения ребенка, отказать в удовлетворении иска родителей, если придет к выводу, что передача ребенка родителям не отвечает его интересам.
   Важной формой проявления заботы родителей является их обязанность по содержанию несовершеннолетних детей. При этом порядок и форма предоставления содержания несовершеннолетним детям определяется родителями самостоятельно. Новшеством СК РФ следует признать то обстоятельство, что родители вправе заключать соглашение об уплате алиментов, удостоверенное нотариально. При неисполнении одним из родителей обязанности по содержанию детей алименты взыскиваются в судебном порядке.

§ 3. Совершенствование и развитие нормативно-правовой базы государственной семейной политики

   Тенденция повышения ответственности государства за семью получила отражение в законодательстве страны.
   Принятые государством меры имели целью законодательно закрепить основные социальные гарантии для лиц с несовершеннолетними детьми, трудящихся с семейными обязанностями (пособия на детей, налоговые, пенсионные, другие льготы). В трудовом законодательстве предусмотрены гарантии для беременных женщин и женщин, имеющих детей, связанные с их трудоустройством и увольнением, улучшением условий труда. Часть этих льгот была распространена на одиноких мужчин, воспитывающих детей (гл. 41 ТК РФ). Обоим родителям, имеющим несовершеннолетних детей, уменьшен налогооблагаемый совокупный доход на сумму в размере двух минимальных зарплат на каждого ребенка. В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» пенсии назначаются по достижения возраста 50 лет: 1) женщинам, родившим пять и более детей и воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, а также матерям инвалидов с детства, воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, если они имеют страховой стаж не менее 15 лет; 2) женщинам, родившим двух и более детей, если они имеют страховой стаж не менее 20 лет и проработали не менее 12 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 17 календарных лет в приравненных к ним местностях.
   Принципиальным сдвигом является рассмотрение семьи в некоторых государственных документах в качестве субъекта права. В частности, такой статус в 1995 г. был придан семьям вынужденных переселенцев. Эта тенденция прослеживается и в жилищном законодательстве. По Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „Об основах федеральной жилищной политики“» от 12 января 1996 г. № 9-ФЗ размер расходов на оплату жилья связан с совокупным доходом семьи на одного человека, причем компенсации (субсидии) предусматриваются, если доход не превышает установленный прожиточный минимум. Кроме того, в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „Об образовании“» от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «семейное образование признается одной из форм системы образования». В ст. 52 «Права и обязанности родителей» это положение вновь находит подтверждение: родители «имеют право дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье».
   Вопросы государственной семейной политики нашли также отражение в нормативных документах, регламентирующих социальную политику в отношении детей и женщин. По этим направлениям социальной политики приняты пакеты нормативных документов, ряд предусмотренных в них мер адресованы семье и могут быть отнесены к компетенции семейной политики. В этой связи следует выделить такие документы, определяющие политику в отношении детей, как Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. № 839 «Об утверждении Правил разработки и распространения государственного доклада о положении детей в Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 732 «О федеральной целевой программе „Дети России“» на 2003–2006 гг. »; Приказ Федеральной службы занятости РФ от 30 апреля 1996 г. № 104 «Об утверждении „Положения о порядке отдыха и оздоровления детей безработных граждан“», Указание Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 1996 г. № 12/21 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите материнства и детства».
   Проблема чрезмерной нагрузки работающих женщин-матерей нашла отражение в Указе Президента Российской Федерации от 18 июня 1996 г. № 932 «О национальном плане действий по улучшению положения женщины и повышению ее роли в обществе до 2000 г. » и разработанного на его основе Распоряжения Правительства РФ от 28 июня 2001 г. № 855-р «Об утверждении Национального плана действий по улучшению положения женщин в РФ и повышению их роли в обществе на 2001–2005 гг. ». Утвержденный Правительством в соответствии с указом развернутый план действий предусматривает, в частности, решение социальных проблем женщин, связанных с совмещением профессиональных и семейных обязанностей.
   В Федеральном законе от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"» нашла отражение специфика социально-экономического положения ряда категорий семей. В ст. 5 «Государственная политика в области содействия занятости населения» в качестве объектов государственной политики в области содействия занятости населения, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, выделяются:
   • молодежь в возрасте до 18 лет;
   • одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов;
   • семьи, в которых оба родителя признаны безработными.
   Важным этапом в развитии государственной семейной политики стал вышеназванный Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной семейной политики» от 14 мая 1996 г. № 712. Основные направления государственной семейной политики отражают многие острые проблемы жизнедеятельности семьи. Впервые на государственном уровне семейная политика получила государственное определение. Она рассматривается как составная часть социальной политики, система принципов, оценок и мер, нацеленная на «обеспечение необходимых условий для реализации семьей ее функций и повышение качества жизни семьи» (ст. 8).
   На сегодняшний день на федеральном уровне нет ресурсов для дальнейшего наращивания льгот. Поэтому, на наш взгляд, был бы целесообразен переход к индивидуализации социальной поддержки семьи на уровне территории, а повышение эффективности такой поддержки может обеспечить комплексный подход к проблемам семьи для устранения, прежде всего, причин неблагополучия, а не только последствий. Необходимо смещение акцентов в структуре видов помощи, приоритет должен быть отдан активным формам поддержки (дополнительному обучению, переквалификации, трудоустройству, кредитованию на цели обеспечения самозанятости и др. ).

§ 4. Государственная помощь семьям, имеющим детей

   Проведение в России глубоких социально-экономических преобразований осуществляется одновременно с усилением мер по социальной поддержке наиболее уязвимых слоев населения, к которым относятся нетрудоспособные (в первую очередь – дети) и семьи, воспитывающие несовершеннолетних детей, прежде всего нуждающиеся в повышенной социальной поддержке в силу объективных факторов: многодетности, отсутствия второго кормильца, принятия ребенка под опеку, воспитание ребенка-инвалида.
   Условно эти меры могут быть разделены на меры общего характера для всех семей с несовершеннолетними детьми и дополнительные льготы для отдельных, наиболее нуждающихся в социальной поддержке, типов семей с детьми.

   1. К числу мер общего характера относятся социальные выплаты семьям, связанные с рождением и воспитанием ребенка
   Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»
   Пособие по беременности и родам устанавливается в размере:
   • среднего заработка (дохода) по месту работы – женщинам, подлежащим государственному социальному страхованию;
   • 300 рублей – женщинам, уволенным в связи с ликвидацией предприятий, учреждений и организаций, в течение двенадцати месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными;
   • стипендии – женщинам, обучающимся в отрывом от производства в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и учреждениях послевузовского профессионального образования;
   • денежного довольствия – женщинам, проходящим военную службу по контракту, службу в качестве лиц рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (ст. 8).
   Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (до двенадцати недель), выплачивается в размере 300 рублей (ст. 10).
   Единовременное пособие при рождении (усыновлении) ребенка выплачивается в размере 4500 рублей (ст. 12).
   Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет выплачивается в размере 500 рублей, независимо от числа детей, за которыми осуществляется уход (ст. 15).
   Ежемесячное пособие на ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет выплачивается органами социальной защиты населения по месту жительства семей с детьми в размере 70 рублей (на учащегося общеобразовательного учреждения – до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет) – в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации.
   Размер ежемесячного пособия на ребенка увеличивается на 100 % на детей одиноких матерей, на 50 % на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, а также на детей военнослужащих, проходящих службу по призыву (ст. 17).
   Ежемесячное пособие выплачивается также на детей-инвалидов, получающих социальную пенсию, и на детей, получающих пенсию по случаю потери кормильца.
   Наряду с установленными на федеральном уровне социальными выплатами семьям с детьми производится:
   • бесплатный отпуск специальных молочных продуктов всем детям первого – второго года жизни;
   • бесплатное обеспечение лекарственными препаратами детей первых трех лет жизни;
   • размер платы, взимаемой с родителей независимо от места их работы (службы, учебы), на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, находящихся на балансе предприятий, организаций, учреждений, органов исполнительной власти, в размере не более 20 %, а с родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, – не более 10 % затрат на содержание ребенка в данном учреждении; освобождены от платы на содержание в детских дошкольных учреждениях родители детей, у которых, по заключению медицинских учреждений, выявлены недостатки в физическом или психическом развитии, а также детей, находящихся в туберкулезных детских дошкольных учреждениях.
   Женщинам в случае расторжения трудового договора в связи с уходом за ребенком в возрасте до 14 лет (в том числе находящимся на их попечении) или ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет, при условии поступления на работу до достижения ребенком указанного возраста, сохраняется непрерывный трудовой стаж для исчисления пособий по временной нетрудоспособности.
   Не допускается расторжение трудового договора по инициативе работодателя с беременными женщинами и женщинами, имеющих детей в возрасте до трех лет (одиноких матерей – при наличии ребенка в возрасте до 14 лет или ребенка-инвалида до 18 лет), кроме случаев полной ликвидации предприятия, учреждения, организации. На период трудоустройства за ними сохраняется средняя заработная плата, но не свыше трех месяцев со дня окончания срочного трудового договора.
   Женщинам, потерявшим работу и заработок в связи с ликвидацией и реорганизацией предприятий, учреждений, организаций в течение 12 месяцев, предшествовавших дню официального признания безработными, органы социальной защиты населения осуществляют оплату периода отпуска по беременности и родам в размере минимального уровня оплаты труда.
   При ликвидации предприятия, учреждения, организации обязательное трудоустройство увольняемых беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, одиноких матерей с детьми до 14 лет или ребенком-инвалидом до 18 лет осуществляется его правопреемником. Правопреемниками в этом случае являются юридические и физические лица, которым передаются имущество, финансовые и другие средства ликвидируемого предприятия, учреждения, организации. При отсутствии правопреемников обязательное оказание помощи в подборе подходящей работы и трудоустройстве указанным категориям работников осуществляется органами государственной службы занятости населения.
   Налоговый вычет в размере 300 рублей за каждый месяц налогового периода распространяется на каждого ребенка у налогоплательщиков, на обеспечении которых находится ребенок, являющихся родителями или супругами родителей, опекунами или попечителями, и действует до месяца, в котором их доход, исчисленный нарастающим итогом с начала налогового периода, превысил 20 тыс. рублей. Начиная с месяца, в котором указанный доход превысил 20 тыс. рублей, налоговый вычет, предусмотренный настоящим подпунктом, не применяется.
   Налоговый вычет расходов на содержание ребенка (детей), установленный настоящим подпунктом, производится на каждого ребенка в возрасте до 18 лет, а также на каждого учащегося дневной формы обучения, аспиранта, ординатора, студента, курсанта в возрасте до 24 лет у родителей и (или) супругов, опекунов или попечителей.
   Вдовам (вдовцам), одиноким родителям, опекунам или попечителям налоговый вычет производится в двойном размере. Предоставление указанного вычета вдовам (вдовцам), одиноким родителям прекращается с месяца, следующего за вступлением их в брак (ст. 218 Налогового кодекса).

   2. Для отдельных категорий семей приняты дополнительные меры по социальной поддержке

   А. Многодетные семьи имеют следующие дополнительные льготы
   По Указу Президента РФ от 5. 05. 92 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»:
   • скидку в размере не ниже 30 % установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, – от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории;
   • бесплатную выдачу лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет; для учащихся общеобразовательных школ;
   • бесплатный проезд на внутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен) и автобус городских линий (кроме такси), и также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий;
   • прием детей в дошкольные учреждения в первую очередь;
   • бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений;
   • бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе за счет средств всеобуча либо иных внебюджетных средств;
   • один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок.
   Местные органы власти должны:
   • оказывать необходимую помощь многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, обеспечивать выделение для этих целей земельных участков, а также предоставлять льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения от налога на определенный срок либо понижения ставок налога; предоставлять безвозмездную материальную помощь либо беспроцентные ссуды для возмещения расходов на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства; предусматривать полное или частичное освобождение от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
   • обеспечить первоочередное выделение для многодетных семей садово-огороднических участков в размере не менее 0,15 гектара на семью;
   • содействовать предоставлению многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья;
   • при разработке региональных программ занятости учитывать необходимость трудоустройства многодетных родителей, возможность их работы на условиях применения гибких форм труда (неполный рабочий день, неполная рабочая неделя, работа на дому, временная работа и т. д. ); обеспечивать организацию их обучения и переобучения с учетом потребностей экономики региона.
   По Постановлению Верховного Совета РФ от 6. 03. 199-2 г. № 2464-1 «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений»: размеры платы, взимаемой с родителей на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, установлен для родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, – не более 10 % указанных затрат.
   По Жилищному кодексу Российской Федерации: матерям, которым присвоено звание «Мать-героиня», многодетным семьям, семьям, имеющим ребенка-инвалида, одиноким матерям и семьям при рождении близнецов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилые помещения предоставляются в первую очередь.
   По Постановлению Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. № 191 «Основные условия обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию»: оплата больничного листа рабочим и служащим, имеющим на своем иждивении трех и более детей, не достигших 16 лет (учащегося – 18 лет), производится в размере 100 % независимо от непрерывного стажа работы.
   Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 937 «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья»: лицам, имеющим в соответствии с законодательством Российской Федерации право на льготное финансирование строительства или приобретение жилья, но не использовавшим это право, предоставляются безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья.

   В. Семьи, взявшие детей под опеку, имеют право на:
   • денежные выплаты на детей, находящихся под опекой (попечением).
   В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 июня 1992 г. № 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» семьи граждан, взявших под опеку (попечительство) детей-сирот и детей, оставшихся без попечительства родителей, приемные семьи и детские дома семейного типа через местные органы управления образованием получают денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря по нормам материального обеспечения, установленным для содержания в государственных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по фактическим ценам данного региона.
   Право на выплату денежных сроков на детей опекунская семья получает в случаях, когда ими взяты под опеку (попечительство) следующие категории детей: дети-сироты, у которых умерли оба или единственный родитель, дети, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением либо ограничением их в родительских правах; признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными); нахождением их в лечебных учреждениях; объявлением умершими; пребыванием в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов; отказом взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке [Ст. 31 п. 3; Ст. 121 п. 1; Ст. 1];
   • пенсию по случаю потери кормильца на каждого ребенка, потерявшего обоих родителей (умершей одинокой матери) в размере 100 % минимальной пенсии по старости;
   • взыскание алиментов с родителей, уклоняющихся от воспитания детей или лишенных родительских прав;
   • ежемесячное пособие на ребенка, если семья не получает денежные выплаты на детей, находящихся под опекой (попечительством).
   Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 195 «О детском доме семейного типа»: детский дом семейного типа организуется на базе семьи при желании обоих супругов взять на воспитание не менее 5 и не более 10 детей и с учетом мнения всех совместно проживающих членов семьи, в том числе родных и усыновленных (удочеренных) детей (а с 10-летнего возраста только с их согласия).
   Общее количество детей в детском доме семейного типа, включая родных и усыновленных (удочеренных) детей, находящихся в зарегистрированном браке супругов, не должно превышать 12 человек.
   На воспитателей детского дома семейного типа распространяются условия оплаты труда, предоставления ежегодных отпусков, а также льготы и гарантии, установленные для работников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
   Воспитатели детского дома семейного типа пользуются преимущественным правом на получение для детей путевок, в том числе бесплатных, в санатории, оздоровительные лагеря, а также дома отдыха и санатории для совместного с детьми отдыха и лечения.
   Родителям-воспитателям семейного детского дома устанавливается ежемесячное денежное содержание в размере не менее максимальной ставки, предусмотренной для воспитателей детских домов.

   С. Жены военнослужащих срочной службы пользуются следующими дополнительными правами и льготами [49 - См. : Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1998, № 22. Ст. 2331. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 1999 г. № 231 «О размерах и порядке выплаты ежемесячного пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в период проживания с супругами в местности, где они вынуждены не работать или могут не трудиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, а также по состоянию здоровья детей» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1999, № 10. Ст. 1245.].
   • преимущественное поступление на работу на государственные или муниципальные предприятия, в учреждения и организации;
   • сохранение рабочего места при сокращении штата работников, при прочих равных условиях;
   • предоставление в месячный срок, по факту заявления, рабочего места членам семей военнослужащих, уволенных с военной службы, на государственных или муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях;
   • первоочередное направление для профессиональной подготовки и повышения квалификации;
   • зачет в общий трудовой стаж периодов вынужденной безработицы, с учетом специфики прохождения воинской службы;
   • неработающим женам (мужьям) военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и проживающих в местностях, где нет работы по специальности, выплачивается ежемесячное пособие в размере 100 % минимальной заработной платы.

   D. В студенческих семьях: матерям, обучающимся с отрывом от производства в общеобразовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, в соответствии с действующим законодательством предусмотрено предоставление отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет с выплатой ежемесячного пособия за этот период.
   Одновременно в период отпуска женщины (по их желанию) имеют право на продолжение образования. При условии продолжения учебы матери выплачивается ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет и стипендия в полном размере.

   E. Социальные гарантии и компенсации родителям, признанным в установленном порядке безработным осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О занятости населения в Российской Федерации“».
   При наличии лиц, находящихся на содержании безработного, размер пособия увеличивается на 10 % величины прожиточного минимума, исчисленного в субъекте Российской Федерации в установленном порядке, но не менее чем 50 рублей на каждого из указанных лиц. При этом максимальный размер доплат не может превышать 30 % величины прожиточного минимума, исчисленного в субъекте Российской Федерации в установленном порядке. В случае, если оба родителя являются безработными, увеличение размера пособия на лиц, находящихся на их содержании, производится каждому из родителей.

§ 5. Государственная политика в отношении семей, имеющих детей с ограниченными возможностями

   Уровень цивилизации общества во многом оценивается его отношением к инвалидам или, как принято говорить, людям с ограниченными возможностями (ОВ), особенно это касается детей с умственными и физическими недостатками.
   Создание условий для успешной коррекции нарушений и развития ребенка, воспитания, обучения, его социально-трудовой адаптации и интеграции в общество относится к числу важнейших задач любого государства.
   По данным Министерства труда и социального развития РФ (с 6. 04. 2004 г. – Министерство здравоохранения и социального развития РФ), в России в 1993 г. социальные пенсии получали 344 тыс. детей с ОВ, не достигших возраста 16 лет. В начале 1998 г. их число составило уже 564 тыс. Еще более полумиллиона детей, находящихся на полном государственном обеспечении, обучаются в школах-интернатах для детей с умственными недостатками (83 тыс. ) и во вспомогательных школах (470 тыс. ) [50 - Письмо Минобразования РФ от 20 февраля 1995 г. № 09-М «О защите жилищных прав несовершеннолетних» // Вестник образования. 1995, № 8.].
   В настоящее время, в Российской Федерации, как и во всем мире, наблюдается рост числа детей-инвалидов. Среди причин, способствующих возникновению инвалидности у детей, основными являются ухудшение экологической обстановки, неблагоприятные условия труда женщин, рост травматизма, недостаточные возможности для ведения здорового образа жизни, высокий уровень заболеваемости родителей.
   Подавляющее большинство детей-инвалидов воспитывается в семье, одна треть находится в специализированных детских учреждениях. В 1439 школах-интернатах системы образования проживают и обучаются 203 тыс. детей с умственными и физическими недостатками (из них 22,9 тыс. – дети-сироты), 30,5 тыс. детей воспитываются в 151 доме-интернате системы социальной защиты населения (половина из них – сироты) и 19,5 тыс. детей находятся в 249 домах ребенка системы здравоохранения. Работа этих учреждений нуждается в реформировании с целью усиления ее реабилитационной направленности.
   Рост числа детей с ограниченными возможностями (ОВ) – серьезная проблема, сказывающая на состоянии не только отдельно взятой семьи, но и общества в целом. Поэтому с каждым днем возрастает потребность в помощи со стороны специализированных учреждений социального обслуживания, здравоохранения, образования и других.
   Среди причин, способствующих росту числа детей с ОВ здоровья основными можно назвать ухудшение экологической обстановки, усиление антропогенного загрязнения, неблагоприятные условия труда женщин, высокий уровень заболеваемости родителей, особенно матерей, рост травматизма, отсутствие условий и культуры здорового образа жизни, а также низкий уровень материально-технического обеспечения медицинских учреждений, не позволяющих проводить раннюю диагностику наследственных заболеваний. (Ежегодно в стране рождается около 30 тыс. детей с врожденными наследственными заболеваниями, из них 70 % являются инвалидами) [51 - Письмо Минобразования РФ от 20 февраля 1995 г. № 09-М «О защите жилищных прав несовершеннолетних» // Вестник образования. 1995, № 8.].
   Семьи, имеющие ребенка с ОВ, а в них проживает более 4 млн человек, как правило, испытывают материальные трудности, а нередко находятся на грани нищеты. Стоимость медицинского обслуживания ребенка с ОВ в три раза больше, чем здорового.
   Крайне злободневна проблема трудоустройства матерей, несущих тяжелые заботы о детях с ОВ. Плохо развиты надомные формы трудовой деятельности, трудно решают предприятия вопрос о гибком трудовом графике, неполном рабочем дне для матери ребенка с ОВ.
   Родители детей с ОВ, особенно матери, испытывают тяжелый психологический груз; до 30 % отцов, не выдержав тягот воспитания такого ребенка, оставляют семьи.
   Не решен вопрос отдыха семьи, имеющей ребенка с ОВ. Нам представляется, что необходимы учреждения для кратковременного содержания ребенка с особо тяжелыми формами инвалидности (на неделю, месяц), поскольку семье, имеющей такого ребенка, нужна хотя бы кратковременная психологическая разгрузка.
   За последние годы сформировались основные положения государственной политики в области социальной защиты инвалидов. Самое главное, в обществе постепенно произошло осознание нового взгляда на инвалидность как социальные последствия заболеваний, травм, дефектов, выражающиеся в нарушении взаимоотношений между человеком и социальной средой.

Основные нормативно-правовые акты, касающиеся семей, имеющих детей с ограниченными возможностями

   К основополагающим документам мирового сообщества относятся: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Декларация о правах умственно отсталых лиц 1971 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. – особенно ст. 23–27, Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г., Конвенция и Рекомендация о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов 1983 г. и др.
   Общей основой и руководством для принятия мер в национальном и международном плане в области защиты прав инвалидов, предупреждения инвалидности, вызванной физическими или умственными ограничениями, и оказания инвалидам помощи в развитии их способностей в самых различных областях деятельности, а также содействия по включению их в нормальную жизнь общества является Декларация о правах инвалидов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1975 г.
   В российском законодательстве права инвалидов зафиксированы в таких важнейших документах, как: Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. (ст. 26, 28), Конституция РФ 1993 г. (ст. 2, б, 7, 17, 38–42, 45, 46, 55, 72), Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, принятые Верховным Советом РФ 22 июля 1993 г., Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Семейный кодекс РФ (ст. 54, 69, 70, 86), Указы Президента РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» и «О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности» от 2 октября 1992 г., Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1011 «О мерах по обеспечению государственной поддержки инвалидов», Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 861 «Об утверждении Порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях», Постановление Правительства РФ от 27 июля 1996 г. № 901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг», Федеральная целевая программа «Дети-инвалиды» на 2003–2006 гг., Постановление Правительства РФ от 14 января 2000 г. № 36 «О федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2000–2005 гг. "», Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 г. № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения», Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1449 «О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры», Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 965 «О порядке признания граждан инвалидами», Положение о детском доме-интернате для умственно отсталых детей Министерства социального обеспечения РСФСР, Положение о детском доме-интернате для детей с физическими недостатками Министерства социального обеспечения РСФСР и др.
   Знания этих нормативных актов помогут как родителям детей с ОВ, так и специалистам в рассматриваемой сфере деятельности наиболее полно реализовать права детей и обеспечить им защиту и поддержку.

Пути совершенствования политики государства в отношении семей, имеющих детей с ограниченными возможностями

   Анализ международных и российских законодательных актов позволяет наметить некоторые направления совершенствования государственной пошлины в отношении детей с ОВ.
   Одним из актуальных и приоритетных направлений государственной политики в отношении семей, имеющей ребенка с ОВ, является социальная реабилитация, коренными проблемами которой можно назвать компенсацию нарушенных функций, коррекцию поведения, оптимизацию эмоционального состояния, интеллектуальной деятельности, ликвидацию педагогической запущенности.
   Необходимо принимать меры, направленные на приспособление существующей социальной системы и той среды, в которой она функционирует, к нуждам и потребностям людей, в том числе детей с ОВ, в формировании реальной практики интеграции их в эту среду, включая различные формы интегрированного воспитания и обучения, не только способствующие их идентификации со всеми людьми, но и изменяющие социальный прогресс и содержание общественного мнения в пользу инвалидов, через организацию их культурной и досуговой деятельности для раскрытия творческого потенциала, через подготовку целого ряда специалистов-профессионалов (а не только врачей), которые будут работать с инвалидами в условиях общеобразовательных и специализированных учебных заведений.
   Образование инвалидов должно являться неотъемлемой частью системы общего образования, а вопросы, связанные с их образованием, – составной частью национального планирования в области образования, разработки учебных программ и организации учебного процесса.
   Детям с ОВ и их семьям следует на всех этапах предоставлять доступ ко всей информации, касающейся диагноза, прав и имеющихся услуг и программ. Такую информацию необходимо предоставлять в форме, доступной лицам с ОВ. Должны применяться шрифт Брайля, фонографические записи, крупные шрифты и другие соответствующие технологии, с тем чтобы лица с дефектами зрения имели доступ к письменной информации и документации. Точно так же нужно применять соответствующие технологии для обеспечения доступа к звуковой информации лиц с дефектами слуха или трудностями понимания. Следует позаботиться о том, чтобы язык жестов применялся для обучения глухих детей в их семьях и общинах.
   Лицам с ОВ необходимо обеспечивать возможность проживания совместно со своими семьями. Государству следует содействовать тому, чтобы консультационные услуги по вопросам семьи включали соответствующие услуги, связанные с инвалидностью и ее влиянием на семейную жизнь. Семьи с детьми с ОВ должны иметь возможность пользоваться патронажными услугами, а также иметь дополнительные возможности для ухода за детьми с ОВ. Важно устранять все неоправданные препятствия для лиц, желающих обеспечить уход или усыновить ребенка с ОВ.
   Необходимо предоставлять возможность детям с ОВ использовать свой творческий, художественный и интеллектуальный потенциал не только для своего блага, но и для обогащения всего общества. Примерами такой деятельности являются занятия хореографией, музыкой, литературой, театром, пластическими видами искусств, живописью и ваянием. Особое внимание следует обратить на такие традиционные и современные виды искусства, как кукольные постановки, публичное чтение стихов и прозаических произведений.
   Следует содействовать доступности для инвалидов таких культурно-просветительных учреждений, как театры, музеи, кинотеатры и библиотеки. Важно разработать и применять специальные технические средства в целях расширения доступа лиц с ОВ к литературным произведениям, фильмам и театральным постановкам.
   Наконец, необходимо предоставлять этим детям равные возможности для отдыха и занятий спортом, гостиницы, пляжи, спортивные арены, спортивные залы и т. д. Следует расширять возможности для привлечения инвалидов к участию в спортивных мероприятиях. Важно поддерживать их участие в национальных и международных соревнованиях.
   Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 732 с целью улучшения положения детей была принята федеральная целевая программа «Дети России» на 2003–2006 гг. В рамках этой программы для комплексного решения проблемы улучшения положения детей с ограниченными возможностями была принята соответствующая подпрограмма. Для ее реализации выделяются 8433,37 млн рублей.

Подпрограмма «Дети-инвалиды» федеральной целевой программы «Дети России» на 2003–2006 гг

   Цель подпрограммы: комплексное решение проблем детей-инвалидов, создание условий для их полноценной жизни и интеграции с обществом.
   Основные мероприятия подпрограммы:
   • развитие сети специализированных учреждений для детей-инвалидов, оснащение их современным реабилитационным оборудованием и обеспечение автотранспортом;
   • создание условий для профессионального обучения детей-инвалидов и получения ими трудовых навыков;
   • обеспечение детей-инвалидов современными техническими средствами реабилитации и средствами, облегчающими им самообслуживание;
   • осуществление научно-исследовательских и опытно-экспериментальных работ, в том числе опытно-экспериментальных (пилотных) проектов по приоритетным вопросам социальной защиты детей-инвалидов;
   • проведение всероссийских и региональных фестивалей, спартакиад и других мероприятий для детей-инвалидов.
   Ожидаемые результаты реализации подпрограммы:
   • обеспечение защиты прав и законных интересов детей-инвалидов;
   • улучшение социального положения детей-инвалидов;
   • внедрение новых реабилитационных технологий и обеспечение детей с ограниченными возможностями индивидуальными техническими средствами реабилитации, в том числе более 10 тыс. слепых и слабовидящих и 25 тыс. глухих и слабослышащих детей – индивидуальными техническими средствами самообслуживания, более 6 тыс. детей-инвалидов – ортезными изделиями и более 8 тыс. детей, страдающих сахарным диабетом, – глюкометрами;
   • увеличение количества детских реабилитационных центров до 350, укрепление их материально-технической базы, доведение численности обслуживаемых в них детей до 150 тыс. человек ежегодно;
   • обеспечение доступности образования, спорта и культуры для детей-инвалидов;
   • совершенствование координации деятельности органов государственной власти, организаций и общественных объединений по предоставлению детям-инвалидам социальных услуг;
   • повышение квалификации около 25 тыс. специалистов, работающих с детьми-инвалидами в специализированных учреждениях, в том числе обучение новейшим технологиям комплексной реабилитации детей-инвалидов.

Контрольные вопросы

   1. Что понимается под государственной семейной политикой?
   2. Назовите основные принципы семейной политики, провозглашенные ООН.
   3. Каковы задачи семейной политики, сформулированные мировым сообществом?
   4. Охарактеризуйте проблемы, с которыми сталкивается современная российская семья.
   5. Какое образование ребенок может получить в семье?
   6. Укажите размер пособия по беременности и родам, устанавливаемый для различных категорий женщин.
   7. Укажите размер единовременного пособия при рождении (усыновлении) ребенка.
   8. Какие категории детей обеспечиваются бесплатными лекарствами?
   9. Укажите размер платы, взимаемой с родителей независимо от места их работы (службы, учебы) за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, находящихся на балансе предприятий, организаций, учреждений, органов исполнительной власти.

Литература

   1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. ) // РГ. 25 декабря 1993 г.
   2. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. ) // ВВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.
   3. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. № 1015 «О федеральной целевой программе "Молодежь России"» (2001–2005) (с изм. ) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 172.
   4. Постановление Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 732 «О федеральной целевой программе "Дети России" на 2003–2006 гг. » // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3984.
   5. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996.
   6. Салтанова СЛ., Чабан Ю. М., Филиппов С. Э. Законодательство по защите прав семьи. М. – СПб., 1998.
   7. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
   8. Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей». ВВС РФ, 1992, № 19. Ст. 1044.
   9. Указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики» // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2460.
   10. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.
   11. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 9-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147.
   12. Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
   13. Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.
   14. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (с изм. ) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

Глава 12
Политика государства по защите детства

§ 1. Гарантии прав детей в нормах российского законодательства

   Законодательные нормы, непосредственно посвященные правам детей в семье, впервые появились в российском законодательстве лишь с принятием нового Семейного кодекса (СК). Ранее в законодательстве России права детей рассматривались сквозь призму правоотношений родителей и детей, при этом дети в силу своей недееспособности часто оказывались не в положении самостоятельных носителей прав, а в положении объектов родительской заботы. Включение в СК отдельной главы 11 «Права несовершеннолетних детей», явилось важным шагом на пути преодоления такого подхода. С 15 сентября 1990 г. Россия является участницей Конвенции ООН о правах ребенка. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ данная Конвенция является частью российского законодательства, ее нормы, которые не были включены во внутреннее законодательство, подлежат непосредственному применению. В случае противоречия между нормами Конвенции и другими внутренними актами применяются нормы Конвенции. В соответствии с этим международным документом Россия приняла на себя многочисленные обязательства по обеспечению прав ребенка, которого Конвенция рассматривает как самостоятельную личность, наделенную правами и способную в той или иной степени к их самостоятельному осуществлению и защите. Такой же подход к проблеме прав ребенка содержится и в СК.
   Определение понятия ребенка дается в ст. 1 Конвенции ООН о правах ребенка и в п. 1 ст. 54 СК. По Российскому законодательству ребенком является лицо, не достигшее 18 лет, т. е. возраста гражданского совершеннолетия – ст. 21 ГК РФ. Признание ребенка полностью дееспособным до достижения совершеннолетия [52 - Пункт 2 ст. 21 ГК; ст. 27 ГК: несовершеннолетнего признают дееспособным, если он женится (выходит замуж) до достижения 18 лет, или начинает работать с 16 лет.], не влияет, за исключением случаев, указанных в законе, на возможность рассматривать его в качестве ребенка.
   Что же касается обязанностей ребенка в семье, то они определяются только нормами нравственности, поскольку принудить его к их исполнению с помощью закона невозможно.
   Семья – естественная среда обитания ребенка. Именно здесь закладываются предпосылки развития физически и духовно здорового человека. К тому же семья для ребенка – это и своего рода убежище, обеспечивающее его выживание. Вот почему одним из важнейших прав ребенка является его право жить и воспитываться в семье, предусмотренное п. 2 ст. 54 СК. Это право, прежде всего, заключается в обеспечении ребенку возможности жить и воспитываться в семье. Поэтому одним из основных принципов семейного законодательства (ст. 1 СК) является защита права ребенка на семейное воспитание. При этом имеется в виду, прежде всего, собственная семья, которую образуют родители. В этой ситуации законодательство, как правило, выполняет чисто охранительную функцию, ограждая семью от незаконных посягательств извне и воздерживаясь от вмешательства в семейную жизнь. Однако в случае нарушения прав ребенка в семье приходится прибегать к методам более активного воздействия на семью, вплоть до ограничения или лишения родительских прав.
   В отношении детей, лишившихся по каким-то причинам своей семьи, обеспечение права на воспитание в семье означает то, что при выборе форм воспитания детей преимущество отдается семейным формам воспитания: передаче на усыновление в приемную семью, в семью опекуна (попечителя). Только в случаях, когда устройство ребенка в семью не представляется возможным, дети передаются на воспитание в детские учреждения (ст. 123 СК).
   Ребенок имеет право, насколько это возможно, знать своих родителей (ст. 7 Конвенции ООН о правах ребенка) [53 - Это право ограничено прежде всего тем, что в некоторых случаях поведение сведений о родителях невозможно, например, если ребенок был найден. До сих пор остается спорным вопрос о том, в какой мере соответствует праву знать своих родителей тайна усыновления и тайна биологического происхождения ребенка при применении искусственной репродукции человека.]. Право ребенка на заботу со стороны родителей служит предпосылкой удовлетворения его жизненно важных потребностей. Под заботой следует понимать все виды помощи ребенку (обеспечение его питанием, лечением, одеждой, учебными пособиями и т. п. ).
   Ребенок имеет право на совместное проживание со своими родителями (за исключением случаев, когда это противоречит его интересам), в т. ч. и в том случае, когда родители и ребенок проживают на территории различных государств. В соответствии со ст. 10 Конвенции ООН о правах ребенка государства-участники обязаны содействовать воссоединению разъединенных семей.
   Согласно п. 2 ст. 20 ГК местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, признается место жительства родителей. Согласно п. 28 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, регистрация по месту жительства и пребывания несовершеннолетних граждан, не достигших 14-летнего возраста и проживающих вместе с родителями (усыновителями), осуществляется на основании документов, удостоверяющих личность родителей (усыновителей) и свидетельства о рождении несовершеннолетнего. Указанные правила распространяются только на подростков, не достигших 14 лет. По достижении 14 лет регистрационный учет подростка реализуется на основании его паспорта. При этом право на совместное проживание несовершеннолетнего с родителями сохраняется.
   Место жительства ребенка при раздельном жительстве родителей определяется соглашением родителей. При отсутствии соглашения спор разрешается судом (ст. 65 СК).
   Если право ребенка воспитываться в семье носит более общий характер, что связано с ролью семьи в становлении личности, то при наделении ребенка правом на воспитание своими родителями акцент делается на том, с чьей стороны должна исходить забота о детях. Пункт 1 ст. 7 Конвенции ООН о правах ребенка специально говорит о праве ребенка на заботу со стороны родителей. Родителями ребенка являются его мать и отец, записанные в качестве родителей в актовой записи о его рождении. Не меньшее значение для детей имеет обеспечение их интересов, под которыми понимаются различного рода жизненно важные потребности ребенка, без реализации которых он не может жить и развиваться.
   Право ребенка на воспитание, обеспечение его интересов, всестороннее развитие предполагают предоставление каждому ребенку в семье возможности расти физически и духовно здоровым, способным к полноценной самостоятельной жизни. Такое право включает в себя и создание предпосылок для развития творческих начал личности ребенка, его индивидуальных способностей. При этом имеются в виду возможности, предоставляемые ребенку внутри семьи.
   Уважение человеческого достоинства ребенка в семье – неотъемлемая часть его надлежащего воспитания. Провозглашая такое право, СК определяет одно из главных направлений семейного воспитания, формулирует принципиально важный критерий разрешения разного рода споров по воспитанию детей.
   Условием полноценного воспитания детей является постоянный контракт с родителями, дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и другими родственниками.
   Пункт 1 ст. 55 предусматривает право ребенка на общение с обоими родителями и другими родственниками. Это может осложняться разрывом семейной связи из-за расторжения брака или признания его недействительным, однако этот факт на права ребенка не влияет. Проблема общения с обоими родителями обычно возникает в случаях, когда несовершеннолетний проживает с лицами, их заменяющими (опекуном, попечителем, приемными родителями), либо постоянно находится в одном из воспитательных учреждений. Однако если общение с родителями таит в себе угрозу воспитанию ребенка, можно его запретить или отложить на время. Например, если родитель страдает хроническим алкоголизмом, наркоманией, тяжелым психическим заболеванием.
   Существование права ребенка на общение с обоими родителями означает также, что он обладает правом на общение с тем из них, который проживает отдельно (ст. 66 СК). Аналогичная норма предусмотрена в отношении дедушек, бабушек и иных родственников – ст. 67 СК.
   Особую сложность представляет осуществление права ребенка на общение со своими родителями в случае их проживания в другом государстве или в разных государствах. На этот счет действует п. 2 ст. 10 Конвенции ООН о правах ребенка следующего содержания: ребенок, родители которого проживают в различных государствах, имеют право поддерживать на регулярной основе, за исключением особых обстоятельств, личные отношения и прямые контакты с обоими родителями. С этой целью и в соответствии с обязательством государств – участников Конвенции они уважают право ребенка и его родителей покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.
   Могут возникнуть ситуации, описываемые в п. 2 ст. 55 СК как экстремальные, т. е. чрезвычайные, необычные, сопряженные с вынужденной изоляцией ребенка. В их числе и те, что связаны с более или менее продолжительной обособленностью несовершеннолетнего, вызванной его неправомерным поведением. Речь в данном случае идет о задержании, аресте, заключении под стражу и т. п. Однако даже здесь право на общение ребенка с родителями, родственниками не перестает существовать. Так, ст. 89 Уголовно-исполнительного кодекса РФ разрешает краткосрочные и длительные свидания осужденным (в том числе несовершеннолетним) с родителями, усыновителями, родными братьями и сестрами, дедушкой, бабушкой, в том числе и за пределами воспитательной колонии. Пункт 62 Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением, не допускает ограничения или лишения воспитательных контактов воспитанника с родителями (лицами, их заменяющими). Как родители, так и эти лица имеют право посещать воспитанника без каких-либо ограничений. При этом им создаются условия для временного проживания (п. 70 того же Положения). Что же касается самого воспитанника, то его право на переписку, телефонные переговоры и т. п. предусматривается п. 56 указанного Положения. Администрация учебно-воспитательного учреждения для детей и подростков с девиантным поведением может отпустить воспитанника домой на каникулы.
   Может возникнуть ситуация, когда ребенок тяжело болен и нуждается в госпитализации или не может находиться дома из-за инвалидности. У него также возникает потребность в общении с родителями, родственниками. Так, ВИЧ-инфицированный ребенок в возрасте до 15-ти лет имеет право на совместное пребывание с родителями, а также иными законными представителями в стационаре учреждения, оказывающего помощь несовершеннолетнему.
   В ст. 56 СК впервые вопрос о защите прав ребенка занял свое самостоятельное место. При этом под защитой понимается восстановление нарушенного права, создание условий, компенсирующих имеющую место утрату прав, устранение препятствий на пути осуществления права и др. Необходимо отметить, что СК обеспечивает защиту таких прав ребенка: право жить и воспитываться в семье, право на общение с родителями и другими родственниками, право выражать свое мнение, право на имя, отчество, фамилию, имущественные права. Защита его прав как члена общества претворяется в жизнь с помощью административного, гражданского, уголовного, трудового и иных отраслей права. Ребенок имеет право на защиту не только своих прав, но и законных интересов.
   Защита прав и законных интересов несовершеннолетнего возлагается на родителей (лиц, их заменяющих). Раздельное проживание с ребенком не освобождает родителя от обязанностей по защите его прав и интересов. Защиту прав и законных интересов ребенка не могут осуществлять:
   • лица, лишенные родительских прав;
   • граждане, у которых он отобран по решению суда либо органом опеки и попечительства;
   • лица, признанные недееспособными.
   Не могут выступать в роли защитника прав и законных интересов своего ребенка также граждане, чья дееспособность ограничены из-за злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.
   В случае установления над несовершеннолетним опеки (попечительства), передачи его на воспитание в приемную семью функции по защите прав и законных интересов ребенка в полном объеме выполняют лица, имеющие право в установленном законом порядке на его воспитание. При передаче на усыновление защита прав и законных интересов усыновляемого возлагается на усыновителя. Если ребенок устроен в детское воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты, защита его прав и законных интересов возлагается на администрацию этого учреждения. Даже временное пребывание ребенка в подобного рода учреждениях обязывает их администрацию выступать в защиту его прав и интересов. При невозможности вернуть ребенка в семью или незамедлительно устроить его в другую семью либо в одно из детских воспитательных учреждений защита прав и интересов несовершеннолетнего временно возлагается на орган опеки и попечительства.
   Со стороны государства защитой прав несовершеннолетних занимаются не только органы опеки и попечительства, но и иные органы. В частности, прокурор защищает права и законные интересы ребенка, во-первых, осуществляя надзор за тем, как они соблюдаются прежде всего соответствующими органами, во-вторых, принимая непосредственное участие в делах, связанных с защитой прав детей. Суд рассматривает споры, связанные с воспитанием детей. При этом он вправе вынести определение в адрес любых государственных, муниципальных, общественных организаций, отдельных граждан, обязывающее проследить, например, как охраняются права детей, оказать им посильную и возможную помощь.
   Особую опасность для ребенка могут представлять всякого рода злоупотребления со стороны родителей. Это основание для лишения родительских прав (ст. 69 СК). Не меньшую угрозу для детей, оставшихся без родителей, представляют злоупотребления в отношении ребенка со стороны тех, кто вызвался их заменить, принял на себя всю заботу о нем. При наличии такой угрозы есть все основания для прекращения существующих правоотношений путем отстранения опекуна (попечителя) в соответствии с п. 3 ст. 39 ГК, отмены усыновления (ст. 141 СК), досрочного прекращения договора о передаче ребенка на воспитание в семью (п. 2 ст. 152 СК).
   Права и законные интересы ребенка могут нарушаться и в других случаях, в частности, при невыполнении или ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию. Уклонение от выполнения родительских обязанностей, в том числе связанных с образованием детей, злоупотреблением родительскими правами служит основанием для лишения родительских прав. Однако п. 2 ст. 56 СК делает акцент на предоставлении ребенку в таких случаях права самостоятельно обратиться за защитой своих прав. Это касается в первую очередь органов опеки и попечительства, которые обязаны выслушать несовершеннолетнего, ознакомиться с его просьбой и принять необходимые меры. С просьбой о защите своих прав ребенок может обратиться также в любое учреждение, занимающееся социальным обслуживанием несовершеннолетних: социальный приют для детей и подростков, центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей, центр экстренной психологической помощи по телефону и др. Ребенок может обратиться за защитой и к прокурору.
   Статья 56 СК предоставляет право несовершеннолетнему обращаться самостоятельно по достижении четырнадцати лет в суд, стать участником гражданского процесса. Несовершеннолетнему, достигшему четырнадцати лет, нельзя выступать в роли истца по делу о лишении родительских прав, ограничении родительских прав. Исключение составляет отмена усыновления, поскольку ст. 142 СК допускает ее по просьбе усыновленного, достигшего возраста четырнадцати лет.
   По смыслу п. 2 ст. 56 СК несовершеннолетний, достигший четырнадцати лет, может обжаловать в суд действия и решения, нарушающие его права, в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.
   Дети, страдающие от злоупотреблений со стороны родителей, часто не только не обращаются за защитой своих прав, но и стараются скрыть такие злоупотребления из страха перед родителями или из боязни, что их отберут у родителей и поместят в детские учреждения. В связи с этим в п. 3 ст. 56 СК установлено, что все должностные лица или граждане, которым стало известно о нарушении прав ребенка, угрозе его жизни или здоровью, обязаны незамедлительно сообщить об этом органу опеки и попечительства.
   Понятие должностного лица можно распространить на всех должностных лиц органов власти и учреждений (государственных и муниципальных учреждений, государственных и частных предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объединений и т. п. ).
   Все сведения о детях, попавших в бедственное положение, следует адресовать в органы опеки и попечительства по фактическому месту нахождения несовершеннолетнего. Это позволит без промедления принять в необходимых случаях меры по защите нарушенных прав ребенка.
   Статья 12 Конвенции ООН о правах ребенка и ст. 57 СК предусматривают право ребенка свободно выражать свое мнение. Закрепление этого права подчеркивает, что и в семье ребенок является личностью, с которой следует считаться, особенно при решении тех вопросов, которые непосредственно затрагивают его интересы.
   Закон не содержит указания на минимальный возраст, начиная с которого ребенок обладает этим правом. В Конвенции ООН о правах ребенка закреплено, что такое право предоставляется ребенку, способному сформулировать свои собственные взгляды. Следовательно, как только ребенок достигнет достаточной степени развития для того, чтобы это сделать, он вправе выражать свое мнение при решении в семье любого вопроса, затрагивающего его интересы, в частности, при выборе образовательного учреждения, формы обучения и т. п. С этого же времени он имеет право быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства, непосредственно его касающегося, затрагивающего его интересы.
   В зависимости от возраста ребенка его мнению придается различное правовое значение. Конвенция ООН о правах ребенка предписывает «уделять внимание взглядам ребенка в соответствии с его возрастом и зрелостью». Согласно ст. 57 СК учет мнения ребенка, достигшего десятилетнего возраста, обязателен. До этого возраста ребенок, способный выразить свои взгляды, тоже обязательно должен быть заслушан, но в силу его малолетства при несогласии с его мнением родители, опекуны и должностные лица не обязаны мотивировать свое несогласие. Однако это не значит, что указанные лица всегда обязаны согласиться с мнением ребенка, достигшего 10 лет. Ребенок и в этом возрасте еще не обладает достаточной зрелостью. Часто он, хотя и способен бывает сформулировать свое мнение, но не обладает еще способностью осознать свои собственные интересы (например, если имеет место стремление ребенка при определении судом его места жительства остаться жить с родителем-алкоголиком, наркоманом или с родителем, удовлетворяющим все его неразумные прихоти и т. п. ).
   Учет мнения ребенка предполагает, что оно, во-первых, будет заслушано, во-вторых, при несогласии с мнением ребенка лица, решающие вопросы, затрагивающие его интересы, обязаны обосновать, по каким причинам они сочли необходимым не следовать пожеланиям ребенка.
   В целом ряде случаев закон придает воле ребенка, достигшего 10 лет, правовое значение, и определенные действия вообще не могут быть совершены, если ребенок возражает против этого. Речь идет об изменении имени и фамилии ребенка (ст. 59 СК), восстановлении родителей в родительских правах (ст. 72 СК), усыновлении ребенка (ст. 132 СК), изменении имени, отчества и фамилии ребенка при усыновлении (ст. 134 СК), записи усыновителей в качестве родителей ребенка (ст. 136 СК), изменении фамилии и имени ребенка при отмене усыновления (ст. 143 СК) и передаче ребенка на воспитание в приемную семью (ст. 154 СК).
   Во всех перечисленных ситуациях затрагиваются важнейшие интересы ребенка. Правом на имя ребенок обладает на тех же условиях, что и совершеннолетний гражданин. Никто не может изменить их без его согласия. Восстановление в родительских правах, усыновление и передача в приемную семью приводят к изменению всей жизни ребенка и вынуждают его жить с определенными лицами. Такие действия не могут быть совершены против желания ребенка, даже если оно представляется неразумным и необоснованным.
   Пункт 1 ст. 7 Конвенции о правах ребенка провозглашает право на имя ребенка с момента его рождения. Согласно ст. 19 ГК каждый гражданин имеет право на имя. Оно включает в себя имя, данное ребенку при рождении (собственное имя), отчество (родовое имя), фамилию, переходящую к потомкам. Это право реализуют родители (а при их отсутствии – заменяющие их лица) во время регистрации рождения ребенка в установленном законом порядке. Имя, отчество, фамилия ребенка индивидуализируют личность. Под своим именем ребенок выступает как воспитанник учебного заведения, как пациент медицинского учреждения и т. п. От имени ребенка родители (заменяющие их лица) выступают в защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего. Дети в возрасте от 14 до 18 лет от своего имени заключают гражданско-правовые сделки в соответствии с требованиями ст. 26 ГК. Ребенок имеет право на имя и как автор творческого произведения. Он может использовать или разрешить использовать созданное им произведение под своим подлинным именем либо под псевдонимом, либо без обозначения имени – анонимно (ст. 15 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об авторском праве и смежных правах»).
   Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на доброе имя. Несомненно, обладателем такого права является и ребенок. Кроме того, он имеет право на защиту своей чести и достоинства в соответствии со ст. 152 ГК. Это право в отношении малолетних защищают их родители (заменяющие их лица), а подросткам в возрасте от 14 до 18 лет помогают это делать их родители (заменяющие их лица).
   Содержание ребенка в семье осуществляют его родители. Они тратят часть своего заработка (дохода) на питание, одежду, лечение, образование и все другие потребности ребенка, выполняя при этом свой родительский долг. Одновременно тем самым они обеспечивают право ребенка на получение содержания, которое относится к числу неотъемлемых прав каждого ребенка. Когда почему-либо это право родители (или один из них) не обеспечивают, средства на их содержание взыскиваются по суду (ст. 80–83 СК). При невозможности получении ребенком содержания от своих родителей он имеет (при определенных условиях) право на алименты от других членов семьи: совершеннолетних братьев, сестер, бабушки, дедушки (ст. 93, 94 СК). Злостное уклонение от уплаты алиментов на содержание ребенка является основанием для лишения родительских прав (ст. 69 СК), а также для привлечения к уголовной ответственности по ст. 157 УК.
   В суммы, причитающиеся ребенку, составляющие материальную основу его существования, входят не только алименты, но и пенсия, различного рода пособия. Согласно п. 2 ст. 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» социальная пенсия, которая назначается инвалидам с детства, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III и II степени, инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III степени, детям-инвалидам, детям в возрасте до 18 лет, потерявшим обоих родителей, и детям умершей одинокой матери – 100 % размера базовой части трудовой пенсии по инвалидности, предусмотренной подпунктом 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», т. е. 900 рублей. Согласно ст. 19 Федерального закона РФ от 30 марта 1993 г. «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»: ВИЧ-инфицированным несовершеннолетним в возрасте до 18 лет назначаются социальная пенсия, пособие и предоставляются льготы, установленные для детей-инвалидов законодательством Российской Федерации, а лицам, осуществляющим уход за ВИЧ-инфицированными – несовершеннолетними, выплачивается пособие по уходу за ребенком-инвалидом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
   Согласно п. 10 Правил организации детского дома семейного типа: ребенок, переданный в детский дом семейного типа, сохраняет право на причитающиеся ему алименты, пенсии (по случаю потери кормильца, инвалидности), другие социальные льготы и гарантии, установленные законодательством Российской Федерации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
   В соответствии с Постановлением Минтруда РФ от 18 сентября 1997 г. № 46: если ребенок находится на полном государственном обеспечении, то разница между суммой выплачиваемой пенсии и стоимостью его содержания в учреждении засчитывается на его счет. Если не на полном государственном обеспечении – то вся сумма.
   Необходимо отметить, что в соответствии с Постановлением Верховного Совета СССР от 10 апреля 1990 г. «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, охране материнства и детства, укреплению семьи»: средства, взыскиваемые с родителей на содержание детей, находящихся в государственных детских учреждениях, а также назначенные им государственные пенсии и пособия переводятся на личные счета воспитанников в сберегательном банке.
   Следует добавить, что в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» каждый ребенок имеет право на государственное пособие со стороны государства: ежемесячное пособие на ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет выплачивается органами социальной защиты населения по месту жительства семей с детьми в размере 70 рублей (на учащегося общеобразовательного учреждения – до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет).
   Ребенок вправе получать от государства в определенных законом случаях и единовременную материальную помощь. Так, согласно ст. 41 Закона РФ от 18 июня 1992 г. № 3061 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"»: детям, потерявшим кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы, ежемесячно выплачивается компенсация в размере 50 % минимальной пенсии по возрасту независимо от размера пенсии, которая установлена для «ликвидаторов» указанным законом.
   В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 20 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах"», несовершеннолетние дети лиц, признанных вынужденными переселенцами, имеют право на получение единовременного денежного пособия. Входить в причитающиеся ребенку денежные суммы могут и другие регулярные и единовременные платежи от имени как государственных, муниципальных учреждений, организаций, так и различных благотворительных и иных фондов.
   Суммы полученных алиментов, пенсий и пособий являются собственностью ребенка. Однако право распоряжаться ими в интересах ребенка принадлежит его родителям (заменяющим их лицам – усыновителям, опекунам, попечителям, приемным родителям). Они обязаны расходовать эти средства на содержание, воспитание и образование ребенка (п. 2 ст. 6 °CК). Если родитель, выплачивающий алименты, считает, что они расходуются другим родителем не по назначению (особенно когда речь идет о суммах, превышающих текущие потребности ребенка), он вправе обратиться в суд с требованием о зачислении части алиментов (не более 50 %) на счета, открытые на имя ребенка в банке.
   Ребенок является также собственником принадлежащего ему имущества и приносимых им доходов. Его массу могут образовывать движимые и недвижимые вещи любой стоимости, ценные бумаги, паи, доли в капитале, вклады, внесенные в кредитные учреждения или иные коммерческие организации, дивиденды по вкладам и др. Это имущество может быть приобретено на средства ребенка либо получено им в дар, по наследству. Принадлежит несовершеннолетнему также получаемая им стипендия, его заработок (доход) от результатов интеллектуальной и предпринимательской деятельности.
   Ребенок может стать собственником дома, квартиры, комнаты (их части) в результате приватизации. Имущественные права ребенка в таких случаях защищаются с помощью Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (с изм. ), где сказано, что приватизируемые жилые помещения передаются в собственность не только совершеннолетних, но и несовершеннолетних членов семьи в возрасте от 14 до 18 лет. Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, передаются им в собственность по заявлению родителей (лиц, их заменяющих) с предварительного разрешения органов опеки и попечительства либо по инициативе этих органов. Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия родителей (лиц, их заменяющих) и органов опеки и попечительства.
   В случае помещения несовершеннолетнего в воспитательное или иное учреждение его администрация и родители (лица, их заменяющие) обязаны в течение 6-ти месяцев со дня помещения ребенка в указанное учреждение оформить договор передачи жилого помещения в его собственность и принять меры по распоряжению этим жилым помещением в интересах ребенка. Средства от сделок с приватизированными жилыми помещениями, в которых проживают (проживали) исключительно несовершеннолетние, зачисляются родителями (лицами, их заменяющими) на личный счет ребенка в местном отделении банка.
   Гражданское законодательство определяет право ребенка самостоятельно распоряжаться своим имуществом. Эти возможности ребенка зависят от его возраста и определяются ст. 26 и 28 ГК. Ребенок в возрасте от 14 до 18 лет вправе, например, самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей, попечителя распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами; осуществлять право автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; в соответствии с законом вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими; совершать мелкие бытовые сделки. Все другие гражданско-правовые сделки, связанные с реализацией имущественных прав ребенка, он совершает с письменного согласия своих законных представителей (родителей, усыновителя, попечителя). Причем эти сделки будут действительны и в том случае, если родители (лица, их заменяющие) впоследствии одобрят их в письменном виде. Из этого общего правила есть исключение: суд при наличии достаточных данных по просьбе родителей (лиц, их заменяющих) или органов опеки и попечительства может либо ограничить, либо лишить ребенка в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией и иным доходом. Причиной тому может послужить, в частности, использование причитающихся ребенку сумм на приобретение спиртных напитков, наркотиков. При ограничении этого права несовершеннолетний распоряжается своими доходами только с согласия родителей (лиц, их заменяющих), а при лишении права в интересах несовершеннолетнего распоряжаются его доходами родители (лица, их заменяющие).
   Ребенок в возрасте от 14 до 18 лет самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам.
   Малолетние (несовершеннолетние, не достигшие 14 лет) в возрасте от б до 14 лет могут совершать: мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, а также сделки по распоряжению средствами, предоставленными им родителями (лицами, их заменяющими) или третьими лицами с согласия последних.
   Понятие мелкой бытовой сделки не может иметь четких границ, так как всякий раз, особенно в наше время, меняется представление о ценности вещи, ее стоимости. Несомненно, что в каждой семье в зависимости от уровня ее материальной обеспеченности существует разное понимание материальной потребности ребенка. Не последнюю роль в ее определении играет культура родителей, семейная педагогика, ее цели. Поэтому в повседневной жизни понятие мелкой бытовой сделки не фигурирует. Когда же в том возникает надобность, критерии этого понятия определяются применительно к конкретной ситуации.
   Малолетние в возрасте от 6 до 14 лет могут безвозмездно пользоваться предоставляемым им имуществом, принимать подарки. Они вправе также сами распоряжаться средствами, которые им выдают родители (лица, их заменяющие), а если эти средства им вручают другие члены семьи или вовсе посторонние лица, необходимо согласие на то родителей (лиц, их заменяющих). Подобного рода требования продиктованы главным образом соображениями педагогического порядка. Однако малолетний не может сам совершить сделку, если она требует нотариального удостоверения или государственной регистрации. Что касается детей в возрасте до б лет, то все сделки от их имени могут совершать только родители (лица, их заменяющие).
   Родители, будучи естественными опекунами (попечителями) своего ребенка, при управлении имуществом ребенка обладают теми же правами и несут те же обязанности, которые предусмотрены гражданским законодательством для опекунов (попечителей) (ст. 37 ГК). Эти требования полностью распространяются и на усыновителей ребенка, его приемных родителей. Отсюда следует, что причитающиеся ребенку доходы (кроме доходов, которыми несовершеннолетний вправе распоряжаться самостоятельно) расходуются родителями (усыновителями, приемными родителями) в интересах ребенка и с предварительного разрешения органов опеки и попечительства. Такое разрешение не требуется, если речь идет о текущих расходах, необходимых для содержания ребенка, приобретения ему одежды, его лечения, отдыха.
   Родители (заменяющие их лица) не могут без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать или давать согласие на совершение сделок по отчуждению его имущества, в том числе по обмену и дарению этого имущества, сдаче его внаем (аренду), в безвозмездное пользование или в залог; сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих ребенку прав либо уменьшение размера принадлежащего ему имущества. Без согласия органов опеки и попечительства нельзя также осуществить раздел его имущества либо выдел из него доли. Особое значение для охраны имущественных прав ребенка любого возраста имеют ограничения родительских правомочий при отчуждении принадлежащего ребенку приватизированного жилья или его части. Причем в случае продажи в обязательном порядке должно быть закреплено право несовершеннолетних членов семьи собственника (сособственника) на проживание и пользование вновь приобретаемым жилым помещением. Не рекомендуется одобрение органами опеки и попечительства сделки, при которой производится покупка квартиры в рассрочку при одновременной продаже имеющихся в собственности жилых помещений, а также совершение сделки по залогу помещений в силу большого риска потери ребенком имеющейся у него жилой площади.
   Родитель не вправе совершать сделки со своими несовершеннолетними детьми, за исключением передачи им имущества в дар или в безвозмездное пользование.
   Дети и родители не имеют права собственности на имущество друг друга, однако, если они проживают совместно, они вправе владеть и пользоваться имуществом друг друга по взаимному согласию, строя свои отношения на доверии, сообразуя их со сложившимся в семье укладом. Никакого особого правого режима для собственности родителей и детей не существует. Если у родителей и детей возникает право общей собственности на какое-либо имущество, их отношения регулируются общими нормами гражданского законодательства (ст. 244–255 ГК).

