Глава 1. Теория и методология формирования и реализации государственных политик
1.1. Государственная политика как управленческая категория
В работе, цель которой – исследование вопросов источников и оснований государственной политики и задания ее в соответствующих программно-доктринальных документах, следует уточнить, что, собственно, в данном случае понимается под «политикой». Определений политики существует огромное число в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что без уточнения обстоятельств рассмотрения, функционального или целевого контекстов задачи невозможно дать ее однозначного универсального определения [1 - Политология: Лексикон / Под ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2007.].Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными, межгрупповыми отношениями, причем деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д. Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте именно данной задачи.
Под государственной политикой в нашей работе понимается совокупность ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации государственно-политических решений (достижения поставленных государственной властью целей) и системы государственного управления этим процессом.
Уточним, что государственная политика должна конструироваться для ее последующей реализации, а вовсе не констатироваться постфактум, по итогам анализа отдельных состоявшихся действий и решений, как это часто понимается в традиционной политологии. Разница заключается в активности и целенаправленности действия, и она такая же, как между созерцанием уходящего и активным созиданием будущего. Авторская позиция, конечно, относится ко второму выбору в этой альтернативе.
Заметим, что «совокупность» целей и мер – это еще далеко не процесс их реализации. Но столь же очевидно и то, что, если кто-то захочет проводить в отдельной сфере некую политику в ключе нашего определения, то он, не имея указанной совокупности, на практике проводить на системной основе политику не сможет. «Политика» в виде программного плана действий (управленческого документа высокого ранга) в любом случае должна существовать.
Из указанной дефиниции вытекает необходимость прежде всего наметить цели, для чего необходим ценностный выбор и его некоторая стабильность. Требуются установление субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося инструментария государственного управления и его дефицита, а также достаточности нормативного регулирования указанных вопросов. Все это имеет отношение к системе государственного управления. Отталкиваясь от заявленных ценностей нужно определение реального исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, а также порядка перехода (переходной траектории). Нужно определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени, а также политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов в установленных процедурах (Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти).
И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), внутренне непротиворечивый и кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1 показана топология государственной политики как предмета проектирования. В программно-доктринальных документах все указанные на рис. 1 элементы должны быть в явном виде определены.
Рис. 1. Топология государственной политики, как управленческой практики
В предложенной схеме заложен важный принцип цикличности или непрерывности проектирования, реализации и текущей корректировки (или рефлексивности к текущим результатам) государственной политики. Возражая против исключительно институционального целеполагания (реформа ради реформы) и устанавливая ценностное начало, только так мы и получаем возможность идентифицировать проблемы. Причем под последними понимаются препятствия, не позволяющие достичь заявленных целей. Проблемная идентификация, таким образом, может быть проведена только на втором этапе, лишь после определения ценностного поля.
Управление требует определенности в части субъектов и объектов управления, управленческих инструментов и ресурсов. Под инструментами понимаются прежде всего нормативно-правовые основания государственных управленческих действий, под ресурсами – административные, природные, материальные, финансовые, информационные, человеческие и иные ресурсы, правомочия и политические возможности.
В результате декомпозиции проблем, требующих управленческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых возможно определение конкретных управленческих мер, решений и действий. Каждое из них материально отображается как управленческий документ, нормативный или нормативный правовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламентами соответствующих государственных органов власти для управленческих процедур. Совокупность подобных документов – программная составляющая программно-доктринальных актов. Уровень государственно-управленческих документов – от федеральных законов, доктрин до посланий Президента Российской Федерации, различных постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.
Сформированный именно так пакет управленческих документов должен быть реализован. Весьма целесообразна до этого момента так называемая априорная верификация решений (обратная связь № 1 на рис. 1). Дело в том, что не всегда удается предусмотреть умозрительно все возможные последствия предлагаемых решений, но они могут быть и масштабными и нежелательными. Необходима проверка, которая должна проводиться с использованием не только экспертных прогнозов, что вполне традиционно, но и математических моделей. Например, в США в штате Калифорния, законы штата в финансово-экономической области не могут быть приняты без апробации на выбранной по рекомендациям ученых и законодательно утвержденной математической модели влияния решений на бюджет, бизнес, доходы населения.
Реализация программы действий приводит к определенным результатам. Они могут отличаться от ожидаемых в силу изменчивости средовых условий или неточности управленческих решений. Необходимо постоянно сравнивать получаемые результаты с планировавшимися, для чего должна быть развита адекватная база мониторинга реализации государственной политики.