§ 2. Обеспечение безопасности личности ребенка государством как проявление защитной функции социальной политики

   В Конвенции ООН о правах ребенка в большинстве ее статей уделяется значительное внимание безопасности личности ребенка, причем подразумевается расширенное ее толкование в различных аспектах.
   В современной юридической литературе даются различные определения безопасности личности. Под этим определением понимается:
   • защищенность условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод личности и возможности для ее саморазвития;
   • состояние защищенности человека от факторов опасности на уровне его личных интересов и потребностей;
   • социальная защищенность человека, обеспечивающая сохранность самого человека и его отдельных жизненно важных функций в соответствии с наибольшими возможностями общества;
   • способность развиваться и самореализовываться в условиях угроз и опасностей физического, психологического и иного характера при формировании новых свойств и качеств личности. Обеспечение безопасности личности связано с обеспечением государственной поддержки семьи, улучшением демографической ситуации в России и эффективной защитой прав и законных интересов детей.
   Российская Федерация является участником Конвенции ООН о правах ребенка, которая рассматривает ребенка как самостоятельную личность, наделенную соответствующими правами, способную в определенной мере к их самостоятельному осуществлению и защите. Закрепленный в СК подход к ребенку как к самостоятельному субъекту права соответствует положениям Конвенции о правах ребенка и принятым Российской Федерацией обязательствам обеспечить всемерную защиту прав и интересов ребенка.
   Конвенция о правах ребенка провозглашает необходимость защиты ребенка от:
   • произвольного или незаконного вмешательства в осуществление его права на личную жизнь, семейную жизнь, неприкосновенность жилища или тайну корреспонденции, или незаконного посягательства на его честь и репутацию (ст. 16);
   • всех форм физического или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации, включая сексуальное злоупотребление со стороны родителей и иных законных представителей (ст. 19);
   • экономической эксплуатации и от выполнения любой работы, которая может представлять опасность для его здоровья или служить препятствием в получении им образования, либо наносить ущерб его здоровью и физическому, умственному, духовному, моральному и социальному развитию (ст. 32);
   • незаконного употребления наркотических средств и психотропных веществ, использования детей в противозаконном производстве таких веществ и торговле ими (ст. 33);
   • всех форм сексуальной эксплуатации и сексуального сокращения (ст. 34);
   • похищения детей, торговли детьми или их контрабанды в любых целях и в любой форме (ст. 35);
   • пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания.
   Ни смертная казнь, ни пожизненное тюремное заключение, не предусматривающее возможности освобождения, не назначаются за преступления, совершенные лицами моложе 18 лет (ст. 37).
   В Российской Федерации государственная политика по защите прав ребенка проводится, как правило, на основе специальных нормативных актов. Хотя нормы, защищающие интересы детей, находятся и в общесоциальных нормативных документах — УК, УПК, ГК, ГПК и т. д.
   С принятием Федерального закона от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» законодательно определены цели государственной политики, основные направления и организационные основы обеспечения прав ребенка, конкретизированы полномочия органов государственной власти различного уровня в этой сфере. Законом установлены основные принципы государственной политики в интересах детей, включающие законодательное обеспечение прав ребенка, государственную поддержку семьи в целях обеспечения защиты прав и законных интересов ребенка, а также государственную поддержку органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.
   Принято выделять две основные формы защиты прав: юрисдикционную и неюрисдикционную. Юрисдикционная форма защиты – это деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых прав (суд, прокуратура, орган опеки и попечительства, орган внутренних дел, орган загса и др. ). В рамках юрисдикционной формы защиты, в свою очередь, выделяют общий (судебный) и специальный (административный) порядок защиты нарушенных прав. Неюрисдикционная форма защиты – это действия граждан и негосударственных организаций по защите прав и охраняемых законом интересов, которые совершаются ими самостоятельно, без обращения за помощью к компетентным органам. Такие действия называют самозащитой прав.
   Защита семейных прав согласно ст. 8 СК осуществляется в судебном порядке по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных СК, – государственными органами или органами опеки и попечительства. Возможность судебной защиты членами семьи своих семейных прав отнесена к основным началам семейного законодательства, что соответствует и требованиям ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей судебную защиту прав и свобод каждого гражданина Российской Федерации. Норма о судебной защите прав ребенка закреплена и в других федеральных законах. Так, в ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установлено, что «за защитой своих прав дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а равно их законные представители, опекуны (попечители), органы опеки и попечительства, и прокурор вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды Российской Федерации» [54 - Согласно ст. 46 ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 [116] иск в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина в этих случаях может быть подан независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя государственными органами, органами местного самоуправления, организациями или гражданами.].
   Защита прав ребенка в предусмотренных законом случаях осуществляется государственными органами. К ним относятся не только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и прокуратура, органы внутренних дел, органы загса, воспитательные учреждения. Так, СК в ст. 122 обязывает органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке организовать его устройство в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации, а при отсутствии такой возможности направить указанные сведения в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской Федерации, для учета в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей [55 - См. : Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1643.], и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Органы внутренних дел участвуют, в случае необходимости, в принудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка (ст. 79 СК), а также в розыске лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов. Органы загса уполномочены восстанавливать брак в случае явки супруга, объявленного судом умершим или признанного судом безвестно отсутствующим (ст. 26 СК), устанавливать отцовство совместного заявления отца и матери ребенка (п. 3 ст. 48 СК) и т. д.
   Защищая права ребенка, прокурор вправе предъявлять в суд требований: о лишении родительских прав (ст. 7 °CК); об ограничении родительских прав (ст. 73 СК); о признании недействительным соглашения об уплате алиментов (ст. 102 СК); об отмене усыновления ребенка (ст. 142 СК). Также, прокурор обязан участвовать в делах: о лишении, восстановлении и ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73), об отмене усыновления ребенка (ст. 140) и в других случаях (например, по делам об установлении усыновления ребенка, ст. 273 ГПК) он обязан осуществлять надзор за незаконностью (ст. 77 СК).
   В соответствии с п. 1 ст. 147 СК, детям, находящимся на полном государственном попечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях, опекуны (попечители) не назначаются. Выполнение их обязанностей (в том числе и по защите их прав) возлагается на администрации этих учреждений [56 - См. также: Постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 67 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изм. ) // СЗ РФ. 1995, № 28. Ст. 2693.]. Воспитательные учреждения направляют сообщения в органы опеки и попечительства о возможности их передачи на воспитание в семью.
   Защита семейных прав осуществляется и органами опеки и попечительства – органами местного самоуправления, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящими в систему органов государственной власти, но только в случаях, непосредственно предусмотренных СК. Организация и деятельность этих органов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. В соответствии со ст. 121 СК на органы опеки и попечительства возложена защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, что требует от них выявления, учета, устройства таких детей и последующего контроля за условиями содержания и воспитания детей (ст. 122 и 123 СК). На органы опеки и попечительства, согласно п. 3 ст. 147 СК возлагается защита прав выпускников воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений.
   Согласно ст. 78 СК органы опеки и попечительства, должны быть привлечены к участию в деле при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка.
   Весьма значимой и ответственной является функция попечения над ребенком, который передается органам опеки и попечительства по решению суда в случаях, установленных законом (лишение родителей родительских прав, ограничение родительских прав, отмена усыновления ребенка и т. д. – ст. 68; 71; 74; 143 СК). Обязательным является участие органа опеки и попечительства в исполнении решений суда по отобранию ребенка и передаче его другому лицу (ст. 79 СК). В безотлагательных случаях, т. е. при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью, орган опеки и попечительства вправе самостоятельно отобрать ребенка у родителей (ст. 77 СК).
   Можно выделить три основные формы защиты семейных прав органами опеки и попечительства: 1) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции (включая дачу согласия либо разрешения на какие-либо действия); 2) направление соответствующих требований в суд в порядке искового производства; 3) участие в судебном разбирательстве.
   Полномочия первого вида представлены правом органа опеки и попечительства давать согласие: на установление отцовства по заявлению только отца ребенка (ст. 48 СК); родителям – на изменение имени, фамилии ребенка, не достигшего возраста четырнадцати лет (ст. 59 СК); на контакты ребенка с родителями, родительские права которых ограничены судом (ст. 75 СК); на усыновление ребенка несовершеннолетних родителей – при отсутствии их родителей или опекунов (попечителей) (ст. 129 СК).
   В полномочия первого вида можно также включить: разрешение разногласий между опекуном ребенка и несовершеннолетними родителями ребенка (ст. 62 СК); разрешение разногласий между родителями о воспитании и образовании детей (ст. 65 СК); назначение представителя для защиты прав и интересов детей (ст. 64 СК); решение вопроса об общении ребенка с родственниками (ст. 67 СК); заключение с приемными родителями договора о передаче ребенка на воспитание в семью (ст. 151, 152 СК).
   К полномочиям второго вида относятся право органа опеки и попечительства требовать признания недействительным соглашения об уплате алиментов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 102 СК), право требовать отмены усыновления ребенка (ст. 142 СК), а также право предъявлять требование о лишении родительских прав (ст. 7 °CК), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК) и о взыскании алиментов на детей (ст. 81 СК). Соответствующее требование органа опеки и попечительства оформляется исковым заявлением в суд.
   К полномочиям третьего вида относится право органа опеки и попечительства участвовать в рассмотрении судами дел: об осуществлении родительских прав родителям, проживающим отдельно от ребенка (ст. 66 СК); о лишении родительских прав и о восстановлении в родительских правах (ст. 70, 72 СК); об ограничении родительских прав и об отмене ограничения родительских прав (ст. 73, 76 СК); об установлении усыновления ребенка (ст. 125, 129 СК); об отмене усыновления ребенка (ст. 14 °CК) [57 - См. : Пчелинцева Л. М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан семейно-правовыми средствами // Журнал российского права. 2001, № 6.].
   Определенные меры по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» осуществляют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления. В частности, они наделены правом предъявлять в суд требование о лишении родительских прав (ст. 7 °CК).
   Законом об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации предусмотрены меры по защите прав ребенка при осуществлении деятельности в области его образования и воспитания. В частности, согласно п. 2 ст. 9, в соответствии с принципами государственной политики в интересах детей администрация образовательных учреждений не вправе препятствовать созданию по инициативе обучающихся, воспитанников в возрасте старше восьми лет общественных объединений (организаций) обучающихся, воспитанников, за исключением детских общественных объединений (организаций), учреждаемых либо создаваемых политическими партиями, детских религиозных организаций.
   Согласно п. 3 ст. 9, обучающиеся, воспитанники образовательных учреждений, за исключением дошкольных учреждений и учреждений начального общего образования, соответствующих им подразделений иных образовательных учреждений вправе самостоятельно или через своих выборных представителей ходатайствовать перед администрацией указанных учреждений о проведении – с участием выборных представителей обучающихся, воспитанников — дисциплинарного расследования деятельности работников образовательных учреждений, нарушающих и ущемляющих права ребенка.
   Если обучающиеся, воспитанники не согласны с решением администрации образовательного учреждения, они вправе через своих выборных представителей обратиться за содействием и помощью в уполномоченные государственные органы.
   Обучающиеся, воспитанники указанных образовательных учреждений могут проводить во внеучебное время собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав. Администрация образовательного учреждения не вправе препятствовать проведению таких собраний и митингов, в том числе на территории и в помещении образовательного учреждения, если выборными представителями обучающихся, воспитанников выполнены условия проведения указанных собраний и митингов, установленные уставом образовательного учреждения. Такие собрания и митинги не могут проводиться в нарушение в установленных законодательством Российской Федерации требований соблюдения общественного порядка и не должны препятствовать образовательному и воспитательному процессам.
   Согласно п. 4 ст. 9, администрация образовательных учреждений обязаны вывешивать в местах, доступных для детей и родителей (лиц, их заменяющих), тексты уставов, правил внутреннего распорядка учреждений; списки органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (с указанием способов связи с ними) по месту нахождения указанных образовательных и иных учреждений, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка.
   Законодательством предусмотрена самозащита гражданами своих семейных прав. В п. 1 ст. 56 СК установлено, что непосредственная защита прав и законных интересов ребенка должна осуществляться родителями или лицами, их заменяющими (т. е. усыновителями, опекунами, попечителями, приемными родителями). Несовершеннолетнему, признанному в соответствии с законом полностью дееспособным до достижения совершеннолетия (п. 2 ст. 12, п. 1 ст. 27 ГК; п. 2 ст. 13 СК), предоставлено право самостоятельно осуществлять свои права и обязанности, в том числе свое право на защиту. В случаях, предусмотренных законом, по делам, возникающим из трудовых и брачно-семейных правоотношений и из сделок, связанных с распоряжением полученным заработком, несовершеннолетние имеют право лично защищать в суде свои права и охраняемые законом интересы. Привлечение к участию в таких делах родителей, усыновителей или попечителей несовершеннолетних для оказания им помощи зависит от усмотрения суда (ст. 37 ГПК РФ).
   Право ребенка на защиту включает и возможность самостоятельного принятия им (независимо от возраста) мер в случае нарушения его законных прав и интересов. Это возможно при злоупотреблениях со стороны родителей, а равно при невыполнении или ненадлежащем выполнении родителями обязанностей по воспитанию, образованию ребенка. В таких ситуациях ребенку предоставлено право обратиться в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет – в суд (п. 2 ст. 56 СК). Последствия такого обращения могут заключаться в привлечении родителей к административной или уголовной ответственности, отобрании ребенка у родителей органом опеки и попечительства (ст. 77 СК), лишении или ограничении родительских прав в судебном порядке (ст. 69, 73 СК).
   Одновременно с этим, п. 3 ст. 56 СК предписывает всем должностным лицам организаций и иным гражданам, которым станет известно об угрозе жизни или здоровью ребенка или о нарушении его прав и законных интересов, сообщать об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. При получении таких сведений орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка.
   Реальному осуществлению права ребенка на защиту должны способствовать введение практики ознакомления детей через школьную программу с их правами, включая информирование детей о возможности пожаловаться на насилие в семье, освещение в средствах массовой информации судебных процессов над гражданами (в том числе родителями), нарушающими права детей как в семье, так и в образовательных (дошкольных, школьных) и иных (лечебных, исправительно-трудовых) учреждениях.

§ 3. Политика государства в отношении детей-сирот

   Государство поддерживает наиболее социально уязвимые слои населения. В их число входят и несовершеннолетние. Но и среди них есть члены общества, которые нуждаются в еще большей поддержке со стороны государства. Речь идет о детях-инвалидах и детях-сиротах.
   Сиротство как социальное явление существует столько же, сколько человеческое общество, и является, к сожалению, неотъемлемым элементом цивилизации. Во все времена войны, эпидемии, стихийные бедствия, другие причины приводили к гибели родителей, вследствие чего дети становились сиротами. Видимо, с разделением общества на классы, на бедных и богатых появляется и так называемое социальное сиротство, когда дети лишаются попечения родителей в силу нежелания или невозможности осуществлять последними родительские обязанности, в результате чего родители отказываются от ребенка или устраняются от его воспитания. В Российской Федерации социальные сироты составляют абсолютное большинство детей, оставшихся без попечения родителей (95 %), причем в 60 % случаев они были рождены матерями в возрасте от 16 до 19 лет [58 - Социальная работа / Под общ. ред. проф. В. И. Курбатова. Ростов н/Д, 2000. С. 454.].
   В последние годы в России все громче заявляет о себе «скрытое» социальное сиротство. Падение уровня жизни, увеличение числа неблагополучных семей, падение нравственных устоев привело к тому, что дети зачастую «вытесняются» на улицу, следствием чего является невиданный с послевоенного времени рост беспризорности. В силу несовершенства системы учета, высокой динамики роста числа детей, утрачивающих попечение родителей, точное количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в нашей стране назвать вряд ли возможно. По некоторым подсчетам оно составляет от 500 до 700 тыс.
   Основные причины современного сиротства состоят в следующем:
   • это добровольный отказ родителей от своего ребенка, как правило, вскоре после его рождения – в легальной или в нелегальной форме (дети-подкидыши, дети, «забытые» в клиниках или проданные другим лицам);
   • лишение родительских прав;
   • утеря родителями ребенка вследствие социальных потрясений или стихийных бедствий, которые вынуждают население к хаотической миграции;
   • потеря родителей в результате несчастного случая или насильственных действий.
   В отечественном законодательстве выделяются категории «дети-сироты» и «дети, оставшиеся без попечения родителей». К числу детей-сирот относятся те, у которых умерли оба или единственный родитель. К числу детей, оставшихся без попечения родителей, относятся те, кто остался без попечения вследствие лишения родителей их родительских прав, или ограничения родителей в родительских правах, признания родителей безвестно отсутствующими или недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, или объявления их умершими, а также вследствие отбывания ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождения в местах содержания под стражей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказа родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях. Закон не проводит принципиального различия между этими категориями детей с точки зрения общих принципов, содержания и мер их государственной поддержки. В Семейном кодексе РФ, например, понятие «дети-сироты» отсутствует, они также считаются оставшимися без попечения родителей в случаях их смерти (ст. 121 СК).

Правовая защита детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

   Защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства, которые входят в состав органов местного самоуправления. Их деятельность регламентируется следующими документами: Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г., Гражданский кодекс РФ (ст. 34, 35, 39), Семейный кодекс РФ (ст. 121–125 и др. ), Жилищный кодекс РСФСР (ст. 53, 60, 62), Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 20 июня 1992 г. № 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. № 839 «Об утверждении Правил разработки и распространения государственного доклада о положении детей в Российской Федерации», другими правовыми актами в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и отраслевым законодательством. В рамках федеральной целевой программы «Дети России» на 2003–2006 гг. существует подпрограмма «Дети-сироты», направленная на создание благоприятных условий для подготовки детей, лишившихся попечения родителей, к самостоятельной жизни в современной социально-экономической обстановке, развитие различных форм устройства осиротевших детей, совершенствование их медицинского обслуживания, развитие кадровой и материальной базы сиротских учреждений, улучшение социально-экономического обеспечения воспитывающихся в них сирот.
   На органы опеки и попечительства возлагаются обязанности по выявлению, учету и избранию форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также по контролю за условиями их содержания, воспитания и образования. Они обязаны в трехдневный срок со дня получения сообщения провести обследование условий жизни ребенка и обеспечить его защиту и устройство.
   В соответствии со ст. 123 СК, дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление, удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения).
   Законодательство, таким образом, отдает приоритет именно семейным формам устройства детей как наиболее отвечающим потребностям ребенка и создающим оптимальные условия для его воспитания и развития.

Усыновление (удочерение)

   Усыновление (удочерение) ребенка – это государственный акт, в связи с которым между усыновленными и их потомством, а также усыновителями и их родственниками возникают такие же права и обязанности, которые по закону существуют между родителями и детьми (глава 19 СК, глава 29 ГПК). Усыновленные дети утрачивают личные неимущественные и имущественные права и обязанности по отношению к своим родителям (родственникам). Усыновление происходит судом по заявлению лиц (лица), желающих усыновить ребенка, при обязательном участии органов опеки и попечительства. Усыновители могут быть совершеннолетние дееспособные лица обоего пола, кроме лиц, которые, согласно ст. 127 СК, не имеют права на усыновление (лишены родительских прав, отстранены от обязанностей опекуна по состоянию здоровья и т. д. ). Разница в возрасте между усыновителем и усыновленным должна быть не менее 16 лет, однако по причинам, признанным судом уважительными, она может быть сокращена. Для усыновления ребенка, достигшего возраста 10 лет, требуется его согласие, за исключением случаев, специально оговоренных законом. Процедурные вопросы усыновления подробно регламентированы в Постановлении Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275 «Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства».
   Деятельность органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроль за ее осуществлением производится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 268. Существует также Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 542, утверждающее Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенку, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью. Указанная нормативная база конкретизирована ведомственными актами.
   Закон гарантирует тайну усыновления ребенка. Разглашение тайны усыновления – уголовное преступление (ст. 155 УК РФ). Уголовным преступлением также является незаконное усыновление (ст. 154 УК РФ).
   Практика показывает, что, как правило, усыновляют детей в возрасте до 12 лет. Дети более старших возрастов остаются в интернатных учреждениях до выпуска. В последнее время отмечается рост числа усыновлений иностранными гражданами.

Опека (попечительство)

   Опека (попечительство) – форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также защиты их прав и интересов; опека устанавливается на детьми, не достигшими возраста 14 лет; попечительство – над детьми в возрасте от 14 до 18 лет (ст. 31 ГК; глава 2 °CК). Опекуны являются представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки. Попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечением, не вправе совершать самостоятельно (ст. 32, 33 ГК РФ). Обязанности по опеке (попечительству) исполняются безвозмездно. На содержание ребенка опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных Правительством РФ. Некоторые специалисты считают, что опека в ряде случаев более предпочтительна. Например, в некоторых случаях утраты попечения родителей (болезнь, длительное отсутствие) он может быть назначен параллельно с ними, приходить в семью, забирать ребенка к себе. Опекун обязан воспитывать ребенка, заботиться о его здоровье. Он вправе требовать по суду возврата ребенка от любых лиц, включая близких родственников, если они удерживают его незаконно. Однако он не имеет права препятствовать общению ребенка с его родными и близкими. Закон предусматривает защиту детей от возможных злоупотреблений со стороны опекунов, в частности устанавливает ограничение их полномочий и самостоятельности при распоряжении имуществом подопечного (ст. 37 ГК РФ). Так, опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель – давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного [59 - В настоящее время действуют Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества, утвержденные Минпросвещения РСФСР 30 октября 1969 г. Меры по защите жилищных прав несовершеннолетних урегулированы письмом Минобразования РФ от 9 июня 1999 г. № 244/26-5.].
   Опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками. Обычно опекунами становятся близкие родственники подопечного.
   Государство должно осуществлять постоянный надзор за условиями жизни подопечного, за выполнением опекуном своих обязанностей, оказывать помощь опекунам.

Приемная семья

Приемная семья – это форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора между органами опеки и попечительства и приемными родителями о передаче ребенка (детей) на воспитание (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью) на срок, установленный договором. Согласно Положению о приемной семье, утвержденному Правительством РФ в 1996 г., в такой семье должно быть не более 8 детей. Приемные родители выполняют функции воспитателей и получают оплату за свой труд. Между ними и приемными детьми нет алиментных, наследственных и других правоотношений, подобных отношениям между родителями и детьми, которые могут возникнуть в случае усыновления приемных детей. Государство и органы местного самоуправления выделяют денежные средства на содержание каждого приемного ребенка и предоставляют соответствующие льготы, установленные законодательством. Органы опеки и попечительства обязаны оказать приемной семье необходимую помощь, способствовать созданию нормальных условий для жизни и воспитания детей, а также вправе осуществлять контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию детей (ст. 151–155 СК).
Передача ребенка в приемную семью в возрасте старше 10 лет требует его согласия. Запрещается, как и при усыновлении, разъединять братьев и сестер за исключением случаев, когда разъединение допустимо в интересах ребенка. По разным подсчетам, в приемных семьях воспитывается от 5 до 10 % детей-сирот.

Учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

   К данным учреждениям относятся:
   • образовательные учреждения, в которых содержатся (обучаются и/или воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; учреждения социального обслуживания населения (детские дома-интернаты для детей-инвалидов с умственной отсталостью и физическими недостатками, социально-реабилитационные центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социальные приюты);
   • учреждения здравоохранения (дома ребенка и другие учреждения, создаваемые в установленном законом порядке.
   Дети в возрасте от рождения до трех лет помещаются в дома ребенка. По достижении возраста трех лет сироты переводятся в детские дома для детей дошкольного и школьного возраста, специализированные интернаты для детей с физическими и умственными недостатками, закрытые интернаты для делинквентных детей и подростков. В России каждый пятый детский дом – это учреждение для умственно отсталых и физически неполноценных детей.
   Несмотря на то, что в данной области происходят заметные позитивные изменения (дифференциация детских домов, появление социальных приютов и социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, центров помощи и т. д. ), проблема формирования личности ребенка в условиях интернатного учреждения остается весьма острой и актуальной. Исследования показывают, что лишение материнской заботы ведет к задержке развития ребенка и может проявляться симптомами психических и физических заболеваний. Изоляция ребенка от матери от года до трех лет обычно приводит к тяжелым последствиям для интеллекта и личностных функций, которые не поддаются исправлению. Постоянная смена микросоциальной среды (дом ребенка – дошкольный детский дом – детский дом для детей школьного возраста) наносит существенный ущерб психике ребенка, ухудшает его здоровье. Дети, воспитывающиеся в интернатных учреждениях, в своем большинстве отстают от сверстников в психофизическом развитии. Они позже начинают ходить и говорить, чаще болеют, хуже учатся. Только 20 % воспитанников сиротских учреждений могут учиться по программам массовых школ. По имеющимся данным, лишь 15 % выпускников детских домов и интернатов поступают в средние и высшие профессиональные учебные заведения. Отечественная система воспитания в сиротских учреждениях основана на том, что дети живут и учатся в одном и том же учреждении. Подобная замкнутость, изолированность детских домов усиливают зависимость детей от учреждения и не способствуют формированию навыков самостоятельной жизни. Нередко выпускники интернатных учреждений не имеют элементарных бытовых навыков: приготовить поесть, купить что-либо, организовать свободное время и т. д.
   При организации новых детских домов, перестройке воспитательного процесса учредителям, как правило, уделяют внимание решению следующих задач:
   • приведение детского дома в соответствие нормативам для определенного количества детей и возможности разделения их на небольшие группы;
   • создание социального и эмоционального окружения, близкого к семейному;
   • организация небольших групп семейного типа, где воспитатели и дети живут как бы самостоятельными «семьями», поощрение внимания к психоэмоциональным нуждам ребенка;
   • предельное ограничение переходов детей из одного детского дома в другой по возрасту;
   • неразделение братьев и сестер по разным учреждениям;
   • укрепление связей между детьми и их родителями;
   • развитие у детей умений, бытовых и общественных навыков, необходимых в будущей самостоятельной жизни;
   • решение вопросов проживания и трудоустройства будущих выпускников.
   Указанные проблемы в определенной мере разрешены с созданием детских домов семейного типа, которые организуются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 195 «О детском доме семейного типа». Детский дом семейного типа организуется на базе семьи при желании обоих супругов взять на воспитание не менее 5 и не более 10 детей и с учетом мнения всех совместно проживающих членов семьи, в том числе родных и усыновленных (удочеренных) детей (а с 10-летнего возраста только с их согласия). Общее количество детей в детском доме семейного типа, включая родных и усыновленных (удочеренных) детей, находящихся в зарегистрированном браке супругов, не должно превышать 12 человек. На воспитателей детского дома семейного типа распространяются условия оплаты труда, предоставления ежегодных отпусков, а также льготы и гарантии, установленные для работников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Воспитатели детского дома семейного типа пользуются преимущественным правом на получение для детей путевок, в том числе бесплатных, в санатории, оздоровительные лагеря, а также дома отдыха и санатории для совместного с детьми отдыха и лечения.
   Сиротство – это перманентная социальная проблема. Решить ее раз и навсегда невозможно. Поэтому социальная политика государства в отношении сиротства должна осуществляться в двух направлениях:
   • профилактика социального сиротства (эффективная семейная политика, оказание помощи одиноким матерям, половое просвещение и т. д. );
   • развитие системы социальной защиты и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.
   Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 372 с целью улучшения положения детей была принята федеральная целевая программа «Дети России» на 2003–2006 гг. В рамках этой программы для комплексного решения проблемы улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей была принята соответствующая подпрограмма. Для ее реализации выделяются 2330,2 млн рублей.

Подпрограмма «Дети-сироты» федеральной целевой программы «Дети России» на 2003–2006 гг

   Цель подпрограммы:
   • профилактика и предупреждение сиротства;
   • формирование основ комплексного решения проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, создание условий для их полноценной жизни и интеграции с обществом.
   Основные мероприятия подпрограммы:
   • реформирование системы опеки и попечительства;
   • создание и развитие системы постинтернатной адаптации;
   • обеспечение качественного конкурентоспособного образования и трудоустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
   • интеграция детей с обществом;
   • строительство образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
   • развитие системы социальной защиты семьи, обеспечивающей сохранение ребенка в семье;
   • организация и проведение мониторинга соблюдения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, развития и жизнеустройства воспитанников и выпускников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
   Ожидаемые результаты реализации подпрограммы:
   • предупреждение социального сиротства;
   • создание условий для развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемных и патронатных [60 - Патронат – воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях под контролем и с материальной помощью государства.] семьях и интеграции их с обществом;
   • обеспечение условий для подготовки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к поступлению в высшие и средние профессиональные учреждения образования (500 детей в год);
   • укрепление материально-технической базы экспериментальных центров по работе с семьей при органах опеки и попечительства в 50 субъектах Российской Федерации;
   • создание 12 экспериментальных центров содействия помещению ребенка в семью; о обеспечение образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, экспериментальных центров 390 комплектами оборудования для допрофессиональной и профессиональной подготовки, 185 комплектами лечебно-профилактического оборудования, 180 комплектами дидактических и технических средств обучения; более 140 учреждений получат автотранспорт, 240 – тракторы для проведения сельскохозяйственных работ в подсобных хозяйствах учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
   • завершение строительства и реконструкции 72 образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
   • внедрение рекомендаций, разработанных по результатам мониторинга соблюдения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, развития и жизнеустройства воспитанников и выпускников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

§ 4. Пути совершенствования государственной защиты детства

   Несмотря на реализацию в законодательстве РФ основных требований Конвенции о правах ребенка, в частности в семейном законодательстве, существует настоятельная необходимость дальнейшего совершенствования правовых основ обеспечения защиты прав детей в целях приближения к международно-правовым стандартам в данной области.
   В юридической литературе выделяются следующие направления совершенствования законодательства в отношении защиты детства:
   1. Конкретизация нормативного определения объекта охраны, поскольку между понятиями «права ребенка» и «охрана детства» нет четкого разграничения, что приводит «к бездействию норм, регулирующих возникающие при этом отношения» [61 - См. : Семейное право: проблемы и перспективы развития (Материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999, № 9. С. 96.].
   2. В целях улучшения координации мероприятий в области защиты прав детей представляется целесообразным рассмотреть вопрос об упорядочении и оптимизации существующей и на федеральном, и на региональном уровнях системы государственных органов и общественных организаций, деятельность которых направлена на защиту законных прав детей. Основными направлениями государственной семейной политики, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № 712, предусматривается укрепление и создание в составе федеральных органов исполнительной власти социальной направленности специальных подразделений для разработки и реализации мер государственной семейной политики, что предполагает и выполнение ими определенных функций по защите прав несовершеннолетних. Однако на практике эта норма пока не реализуется, что вызывает необходимость принятия дополнительных мер со стороны государственных органов на федеральном уровне.
   3. Важным направлением осуществляемых мероприятий является усиление эффективности использования несудебных форм защиты прав детей, как это принято в других странах. Законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ст. 15) установлена обязанность должностных лиц при регулировании внесудебных процедур, связанных с участием детей, действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе в части гуманного обращения с несовершеннолетними, оказания им квалифицированной юридической помощи. Если ребенок, с участием которого осуществляется правоприменительная процедура, нуждается в педагогической, психологической, медицинской, юридической помощи, в социальной реабилитации, должностное лицо, осуществляющее эту процедуру, независимо от предмета рассмотрения, обязано сообщить в компетентный орган о необходимости принятия соответствующих мер. Речь идет, прежде всего, о должностных лицах органов опеки и попечительства, которые сегодня нуждаются в серьезной реорганизации и обновлении, поскольку их деятельность по решению семейных споров, связанных с защитой прав несовершеннолетних, не приносит ощутимых результатов и не в полной мере соответствует современным целям семейного законодательства.
   4. В последнее время в литературе говорится о необходимости создания системы ювенальных судов (судов по делам семьи и несовершеннолетних), которые более эффективно защищали бы права детей, а также боролись с правонарушениями среди несовершеннолетних. Кроме того, выдвигаются также предложения об учреждении института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации. В отдельных субъектах Российской Федерации такие должности уже введены. Однако необходимо отметить, что к решению данного вопроса следует подойти взвешенно и поэтапно, первоначально уделив главное внимание совершенствованию деятельности уже имеющихся структур и социальных институтов по защите семьи и детства.
   5. Заслуживают внимания и поддержки предложения о необходимости реализации в России рекомендаций Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) по вопросам правового воспитания детей в XXI в., направленные на то, чтобы:
   • права детей широко поддерживались и соблюдались;
   • законы, политика и меры в отношении детей всегда принимались с учетом наилучшего обеспечения их интересов;
   • дети полностью реализовывали свой потенциал в развитии и вели здоровый и активный образ жизни при наличии широких возможностей для обучения и участия в принятии решений, от которых зависит их благополучие; политика и программы для детей разрабатывались с учетом моральных критериев и беспристрастности, чтобы преобладала солидарность с теми, кто находится в наименее благоприятном положении и является наиболее нуждающимся при условии сокращения экономического и социального неравенства и поддержания принципа недискриминации;
   • семьям оказывалась помощь в выполнении их обязанностей по воспитанию детей для обеспечения того, чтобы они жили в атмосфере заботы, понимания, опеки и поддержки при постоянном развитии способностей и расширении возможностей, чтобы дети могли стать основными действующими лицами в осуществлении своих прав.
   Не утратили своей актуальности и сформулированные еще в 1993 г. следующие предложения для России Комитета по правам ребенка Генеральной Ассамблеи ООН:
   • организовать регулярный контроль за воздействием экономических перемен на положение детей;
   • активно развивать альтернативные формы ухода, заменяющие уход в интернатных учреждениях;
   • осуществлять профессиональную подготовку лиц, занимающихся охраной прав детей;
   • разработать процедурные правила и механизм рассмотрения жалоб детей на грубое и жестокое с ними обращение;
   • предпринять более решительные шаги по борьбе с детской проституцией.
   6. В целях реализации требований Конвенции о правах ребенка нуждаются в дополнительной проработке и рассмотрении государственными органами и общественными организациями предложения:
   • о введении в семейное законодательство Российской Федерации специальной нормы, которая регулировала бы порядок осуществления самозащиты ребенка, поскольку ее отсутствие может привести к ограничению реализации ребенком в полном объеме своего права на самозащиту, включая выбор ее возможных форм;
   • о разработке в Российской Федерации предлагаемых Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации законопроектов по защите прав ребенка в различных областях: об охране здоровья ребенка, экологической безопасности ребенка, основных принципах деятельности комиссий по делам несовершеннолетних, охране прав детей-инвалидов, усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера;
   • о внедрении в Российской Федерации зарубежного опыта по проведению комплексных профилактических мероприятий, направленных на предотвращение насилия в отношении детей, а также применении уголовно-правовых мер по подобным фактам;
   • об улучшении качества законопроектов путем исключения положений декларативного характера и большей конкретизации вопросов ответственности за неисполнение норм закона.

Контрольные вопросы

   1. Защиту каких прав ребенка обеспечивает СК РФ?
   2. Кто осуществляет защиту прав и законных интересов ребенка по действующему законодательству?
   3. В каких случаях родители (или один из них) могут быть лишены права защиты прав и законных интересов ребенка?
   4. В каком случае родители лишаются родительских прав?
   5. С какого возраста несовершеннолетние могут обращаться за защитой своих прав?
   6. Куда несовершеннолетние могут обращаться за защитой своих прав?
   7. Кто и куда обязан сообщить в случае угрозы жизни или здоровью ребенка о нарушении его прав и законных интересов, если ребенок или его законные представители не обращаются за помощью?
   8. С какого возраста ребенка учет его мнения необходим и в какой мере обязателен?
   9. Необходимость защиты ребенка от каких посягательств провозглашает Конвенция о правах ребенка?
   10. Охарактеризуйте юрисдикционную и неюрисдикционную формы защиты прав ребенка.
   11. Дайте определение понятию «усыновление (удочерение)».
   12. Укажите разницу между опекой и попечительством.
   13. Дайте определение понятию «приемная семья».

Литература

   1. Ананиан Л. Л. Жестокость в семье. М., 2000.
   2. Бестг алое Ю. Ф. Семейно-правовое положение ребенка в Российской Федерации. Владимир, 2000.
   3. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И. М. Кузнецова. М., 1996.
   4. Конвенция ООН о правах ребенка // ВВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
   5. Конституция РФ 1993 г.
   6. Королев ЮА. Семейное право России. М., 1999.
   7. Нечаева А. М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М., 2000.
   8. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-Ф3 (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
   9. Социальная работа / Под общей редакцией проф. В. И. Курбатова. Ростов н/Д, 2000.
   10. Спесивцева О. И. Права ребенка в Российской Федерации относительно Конвенции ООН о правах ребенка. Челябинск, 1999.
   11. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. ) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.
   12. Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.
   13. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (с изм. от 20. 07. 2000 г. ), СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.
   14. Шнекендорф З. К. Путеводитель по Конвенции о правах ребенка. М., 1997.

Глава 13
Политика государства по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

§ 1. Необходимость решения проблемы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на государственном уровне

   В России с 1994 г. осуществляется федеральная программа «Дети России». Указом Президента РФ от 18 сентября 1996 г. № 1367 в состав президентской программы «Дети России» была включена федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 1997–1998 гг. Согласно Указу Президента РФ от 29 января 1998 г. № 29 срок действия указанной федеральной целевой программы продлен на 1998–2000 гг. Тем не менее, целей, поставленных в указанных программах, в полном объеме достичь не удалось. Слишком масштабными оказались задачи и слишком запущенной ситуация. Однако было установлено, что такие проблемы можно решать только программно-целевым методом. В Федеральной целевой программе «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 2001–2002 гг., при обосновании продления срока ее действия, говорилось: «Ухудшение социально-экономического положения большинства российских семей, безработица, резко возросшая миграция населения, особенно из неблагоприятных в экономическом и социальном отношении регионов, остро отразились на положении детей, привели к росту безнадзорности, агрессии, нетерпимости, преступности и правонарушений в детской и подростковой среде».
   По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации 424,3 тыс. несовершеннолетних состоят на учете в органах внутренних дел. 132 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитываются в соответствующих образовательных учреждениях. На начало 1998 г. на учете в медицинских учреждениях состояло около 37 тыс. несовершеннолетних, употребляющих наркотические и психотропные средства. Уровень заболеваемости наркоманией среди несовершеннолетних в 2,5 раза выше, чем среди взрослых.
   Эти тревожные тенденции свидетельствуют о необходимости комплексного решения проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, социальной реабилитации и адаптации.
   Реализация федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершенолетних» в 1997–1999 гг. позволила частично уменьшить остроту проблем детской безнадзорности и социального сиротства. Результатом реализации Программы явилось увеличение числа специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.
   По состоянию на 1 января 2000 г. в Российской Федерации действовало 701 такое учреждение (в 1994 г. – 30). В результате реализации Программы эти учреждения, а также специальные учебно-воспитательные учреждения, центры психолого-педагогической и медико-социальной помощи детям и подросткам системы органов образования, центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей системы органов внутренних дел были обеспечены автотранспортом, сельскохозяйственными машинами, медицинским, бытовым, реабилитационным оборудованием, аудио-, видео-и компьютерной техникой. Это позволило улучшить условия содержания детей, создать базу для внедрения современных технологий их социальной и медико-психологической реабилитации.
   Однако незавершенность формирования и оснащения сети специализированных учреждений для несовершеннолетних, перегруженность учреждений, недостаточный уровень подготовки кадров, способных осуществлять профилактическую и реабилитационную работу, несоответствие современным требованиям нормативно-правового, информационно-аналитического, научно-методического обеспечения профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних снижают эффективность предпринимаемых действий и свидетельствуют о необходимости продолжения начатой работы программно-целевым методом.
   За период 2001–2002 гг. ситуация кардинально не улучшилась. Социальные и экономические проблемы в российском обществе существенно ослабили институт семьи, ее воздействие на воспитание детей. Результатом этого процесса является дальнейший рост численности безнадзорных и беспризорных детей, увеличение распространения в детской и подростковой среде наркотиков и различных психотропных препаратов, алкоголя и, как следствие, увеличение числа правонарушений среди несовершеннолетних. За последние 10 лет численность больных наркоманией среди молодежи возросла в 17 раз.
   Ежегодно в стране выявляется более 30 тыс. уголовных деяний несовершеннолетних, причем 100 тыс. из них совершается детьми, не достигшими возраста уголовной ответственности. Каждый третий несовершеннолетний правонарушитель не учится и не работает. Ежегодно сотрудниками органов внутренних дел выявляется и помещается в центры временной изоляции для несовершеннолетних до 60 тыс. детей и подростков.
   Кроме того, имеются проблемы, решение которых назрело давно, среди них – насилие в семье, проблемы детей – жертв вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий, особые проблемы детей, освободившихся из воспитательных колоний, мест лишения свободы или проживающих с одним из родителей.
   Продолжается рост числа социальных сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, тысячи брошенных детей являются объектами продажи и сексуальной эксплуатации, привлекаются к непосильному труду.
   Свыше 11 тыс. подростков содержатся за различные правонарушения в воспитательных колониях, многие из них не имеют образования, соответствующего возрасту.
   Тем не менее, реализация федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в 1997–2002 гг. позволила частично снизить остроту проблемы детской безнадзорности и социального сиротства. Создана сеть специализированных учреждений для детей, нуждающихся в социальной реабилитации (850 единиц, в которых оказывались различные виды социальных услуг 185 тыс. детей), в которых используются технологии, позволяющие оказывать детям экстренную помощь, поддерживать и восстанавливать их социальный статус, осуществлять социальную реабилитацию.
   В то же время следует отметить слабое развитие материально-технической базы этих учреждений, которое не позволяет на современном уровне проводить программы социальной и трудовой реабилитации подростков, в том числе освобожденных из мест лишения свободы.
   Незавершенность формирования и оснащения сети учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, недостаточный уровень подготовки кадров, осуществляющих профилактическую и реабилитационную работу, снижают эффективность предпринимаемых действий.
   Принимая во внимание необходимость комплексного решения проблемы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, корни которой кроются, прежде всего, в семье, руководством страны было принято решение продолжить работу в данном направлении в 2003–2006 гг.

§ 2. Характеристика детской беспризорности в России как социального явления

   В современной России с ее экономическими и социальными катаклизмами проблема детской беспризорности приобрела особую остроту. По данным газеты «Вечерняя Москва» (01. 06. 1999 г. ) количество беспризорных детей в нашем государстве составляет от 1 до 4 млн человек.
   Сейчас повсеместно происходит смешивание понятий «беспризорность» и «безнадзорность». Их принято считать равнозначными понятиями. Мало того, в юридической литературе все большее распространение приобретает термин «безнадзорность». Этим объясняют причину ухода детей на улицу, совершение подростком противоправных действий.
   Смешение понятий «безнадзорность» и «беспризорность» свойственно не только многочисленным исследованиям, посвященным различным аспектам детской преступности. Оно имеет место и в официальных документах. Так, практически одинаково понимает «безнадзорность» и «беспризорность» Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Правда, в ст. 1 (Основные понятия) Закона присутствуют оба термина: безнадзорный и беспризорный. Одно определяется через другое. Отсюда сложности в определении способов предотвращения именно беспризорности, которая концентрирует в себе наибольшее социальное зло, предельно высокую социальную опасность для общества в целом. К тому же, далеко не каждый безнадзорный становится беспризорным.
   Сущность, признаки безнадзорности входят в сферу внимания педагогической науки, обращающей внимание на правильно понимаемый надзор за несовершеннолетним, который не сводится к контролю за его поведением, времяпрепровождением, а состоит в поддержании, сохранении внутренней духовной связи с ребенком, подростком. Такой связи, которая позволяет сохранять даже на расстоянии контакт родителей, лиц их заменяющих со своим воспитанником. Отсутствие именно такого надзора зачастую приводит к детской беспризорности. Как правильно заметил еще в 20-е годы прошлого века известный юрист П. И. Люблинский, беспризорность, будучи подобной длительному недугу, проходит через несколько стадий или фаз своего развития. Начальную фазу этой социальной болезни как раз и составляет безнадзорность, а окончательный, уже крайней запущенной, находящейся на грани необратимости, становится беспризорность как таковая, определяющая положение самого несовершеннолетнего, его своеобразный социальный статус, который он обретает по собственному желанию или в силу стечения каких-либо обстоятельств.
   Отличительными признаками, позволяющими считать ребенка беспризорным, являются:
   • полное прекращение всякой связи с семьей, родителями, родственниками;
   • проживание в местах, не предназначенных для человеческого жилья;
   • добывание средств к жизни способами, не признаваемыми в обществе (попрошайничество, воровство и пр. );
   • подчинение неписаным законам, продиктованными признаваемым среди беспризорников авторитетом.
   Тем не менее, общение детей «одинаковой судьбы» при всех неудобствах их образа жизни (голод, холод, гигиеническая запущенность, болезни, страх перед другими подростками) обладает для каждого из них притягательной силой, что дает чувство облегчения после разрядки психического напряжения, которое ранее почему-либо испытывал ребенок.
   От других детей беспризорного отличает и то, что он обитает там, где человек жить не должен (на свалках, в канализационных трубах, на чердаках и подвалах, в вокзальных помещениях и т. п. ). При этом беспризорники легко переходят с места на место по разным причинам (ради безопасности, чтобы не замерзнуть и т. п. ). Вот почему отсутствие собственного жилья обычно превращает беспризорников в бродяг, кочующих с места на место. Это одна из главных причин другого явления – бродяжничества.
   Не имея средств к существованию, беспризорники, естественно, изыскивают их доступным для себя способом. Это не только поиски пищи на помойках, свалках, но и кражи денег, съестного. К распространенным средствам добывания пищи и денег относится и попрошайничество. Но если ребенка просить милостыню заставляют родители, он не беспризорник. Спасение от таких родителей предусмотрено Семейным кодексом (СК) – лишения родителей, злоупотребляющих своими правами, родительских прав (ст. 69 СК). Другое дело, когда ребенка-беспризорного используют в корыстных целях посторонние ему лица, вовлекая его в занятие попрошайничеством. В таких случаях предусмотрена уголовная ответственность по ч. 1 ст. 151 УК РФ.
   Беспризорных детей отличает и то обстоятельство, что они порывают всякую связь с обществом. Для них не существуют законы, предназначенные для других граждан. Мало того, унижаемые на каждом шагу, вычеркнутые из жизни общества, многие беспризорные подростки презирают принятые в нем нормы. Они живут по неписаным законам того общества, куда попадают, где своя мораль, своя правда, свои авторитеты, наделенные подчас безграничной властью.
   Для понимания сути явления необходимо иметь представление об особенностях личности беспризорника.
   От детей из нормальных семей беспризорника отличает более сильный инстинкт самосохранения, повышенная возбудимость, привычка к искусственным возбудителям (наркотикам, алкоголю и т. п. ). Некоторые из них преждевременно начинают половую жизнь. Вместе с тем у таких детей наблюдается хорошая физическая закалка, хотя многие страдают от туберкулеза, а также от болезней, сопутствующих голоду и нищете (чесотка, тиф и др. ). Специалисты констатируют также, что «беспризорников отличает выносливость, точность восприятий, смелость, активность, солидарность в групповых действиях» [62 - Нечаева А. М. Детская беспризорность – опасное социальное звено // Государство и право. 2001, № 6. С. 59.].
   Для беспризорника, начинающего общаться с себе подобными, все неудобства жизни (голод, холод, гигиеническая запущенность, страх и т. п. ) начинают приобретать притягательную силу. С точки зрения криминологии, дети, перестающие вести так называемый нормальный образ жизни, отличаются от других и тем, что жизненные цели у них смещаются в сторону психологического комфорта, компанейско-группового характера, сиюминутных удовольствий, потребительства, наживы. У них фиксируется ослабление чувства стыда, равнодушное отношение к переживаниям других, агрессивность, грубость, лживость, отсутствие самокритики. К этому следует добавить, что, перейдя на позицию отщепенца, несовершеннолетний беспризорник теряет инициативу в усвоении более сложных форм социального поведения. Происходит деградация личности несовершеннолетнего, которой сопутствует ориентация на асоциальное, преступное поведение. Не случайно беспризорных детей относят к группе социального риска, ибо их поведение либо на грани преступного, либо уже стало таковым. Есть еще одно объяснение, почему беспризорный ребенок, подросток принадлежит к этой группе. Дело в том, что он не только сам опасен для общества и окружающих, но и его жизнь, здоровье, тоже в опасности, которая подстерегает его на каждом шагу, исходит ли она от вожака, руководителя, под чьим началом он существует, или от представителя государственной власти, стремящегося его обнаружить и поймать. Другими словами, беспризорник – не только правонарушитель (потенциальный или состоявшийся), но и существо, нуждающееся в помощи. Вот почему понятие «группа социального риска» фигурирует в разном контексте как в нормативных документах, так и в правовых исследованиях данной категории несовершеннолетних.
   Условиями детской беспризорности современной России являются:
   • кризисные явления в экономике; безработица;
   • обнищание широких слоев населения, значительная часть которых живет за чертой бедности;
   • ослабление семейных устоев;
   • утрата старшим и младшим поколениями моральных ценностей;
   • пьянство и алкоголизм, наркомания;
   • распространение среди детей и взрослых психических заболеваний.
   В решении Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ от 7 июля 1998 г. на этот счет прямо сказано: «Детская безнадзорность и беспризорность – следствие современной социально-экономической и духовно-нравственной ситуации в России, которая характеризуется нарастанием социального неблагополучия семей, падением их жизненного уровня, дистанцированием школы от детей с трудной судьбой, криминализацией среды…» [63 - По ист. : Нечаева А. М. Детская беспризорность – опасное социальное явление // Государство и право. 2001, № 6. С. 60.]. Однако есть еще одно немаловажное обстоятельство, предопределяющее поведение нынешних детей. Речь идет об особенностях современного ребенка, ставшего в наше время самостоятельным субъектом принадлежащих ему прав. Это положение, практически сугубо декларативное, тем не менее, постоянно внедряется в массовое сознание. Естественно, иначе и быть не может, ибо процесс самоутверждения ребенка – основа его нормального развития. Однако низкая духовная культура поведения, поступков, мышления, несмотря на провозглашенное законом равноправие детей, нередко приводит к сбоям, порождает обратный результат в виде вседозволенности, примитивного представления о свободе. Тем более, что стремление подростка к независимости, самоутверждению – это, как утверждают специалисты, непреложный факт.
   Кроме того, «у большинства трудных детей и подростков блокирована одна из фундаментальных потребностей человека – потребность в уважении и любви. Отсутствие возможности удовлетворить такую потребность выкидывает ребенка на улицу, где он находит то, к чему стремится» [64 - По ист. : Нечаева А. М. Детская беспризорность – опасное социальное явление // Государство и право. 2001, № 6. С. 60.].
   Таким образом, нами были отмечены условия беспризорности, т. е. явление напрямую не порождающие, но способствующие порождению беспризорности [65 - Следует отличать от причин беспризорности – явление (совокупность явлений), порождающее беспризорность как следствие. ]. Однако даже тогда, когда присутствуют все обстоятельства, толкающие ребенка на улицу, далеко не всякий становится беспризорником. Кто же все-таки уходит жить на улицу?
   В основном это дети:
   • потерявшие семью и родителей из-за их смерти, лишения родительских прав;
   • выброшенные из семьи, отвергнутые родителями;
   • беглецы из дома, семьи, детского интернатного [66 - Интернат (от лат. internus – внутренний): 1. Средняя школа, в которой учащиеся живут и учатся. 2. Дом для инвалидов или престарелых. 3. Общежитие для учащихся при учебном учреждении. (Большой толковый словарь русского языка // Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 601. )] учреждения.
   1. Сироты. Зачастую у детей, потерявших по каким-то причинам родителей, появляются люди, заменяющие их: усыновители, опекуны (попечители), приемные родители. Однако сложности экономического характера значительно сокращают число тех, кто готов это сделать. Причем в особо сложное положение чаще всего попадают осиротевшие дети подросткового возраста, уже искалеченные судьбой, приобретшие за годы жизни в семье асоциальные навыки, любовь к независимости, что естественно затрудняет их устройство куда-либо: в другую семью или интернатное учреждение.
   Кроме того, у сирот, не попавших в поле зрения органов, обязанных о них заботиться, шанс стать беспризорником увеличивается и потому, что «неотреагированное горе» заставляет их искать сочувствия и эмоционального сопереживания на улице.
   Отсутствие лиц, желающих принять ребенка-сироту в свою семью, объясняет ее замену интернатным учреждением. Однако подобных учреждений недостаточно.
   Особенно перегружены образовательные учреждения для детей-сирот с ограниченными возможностями по показателям здоровья. А это еще один резерв детской беспризорности.
   2. «Социальные сироты» – дети, выброшенные из семьи, отторгнутые ею. Как правило, речь идет о так называемых неблагополучных семьях. Неблагополучная семья, к сожалению, достаточно распространенное явление современной России. Степень и причины ее неблагополучия разные: внутрисемейные конфликты, утрата родителями материнского, отцовского инстинкта. Последнее, как правило, следствие деградации личности матери, отца, вызванное хроническим алкоголизмом, наркоманией. В подобных семьях дети – препятствие на пути к алкоголю, наркотикам. Поэтому несовершеннолетние, если их некому защитить, уходят на улицу в поисках ночлега, съестного и, конечно, сочувствия, сопереживания. Если их не успевают вовремя обнаружить, подобрать и устроить уполномоченные на то органы, чаще всего их путь лежит к беспризорникам. Отторжение ребенка родителями обычно сопровождается жестоким с ним обращением. Таким детям ничего не остается другого, как спастись бегством на улицу.
   3. Отторжение ребенка государственными учреждениями, призванными обеспечить социализацию ребенка. Причин тому множество: отчисление из общеобразовательных школ не только подростков, но и 7—8-летних учащихся; резкое увеличение числа 14—15-летних подростков, покинувших учреждения общего и профессионального образования и не начавших работать; сокращение приема в профтехучилища (отчего ежегодно от 500 до 1 млн подростков, не достигших трудоспособного возраста, не имеют профессии); неконкурентоспособности на рынке труда подростков в возрасте 14–18 лет, которые почему-либо продолжать учебу не могут и т. п. По информации Генеральной прокуратуры, нигде не учатся и не работают 2 млн несовершеннолетних в возрасте 14–15 лет. Не случайно причина беспризорности видится в существующих недостатках системы начального профессионального образования. Оставаясь долгие годы распространенной формой социальной адаптации и профессиональной подготовки детей, имеющих затруднения в обучении и поведении, особенно из малообеспеченных и асоциальных семей, этот вид образования теперь пришел в упадок.
   Несмотря на значительную распространенность олигофрении среди детей и подростков, неоправданно сокращается сеть вспомогательных школ для детей с недостаточностью умственного развития, не создаются специальные учебно-воспитательные и реабилитационные учреждения для детей и подростков с асоциальным поведением, имеющих отклонения в интеллектуальном и психическом развитии.
   Многие подростки становятся жертвами сексуального насилия, которое калечит психику ребенка, негативно отражается на развитии его личности, приводит к мысли о бесперспективности жизни. Причем только в 1/3 случаев имеет место изнасилование детей посторонним лицом. В 2/3 случаев дети становились жертвами внутрисемейного сексуального насилия со стороны кровных родственников или фактических воспитателей.
   Среди беспризорных детей много воспитанников государственных интернатных образовательных заведений. По сведениям комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте РФ, за последнее время количество детей, убегающих из детских учреждений, возросло на 30 %. Зачастую побеги из таких учреждений вызваны побоями, жестоким обращением, в том числе со стороны педагогических работников.
   Конечно, причины побега объясняются не только грубыми нарушениями педагогического характера со стороны персонала интернатных учреждений. Если учесть, что сюда поступают, как правило, дети из неблагополучных семей, из так называемых «семей риска», то нетрудно представить, каков их контингент, каким внутренним, выработанным асоциальной средой, законам они подчиняются. К тому же нередко имеют место трудности общения воспитанника со сверстниками, во многом определяющие мотивацию его действий и поступков.
   Все вышеперечисленное плюс недостаточность средств, выделяемых государством, для помощи детям из группы риска нередко и приводит их на улицу. Судьба многих из тех, кто не оставил интернатного учреждения и стал его выпускником, незавидна. По данным некоторых исследований, через год после выхода из детских домов около 30 % выпускников становятся бомжами, 20 % совершают преступления, 10 % кончают жизнь самоубийством.
   4. Особое место среди обстоятельств, способствующих бегству ребенка на улицу, занимают психические заболевания, во-первых, родителей, во-вторых, самого ребенка. Что же касается детей, то, по информации независимых экспертов, около 4,5 несовершеннолетних в РФ страдают психическими расстройствами. Усугубляется положение и ростом числа умственно отсталых детей. Не случайно в качестве психобиологических предпосылок асоциального поведения несовершеннолетних выделяются такие неблагоприятные особенности психики и организма детей и подростков, как нервно-психические патологии и заболевания, акцентуациями характера, т. е. ярко выраженными, «усиленными» его чертами, многие из которых имеют тенденцию к психическим расстройствам [67 - Акцентуация– от «акцент» (лат. accentus) – усиление, обострение. Акцентуации характера – чрезмерные выражения (проявления) отдельных его черт, выступающие в качестве крайних вариантов нормы. Акцентуации влекут избирательную уязвимость к определенным психогенным воздействиям. Существуют различные этапы акцентуации – повышенная активность, оптимизм, общительность с частой сменой увлечений; замкнутость и некоммуникабельность; повышенная утомляемость, раздражительность и склонность к ипохондрии; чрезмерная впечатлительность и чувство собственной неполноценности; эмоциональная взрывчатость со склонностью к периодам тоскливо-злобного настроения, когда нужен объект, на котором можно сорвать зло; крайний эгоцентризм, ненасытная жажда постоянного внимания к своей особе; несамостоятельность, зависимость от микросреды. Они сами по себе не есть патология, но при неблагоприятной социальной ситуации развития могут перерастать в различные возрастные психические расстройства (заболевания).], а также отставание в умственном развитии детей, вызванное рядом наследственных, врожденных факторов.
   5. Необходимо отметить, что побег из дома чаще всего объясняется совокупностью самых разных причин, среди которых называют дромоманию [68 - Дромомания (от греч. dromos – бег, путь + мания) – непреодолимое стремление к бесцельному блужданию, перемене мест, бродяжничеству.], именуемую еще синдромом ухода и бродяжничества. Наличие нервно-психических аномалий не создает фатальной предрасположенности к совершению правонарушения. Действительно, аномалии психики обычно выступают в качестве условия, ускоряющего процесс деградации личности, что, в конечном счете, может сделать ребенка преступником. При этом влияние таких аномалий на правонарушающее поведение в основном носит косвенный характер. Но при этом речь идет о совершении преступления. Несколько иначе обстоит дело с различного рода влечения патологического характера. Практика показывает, что обнаруживаются они и у детей из благополучных семей, усыновивших, например, ребенка еще в младенческом возрасте. Поэтому, соглашаясь с тем, что побег из дома, детского интернатского учреждения – это чаще всего реакция на неблагополучную обстановку воспитания, не следует исключать из причин побега и аномалии развития личности ребенка. Но при этом важно проводить различие между любовью к путешествиям, которые, как правило, имеют благополучный исход (возвращение домой), и непреодолимым влечением, превращающим несовершеннолетнего в бродягу, который находит себе приют среди беспризорников.
   Несомненно, беспризорные дети современной России – жертвы кризисных явлений в экономической, политической и идеологической жизни страны. Прав был П. И. Люблинский, считавший, что «каждый кризис в области социальной жизни порождает свой вид беспризорности».
   Все эти факторы определенным образом действуют на семью, лишенную сложившегося веками семейного авторитета, всегда игравшего роль противоядия, защищавшего не только ребенка, его семью, но и общество в целом. С другой стороны, современная семья отличается от семьи прошлых лет не только иной экономической функцией. В наше время высока степень риска ее распада, что способно вытолкнуть ребенка на улицу. Более сложными стали отношения родителей, ребенка, что также проходит для него бесследно.
   Другая особенность истоков детской беспризорности сегодня заключается в том, что безнадзорность – главная ее причина, вызванная как объективными, так и субъективными причинами, буквально вышла из берегов. Ее уже невозможно измерить. Везде и повсюду она стала характерной чертой российской действительности. Отсюда и трудности в поисках конкретных средств ее предупреждения.
   Изучение современной детской беспризорности позволило обнаружить и другие ее особенности. Если в прежние годы она увеличивалась преимущественно за счет осиротевших детей, лишившихся своей семьи, родителей не по собственной воле, то теперь уход, бегство из семьи объясняются нетерпимым отношением ребенка, подростка к родным и близким. Он уже не хочет, не может считаться с обстоятельствами, а потому ищет и находит свой выход из положения. Кроме того, ряды беспризорников теперь пополняют не только отстающие в своем умственном развитии дети, но и несовершеннолетние с нормальным интеллектом. Попадая на дно, они деградируют и погибают физически и нравственно. Не случайно многим из них может быть поставлен такой страшный диагноз, как необратимая социальная патология. Еще одна особенность современной детской беспризорности – ее скрытость от посторонних глаз. Дети-беспризорники как бы уходят на самое дно, забиваются во всевозможные щели, почти не появляются группой на улицах. Они скрываются как можно глубже, что особенно опасно для общества и осложняет мероприятия по их спасению. Главная причина происходящего весьма показательна для нашего времени. Дело в том, что практически всю работу с детьми-беспризорниками ведут органы внутренних дел, использующие свои методы работы, свой стиль решения проблем, связанных с детской беспризорностью. При этом главная их задача – обнаружить, задержать, препроводить по принадлежности, нередко даже этапом. Причем туда, откуда ребенок, подросток ушел или убежал, что само по себе антигуманно, антипедагогично и, в конечном счете, нерезультативно, несмотря на колоссальную трату сил и средств. Давно известно, что практика милицейского воспитания подростков, характеризующегося асоциальным поведением, неэффективна и в целом далека от принципов правового государства. По преобладающему мнению экспертов, определение молодого человека как «правонарушителя» во многих случаях способствует развитию у него устойчивого стереотипа нежелательного поведения. Поэтому Руководящие принципы ООН для предупреждения правонарушений среди несовершеннолетних рекомендуют использовать в этих целях полицейские формирования «лишь в крайних случаях». Основную тяжесть работы с беспризорниками должны взять создаваемые в городах социальные службы помощи и защиты прав детей и подростков. Они могли бы постепенно, по мере создания необходимых предпосылок для этого, освободить от выполнения этих функций органы внутренних дел.
   Воздействие на процессы превращения детей в беспризорников проводится в основном в двух направлениях. Во-первых, организационно; во-вторых, путем создания преград на пути поглощения безнадзорного ребенка улицей.
   Говоря об организационной стороне проблемы, надо сказать, что без четкого обозначения компетенции государственных органов и учреждений, занимающихся профилактикой безнадзорности, а соответственно и беспризорности, трудно рассчитывать на успех. При этом крайне важно определить конкретно, каковы права и обязанности служб, занимающихся рассматриваемой проблемой. Выполнению этой задачи призваны служить:
   • Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ;
   • Подпрограмма «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» федеральной целевой программы «Дети России» на 2003–2006 гг. (утверждена Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 732);
   • Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 455 «О межведомственной комиссии по проблемам профилактики бродяжничества»;
   • Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 «Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации»;
   • Постановление Министерства труда РФ от 29 марта 2002 г. «Об утверждении Рекомендаций по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» (с изм. и доп. );
   • Приказ Министерства труда РФ и Министерства внутренних дел РФ от 20 июня 2003 г. № 147/481 «О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними»;
   • Приказ Министерства здравоохранения РФ от 14 июля 2003 г. № 307 «О повышении качества оказания лечебно-профилактической помощи беспризорным и безнадзорным несовершеннолетним»;
   • Приказ Министерства здравоохранения РФ и Министерства внутренних дел РФ от 20 августа 2003 г. № 414/633 «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел»;
   • Региональные законы и подзаконные акты, направленные на профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
   Другое направление деятельности, связанной с беспризорностью, заключается в создании преграды на пути превращения безнадзорных детей в беспризорников. Этому служат создаваемые в системе Министерства труда и социального развития (с 6. 04. 2004 г. – Министерство здравоохранения и социального развития РФ) социальные приюты.
   Предотвращению детской беспризорности служат также любые другие формы устройства несовершеннолетних, лишившихся родительского попечения. В их числе приемные семьи, семейные детские дома, детские пансионаты и т. п.
   Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что для решения проблемы детской беспризорности было бы целесообразно:
   • осуществлять целевое финансирование профилактической работы по предупреждению детской беспризорности, а не по остаточному принципу;
   • исключить практику деятельности по предупреждению беспризорности, борьбе за спасение каждого беспризорного ребенка из ведения милицейских и иных карательных и надзирающих органов. Основную тяжесть работы с беспризорниками должны взять создаваемые в городах социальные службы помощи и защиты прав детей и подростков;
   • создать специальные органы, подобные существовавшим прежде (социальную инспекцию по борьбе с детской беспризорностью), способные действовать квалифицированно при обнаружении беспризорного ребенка с последующим восстановлением его личности.

§ 3. Краткие сведения о профилактике преступности несовершеннолетних

   Во всем мире ужесточение борьбы с преступностью несовершеннолетних часто приводило к обратному результату: усиление жестокости мер воздействия приводило к увеличению числа преступлений и ростом их общественной опасности.
   Предупреждение девиантного (отклоняющегося) поведения несовершеннолетних, т. е. поведения, нарушающего общепринятые в обществе нормы и правила (правонарушения, алкоголизм, наркомания и др. ) является серьезной задачей. Понятно, что беспризорность как разновидность социального отклонения от принятых норм также подпадает под определение такого поведения.
   Предупреждение преступности несовершеннолетних необходимо рассматривать с позиций двух наук: педагогики – науки о воспитании и криминологии – науки о преступлении.
   В настоящем параграфе проблема профилактики преступности несовершеннолетних будет рассматриваться нами как защита несовершеннолетних от причинения им вреда преступностью. Необходимо бороться не «с» детьми, совершившими преступление, а «за» детей, вовлеченных в сферу преступности. Главное – общество должно прийти к пониманию того, что только обеспечение нормальных условий развития и воспитания детей является важнейшим направлением защиты несовершеннолетних от воздействия на них преступности.
   К числу мер воздействия на преступность несовершеннолетних, на наш взгляд, можно отнести:
   1. Внесение поправок в социальную политику государства с целью усиления в ней семейной составляющей, т. е. политика по защите интересов семьи, материнства и детства.
   2. Развитие органов, входящих в государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [69 - Государственная система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних будет рассмотрена в этой главе позже.]. Основное направление такого развития – подбор и подготовка кадров для указанной системы (особенно социальных педагогов, превентивных психологов), достойное финансирование, совершенствование методического обеспечения деятельности.
   3. Содействие государства общественным организациям и частным лицам, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Координация их усилий с деятельностью государственной системы профилактики.
   4. Развитие досуговых учреждений: домов культуры, всевозможных кружков, спортивных секций. Последнее особенно важно с учетом нынешнего состояния здоровья подрастающего поколения.
   5. Улучшение подготовки в вузах как работников образовательных учреждений (школ, ПТУ и т. п. ), так и работников служб, входящих в систему профилактики. Особое внимание при этом необходимо уделять подготовке в области криминологии, криминологической педагогики, социологии, психологии, педагогике, медицине. Обучать их навыкам воспитательной работы как с подростками, так и с их родителями, исправлению недостатков негативного семейного воспитания, профилактики правонарушающего поведения.
   6. Организация правового воспитания несовершеннолетних.
   7. Возобновление в учебных учреждениях и по месту жительства подростков военно-патриотического воспитания.
   8. Создание, в рамках проведения судебной реформы, ювенальной юстиции, рассматривающей дела по защите прав детей, преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних. Использовать при этом работников, обладающих специальными познаниями.
   9. При назначении наказания несовершеннолетним, совершившим преступления, по возможности использовать наказания, не связанные с лишением свободы. Мировой опыт привел к выводу, что цели наказания зачастую не достигаются в местах лишения свободы. Вместе с тем, необходимо принимать меры, способные удержать подростка от повторного совершения преступлений.
   10. Улучшение медицинского обслуживания беременных женщин и детей. Особое внимание необходимо уделять профилактике заболеваний (физических и психических).
   11. Профилактика пьянства, наркомании и токсикомании". Особое внимание необходимо уделять профилактике вовлечения взрослыми несовершеннолетних в употребление и распространение наркотических и психотропных веществ. Виновных привлекать, в зависимости от состава преступления, к ответственности: за вовлечение несовершеннолетнего в систематическое употребление спиртных напитков и одурманивающих веществ (ст. 151 УК РФ); за незаконное производство, сбыт или пересылку наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов лицом, достигшим 18-летнего возраста, в отношении заведомо несовершеннолетнего (п. «в» ч. 2 ст. 228 [70 - Наркомания – заболевание, обусловленное зависимостью от наркотического средства или психотропного вещества. Токсикомания – социальное явление и одновременно заболевание, выражающееся в приеме любых токсических (т. е. ядовитых) средств, разрушающих психику и организм человека, особенно в раннем возрасте. Также диагноз токсикомания наркологи ставят при употреблении медикаментозных препаратов – элениума, тазепама, реланиума и др.] УК РФ), за аналогичные действия в отношении лица, заведомо не достигшего 14-летнего возраста (п. «в» ч. 3 ст. 228 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

УК РФ); за склонение к употреблению наркотических средств и психотропных веществ (ст. 230 УК РФ); организация либо содержание притонов для потребления наркотических средств или психотропных веществ (ст. 232 УК РФ).
   12. Усиление правовой (уголовной) ответственности взрослых за: вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления, путем обещаний, обмана, угроз или иным способом (ст. 150 УК РФ); вовлечение несовершеннолетнего в бродяжничество или попрошайничество (ст. 151 УК РФ); вовлечение несовершеннолетнего в занятие проституцией или принуждение к занятию проституцией (ч. 3 ст. 240 УК РФ); организацию занятия проституцией, а равно за содержание притонов или систематическое предоставление помещений для занятия проституцией с использованием заведомо несовершеннолетних (п. «в» ч. 2 ст. 241 УК РФ), аналогичные деяния в отношении лица, заведомо не достигшего 14-летнего возраста (ч. 3 ст. 241 УК РФ); неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (ст. 156 УК РФ).
   Успешное предупреждение преступлений возможно лишь в том случае, если внимание будет сконцентрировано на личности преступника, поскольку именно личность является носителем причин их совершения. Личность является основным и важнейшим звеном всего механизма преступного поведения. Те ее особенности, которые порождают такое поведение, должны быть непосредственным объектом предупредительного воздействия.
   Решающее влияние на формирование личности преступника оказывает его непосредственное социальное окружение, т. е. микросреда. Основными элементами которой являются: семья, учебный и (или) трудовой коллективы, неформальные малые группы.
   Период несовершеннолетия исключительно важен для развития личности. Человек формируется физически и духовно, происходит становление его характера, закладывается фундамент мировоззрения, устанавливаются взгляды, убеждения, привычки и наклонности. В этот период он находится под большим, чем во взрослом возрасте, воздействием микросреды. К тому же в детстве и юности социальная среда чаще всего ограничивается пределами непосредственного бытового окружения, т. е. микросреды.
   Из всех элементов микросреды семейное неблагополучие является наиболее криминогенным для подростков.
   Объектами профилактического воздействия в семье должны быть:
   • недостаток материальных средств для надлежащего воспитания детей в семье;
   • ненадлежащие духовная, нравственная атмосфера в семье и соответствующие ей отношения лиц, ее составляющих; эмоциональное, скрытое или явное, отвергание родителями ребенка;
   • совершение родителями преступлений, мелких правонарушений и аморальных поступков;
   • конфликты в семье, прежде всего те, которые принимают форму насилия.
   Неблагополучной (криминогенной) семьей можно назвать такую, в которой не обеспечивается надлежащее нравственное формирование личности детей и подростков, в силу чего она усваивают отрицательные образцы поведения, негативные ценностные ориентации, в дальнейшем реализуя их в собственном преступном поведении.
   Профилактическая деятельность по оздоровлению обстановки в семье, по существующему мнению, должна осуществляться в следующей последовательности:
   • выявление неблагополучных семей;
   • диагностика семейного неблагополучия;
   • осуществление профилактических мероприятий по нормализации микроклимата в семье;
   • принятие административных и уголовно-правовых мер воздействия на родителей, злостно нарушающих обязанности по воспитанию детей.
   Государство должно проявлять заботу о семье, оказывая ей всемерную поддержку. Из вышесказанного следует, что поддержка семье может оказываться в следующих формах:
   1. Меры по сохранению семьи, воспрепятствование ее развалу. Это может выражаться в: а) материальной поддержке молодых семей, обеспечение жильем; б) воспитание нравственности молодежи, формирование высоких моральных норм.
   2. Педагогическая помощь родителям.
   3. Контроль за неблагополучными семьями. Принятие мер воздействия на родителей, вплоть до лишения родительских прав.
   4. Создание социальных механизмов компенсации дефектов родительского воспитания – школа, спортивные секции, общественные и государственные воспитатели, приемные семьи, детские дома семейного типа и т. п.
   Для успешной реализации всего вышесказанного Правительством Российской Федерации принята подпрограмма «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» федеральной целевой программы «Дети России» на 2003–2006 гг.

§ 4. Подпрограмма «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» федеральной целевой программы «Дети России» на 2003–2006 гг

   Цель подпрограммы:
   • укрепление системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • создание условий для эффективной реабилитации и всестороннего развития детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
   Средства подпрограммы: для реализации основных положений подпрограммы выделяется 5887,5 млн рублей.

   Основные мероприятия подпрограммы:
   • создание и внедрение электронной информационной системы выявления и учета детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;
   • развитие новых технологий и форм профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • оказание содействия субъектам Российской Федерации в создании новых социальных учреждений для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
   • укрепление материально-технической базы учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • организация и проведение мероприятий, способствующих всестороннему развитию детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
   • проведение научно-исследовательских работ по приоритетным вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
   Ожидаемые результаты реализации подпрограммы:
   • значительное снижение численности беспризорных и безнадзорных детей, несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотическими средствами и психотропными веществами, алкоголем, а также сокращение числа правонарушений несовершеннолетних;
   • расширение сети специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (до 1225 единиц), и учреждений помощи детям и семьям (до 2026 единиц);
   • укрепление материально-технической базы более 300 учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ежегодно;
   • увеличение на одну треть количества получивших помощь несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;
   • увеличение объема и повышение качества социальных услуг, предоставляемых несовершеннолетним, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и их семьям.

§ 5. Государственная система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

   Государственная система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних представлена в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
   Согласно этому закону, профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.
   В указанном законе также используются следующие понятия:
   • безнадзорный – несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц;
   • беспризорный – безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания;
   • несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, – лицо в возрасте до 18 лет, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия;
   • семья, находящаяся в социально опасном положении, – семья, имеющая детей, находящаяся в социально опасном положении, а также семья, где родители или законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними;
   • индивидуальная профилактическая работа – деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.
   Основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:
   • предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;
   • обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;
   • социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;
   • выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.
   В систему органов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел.
   Участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних других органов, учреждений и организаций осуществляется в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
   Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении несовершеннолетних:
   • безнадзорных или беспризорных;
   • занимающихся бродяжничеством или попрошайничеством;
   • содержащихся в социально-реабилитационных центрах для несовершеннолетних, социальных приютах, центрах помощи детям, оставшимся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных и других учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи и (или) реабилитации;
   • употребляющих наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющих одурманивающие вещества;
   • совершивших правонарушение, повлекшее применение меры административного взыскания;
   • совершивших правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность;
   • освобожденных от уголовной ответственности вследствие акта об амнистии или в связи с изменением обстановки, а также в случаях, когда признано, что исправление несовершеннолетнего может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия;
   • не подлежащих уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность, или вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством;
   • обвиняемых или подозреваемых в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, не связанные с заключением под стражу;
   • условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, освобожденных от наказания вследствие акта об амнистии или в связи с помилованием;
   • получивших отсрочку отбывания наказания или отсрочку исполнения приговора;
   • освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, если они в период пребывания в указанных учреждениях допускали нарушения режима, совершали противоправные деяния и (или) после освобождения (выпуска) находятся в социально опасном положении и (или) нуждаются в социальной помощи и (или) реабилитации;
   • осужденных за совершение преступления небольшой или средней тяжести [71 - Статья 15 УК РФ: 2. Преступлениями небольшой тяжести признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает двух лет лишения свободы. 3. Преступлениями средней тяжести признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное УК, не превышает пяти лет лишения свободы, и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, превышает два года лишения свободы. 4. Тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное УК, не превышает десяти лет свободы. 5. Особо тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых УК предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание.] и освобожденных судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия;
   • осужденных условно, осужденных к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, не связанным с лишением свободы.
   Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении родителей или законных представителей несовершеннолетних, если они не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.
   Несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, пользуются правами, указанными в Конвенции о правах ребенка, Конституции РФ, а также в установленном порядке имеют право на:
   • уведомление родителей или законных представителей об их помещении в учреждение системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • обжалование решений, принятых работниками органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в вышестоящие органы указанной системы, а также в органы прокуратуры и суд;
   • гуманное, не унижающее человеческого достоинства обращение;
   • поддержание связи с семьей путем телефонных переговоров и свиданий без ограничения их количества;
   • получение посылок, бандеролей, передач, получение и отправление писем и телеграмм без ограничения их количества;
   • обеспечение бесплатным питанием, одеждой, обувью и другими предметами вещевого довольствия по нормам, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Основные направления деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

   Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают:
   • осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;
   • организацию контроля за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • подготовку совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;
   • рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных Законом Российской Федерации «Об образовании»;
   • оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
   • применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
   Органы управления социальной защитой населения в пределах своей компетенции:
   • осуществляют меры по профилактике безнадзорности несовершеннолетних и организуют индивидуальную профилактическую работу в отношении безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;
   • контролируют деятельность специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иных учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям, а также осуществляют меры по развитию сети указанных учреждений;
   • внедряют в деятельность учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям, современные методики и технологии социальной реабилитации.
   Учреждения социального обслуживания, к которым относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания, в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них:
   • предоставляют бесплатно социальные услуги несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации, на основании просьб несовершеннолетних, их родителей или законных представителей либо по инициативе должностных лиц органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • выявляют несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также семьи, несовершеннолетние члены которых нуждаются в социальных услугах, осуществляют социальную реабилитацию этих лиц, оказывают им необходимую помощь в соответствии с индивидуальными программами социальной реабилитации;
   • принимают участие в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с безнадзорными несовершеннолетними, в том числе путем организации их досуга, развития творческих способностей несовершеннолетних в кружках, клубах по интересам, созданных в учреждениях социального обслуживания, а также оказывают содействие в организации оздоровления и отдыха несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации

   К специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органов управления социальной защитой населения относятся:
   • социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;
   • социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в экстренной социальной помощи государства;
   • центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, и оказания им содействия в дальнейшем устройстве.

   В специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, круглосуточно принимаются в установленном порядке несовершеннолетние:
   • оставшиеся без попечения родителей или законных представителей;
   • проживающие в семьях, находящихся в социально опасном положении;
   • заблудившиеся или подкинутые;
   • самовольно оставившие семью, самовольно ушедшие из образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или других детских учреждений, за исключением лиц, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;
   • не имеющие места жительства, места пребывания и (или) средств к существованию;
   • оказавшиеся в иной трудной жизненной ситуации и нуждающиеся в социальной помощи и (или) реабилитации.

   Основаниями помещения в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации [72 - См. : Постановление Минтруда РФ от 30 января 1997 г. № 4 «Об утверждении порядка приема, содержания и выпуска лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» // Бюллетень Министерства труда и социального развития РФ. 1997, № 4.], являются:
   • личное обращение несовершеннолетнего;
   • заявление родителей несовершеннолетнего или его законных представителей с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего возраста десяти лет, за исключением случаев, когда учет мнения несовершеннолетнего противоречит его интересам;
   • направление органа управления социальной защитой населения или согласованное с этим органом ходатайство должностного лица органа или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • постановление лица, производящего дознание, следователя, прокурора или судьи в случаях задержания, ареста или осуждения родителей или законных представителей несовершеннолетнего;
   • акт оперативного дежурного районного, городского отдела (управления) внутренних дел, отдела (управления) внутренних дел на транспорте о необходимости помещения несовершеннолетнего в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Копия указанного акта в течение пяти суток направляется в орган управления социальной защитой населения.
   Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них:
   • принимают участие в выявлении и устранении причин и условий, способствующих безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних;
   • оказывают социальную, психологическую и иную помощь несовершеннолетним, их родителям или законным представителям в ликвидации трудной жизненной ситуации, восстановление социального статуса несовершеннолетних в коллективах сверстников по месту учебы, работы, жительства, содействуют возвращению несовершеннолетних в семьи;
   • содержат в установленном порядке на полном государственном обеспечении несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, осуществляют их социальную реабилитацию, защиту их прав и законных интересов, организуют медицинское обслуживание и обучение несовершеннолетних по соответствующим образовательным программам, содействуют их профессиональной ориентации и получению ими специальности;
   • уведомляют родителей несовершеннолетних или их законных представителей о помещении несовершеннолетних в указанные учреждения;
   • содействуют органам опеки и попечительства в осуществлении устройства несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей.
   Примерные положения о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, утверждаются Правительством Российской Федерации.
   Органы управления образованием в пределах своей компетенции:
   • контролируют соблюдение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в области образования несовершеннолетних;
   • осуществляют меры по развитию сети специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, образовательных учреждений, детских домов и школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также других учреждений, оказывающих педагогическую и иную помощь несовершеннолетним, имеющим отклонения в развитии или поведении;
   • участвуют в организации летнего отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних;
   • ведут учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях;
   • разрабатывают и внедряют в практику работы образовательных учреждений программы и методики, направленные на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних;
   • создают психолого-медико-педагогические комиссии, которые выявляют несовершеннолетних, имеющих отклонения в развитии или поведении, проводят их комплексное обследование и готовят рекомендации по оказанию им психолого-медико-педагогической помощи и определению форм дальнейшего обучения и воспитания несовершеннолетних.
   Образовательные учреждения (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования), образовательные учреждения начального профессионального, среднего профессионального образования и другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс, в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них:
   • оказывают социально-психологическую и педагогическую помощь несовершеннолетним, имеющим отклонения в развитии или поведении либо проблемы в обучении;
   • выявляют несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях, принимают меры по их воспитанию и получению ими основного общего образования;
   • выявляют семьи, находящиеся в социально опасном положении, и оказывают им помощь в обучении и воспитании детей;
   • обеспечивают организацию в образовательных учреждениях общедоступных спортивных секций, технических и иных кружков, клубов и привлечение к участию в них несовершеннолетних;
   • осуществляют меры по реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних.
   Детские дома и школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [73 - См. : Постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изм. ) // СЗ РФ. 1995, № 28. Ст. 269.], в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них:
   • принимают для содержания, воспитания, обучения, последующего устройства и подготовки к самостоятельной жизни несовершеннолетних в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, длительной болезни родителей, уклонения родителей от воспитания детей, а также в других случаях отсутствия родительского попечения;
   • принимают на срок, как правило, не более одного года для содержания, воспитания и обучения несовершеннолетних, имеющих родителей или законных представителей, если указанные несовершеннолетние проживают в семьях, пострадавших от стихийных бедствий, либо являются детьми одиноких матерей (отцов), безработных, беженцев или вынужденных переселенцев;
   • осуществляют защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, обучающихся или содержащихся в указанных учреждениях, а также участвуют в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с ними.

Специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа органов управления образованием

   К специальным учебно-воспитательным учреждениям открытого типа органов управления образованием относятся:
   • специальные общеобразовательные школы открытого типа;
   • специальные профессиональные училища открытого типа;
   • другие виды образовательных учреждений открытого типа для несовершеннолетних, нуждающихся в особых условиях воспитания.
   Специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них:
   • принимают для содержания, воспитания и обучения лиц в возрасте от 8 до 18 лет, требующих специального педагогического подхода, на основании постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованной органом местного самоуправления, заключения психолого-медико-педагогической комиссии и с согласия несовершеннолетних, достигших возраста 14 лет, их родителей или законных представителей;
   • организуют психолого-медико-педагогическую реабилитацию несовершеннолетних и участвуют в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с ними;
   • осуществляют защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, обеспечивают их медицинское обслуживание, получение ими начального общего, основного общего, среднего (полно) общего образования, начального профессионального образования в соответствии с государственными образовательными стандартами.
   К специальным учебно-воспитательным учреждениям закрытого типа органов управления образованием относятся:
   • специальные общеобразовательные школы закрытого типа;
   • специальные профессиональные училища закрытого типа;
   • специальные (коррекционные) образовательные учреждения закрытого типа.
   В специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» могут быть помещены несовершеннолетние в возрасте от 11 до 18 лет, нуждающиеся в особых условиях воспитания, обучения и требующие специального педагогического подхода в случаях, если они:
   • не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что к моменту совершения общественно опасного деяния не достигли возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
   • достигли возраста, предусмотренного ч. 1 или ч. 2 ст. 20 УК РФ [74 - Возраст уголовной ответственности наступает с 16 лет (ч. 1 ст. 20 УК РФ). Согласно ч. 2 ст. 20 УК РФ, с 14 лет привлекают к уголовной ответственности за: убийство (ст. 105), умышленное причинение тяжкого вреда здоровью (ст. 111), умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью (ст. 112), похищение человека(ст. 126), изнасилование (ст. 131), насильственные действия сексуального характера (ст. 132), кражу (ст. 158), грабеж (ст. 161), разбой (ст. 162), вымогательство (ст. 163), неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения (ст. 166), умышленные уничтожение или повреждение имущества при отягчающих обстоятельствах (ч. 2 ст. 167), терроризм (ст. 205), захват заложника (ст. 206), заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207), хулиганство при отягчающих обстоятельствах (ч. 2 и 3 ст. 213), вандализм (ст. 214), хищение либо вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 226), хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ (ст. 229), приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения (ст. 267).], и не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими;
   • осуждены за совершение преступления средней тяжести и освобождены судом от наказания в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 92 УК РФ [75 - Часть 2 ст. 92 УК РФ: Несовершеннолетний, осужденный за совершение преступления средней тяжести, а также тяжкое преступление, может быть освобожден судом от наказания и помещен в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа органа управления образованием. Помещение в подобное учреждение применяется как принудительная мера воспитательного воздействия в целях исправления несовершеннолетнего, нуждающегося в особых условиях воспитания, обучения и требующего специального педагогического подхода. Несовершеннолетний может быть помещен в указанное учреждение до достижения им возраста 18 лет, но не более чем на 3 года.].
   Основаниями содержания несовершеннолетних в специальных общеобразовательных школах закрытого типа и специальных профессиональных училищах закрытого типа являются: постановление судьи или приговор суда.
   В специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа не могут быть помещены несовершеннолетние, имеющие заболевания, препятствующие их содержанию и обучению в указанных учреждениях. Перечень таких заболеваний утверждается Правительством Российской Федерации [76 - См. : Постановление Правительства РФ от 20 ноября 1999 г. № 1279 «Об утверждении перечня заболеваний, препятствующих содержанию и обучению несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа органов управления образованием» // СЗ РФ. 1999, № 48. Ст. 5860.].
   Органы опеки и попечительства:
   • дают в установленном порядке согласие на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое лицо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения;
   • участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, подпадающими под действие рассматриваемого закона, если они являются сиротами либо остались без попечения родителей или законных представителей, а также осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.
   Органы по делам молодежи в пределах своей компетенции:
   • участвуют в разработке и реализации целевых программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • осуществляют организационно-методическое обеспечение и координацию деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, находящихся в их ведении социальных учреждений, клубов и иных учреждений;
   • оказывают содействие детским и молодежным общественным объединениям, социальным учреждениям, фондам и иным учреждениям и организациям, деятельность которых связана с осуществлением мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • участвуют в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, в финансовой поддержке на конкурсной основе общественных объединений, осуществляющих меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   • участвуют в организации отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних.
   Социально-реабилитационные центры для подростков и молодежи, центры социально-психологической помощи молодежи, центры профессиональной ориентации и трудоустройства молодежи, молодежные клубы и иные учреждения органов по делам молодежи в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них:
   • предоставляют бесплатно социальные, правовые и иные услуги несовершеннолетним;
   • принимают участие в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении, в том числе путем организации их досуга и занятости, осуществления информационно-просветительных и иных мер;
   • разрабатывают и реализуют в пределах своей компетенции программы социальной реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, и защиты их социально-правовых интересов.
   Органы управления здравоохранением в пределах своей компетенции организуют:
   • распространение санитарно-гигиенических знаний среди несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, а также пропаганду здорового образа жизни;
   • развитие сети детских и подростковых учреждений, оказывающих психиатрическую помощь;
   • круглосуточный прием и содержание заблудившихся, подкинутых и других детей в возрасте до четырех лет, оставшихся без попечения родителей или законных представителей;
   • медицинское обследование несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, и подготовку рекомендаций по их устройству с учетом состояния здоровья;
   • выхаживание и воспитание детей в возрасте до 4-х лет, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо имеющих родителей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а также содействие органам опеки и попечительства в устройстве таких несовершеннолетних;
   • оказание консультативной помощи работникам органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также родителям или законным представителям несовершеннолетних;
   • круглосуточный прием несовершеннолетних, находящихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, для оказания им медицинской помощи при наличии показаний медицинского характера;
   • оказание в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации специализированной диагностической и лечебно-восстановительной помощи несовершеннолетним, имеющим отклонения в поведении;
   • подготовку в установленном порядке заключений о состоянии здоровья несовершеннолетних, совершившим преступление или общественно опасное деяние, в целях установления у них наличия (отсутствия) противопоказаний медицинского характера для направления в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;
   • выявление, учет, обследование при наличии показания медицинского характера и лечение несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки, наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества, а также осуществление других входящих в их компетенцию мер по профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании несовершеннолетних и связанных с этим нарушений в их поведении;
   • выявление источников заболеваний, передаваемых половым путем, обследование и лечение несовершеннолетних, страдающих этими заболеваниями.
   Органы службы занятости в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», участвуют в профессиональной ориентации несовершеннолетних, а также содействуют трудовому устройству несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.
   Органы внутренних дел в пределах своей компетенции принимают участие в предупреждении правонарушений несовершеннолетних, а также оказывают в этих целях необходимое содействие:
   • подразделениям по делам несовершеннолетних органов внутренних дел;
   • центрам временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;
   • подразделениям криминальной милиции органов внутренних дел.
   Подразделения по делам несовершеннолетних (ПДН) районных, городских отделов (управлений) внутренних дел:
   • проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении: а) несовершеннолетних, а также их родителей или законных представителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними; б) других несовершеннолетних, их родителей или законных представителей при необходимости предупреждения совершения ими правонарушений и с согласия начальника органа внутренних дел или его заместителя;
   • выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступления и (или) антиобщественных действий или совершающих в отношении несовершеннолетних другие противоправные действия, а также родителей несовершеннолетних или их законных представителей и должностных лиц, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних, и в установленном порядке вносят предложения о применении к ним мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
   • осуществляют в пределах своей компетенции меры по выявлению несовершеннолетних, объявленных в розыск, а также несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, и в установленном порядке направляют таких лиц в соответствующие органы или учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних либо в иные учреждения;
   • рассматривают в установленном порядке заявления и сообщения об административных правонарушениях несовершеннолетних, общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность, а также о неисполнении или ненадлежащем исполнении их родителями или законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних;
   • участвуют в подготовке материалов на несовершеннолетних для рассмотрения возможности их помещения в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;
   • участвуют в подготовке материалов, необходимых для внесения в суд предложений о применении к несовершеннолетним, их родителям или законным представителям мер воздействия, предусмотренных законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации;
   • вносят в уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции предложения о применении к несовершеннолетним, контроль за поведением которых осуществляют указанные учреждения, мер воздействия, предусмотренных законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации;
   • информируют заинтересованные органы и учреждения о безнадзорности, правонарушениях и об антиобщественных действиях несовершеннолетних, о причинах и об условиях, этому способствующих;
   • принимают участие в установленном порядке в уведомлении родителей или законных представителей несовершеннолетних о доставлении несовершеннолетних в подразделения органов внутренних дел в связи с их безнадзорностью, беспризорностью, совершением ими правонарушения или антиобщественных действий.
   Центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (ЦВИНП ОВД):
   • обеспечивают круглосуточный прием и временное содержание несовершеннолетних правонарушителей в целях защиты их жизни, здоровья и предупреждения повторных правонарушений;
   • проводят индивидуальную профилактическую работу с доставленными несовершеннолетними, выявляют среди них лиц, причастных к совершению преступлений и общественно опасных деяний, а также устанавливают обстоятельства, причины и условия, способствующие их совершению, и информируют об этом соответствующие органы внутренних дел и другие заинтересованные органы и учреждения;
   • доставляют несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также осуществляют в пределах своей компетенции другие меры по устройству несовершеннолетних, содержащихся в указанных учреждениях.
   В ЦВИНП ОВД могут быть помещены несовершеннолетние:
   • направляемые по приговору суда или по постановлению судьи в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;
   • временно ожидающие рассмотрения судом вопроса о помещении их в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;
   • самовольно ушедшие из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;
   • совершившие общественно опасное деяние до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние, в случаях, если необходимо обеспечить защиту жизни или здоровья несовершеннолетних или предупредить совершение ими повторного общественно опасного деяния, а также в случаях, если их личность не установлена либо они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено общественно опасное деяние;
   • совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность в случаях, если их личность не установлена либо они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено правонарушение.
   Основаниями помещения несовершеннолетних в ЦВИНП ОВД являются: приговор суда или постановление судьи.
   В ночное время, выходной или праздничный день либо в других исключительных случаях несовершеннолетние могут быть помещены в ЦВИНП ОВД на основании постановления начальника районного, городского отдела (управления) внутренних дел, либо его заместителя или оперативного дежурного соответствующего органа внутренних дел.
   Материалы на несовершеннолетних в течение трех суток после их помещения в ЦВИНП ОВД представляются судье для решения вопроса об их дальнейшем содержании или освобождении.
   О помещении в ЦВИНП ОВД незамедлительно, но не позднее 24 ч уведомляется прокурор по месту расположения указанного центра.
   Несовершеннолетние могут находиться в ЦВИНП ОВД в течение времени, минимально необходимого для их устройства, но не более 30 суток. В исключительных случаях это время может быть продлено на основании постановления судьи на срок до 15 суток.
   Подразделения криминальной милиции органов внутренних дел в пределах своей компетенции:
   • выявляют, предупреждают, пресекают и раскрывают преступления несовершеннолетних, а также устанавливают лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
   • выявляют несовершеннолетних правонарушителей, группы таких лиц, а также несовершеннолетних, входящих в организованные преступные группы или в преступные сообщества (преступные организации), и принимают меры по предупреждению совершения ими преступлений;
   • осуществляют меры, противодействующие участию несовершеннолетних в незаконном обороте наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров [77 - Прекурсоры – вещества из которых изготовляют наркотики.];
   • выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений, антиобщественных действий и (или) в преступную группу, и применяют к ним меры воздействия, предусмотренные законодательством Российской Федерации;
   • принимают участие в розыске несовершеннолетних, без вести пропавших, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания наказания или принудительных мер воспитательного воздействия, совершивших побеги из учреждений уголовно-исполнительной системы или самовольно ушедших из семей, специальных учебно-воспитательных учреждений или центров временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.
   Органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма:
   • привлекают несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, к занятиям в художественных, технических, спортивных и других клубах, кружках, секциях, способствуют их приобщению к ценностям отечественной и мировой культуры;
   • оказывают содействие специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, специальным учебно-воспитательным учреждениям и центрам временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел в организации спортивной и культурно-воспитательной работы с несовершеннолетними, помещенными в указанные учреждения.
   Уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции [78 - Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях» (с изм. ) // СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2947.]участвуют в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, контроль за поведением которых осуществляется ими в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации.
   Федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, принимают в пределах своей компетенции участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе путем зачисления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в списки воинских частей в качестве воспитанников с согласия указанных несовершеннолетних, а также с согласия органов опеки и попечительства.
   Порядок и условия зачисления несовершеннолетних в качестве воспитанников в воинские части, обеспечения их необходимыми видами довольствия устанавливаются Правительством Российской Федерации [79 - Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. № 124 «Об утверждении Положения о зачислении несовершеннолетних граждан Российской Федерации в качестве воспитанников в воинские части и обеспечении их необходимыми видами довольствия» // СЗ РФ. 2000. № 8. Ст. 962.Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 745 «Об утверждении Положения о статусе воспитанников воинских частей» // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4074.].

§ 6. Основные направления реформирования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

   В целом реорганизация системы социальных институтов, государственных учреждений и служб, занимающихся непосредственно проблемами предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, по нашему мнению, предполагает:
   1. Организационно-управленческое обеспечение, предусматривающее:
   • переход к штатной расстановке комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на профессиональной (постоянной) основе и расширение сфер их деятельности в соответствии с федеральным законом; а также приведение в соответствие с федеральным законом деятельности социальных учреждений (служб) для несовершеннолетних в системе органов социальной защиты населения (социально-реабилитационные центры, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, органов опеки и попечительства, центры психолого-педагогической помощи семье и детям, социальные приюты для детей и подростков, служба экстренной психологической помощи детям и подросткам, телефоны доверия и пр. );
   • основную тяжесть работы по целенаправленному предупреждению правонарушений несовершеннолетних должны взять создаваемые социальные службы помощи и защиты прав детей и подростков. Они могли бы постепенно, по мере создания необходимых предпосылок для этого, освободить от выполнения этих функций органы внутренних дел;
   • создание инфраструктуры для подготовки специалистов по работе с несовершеннолетними;
   • разработку гибкой системы профессионально-технического обучения, соответствующей потребностям региональной экономики, которая предполагает сотрудничество между учебными заведениями и работодателями, особенно в наукоемких отраслях и передовых технологиях;
   • в условиях кризисных явлений в экономике, когда остро стоит проблема рабочих мест и избыточного притока молодых людей на рынок труда, представляется возможным создание доступных центров предпринимательской деятельности, в которых молодежь проходила бы обучение, а также могла бы разрабатывать и осуществлять планы создания собственных предприятий, проверять их обоснованность. Партнерами при осуществлении таких планов, оказывающих соответствующую материально-финансовую и техническую поддержку, могли бы быть различные государственные, негосударственные и коммерческие производственные предприятия, учреждения;
   • до решения вопроса на федеральном уровне о создании ювенальной юстиции, в качестве первого шага создавать специализированные составы судов по делам несовершеннолетних.
   2. Кадровое обеспечение, включающее в себя:
   • обязательное введение во всех социальных учреждениях (службах) в системе превентивного социального контроля безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних должностей социальных педагогов, превентивных психологов и других специалистов, которые, согласно требованиям международных и внутригосударственных документов, должны иметь минимальную подготовку в области криминологии, социологии, психологии, в педагогике, медицине и т. д. с их регулярной переаттестацией;
   • подготовку соответствующих кадров в вузах (особенно в области криминологической педагогики [80 - Педагогика криминологическая – раздел педагогики, призванный разрабатывать и решать теоретические и прикладные проблемы использования достижений педагогики в предупреждении преступлений.] и психологии). Такого рода кадры можно готовить уже на базе действующих университетов и институтов;
   • разработку форм привлечения широкой общественности к осуществлению превентивного социального контроля за правонарушениями несовершеннолетних.
   3. Нормативно-правовое обеспечение, направленное на:
   • разработку и принятие законодательных актов, регламентирующих предупредительно-профилактическую деятельность, выработку действенных правовых норм и механизмов, позволяющих на практике защищать и реализовывать права ребенка;
   • создание социально-правового механизма, направленного на регуляцию жизнедеятельности молодежи и подростков, в котором нашли бы отражение и закрепление нормы, стимулирующие и актуализирующие правопослушное поведение, дифференцированные в зависимости от степени социально-криминальной зараженности (введение льгот для поступления в вузы, специализированные учебные заведения и т. п. );
   • ввести правовое образование, с учетом специфики возрастных групп и полов, на всех уровнях обучения в школе.
   4. Материально-финансовое обеспечение предполагает наряду с финансированием из федерального бюджета использование региональных и муниципальных источников за счет привлечения местного финансирования, включая налогообложение коммерческих структур, благотворительные и спонсорские вклады и т. д.
   Проблема предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не может быть решена вне широкого общесоциального контекста. Но конкретные меры по ее урегулированию не могут привести к положительным результатам без учета региональной специфики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Контрольные вопросы

   1. Укажите этапы федеральной программы «Дети России» и обоснуйте необходимость ее решения на государственном уровне.
   2. Охарактеризуйте понятия «безнадзорный» и «беспризорный».
   3. Укажите отличительные признаки беспризорника.
   4. Назовите правовые меры защиты от вовлечения несовершеннолетних в попрошайничество.
   5. Дайте характеристику особенностям личности беспризорника.
   6. Дайте характеристику условиям беспризорности в России.
   7. Поясните разницу между причинами и условиями беспризорности.
   8. Укажите причины, по которым дети и подростки попадают под влияние уличной среды.
   9. Какие нормативные акты составляют правовую базу борьбы с детской беспризорностью?
   10. Укажите меры воздействия на преступность несовершеннолетних.
   11. В каких формах осуществляется государственная поддержка семей?
   12. Дайте нормативное определение понятия «профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
   13. Назовите основные задачи деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
   14. Что входит в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних?
   15. В отношении каких несовершеннолетних органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводят индивидуальную профилактическую работу?
   16. Какими правами пользуются несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних?

Литература

   1. Методические рекомендации по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Центр социальной помощи семье и детям», утвержденные Постановлением Минтруда РФ от 19 июля 2000 г. № 52 (с изм. ) // Бюллетень Министерства труда и социального развития РФ. 2000. № 8.
   2. Методические рекомендации по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Центр психолого-педагогической помощи населению», утвержденные Постановлением Минтруда РФ от 19 июля 2000 г. № 53 (с изм. ) // Бюллетень Министерства труда и социального развития РФ. 2000. № 8.
   3. Методические рекомендации по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Центр экстренной психологической помощи по телефону», утвержденные Постановлением Минтруда РФ от 19 июля 2000 г. № 54 // Бюллетень Министерства труда и социального развития РФ. 2000. № 8.
   4. Нечаева А. М. Детская беспризорность – опасное социальное явление // Государство и право. 2001. № 6.
   5. Нечаева А. М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М., 2000.
   6. Положение о зачислении несовершеннолетних граждан Российской Федерации в качестве воспитанников в воинские части и обеспечении их необходимыми видами довольствия, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. № 124, СЗ РФ. 2000. № 8. Ст. 962.
   7. Положение о статусе воспитанников воинских частей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 745 // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4074.
   8. Порядок приема, содержания и выпуска лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, утвержденный Постановлением Минтруда РФ от 30 января 1997 г. № 4 // БНА РФ. 1997. № 7.
   9. Примерные положения о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, утверждены Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896//СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4822.
   10. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-Ф3 (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
   11. Типовое положение о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. № 420 (с изм. ) // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1681.
   12. Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676 (с изм. ) // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693.
   13. Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 288 (с изм. ) // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1326.
   14. Типовое положение об образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 867 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3911.
   15. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
   16. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
   17. Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений» в Закон Российской Федерации «Об образовании» (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

Глава 14
Политика государства по защите интересов женщин

   Социально-правовая защита любой категории граждан представляет собой совокупность политических, идеологических, экономических, социальных и юридических норм.
   Одним из ее важнейших направлений является защита прав и интересов женщин.
   Отправным пунктом решения «женского» вопроса в нашей стране следует считать 1918 год, когда принцип равенства женщин и мужчин во всех сферах жизни был не только провозглашен, но и закреплен в первой Конституции Советского государства, ряде других политических актов и законов.
   Общие идеологические и социально-экономические процессы в нашей страны оказали специфическое влияние на положение женщин. Индустриализация, осуществляемая экстенсивными методами, требовала новых дешевых рабочих рук. Распределение продуктов по карточкам, реализация лозунга «Кто не работает, тот не ест» обеспечивали почти 100 % и мужскую, и женскую вовлеченность в общественное производство. Коллективизация и массовое раскулачивание подорвали экономические основы патриархальной сельской семьи и тем самым также вынудили женщину идти на заработки в колхоз или город, – чаще всего это была тяжелая, непрестижная, малооплачиваемая работа. Уже к 1940 г. женщины составили 38,9 % от общей численности рабочих и служащих. Резко возрос данный показатель в военный и послевоенный период.
   Однако такое «право на труд» было не средством обретения экономической независимости, а дополнительной нагрузкой, добавившей к традиционным семейным обязанностям женщины еще и трудовые. Нужно отметить, что выполнение политического «заказа» в послевоенные годы было подкреплено правовыми нормами, нарушающими права женщин: запрещение разводов, абортов, подачи исков на установление отцовства и взыскание алиментов.
   Несмотря на имевшиеся дискриминационные меры, законодательные конструкции российских правовых норм в отношении равноправия женщин были достаточно прогрессивными и оказали существенное воздействие на «женское» законодательство в других странах. Отдавая должное недоброй памяти волюнтаристским подходам и перегибам 1930-х годов, следует признать опыт решения «женского» вопроса в нашей стране важным и необходимым в современных условиях возрождающегося женского движения в России.
   Одновременно следует изучать проверенные временем концептуальные подходы, общемировые тенденции изменения положения женщин в развитых капиталистических странах. Это имеет практическое значение, так как развитие рыночной экономики в России формирует условия, близкие к тем, в которых экономически развитыми странами накоплен опыт решения проблем женщин, в том числе законодательным путем.
   Несмотря на наличие правовой базы, механизм реализации и контроля за исполнением правовых документов по «женскому» вопросу недостаточен. Отсутствует и просветительская деятельность в области прав женщин. Пассивную позицию по этой проблеме заняли профессиональные союзы, а средства массовой информации в противовес государственной политике осуществляют прямую дискриминацию женщин, выставляя ее как объект сексуальной эксплуатации. Это, в числе прочих причин, способствует росту насилия в отношении женщин, а также увеличению преступности в обществе.
   Незащищенность женщин в сфере общественного производства, недоступность для значительной части семей качественного медицинского обслуживания, бытового, культурного обеспечения привело к депопуляции [81 - Депопуляция – уменьшение абсолютной численности населения какой-либо страны или территории; снижение воспроизводства населения.] в России. Смертность населения превышает рождаемость. Женщины России как носительницы генофонда нации требуют первоочередной защиты своих прав и интересов.

§ 1. Социальное положение женщин в России

Проблемы женского труда

   На территории России проживает примерно 78 млн женщин, что составляет 53 % населения, 30 млн из них занято в народном хозяйстве. В соответствии с законом запрещено применение труда женщин на тяжелых работах и на работах с вредными условиями труда. Однако удельный вес женщин, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, в 1998 г. составил в промышленности 14,9 %, строительстве – 6 %, на предприятиях транспорта – 4,9 %, в организациях связи – 2,2 % от общей численности женщин, работающих в этих отраслях.
   В сельскохозяйственном производстве занято 2,7 млн женщин. Около 60 тыс. женщин на предприятиях и в организациях агропромышленного комплекса выполняют работы, связанные с вредными и тяжелыми условиями труда. Между тем запрещено привлечение женщин до 35 лет к работам в растениеводстве, животноводстве, птицеводстве и звероводстве, если они связаны с ядохимикатами, пестицидами и дезинфицирующими средствами. В итоге каждая третья сельская женщина в возрасте 46–55 лет имеет заболевания, вызванные тяжелыми и вредными условиями труда, ежегодно около 19 тыс. женщин получают травмы.
   Структура профессиональной деятельности женщин в стране отвечает стереотипу «женского предназначения»: подавляющая часть женщин работает в торговле и общественном питании (62 % от общего числа работающих), здравоохранении и социальном обеспечении (81 % от общего числа работающих), здравоохранении и социальном обеспечении (81 % от общего числа работающих), народном образовании (79 % от общего числа работающих), в сфере культурного обслуживания (68 % от общего числа работающих). Аналогичная ситуация и в промышленности: женщины преобладают в таких ее отраслях, как легкая и пищевая, фармацевтическая, швейная, прядильная и т. д. Причем здесь много профессий и рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями, а престиж и оплата невелики. В среднем по народному хозяйству заработная плата женщин более чем на треть ниже, чем у мужчин.

Женщины и политика

   Вопреки Конвенции ООН о политических правах женщин 1953 г., на руководящей работе в России преобладают мужчины. Женщины фактически вытеснены из активной политической жизни, из структур власти, отстранены от участия в разработке стратегии развития.
   Если в доперестроечный период представительство женщин в руководящих партийных и государственных структурах составляло более 33 %, то в результате парламентских выборов 1999 г. женщин среди законодателей оказалось меньше, чем когда-либо за всю историю СССР и России – чуть более 7 % (35 женщин из 450 депутатов).
   Среди женщин, состоящих на государственной службе, руководящие должности занимают не более 10 %. Статистические данные и результаты социологических исследований показывают, что женщинам в основном отводятся должности, связанные преимущественно с исполнительскими и техническими функциями.
   Резко уменьшилось представительство женщин в структурах власти на местах. В законодательных органах государственной власти субъектов Федерации в 1999 г. насчитывалось 3600 депутатов, среди которых было лишь 337 женщин, или 9 %.

Здоровье, рождаемость, беременность

   Продолжительность жизни традиционно считается главным индикатором физического состояния населения. Если в начале 1970-х годов продолжительность жизни россиян была примерно на 2 года меньше, чем в развитых странах Европы, то в середине 1990-х годов различие России со странами Европейского содружества по этому показателю составляло для женщин 6,7 года, для мужчин 12,3 года.
   Эксперты ВОЗ, исследовавшие состояние здоровья российских женщин, сделали следующее заключение: «Крайнее ухудшение здоровья женщин и детей в этом регионе приравнивается к катастрофе. Они платят своим здоровьем за ломку экономических отношений, и эта плата непомерна».
   В последние годы возросло число заболевших венерическими заболеваниями и СПИДом. По потреблению алкоголя и табака наши женщины стали догонять мужчин.
   В конце 1990-х годов суммарный коэффициент рождаемости упал ниже 2-х рождений в среднем на женщину (для простого замещения поколения необходимы 2,15—2,17 рождений на одну женщину). Из каждых 26 женщин детородного возраста рожает только одна, и, как правило, это работающие женщины. Социально-экономическая ситуация в стране вынуждает их трудиться в любых условиях, в том числе вредных и опасных, в ущерб собственному здоровью и здоровью своих детей.
   Существенно ухудшилось состояние здоровья беременных женщин. Так, за период с 1991 по 1998 г. в 2,3 раза увеличилась заболеваемость анемией, в 1,6 раза возросло число случаев токсикоза, в 2 раза болезней системы кровообращения. Начиная с 1990 г. более половины всех родов имели патологическое течение, число нормальных родов в 1997 г. составило только 31,6 %. Психические и моральные травмы утяжеляют течение беременности и родов. Как следствие – рождение маловесных, слабых детей.
   Быстрое половое созревание и раннее начало половой жизни привели к появлению феномена «подросткового материнства», что также негативно отражается как на здоровье новорожденного, так и на здоровье матери.
   В России не снижается материнская смертность, показатель которой более чем в 2 раза превышает среднеевропейский уровень. Среди факторов, определяющих высокую материнскую смертность, основными являются неудовлетворительное состояние здоровья будущих матерей, аборты, в том числе проводимые вне медицинских учреждений, недостаточно квалифицированная медицинская помощь в женских консультациях и акушерских стационарах, низкий уровень общей и санитарной культуры у части женского населения.
   Несмотря на проводимую работу по созданию службы планирования семьи, внедрению современных средств предупреждения непланируемой беременности (контрацепции), к абортам по-прежнему прибегают 50–60 % беременных женщин. Каждый десятый аборт приходится на женщин моложе 19 лет. Следствием аборта являются хронические воспалительные заболевания, бесплодие, недонашиваемость, длительная нетрудоспособность женщин [82 - «Женщины в переходный период». Региональный мониторинговый доклад № 6. Флоренция. Международный центр развития ребенка. ЮНЕСЕФ. 1999.].

Проблема занятости женщин

   При переходе к рыночным отношениям в России произошли крупные изменения занятости всего населения, включая женщин. Из 12 млн потерявших за период 1991–1998 гг. работу 8 млн составили женщины, причем такой разрыв был особенно характерен для начала реформ. Сейчас в народном хозяйстве занято примерно 30 млн 300 тыс. женщин – 48 % всех работающих. Их положение на рынке труда, как и других групп населения, определяется потребностью в работе, спросом на труд данной социально-демографической группы, конкурентоспособностью женской рабочей силы, уровнем ее квалификации, способностью к перемене места работы, профессии, режима труда, формы собственности, а также системой социальной защиты населения в трудовой среде.
   Представление о феминизации безработицы сложилось на основе данных Федеральной службой занятости. Так, на конец 1999 г. женщины составляли основную массу безработных – около 70 %.
   Высокий удельный вес женщин типичен для разных категорий российских безработных. Особенно он велик в группах социального риска: у оставшихся без работы родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей, а также инвалидов детства (более 70 % – женщины); безработных одиноких родителей (более 90 % – женщины); многодетных родителей (около 80 % – женщины).
   Социологические исследования рынков труда развитых капиталистических стран установили причины, по которым работодатели при приеме на работу отдают предпочтение мужчинам. Основная причина, по которой женщине отказывают в трудоустройстве, – необходимость предоставления ей льгот как матери малолетних детей. Вторая по значимости причина – работодатель обязан соблюдать ограничения, обусловленные психофизическими особенностями женского организма. Третья причина выражает традиционное мнение о том, что женщина менее профессиональна, умна и логична, чем ее коллега мужчина.
   Женщины предпенсионного возраста практически не могут найти работу.
   Трудоустройство незанятых женщин, ищущих работу, во многом зависит от состояния региональных рынков труда. По областям и республикам существенно различается состав безработных по полу: доля женщин колеблется от 42–60 % до 80–82 % [83 - Женщины и мужчины России. Краткий стат. сб. / Роскомстат России. М., 1999.].

Насилие над женщинами

   Формы насилия в отношении женщин весьма разнообразны: сексуальные преследования на рабочем месте и в семье, принуждение к проституции, изнасилование, убийство на сексуальной почве, торговля «живым товаром». Зачастую преступления совершаются в целях ограбления и из хулиганских побуждений. Растет число преступлений, совершаемых на бытовой почве. В результате издевательств и истязаний со стороны собственных мужей ежегодно погибает около 15 тыс. женщин, более 50 тыс. получают телесные повреждения. Насилие в семье – это не только и не столько физическое насилие, сколько оскорбления, психологическое давление, унижение и экономическая зависимость.
   Законодательно правоохранительные нормы в рассматриваемом контексте прописаны в ст. 20–21 Конституции РФ [84 - Конституция РФ 1993 г., ст. 20 гласит, что каждый имеет право на жизнь. Ст. 21: 1. Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления. 2. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам.]. Нормы указанных статей, осуждающие насилие, в том числе и над женщинами, нашли свое законодательное определение в уголовном и административном кодексах Российской Федерации, иных нормативных актах. Государственная политика в этом направлении достаточно хорошо определена. Вопрос только в ее достойном воплощении в жизнь.
   С середины 90-х годов XX в. наблюдается заметное снижение числа регистрируемых изнасилований и покушений на изнасилование. Хотя действующее законодательство причисляет изнасилование к тяжким преступлениям и предусматривает в качестве наказания значительные сроки лишения свободы, раскрываемость подобных преступлений не высока. Кроме того, до судов доходит примерно половина от числа зарегистрированных случаев. Причины различны, в том числе и отказ потерпевших от показаний из-за страха перед преступником. Проблемой остаются серийные убийства на сексуальной почве.
   В последние годы все чаще девушки и молодые женщины становятся объектами похищений и перепродажи в интим-клубы, стриптиз-шоу и другие подобные заведения. Распространение криминального бизнеса, сутенерства, проституции способствуют увеличению таких преступлений, как вовлечение в эту деятельность несовершеннолетних.
   Чтобы оградить женщин от насилия, в том числе и сексуального, необходимо улучшить социально-экономическую обстановку в стране, усилить контроль за соблюдением законов. Хорошую помощь могут оказать кризисные центры (как государственной принадлежности, так и созданные неправительственными организациями), куда женщины, подвергшиеся насилию, могут обратиться за психологической поддержкой, медицинской или юридической консультацией. Такие центры уже открылись в Воркуте, Ижевске, Курске, Москве, Самаре, Санкт-Петербурге, Астраханской, Тюменской, Волгоградской, Оренбургской областях, Республике Саха (Якутия) и других регионах.

§ 2. Государственная политика в отношении женщин и ее отражение в законодательстве Российской Федерации

   В ч. 3 ст. 19 Конституции РФ закреплено положение о равенстве мужчины и женщины: «Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации». Это полностью соответствует требованиям Конвенции ООН 1979 г. о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Статья 2 Конвенции обязывает государства-участники «включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные Конституции». На равные права и свободы мужчин и женщин указывается и в ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. В ст. 1 Конвенции раскрывается понятие «дискриминация» в отношении женщин, означающее любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, прав и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области. Реализация положения, закрепленного в ч. 3 ст. 19 Конституции РФ, является обязанностью законодательных, исполнительных органов, судов, всех правоприменительных органов.
   В ч. 3 ст. 19 говорится не только о равных правах и свободах у мужчин и женщин, но и о равных возможностях для их реализации. Это связано с физиологическими особенностями женского организма, функциями, которые женщины выполняют в семье. Особое внимание должно уделяться получению женщинами образования и профессиональной подготовки, их участию в труде, в общественно-политической и культурной деятельности. С учетом этого в отраслевом законодательстве содержатся нормы о материальной и моральной поддержке материнства и детства, специальных мерах по охране труда и здоровья женщин, их пенсионному обеспечению и т. д.
   В законодательстве имеются нормы и об ответственности за нарушение равноправия мужчины и женщины. Так, ст. 136 УК предусматривает уголовную ответственность за нарушение равноправия граждан, включая дискриминацию по полу.
   Несмотря на наличие этих правовых гарантий, реальное положение дел нельзя считать удовлетворительным.
   Руководствуясь положениями Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и итоговыми документами Всемирной конференции по положению женщин «Действия в интересах равенства, развития и мира» (Пекин, сентябрь 1995 г. ), Правительством Российской Федерации была принята Концепция улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 6. Основная идея Концепции заключается в том, что полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в России.
   Как отмечается в документе, невостребованность в политике, дискриминация в труде, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин вызывают наибольшее беспокойство общественности в условиях кардинальных реформ, происходящих в стране в настоящее время.
   В этой связи Концепция признает необходимым, в первую очередь, содействовать соблюдению прав женщин в единстве с основными правами и основными свободами человека, обеспечивать условия для полноправного участия женщин в принятии решений на всех уровнях управления, содействовать обеспечению равных прав на рынке труда, обеспечивать охрану здоровья женщин, добиваться недопущения и пресечения насилия в отношении женщин.
   Для решения этих проблем, указывается в Концепции, следует добиваться создания условий и выработки правовых норм, необходимых для осуществления на практике конституционного принципа равных прав и равных возможностей, использовать опыт, накопленный в различных регионах Российской Федерации, обеспечить координацию действий на федеральном, региональном и международном уровнях.
   Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 января 1996 г. была организована Межведомственная комиссия по вопросам улучшения положения женщин.
   В связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти и упорядочением организационно-правового статуса создаваемых координационных органов Правительство Российской Федерации Постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. № 91 (с изм. ) преобразовало Межведомственную комиссию в Комиссию по вопросам улучшения положения женщин в Российской Федерации.
   Для улучшения положения женщин в Российской Федерации в 1996 г. был принят национальный план действий до 2000 г. В настоящее время действует «Национальный план действий по улучшению положения женщин в Российской Федерации и повышению их роли в обществе на 2001–2005 гг. ».

§ 3. Проблема социальной дискриминации женщин и пути совершенствования правового статуса

   Социальная дискриминация женщин означает ограничение или лишение прав по признаку пола (или тендерному признаку) в любой сфере жизни общества: трудовой, социально-экономической, политической, духовной, семейно-бытовой. Социальная дискриминация ведет к снижению социального статуса женщины и является одной из форм насилия над ее личностью, и, следовательно, угрозой для ее безопасности.
   Как уже отмечалось, в ч. 3 ст. 19 Конституции РФ закреплено положение о равенстве мужчины и женщины. Суть идеи равноправия мужчин и женщин, их равных возможностей, состоит в том, что по своему интеллектуальному и физическому потенциалу женщина ни в чем не уступает мужчине. Такая постановка вопроса, разумеется, не означает, что физиологические особенности женщин не могут ограничивать их профессиональные обязанности. Отсюда следует вывод, что равенство полов, не являясь абсолютным, может быть достаточно полным и всесторонним.
   В России, впервые в государственной истории, Октябрьская революция 1917 г. дала толчок к решению вопроса о равенстве женщины и мужчины во всех сферах жизни, включая гражданские и юридические права, труд и образование, семью.
   Дискриминация женщин сохранялась и в годы советской власти. Для женщин была закрыта служба в вооруженных силах и других силовых структурах (за исключением ряда технических или вспомогательных специальностей). Им формально, на законодательном уровне был закрыт доступ к «тяжелым» и «вредным» производствам, что ограничивало свободу личного выбора.
   В постсоветской России проблема социальной дискриминации женщин приобрела особое значение в связи с распадом социалистического общественного строя, сменой всего социально-экономического уклада и значительного сокращения социальных гарантий для семьи, детей, женщин.
   Приватизация государственного сектора экономики отрицательно сказалась на положении работающих женщин. В условиях перехода к рынку именно государственные предприятия в целом по стране остаются для них основными работодателями. Условия занятости, оплаты женского труда здесь лучше. Разрыв между заработками мужчин и женщин в государственном секторе менее ощутим, чем в частном. Другой вопрос, что в государственном секторе зачастую и зарплата ниже, чем в частном.
   Большинство женщин работает в кризисных отраслях материального производства, на должностях, не требующих высокой квалификации, в бюджетной сфере.
   В российском трудовом законодательстве сохраняются положения, создающие предпосылки для дискриминации: запрет на работу в ночное время и на некоторые виды работ; ограничение рабочего времени (в частности командировок, сверхурочных). По официальным данным, примерно треть руководителей предприятий различных форм собственности признают, что предпочитают при приеме на работу мужчин, а не женщин.
   Вероятно, по мнению авторов ряда публикаций, назрела необходимость трансформировать запретительный характер российского трудового законодательства в рекомендательный, дающий женщине право самостоятельно принимать решения: где, в каком режиме, на каких видах работ быть занятой. Законодательные ограничения полезно сохранить только в вопросах деторождения, кормления грудных детей и, возможно, наличия в семье детей-инвалидов. Запретительные меры имеют низкую эффективность: несмотря на запреты и ограничения в неблагоприятных условиях на производстве работает 3,5 млн россиянок, а 285 тыс. – даже в особо тяжелых и вредных условиях. Женщины вынуждены работать с нарушением законодательства, но уже на условиях нанимателей. Возможно, выход в осуществлении предусмотренного ст. 37 Конституции права «свободно распоряжаться своими способностями к труду».
   Виды социальной дискриминации женщин в области трудовых отношений имеют свои особенности:
   • в производственную сферу вовлечено не все женское население, а ее трудоспособная (по возрасту) часть, т. е. от 16 до 54 лет включительно. В России это примерно 40 млн человек и цифра является относительно стабильной. Стабильность – благоприятный фактор для рынка труда в условиях снижения спроса на женскую рабочую силу. Причем, уровень занятости женщин в трудоспособном возрасте составляет 75,5 %. Их средний возраст – 39,4 года (мужчин – 39,7 лет). Пятая часть – это молодые женщины до 30 лет, а 10 % – женщины пенсионного возраста [85 - Смелзер Н. Социология. М., 1994. С. 274.];
   • в частном секторе сильнее социальная дискриминация женщин. Они находятся в большей зависимости от работодателя-мужчины, чем на государственных предприятиях. Уровень социальной и правовой защищенности женщин от дискриминации в частном секторе намного ниже, чем на предприятиях государственных или полугосударственных. В частной фирме нередко отсутствуют или бездействуют профсоюзы. Существует более жесткая зависимость работницы от произвола начальника, безнаказанно нарушается трудовое законодательство. Именно в частном секторе положение женщин во многом определяется «сексуальным неравенством». В этой сфере часто действует культ силы и авторитета мужчины.
   В основе любой концепции улучшения положения женщин должно лежать не наше представление о том, что плохо в нынешнем положении женщины и какие бы мы хотели видеть изменения, а понимание причин нынешнего неблагоприятного положения женщин и реальных возможностей, механизмов и рычагов устранения этих причин или смягчения их последствий.
   Эти причины можно сгруппировать следующим образом:
   • свойственная любой экономике тенденция привлекать женскую рабочую силу в период экономического роста и вытеснять ее с рынка рабочей силы в периоды спада;
   • дискриминация женщин по причине предубеждений;
   • объективная неконкурентоспособность женщин на рынке труда.
   С учетом этого государственная политика в отношении женщин может складываться из трех компонентов, в том или ином сочетании:
   • компенсация их объективно непростого положения на рынке труда (с учетом неоспоримой важности для общества других функций, выполняемых женщиной за пределами этого рынка, прежде всего заботы о детях и обеспечения нормальной ситуации в семье, позволяющей мужчине трудиться с полной отдачей);
   • борьба с дискриминацией женщин;
   • меры по повышению их конкурентоспособности на рынке труда.
   При нынешнем состоянии дел никакие меры государственного принуждения, в том числе и законодательные, не заставят работодателей поступать вопреки собственным интересам. Чтобы работодатель брал на работу женщин, он должен быть уверен в том, что она будет на данном рабочем месте работать лучше, чем мужчина (с учетом объективно более высоких требований к охране труда и социальном льготам женщин), либо соглашаться на дискриминацию – заведомо более низкую оплату труда, иначе принятие на работу женщин должно сопровождаться для предпринимателя достаточно весомыми экономическими льготами.
   Сегодня реально можно говорить о двух рычагах воздействия на положение женщин: прямой компенсации их неблагоприятного положения и мерах по повышению их объективной конкурентоспособности на рынке труда.
   Причины низкой конкурентоспособности женщин:
   • женщины на протяжении последних десятилетий объективно больше зависели от системы социальных гарантий;
   • женщины исторически были чаще трудоустроены в отраслях экономики зависевшим от государственного обеспечения. Значительная доля женщин, в том числе с высшим образованием, традиционно была занята на рабочих местах с преобладанием неквалифицированного или рутинного труда (служащие разного рода организаций). Труд этот хотя и выполнялся людьми с высшим образованием (имело значение лишь сам факт наличия диплома о высшем образовании, но никак не специальность), не требовал ни специального образования, ни специальной профессиональной подготовки и вел к профессиональному застою, а чаще к дисквалификации работника. В то же время те секторы экономики, которые наиболее ответственно и органично способны поглощать женскую рабочую силу (информационный, сектор услуг и т. п. ) традиционно были в нашей стране «неприоритетными»;
   • на рынке труда женщины зачастую пассивны, менее склонны к профессиональному мобильности и карьерному росту, стремятся больше к социальному комфорту на рабочем месте, чем профессиональной самореализации и достижениям;
   • у женщин значительно чаще, чем у мужчин, формальное образование (по диплому) не соответствует реальной квалификации и профессии, а имеющиеся специальности не соответствуют фактическим потребностям на рынке труда;
   • на женщин давит «двойная занятость» – на производстве и в семье;
   • в обществе существуют достаточно явно выраженные предубеждения относительно «должного» и «возможного» места женщин.
   На устранение или смягчение действия этих факторов и должны быть направлены меры государственной политики. Эта политика должна быть:
   • строго дифференцирована по видам и формам оказания помощи разным группам женщин;
   • максимально ориентирована на оказание косвенной помощи, гораздо менее дорогостоящей, чем прямая помощь и позволяющей при тех же затратах поддержать большее количество женщин и научить их при этом самостоятельности;
   • различные меры должны взаимно усиливать эффект друг друга и порождать «по цепочке» благоприятные побочные эффекты.
   В наших реалиях необходимы такие меры, которые будут не только помогать женщинам, но одновременно и содействовать общему прогрессу экономики. Это, прежде всего, развитие жизненно необходимых для современной экономики секторов информационного обслуживания, деловых услуг, сферы бытовых услуг, мелкого бизнеса и т. п.
   Одной из причин неконкурентноспособности женщин в период становления рынка труда являются социальные льготы. Высказываются предположения, что исправить положение женщин на рынке труда можно отказом от многих льгот, тем более что реально ни сегодня все равно не действуют: безработной женщине от них не легче, а работающие чаще отказываются от них из-за угрозы потерять работу. Законодательство их от такой потери не защитит: у предпринимателя всегда будет возможность избавиться от работника, которого он считает неэффективным, так что суд к нему не придерется, но зато само наличие угрозы судебного преследования побудит его предпочесть женщине мужчину. Видимо, имеет смысл оставить в законодательном порядке лишь те льготы, которые государство в состоянии профинансировать из федерального или местного бюджета без потерь для работодателя (реально это могут быть и суммы, превышающие зарплату работника на время оплачиваемого отпуска: длительное отсутствие работника на рабочем месте с сохранением за ним права вернуться обычно влечет ряд дополнительных убытков, которые могут компенсироваться налоговыми льготами или иными мерами косвенной поддержки, приемлемыми для предпринимателя).
   В числе особо актуальных мер – развитие и расширение профессионального переобучения и переподготовки женщин в соответствии с требованиями рынка.
   У женщин чаще, чем у мужчин, профессиональная квалификация не соответствует перечню вакансий на рынке труда. Однако простое выделение средств на организацию профессионального обучения женщин может и не принести ожидаемых результатов, если не будет сопровождаться специальными мерами, которые компенсировали бы уже упоминавшуюся относительную пассивность женщин на рынке труда. Социологические исследования показали, что даже успешным женщинам-предпринимательницам почти всегда нужен был внешний толчок, чтобы резко изменить свою жизнь и раскрыть свои способности. В этой связи имело бы смысл создавать клубы для женщин по профессиям, где бы женщины учились искать работу. Немалую роль может сыграть уже сама информация о существующих возможностях, о том, чем можно начать заниматься, утратив привычное дело. Причем для женщин особенно важно получить подобную информацию не из печатных источников, а непосредственно от другой женщины, которая сама занимается этим делом, которой можно задать вопросы и получить психологическое подкрепление.
   Здесь неоценимую роль могли бы сыграть существующие женские организации. Государство должно содействовать тем из них, которые не просто «борются за права женщин», а реально помогают женщинам приспособиться к новым условиям. Такое содействие не обязательно означает субсидии и дотации – часто нужнее бывает разного рода техническое содействие, доступ к помещениям и техническим средствам, помощь в установлении контактов с государственными ведомствами и т. п.
   Для тех женщин, кто предпочитает работать по найму, нужны специализированные программы переподготовки, учитывающие не только общие особенности женской психологии и поведения на рынке труда, но и конкретный социально-психологический тип женщин и их установки по отношению к работу. Специальные программы потребуются для женщин с маленькими детьми.
   Службам занятости необходимо разработать достаточно надежные тесты профессиональных возможностей и квалификации, нормативно обеспечить повсеместное использование этих тестов при приеме на работу. Эти тесты должны, с одной стороны, разрушить предубеждения о якобы неспособности женщин выполнять те или иные работы, с другой – уменьшить опасения работодателей, позволив им выбирать действительно компетентных и профессионально пригодных работников. Отказ в работе женщине, успешно прошедшей такие тесты, может послужить основанием для обвинения в дискриминации, что станет социальной гарантией для действительно компетентных работников.
   Вопросом, который также требует нормативной проработки, является поддержка работодателя, сохраняющего или открывающего рабочие места, в том числе в специфических женских сферах деятельности.
   Следующий сложный и деликатный вопрос — охрана труда. Специальные «женские» меры по охране труда могут ухудшить положение женщин на рынке труда. С другой стороны, сохранение нынешнего положения явно угрожает здоровью нации. Необходимо добиваться нормальных условий труда на производстве в целом.
   Для определенных категорий женщин, особенно с маленькими детьми, одиноких матерей, матерей с детьми-инвалидами, как наиболее социально уязвимой группы, желательно уменьшить занятость, но в добровольном порядке, с помощью соответствующих мер социальной политики, заменить утраченный заработок семейными пособиями для детей. Такая мера не будет чистой благотворительностью: наряду с решением важнейшей социальной проблемы – стимулирования рождаемости, она поможет снизить давление на рынке труда.
   Следует также рассмотреть вопрос о свободном режиме труда для женщин. Речь идет либо о так называемом «гибком графике», либо о работе дома, что давно используется во всех европейских странах. Можно определить виды работ, которые могут выполняться на дому.
   Профессиональная переподготовка женщин с учетом реальных потребностей местной экономики, может быстро повысить эффективность местных предприятий, так как предоставит в их распоряжение квалифицированную и дисциплинированную рабочую силу, так как женщины, как правило, отличаются более высокой трудовой дисциплиной.
   При подобном подходе меры по социальной защите тесно увязываются с мерами по расширению занятости, а те и другие – с мерами по развитию мелкого бизнеса и самозанятости.
   Все вышеперечисленное – это меры краткосрочного и среднесрочного характера. Они необходимы, но проблемы радикально не решат. До тех пор, пока в стране не будет развита инфраструктура деловых услуг, информационного обслуживания, пока не сложится разнообразная и разносторонняя система образования дошкольных и внешкольных учреждений, освобождающая женщин от части проблем «двойной занятости», ни о каком долгосрочном экономическом росте, привлечении инвестиций, вероятно, не может идти речь. Создание условий для такого перехода должно стать одной из главных задач государственной экономической и социальной политики. Именно эти меры, как показывает мировой опыт, и открывают наилучшие возможности для приложения женского труда там, где он действительно конкурентоспособен.
   В долгосрочном плане меры по улучшению положения женщин неотделимы от мер по развитию основ постиндустриального общества [86 - Постиндустриализм – теория новой стадии развития общества, следующей за индустриальным обществом. Ведущая роль в таком обществе отводится сфере услуг, науке, образованию, а основным объектом деятельности становится торговля информацией. (Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 933. )]. И сюда должна быть направлена значительная доля ресурсов.
   Это касается, прежде всего, информатизации нашего общества. Но не в том смысле, в каком этот термин употребляется в последние десять лет – как распространение компьютеров и компьютерной грамотности. Речь идет, скорее, об использовании компьютеров, стоящих сегодня во множестве организаций и постепенно появляющихся в домах, для реального распространения самой разнообразной информации.
   Государственные органы могли бы выступить и первым заказчиком информации, специально перерабатываемой под их требования. Государственные заказы на первых порах могут дать развернуться «малому информационному бизнесу», в том числе и в формах самозанятости или семейного бизнеса. Этот «малый информационный бизнес» достаточно быстро может стать естественной нишей для тех женщин, которые сегодня острее всего чувствуют бремя или угрозу безработицы – для научно-педагогических работников и служащих с высшим образованием. Причем особенно благоприятные условия для развертывания подобной деятельности существуют как раз в испытывающих сегодня огромные трудности «наукоградах», благо наличие информационных сетей и электронной почты делает географическую удаленность создателей информационного продукта от потребителей не слишком важной.
   Второе направление перехода к постиндустриальному обществу — стимулирование мелкого бизнеса в сфере услуг: бытовых, деловых, образовательных. В цивилизованном мире, как уже отмечалось, накоплен немалый опыт государственного содействия формирования малого бизнеса, в том числе и с помощью косвенных мер. Наиболее естественная сфера для мелкого бизнеса в нашей стране – сферы бытовых услуг и ранее не существовавшая сфера услуг деловых. И та, и другая, необходимы для нормального функционирования и развития экономики и общества, и та и другая открывают огромный простор для применения женского труда.
   Несколько слов о совершенствовании государственной политики в отношении реализации политических прав российских женщин.
   Необходимо констатировать, что в век информатизации, политика все еще остается преимущественно сферой мужской деятельности.
   Согласно Конвенции о политических правах женщин 1953 г. женщины имеют право без какой-либо дискриминации голосовать на всех выборах наравне с мужчинами, им предоставлено право быть избранными во все учреждения, требующие публичных выборов, занимать должности на общественно-государственной службе.
   Общеизвестно, что в скандинавских странах, где в парламентах женщины-депутаты составляют порядка 40 %, политика не агрессивна и конструктивна, приоритетами в ней являются защита прав человека и социального благосостояния. Опыт этих стран показал, что женщины приходят во власть, как правило, пройдя школу политических партий и иных общественных движений, имея опыт работы с людьми. Так, в Голландии в каждой политической партии, имеется 35 % квота для женщин; программа «равных возможностей» в США вынуждает из числа претендентов на различные должности выбирать в первую очередь женщин.
   Существует мнение, что введение квот для устранения фактического неравенства создает новое неравенство, поскольку «квотные» назначенцы уступают в уровне профессионализма тем, кто получил место в парламенте или ином органе государства в результате свободной конкуренции. Однако подбор «квотных» кандидатов депутаты в рамках партии или иного общественного движения также характеризуется конкурентной борьбой.
   Путь реализации политических прав женщин в России, как и в других странах, лежит в том числе и через создание женской политической партии (может быть, нескольких), которая бы представляла и защищала в парламенте интересы, прежде всего, женщин-избирательниц, которых на 9,5 млн больше, чем мужчин, а среди пенсионеров, которые более активны на выборах, – и больше в 2,5 раза. Так, движение «Женщины России» – прототип политической партии, на выборах в Государственную Думу в 1993 г. получили 46 мандатов – более 10 % общего состава депутатов Думы.
   В законе о политических партиях и иных законодательных актах особое внимание законодателя должен привлечь механизм реализации провозглашенных Конституцией равных прав и свобод мужчин и женщин.

   Таким образом, правовая база «женского вопроса» в России требует дальнейшего совершенствования. Важно не простое понимание этого факта на государственном уровне, а работа по совершенствованию правового механизма государственной политики России в отношении женщин.

Контрольные вопросы

   1. Дайте определение политике государства по защите интересов женщин.
   2. Охарактеризуйте структуру профессиональной деятельности женщин в нашей стране.
   3. Дайте характеристику социально-экономического положения женщин в России.
   4. Охарактеризуйте понятие «дискриминация» в отношении женщин, как его понимает международное сообщество.
   5. Что является главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в России?
   6. Назовите основные задачи Концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации.
   7. Каковы причины неравноправия женщин на рынке труда?
   8. Перечислите возможные пути повышения конкурентоспособности женщин на рынке труда.
   9. Охарактеризуйте задачи государства в области реализации политических прав женщин.

Литература

   1. Актуальные проблемы социально-правовой защиты женщин: к 90-летию первого Всероссийского съезда женщин и 85-летию Международного женского дня 8 марта. СПб., 1998.
   2. Антонян. Ю. М., Ткаченко Б. В., Шостакович Б. В. Криминальная сексология / Под ред. Ю. М. Антоняна. М., 1999.
   3. Женщины и мужчины России: Краткий стат. сб. / Госкомстат России. М., 1999.
   4. Конвенция о политических правах женщин 1953 г. // Библиотечка РГ. 1995. № 11.
   5. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. // ВВС СССР. 1982. № 25 (2151). Ст. 464.
   6. Конституция Российской Федерации 1993 г. // РГ. 25 декабря 1993 г.
   7. Международный пакт о гражданских и политических правах 1996 г. // ВВС СССР. 1976. № 17 (1831). Ст. 291.
   8. Постановление ВС РСФСР от 1 ноября 1990 г. № 289/3-1 «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства на селе» (с изм. и доп. ) // ВВС РФ. 1990. № 24. Ст. 287.
   9. Постановление Правительства РФ от 6 февраля 1993 г. № 105 «О новых нормах предельно допустимых нагрузок для женщин при подъеме и перемещении тяжестей вручную» // САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 566.
   10. Постановление Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 6 «О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 185.
   11. Постановление Правительства РФ от 25 февраля 2000 г. № 162 «Об утверждении перечня тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение трудаженщин» // СЗ РФ. 2000. № 10. Ст. ИЗО.
   12. Распоряжение Правительства РФ от 28 июня 2001 г. № 855-р «Об утверждении Национального права действий по улучшению положения женщин в Российской Федерации и повышению их роли в обществе на 2001–2005 гг. » // СЗ РФ. 2001. № 28. Ст. 2913.
   13. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
   14. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.

Глава 15
Политика государства по поддержке пожилых людей и инвалидов

§ 1. Социальная политика в интересах пожилых людей

   В соответствии со ст. 22 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., под термином «пожилые люди» подразумевается: женщины в возрасте от 55 лет и старше, мужчины – от 60 лет и старше.
   Одной из особенностей современной демографической ситуации в России является высокая численность лиц пожилого возраста (30 млн человек). В перспективе (после 2007 г. ) прогнозируется динамичное увеличение доли пожилых людей в составе населения.
   В силу возрастных особенностей пожилым людям трудно адаптироваться к изменяющимся социально-экономическим условиям. В различных сферах жизнедеятельности им необходима гарантированная помощь со стороны государства. Процесс старения населения обуславливает необходимость принятия мер, направленных как на усилие социальной защищенности пожилых граждан, так и на создание условий для их активного участия в жизни общества.
   В отношении к лицам пожилого возраста в Российской Федерации охраняется здоровье, устанавливаются государственные пенсии и пособия, обеспечиваются государственная поддержка через систему социальных служб и иные гарантии социальной защиты.
   Важное значение для создания пожилым людям достойных условий жизни имеют также конституционные нормы о праве на жилище, достоинстве личности, свободе совести и вероисповедания, частной собственности, праве на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной. Конституционные гарантии права на труд полностью распространяются на пожилых людей и не содержат никаких ограничений по возрасту и факту наличия пенсии.
   Законодательство Российской Федерации, реализующее указанные конституционные гарантии прав пожилых людей, условно включает три вида норм:
   • нормы, закрепляющие права всех граждан независимо от возраста;
   • нормы, непосредственно касающиеся прав пожилых людей и соответствующих этим правам обязанностей государства, негосударственных структур и семьи;
   • нормы, регулирующие положение особых групп пожилых людей (ветераны, инвалиды, различные категории пожилых людей в зависимости от возраста).
   По действующему Гражданскому кодексу (ГК), Семейному кодексу (СК) Российской Федерации и ряду федеральных законов: «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», социальное законодательство, адресованное непосредственно гражданам пожилого возраста, стало соответствовать международным нормам в отношении пожилых людей. Указанные законы последовательно развиваются в подзаконных актах на федеральном и региональном уровнях. Аналогичная работа проводится на уровне государств – участников СНГ.
   В настоящее время в РФ рассматривается вопрос о возможной отмене льгот с предоставлением взамен денежных выплат из расчета стоимости непредоставленных услуг, входящих в систему льгот. Это предложение Правительства РФ вызвано тем, что большое количество льгот остается неиспользованным в связи с невостребованностью и невозможностью надлежащего учета. На сегодняшний момент происходит согласование между заинтересованными сторонами механизма замены льгот денежными выплатами.
   ГК РФ содержит целый ряд новых норм, касающихся обязательств, возникающих из договоров о постоянной и пожизненной ренте, пожизненном содержании с иждивением, доверительном управлении имуществом. Эти виды договоров используются лицами пожилого возраста, нуждающимися в дополнительных источниках средств к существованию.
   Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (1993) содержат общее определение понятия «граждане пожилого возраста», т. е. достигшие возраста, установленного законодательством Российской Федерации для назначения пенсии по старости. За ними закрепляется право на медико-социальную помощь на дому, в учреждениях здравоохранения, на лекарственное обеспечение, в том числе на льготных условиях. При наличии медицинского заключения граждане пожилого возраста обладают правом на санаторно-курортное лечение и реабилитацию на льготных условиях или бесплатно, а также правом на бесплатный медицинский контроль для пенсионеров, занимающихся физической культурой.
   Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает права граждан на социальное обслуживание. Тем не менее, в соответствии с общетеоретическими положениями социальное обслуживание является составным элементом конституционного права на социальное обеспечение (ст. 39). Права на социальные услуги, призванные удовлетворить особые потребности граждан в силу ограничения жизнедеятельности, в том числе и по возрасту, признаются социально значимыми.
   Принятие в 1995 г. вышеупомянутых федеральных законов о социальном обслуживании, укрепило правовую базу развития социальных услуг, способствовало расширению сети учреждений социального обслуживания.
   Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и ориентировано на индивидуальные потребности пожилых граждан, обеспечение им равных возможностей при получении социальных услуг и на приоритет мер по социальной адаптации. Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и другие), которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности (ст. 1).
   Гражданам пожилого возраста и инвалидам обеспечивается возможность получения достаточных для удовлетворения их основных жизненных потребностей социальных услуг, которые включаются в федеральный и территориальные перечни государственных государством социальных услуг [87 - Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» // СЗ РФ. 1995, № 40. Ст. 4798.] (ст. 4).
   Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности (ст. 5).
   Социальное обслуживание осуществляется при условии добровольного согласия (ст. 9) граждан пожилого возраста и инвалидов на получение социальных услуг, за исключением случаев, предусмотренных рассматриваемым Федеральным законом.
   Согласие на социальное обслуживание лиц, не достигших 14 лет, и лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, дается их законными представителями после получения сведений об условиях получения такой помощи. При временном отсутствии законных представителей решение о согласии принимается органами опеки и попечительства.
   Помещение в стационарное учреждение социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов производится на основании их личного письменного заявления и подтверждается их подписью, а лиц, не достигших 14 лет, и лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, – на основании письменного заявления их законных представителей.
   Помещение граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей допускается на основаниях и в порядке, предусмотренных ст. 15 рассматриваемого Федерального закона [88 - Ст. 15 ФЗ РФ № 122-ФЗ от 02. 08. 95 г. : 1. Ограничения прав граждан пожилого возраста и инвалидов при оказании им социальных услуг допускаются в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и могут выражаться в помещении этих граждан без их согласия в учреждения социального обслуживания в случаях, если они лишены ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных представителей и при этом не способны самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности (утрата способности к самообслуживанию и (или) активному передвижению) или признаны в установленном законом порядке недееспособными. 2. Вопрос о помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей решается судом по представлению органов социальной защиты населения. 3. Отказ от услуг стационарных учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, утративших способность удовлетворять свои основные жизненные потребности или признанных в установленном законом порядке недееспособными, производится по письменному заявлению их законных представителей в случае, если они обязуются обеспечить указанным лицам уход и необходимые условия проживания. 4. Гражданам пожилого возраста и инвалидам, являющимся бактерио-или вирусо-носителями, либо при наличии у них хронического алкоголизма, карантинных инфекционных заболеваний, активных форм туберкулеза, тяжелых психических расстройств, венерических и других заболеваний, требующих лечения в специализированных учреждениях здравоохранения, может быть отказано в предоставлении социальных услуг на дому.], а также Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».
   Права граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания предусмотрены ст. 12:
   • обеспечение условий проживания, отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям;
   • уход, первичная медико-санитарная и стоматологическая помощь, предоставляемые в стационарном учреждении социального обслуживания (при необходимости их направляют в специализированные медицинские учреждения);
   • бесплатная специализированная помощь, в том числе зубопротезная (без использования драгоценных металлов), в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, а также бесплатная протезно-ортопедическую помощь [89 - Приказ Минсоцобеспечения РСФСР от 15 февраля 1991 г. № 35 «Об утверждении инструкции „О порядке обеспечения населения протезно-ортопедическими изделиями, средствами передвижения и средствами, облегчающими жизнь инвалидов“» // Сборник нормативных актов и документов «Социальная защита населения». М., 1994.];
   • социально-медицинская реабилитация и социальная адаптация;
   • добровольное участие в лечебно-трудовом процессе с учетом состояния здоровья, интересов, желаний в соответствии с медицинским заключением и трудовыми рекомендациями; о медико-социальная экспертиза, проводимая по медицинским показаниям, для установления или изменения группы инвалидности;
   • свободное посещение их адвокатом, нотариусом, законными представителями, представителями общественных объединений и священнослужителем, а также родственниками и другими лицами;
   • бесплатная помощь адвоката в порядке, установленном действующим законодательством;
   • предоставление им помещения для отправления религиозных обрядов, создание для этого соответствующих условий, не противоречащих правилам внутреннего распорядка, с учетом интересов верующих различных конфессий;
   • сохранение занимаемых ими по договору найма или аренды жилых помещений в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов в течение шести месяцев с момента поступления в стационарное учреждение социального обслуживания, а в случаях, если в жилых помещениях остались проживать члены их семей, – в течение всего времени пребывания в этом учреждении. В случае отказа от услуг стационарного учреждения социального обслуживания по истечении указанного срока граждане пожилого возраста и инвалиды, освободившие жилые помещения в связи с их помещением в эти учреждения, имеют право на внеочередное обеспечение жилым помещением, если им не может быть возвращено ранее занимаемое ими жилое помещение;
   • участие в общественных комиссиях по защите прав граждан пожилого возраста и инвалидов, создаваемых в том числе в учреждениях социального обслуживания.
   Граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, могут приниматься на работу, доступную им по состоянию здоровья, на условиях трудового договора (ст. 13).
   Гражданам пожилого возраста и инвалидам, работающим на условиях трудового договора, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней.
   Граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, могут участвовать в лечебно-трудовой деятельности в соответствии с медицинскими рекомендациями в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
   Принуждение граждан пожилого возраста или инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, к лечебно-трудовой деятельности не допускается.
   Формы социального обслуживания (ст. 16):
   • социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское обслуживание);
   • полустационарное социальное обслуживание в отделениях дневного (ночного) пребывания учреждений социального обслуживания;
   • стационарное социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания (домах-интернатах, пансионатах и других учреждениях социального обслуживания независимо от их наименования);
   • срочное социальное обслуживание;
   • социально-консультативная помощь.
   К числу надомных социальных услуг, предусматриваемых федеральным перечнем гарантированных государством социальных услуг, относятся:
   • организация питания, включая доставку продуктов на дом;
   • помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости;
   • содействие в получении медицинской помощи, в том числе сопровождение в медицинские учреждения;
   • поддержание условий проживания в соответствии с гигиеническими требованиями;
   • содействие в организации юридической помощи и иных правовых услуг;
   • содействие в организации ритуальных услуг;
   • другие надомные социальные услуги.
   При обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в жилых помещениях без центрального отопления и (или) водоснабжения, в число надомных социальных услуг, предусматриваемых федеральным перечнем гарантированных государством социальных услуг, включается содействие в обеспечении топливом и (или) водой.
   Кроме надомных социальных услуг, предусмотренных федеральными и территориальными перечнями гарантированных государством социальных услуг, гражданам пожилого возраста и инвалидам могут быть предоставлены дополнительные услуги на условиях полной или частичной оплаты.
   Социально-медицинское обслуживание на дому (ст. 18) осуществляется в отношении нуждающихся в надомных социальных услугах граждан пожилого возраста и инвалидов, страдающих психическими расстройствами (в стадии ремиссии), туберкулезом (за исключением активной формы), тяжелыми заболеваниями (в том числе онкологическими) в поздних стадиях, за исключением заболеваний, перечисленных в ч. 4 ст. 15.
   Полустационарное социальное обслуживание (ст. 19) включает социально-бытовое, медицинское и культурное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, организацию их питания, отдыха, обеспечение их участия в посильной трудовой деятельности и поддержание активного образа жизни. На полустационарное социальное обслуживание принимаются нуждающиеся в нем граждане пожилого возраста и инвалиды, сохранившие способность к самообслуживанию и активному передвижению, не имеющие медицинских противопоказаний (вышеперечисленных заболеваний) к зачислению на социальное обслуживание.
   Решение о зачислении на полустационарное социальное обслуживание принимается руководителем учреждения социального обслуживания на основании личного письменного заявления гражданина пожилого возраста или инвалида и справки учреждения здравоохранения о состоянии его здоровья.
   Стационарное социальное обслуживание (ст. 20) направлено на оказание разносторонней социально-бытовой помощи гражданам пожилого возраста и инвалидам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся по состоянию здоровья в постоянном уходе и наблюдении.
   Стационарное социальное обслуживание включает меры по созданию для граждан пожилого возраста и инвалидов наиболее адекватных их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, реабилитационные мероприятия медицинского, социального и лечебно-трудового характера, обеспечение ухода и медицинской помощи, организацию их отдыха и досуга.
   С целью улучшения условий проживания престарелых и инвалидов в государственных и муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания населения Президентом и Правительством РФ дополнительно были приняты ряд нормативных актов.
   Граждане пожилого возраста и инвалиды, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся в постоянном постороннем уходе, из числа освобождаемых из мест лишения свободы особо опасных рецидивистов и других лиц, за которыми в соответствии с действующим законодательством установлен административный надзор, а также граждане пожилого возраста и инвалиды, ранее судимые или неоднократно привлекавшиеся к административной ответственности за нарушение общественного порядка, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, которые направляются из учреждений органов внутренних дел, при отсутствии медицинских противопоказаний и по их личному желанию принимаются на социальное обслуживание в специальные стационарные учреждения социального обслуживания на основании решения органов местного самоуправления.
   Граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания и постоянно нарушающие установленный Положением об учреждении социального обслуживания порядок проживания в них, могут быть по их желанию или по решению суда, принятому на основании представления администрации указанных учреждений, переведены в специальные стационарные учреждения социального обслуживания.
   Срочное социальное обслуживание (ст. 22) осуществляется в целях оказания неотложной помощи разового характера гражданам пожилого возраста и инвалидам, остро нуждающимся в социальной поддержке. Оно включает следующие социальные услуги из числа предусматриваемых федеральным перечнем государственных социальных услуг:
   • разовое обеспечение остро нуждающихся бесплатным горячим питанием или продуктовыми наборами;
   • обеспечение одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости; о разовое оказание материальной помощи;
   • содействие в получении временного жилого помещения;
   • организацию юридической помощи в целях защиты прав обслуживаемых лиц;
   • организацию экстренной медико-психологической помощи с привлечением для этой работы психологов и священнослужителей и выделением для этих целей дополнительных телефонных номеров;
   • иные срочные социальные услуги.
   Социальные услуги (ст. 24), входящие в федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, могут быть оказаны гражданам бесплатно, а также на условиях частичной или полной оплаты.
   Бесплатно оказываются социальные услуги:
   • одиноким гражданам пожилого возраста (одиноким супружеским парам) и инвалидам, получающим пенсию, в том числе с учетом надбавок, в размере ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона;
   • гражданам пожилого возраста и инвалидам, имеющим родственников, которые не могут по объективным причинам обеспечить им помощь и уход, при условии, что размер получаемой этими гражданами пенсии, в том числе с учетом надбавок, ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона;
   • гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона.
   Социальные услуги на условиях частичной оплаты оказываются:
   • одиноким гражданам пожилого возраста (одиноким супружеским парам) и инвалидам, получающим пенсию, в том числе с учетом надбавок, в размере от 100 до 150 % прожиточного минимума, установленного для данного региона;
   • гражданам пожилого возраста и инвалидам, имеющим родственников, которые не могут по объективным причинам обеспечить им помощь и уход, при условии, что размер получаемой этими гражданами пенсии, в том числе с учетом надбавок, составляет от 100 до 150 % прожиточного минимума, установленного для данного региона;
   • гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых составляет от 100 до 150 % прожиточного минимума, установленного для данного региона.
   Социальные услуги на условиях полной оплаты оказываются гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых превышает на 150 % прожиточный минимум, установленный для данного региона.
   Взимание платы производится со всех категорий граждан пожилого возраста и инвалидов при оказании по их просьбе дополнительных социальных услуг, не входящих в федеральный и территориальные перечни гарантированных государством социальных услуг.
   Порядок и условия оплаты социальных услуг в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания определяются Правительством Российской Федерации. Тарифы на социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, определяются органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации.
   Оплата социальных услуг может производиться за счет средств, полученных от продажи или иного отчуждения принадлежащего на праве собственности гражданам пожилого возраста и инвалидам имущества, включая жилые помещения, ценные бумаги и иное имущество, на основании договоров, заключаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Сделки об отчуждении жилых домов (жилых помещений) в целях оплаты социальных услуг совершаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при одновременном соблюдении следующих условий:
   • сохранения за гражданином пожилого возраста и инвалидом права пожизненного проживания в отчужденном жилом доме (жилом помещении) либо обеспечения его другим жилым помещением, отвечающим требованиям жилищного законодательства, а также права на материальное обеспечение в виде питания, ухода и необходимой помощи;
   • получения согласия в письменной форме местных органов управления социальным обслуживанием населения на оформление сделки.
   Составной частью политики формирования доходов пожилого населения являются законодательно закрепленные льготы, неразрывно связанные с пенсиями, пособиями и социальным обслуживанием [90 - См. главу 7 учебного пособия.].
   Примером законодательного акта, устанавливающего социальные льготы различным категориям ветеранов, является Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах». Данным законом определены основные направления государственной политики в отношении ветеранов, установлены статусы ветеранов различных категорий, закреплено создание государственной службы по делам ветеранов, предусмотрены разработка и исполнение целевых государственных и местных программ по социальной защите ветеранов. Положения федерального закона развиты и конкретизированы рядом подзаконных актов.
   В канун 55-й годовщины снятия блокады Ленинграда Правительством РФ приняты распоряжения от 19 января 1999 г. № 98-р и от 15 июля 1999 г. № 1123-р. Этими распоряжениями выделялась материальная помощь защитникам и труженикам блокадного Ленинграда.
   Для сохранения принципа социальной справедливости система социальных льгот отдельным категориям граждан, в том числе пожилого возраста, требует реформирования, разработки механизмов постепенного перехода к адресной социальной помощи.

Охрана здоровья пожилых людей

   По данным социологических исследований в регионах страны, в контингенте маломобильного населения свыше 80 % пожилых людей нуждаются в медицинской помощи, которая предоставляется им за счет средств обязательного медицинского страхования. В современных условиях более обеспеченные пожилые люди могут воспользоваться и платными медицинскими услугами.
   Складывается интеграционная модель организации медицинской помощи лицам пожилого возраста, которая положительно зарекомендовала себя в условиях дефицита финансовых ресурсов. Геронтологические [91 - Геронтология – наука, изучающая явления старения организма. Гериатрия – область геронтологии, изучающая болезни людей пожилого возраста и методы их лечения.] подразделения «встраиваются» в существующие учреждения здравоохранения, социального обслуживания и другие структуры.
   Во многих регионах Российской Федерации созданы учреждения, ориентированные на обеспечение ухода и медико-социальную реабилитацию пожилых больных. В системе здравоохранения к ним относится около 100 больниц сестринского ухода.
   Медицинская помощь пожилым людям оказывается и многопрофильными лечебно-профилактическими учреждениями.
   С целью сохранения доступности и уровня гарантированных государством видов и объемов медицинской помощи постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1096 утверждена Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью. Мероприятия по реализации данной Программы, затрагивающие интересы граждан пожилого возраста, осуществляются путем:
   • перехода к системе государственного заказа на оказание медицинской помощи в соответствии с принятыми стандартами объемов медицинской и лекарственной помощи;
   • использования финансовых ресурсов, полученных в результате государственного регулирования цен на медикаменты, для расширения программ социальных гарантий по лекарственному обеспечению населения;
   • осуществления мер стимулирования отечественных предприятий медицинской промышленности, сохранения и поддержки государственных научно-производственных объединений, поддержки инвестиционных проектов на территории Российской Федерации.
   Этим же целям служат и региональные программы государственных гарантий обеспечения граждан бесплатной медицинской помощью при сохранении главенствующей роли государственного и муниципального секторов здравоохранения.
   Льготы по лекарственному обеспечению предоставляются некоторым категориям пожилых людей, в большей степени – ветеранам войн, в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах».
   В последние годы получила развитие сеть врачебно-физкультурных диспансеров и физкультурно-оздоровительных центров для пожилых людей, групп общей физической подготовки при стадионах и других спортивных сооружениях, физкультурно-оздоровительных клубов по месту жительства.

§ 2. Социальная политика в отношении инвалидов [92 - Политика государства в отношении детей-инвалидов рассматривалась ранее в главе 11 учебного пособия. Там же рассмотрены основные нор-мативно-правовые акты в области социальной политики по отношению к инвалидам.]

   Актуальность проблемы определяется наличием в социальной структуре общества значительного количества лиц, имеющих признаки ограничения жизнедеятельности. Так, по оценкам экспертов ООН, инвалиды составляют 10 % общей численности населения. В России за последние годы отмечается тенденция к увеличению числа инвалидов. Если на 1 января 1998 г. на учете в органах социальной защиты населения субъектов Российской Федерации состояло 8,9 млн инвалидов, то уже на 1 января 1999 г. – более 9,6 млн инвалидов.
   На протяжении последних 5 лет наблюдается увеличение количества инвалидов трудоспособного возраста и детей-инвалидов. В 1998 г. впервые признаны инвалидами свыше 1 млн человек, причем более 80 % из них составляли инвалиды I и II групп. При этом показатели реабилитации инвалидов остаются на низком уровне и не превышают 2,3 % при повторном освидетельствовании.
   По оценке Министерства труда и социального развития РФ (с 6. 04. 2004 г. – Министерство здравоохранения и социального развития), в связи с неблагоприятной социально-экономической ситуацией в ближайшие годы ожидается дальнейшее увеличение числа инвалидов. Это свидетельствует о масштабности проблемы инвалидности и определило необходимость принятия на государственном уровне комплекса мероприятий по созданию системы социальной защиты инвалидов, обеспечивающей интеграцию инвалидов в общество, в частности принятие Федеральной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов на 2000–2005 гг. ».
   Общей основой и руководством для принятия мер в области защиты прав инвалидов, предупреждения инвалидности, вызванной физическими или умственными ограничениями, и оказания инвалидам помощи в развитии их способностей в самых различных областях деятельности, а также содействия по включению их в нормальную жизнь общества является Декларация о правах инвалидов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1975 г.
   Социальная политика по отношению к инвалидам осуществляется по двум направлениям:
   • изменения общественного мнения о проблеме инвалидности, формирования среды жизнедеятельности, создания системы социального и рационального трудоустройства и т. п. ;
   • создание необходимых условий для адаптации к новым жизненным условиям с учетом индивидуальных особенностей.
   В Рекомендациях к реабилитационным программам 44 сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 5 мая 1992 г. отмечалось что «инвалидность – это ограничения в возможностях, обусловленные физическими, психологическими, сенсорными, социальными, культурными, законодательными и иными барьерами, которые не позволяют человеку, имеющему инвалидность, быть интегрированным в общество и принимать участие в жизни семьи или общества на таких же основаниях, как и другие члены общества. Общество обязано адаптировать существующие в нем стандарты к особым нуждам людей, имеющих инвалидность, для того, чтобы они могли жить независимой жизнью».
   Значительные усилия по изменению общественного отношения к инвалидности играет ООН, ее специализированные учреждения, другие организации международного сообщества. Существенным вкладом в решение проблем инвалидности стала разработка Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов (48-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН, 14 декабря 1993 г. ).
   Основные положения Декларации ООН о правах инвалидов (1975), развивает и конкретизирует Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», который определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
   В соответствии с Законом (ст. 1):
   инвалид – лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты;
   ограничение жизнедеятельности – полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.
   В зависимости от степени расстройства функций организма и ограничения жизнедеятельности лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория «ребенок-инвалид».
   Признание лица инвалидом осуществляется Государственной службой медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации.
   Социальная зашита инвалидов (ст. 2) – система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.
   Медико-социальная экспертиза – определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма.
   Реабилитация инвалидов (ст. 9) – система медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма. Целью реабилитации являются восстановление социального статуса инвалида, достижение им материальной независимости и его социальная адаптация.
   Реабилитация инвалидов включает:
   • медицинскую реабилитацию, которая состоит из восстановительной терапии, реконструктивной хирургии; протезирования и ортезирования;
   • профессиональную реабилитацию инвалидов, которая состоит из профессиональной ориентации, профессионального образования, профессионально-производственной адаптации и трудоустройства;
   • социальную реабилитацию инвалидов, которая состоит из социально-средовой ориентации и социально-бытовой адаптации.
   Государственная служба реабилитации инвалидов – совокупность органов государственной власти независимо от ведомственной принадлежности, органов местного самоуправления, учреждений различного уровня, осуществляющих мероприятия по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации.
   Координация деятельности в сфере реабилитации инвалидов осуществляется Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
   Закон предусматривает ряд специальных прав для инвалидов, обеспечивающих их жизнедеятельность (глава IV): о право на медицинскую помощь (бесплатно или на льготных условиях) и право на медицинскую реабилитацию (ст. 13);
   • право на обеспечение беспрепятственного доступа к информации (ст. 14);
   • право на обеспечение беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (ст. 15);
   • право на обеспечение жилой площадью (с оборудованием специальными средствами и приспособлениями) (ст. 17);
   • право инвалидов на образование (ст. 19);
   • право на трудоустройство (ст. 20);
   • право на материальное обеспечение (ст. 27);
   • право на социально-бытовое обслуживание (ст. 28);
   • право на санитарно-курортное лечение (ст. 29);
   • право на транспортное обслуживание (ст. 30);
   • право на создание общественных объединений (ст. 33).
   Обеспечение инвалидов жилой площадью (ст. 17). Инвалиды имеют право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с перечнем заболеваний, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Указанное право учитывается при постановке на учет для улучшения жилищных условий и предоставления жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда. Дополнительная жилая площадь, занимаемая инвалидом (независимо от того, в виде отдельной комнаты или нет), не считается излишней и подлежит оплате в одинарном размере с учетом предоставляемых льгот.
   Инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания и желающие получить жилое помещение по договору найма или аренды, подлежат принятию на учет для улучшения жилищных условий независимо от размера занимаемой площади и обеспечиваются жилыми помещениями наравне с другими инвалидами.
   Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или лишенные попечительства родителей, по достижении возраста 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельной образ жизни.
   Жилое помещение в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда, занимаемое инвалидом по договору найма или аренды, при помещении инвалида в стационарное учреждение социального обслуживания сохраняется за ним в течение шести месяцев.
   Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50 % с квартирной платы (в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда) и оплаты коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, – со стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению.
   Инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства.
   Порядок предоставления указанных льгот определяется Правительством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать инвалидам дополнительные льготы.
   Воспитание и обучение детей-инвалидов (ст. 18). Образовательные учреждения совместно с органами социальной защиты населения и органами здравоохранения обеспечивают дошкольное, внешкольное воспитание и образование детей-инвалидов, получение инвалидами среднего общего образования, среднего профессионального и высшего профессионального образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида.
   Детям-инвалидам дошкольного возраста предоставляются необходимые реабилитационные меры и создаются условия для пребывания в детских дошкольных учреждениях общего типа. Для детей-инвалидов, состояние здоровья которых исключает возможность их пребывания в детских дошкольных учреждениях общего типа, создаются специальные дошкольные учреждения.
   При невозможности осуществлять воспитание и обучение детей-инвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях органы управления образованием и образовательные учреждения обеспечивают с согласия родителей обучение детей-инвалидов по полной общеобразовательной или индивидуальной программе на дому.
   Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсации затрат родителей на эти цели определяются Правительством Российской Федерации.
   Содержание детей-инвалидов в дошкольных и общеобразовательных учреждениях осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
   Образование инвалидов (ст. 19). Государство гарантирует инвалидам необходимые условия для получения образования и профессиональной подготовки.
   Общее образование инвалидов осуществляется бесплатно как в общеобразовательных учреждениях, оборудованных при необходимости специальными техническими средствами, так и в специальных образовательных учреждениях и регулируется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
   Государство обеспечивает инвалидам получение основного общего, среднего (полного) общего образования, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалидов.
   Для инвалидов, нуждающихся в специальных условиях для получения профессионального образования, создаются специальные профессиональные образовательные учреждения различных типов и видов или соответствующие условия в профессиональных образовательных учреждениях общего типа.
   Профессиональная подготовка и профессиональное образование инвалидов в специальных профессиональных образовательных учреждениях для инвалидов осуществляются в соответствии с государственными образовательными стандартами на основе образовательных программ, адаптированных для обучения инвалидов.
   Государственные органы управления образованием обеспечивают учащихся бесплатно или на льготных условиях специальными учебными пособиями и литературой, а также обеспечивают учащимся возможность пользования услугами сурдопереводчиков.
   Обеспечение занятости инвалидов (ст. 20). Инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем проведения следующих специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда:
   • осуществления льготной финансово-кредитной политики в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов, предприятий, учреждений, организаций общественных объединений инвалидов;
   • установления в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов;
   • резервирования рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов; о стимулирования создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов;
   • создания инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов;
   • создания условий для предпринимательской деятельности инвалидов;
   • организации обучения инвалидов новым профессиям.
   Организациям, численность работников в которых составляет более 30 человек, устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 %) (ст. 21).
   В случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов работодатели ежемесячно вносят в бюджеты субъектов Российской Федерации обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты. Размеры и порядок внесения работодателями указанной платы определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
   Инвалидам, занятым в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, создаются необходимые условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида (ст. 23).
   Для инвалидов I и II групп устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени – не более 35 часов в неделю с сохранением полной оплаты труда.
   Привлечение инвалидов к сверхурочным работам, работе в выходные дни и ночное время допускается только с их согласия и при условии, если такие работы не запрещены им по состоянию здоровья.
   Инвалидам предоставляется ежегодный отпуск не менее 30 календарных дней.
   Работодатели в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов обязаны (ст. 24):
   • создавать или выделять рабочие места для трудоустройства инвалидов;
   • создавать инвалидам условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида;
   • предоставлять в установленном порядке информацию, необходимую для организации занятости инвалидов.
   Материальное обеспечение (ст. 27) инвалидов включает в себя денежные выплаты по различным основаниям (пенсии, пособия, страховые выплаты при страховании риска нарушения здоровья, выплаты в счет возмещения вреда, причиненного здоровью, и другие выплаты), компенсации в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
   Получение компенсаций и других денежных выплат одного вида не лишает инвалидов права на получение других видов денежных выплат, если у них есть для этого основания, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
   Социально-бытовое обслуживание инвалидов (ст. 28) осуществляется в порядке и на основаниях, определяемых органами местного самоуправления с участием общественных объединений инвалидов.
   Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления создают специальные службы социального обслуживания инвалидов, в том числе по доставке инвалидам продовольственных и промышленных товаров, и утверждают перечень заболеваний инвалидов, при которых они имеют право на льготное обслуживание.
   Инвалидам, нуждающимся в постороннем уходе и помощи, предоставляются медицинские и бытовые услуги на дому либо в стационарных учреждениях.
   Инвалиды имеют право на изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий и других видов протезных изделий (кроме зубных протезов из драгоценных металлов и других дорогостоящих материалов, приравненных по стоимости к драгоценным металлам) за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
   Инвалиды обеспечиваются необходимыми средствами телекоммуникационного обслуживания, специальными телефонными аппаратами (в том числе для абонентов с дефектами слуха), переговорными пунктами коллективного пользования.
   Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, устанавливается 50 %-ная скидка за пользование телефоном и радиотрансляционной точкой.
   Инвалиды обеспечиваются бытовыми приборами, тифло-, сурдо- [93 - Тифло – для слепых, сурдо – для глухих.] и другими средствами, необходимыми им для социальной адаптации; ремонт указанных приборов и средств производится инвалидам бесплатно или на льготных условиях.
   Порядок обеспечения инвалидов техническими и иными средствами, облегчающими их труд и быт, определяется Правительством Российской Федерации.
   Санаторно-курортное лечение инвалидов (ст. 29). Инвалиды и дети-инвалиды имеют право на санаторно-курортное лечение в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида на льготных условиях. Инвалиды I группы и дети-инвалиды, нуждающиеся в санаторно-курортном лечении, имеют право на получение на тех же условиях второй путевки для сопровождающего их лица.
   Неработающим инвалидам, в том числе находящимся в стационарных учреждениях социального обслуживания, санаторно-курортные путевки выдаются бесплатно органами социальной защиты населения.
   Работающие инвалиды обеспечиваются санаторно-курортными путевками по месту работы на льготных условиях за счет средств социального страхования.
   Лицам, ставшим инвалидами вследствие несчастных случаев на производстве или профессиональных заболеваний, расходы на санаторно-курортное лечение, включая оплату отпуска на весь период лечения и проезда, стоимость проезда инвалида и сопровождающего его лица к месту лечения и обратно, их проживания и питания, оплачиваются за счет средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
   Транспортное обслуживание инвалидов (ст. 30). Дети-инвалиды, их родители, опекуны, попечители и социальные работники, осуществляющие уход за детьми-инвалидами, а также инвалиды пользуются правом бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси.
   Инвалидам на сегодняшний день предоставляется 50 %-ная скидка со стоимости проезда на междугородных линиях воздушного, железнодорожного, речного и автомобильного транспорта с 1 октября по 15 мая и один раз (проезд туда и обратно) в другое время года. Инвалидам I и II групп и детям-инвалидам предоставляется право бесплатного проезда один раз в год к месту лечения и обратно, если законодательством Российской Федерации не установлены более льготные условия.
   Указанные льготы распространяются на лицо, сопровождающее инвалида I группы или ребенка-инвалида.
   Детям-инвалидам и сопровождающим их лицам предоставляется право бесплатного проезда к месту лечения (обследования) в автобусах пригородных и междугородных внутрирегиональных маршрутов.
   Инвалиды, имеющие соответствующие медицинские показания, обеспечиваются автотранспортными средствами бесплатно или на льготных условиях. Дети-инвалиды, достигшие пятилетнего возраста и страдающие нарушением функций опорно-двигательного аппарата, обеспечиваются автотранспортными средствами на тех же условиях с правом управления этими транспортными средствами взрослыми членами семьи.
   Техническое обеспечение и ремонт автотранспортных средств и других средств реабилитации, принадлежащих инвалидам, осуществляются вне очереди на льготных условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации.
   Инвалидам, родителям детей-инвалидов компенсируются расходы, связанные с эксплуатацией специальных автотранспортных средств.
   Инвалидам, имеющим соответствующие медицинские показания для бесплатного получения автотранспортного средства, но не получившим его, а также по их желанию вместо получения автотранспортного средства предоставляется ежегодная денежная компенсация транспортных расходов.
   Порядок и условия предоставления автотранспортных средств и выплаты компенсаций транспортных расходов определяются Правительством Российской Федерации.
   Организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности предоставляют инвалидам льготы по оплате лекарств, санаторно-курортного лечения; по транспортному обслуживанию, кредитованию, приобретению, строительству, получению и содержанию жилья; по оплате коммунальных услуг, услуг учреждений связи, предприятий торговли, культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 31).
   Рассматриваемый Федеральный закон сохраняет льготы, установленные инвалидам законодательством бывшего Союза ССР. Предусмотренные для инвалидов льготы сохраняются независимо от вида получаемых ими пенсий.
   В случаях, если другими правовыми актами для инвалидов предусмотрены нормы, повышающие по сравнению с настоящим Федеральным законом уровень социальной защиты инвалидов, применяются положения этих правовых актов. Если инвалид имеет право на одну и ту же льготу по настоящему Федеральному закону и одновременно по другому правовому акту, льгота предоставляется либо по настоящему Федеральному закону, либо по другому правовому акту (независимо от основания установления льготы).
   Право инвалидов на создание общественных объединений (ст. 33). Общественными организациями инвалидов признаются организации, созданные инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун или попечитель) составляют не менее 80 %, а также союзы (ассоциации) указанных организаций.
   Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности привлекают полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов. Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке.
   В собственности общественных объединений инвалидов могут находиться предприятия, учреждения, организации, хозяйственные товарищества и общества, здания, сооружения, оборудование, транспорт, жилищный фонд, интеллектуальные ценности, денежные средства, паи, акции и ценные бумаги, а также любое иное имущество и земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Государство гарантирует предоставление льгот по уплате федеральных налогов, сборов, пошлин и других платежей в бюджеты всех уровней всероссийским общественным объединениям инвалидов, их организациям, находящимся в их собственности предприятиям, учреждениям, организациям, хозяйственным обществам и товариществам, уставный капитал которых состоит из вклада указанных общественных объединений инвалидов (ст. 34).
   Решения о предоставлении льгот общественным объединениям инвалидов по уплате региональных и местных налогов, сборов, пошлин и других платежей принимаются органами государственной власти соответствующего уровня.
   Вопрос об отмене льгот сегодня активно обсуждается. Важно выработать механизм реализации денежных выплат в качестве компенсации существующих ранее льгот на выгодных для различных категорий пожилых людей льгот.

Контрольные вопросы

   1. Какой социальный слой населения определяется термином «пожилые люди»?
   2. Укажите виды норм российского законодательства и конституционные гарантии прав пожилых людей.
   3. Укажите права граждан пожилого возраста согласно Основам законодательства об охране здоровья.
   4. Что включает в себя нормативное определение понятие «социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов»?
   5. Кто принимает решение о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов?
   6. В каких случаях допускается помещение граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей?
   7. Перечислите права граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания.
   8. Укажите формы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
   9. Перечислите надомные социальные услуги, предусматриваемые федеральным перечнем гарантированных государством социальных услуг.
   10. Кому социальные услуги из числа граждан пожилого возраста и инвалидов оказываются бесплатно, на условиях частичной оплаты и на условиях полной оплаты?
   11. Каковы основные направления социальной политики по отношению к инвалидам?
   12. Приведите нормативное определение понятия «социальная защита инвалидов».
   13. Что включает в себя понятие «реабилитация инвалидов»?

Литература

   1. Конституции РФ 1993 г.
   2. Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4798.
   3. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2002.
   4. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 965 «О порядке признания граждан инвалидами» (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4127.
   5. Постановление Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1096 «Об утверждении Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатно медицинской помощи» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4811.
   6. Постановление Правительства РФ от 14 ноября 1999 г. № 1254 «О порядке финансирования расходов, связанных с обеспечением отдельных категорий инвалидов из числа ветеранов бесплатными путевками на санаторно-курортное лечение, транспортными средствами, с выплатой им денежной компенсации расходов на транспортное обслуживание вместо получения транспортного средства, а также расходов на изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий для инвалидов» // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5712.
   7. Постановление Правительства РФ от 14 января 2000 г. № 36 «О федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2000–2005 гг. "» // СЗ РФ. 2000. № 4. Ст. 393.
   8. Постановление Правительства РФ от 29 января 2002 г. № 70 «О федеральной целевой программе "Старшее поколение" на 2002–2004 годы» // СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 578.
   9. Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
   10. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
   11. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.
   12. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности в благотворительных организациях» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3334.
   13. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. ) // СЗ РФ. 1995 г. № 48. Ст. 4563.
   14. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.
   15. Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Глава 16
Политика государства по защите прав граждан на жилище

§ 1. Конституционные гарантии прав граждан на жилище

   Статья 40 Конституции РФ закрепляет право на жилище [94 - Статья 40 Конституции РФ: 1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. 2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. 3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.], чем достигаются следующие цели:
   • определяется нравственное требование социального общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжничеству;
   • формулируется правовой принцип, определяющий действия всех ветвей власти, а также содержание соответствующего законодательства;
   • указанное право предстает как субъективное право, принадлежащее конкретному субъекту жилищных правоотношений (очереднику, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, арендатору, нанимателю, собственнику и т. д. ).
   Право на жилище реализуется в системе жилищного законодательства, прежде всего в Жилищном кодексе (ЖК) РСФСР от 24 июня 1983 г. (в ред. от 28 марта 1998 г. ) (с изм. и доп. ), а также в комплексных законах и иных актах (Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (с изм. ), Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп. ), Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (с изм. ), Закон РФ от 18 июня 1992 г. № 3061-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"» (с изм. ). Данным законодательством охватывается вся система жилищных отношений.
   Слово «каждый» в ч. 1 ст. 40 Конституции обозначает всех физических лиц, находящихся на территории России, а также семью как ячейку общества. Юридические лица – собственники жилых помещений, являясь участниками жилищных правоотношений в качестве наймодателей, конституционным правом на жилище не обладают (ч. 2 ст. 671 ГК РФ).
   Понятие «жилище», используемое в ст. 40 Конституции, шире понятия «жилое» или «нежилое помещение». Статья 673 ГК определяет, что объектом договора найма жилого помещения может быть изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома).
   Однако жилищем является не только то помещение, которое может быть объектом договора найма. Палатка, шалаш, естественные укрытия могут служить человеку жилищем. С другой стороны, помещения организаций, тюрьмы, школы, лечебные учреждения, хотя в них и можно жить какое-то время, жилищем назвать нельзя. Также жилищу могут быть присущи не только признаки помещения, но и территориально определенные координаты. Скажем, кибитка кочующих цыган, если они кочуют в странах, где нет ограничений права на свободу передвижения и выбор места жительства.
   По действующему российскому законодательству (ст. 20 ГК РФ) местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей – родителей, усыновителей или опекунов.
   Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» под местом жительства понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др. ), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 2). В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации (ст. 3). Граждане сами выбирают территорию проживания. Это может иметь ограничения только в специально оговоренных законом случаях. Так, согласно ст. 8 Закона от 25 июня 1993 г. № 5242-1, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Также, согласно ст. 222 ГК РФ, ограничения наступают в случае самовольной постройки домов и строений на земельном участке, не отведенном для целей строительства, и т. д.
   Под жилищем, таким образом, можно понимать избранное место, адресно-географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека. В таком понимании, как уже отмечалось, жилищем не будут являться: производственное помещение, специальное укрытие (например, бомбоубежище), естественные природные укрытия, огороженная территория, помещения, которые в силу их специфики нельзя считать жилищем, – тюремная камера, автомобиль, палата в больнице и т. п.
   Различие между жилищем и помещением проводит и УК РФ в примечаниях к ст. 139 (Нарушение неприкосновенности жилища) и ст. 158 (Кража) [95 - Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (с изм. ) // СЗ РФ. 1996, № 25. Ст. 2954.].
   Под «лишением жилища» понимают:
   • лишением жилища будет физическое уничтожение помещения, предназначенного для проживания. Снос дома (в том числе самовольной постройки), в котором проживали люди, можно считать лишением жилища, поскольку в такой ситуации человек лишается конкретного помещения, расположенного в определенном месте. Уничтожение жилых строений в результате природных катаклизмов (лавины, землетрясения) также будет являться лишением жилища. Однако удаление самого человека из жилища не может рассматриваться как лишение его жилища до тех пор, пока сохраняется физическая и правовая возможности вернуться в него. Конфискация жилища (т. е. лишение его в правовом смысле) в тех случаях, когда она допускается законом (ст. 243 ГК РФ), возможна только по решению суда;
   • лишение права на проживание в конкретном жилом помещении. Ныне действующее законодательство, допуская в некоторых случаях возможность признания конкретных граждан в судебном порядке утратившими право на проживание в данном жилище, имеет тенденцию к сокращению числа таких случаев. С 1995 г. любые сроки временного отсутствия гражданина не могут являться основанием для лишения его права пользования жилым помещением в домах государственного и муниципального жилого фонда.
   Однако возможность лишения жилища в действующем законодательстве сохраняется. В судебном порядке расторгается договор найма с выселением гражданина из жилого помещения за невнесение платы за жилое помещение за б месяцев, если договором не установлен более длительный срок, а при краткосрочном найме – в случае невнесения платы более двух раз по истечении установленного договором срока платежа, а также в случаях разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает (ст. 687, 688 ГК РФ).
   Могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения из служебных жилых помещений и общежитий граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией (ст. 107, 110 ЖК). Подлежат выселению в судебном порядке граждане, самоуправно занявшие жилые помещения, а также лица, получившие ордер на занятие жилого помещения в результате неправомерных действий (ст. 99, 100 ЖК).
   Рассмотренные варианты лишения жилища, основанные на действующем законодательстве, будут произвольными в тех случаях, когда лишение жилища происходит без указанных в законе оснований и без соблюдения установленного законом порядка. Такие действия органов или должностных лиц, а также граждан носят противоправный характер и могут быть обжалованы в суде.
   Часть 2 ст. 40 Конституции РФ вменяет в обязанность органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище. Это обеспечивает выполнение важнейшей функции социального государства – обеспечить людей жилищем. Причем разными способами: от планирования капитального строительства до приемки в эксплуатацию готовых жилых строений.
   Указами Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1180 «О жилищных кредитах» и № 1182 «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» (с изм. от 2 апреля 1997 г. ) утверждены положения, предусматривающие выдачу безвозмездных субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на строительство и приобретение жилья, а также выпуск ценных бумаг – жилищных сертификатов, гарантирующих получение жилья и защиту вложенных средств от инфляции.
   На уровне регионов власти субъектов Федерации также издают законодательные акты, создающие условия для осуществления права граждан на жилище.
   Создание условий для осуществления права на жилище и поощрение жилищного строительства предполагает проведение финансовых, организационных, законодательных мероприятий, наилучшим образом способствующих удовлетворению потребностей граждан в жилище.
   Часть 3 ст. 40 Конституции РФ посвящена вопросам предоставления жилища из государственных, муниципальных и других жилищных фондов отдельным категориям граждан. Речь идет о случаях бесплатного предоставления жилища из названных фондов, поскольку в условиях рынка граждане должны приобретать жилище путем совершения гражданско-правовых сделок.
   Жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату только малоимущим. Согласно ст. 6 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», семья или одиноко проживающий гражданин, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации, считаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальной помощи. Условия и порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям или гражданам устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов. Порядок исчисления среднедушевого дохода семьи или одиноко проживающего гражданина устанавливается Федеральным законом.
   Учет величины прожиточного минимума, который необходим при решении вопроса об оказании государственной социальной помощи, также принимается во внимание в жилищных правоотношениях, в том числе при предоставлении жилых помещений.
   Наряду с малоимущими, нуждающимися в жилище могут быть и иные граждане, указанные в законе. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции, вопросы жилищного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Статья 9 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» к «иным гражданам», на которых распространяется порядок очередности предоставления жилья, относит: инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей.
   Пунктом 3 ч. 1 ст. 14 Закона РФ от 18 июня 1992 г. № 3061-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"», к гражданам, имеющим право на бесплатное одноразовое получение жилья, отнесены получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, а также инвалиды, ставшие таковыми вследствие Чернобыльской катастрофы.
   Малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилище предоставляется только в случае нуждаемости. Условия нуждаемости определены в ЖК (ст. 29), а также в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов [96 - См. : Постановление СМ.].
   Предоставление жилых помещений указанным выше категориям осуществляется бесплатно или за доступную плату. Под доступной платой для малоимущих и иных указанных в законе граждан нужно понимать такую плату, которая доступна данным конкретным категориям граждан; ее нижний предел должен быть соизмерим с уровнем прожиточного минимума.
   К жилищным фондам социального пользования, из которых осуществляется предоставление жилых помещений, относятся: государственный (включая ведомственный), муниципальный, жилищно-строительный кооперации и общественных объединений, частный, находящийся в собственности юридических лиц.
   Норма предоставления жилой площади нуждающимся определяется субъектами федерации. В России Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений установили, что размер предоставляемой площади не может быть меньше размера средней обеспеченности жилой площади в населенных пунктах данной области.

§ 2. Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. [97 - Постановление Правительства РФ от 29 августа 2003 г. № 637.]

   Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. (далее именуется– Программа) направлена на продолжение преобразований в жилищной сфере, начатых в рамках реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренной постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595, и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 431.
   В результате осуществления намеченных мероприятий были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации. Сформирована нормативно-правовая база, которая является основой для дальнейших преобразований в жилищной сфере. За период реализации указанных программных документов было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.
   Проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством Российской Федерации. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере.
   Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности, сформирован новый слой собственников как социальная база жилищной реформы.
   Вместе с тем наряду с указанными положительными результатами преобразований в жилищной сфере ряд поставленных задач не удалось решить в полном объеме. Кроме того, в ходе проведения государственной жилищной политики выявились новые проблемы, требующие их обязательного решения.
   Темпы решения жилищных проблем в субъектах Российской Федерации недостаточны, что может привести к обострению социальной ситуации в стране. В связи с этим необходимо резко ускорить внедрение новых экономических и финансовых механизмов в жилищном строительстве, управлении жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой жилищного сектора.

Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

   В долгосрочной перспективе (после 2010 г. ) необходимо обеспечить устойчивое функционирование жилищного сектора, которое позволит удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств.
   Роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирования. При этом средства федерального бюджета будут использоваться исключительно на цели обеспечения жильем определенных категорий граждан и социальную защиту населения в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 36 ЖК).
   Органы местного самоуправления должны отвечать за содержание и использование муниципального жилищного фонда, функционирование и развитие муниципальных объектов коммунального хозяйства, создавать условия для жилищного строительства.
   Средства местных бюджетов в первую очередь должны будут направляться на обеспечение социальным жильем малоимущих граждан и развитие коммунальной инфраструктуры.
   Безотлагательного решения требует проблема кризисного состояния объектов и сетей и неэффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством.
   Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса обусловлено его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.
   Остается нерешенной проблема обеспечения доступности жилья для граждан с разным уровнем дохода.
   Медленно развивается частный арендный фонд (жилищный фонд, находящийся в частной собственности, предоставляемый по договору найма или аренды), отсутствуют механизмы долгосрочного ипотечного кредитования граждан для целей приобретения жилья, что в перспективе может серьезно ограничить миграционные процессы и развитие рынка рабочей силы.
   Необходимо также решить проблему снижения объемов жилищного строительства и несоответствия стоимость жилья платежеспособному спросу населения.
   Не решена задача, поставленная в федеральной целевой программе «Свой дом», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. № 753: снизить за счет использования более эффективных строительных технологий и материалов стоимость 1 кв. м общей площади жилья, которая не должна превышать 2-месячного среднего денежного дохода на душу населения. Сегодня в среднем по России стоимость 1 кв. м жилья на первичном рынке в 2–3 раза выше установленного показателя.
   Возможности рационального перераспределения жилищного фонда и объемы нового жилищного строительства в целом не соответствуют платежеспособному спросу населения.
   Остро стоит проблема выполнения государством своих обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан.
   Законодательством Российской Федерации (ст. 36 ЖК) определены некоторые категории граждан, обязательства по обеспечению жильем которых взяло на себя государство.
   Кроме того, в рамках реализации государственной политики в других сферах (демографической, миграционной и т. п. ) государством принимаются обязательства по содействию в улучшении жилищных условий иным категориям граждан.
   Существующая практика подтвердила, что наиболее эффективной формой исполнения государством обязательств по обеспечению граждан жильем является предоставление бюджетных субсидий на приобретение жилья с использованием механизма государственных жилищных сертификатов. Наиболее последовательно этот подход реализован в федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 г. № 71.
   Необходимость ускоренного перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения указанных проблем.
   Реализация Программы будет осуществляться по следующим направлениям:
   • жилищно-коммунальное хозяйство;
   • обеспечение доступности жилья;
   • жилищное строительство;
   • текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Основные цели и задачи Программы

   Основной целью Программы является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.
   Для достижения этой цели в рамках Программы должны быть решены следующие основные задачи:
   • в области жилищно-коммунального хозяйства – обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и усиление адресной социальной поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;
   • в области обеспечения доступности жилья – развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, а также поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;
   • в области жилищного строительства – обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение его структуры и технических характеристик в соответствие со спросом и потребностями населения, повышение качества и эффективности жилищного строительства;
   • в части выполнения текущих обязательств государства по обеспечению жильем граждан – обеспечение жильем в наиболее эффективной форме за счет средств федерального бюджета отдельных категорий граждан, определенных ст. 36 ЖК РФ, в соответствии с объемом государственных обязательств.
   Мероприятия Программы будут выполняться поэтапно в 2002–2010 гг.
   Для реализации Программы выделяется за счет средств федерального бюджета (млн рублей, в ценах соответствующих лет): всего – 137503,8; 1-й этап – 26993,5; II-й этап – 110510,3.

Мероприятия по реализации основных задач Программы

   а) Жилищно-коммунальное хозяйство
   Среди программных мероприятий по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы наиболее важными являются внесение изменений в Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» и Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» и разработка нормативных документов, связанных с совершенствованием процедур тарифного регулирования предприятий коммунального хозяйства – локальных естественных монополистов. Необходимо также внести изменения в законодательные и иные нормативные акты с целью упорядочения предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и перехода к механизму адресной поддержки граждан по принципу жилищных субсидий, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги для различных групп потребителей, упорядочения отнесения затрат на себестоимость продукции и услуг предприятий коммунального хозяйства.
   Организационные мероприятия будут направлены на реформирование экономических отношений в отрасли с целью обеспечения эффективного использования имеющихся финансовых ресурсов, а также на привлечение частных инвестиций. Основная часть программных мероприятий должна быть реализована на региональном и муниципальном уровне при методическом и техническом содействии на федеральном уровне.
   Переход к целевой адресной помощи гражданам через механизм жилищных субсидий и существенное возрастание потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий при переходе к бездотационному функционированию объектов жилищно-коммунального хозяйства потребует совершенствования механизма учета этих потребностей в рамках реформирования межбюджетных отношений, создания информационной системы платежей и субсидий.
   В сфере управления жилищных фондом должно быть завершено разграничение функций собственника жилищного фонда и функций профессионального управления и обслуживания.
   Будет завершен переход к реальным договорным отношениям между всеми участниками рынка услуг по управлению жилищным фондом и его обслуживанию. Будет обеспечен равный доступ предприятий всех форм собственности на рынок этих услуг на конкурсной основе. Конкурсы по управлению жилищным фондом и его обслуживанию должны быть публичными и проводиться с заранее известной периодичностью. На первом этапе реализации Программы муниципальные предприятия должны быть акционированы. На втором этапе начнется выборочная приватизация предприятий по управлению жилищным фондом и его обслуживанию.
   В сфере организации предоставления коммунальных услуг необходимо создать систему тарифного регулирования, которая будет стимулировать предприятия к снижению издержек и повышению качества предоставляемых услуг, а также обеспечивать им возможность привлечения долгосрочных частных инвестиций.
   Завершение перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением и введение механизма адресного предоставления жилищных субсидий снизит потребность в бюджетных средствах на дотирование жилищно-коммунального хозяйства.
   Механизм проведения преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве и механизм финансирования программных мероприятий по его модернизации разработан в рамках подпрограмм «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» и «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг.

   б) Обеспечение доступности жилья
   Среди программных мероприятий по совершенствованию нормативно-правовой базы наиболее важными являются принятие нового Жилищного кодекса Российской Федерации и разработка нормативных правовых документов, обеспечивающих реализацию его положений (типовой договор социального найма, правила признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и т. п. ). Будут подготовлены необходимые изменения и дополнения в Гражданский и Налоговый кодексы Российской Федерации, в Федеральные законы «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «Об ипотеке (залога недвижимости)» и «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», разработаны новые законопроекты, регулирующие вопросы обращения эмиссионных ипотечных ценных бумаг, защиты прав и законных интересов граждан и их объединений, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья, иные нормативные правовые акты, целью которых является повышение эффективности рынка жилья и стимулирование предоставления долгосрочных ипотечных кредитов населению.
   Будут подготовлены нормативные документы:
   • обеспечивающие единые основания признания граждан нуждающимися в получении жилья или улучшении жилищных условий при содействии органов государственной власти и местного самоуправления;
   • обеспечивающие завершение перехода к прямой финансовой поддержке граждан, нуждающихся в получении жилья или улучшении жилищных условий, через предоставление им адресных субсидий на приобретение жилья и устанавливающие четкую регламентацию процедур по их предоставлению с единым методическим подходом по определению размеров субсидий и контролю за их распределением и использованием.
   В рамках проведения организационных мероприятий предусматривается оказание содействия в профессиональной подготовке участников рынка жилья, в том числе страховых компаний, и совершенствование функционирования административных и судебных органов в целях обеспечения равных условий деятельности и защиты законных интересов всех участников рынка.
   Намечается создание автоматизированной информационно-аналитической системы рынка жилья, которая позволит обеспечить заинтересованные органы государственной власти и местного самоуправления, коммерческие структуры и население достоверной и своевременной информацией о спросе и предложении на рынке жилья, о состоянии и тенденциях его развития, ценовой ситуации на различных сегментах рынка, другой информацией, необходимой для разработки и реализации федеральных целевых программ, формирования жилищной, миграционной, инвестиционной, налоговой политики, развития системы ипотечного кредитования и решения других вопросов хозяйственной деятельности в жилищной сфере.
   Будет совершенствоваться система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечивающая доверие к сведениям Единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и конфиденциальность сведений о зарегистрированных правах на объекты недвижимости.

   в) Жилищное строительство
   Среди программных мероприятий, связанных с совершенствованием нормативно-правовой базы, наиболее важными являются внесение изменений в Градостроительный и Гражданский кодексы Российской Федерации, а также в иные нормативные правовые акты, направленные на упорядочение и упрощение порядка согласования и реализации инвестиционных проектов, обеспечение условий для формирования и комплексной подготовки земельных участков под жилую застройку, разработка проектов нормативных правовых актов, регулирующих вопросы межевания и землеустройства, предоставления долгосрочных прав (собственности, долгосрочной аренды) на земельные участки для жилищного строительства до начала проектирования или строительства, в том числе с использованием конкурсных процедур.
   Предполагается подготовить и принять на федеральном уровне закон о правовом зонировании территорий и нормативные правовые акты по вопросам реализации инвестиционно-строительных проектов.
   Будет создана нормативно-правовая база для формирования единых объектов недвижимости, включающих земельный участок и расположенные на нем здания, строения и сооружения.
   Организационные мероприятия будут направлены на:
   • использование в жилищном строительстве прогрессивных технологий, современных архитектурно-строительных и градостроительных решений;
   • дебюрократизацию процедур контроля и надзора за соблюдением строительных норм и правил, требований экологической и иных видов безопасности, а также лицензирования определенных законодательством видов деятельности;
   • методическое содействие развитию системы страхования строительных рисков и профессиональной ответственности строителей;
   • совершенствование процедур регистрации залога земельных участков под застройку и объектов, не завершенных строительством;
   • стимулирование принятия на региональном и местном уровне нормативных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности и введения правил землепользования и застройки, проведения межевания, а также взаимодействия органов местного самоуправления с населением в процессе принятия градостроительных решений;
   • методическое содействие при подготовке необходимой документации для продажи на торгах прав на земельные участки как объекты недвижимости и их использования в качестве залога при получении кредита на жилищное строительство;
   • методическую поддержку реализации демонстрационных проектов модернизации жилых зданий.

   г) Текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан
   Среди программных мероприятий, связанных с совершенствованием нормативно-правовой базы, наиболее важным является разработка документов, позволяющих унифицировать механизмы содействия в обеспечении жильем отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета путем предоставления субсидий на приобретение жилья в виде государственных жилищных сертификатов.
   Организационные мероприятия включают унификацию расчетных процедур определения размера финансовой поддержки граждан в обеспечении жильем.
   Программные мероприятия, связанные с финансированием за счет средств федерального бюджета, направлены на исполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Большинство мероприятий будет реализовано в рамках самостоятельных подпрограмм.
   Целью федеральной целевой программы «Государственные жилищные сертификаты», включенной в состав Программы, является обеспечением постоянным жильем граждан, уволенных или увольняемых с военной службы, со службы из органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, а также граждан, подлежащих переселению из закрытых и обособленных военных городков, путем предоставления им бюджетных субсидий в виде государственных жилищных сертификатов.
   В рамках Программы будет осуществляться реализация Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», подпрограммы «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса "Байконур"», подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей». Целью последней является создание системы государственной поддержки молодых семей в решении их жилищных проблем в целях улучшения демографической ситуации в Российской Федерации.
   (Обеспечение жильем граждан, пострадавших от радиации, будет рассмотрено в главе 20 учебного пособия. )
   В рамках подпрограммы «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации» будет осуществляться обеспечение жильем вынужденных переселенцев, имеющих в соответствии с жилищным законодательством право на первоочередное и внеочередное его получение.
   Кроме того, будет продолжено обеспечение жильем иных категорий населения в целях выполнения имеющих обязательств государства перед отдельными категориями граждан.

Контрольные вопросы

   1. Назовите цели конституционного закрепления права граждан на жилище.
   2. Раскройте понятия «системажилищного законодательства», «жилое помещение», «жилище», «лишение жилища».
   3. Укажите случаи бесплатного предоставления гражданам жилища.
   4. Раскройте понятие «жилищные фонды социального пользования».
   5. Какие результаты были достигнуты в результате реформирования жилищной политики Российской Федерации?
   6. Какова основная цель федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. ?
   7. Назовите основные задачи федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг.

Литература

   Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. (в редакции от 28 марта 1998 г. ) (с изм. ) // ВВС РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883. Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (с изм. )//ВВС РФ. 1991. № 28. Ст. 959.
   Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (с изм. ) // ВВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // ВВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227. Конституции РФ 1993 г.
   Постановление СМ РСФСР от 31 июля 1984 г. № 335 «О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР» (с изм. ) // СП РСФСР. № 14. Ст. 121.
   Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 753 «О федеральной целевой программе "Свой дом"» // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3280.
   Постановление Правительства РФ от 20 января 1998 г. № 71 «О федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты"» (с изм. ) // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 615. Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 «О федеральной целевой программе "Жилище" на 2002–2010 гг. » (с изм. ) // РГ. № 187. 26 сентября 2001.
   Постановление Правительства Москвы от 9 октября 2001 г. № 896-ПП «О предоставлении жителям Москвы, нуждающимся в улучшении жилищных условий, субсидий на строительство или приобретение жилища» // Вестник мэрии Москвы. № 40. 2001. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996.
   Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1180 «Ожилищных кредитах» // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 692.
   Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1182 «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» (с изм. ) // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 694. Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (с изм. ) // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

Глава 17
Политика государства в отношении мигрантов

   Миграция – процесс перемещения людей через границы тех или иных территорий со сменой навсегда или на время постоянного места жительства либо с регулярным возвращением к нему.
   Основными формами миграции являются:
   • стационарная, когда люди переселяются на новое место жительства на постоянной основе, получают прописку, устраиваются на работу и т. д. ;
   • сезонная, связанная с временным переездом для выполнения конкретных народнохозяйственных задач (различные промыслы: рыбные, старательские и т. п. );
   • маятниковая, когда люди совершают ежедневные переезды от места работы к месту жительства и обратно;
   • эпизодическая, связанная с временной переменой места жительства на период, зависящий от целей приезда (командировки, туристические поездки, посещение родных и близких, поездки для отдыха и другие личные цели).
   Экстремальные ситуации, социально-экономические и политические кризисы, возникающая под их влиянием принципиально новая жизненная реальность порождают новые явления в миграции и изменения в ее характеристиках. При этом многие аспекты миграции, носящие в прошлом позитивный характер, могут приобретать негативные оттенки. Примером служат реальные миграционные процессы в России в последние годы перестройки и период реформ конца 80-х – начала 90-х годов прошлого века.
   Многие годы миграция выступала как преимущественно позитивное явление, способствующее развитию и расширению производства, культурному обмену и т. д. В настоящий период она, стимулируемая в ряде регионов политикой дискриминации русских и других некоренных этносов, приобрела характер вынужденных переселений. По данным Федеральной миграционной службы России, в середине 90-х годов XX в. каждый четвертый мигрант являлся беженцем или вынужденным переселенцем. При этом большое число мигрантов прибывало на новое место жительства без официальной регистрации.
   Неблагоприятные формы массовых вынужденных миграций связаны с тем, что лица, вытесняемые с мест постоянного жительства межнациональной напряженностью, переходящей в некоторых регионах в открытые конфликты, вынуждены покидать жилье, оставляя и большую часть нажитого имущества.
   Значительные потоки мигрантов оказывают существенное влияние на социально-экономическую ситуацию соответствующих регионов.
   По своей сути термины «мигранты», «беженцы» и «перемещенные лица» близки и означают лиц, которые сменили (временно или насовсем) место своего жительства. Однако в международном праве и юридических системах ряда государств понимание этих и других определений различно. Содержание и основные аспекты социальной политики по отношению к мигрантам во многом определяется тем, к какому разряду они принадлежат: по своему социальному и юридическому статусу мигранты, иммигранты, беженцы, перемещенные лица и переселенцы различаются между собой. Наиболее острой является проблема беженцев, т. е. мигрантов, которые, по определению Конвенции ООН о статусе беженцев, были вынуждены покинуть свою страну «из-за обоснованных опасений, что их будут преследовать по расовым, религиозным, национальным причинам, за принадлежность к определенной группе или за политические убеждения».
   Лица, въезжающие в страну, называютсяиммигрантами. Те, кто покидает страну постоянного жительства, носят название эмигрантов.
   Если беженец – это иностранец, прибывший в другую страну, то эта же категория мигрантов в собственной стране считается перемещенными лицами или вынужденными переселенцами. Проводить социальную работу с этими категориями мигрантов, как правило, приходится в экстремальных условиях. Более планомерно и организованно ведется работа с добровольными эмигрантами и иммигрантами (как с гражданами Российской Федерации, так и с иностранцами).
   В целом мероприятия социальной политики по отношению к мигрантам предусматривают не только систему оказания помощи отдельным индивидам и группам, оказавшимся в результате миграции в сложной жизненной ситуации, но и реорганизацию социальной среды, учет миграционной ситуации, характера миграционных потоков, численности мигрантов, их категорий.
   При рассмотрении данной темы будем использовать следующие понятия и термины:
   1. Миграция– перемещения по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства.
   2. Эмиграция – выезд граждан за границу своего государства в целях постоянного или временного изменения места жительства.
   3. Иммиграция – въезд иностранных граждан в страну на постоянное или временное проживание.
   4. Вынужденная миграция – перемещения людей с целью поиска убежища. Субъектами вынужденной миграции на территории Российской Федерации являются: а) вынужденные переселенцы – граждане Российской Федерации, получившие статус вынужденного переселенца на основании Закона РФ «О вынужденных переселенцах»; б) внутренние перемещенные лица – граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на ее территории, вынужденно покинувшие места своего постоянного проживания в результате межнациональных конфликтов, не имеющие статуса вынужденного переселенца, но подпадающие под действие Постановлений Правительства Российской Федерации, связанных с урегулированием этих конфликтов; в) беженцы – лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, получившие статус беженца на основании Закона РФ «О беженцах»; г) лица, получившие статус временного убежища на основании Закона РФ «О беженцах».
   5. Внешняя трудовая миграция – добровольные перемещения на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности. Субъектами внешней трудовой миграции (трудящимися-мигрантами) являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются.
   6. Незаконная миграция – въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правого положения в период нахождения на территории Российской Федерации. Субъектами незаконной миграции являются: а) эмигранты неконтролируемые – граждане Российской Федерации, выезжающие через территории государств-республик бывшего СССР в другие иностранные государства; б) эмигранты нелегальные – граждане Российской Федерации, нелегально пересекающие государственную границу Российской Федерации; в) иммигранты незаконные, к которым относятся: иностранные граждане и лица без гражданства, въезжающие по недействительным документам или без документов в Российскую Федерацию; иностранные граждане и лица без гражданства, объявленная цель въезда которых не соответствует их намерениям; иностранные граждане и лица без гражданства, прибывающие в Россию нелегально.
   7. Система иммиграционного контроля [98 - До 2000 г. иммиграционный контроль осуществлялся Федеральной Миграционной Службой России и ее территориальными органами. С 2000 г. образовано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. В настоящее время функции переданы в МВД.] – комплекс мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, и определяющая его законодательная база.
   8. Миграционная программа (региональная) – программа, разрабатываемая субъектами Российской Федерации для реализации государственной миграционной политики на территории субъекта Российской Федерации, включающая мероприятия по преодолению негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, по комплексному обустройству и адаптации мигрантов с целью социально-экономического развития региона.

§ 1. Сущность и структура современных миграционных процессов

   Государственная деятельность по регулированию миграционных потоков и оказанию помощи перемещенным лицам называется миграционной политикой. Миграционная политика — это совокупность социально-политических концепций и взглядов на миграционную ситуацию, складывающуюся в стране, а также конкретных организационно-правовых и социально-экономических мероприятий по регулированию миграционных процессов, направленных на создание условий для обустройства и социальной адаптации мигрантов, вынужденных переселенцев и беженцев.
   Исходя из понимания того, что целью миграционной политики является содействие такому движению масс, чтобы количество трудовых ресурсов соответствовало количеству рабочих мест, необходимо анализировать взаимосвязь этих явлений, трансформацию одного в другое для выработки концепции реальной миграционной политики.
   Миграция населения – одна из важнейших проблем современного мирового развития. Это не только простое механическое передвижение людей, а сложный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической, общественно-политической, религиозно-духовной жизни целых стран и народов.
   Ведущими международно-правовыми нормами, регулирующими процессы и потоки миграции, являются конвенции ООН, МОТ, других специализированных органов ООН. Прежде всего, это уже упоминавшаяся Конвенция ООН «О статусе беженцев». МОТ с момента своего создания (1919) приняла восемь конвенций и восемь рекомендаций, призванных оказать прямое и опосредованное (через национальные организации) воздействие на решение проблем мигрантов, их социальную защиту, охрану здоровья, улучшение образования мигрантов и их семей. Следует особо отметить Резолюцию ООН от 18 декабря 1990 г. и Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, ряд конвенций и рекомендаций МОТ, принятых в 1919, 1935, 1949, 1955, 1976 гг., Европейскую конвенцию о правовом статусе трудящегося-мигранта, принятую в 1977 г. инструктивные материалы МОТ, Управления Верховного комиссариата ООН по делам беженцев, Международной организации по миграции (MOM).
   Проблемы миграции и миграционной политики получили отражение в законодательных актах Верховного Совета СССР, РСФСР, а после распада СССР – законодательных актах правительств новых независимых государств на его территории. Для решения миграционных проблем в РФ большое значение имеет опыт формирования миграционной политики, исходящей из конкретной миграционной ситуации. Особое внимание уделяется соблюдению международных договоренностей по этим проблемам, роли специализированных учреждений ООН и международных объединений, специально занимающихся выработкой регулятивных механизмов в этой области. Главы государств, входящих в СНГ, приняли ряд принципиально важных документов, призванных регулировать миграционные потоки между их странами.
   В частности, 24 сентября 1993 г. было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Представители СНГ провели большую исследовательскую работу, на основе которой выпустили аналитический сборник официальных нормативно-правовых документов стран Содружества и информационно-справочных материалов о состоянии миграционных процессов на территории бывшего СССР. Проблема беженцев и мигрантов в странах СНГ была рассмотрена на специальной международной встрече в апреле 1996 г. (Женева), на которой с большой озабоченностью было отмечено, что на территории бывшего СССР в 1996 г. насчитывалось б млн мигрантов, в том числе 2,5 млн беженцев. Это самые крупные миграционные потоки в наши дни.
   В регулировании миграционных потоков на постсоветском пространстве важную роль играет межправительственное соглашение «О сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией», которое было подписано в Москве б марта 1998 г. представителями Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Украины и Таджикистана и вступило в силу для России 12 июля 2000 г.
   С Грузией, Туркменистаном и Узбекистаном, которые не подписали указанное соглашение, предполагается подписать двусторонние соглашения.
   Сложная миграционная ситуация предопределила постоянное внимание к миграционным проблемам со стороны руководства РФ. В феврале 1993 г. были приняты Законы «Обеженцах» и «О вынужденных переселенцах». Позднее, с учетом сложившихся реалий была проведена значительная работа по совершенствованию нормативно-правовой базы по вопросам миграции и социальной работы с мигрантами. Так, в декабре 1995 г. был принят Закон «О вынужденных переселенцах» в новой редакции, а 28 июня 1997 г. – Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О беженцах"».
   Правовые нормы упомянутых законов с учетом международных стандартов конкретизированы и углублены в ряде правительственных документов, и прежде всего, в федеральной миграционной программе РФ, которая была утверждена 3 августа 1996 г. Это позволило создать в стране правовую основу для регулирования потоков миграции, что особенно важно, если учесть, что только в течение 1991–1999 гг. в Россию уже приехали 8 млн человек.
   Реальное положение беженцев и переселенцев в нашей стране исключительно тяжелое, что обусловлено рядом обстоятельств: во-первых, их численность оказалась чрезмерной для успешной социальной реабилитации, адаптации, а затем и интеграции; во-вторых, рост миграционных потоков предопределен обострением кризисных явлений в экономике и политике, препятствующим принятию решений в области миграции.
   Поэтому проблема адаптации беженцев и переселенцев в новых местах их проживания является в социальном и психологическом отношении очень сложной. Успех ее решения зависит от степени оптимальности сочетания многих объективных и субъективных факторов. Среди всей совокупности социальных условий, определяющих успешность решения проблемы адаптации и интеграции мигрантов в новых местах их проживания, важным является создание обстановки для нормальных взаимоотношений мигрантов с местным населением.
   В России национальные антипатии проявляются слабее, чем в других государствах СНГ. В силу этого многие нерусские беженцы стремятся найти место жительства в России. Скорее всего, националистические проявления обусловлены озлобленностью, вызванной резким ухудшением экономического положения и предопределяющей отрицательное отношение к мигрантам. Во всяком случае, принимать эту реакцию в расчет необходимо, чтобы не создавать дополнительный очаг межэтнической и политической напряженности.
   Возникающие конфликты мигрантов с местным населением объявляются отчасти невыполнением Законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и неудовлетворительной работой местных властей, обязанных решать вопросы обустройства беженцев и переселенцев. Нередко конфликты провоцируются и противоправным поведением самих беженцев и переселенцев: самовольный захват земли, нарушение правопорядка, антисоциальное поведение в быту и т. д.
   Основными слагаемыми современной миграционной ситуации в России стали:
   1. Нестабильность ряда новых независимых государств, отсутствие в них гарантий безопасности, внутренние и межгосударственные конфликты, бытовой национализм и нетерпимость, возрастающие межэтническая разобщенность, стимулирующие массовый приток вынужденных мигрантов в Россию. Несмотря на сокращение в последние годы масштабов вынужденной миграции в Россию, решение вызванных ею проблем обречено быть растянутым на многие годы.
   2. Продолжающаяся иммиграция в Россию русских и представителей других коренных народов Российской Федерации, составившая в последние годы несколько миллионов человек.
   3. Эмиграция в страны старого зарубежья на постоянное место жительства, носящая в значительной степени этнический характер.
   4. Иммиграция в Россию выходцев из стран третьего мира в нестабильной общественно-политической обстановкой, возникшая в последние годы в связи с «прозрачностью» российских границ со странами СНГ, отсутствием законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан в России, и носящая преимущественно незаконный характер. Значительное число иммигрантов рассматривают Россию как трамплин для движения на Запад, но часть из них ориентирована на длительное проживание в стране.
   5. Интеграция России в международный рынок труда сопровождается развитием процессов внешней трудовой миграции, составной частью которой является привлечение в Россию иностранной рабочей силы и направление российских граждан на работу за границу. Наиболее острой проблемой внешней трудовой миграции является проблема нелегального импорта рабочей силы, прежде всего – из государств – членов СНГ. В связи с этим в ближайшей перспективе задачи предупреждения и пресечения нелегальной трудовой миграции, а также контроля за соблюдением прав трудящихся мигрантов останутся в ряду наиболее актуальных.
   6. Массовые миграции по социально-экономическим мотивам из государств Закавказья, Украины и других стран постсоветского пространства в связи с резким ухудшением в них социально-экономической ситуации, формирование «новых диаспор» из представителей титульных национальностей этих государств.
   7. Произошедшая в последние годы смена генерального направления миграционных потоков, выразившаяся в выезде населения из регионов Севера и Востока страны, до этого многие десятилетия притягивающих переселенцев из других частей России и бывшего СССР. Сокращается население практически повсеместно в регионах, наиболее богатых сырьевыми ресурсами. Особую тревогу вызывает тот факт, что среди выезжающих основную массу составляют социально активные лица трудоспособных возрастов, что в целом не соответствует задаче оптимизации состава населения северных регионов: ухудшается его демографическая структура, разрушается уникальный трудовой потенциал.
   8. Сокращение населения стратегически важных приграничных территорий на востоке страны, что усиливает демографический дисбаланс с прилегающими государствами Восточной Азии, прежде всего с Китаем. Массовое переселение в приграничные районы китайцев при отсутствии адекватной государственной политики способно в перспективе привести к ослаблению, а то и к утрате власти государства в восточных регионах.
   9. Концентрация мигрантов в центральных регионах европейской части страны, Поволжье, на Северном Кавказе, в южных областях Урала и Западной Сибири, т. е. достаточно густонаселенных обжитых регионах с благоприятными природно-климатическими условиями либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития.
   В ряде регионов России массовый приток мигрантов, в т. ч. некоренных российских национальностей, приводит к обострению жилищной проблемы, росту цен на жилье и продукты питания, перегрузке социально-культурной инфраструктуры, в первую очередь общеобразовательных школ. Это порождает социальную напряженность, быстро приобретающую националистическую окраску. В отдельных регионах России нарастает напряжение между местным населением и мигрантами, особенно принадлежащим к определенным этническим общностям, происходит ухудшение морально-психологического климата, складывающегося вокруг мигрантов, растет бытовой национализм в отношении отдельных этнических групп мигрантов не всегда пресекаемый властями.
   10. Возникновение и сохранение на территории России очагов вынужденной миграции (Чеченская Республика, район осетино-ингушского конфликта), связанные с ними потоки перемещенных лиц и нестабильность обстановки в других регионах – Дагестане, Кабардино-Балкарии. Исход из северо-кавказских республик русского населения ведет к этническому, экономическому и в перспективе – национально-территориальному их обособлению, создает угрозу территориальной целостности Российской Федерации и обострению общественно-политической обстановки на юге России.
   11. Проблема возвращения ранее репрессированных народов на месте своего прежнего проживания, усугубившаяся вследствие законодательно продекларированного восстановления исторической справедливости без оценки политических и экономических последствий и неразработанности механизмов разрешения возникающих территориальных споров.
   12. Проблемы миграции населения, связанные с неблагоприятной экологической обстановкой и стихийными бедствиями (экологическая миграция). Авария на ЧАЭС, менее масштабные техногенные катастрофы, природные катаклизмы – землетрясение на Курильских островах в 1994 г., на Сахалине в 1995 г. вызвали экстренную миграцию многих тысяч людей.
   Решение проблем миграции во многом связано с вопросами социально-экономического развития, стабилизации политической обстановки России и субъектах Федерации, политического урегулирования имевших место вооруженных этнополитических и региональных конфликтов на постсоветском пространстве.

§ 2. Принципы миграционной политики

   Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на следующих принципах:
   • согласование государственных интересов России и интересов субъектов Федерации;
   • обеспечение прямого действия Конституции РФ и применения федеральных законов в области регулирования миграционных процессов и защиты законных прав мигрантов на территории субъектов Российской Федерации;
   • единообразное применение в субъектах Федерации федеральных стандартов в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, защиты законных прав мигрантов;
   • недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, пола, социальной принадлежности, убеждений;
   • дифференцированный подход к регулированию различных видов миграций (добровольных/вынужденных, внешних/внутренних, законных/нелегальных, на постоянное проживание/временное проживание/ транзитные, российских граждан/иностранцев и апатридов [99 - Апатриды (иначе — аполиды) – лица без гражданства (подданства).] и др. );
   • стимулирование рационального территориального распределения вынужденных мигрантов;
   • квотирование приема беженцев и предоставления временного убежища.
   Чтобы быть конструктивной, миграционная политика должна исходить из объективных условий, важнейшие из которых следующие:
   • ограниченные возможности государства по оказанию помощи мигрантам (в рассматриваемый период эти возможности будут еще более ограничены из-за необходимости восстановления Чечни);
   • ограниченные демографические ресурсы России, что обусловливает неизбежность масштабной иммиграции в недалеком будущем. Наибольший дефицит труда будет характерен для центральных и западных районов России, где ожидаются самые высокие темпы естественной убыли трудоспособного населения. Из этого вытекает невозможность организации переселения в Сибирь и на Дальний Восток, проекты которого непрерывно выдвигаются. Попытки их реализовать неотвратимо приведут к напрасной растрате ресурсов;
   • признание факта, подтвержденного мировым опытом, что свобода передвижения и высокая мобильность населения являются одним из главных факторов развития рынка труда, адекватного рыночным отношениям;
   • неизбежность усложнения этнической структуры населения России, появления новых диаспор, «чайна-таунов» и других этнических микрорайонов в крупных городах.
   Исходя из этого, главным направлением миграционной политики России должно быть не ограничение иммиграции и другие охранительные мероприятия, а обеспечение интеграции мигрантов в российский социум и воспитание толерантности к мигрантам.
   Управляющие усилия должны быть направлены на формирование гражданской идентичности россиян взамен акцентировки на этнических различиях.

§ 3. Основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации

   Правительство РФ разработало Основные направления социально-экономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу, в которых представлен раздел о миграционной политике, определяющий цели миграционной политики до 2010 г.
   Краткосрочная миграционная политика должна исходить из решений актуальных задач, но не входить в противоречие с долгосрочными целями. Миграционная стратегия России в решающей степени обусловливается складывающейся демографической ситуацией. Согласно имеющимся прогнозам, после 2005 г. в России начнется стремительная естественная убыль трудоспособного населения, достигающая примерно 1 млн человек в год. Естественным источником пополнения трудовых ресурсов в будущем может быть только иммиграция. Следовательно, перспективная миграционная политика России – это, прежде всего, иммиграционная политика.
   Определены следующие основные направления.

   1. Предупреждение, предотвращение и минимизация негативных последствий стимулированных миграционных потоков.
   Важнейшим направлением предупреждения вынужденных миграций из-за пределов России и незаконной иммиграции является учет правового и социально-экономического положения соотечественников при установлении Россией двусторонних отношений с государствами нового зарубежья. Для этого органы государственной власти Российской Федерации должны содействовать скорейшему заключению и практической реализации межгосударственных соглашений, регулирующих процессы переселения граждан, гарантирующих их права и обязанности органов государственной власти по содействию добровольному переселению; оказывать содействие в получении соотечественниками, проживающими в государствах СНГ и Балтии, объективной информации об условиях переезда и проживания в Российской Федерации.
   Нарушение прав и свобод человека и гражданина является важнейшей причиной возникновения потоков перемещенных лиц на территории России. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ должны пресекать попытки таких нарушений, действуя в рамках законодательства России и субъектов Федерации, уделять особое внимание соблюдению прав меньшинств, учитывая вступление в 1998 г. для Российской Федерации в силу европейской Рамочной конвенции по защите прав национальных меньшинств; стремиться к ускорению принятия федерального законодательства о национальных меньшинствах.
   В Российской Федерации есть регионы, нуждающиеся в определенных мерах государственной помощи для поддержания основ жизнедеятельности проживающего в них населения. Это относится к большинству регионов Крайнего Севера, прежде всего к тем населенным пунктам, в которых в результате действий государственных и негосударственных структур произошла невосполнимая ликвидация рабочих мест (моноотраслевые поселки) и сокращение учреждений социальной сферы. Органы государственной власти должны в самой ближайшей перспективе уточнить перечень регионов и населенных пунктов, с учетом потенциальной конкурентоспособности размещенных в них отраслей и производств, для оказания мер по поддержке системы рабочих мест и основных условий жизнеобеспечения населения. Кроме того, осуществить следующие мероприятия:
   • стимулирование переселения пенсионеров путем первоочередного восстановления вкладов, привлечения средств внебюджетных фондов, реформирования системы пенсионного обеспечения в части установления единого порядка выхода на пенсию;
   • постепенный переход на преимущественно ротационную систему формирования трудовых ресурсов с учетом реальных потребностей производства, более широкое использование вахтового метода ведения работ.
   Органы государственной власти должны оказывать поддержку в переселении граждан, проживающих в населенных пунктах, подлежащих ликвидации, и способствовать привлечению средств хозяйствующих субъектов к финансированию мероприятий по переселению. Необходимо ведение мониторинга экологической обстановки в регионах Российской Федерации. В случае, если последняя не будет отвечать необходимым требованиям проживания населения, органы государственной власти должны осуществлять мероприятия по ликвидации причин нарушения экологической обстановки, в случае невозможности – осуществлять комплекс мероприятий по переселению населения и привлечению к финансированию этих мероприятий организаций (всех форм собственности), чьи действия привели к нарушению условий проживания населения. Органы государственной власти должны проводить мероприятия по дестимулированию притока населения в районы с экологически неблагоприятными условиями проживания.

   2. Интеграция на новом месте вынужденных переселенцев из-за пределов России, перемещенных лиц и беженцев.
   Интеграция на новом месте вынужденных мигрантов предполагает:
   • учет коренных интересов, затрагиваемых миграцией групп населения. Следует избежать противопоставления вынужденных мигрантов местному населению при оказании помощи вынужденным мигрантам, развитии инфраструктуры в районах их компактного расселения. Важно учитывать этническую, культурную, языковую и конфессиональную дистанцию между вынужденными мигрантами и местным населением;
   • приемлемый для субъектов и для вынужденных мигрантов выбор места жительства последних. Концентрация вынужденных мигрантов в густонаселенных, экономически депрессивных, экологически неблагополучных районах или иноэтнической среде может препятствовать их интеграции в местное общество и создать дополнительную напряженность в отношениях с местным населением;
   • создание материальных условий и помощь в реализации гарантируемых государством основных прав и свобод. Основными направлениями являются разработка и осуществление жилищных программ (выделение земельных участков, оказание помощи и предоставление субсидий, льготное налогообложение и кредитование), содействие в поисках работы и переподготовке, поощрение предпринимательской инициативы, обеспечение реального доступа к правовым, медицинским и пенсионным услугам, образованию интегрируемых лиц, различная помощь их общинам. Наиболее эффективно увязывание программ помощи с программами экономического развития субъектов, позволяющих комплексно решать проблемы интеграции вынужденных мигрантов и социально-экономического развития региона;
   • информационное обеспечение местных властей и населения по проблемам адаптации вынужденных мигрантов. Властные и административные структуры, неправительственные организации, ассоциации вынужденных мигрантов должны опираться на систему образования, средства массовой информации для того, чтобы местное население относилось с большим пониманием к проблемам и правам интегрируемых лиц.
   В ряде субъектов Российской Федерации продолжают действовать законы и иные нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству, в том числе Федеральному закону «О вынужденных переселенцах», ограничивающие права и свободы граждан Российской Федерации, включая право на свободу передвижения и выбора места жительства, владения и распоряжения собственностью и др. По-прежнему распространена практика неправового ограничения прав и свобод граждан. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ должны стремиться к созданию условий, облегчающих процесс интеграции вынужденных переселенцев, прибывших из-за пределов Российской Федерации, а также внутренних перемещенных лиц, имея в виду:
   • приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации учредительных актов, законов и подзаконных актов субъектов РФ, ограничивающих права и свободы граждан Российской Федерации, находящихся на территории этих субъектов, в том числе лиц, имеющих статус вынужденного переселенца;
   • разработку и реализацию региональных миграционных программ в увязке с программами социально-экономического развития территорий, с включением в них специальных разделов; предусмотреть в вышеназванных программах специальные разделы (подпрограммы) по интеграции вынужденных переселенцев, прибывших из-за пределов России, и перемещенных лиц;
   • повышение эффективности направляемых на помощь и поддержку вынужденных переселенцев средств; поиск дополнительных ресурсов, направляемых на помощь и поддержку лицам, имеющим статус вынужденного переселенца, включая внебюджетные источники финансирования.
   Интеграция беженцев и лиц, получивших статус временного убежища, не имеющих гражданства России, имеет свои специфические особенности. Большинство беженцев из других государств СНГ прибыли в Российскую Федерацию в начале 1990-х годов и в ближайшее время лишатся статуса беженца. Их возвращение в места постоянного проживания представляется проблематичным ввиду того, что в большинстве своем они глубоко интегрировались в местную среду. Однако беженцы из других государств СНГ, как и беженцы из Южной Осетии, находящиеся на территории Северной Осетии, также нуждаются в разработке процедур их легализации. Органы государственной власти субъектов РФ должны способствовать легализации и социально-экономической интеграции лиц, получивших статус беженца до вступления в силу новой редакции Закона «О беженцах» (1997) и утративших статус беженца на территории этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов.

   3. Пресечение незаконной иммиграции в Российской Федерации приобретает особое значение в условиях прозрачности границ СНГ.
   Пресечение незаконной иммиграции потребует тесной координации усилий федеральных властей, властей субъектов РФ и приграничных регионов с зарубежными государствами. Органы государственной власти Российской Федерации должны принять все необходимые меры по совершенствованию законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, использовании иностранной рабочей силы. Особое внимание необходимо уделить разработке механизмов депортации лиц, незаконно находящихся на территории России. Органы государственной власти Российской Федерации необходимо тесно координировать деятельность с органами государственной власти субъектов РФ, действия на межгосударственном уровне по решению проблем так называемых «разделенных народов», имея в виду облегчение процесса пересечения государственной границы, информационных, культурных, экономических и иных контактов между представителями этих народов. Реализация мер по сокращению и предупреждению незаконной внешней миграции требует активизации работы по определению правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище в России, и развития системы иммиграционного контроля.

   4. Обеспечение регулирования внешнетрудовой миграции, социальной защиты трудящихся мигрантов.
   Федеральным органам власти и органам власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять меры по контролю за целесообразностью привлечения и использования иностранной рабочей силы, направленные на защиту отечественного рынка труда, обеспечение приоритетного права российских граждан на занятие трудовых вакансий, квотирование привлечения и использования иностранной рабочей силы, на соблюдение работодателями целевого использования иностранных работников, условий трудовых контрактов и норм трудового законодательства и международных норм в отношении трудящихся-мигрантов, борьбу с нелегальной трудовой миграцией и, как следствие, с использованием демпинговой рабочей силы из-за границы, легализацию ее въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы, принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с нарушением действующего законодательства.
   Необходимо продолжить работу по совершенствованию и развитию форм и методов государственного содействия в трудоустройстве российских граждан за границей, регулированию процессов вербовки и найма российских работников, контролю и надзору за организациями-лицензиатами, направляющими российских граждан за границу для работы по найму, за социальной защитой последних, включая социальное и медицинское страхование, обеспечение принципа равного обращения в области труда с работниками принимающего государства и др.
   Органы государственной власти Российской Федерации должны способствовать развитию взаимовыгодного миграционного обмена, в том числе и в области трудовой миграции, с приграничными государствами на основе действующего трудового законодательства Российской Федерации.
   Субъекты РФ вправе регулировать социально-экономические миграции, исходя из складывающейся социально-экономической, экологической обстановки и иных обстоятельств в рамках федерального законодательства и законодательства субъектов. В отдельных субъектах приняты законы и иные нормативные правовые акты, предоставляющие преференции выходцам из этих регионов, лицам, переселяющимся из северных регионов России, военнослужащим и т. д. В ряде субъектов приняты ограничительные меры, препятствующие притоку мигрантов из других субъектов Федерации и из-за ее пределов. Преференции или ограничения для отдельных категорий мигрантов должны быть законодательно оформлены и четко артикулированы в региональных миграционных программах, иных подзаконных актах и не могут противоречить федеральному законодательству. Органы государственной власти Российской Федерации должны стремиться к расширению возможностей субъектов РФ по самостоятельному регулированию миграционных процессов на их территории в пределах их компетенции, в том числе путем заключения соответствующих договоров и соглашений.

   5. Добровольное возвращение в места постоянного проживания внутренних перемещенных лиц является одним из основных направлений государственной миграционной политики и предполагает:
   • наличие индивидуального и свободно выраженного желания заинтересованного лица вернуться в место постоянного проживания;
   • поддержку со стороны государства процесса возвращения. Такая поддержка должна включать разработку и реализацию программ организованного возвращения, обеспечения минимально необходимых социально-экономических условий для жизни, поддержку общественных объединений возвращающихся лиц [100 - Для оказания содействия беженцам и вынужденным переселенцам в решении их проблем действуют Российский фонд помощи беженцам «Соотечественники», а также Международная неправительственная организация «Российский клуб», фонд «Содружество», одной из уставных целей которых является помощь вынужденным мигрантам.];
   • гарантии физической безопасности. Государство обеспечивает физическую безопасность возвращающихся лиц на стадиях переезда и обустройства. В ситуациях вооруженного конфликта это предполагает достижение и реализацию политического урегулирования, гарантии безопасности со стороны центральных властей, местных властей района возвращения и международных организаций, планирующих и выполняющих программы возвращения;
   • постконфликтную реабилитацию, включающую информационные кампании по укреплению доверия, содействию диалогу, созданию толерантного общественного мнения, недискриминации и соблюдению прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств;
   • наличие исчерпывающей и объективной информации о состоянии дел в регионе возвращения. Федеральные и местные власти не должны препятствовать получению такой информации, в том числе из независимых источников.
   Важную роль играют международные и неправительственные организации, наблюдающие за положением в области прав человека и личной безопасностью (особенно в районах обострения межэтнических отношений). Актуальным направлением государственной миграционной политики остается возвращение представителей депортированных народов. Органы государственной власти Российской Федерации должны поддерживать стремление субъектов РФ к обеспечению правовых, материальных и иных условий для их возвращения в места традиционного проживания. Органы государственной власти Российской Федерации должны принять необходимые меры в части предоставления им гражданства, принятия нормативных правовых актов, регулирующих провоз имущества, получения компенсаций, кредитов, льгот и решения иных вопросов, относящихся к их компетенции. Органы государственной власти Российской Федерации с пониманием относятся к стремлению отдельных субъектов РФ обеспечить определенные преференции соотечественникам-репатриантам и будут сотрудничать с соответствующими органами государственной власти субъектов в данной сфере.

Контрольные вопросы

   1. Перечислите основные формы миграции.
   2. В чем отличие миграции времен СССР от современной миграции?
   3. Дайте определение понятий «миграция», «иммиграция», «эмиграция», «миграционная политика».
   4. Охарактеризуйте цели миграционной политики.
   5. Укажите основные составляющие современной миграционной ситуации в России.
   6. Каковы принципы современной миграционной политики Российской Федерации?
   7. Укажите проблемы миграционной политики России на современном этапе.
   8. Назовите основные направления совершенствования миграционной политики Российской Федерации.

Литература

   1. Власов В. И. Постатейный комментарий к Закону «О занятости населения в Российской Федерации». М., 1997.
   2. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. ) // ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
   3. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // ВВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
   4. Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г. ).
   5. Конституция Российской Федерации 1993 г.
   6. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р) // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
   7. Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 533 «О льготах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность» (с изм. и доп. от 21 декабря 2000 г. ) // СЗ РФ. 1994, № 6. Ст. 607 (с изм. ).
   8. Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4177.
   9. Постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» (с изм. от 21 декабря 2001 г. ), СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2943.
   10. Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1993. № 4.
   11. Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998 г. ). // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3006.
   12. Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах"» (с изм. ) // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
   13. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
   14. Федеральный закон от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах"» (с изм. ) // СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.

Глава 18
Политика государства в области экологии

§ 1. Нормативные акты Российской Федерации в области экологии

   Отношения, складывающиеся в гражданском обществе между людьми по поводу использования и сбережения природных объектов и ресурсов, сейчас принято именовать экологическими. Они подразделяются на два вида, отражающие взаимосвязанные, но разные стороны отношений общества и природы: природоресурсовые и природоохранительными.
   Природоресурсовые отношения складываются по поводу использования природных объектов и ресурсов для удовлетворения многообразных потребностей людей, вторые – выражают отношения, связанные с непосредственной охраной природы от вредного воздействия на нее тех, кто потребляет, эксплуатирует природные ресурсы. Между ними нет разделительной границы, а существует диалектическая связь. Использование природных объектов порождает потребность в их сбережении и охране, но и сама охрана их не является самоцелью и может осуществляться только в процессе природопользования, путем соблюдения разумных технологий, принятия мер по воспроизводству природных ресурсов, сохранению природных объектов, созданию им условий для самовоспроизводства.
   Конституция РФ закрепила приоритет норм международного права над национальным, российским (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому при формировании государственной политики в области экологии основополагающими являются такие международные документы, как решения Стокгольмской конференции ООН по охране окружающей среды 1972 г., документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975), Итоговый документ встречи представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Хельсинки (1989), Парижская хартия для новой Европы (1990), решения Бразильской конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной в Рио-де-Жанейро в июне 1992 г. Ими российское государство обязано руководствоваться, принимая законодательные и подзаконные акты, регулирующие правила природопользования.
   Конституция РФ содержит основополагающие принципы и правила, которыми обязаны руководствоваться граждане, должностные лица и государственные органы по вопросам рационального пользования природой (ч. 2 ст. 41, 42, 58 Конституции РФ).
   Основополагающим законодательным актом в области природопользования, в настоящее время является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
   Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ дает следующие нормативные понятия:
   • окружающая среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;
   • природная среда (природа) – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;
   • компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле:
   • природный объект – естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;
   • природно-антропогенный объект – природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;
   • антропогенный объект – объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;
   • благоприятная окружающая среда – окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;
   • негативное воздействие на окружающую среду – воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
   Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды предусмотрена главой XIV (ст. 75–80) Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
   За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством (ст. 76).
   В соответствии со ст. 77 Закона, юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме.
   В соответствии со ст. 80 Закона арбитражным судом может быть вынесено требование об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.
   Определив основы экологического правопорядка, Закон «Об охране окружающей среды» не мог охватить и систематизировать все нормы экологического законодательства. Значительная их часть отражена в других законодательных актах и, прежде всего, в актах кодификации природо-ресурсового законодательства. Так, в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г. ), предусмотрены основные требования по рациональному использованию и охране недр, виды ответственности за нарушения горного законодательства.
   Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (с изм. ), содержит общие требования к охране водных объектов, подземных вод, водоохранных зон, особо охраняемых объектов. В нем предусмотрены меры охраны водных объектов от загрязнения, засорения, а также экологические требования к тем, кто эксплуатирует водные объекты.
   Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изм. ), содержит раздел (IV) об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов и обязанности граждан и юридических лиц по предотвращению негативного воздействия на состояние лесов.
   В 1995 г. приняты важные федеральные законы: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и др.
   Значительное число правил охраны окружающей среды закреплено в правовых актах, именуемых подзаконными, поскольку их принятие осуществляется в развитие конституционных и законодательных предписаний. Среди них важнейшее место принадлежит указам Президента Российской Федерации: Указу от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах», Указу от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».
   Большое число правовых актов принято Правительством Российской Федерации. Оно утвердило Положение об органах государственного контроля в области природопользования: о Министерстве природных ресурсов РФ (в настоящее время реформируется), о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, о Государственном комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству, о Федеральных службах России (по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, лесного хозяйства, федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности, горному и промышленному надзору России). Ряд постановлений Правительства посвящен отдельным сторонам экологического правопорядка. Например, Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 158 «О Красной книге Российской Федерации»; Постановление, утвердившее Порядок определения платы и ее предельные размеры за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия от 28 августа 1992 г.
   В охране окружающей среды известные полномочия предоставлены органам местного самоуправления. Они действуют на основе Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 54-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и несут ответственность за исполнение экологического законодательства на подведомственной территории, участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования (ст. 6 Закона).
   Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются во исполнение конституционных и федеральных законов. По вопросам охраны окружающей среды субъекты РФ вправе принимать законодательные иные акты. В Республике Башкортостан, например, принят и действует Экологический кодекс, в других субъектах Российской Федерации приняты законы о земле и иные правовые акты, содержащие природоохранительные нормы.

§ 2. Конституционные гарантии права на благоприятную окружающую среду

   Право на благоприятную окружающую среду закреплено в ст. 42 Конституции Российской Федерации [101 - Статья 42: Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществом экологическим правонарушением. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. ). Российская газета, 25 декабря 1993 г.].
   Право на благоприятную окружающую среду представляет собой:
   • нравственный принцип, выраженный в правовой норме Конституции;
   • принцип для построения системы объективного экологического законодательства, а также его важнейшую норму;
   • это субъективное право гражданина, которому корреспондируют обязанности государства по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на человека.
   Право, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ, распространяется на граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на некоторые территориальные общины граждан.
   Понятие «благоприятная» применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Неблагоприятной же будет окружающая среда, сама по себе губительно влияющая на здоровье людей и не позволяющая им вести достойную жизнь. На территории России есть места, где окружающая среда неблагоприятна для физического здоровья людей, и с этой точки зрения государство должно позаботиться о защите человека от негативных природных воздействий. Доставка воды или теплы в безводные или холодные места обитания человека, создание искусственных климатических условий, материальная компенсация или установление льгот и т. п. являются обязанностью государства, предоставившего каждому право на благоприятную окружающую среду, что вытекает из смысла ст. 7 Конституции РФ, провозгласившей Россию социальным государством.
   Право на «достоверную информацию о состоянии окружающей среды» может быть рассмотрено в широком и узком смысле. В первом случае речь идет о праве на получение правдивой и не вводящей в заблуждение информации об объективном состоянии отдельных мест в России, где природные явления неблагоприятны для человека как по причине его собственной деятельности (загрязнение водоемов нефтью, заболоченность или, наоборот, обезвоживание территории), так и в силу стихийных катаклизмов в самой природе (землетрясение, наводнение, сель и т. д. ). Статья 42 Конституции провозглашает право каждого знать о таких явлениях.
   В узком смысле данное право можно рассматривать как субъективное право конкретных лиц знать подробности о неблагоприятном состоянии природы на территории их проживания (например, для получения права на компенсации и льготы жителям мест, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы). В этом же смысле право на получение достоверной информации может принадлежать и лицам, родственники которых проживают в неблагоприятной окружающей среде, а также гражданам, направляемым туда на работу или в командировку.
   Помимо права на достоверную информацию, гражданам принадлежит и право на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
   Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме.
   Отсюда следует, что экологическое правонарушение связано с таким причинением вреда окружающей природной среде гражданами или другими субъектами, которое способно, в свою очередь, причинить вред здоровью человека или его имуществу. Этот момент важен потому, что вред окружающей природной среде не может причинить любой природный катаклизм, каким бы разрушительным он ни был с точки зрения человека. Нефть способна сама по себе вылиться из природных глубин и загрязнить какой-ли-бо водоем; буря может выбросить танкер на камни, и разлившаяся нефть причинит ущерб окружающей природной среде и человеку, но экологического правонарушения не будет. Поэтому экологическим является такое правонарушение, когда один субъект права причиняет ущерб другому субъекту посредством причинения вреда окружающей среде. Это – опосредованное нарушение, имеющее ступенчатый характер.
   Как уже отмечалось, ущерб может быть причинен здоровью или имуществу человека. Под здоровьем можно понимать физическое, психическое и нравственное благополучие человека, входящее составной частью в его «достойную жизнь» (ст. 7 Конституции).
   При определении величины вреда, причиненного здоровью граждан, учитываются: степень утраты трудоспособности потерпевшим, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией.
   Возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то органа государственного управления, общественной организации (объединения) в интересах потерпевшего.
   Поскольку право на благоприятную окружающую среду связано с обязанностью государства поддерживать ее в благоприятном для жизни состоянии, осуществление данной обязанности может быть только результатом соединенных усилий всех и каждого человека в отдельности сохранять природную среду его обитания (ст. 58 Конституции РФ).

§ 3. Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России» (2002–2010) [102 - Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860.]

   Российская Федерация располагает громадным природно-ресурсным потенциалом, однако в последние годы накопился ряд серьезных проблем, не позволяющих в полной мере использовать имеющиеся природные богатства.
   Общим недостатком развития природно-ресурсного комплекса является несовершенство экономических механизмов и законодательной базы.
   Остается напряженной экологическая обстановка на территории России. Несмотря на то, что за последнее десятилетие значительно снижены объемы производства, на отдельных территориях она близка к критической. Основными экологическими проблемами по-прежнему являются:
   • загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс, Северный Кавказ);
   • загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (гг. Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др. );
   • постоянно увеличивающееся количество отходов производства и потребления, в том числе токсичных (Московская, Кемеровская, Тюменская, Ярославская области и др. );
   • загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова на многих территориях, сокращение видового состава флоры и фауны.
   В 1990-х годах был разработан и осуществлялся целый ряд федеральных и региональных целевых программ, направленных на оздоровление экологической обстановки, обеспечение экономики страны и населения природными ресурсами, их охрану и воспроизводство. Однако реализация этих программ была затруднена в основном из-за недостатка финансовых ресурсов, в результате чего достичь намеченных целей в полной мере не удалось.
   Начавшийся рост промышленного производства в России может обострить экологическую обстановку, а также увеличить вероятность возникновения техногенных аварий с негативными экологическими последствиями. Необходим комплексный системный подход при разработке правовых, экономических, организационных и иных условий рационального, неистощительного природопользования и охраны окружающей природной среды. Возникает необходимость принятия соответствующих мер, обеспечивающих подготовку природно-ресурсной базы для удовлетворения растущих экономических потребностей, сохранение и воспроизводство ресурсного потенциала, снижение антропогенной нагрузки на природные комплексы.
   На решение указанных проблем направлена федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России» (2002–2010) (далее именуется – Программа).

Цель, основные задачи и сроки реализации Программы

   Цель Программы – сбалансированное развитие природно-сырьевой базы для удовлетворения потребностей экономики страны в топливно-энергетических, минеральных, водных, лесных и водных биологических ресурсах, обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.
   Основные задачи:
   1) обеспечение потребностей экономики страны в различных видах природных ресурсов на принципах их комплексного и рационального использования;
   2) осуществление мер по охране и воспроизводству природных ресурсов как компонентов окружающей природной среды;
   3) стабилизация экологической обстановки в стране и ее улучшение в регионах с наиболее высоким уровнем загрязнения окружающей природной среды;
   4) предотвращение деградации и сохранение природных комплексов;
   5) развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и условиями, сохранение биоразнообразия;
   6) формирование государственной системы комплексного мониторинга состояния природных ресурсов и окружающей природной среды; научное и технико-технологическое обеспечение развития природно-ресурсного потенциала и системы охраны окружающей природной среды;
   7) формирование нормативно-правовых и экономических механизмов государственного регулирования в сфере изучения, воспроизводства, использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды.
   Программа рассчитана на период с 2002 по 2010.
   Объемы финансирования: на 2002–2010 гг. – 723789,2 млн рублей.

Система программных мероприятий

Мероприятия Программы направлены на достижение намеченной цели, решение поставленных задач и предусматривают концентрацию ресурсов и привлечение средств из различных источников финансирования.
Программа включает в себя 12 подпрограмм: «Минерально-сырьевые ресурсы», «Леса», «Водные ресурсы и водные объекты», «Водные биологические ресурсы и аквакультура», «Регулирование качества окружающей природной среды», «Отходы», «Поддержка особо охраняемых природных территорий», «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений», «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», «Возрождение Волги», «Гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования», «Прогрессивные технологии картографо-геодезического обеспечения».

Подпрограмма «Минерально-сырьевые ресурсы»

Подпрограмма «Минерально-сырьевые ресурсы» разработана для обеспечения регулирования всех видов работ по вопроизводству минерально-сырьевой базы России и охране недр, определения масштабов и сроков их проведения с учетом прогнозов социально-экономического развития страны.

Подпрограмма «Леса»

   В границах России лесной фонд занимает около 70 % площади всех земель, лесистость составляет 45,3 %, что превышает среднемировой показатель (27 %) и показатели таких лесных стран, как Канада (42 %), Бразилия (40 %), США (32 %), и свидетельствует о большой экономической и глобальной экологической ценности российских лесов.
   Леса оказывают огромное воздействие на экологическое состояние природных комплексов.
   Согласно Лесному кодексу Российской Федерации лесной фонд отнесен к федеральной собственности.
   Целью подпрограммы является сохранение и воспроизводство лесов как сырьевой базы, обеспечивающей потребности экономики и населения в древесной и недревесной продукции, и как важнейшего природоформирующего компонента окружающей природной среды на основе рационального и неистощительного лесопользования.
   Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
   • сохранение экологического и ресурсного потенциала лесов, их биологического разнообразия путем своевременного воспроизводства, поддержания состава и структуры лесного фонда, создания оптимальных экологических условий для сохранения жизнеспособности лесных популяций и видов растительного и животного мира;
   • обеспечение охраны лесов от пожаров, защиты их от вредителей и болезней, поддержание санитарного состояния лесов, необходимого для их устойчивого развития;
   • обеспечение устойчивого состояния лесных экосистем в условиях радиационного загрязнения и других видов интенсивного антропогенного воздействия.
   Социальная эффективность подпрограммы определяется прежде всего комплексом мер, направленных на улучшение условий труда работников лесного хозяйства всех уровней, создание современных и наполнение новым содержанием традиционных профессий, что является стимулом для привлечения молодых кадров.
   В экологическом плане эффективность подпрограммы обусловлена увеличением доли генетически высокоустойчивых к природным и антропогенным нагрузкам насаждений (особенно это касается густонаселенных районов европейской части России), расширением территорий, на которых будет обеспечено сохранение биоразнообразия и совершенствование организации природопользования.

Подпрограмма «Водные ресурсы и водные объекты»

   В России сосредоточено около четверти мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. Среднемноголетние ресурсы речного стока России составляют 4,3 тыс. куб. метров в год (10 % мирового речного стока), или около 30 тыс. куб. метров в год на одного жителя. Вместе с тем на наиболее развитые в промышленном и сельскохозяйственном отношении регионы страны приходится 8 % общего объема речного стока (менее 3 тыс. куб. метров в год на одного жителя). В озерах сосредоточено около 241,1 тыс. куб. километров пресных вод.
   Средний срок службы гидротехнических сооружений без реконструкции и ремонта составляет 40–50 лет, и большинство сооружений уже выработали свой ресурс, а отсутствие необходимых финансовых средств не позволяет их содержать в надлежащем техническом состоянии.
   Особую опасность представляет техническое состояние русловых плотин. В случае возможных аварий на этих плотинах в зону поражения могут попасть многие населенные пункты, тысячи предприятий, миллионы гектаров сельскохозяйственных угодий.
   Постоянной проблемой является вредное воздействие вод – паводки, наводнения, подтопление и затопление ценных земель, населенных пунктов и объектов экономики. На паводкоопасных территориях, составляющих в целом по России свыше 400 тыс. кв. километров, ежегодно подвергаются затоплению до 50 тыс. кв. километров. Наиболее паводкоопасными районами являются Приморский край, Сахалинская и Амурская области, Забайкалье, Средний и Южный Урал, Северный Кавказ и Восточная Сибирь.
   На всех крупных водохранилищах происходят интенсивный размыв и обрушение берегов, создающие угрозу для населенных пунктов и ведущие к затоплению и заболачиванию сельскохозяйственных земель. Пойменные земли большинства нерегулированных водотоков представляют собой паводкоопасные территории.
   Из-за недостаточного финансирования за последние 10 лет противопаводковые мероприятия в требуемом объеме не проводились.
   Целью подпрограммы является обеспечение потребностей экономики и населения в водных ресурсах, повышение технического уровня и безопасности функционирования водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений, снижение ущерба от вредного воздействия вод.
   Для достижения цели подпрограммы необходимо решить следующие задачи:
   1) в области водообеспечения населения и объектов экономики, а также предотвращения вредного воздействия вод – реконструкция и строительство сооружений для регулирования стока и комплексного использования водных ресурсов, осуществление противооползневых, берегозащитных и профилактических противопаводковых мероприятий;
   2) в области охраны и восстановления водных объектов – осуществление водоохранных мероприятий и контроля за состоянием водных объектов;
   3) в области безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений – завершение инвентаризации гидротехнических сооружений с определением степени безопасности их дальнейшего функционирования, проведение их реконструкции, капитального и текущего ремонта, ведение регистра гидротехнических сооружений;
   4) в области научного, правового и информационного обеспечения устойчивого водопользования – совершенствование нормативно-правовой базы, развитие информационных систем, разработка и внедрение организационно-экономических механизмов управления водным фондом Российской Федерации.
   Мероприятия подпрограммы разработаны с учетом положений международных договоров по вопросам использования и охраны трансграничных водных объектов. Реализация подпрограммы обеспечит выполнение обязательств Российской Федерации по этим договорам.
   Реализация подпрограммы в значительной степени решит проблему обеспечения экономики и населения водными ресурсами, обеспечит экологически приемлемое состояние водных объектов и создаст благоприятные условия для проживания и отдыха населения.

Подпрограмма «Водные биологические ресурсы и аквакультура»

   Россия является одним из ведущих рыбопромышленных государств и занимает шестое место в мире по уловам рыбы и других водных биологических ресурсов.
   В период реформирования экономики страны произошло снижение производственных показателей в рыбном хозяйстве и в настоящее время 30 % потребности в рыбных продуктах обеспечивается за счет импорта. Уровень технической оснащенности предприятий рыбного хозяйства постоянно снижается. Основные фонды отрасли физически изношены и морально устарели. Более 50 % рыбопромысловых судов выработали нормативные сроки эксплуатации.
   Серьезно ухудшились условия воспроизводства водных биологических ресурсов в результате воздействия экологических и антропогенных факторов.
   Целью подпрограммы является сохранение и воспроизводство водных биологических ресурсов, их эффективное использование для удовлетворения платежеспособного спроса внутреннего рынка на рыбные товары.
   Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:
   • развитие и совершенствование законодательной базы в области использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
   • совершенствование системы управления водными биологическими ресурсами поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, их рационального использования и сохранения;
   • модернизация и качественное обновление основных производственных фондов отрасли, прежде всего рыбопромыслового флота и перерабатывающих мощностей;
   • развитие прибрежного рыболовства как одной из перспективных составляющих экономики рыбохозяйственных комплексов приморских регионов;
   • развитие отечественного рыболовства в исключительных экономических зонах иностранных государств и открытой части Мирового океана за пределами национальной юрисдикции;
   • развитие аквакультуры;
   • увеличение поставок рыбных товаров на внутренний рынок;
   • расширение научных исследований и разработок в области водных биологических ресурсов и рыбного хозяйства.

Подпрограмма «Регулирование качества окружающей природной среды»

Состояние окружающей природной среды во многих регионах страны продолжает оставаться напряженным. Уровень загрязнения воздуха, водных объектов, почв значительно превышает установленные нормативы, растут площади земель, отчуждаемых под размещение отходов. В ряде регионов из-за чрезмерных антропогенных нагрузок меняются природные ландшафты, обостряется проблема сохранения биоразнообразия животных и растительных сообществ. К числу таких регионов относятся крупнейшие агломерации – Московская и Санкт-Петербургская, промышленные районы Центральной России, Среднего Поволжья, Среднего и Южного Урала, Кузбасса.
Все это отрицательно сказывается на здоровье населения, особенно детей. Дальнейшее развитие промышленного производства может еще больше обострить экологическую обстановку в стране.

Состояние атмосферного воздуха

На качество атмосферного воздуха главным образом влияют выбросы вредных веществ предприятий промышленности и жилищно-коммунального хозяйства. В 2000 г. средние значения концентрации одного или нескольких ингредиентов вредных веществ превышали предельно допустимые в 202 городах с общей численностью населения 64,5 млн человек. При этом положение усугубляется бурным ростом парка автомобильного транспорта, что приводит к увеличению концентрации диоксида азота и оксида углерода в атмосфере.

Состояние водных ресурсов

Качество воды в основных водных источниках России остается неудовлетворительным. Основные реки – Волга, Дон, Кубань, Обь, Енисей, Амур, Урал в настоящее время оцениваются как загрязненные, а их притоки – как очень загрязненные. Испытывают повышенную антропогенную нагрузку все внутренние и окраинные моря, загрязняются подземные воды. Сейчас насчитывается около 3 тыс. источников их загрязнения. Дальнейший рост экономики может ухудшить качество водных ресурсов.

Состояние земель

   За последние годы площади сельскохозяйственных угодий постоянно снижались, в том числе из-за деградации земель в результате водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, опустынивания, загрязнения тяжелыми металлами и токсикантами. В почвах происходит постепенное накопление специфических загрязнений, что приводит к глубоким изменениям их физико-химических, агрохимических и биологических свойств.
   Целью подпрограммы является улучшение состояния окружающей природной среды, предотвращение деградации природных комплексов и снижение влияние неблагоприятного экологического фактора на здоровье населения Российской Федерации.
   Указанная цель достигается путем решения следующих задач:
   • осуществление технического перевооружения предприятий;
   • внедрение в производство новых технологий и технологических процессов, обеспечивающих минимальное воздействие на окружающую природную среду;
   • комплексное использование природных ресурсов и накопленных техногенных отходов;
   • строительство и реконструкция сооружений по очистке отходящих газов и сточных вод в промышленности, сельском хозяйстве и жилищно-коммунальном секторе;
   • предотвращение деградации и опустынивания земель;
   • развитие системы комплексного мониторинга состояния окружающей природной среды и природных ресурсов;
   • совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы природоохранной деятельности и природопользования;
   • совершенствование экономических механизмов охраны окружающей природной среды;
   • совершенствование системы экологической сертификации, экологического аудита, стандартизации и нормирования в области охраны окружающей природной среды.
   Важное значение в улучшении качества окружающей природной среды имеет международная деятельность Российской Федерации, направленная на:
   • выполнение международных обязательств Российской Федерации в сфере охраны окружающей природной среды и экологической безопасности;
   • участие в международных программах и проектах по сохранению окружающей природной среды, сбережению и воспроизводству уникальных природных ресурсов на территории России и сопредельных государств;
   • межгосударственное взаимодействие и сотрудничество в части минимизации негативных последствий трансграничных загрязнений и организации рационального использования природных ресурсов на приграничных территориях и акваториях Балтийского, Черного, Азовского и Каспийского морей;
   • гармонизацию законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере экологии и рационального природопользования в соответствии с международным правом в целях создания благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций в сферу охраны окружающей природной среды и экологической безопасности;
   • сотрудничество с международными финансовыми организациями по привлечению займов, грантов и иных видов финансовых ресурсов для решения природоохранных задач.
   Развитие системы комплексного мониторинга окружающей природной среды даст возможность объективно оценивать ее состояние (с определением источников и параметров загрязнения) и принимать оперативные меры по нормализации экологической обстановки.
   Осуществление предусмотренного подпрограммой комплекса мер по государственному регулированию природоохранной деятельности, включая экологическое нормирование и контроль, а также внедрение более совершенных экономических механизмов охраны окружающей природной среды, позволит обеспечить снижение антропогенных нагрузок на природные комплексы.
   Реализация мероприятий по экологической реабилитации загрязненных территорий положительно скажется на состоянии здоровья населения, проживающего в регионах и городах с неблагоприятной экологической обстановкой.
   По экспертной оценке, за счет снижения загрязнения окружающей природной среды экономический эффект от реализации подпрограммы составит более 64 млрд рублей в год.

Подпрограмма «Отходы»

   Сложившаяся в Российской Федерации ситуация в области обращения с отходами ведет к опасному загрязнению окружающей природной среды и создает реальную угрозу здоровью населения.
   С отходами теряются миллиарды тонн материальных ресурсов, многими из которых страна практически уже не располагает.
   На территории России в отвалах и хранилищах накоплено свыше 85 млрд тонн только твердых отходов, в том числе 80 млрд тонн – горнопромышленных, количество которых ежегодно увеличивается почти на 2 млрд тонн. Под полигонами для складирования, шламонакопителями и хвосто-хранилищами занято свыше 300 тыс. гектаров земель. В отходах содержатся: железо, медь, свинец, олово, вольфрам, а также такие ценные элементы, как кадмий, висмут, селен, теллур, редкоземельные и благородные металлы. Содержание ценных компонентов в отходах нередко близко к содержанию их в добываемом природном сырье.
   Для размещения бытовых отходов ежегодно отчуждается 10 тыс. гектаров пригодных для использования земель.
   Особую тревогу вызывает рост складируемых токсичных отходов, количество которых достигло 1,8 млрд тонн. Из 100 тыс. тонн ежегодно образующихся токсичных отходов используется и обезвреживается только одна треть.
   В соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» Правительством Российской Федерации приняты решения, регламентирующие обращение с отходами, в частности по лицензированию деятельности по обращению с опасными отходами, ведению государственного кадастра отходов, определению порядка паспортизации опасных отходов, об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также трансграничного перемещения отходов. Однако до настоящего времени разработка мер по реализации государственной политики в сфере обращения с отходами не завершена.
   Целью подпрограммы является предотвращение и ликвидация вредного воздействия отходов производства и потребления на окружающую природную среду и здоровье населения, а также максимальное вовлечение отходов в хозяйственный оборот.
   Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
   • совершенствование системы государственного регулирования в области обращения с отходами;
   • проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на создание перспективных ресурсосберегающих и малоотходных технологий в различных отраслях промышленности, эффективных средств и методов переработки и обезвреживания отходов;
   • осуществление проектов строительства опытно-промышленных установок по переработке и обезвреживанию отдельных видов отходов как начальный этап решения крупномасштабной проблемы использования накопленных отходов.
   Социальный эффект от реализации подпрограммы «Отходы» заключается в снижении воздействия фактора загрязнения окружающей природной среды на здоровье населения и создании дополнительных рабочих мест (до 20 тыс. мест) в период строительства и эксплуатации объектов по переработке и обезвреживанию отходов.
   Реализация подпрограммы будет способствовать созданию рынка экологически безопасных технологий и оборудования по переработке и обезвреживанию отходов.

Подпрограмма «Поддержка особо охраняемых природных территорий»

   Основу природно-заповедного фонда Российской Федерации составляют государственные природные заповедники и национальные парки, включающие 100 государственных природных заповедников общей площадью 33,5 млн гектаров, в том числе 27,1 млн гектаров сухопутной территории с внутренними водоемами (1,57 % территории Российской Федерации), и 35 национальных парков общей площадью 6,99 млн гектаров (0,4 %).
   Государственные природные заповедники и национальные парки, поддерживая ландшафтное и биологическое разнообразие, препятствуют усилению негативных процессов, ведущих к деградации биосферы. Одновременно они выполняют важные научные и социально-культурные функции, являясь полигонами для изучения естественных экосистем, и способствуют экологическому воспитанию населения.
   Ряд российских государственных природных заповедников и национальных парков включены в Список всемирного природного и культурного наследия ЮНЕСКО, что подчеркивает ценность и значимость этих уникальных природных объектов.
   Научные отделы заповедников и национальных парков испытывают острый недостаток современных технических средств, научных приборов, компьютерного оборудования, что негативно отражается на результатах их работы. Практически не функционируют станции фонового мониторинга, не выполняются международные обязательства по его комплексному осуществлению в биосферных заповедниках, входящих в международную сеть биосферных резерватов ЮНЕСКО.
   Ограничение объемов централизованных капитальных вложений приводит к старению зданий научных стационаров, кордонов, инженерных коммуникаций и других объектов инфраструктуры. В автономных поселках и на центральных усадьбах государственных природных заповедников и национальных парков, особенно тех, которые находятся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, сложились крайне тяжелые жилищные условия.
   Дефицит финансовых средств негативно отражается на доставке грузов и людей на отдаленные кордоны и в научные стационары, что отрицательно сказывается на состоянии охраны и уровне научных исследований в северных и таежных заповедниках и национальных парках России.
   Серьезной проблемой для государственных природных заповедников и национальных парков являются лесные пожары, борьба с которыми требует значительных финансовых затрат.
   Цель подпрограммы – сохранение и развитие сети государственных природных заповедников и национальных парков, обеспечение их устойчивого функционирования.
   Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:
   • уточнение и обустройство границ государственных природных заповедников и национальных парков с использованием авиационных и наземных транспортных средств, морских и речных судов; о предупреждение и борьба с лесными, степными и другими пожарами;
   • укрепление материально-технической базы и развитие инфраструктуры государственных природных заповедников и национальных парков;
   • создание новых государственных природных заповедников и национальных парков; о проведение лесохозяйственных мероприятий и мероприятий по лесоустройству;
   • осуществление государственной поддержки научных исследований, нормативно-правового и информационного обеспечения поддержки особо охраняемых природных территорий;
   • усиление социальной защищенности работников государственных природных заповедников и национальных парков;
   • выполнение международных обязательств Российской Федерацией в части охраны биологического разнообразия и природного наследия, вытекающих из Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г. ) и Конвенция об охране всемирного природного и культурного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г. ).
   Ожидаемый экономический эффект от реализации подпрограммы за счет предотвращения экологического ущерба составит 970 млн рублей.

Подпрограмма «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений»

   На начало 2001 г. редкими и находящимися под угрозой исчезновения видами флоры и фауны России, которые занесены в Красную книгу Российской Федерации, признаны 415 видов животных, 533 вида растений, 17 видов грибов; б видов беспозвоночных и 123 вида позвоночных животных занесены в Красный список Международного союза охраны природы. Особое внимание международные природоохранные органы уделяют охране редких представителей нашей фауны, к которым отнесены уссурийский тигр, дальневосточный леопард, белый медведь, калан, морж, морской котик и все китообразные. Сохранение многих видов животных (сайгак, дзерен, кубанский и дагестанский туры, манул и др. ) требует специально разработанных мероприятий на федеральном уровне.
   Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений на территории Российской Федерации обеспечивается в настоящее время рядом российских законодательных актов и международных конвенций. В соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии (г. Рио-де-Жанейро, 1992 г. ) Россия обязана осуществлять мероприятия по сохранению редких и исчезающих видов животных и растений. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 158 «О Красной книге Российской Федерации» Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей природной среды утверждены Положение о порядке ведения Красной книги Российской Федерации и перечни (списки) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и исключенных из Красной книги Российской Федерации. Однако нормативно-правовое обеспечение в сфере охраны редких и исчезающих видов животных и растений не охватывает всего спектра проблем.
   Цель подпрограммы – сохранение и восстановление редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений на территории Российской Федерации.
   Для достижения указанной цели необходимо решение следующих основных задач:
   • создание нормативной базы охраны редких и исчезающих видов животных и растений и мест их обитания, а также разработка документов, регламентирующих ведение кадастров животного и растительного мира и Красных книг;
   • сохранение редких и исчезающих видов животных и растений в первую очередь на особо охраняемых природных территориях;
   • создание искусственных популяций, в том числе путем разработки и осуществления мероприятий по восстановлению популяций редких и исчезающих видов животных и растений;
   • информационное и нормативно-правовое обеспечение сохранения редких и исчезающих видов животных и растений [103 - Все мероприятия по сохранению редких и исчезающих видов животных и растений осуществляются с участием общественных организаций (Российская лига защиты животных и др. )-].

Подпрограмма «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории»

   Подпрограмма «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории» разработана и реализуется во исполнение Федерального закона «Об охране озера Байкал», предусматривающего комплексную систему мер по его защите и сбережению как уникального объекта, включенного в Список всемирного природного населения ЮНЕСКО.
   В рамках реализации настоящей подпрограммы необходимо решить следующие основные задачи:
   • преодоление тенденции ухудшения экологического состояния озера Байкал;
   • ликвидация или радикальное перепрофилирование экологически опасных объектов хозяйственной деятельности;
   • предотвращение снижения биологического разнообразия озера Байкал и Байкальской природной территории;
   • сохранение и развитие традиционного ресурсосберегающего природопользования на Байкальской природной территории.
   Экономическая эффективность подпрограммы за счет снижения ущерба от загрязнения окружающей природной среды предположительно составит 5,3 млрд рублей в год.

Подпрограмма «Возрождение Волги»

   На водосборной площади бассейна реки Волги, составляющей 8 % территории России (население – 61 млн чел. ), сосредоточено около 50 % промышленного и сельскохозяйственного потенциала страны. Здесь находится более половины уникальных памятников культуры, истории и природы Российской Федерации, имеющих международное значение.
   Напряженная экологическая обстановка в бассейне реки Волги сохраняется. Особо неблагоприятная экологическая ситуация складывается в крупнейших городах Поволжья, а также в районах интенсивного сельскохозяйственного производства, на долю которых приходится более 80 % всех загрязнений Волжского бассейна.
   Загрязненность окружающей природной среды сказывается на качестве питьевой воды и продуктов питания. Ресурсы экологической чистой воды составляют сегодня не более 3 % от общих ресурсов поверхностных вод. Практически ни один город региона не обеспечивается питьевой водой требуемого качества. В итоге растут заболеваемость и смертность населения, особенно в детском возрасте.
   Нынешний технический уровень гидротехнических сооружений определяется тем, что средний реальный срок их эксплуатации без капитального ремонта составляет 40–50 лет, и они в значительной степени выработали свой ресурс. Наибольшую опасность представляют русловые перегораживающие гидротехнические сооружения, а также накопители сточных вод и отходов промышленных и сельскохозяйственных предприятий.
   Целью подпрограммы является коренное улучшение экологической обстановки в Волжском бассейне, восстановление и сохранение природной среды для обеспечения благоприятных условий жизни населения.
   Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
   • в области охраны окружающей природной среды, воспроизводства и охраны природных ресурсов – совершенствование методов управления природопользованием, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов, в первую очередь водных экосистем, сохранение биоразнообразия, обеспечение экологической безопасности водохозяйственных систем и сооружений, развитие систем мониторинга окружающей природной среды Волжского бассейна;
   • в области регулирования хозяйственной деятельности и повышения эффективности использования ресурсного потенциала – переход на экологически безопасные и ресурсосберегающие технологии в промышленности и в сельском хозяйстве, осуществление инженерно-технических мероприятий по защите городов и населенных пунктов от вредного воздействия вод;
   • в области правового, нормативного и научно-технического обеспечения – совершенствование действующих нормативных правовых актов в области использования и охраны природных ресурсов, развитие экономического механизма природопользования и охраны окружающей природной среды, проведение комплекса научных и научно-технических разработок, ориентированных на снижение антропогенных нагрузок на окружающую природную среду.
   Экономическая эффективность подпрограммы предположительно составит 35,8 млрд рублей.
   Ожидаемая социальная эффективность выражается в улучшении условий проживания б 1 млн жителей Волжского бассейна.

Подпрограмма «Гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования»

   Территория Российской Федерации характеризуется большим разнообразием климатических и погодных условий, высокой активностью опасных природных процессов, что оказывает неблагоприятное воздействие на жизнедеятельность населения, развитие экономики. За последние 40 лет размеры материальных потерь, связанных с явлениями природы, увеличиваются на 20–30 % каждое десятилетие, а число жертв – на 40–50 %. Ежегодно на территории России фиксируется до 300 чрезвычайных ситуаций гидрометеорологического характера и до 30–40 крупных техногенных аварий, в результате которых происходит значительное загрязнение окружающей природной среды.
   Целью подпрограммы является обеспечение потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации и информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения для обеспечения безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования.
   Для достижения указанной цели необходимо решить задачи по:
   • восстановлению и техническому перевооружению государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды;
   • совершенствованию технологий прогнозирования возникновения и развития опасных природных явлений, развитию систем и средств обеспечения органов государственной власти, отраслей экономики, Вооруженных Сил РФ и населения оперативной аналитической и режимно-справочной информацией о фактических и ожидаемых изменениях погодно-климатических условий, других гидрометеорологических и гелиогеофизических процессов, а также о состоянии окружающей природной среды;
   • применению новых технологий активных воздействий на метеорологические и другие геофизические процессы в целях их регулирования и уменьшения возможного вреда от этих процессов, причиняемого населению и экономике.

Подпрограмма «Прогрессивные технологии картографогеодезического обеспечения»

   Деятельность в области геодезии и картографии является составной частью решения экологических и природно-ресурсных задач, задач земельно-имущественного комплекса, навигации, демаркации и делимитации государственной границы Российской Федерации, других задач. Результаты этой деятельности дают многократный эффект в других отраслях экономики.
   Для обеспечения достоверности крупномасштабных топографических карт необходимо обновить до 70 % наличного фонда.
   Кроме того, возникли новые задачи, требующие незамедлительного решения:
   • реализация Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2000 г. № 568 о переходе с 1 июля 2002 г. при осуществлении геодезических и картографических работ на новую единую государственную систему геодезических координат;
   • проведение единой государственной политики в области наименований географических объектов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О наименованиях географических объектов», создание и ведение государственного каталога географических названий;
   • создание межотраслевой системы получения, обработки и распространения данных дистанционного зондирования Земли высокого и сверхвысокого разрешения на базе оптико-электронных методов, что позволит оперативно решать вопросы, связанные с чрезвычайными ситуациями, иметь актуальную информацию в интересах отраслей экономики;
   • создание единой системы геопространственных данных;
   • разработка и реализация механизмов формирования и использования государственного картографо-геодезического фонда.
   В результате реализации мероприятий подпрограммы, годовой экономический эффект от внедрения новых автоматизированных технологий цифрового картографирования составит от 60 до 70 млн рублей. Дополнительно экономический эффект будет достигнут в результате использования цифровой и картографической продукции в системах налогообложения, выдачи юридических кадастровых документов, учета недвижимости и природных ресурсов, а также в разрабатываемых пользовательских системах инвентаризации границ, ведения отраслевых кадастров и др.
   Экономический эффект от использования геоинформационных систем в народном хозяйстве составляет 3 рубля на 1 рубль затрат.
   Экономический эффект от разработки и использования спутниковых приемников ГЛОНАСС/GPS составит 28,7 млн рублей.
   В социальной сфере эффект от реализации подпрограммы выразится в улучшении условий труда при выполнении картографо-геодезических работ, в повышении уровня применения высококвалифицированного труда, в значительном сокращении производственного травматизма. В сфере общеобразовательных школ – в полном удовлетворении потребностей в картографической продукции в необходимом ассортименте.
   Экологическая эффективность обуславливается внедрением новых технологий, позволяющих проводить топографо-геодезические работы без вырубки леса, резко сократить использование гусеничного транспорта в лесных массивах и тундре.
   Внедрение новых прогрессивных технологий системы картографогеодезического обеспечения позволит более оперативно вырабатывать рекомендации по внешнеполитическим проблемам.

Контрольные вопросы

   1. Какие существуют виды экологических отношений?
   2. Дайте определение понятию «окружающая среда» и «благоприятная окружающая среда».
   3. Какие виды ответственности и предусмотрены за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды?
   4. На кого распространяется право на благоприятную окружающую среду, провозглашенное Конституцией РФ?
   5. Охарактеризуйте право на «достоверную информацию о состоянии окружающей среды» в широком и узком смысле.
   6. Поясните понятие «экологическое правонарушение».
   7. Каковы основные, нормативно определенные, экологические проблемы России?
   8. Какие особенно неблагополучные в экологическом смысле районы нашей страны вы можете назвать?
   9. Какие цели предусматривает федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России» (2002–2010)?

Литература

   1. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
   2. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г. ) (с изм. и доп. ) // ВВС РФ, 1992. № 16. Ст. 834.
   3. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г. ) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1991. Вып. XLV. С. 482.
   4. Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г. ) // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2254.
   5. Конституция Российской Федерации 1993 // РГ. 15 декабря 1993 г.
   6. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
   7. Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 «О федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы России"» (2002–2010) // СЗ РФ. 2001. № 52 (Часть II). Ст. 4973.
   8. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996.
   9. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3, СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. (Глава 26 УК РФ. )
   10. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
   11. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
   12. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
   13. Федеральный закон РФ от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изм. ) // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
   14. Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (с изм. ) // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
   15. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

Глава 19
Политика государства в отношении лиц без определенного места жительства

С началом коренных социальных преобразований в нашей страны появилось значительное число лиц без определенного места жительства, не имеющих постоянных средств к существованию, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. После отмены в 1991 г. ст. 209 УК РСФСР «Систематическое занятие бродяжничеством и попрошайничеством», предусматривающей уголовное наказание до 2-х лет лишения свободы, как не соответствующей нормам о правах человека, проблема эта с каждым годом стала принимать все более серьезный характер. Указ Президента РФ «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» от 2 ноября 1993 г. № 1815 заложил начала новой социальной политики в отношении лиц без определенного места жительства и рода занятий (соответственно: БОМЖ и БОРЗ).

§ 1. Социальные причины бродяжничества и бездомности

   Существование в России граждан без определенного места жительства (БОМЖ) рассматривается ныне как сложное социальное явление, требующее многостороннего вмешательства со стороны государства и органов управления. Данная ситуация с начала 90-х годов XX в. перестала считаться в основном проблемой органов правопорядка, к ее решению подключены различные государственные структуры, в том числе и социальные службы.
   В категорию лиц БОМЖ, как правило, попадают:
   • лица с психической патологией, больные алкоголизмом или наркоманией, не желающие лечиться, потерявшие связь с семьей и вынужденные скитаться;
   • жертвы мошенничества в жилищной сфере;
   • бывшие осужденные, утратившие социальные связи и не имеющие возможности реализовать конституционное право на жилище в связи с: 1) продажей жилья родственниками или его потерей вследствие их смерти; 2) нежеланием родственников совместно проживать (человека насильно выгоняют с занимаемой им жилплощади); 3) несовершенством функционирования структур по учету и распределению жилья;
   • лица, уклоняющиеся от исполнения возложенных на них судом обязанностей или совершившие преступление и вынужденные скрываться (зачастую, дезертиры от рядов Вооруженных Сил);
   • лица, выселенные по решению суда с занимаемой ими служебной жилплощади вследствие прекращения трудовых отношений с предприятием, предоставившим жилую площадь;
   • беженцы, вынужденные переселенцы, в том числе, незаконно въехавшие в Российскую Федерации из других стран;
   • дети, убегающие от родителей, из воспитательных учреждений и домов-интернатов.
   Согласно данным социологических исследований, проведенных в 1995 г. Министерством социальной защиты населения РФ совместно с Московским Государственном Статистическим Управлением (МГСУ), которые не утратили достоверности и в настоящее время, причины бездомности и бродяжничества ранжируются следующим образом:
   • падение уровня жизни населения и развитие неблагоприятных отношений в семье (50,2 % респондентов);
   • утрата жилья (11,0 % респондентов);
   • недостаточно эффективная работа правоохранительных органов, органов социальной защиты населения, службы занятости, миграционной службы и иных субъектов социальной политики с лицами без определенного места жительства (8,6 % респондентов);
   • увеличение числа лиц, злоупотребляющих алкоголем, наркотиками (8,6 % респондентов);
   • несовершенство законодательства Российской Федерации (8,2 % респондентов);
   • прозрачность границ России (7,3 % респондентов);
   • наличие локальных конфликтов на территории России и зарубежных стран (4,5 % респондентов);
   • ухудшение социально-экономического положения в России и странах СНГ (0,8 % респондентов);
   • другое (0,8 % респондентов).
   Точные данные о количестве лиц БОМЖ отсутствуют. Экспертные оценки специалистов дают различные сведения. Так, например, считается, что в Москве находится от 50 до 30 тыс. лиц БОМЖ, а по России их более 500 тыс. человек. В Ростовской области, например, на 1 тыс. жителей приходится три лица без определенного места жительства. Такое соотношение характерно и для других регионов России. Даже по количественным критериям бездомность заняла прочное место в числе социальных проблем общенационального характера.
   Причиной бездомности также является ситуация на рынке российского жилья. С удорожанием коммунальных платежей, не всегда четкой работой социальных служб по оказанию помощи малообеспеченным слоям населения, не все граждане могут содержать свое жилье.
   Каков социальной портрет современного БОМЖа?
   Среди взрослых лиц БОМЖ больше мужчин, чем женщин; в среднем их возраст колеблется от 30 до 50 лет, подавляющее большинство из них трудоспособны.
   Источниками существования для представителя этой категории являются: милостыня, воровство, помощь благотворительных организаций и эпизодические заработки (сбор и сдача пустой стеклотары, погрузка/разгрузка, мытье вагонов в отстойниках и т. п. ).
   Лица БОМЖ разделяются на так называемых «оседлых» и «иногородних», хотя эта градация и весьма условна. «Оседлые» живут на чердаках, подвалах, в заброшенных домах, под линиями теплотрасс, в канализационных колодцах, на городских свалках. Место обитания «иногородних» – в основном вокзалы и прилегающие к ним территории.
   Весь образ жизни БОМЖей направлен на борьбу за существование. Им приходится постоянно бороться за «теплое» место или «доходный» участок у метро, пищу, алкоголь и возможность получить несколько часов спокойного сна, так как их отовсюду гонят.
   К отличительным признакам лиц без определенного места жительства относятся: отсутствие жилья, прописки, документов, родственников (хотя и не всегда), как правило, отсутствие определенных целей и перспектив, заношенная одежда, запас давно немытого тела и нестираной одежды, вперемежку с запахом подвалов и помоек, взгляд затравленного зверя.
   По данным международной благотворительной организации «Врачи без границ» душевнобольные составляют примерно 12 % БОМЖей. Еще 24 % лиц БОМЖ являются «ненормальные» с общепринятой точки зрения, так как сознательно выбрали себе такой образ жизни.
   Каждый десятый среди лиц БОМЖ – ребенок. Это либо сбежавший из неблагополучной семьи (от родителей-алкоголиков, от побоев и жестокости) или воспитательного учреждения, либо привязанный родственными узами к родителю-БОМЖу. Такие дети, зная только бродячую жизнь, просто не имеют представления о традиционном образе жизни и не желают подчиняться ее нормам. В основном они живут целыми колониями на вокзалах, некоторые рискуют существовать самостоятельно. Зачастую эти мальчики и девочки, так или иначе, находятся в зависимости от взрослых, вовлекающих несовершеннолетних в преступный мир или занятия проституцией.
   Негативное влияние лиц БОМЖ на жизнь остальных граждан проявляется прежде всего в значительном усложнении санитарно-эпидемиологической и криминогенной обстановки в том или ином районе, городе. К типичным заболеваниям БОМЖей относятся туберкулез, педикулез (вши), дифтерия, чесотка, желудочно-кишечные, кожные, венерические и другие заразные заболевания. Зонами санитарно-эпидемиологического риска становятся практически все места, посещаемые БОМЖами, главным образом – вокзалы, рынки, общественной транспорт и т. п. Особенно велика возможность заражения указанными заболеваниями в крупных городах, ставших для БОМЖей средой обитания. Опасность вспышек таких заболеваний и их переноса на остальное население крупных городов осознается руководством этих территориальных образований, и они принимают меры к улучшению ситуации.
   Что касается ухудшения криминогенной обстановки, то и здесь лица БОМЖ играют далеко не последнюю роль, лишая других граждан спокойствия. Примерно 80 % БОМЖей имеют судимость. И зачастую – не одну. Причем нередко за тяжкие преступления разбой, грабеж, убийство. 20 % преступлений от их общего числа по линии криминальной милиции совершается БОМЖами. Точные данные о количестве всех преступлений, совершенных БОМЖами неизвестны, в силу особой латентности (скрытости) преступности БОМЖей.

§ 2. Характеристика и основные направления государственной политики в отношении лиц без определенного места жительства

   В соответствии с вышеупомянутым Указом Президента РФ «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» в целях оказания социальной, медицинской и иной помощи лицам БОМЖ, а также обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и укрепления общественного порядка федеральному правительству и органам исполнительной власти в регионах поручена реорганизация приемников-распределителей органов внутренних дел для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество, в центры социальной реабилитации (п. 2 Указа).
   На органы внутренних дел согласно Указу возлагается выявление лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, их задержание, доставление в центры социальной реабилитации и установление личности задержанных. Органам здравоохранения поручено проведение медицинского освидетельствования бомжей и при необходимости направление их на лечение. Трудоустройство этой категории граждан и определение выплаты по безработице было отнесено к ведению Федеральной службы занятости России. На органы социальной защиты возлагается направление лиц без определенного места жительства в учреждения социальной защиты, а также определение оснований и порядка выплаты пенсий.
   Правительство Российской Федерации своим Постановлением «О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий» от 5 ноября 1995 г. № 1105 поддержало инициативу органов социальной защиты населения о создании системы социальной защиты для лиц БОМЖ, включающей в себя дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы, социальные центры и т. д. Ранее, в 1993 г., было принято Постановление Совета Министров РФ от 7 октября 1993 г. № 1003 «О домах ночного пребывания». В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г., Постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 670 было утверждено Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий.
   Решения об организации соответствующих учреждений отнесено к ведению органов исполнительной власти регионов. Расходы, связанные с созданием и содержанием социальных учреждений для лиц БОМЖ, отнесены за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.
   Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 455 была создана Межведомственная комиссия по проблемам профилактики бродяжничества. Межведомственная комиссия по проблемам профилактики бродяжничества создана для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по профилактике бродяжничества лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий.
   Основными задачами Комиссии являются:
   • координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по профилактике бродяжничества, защите прав и законных интересов лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий;
   • выработка общих принципов согласованной политики по обеспечению социальной защиты лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий.
   В соответствии с возложенными на нее задачами Комиссия:
   • принимает участие в разработке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, направленных на профилактику бродяжничества;
   • проводит анализ причин, влияющих на проблему бродяжничества;
   • рассматривает предложения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции Комиссии;
   • обобщает информацию по вопросам бродяжничества и развития сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий.
   В ряде регионов России администрациями и органами социальной защиты населения сформированы и реализуются программы социальной поддержки и помощи бездомным, в том числе путем организации для них бесплатного питания, выдачи одежды и оказания финансовой поддержки.
   Сейчас в Российской Федерации сложились четыре типа социальных учреждений, оказывающих помощь лицам БОМЖ:
   • дома ночного пребывания;
   • специальные дома-интернаты для инвалидов и престарелых;
   • центры социальной адаптации;
   • социальные гостиницы и приюты.
   В июне 1992 г. в Москве, в порядке эксперимента, был открыт, первый в России дом ночного пребывания на 25 мест. Впоследствии подобные учреждения были организованы в других городах России: в Кемерово (на 120 мест), Петропавловске-Камчатском (на 100 мест), Липецке, Махачкале (на 25 мест), а также в ряде других городов.
   В социальных учреждениях лицам БОМЖ предоставляется бесплатный ночлег, оказывается медицинская помощь, проводится санитарная обработка, выдаются талоны на бесплатное питание. При необходимости оказывается доврачебная помощь, а нуждающиеся в специализированной медицинской помощи направляются в учреждения здравоохранения.
   Для обеспечения общественного порядка в доме ночного пребывания выставляется пост милиции. Здесь принимаются лица без определенного места жительства (в первую очередь – инвалиды и старики), которые обращаются сами или направлены органами внутренних дел или органами социальной защиты.
   В ряде регионов получило развитие обслуживание бездомных престарелых и инвалидов из числа освободившихся из мест лишения свободы. Эта категория граждан направляется в специальные дома-интернаты для престарелых и инвалидов. Специальные дома-интернаты для инвалидов и престарелых являются медико-социальными учреждениями и предназначены для проживания в них граждан, нуждающихся в постороннем уходе, в бытовой и медицинской помощи, из числа освобожденных из мест лишения свободы, а также лиц без определенного места жительства и занятий, направляемых органами социальной защиты. Данная форма оказания помощи лицами БОМЖ из числа освободившихся из мест лишения свободы позволяет престарелым и инвалидам указанной категории не только решить социально-бытовые проблемы, но и восстановить утраченные социальные связи с обществом.
   Центры социальной адаптации предназначены для трудоспособных лиц, освобожденных из мест лишения свободы, снятых с учета органов внутренних дел и задержанных за бродяжничество. Данные учреждения решают вопросы бытового и психологического характера, а также оказывают помощь в трудоустройстве. Здесь проводятся культурно-массовые работы и предупредительно-профилактические мероприятия. Такие центры имеют общежития, где предоставляется возможность проживать до шести месяцев. За этот период клиентам оказывается помощь в решении различных правовых вопросов, а также в восстановлении утраченных социальных связей.
   Социальные приюты (гостиницы) дают возможность 10-суточного бесплатного проживания, а также получения необходимых консультаций по вопросам бытового и трудового устройства, пенсионного обеспечения. В социальных приютах (гостиницах) оказывается также медицинская помощь. В период проживания лица БОМЖ получают бесплатные горячие обеды, постельные принадлежности и предметы культурно-бытового назначения.
   Анализ деятельности функционирующих домов ночного пребывания, специальных интернатов, адаптационных центров, социальных приютов и гостиниц показывает, что из-за дефицита бюджетного финансирования они не в состоянии решать все проблемы лиц без определенного места жительства и занятий.
   Социальная политика в отношении детей-БОМЖ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». В частности, принято Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 «Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации».

§ 3. Пути совершенствования государственной политики в отношении лиц без определенного места жительства

   Несмотря на усилия отдельных министерств и ведомств, а также ряда общественных организаций, проблема лиц без определенного места жительства остается одной из самых острых, в рамках которой не решен целый комплекс не только социальных, но и организационных и технологических вопросов. Формально не определен статус лиц БОМЖ, отсутствует государственная система их учета, недостаточно развита сеть социальных учреждений для помощи указанной категории населения. Практически отсутствует системы подготовки кадров (социальных работников, социальных психологов, социальных педагогов, медицинских психологов и т. д. ) для работы с БОМЖами.
   Представляются необходимым разработка и принятие федеральной целевой программы по организации социальной поддержки и помощи БОМЖам в России и решение следующих задач:
   • организация научных исследований проблем бездомности в России;
   • повышение эффективности профилактической работы по предупреждению бродяжничества;
   • совершенствование правовой базы;
   • предоставление БОМЖам возможности комплексной социально-психологической и медицинской реабилитации (адаптации) с целью интеграции их в общество;
   • создание материально-технической и финансовой базы для расширения сети социальных учреждений для бездомных;
   • подготовка кадров специалистов различного профиля для работы с лицами БОМЖ.

   Таким образом, для решения проблем лиц без определенного места жительства необходимо комплексное рассмотрение ситуации в социальном, социально-экономическом, правовом, медицинском и морально-этическом аспектах. Крайне важно привлечение к организации помощи лицам БОМЖ общественных и благотворительных организаций. Не менее важно привлечение внимания широкой общественности к бездомным людям, особенно детям, чтобы само российское общество чувствовало ответственность за интеграцию этих людей в трудовую и духовную жизнь России.

Контрольные вопросы

   1. Кто становится лицом без определенного места жительства?
   2. Укажите основные причины бездомности и бродяжничества.
   3. Укажите преобладающие черты личности лица без определенного места жительства.
   4. Каковы причины бездомности и бродяжничества детей?
   5. Назовите основные субъекты социальной политики в отношении лиц без определенного места жительства и их функции.
   6. В чьем ведении находятся учреждения социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий?
   7. Назовите основные задачи Межведомственной комиссии по проблемам профилактики бродяжничества.
   8. Каковы основные функции Межведомственной комиссии по проблемам профилактики бродяжничества?
   9. Назовите типы социальных учреждений, оказывающих помощь лицам без определенного места жительства.
   10. Перечислите виды услуг, предоставляемых в социальных учреждениях лицам без определенного места жительства.

Литература

   1. Ковалева А. И. Социализация личности: норма и отклонение. М., 1996.
   2. Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1105 «О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий» // СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4454.
   3. Постановление Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 670 «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996 г. № 25. Ст. 3025.
   4. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 455 «О Межведомственной комиссии по проблемам профилактики бродяжничества», СЗРФ. 1996. № 17. Ст. 1992.
   5. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 «Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации», СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4822.
   6. Технология социальной работы / Под ред. И. Г. Зайнышева. М., 2000.
   7. Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» // САПП РФ, 1993. № 45. Ст. 4327.
   8. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.
   9. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изм. ) // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.

Глава 20
Политика государства по защите граждан, пострадавших от радиации

   Российская Федерации в качестве социального государства поддерживает социально уязвимые слои населения. Политику государства в отношении большинства социально уязвимых слоев населения мы рассмотрели в предыдущих главах учебного пособия.
   Значительную часть указанной категории общества составляют пожилые граждане и ветераны, имеющие заслуги пред Отечеством, благодаря безупречному исполнению воинского и иного служебного долга, либо добросовестной продолжительной трудовой деятельности. Многие из них при этом рисковали своей жизнью, потеряли здоровье, вследствие чего испытывают значительные материальные затруднения, стали нуждаться в государственной помощи.
   В их число входят ветераны Великой Отечественной войны, боевых действий, труда, военной и государственной службы, инвалиды, лица, пострадавшие от радиационных аварий. Социальные перемены, связанные с коренным преобразованием нашего общества особенно сильно ударили по указанной категории населения.

§ 1. Общая характеристика нормативных актов в отношении граждан, пострадавших от радиации. Категории граждан, пострадавших от радиации

   Научно-технический прогресс характеризуется развитием атомной энергетики и созданием ядерного оружия. В этих условиях общество сталкивается с необходимостью поддержания экологической безопасности, предупреждения экономических и социальных последствий, связанных с неблагоприятным воздействием радиации на население и окружающую среду.
   Учитывая особую актуальность социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие радиационных катастроф, аварий и испытаний ядерного оружия, федеральные органы законодательной и исполнительной власти РФ приняли по этим проблемам комплекс правовых актов.
   Основными среди них являются: Закон РФ от 18 июня 1992 г. № 3061-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"» (с изм. ), Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 «О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствии катастрофы на Чернобыльской АЭС, на граждан из подразделений особого риска», Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча», Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральный закон от 8 февраля 2003 г. № 25-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год».
   Также для улучшения социальной защиты указанных граждан, были приняты подзаконные акты, в том числе: Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1992 г. № 958 «О мерах по обеспечению социальной защиты граждан из подразделений особого риска», Постановление СМ РФ от 30 марта 1993 г. № 253 «О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим от радиационных воздействий», Постановление СМ РФ от 8 октября 1993 г. № 1005 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"», Постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1263 «О порядке предоставления компенсаций и льгот гражданам Российской Федерации, проживавшим в 1949–1963 гг. за пределами Российской Федерации и подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 504 «О порядке предоставления бесплатных путевок в санаторно-курортное или другое оздоровительное учреждение либо выплаты денежной компенсации в случае невозможности предоставления путевок участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС», постановление Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505 «Об обеспечении жилищных сертификатами граждан Российской Федерации, ставших инвалидами, и семей граждан, умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающихся в улучшении жилищных условий», постановление Правительства РФ от 9 сентября 1996 г. № 1056 «О порядке предоставления льгот и выплаты компенсаций гражданам Российской Федерации, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». В развитие этих постановлений правительства были приняты соответствующие нормативные акты федеральных министерств и ведомств.
   Действие рассмотренных документов распространяются на лиц:
   • оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших непосредственное участие в ликвидации последствий этой катастрофы;
   • принимавших непосредственное участие в составе подразделений особого риска в испытаниях ядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах;
   • подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
   • подвергшихся радиационному воздействию вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча.
   Перечисленные группы лиц имеют право на различные льготы и компенсации, возможность предоставления которых установлены нормативными правовыми актами в зависимости от состояния здоровья пострадавших от радиации, их возраста, величины полученной дозы облучения и других факторов. Это обуславливает необходимость раздельного рассмотрения особенностей организации социальной защиты таких граждан.
   Социальная защита лиц, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастроф на Чернобыльской АЭС, а также, принимавших участие в ликвидации ее последствий, регламентируется Законом от 18 июня 1992 г. В соответствии с этим законом его действие распространяется на следующие категории лиц:
   • граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием или работами по ликвидации последствий катастрофы;
   • инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы из числа: граждан (в том числе временно направленных или командированных), принимавших участие ликвидации последствий катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятых на эксплуатации и других работах на Чернобыльской АЭС; военнослужащих и военнообязанных, призванных на военные сборы и привлеченных к выполнению работ, а также лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, проходивших службу в зоне отчуждения; граждан, отдавших костный мозг для спасения жизни людей, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, независимо от времени, прошедшего с момента трансплантации костного мозга и времени развития у них в этой связи инвалидности;
   • граждане, принимавшие в 1986–1987 гг. участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятые в этот период на работах, связанных с эвакуацией населения, материальных ценностей, сельскохозяйственных животных; военнослужащие и военнообязанные, призванные на специальные сборы в этот период;
   • граждане, принимавшие в 1988–1990 гг. участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятые в этот период на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС; о граждане, занятые на работах в зонах отчуждения; о граждане, эвакуированные в 1986 г. из зоны отчуждения или переселенные из зоны отселения в 1986 г., включая детей, в том числе детей, которые в момент эвакуации находились в состоянии внутриутробного развития;
   • граждане, постоянно проживающие или работающие на территории зоны проживания с правом на отселение;
   • граждане, постоянно проживающие (работающие) на территории зоны проживания с льготно социально-экономическим статусом;
   • граждане, постоянно проживающие в зоне отселения до их переселения в другие районы;
   • граждане, занятые на работах в зоне отселения;
   • граждане, выехавшие добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 г. и в последующие годы;
   • военнослужащие, лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, проходящие военную службу в зоне отчуждения, зоне отселения, зоне проживания с правом на отселения и зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом.
   Характерной особенностью Закона от 18 июня 1992 г. № 3061-1 «О внесении изменений и дополнений» в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» является наличие в нее норм, которые устанавливают виды льгот и размеры компенсаций для отдельных категорий граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы, в зависимости от их проживания и работы в различных зонах, подвергшихся радиационному загрязнению. В этой связи следует иметь в виду, что названный закон с учетом степени риска воздействия радиации на соответствующие территории, выделяет четыре таких зоны:
   1. Зона отчуждения – территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также часть территории России, загрязненные радиоактивными веществами вследствие чернобыльской катастрофы, из которых в соответствии с
   Нормами радиационной безопасности в 1986–1987 гг. население было эвакуировано.
   2. Зона отселения – часть территории России за пределами зоны отчуждения, на которой плотность загрязнения почвы цезием, стронцием, плутонием, доза облучения превышает норму – население подлежит обязательному отселению. На остальной территории зоны отселения граждане, принявшие решение о выезде на другое место жительства, также имеют право на получение компенсаций и льгот, установленных законом.
   3. Зона проживания с правом на отселение – часть территории России за пределами зоны отчуждения и зоны отселения с повышенными нормами загрязнения почвы цезием и повышенной зоной облучения. Население, принявшее решение о выезде на другое место жительства, имеет право на получение компенсаций и льгот, установленных законом.
   4. Зона проживания с льготным социально-экономическим статусом – часть территории России с повышенными нормами загрязнения почвы цезием за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение.
   В процессе социальной защиты граждан, пострадавших от радиации вследствие чернобыльской катастрофы, необходимо также учитывать не только место проживания таких лиц, но и ряд других общих требований нормативных правовых актов.
   Поскольку испытания и производство ядерного оружия проводились до и после печальных последствий чернобыльской аварии, то к категории лиц, пострадавших от радиации относятся граждане, принимавшие непосредственное участие в составе подразделений особого риска в испытаниях ядерного оружия, а также в ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектов.
   К таким гражданам относятся лица из числа военнослужащих и вольнонаемного состава Вооруженных сил, войск и органов государственной безопасности, внутренних войск, железнодорожных войск и других воинских формирований, а также лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, которые являлись непосредственными участниками ядерных испытаний в атмосфере и под землей; проходили службу на ядерных установках, принимали участие в работах по захоронению радиоактивных веществ. Кроме того, в этот перечень входят граждане, проживавшие на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате аварий.
   Также право на социальную защиту имеют граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Действие закона распространяется на граждан РФ проживавших в 1949–1963 гг. в населенных пунктах России и за ее пределами, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также на детей первого и второго поколения таких граждан, страдающих заболеваниями вследствие радиационного воздействия на их родителей.

§ 2. Государственная помощь несовершеннолетним, пострадавшим от радиации

   Последствия чернобыльской катастрофы коснулись не только взрослого населения, но также несовершеннолетних. Особое внимание по социальном защите власти уделяют именно это категории.
   В соответствии с Законом от 18 июня 1992 г. его нормы распространяются на лиц в возрасте до 18 лет, проживающих в зоне отселения и в зоне проживания с правом на отселение, а также эвакуированных и переселенных из зон отчуждения, отселения, проживания с правом на отселение, включая детей, которые на день эвакуации находились во внутриутробном состоянии; на детей первого и последующего поколений, родившихся после радиоактивного облучения вследствие чернобыльской катастрофы, если один из их родителей получил, перенес лучевую болезнь, другие заболевания, связанные с радиоактивным воздействием или с работами по ликвидации последствия катастрофы.
   Социальная защита, медицинское обеспечение и оздоровление детей и подростков предусмотрена ст. 25 Закона от 18 июня 1992 г.
   Детям и подросткам в возрасте до 18 лет, гарантируются:
   • бесплатное санаторно-курортное лечение по медицинским показаниям в санаторно-курортных учреждениях соответствующего профиля, в том числе в санаториях «Мать и дитя»;
   • бесплатное оказание медицинское помощи (в стационаре и амбулаторно), в том числе консультативной, бесплатное приобретение лекарств (по рецептам врачей), средств профилактики и перевязочного материала (по рецептам врачей), а также получение бесплатно страхового медицинского полиса обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации со специальной базовой программой с отнесением разницы расходов по реализации специальной базовой программы и базовой программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации на федеральный бюджет;
   • бесплатный проезд по территории Российской Федерации (туда и обратно) вместе с одним из родителей или заменяющим его лицом по железной дороге или на судах транзитных и местных линий речного флота, в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, – воздушным, водным или междугородным автомобильным транспортом до санаторно-курортного учреждения или другого места лечения и медицинской консультации по направлению медицинских учреждений с правом первоочередного приобретения билетов;
   • ежегодное бесплатное оздоровление в оздоровительных лагерях (общего и санаторного типа) и других оздоровительных учреждениях, а в случае невозможности предоставления путевки – получение денежной компенсации в размере ее средней стоимости.
   Один из родителей либо бабушка, дедушка, опекун, фактический воспитатель детей, указанных в ч. 1 рассматриваемой статьи, имеет право на:
   • пребывание с больным ребенком в лечебном учреждении (по рекомендации врачей) в течение всего времени лечения;
   • получение пособия по временной нетрудоспособности за все время болезни ребенка (включая время пребывания с ним в санаторно-курортном учреждении) в размере 100 % среднего заработка, независимо от наличия непрерывного трудового стажа, необходимого для получения этого пособия;
   • получение денежной компенсации на питание школьников, если они не посещают школу в период учебного процесса по медицинским показаниям, а также получение денежной компенсации на питание дошкольников, если они не посещают дошкольное учреждение по медицинским показаниям. Размеры указанных компенсаций и порядок их выплаты определяются органами, уполномоченными на то Правительством Российской Федерации.
   На детей и подростков, проживающих в зоне с льготным социально-экономическим статусом, распространяются льготы, предусмотренные п. 1 и 2 ч. 1 рассматриваемой статьи; им также гарантируется ежегодное выздоровление в оздоровительных лагерях (общего и санаторного типа) и других оздоровительных учреждениях с оплатой 50 % стоимости путевки, а в случае невозможности предоставления путевки – получение денежной компенсации в размере 50 % средней стоимости путевки.
   Детям и подросткам, страдающим болезнями вследствие чернобыльской катастрофы или обусловленными генетическими последствиями радиоактивного облучения их родителей, гарантируются компенсации и льготы, предусмотренные ст. 14 Закона. Эти же компенсации и льготы распространяются и на последующие поколения детей в случае развития у них заболеваний вследствие чернобыльской катастрофы или обусловленных генетическими последствиями радиоактивного облучения их родителей.
   Порядок медицинского обеспечения и оздоровления детей и подростков, указанных в настоящей статье, определяется органами, уполномоченными Правительством Российской Федерации, с участием общественных объединений.
   Социальная защита, медицинское обеспечение и оздоровление детей первого и второго поколения граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, аварий на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, аналогична льготам и гарантиям, предоставляемым Законом от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений» в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

§ 3. Основные направления социальной защиты граждан, пострадавших от радиации

   Всем вышеуказанным категориям лиц гарантирована по закону социальная защита. Сюда входит медицинское обслуживание, государственное страхование, выплата компенсаций и пенсионное обеспечение. Также в социальную защиту входят различные виды льгот, предусмотренных для разных категорий граждан, пострадавших от радиации. Например, дифференцированный подход для прохождения срока службы для военнослужащих в зонах отчуждения и отселения после чернобыльской аварии. Также сюда входят всевозможные льготы по социальному обслуживанию населения, пострадавшего от радиации. Но основное внимание уделяется все же медицинскому обслуживанию.
   Лицам, пострадавшим в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, гарантируются льготы, связанные с оказанием им медицинской помощи: бесплатное оказание им медицинской помощи, диспансеризация, бесплатное приобретение лекарств, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, бесплатное ежегодное обеспечение санаторно-курортным лечением или получение денежной компенсации в размере средней стоимости путевки, бесплатный проезд по территории России на всех видах транспорта от места жительства до места лечения, в том числе санаторно-курортного, внеочередная госпитализация, а также получение бесплатно страхового медицинского полиса обязательного медицинского страхования со специальной базовой программой с отнесением разницы расходов на федеральный бюджет. Необходимо подчеркнуть, что причинная связь между ухудшением состояния здоровья, заболеванием, частичной или полной потерей трудоспособности или смертью граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, признаются установленной независимо от величины дозы облучения, продолжительности периода между окончанием работ или проживания в зонах радиоактивного загрязнения и наступлением вредных последствий, если эти последствия могли быть вызваны неблагоприятными факторами, возникшими вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.
   Согласно ст. 28 Закона от 18 июня 1992 г. все граждане РФ, подвергшиеся радиоактивному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, независимо от места проживания, подлежат обязательному бесплатному государственному страхованию личности от риска радиационного ущерба. Страховым событием (обязательством, влекущим выплату) является развитие у застрахованного заболевания, установление группы инвалидности, а также его смерть вследствие катастрофы, в том числе наступившие до вступления в силу Закона. Выплата сумм по страхованию производится независимо от выплат по социальному страхованию, социальному обеспечению и в порядке возмещения ущерба, а также компенсации гражданам за вред, нанесенный здоровью в результате катастрофы. Закон предусматривает два вида выплат: денежные компенсации за проживание граждан на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению. Их размеры определяются с учетом режима различных зон проживания; денежные компенсации за вред, нанесенный здоровью гражданам (семьям – за потерю кормильца).
   Содержание требований о порядке выплат определяются правилами возмещения работодателем вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием, либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей утвержденным постановлением Верховного Совета РФ. Пенсионное обеспечение лиц, пострадавших от чернобыльской катастрофы, отличаются от общего порядка пенсионного обеспечения граждан. Прежде всего следует отметить, что различным категориям граждан, пенсия по старости назначается с уменьшением возраста. Максимальная величина такого уменьшения составляет 10 лет, однако, возраст выхода на пенсию не может быть меньше 50 лет для мужчин и 45 лет для женщин (при наличии трудового стажа не менее 5 лет).
   Социальная защита других категорий лиц, пострадавших от радиационного воздействия, в частности, на Семипалатинском полигоне, в результате аварий на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, приравниваются по своему правовому положению к соответствующим категориям лиц, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС.

§ 4. Федеральная целевая программа «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 г. »

   Радиационные аварии на производственном объединении «Маяк», испытания ядерного оружия на Семипалатинском полигоне и авария на Чернобыльской АЭС обусловили целый комплекс проблем, требующих решения на федеральном уровне.
   В 1949–1956, 1957 и 1967 гг. радиоактивному загрязнению подверглось около 23,5 тыс. кв. км территорий Уральского региона. Было изъято из землепользования 119 тыс. гектаров земель и переселено из радиоактивно загрязненных населенных пунктов в другие районы 18,5 тыс. человек.
   Испытания ядерного оружия на Семипалатинском полигоне в 1949–1962 гг. обусловили радиационное воздействие на население Алтайского края и Республики Алтай.
   Вследствие аварии на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г. было загрязнено более 56 тыс. кв. км территории Российской Федерации, в том числе около 2 млн гектаров сельскохозяйственных угодий и около 1 млн гектаров земель лесного фонда. На радиоактивно загрязненных территориях проживало около 3 млн человек. С радиоактивно загрязненных территорий было переселено в организованном порядке или переселилось самостоятельно более 52 тыс. граждан. В ликвидации последствий аварии приняло участие более 200 тыс. граждан России.
   Последствия радиационных аварий и испытаний ядерного оружия явились одним из фактором, обусловивших негативные тенденции в изменении медико-демографической ситуации в Челябинской, Свердловской, Курганской, Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областях, Алтайском крае и Республике Алтай.
   До 2001 г. задачи преодоления последствий указанных радиационных аварий и испытаний ядерного оружия решались в рамках четырех федеральных целевых программ.
   В соответствии с федеральными программами был реализован комплекс мер, направленных на радиационную, медицинскую, социальную и психологическую защиту граждан, подвергшихся радиационному воздействию, и реабилитацию радиоактивно загрязненных территорий. Вместе с тем, анализ итогов выполнения программ показывает, что проблема преодоления последствий радиационных аварий и катастроф носит долговременный характер и требует продолжения осуществления защитных и реабилитационных мероприятий.
   В этих целях разработана федеральная целевая программа «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 г. », объявленная Постановлением Правительства РФ 29 августа 2001 г. (далее именуется – Программа).

Основные цели и задачи Программы, сроки и этапы ее реализации

   Целью Программы является завершение в основном к 2011 г. мероприятий, связанных с обеспечением социально-экономической реабилитации территорий и радиационной защиты граждан Российской Федерации, подвергшихся радиационному воздействию вследствие аварий на производственном объединении «Маяк», Чернобыльской АЭС и испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, возвращение радиоактивно загрязненных территорий к нормальным (без ограничений по радиационному фактору) условиям проживания населения и хозяйственной деятельности, снижение риска радиоактивного загрязнения объектов природной среды от потенциально опасных источников на производственном объединении «Маяк».
   Задачи Программы:
   • завершение строительства и ввод в эксплуатацию объектов здравоохранения, образования, коммунального хозяйства и жилья, строительство которых начато в рамках предыдущих программ, обеспечение жильем граждан, переселившихся из радиоактивно загрязненных районов;
   • обеспечение необходимой специализированной медицинской, а также психологической помощью населения, подвергшегося радиационному воздействию, участников ликвидации последствий аварий и катастроф, а также их детей первого и второго поколения;
   • снижение доз облучения населения и возвращение радиоактивно загрязненных территорий к нормальным (без ограничения по радиационному фактору) условиям жизни и хозяйственной деятельности населения.
   Срок реализации Программы– 2002–2010 гг. Реализация осуществляется в 2 этапа: первый – 2002–2005 гг., второй – 2006–2010 гг.
   Общий объем финансирования Программы на 2002–2010 гг. составляет 4884313,2 тыс. рублей в ценах 2001 г.
   В целях решения основных задач в Программу включены мероприятия, сгруппированные в 6 основных тематических разделов:
   • социально-экономическая реабилитация населения и территорий, подвергшихся радиационному воздействию;
   • охрана здоровья граждан, подвергшихся радиационному воздействию, и их детей первого и второго поколения;
   • снижение уровней облучения населения и реабилитация радиоактивно загрязненных территорий;
   • радиационный и санитарно-гигиенический мониторинг объектов природной среды и продуктов питания, мониторинг доз облучения населения;
   • снижение риска возникновения на производственном объединении «Маяк» чрезвычайных ситуаций радиационного характера;
   • социально-психологическая реабилитация граждан, подвергшихся радиационному воздействию.
   Программа включает в себя три подпрограммы:
   1. «Преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС».
   2. «Преодоление последствий аварий на производственном объединении "Маяк"».
   3. «Преодоление последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».

Контрольные вопросы

   1. На кого распространяются документы о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию?
   2. Нахождение в каких зонах радиоактивного заражения, образовавшихся после аварии на Чернобыльской АЭС, дает право на льготы и компенсации?
   3. Что представляют собой подразделения особого риска?
   4. Определите состав подразделений особого риска.
   5. Какие дети имеют право на социальную защиту вследствие радиационного воздействия?
   6. Какие виды государственной помощи имеют право получать дети, подвергшиеся радиационному воздействию?
   7. Укажите максимальное уменьшение возраста назначения пенсии по старости.
   8. На каких регионах Российской Федерации сказались последствия радиационных аварий и испытаний ядерного оружия?

Литература

   1. Закон РФ от 18 июня 1992 г. № 3061-1 «О внесении изменений и дополнений» в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (с изм. и доп. ) // ВВС РФ. 1992. № 32.
   2. Конституция Российской Федерации 1993 г. // РГ. 25 декабря 1993 г.
   3. Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 «О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", на граждан из подразделений особого риска» // ВВС РФ. 1992. № 4. Ст. 138.
   4. Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1992 г. № 958 «О мерах по обеспечению социальной защиты граждан из подразделений особого риска», СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2756.
   5. Постановление СМ РФ от 30 марта 1993 г. № 253 «О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим от радиационных воздействий» (с изм. и доп. ) // САПП РФ. 1993. № 14.
   6. Постановление СМ РФ от 8 октября 1993 г. № 1005 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"» (с изм. и доп. ) // САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 4002.
   7. Постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1263 «О порядке предоставления компенсаций и льгот гражданам Российской Федерации, проживавшим в 1943–1963 гг. за пределами Российской Федерации и подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3281.
   8. Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 504 «О порядке предоставления бесплатных путевок в санаторно-курортное или другое оздоровительное учреждение либо выплаты денежной компенсации в случае невозможности предоставления путевок участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС» // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2140.
   9. Постановление Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505 «Об обеспечении жилищными сертификатами граждан Российской Федерации, ставших инвалидами, и семей граждан, умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающихся в улучшении жилищных условий» // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2155.
   10. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1996 г. № 1056 «О порядке предоставления льгот и выплаты компенсаций гражданам Российской Федерации, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4428.
   11. Постановление Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 637 «О федеральной целевой программе "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 г. "» // СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3769.
   12. Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5850.
   13. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.
   14. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 128.

Заключение

   Постижение законов и сложных реалий социальной жизни – важная составная часть профессионализма. Изучение дисциплины «Социальная политика» способствует продвижению человека к профессиональной, гражданской и нравственной зрелости. Понять и осмыслить сущность явлений, происходящих в современной России, – задача сложная и чрезвычайно важная. Еще большее значение имеет практическая деятельность – достижение реального результата от проведения в жизнь социальной политики государства. Достижение поставленной цели невозможно без надлежащего инструментария, каковым для социальной политики любого государства является правовой механизм ее реализации. Этому и было уделено особое внимание в пособии.
   В книге рассмотрены основные методы и инструменты государственной поддержки по отношению к наименее социально защищенным слоям населения: малоимущим и безработным, несовершеннолетним, неполным и многодетным семьям, мигрантам и гражданам, пострадавшим от радиации, пожилым людям и инвалидам, лицам без определенного места жительства и другим. Помощь этим людям может оказываться со стороны государства в виде денежных выплат, предоставления рабочих мест, предоставления различных социальных услуг и обеспечения доступа к социальным службам. Государство не отказывается от помощи указанным лицам со стороны частных лиц и организаций. Механизму такого взаимодействия также уделено внимание на страницах пособия.
   В книге сконцентрировано внимание читателей на том, что при ранее существовавшей системе государственной помощи, люди переставали сами решать свои проблемы и ждали помощи от государства, возникали иждивенческие настроения. Современная социальная политика должна строиться таким образом, чтобы стимулировать, а не расслаблять нуждающегося, способного к активной работе, чтобы внешняя помощь не заменяла необходимости рассчитывать на свои силы. Исключения составляют случаи, когда необходимо обеспечить удовлетворение элементарных потребностей людей.
   Социальная политика Российской Федерации, как и наше государство, находится в стадии развития. Вероятно, на смену менее удачным формам ее проведения в жизнь в недалеком будущем придут новые, более совершенные, что позволит обновленной, демократической России занять подобающее ей место среди наиболее развитых стран мира, имеющих достойные социальные показатели.

Список литературы

1. Нормативные акты, официально-документальные материалы РФ (СССР, РСФСР)

   1. Гражданский кодекс Российской Федерации (с изм. ): Ч. 1 ГК РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Ч. 2 ГК РФ от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; Ч. 3 ГК РФ от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552.
   2. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
   3. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-Ф3 // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
   4. Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. (в ред. от 28 марта 1998 г. ) (с изм. и доп. ) // ВВС РСФСР. 1983. № 6. Ст. 883.
   5. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. ) / РГ. 25 декабря 1993 г.
   6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002 (Часть I). № 1. Ст. 1.
   7. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
   8. Налоговый кодекс Российской Федерации: Ч. 1 от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Ч. 2 от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
   9. Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // ВВС РФ. 1991. № 52. Ст. 1865.
   10. Постановление Правительства РФ от 8 октября 1998 г. № 1174 «О Межведомственной комиссии по координации работ, связанных с выполнением в Российской Федерации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5034.
   11. Постановление Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 732 «О федеральной целевой программе "Дети России"» на 2003–2006 гг. » // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3984.
   12. Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 1202-р «О Концепции охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г. » // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3734.
   13. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978.
   14. Сборник федеральных законов и ратифицированных соглашений по проблемам переселенцев и беженцев из стран СНГ и Прибалтики. М., 1995.
   15. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-Ф3 (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
   16. СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989.
   17. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
   18. Трудовой кодекс Российской Федерации (с комментариями) // Библиотечка Российской газеты. 2002.
   19. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (с изм. ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
   20. Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
   21. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
   22. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
   23. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
   24. Федеральный закон от 23 февраля 1996 г. № 19-ФЗ «О присоединении России к Уставу Совета Европы» // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 744.
   25. Федеральный закон от 23 февраля 1996 г. № 20-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему» // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 775.
   26. Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.
   27. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.

2. Международные документы

   28. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г. ) // РГ. 1998. 10 декабря.
   29. Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (1990) // Социальные аспекты прав человека в документах мирового сообщества. М., 1996.
   30. Европейская Социальная хартия (Страсбург, 3 мая 1996 г. ). Одобрено постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2000 г. № 333.
   31. Конвенция ООН о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г. ) // ВВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
   32. Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г. ). Нью-Йорк. 1948.
   33. Устав ООН. Статус Международного Суда. Нью-Йорк, 1948.
   34. Устав Совета Европы (Лондон, 5 мая 1949 г. ) // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1390.

3. Монографии, учебные пособия, книги, статьи

   35. Алмазов Б. Н. Психическая средовая дезадаптация несовершеннолетних. Свердловск, 1986.
   36. Бабаева Л. В. Женщины: актуальные направления социальной политики (концептуальный подход к разработке федеральной программы) // Социс. 1997. № 28.
   37. Безопасность личности (граждан России) и социально-политическая ситуация в стране // Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 2. М., 1998.
   38. Безопасность России. Словарь терминов и определений. М., 1998.
   39. Бодрова В. В. Репродуктивные ориентации населения России // Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. Инф. бюлл. ВЦИОМ. 1997. № 3.
   40. Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001.
   41. Галкин Е. Б. Здравоохранение и социальное воспроизводство // Социс. № 12. 1996.
   42. Геополитика и национальная безопасность. Словарь основных понятий и определений / Под общ. ред. В. Л. Манилова. М., 1998.
   43. Дармодехин С. В. Государственная семейная политика: проблемы на Дармодехин С. В. Основные направления государственной семейной политики. Национальный план действий в отношении семьи на среднесрочный период. Научный проект. М., 1996.
   44. Елизаров В. В. Демографические и социально-экономические факторы семейной политики в условиях перехода к рынку // Семья в России. М., 1994. № 1.
   45. Жилищные проблемы семей и расходы на жилищно-коммунальные услуги. М., 1997.
   46. Законодательство по социальной защите различных категорий граждан в Российской Федерации / Сост. Л. П. Щуко, М. – СПб., 1998.
   47. Зомбарт В. Идеалы социальной политики / Пер. с нем. СПб., 1906.
   48. Иншаков С. М. Криминология: Учеб. пособие. М., 2002.
   49. Капицын В. М. Социальная политика и право: сущность и взаимозависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8.
   50. Кравченко НА., Кузьмин С. С. Социальная защита личности в условиях формирования новых экономических отношений // здравоохранение Российской Федерации. № 11. 1993.
   51. Краснов Б. И., Новиков В. В. Социальная политика: реальности и прогнозы: Ученые записки // Научно-теоретический сборник. М., 1999, № 4.
   52. Колесова Н. С. Особенности современного социально-демографического состояния России // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000.
   53. Курс демографии. М., 1985.
   54. Люблинский П. И. Борьба с преступностью в детском и юношеском возрасте (социально-правовые очерки). М., 1959.
   55. Нечаева А. М. Детская беспризорность опасное социальное явление // Государство и право. 2001. № 6.
   56. О социально-демографических процессах в России и прогнозах ее развития // Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 1. М., 1996.
   57. Ольсевич Ю. Социальное партнерство в России: имеются ли предпосылки? // Вопросы экономики. 1994. № 5.
   58. Организация Объединенных Наций, Права человека: Вопросы и ответы. Нью-Йорк, 1990.
   59. Орлова ЭЛ. Социокультурные предпосылки социальной работы // Социокультурные особенности социальной работы. М., 1997.
   60. Основы национальной безопасности / / Под общ. ред. В. Л. Манилова. М… 1998.
   61. Основные направления политики занятости, защиты наемного труда, доходов и качества жизни (проект) // Вопросы экономики. 1998. № 2.
   62. Потемкин В. К., Балкизов М. Х. Научные основы социального партнерства. Ч. 1. Нальчик. 1992.
   63. Пчелинцева Л. М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан семейно-правовыми средствами // Журнал российского права. 2001. № 6.
   64. Ратников В. П. Социальная справедливость и рыночные отношения // Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии. М., 1992.
   65. Ржаницына Л. Работающие женщины в России в конце 90-х годов / Вопросы экономики. 2000. № 3.
   66. Российская криминологическая энциклопедия / Под общей ред. А. И. Долговой. М., 2000.
   67. Семейное право: проблемы и перспективы развития (Материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999. № 9.
   68. Сигарева Е. П. Безработные в структуре общества // Социологические исследования. 1998. № 7.
   69. Силласте Г. Г. Социогендерные отношения в период социальной трансформации России // Социс. 1994. № 3.
   70. Силласте Г. Г. Кожамжарова Г. Ж. Социальная дискриминация женщин как предмет социологического анализа // Социс. 1997. № 31.
   71. Смелзер Н. Социология. М., 1994.
   72. Содержание и организация деятельности территориальных центров социальной помощи семье и детям: Научно-методическое пособие. М., 1997.
   73. Справочное пособие по социальной работе. М., 1997.
   74. Тер-Акопов А. А. Безопасность человека. М., 1998.
   75. Умнова И. А. Проблемы правового обеспечения реализации статуса края, области в Российской Федерации в современней период // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995.
   76. Хайнце Р., Ольк Т., Хильберт И. Новое социальное государство: анализ состояния и перспективы реформ // Экономика труда (развитые капиталистические страны). М., 1991.
   77. Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. Основоположения критической философии права и государства, М., 1994
   78. Шлихтер А. Государственные социальные программы местные органы власти США. М., 1996.
   79. Rheinstein М. Max Weber on Law in Economy and Society. N. Y., 1954.

Татьяна Михайловна Апостолова, Николай Рудольфович Косевич Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации

Список сокращений

Раздел I Теоретические основы социальной политики

Глава 1 Основы теории и методологии социальной политики

§ 1. Предмет и задачи курса «Социальная политика». Основные направления социальной политики

§ 2. Основные категории и понятия социальной политики

Контрольные вопросы

Литература

Глава 2 Сущность и принципы социальной политики

§ 1. Становление и развитие социальной политики. Сущность и основные цели социальной политики

§ 2. Принципы и функции социальной политики

Контрольные вопросы

Литература

Глава 3 Структура, объект и субъекты социальной политики

§ 1. Территориально-государственный тип социальной политики

§ 2. Сферный тип социальной политики

§ 3. Демографический тип социальной политики

§ 4. Объект и субъекты социальной политики

Контрольные вопросы

Литература

Глава 4 Социальная политика и права человека

§ 1. Права человека – история возникновения и становление понятий

§ 2. Международные документы по правам человека

§ 3. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Контрольные вопросы

Литература

Глава 5 Модели социальной политики за рубежом

§ 1. Характеристика и принципы построения моделей социальной политики

§ 2. Тенденции изменения моделей социальной политики

Контрольные вопросы

Литература

Глава 6 Социальное партнерство в контексте социальной политики

§ 1. Социальное партнерство: сущность и принципы

§ 2. Трудовой кодекс РФ о социальном партнерстве

Контрольные вопросы

Литература

Раздел II Правовой механизм реализации социальной политики

Глава 7 Взаимосвязь социальной политики и социальной защиты населения

§ 1. Сущность социальной защиты населения

Субъекты и объекты социальной защиты

Особенности развития социальной защиты населения в России

Виды и организационно-правовые формы социальной защиты

§ 2. Социальное обеспечение

§ 3. Социальное обслуживание населения

Виды социального обслуживания

Плата за социальное обслуживание

§ 4. Государственная социальная помощь

Контрольные вопросы

Литература

Глава 8 Политика государства по защите здоровья населения

§ 1. Охрана здоровья граждан: задачи, принципы

§ 2. Система здравоохранения и гарантии осуществления прав граждан на охрану здоровья и получение медико-социальной помощи

§ 3. Медицинское страхование: сущность, законодательная база, пути совершенствования

Некоторые итоги реализации принципов медицинского страхования и дальнейшее развитие реформ

Контрольные вопросы

Литература

Глава 9 Политика государства в области труда и занятости населения

§ 1. Гарантии прав граждан в сфере трудовых отношений

§ 2. Понятие занятости населения. Законодательство о занятости

Основные направления государственной политики в сфере занятости

§ 3. Гарантии государства и система защиты от безработицы

Система социальной защиты от безработицы

Социальные гарантии безработным

§ 4. Пути совершенствования политики занятости

Контрольные вопросы

Литература

Глава 10 Социальная политика государства по обеспечению прав граждан на образование

§ 1. Гарантии и осуществление прав граждан на образование

§ 2. Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 г

Основные цели и задачи образования

Основные задачи государства в сфере образования

Ожидаемые результаты, реализации доктрины

Стипендии учащихся и студентов

Финансирование системы, образования

Контрольные вопросы

Литература

Глава 11 Политика государства по защите интересов семьи

§ 1. Социально-экономическое положение семьи в современной России

§ 2. Основные конституционные гарантии прав граждан в области семейных отношений

§ 3. Совершенствование и развитие нормативно-правовой базы государственной семейной политики

Татьяна Михайловна Апостолова, Николай Рудольфович Косевич
Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации

Раздел I
Теоретические основы социальной политики

Глава 1
Основы теории и методологии социальной политики

Глава 2
Сущность и принципы социальной политики

Глава 3
Структура, объект и субъекты социальной политики

Глава 4
Социальная политика и права человека

Глава 5
Модели социальной политики за рубежом

Глава 6
Социальное партнерство в контексте социальной политики

Раздел II
Правовой механизм реализации социальной политики

Глава 7
Взаимосвязь социальной политики и социальной защиты населения

Глава 8
Политика государства по защите здоровья населения

Глава 9
Политика государства в области труда и занятости населения

Глава 10
Социальная политика государства по обеспечению прав граждан на образование

Глава 11
Политика государства по защите интересов семьи

Глава 12
Политика государства по защите детства

Глава 13
Политика государства по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Глава 14
Политика государства по защите интересов женщин

Глава 15
Политика государства по поддержке пожилых людей и инвалидов

Глава 16
Политика государства по защите прав граждан на жилище

Глава 17
Политика государства в отношении мигрантов

Глава 18
Политика государства в области экологии