В случае расхождения запланированных результатов с реальными требуется корректировка управленческих действий и программы. Здесь свою роль начинает играть обратная связь № 2 (см. рис. 1). Таким образом, в программно-доктринальных документах, которые по замыслу должны содержать механизмы собственной реализации, указанные принципы цикличности, рефлексивности к результатам, текущей корректировки, адекватности к объекту управления должны быть представлены в обязательном порядке.
1.2. Политические и правовые формы существования государственных политик в Российской Федерации
Одним из условий развития правового государства в Российской Федерации является необходимость формирования целостного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенным условием его формирования является согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов, а на основе иерархии из них формируется массив, образуя стройную систему, несмотря на их многообразие и динамичное развитие.Одной из ключевых проблем создания целостного политикоправового пространства в России является неурегулированность системы формирования и реализации государственных политик. Нормативное обеспечение (источники и основания) государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какого-либо установленного порядка и системы принятия подобных актов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.
На федеральном уровне по вопросу системного планирования действует пока только один документ – Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», который имеет статус «для служебного пользования». Документ был разработан при участии Совета Безопасности Российской Федерации и издан одновременно со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 53 7 [2 - СЗ РФ, 2009, № 20, ст. 2444.]). Указ определяет основы стратегического планирования во взаимосвязи с задачами обеспечения национальной безопасности в России, вводит новые документы – стратегии (концепции) развития федеральных округов [3 - Дмитриев М. В ожидании перспектив // Российская Бизнес-газета. 2009. № 727 (43). 10 нояб.]. Но оценка данного документа представляется довольно проблематичной, т. к. официально он опубликован не был.
В 2009 г. Минэкономики России подготовлен и вынесен на общественное обсуждение проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» [4 - Текст законопроекта см.:
В первую очередь это касается предмета регулирования (ст. 1), в связи с этим и следует отметить, что, согласно проекту, государственное стратегическое планирование включает в себя государственное стратегическое планирование и социально-экономического развития, и обеспечения национальной безопасности. При этом проект не регулирует отношения по государственному стратегическому планированию национальной безопасности.
Определенным минусом является то, что в рамках предложенной законопроектом модели статус посланий Президента Российской Федерации остались за скобками. В проекте предусматривается, что Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается с учетом послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации – на основе бюджетного послания Президента Российской Федерации (ст. 20). Не очень логичным выглядят краткосрочные (принимаемые ежегодно) документы в качестве основы для долгосрочных (принимаемых раз в 6 лет на 12 лет). Скорее следовало бы указать на необходимость их корректировки с учетом послания и бюджетного послания Президента Российской Федерации. К тому же разработанный законопроект не учитывает наработок действующего законодательства в сфере социально-экономического планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Анализ законопроекта показывает, что последующий стратегический контроль сводится к опубликованию сводного годового отчета о результатах и ходе исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период. Получается, что принцип ответственности участников процесса государственного стратегического планирования (ответственность за эффективность решения задач и осуществление мероприятий по достижению целей) остается фактически нереализованным.
По уже сложившейся практике решающая роль в системе формирования и реализации государственных политик принадлежит
Президенту Российской Федерации как главе государства. В силу нормы ст. 80 Конституции Российской Федерации в его полномочия входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 и другими положениями Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.
Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Президента Российской Федерации определяются основные направления развития российского государства, намечается тенденция усиления их роли в формировании государственных политик. Причем в политических кругах данный вид документа рассматривается как конституционно-правовое основание формирования стратегии правового развития Российской Федерации [6 - Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерациио состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 г. //
Кроме того, в Конституции Российской Федерации упоминается еще один специфический вид документа – доктрина (подробнее о существующих в настоящее время видах программно-доктринальных документов см. раздел 1.3). Этот термин используется при перечислении полномочий Президента Российской Федерации в п. «з» ст. 83 Конституции Российской Федерации, предусматривающем утверждение им военной доктрины. Правовое толкование этой нормы было дано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г., в котором он пришел к выводу, что «основные положения военной доктрины Российской Федерации…являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам. Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний» [7 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.]. Особое внимание обратим на концовку фразы – «не содержит нормативных предписаний»! Это оставляет без ответа вопрос о том, каким образом содержание доктрины в принципе может стать предметом государственного управления. Вполне очевидно, что может и не стать. Таким образом программируется неработоспособность доктрин. Доктрина вроде бы и принята, но выполнять ее необязательно.
Следовательно, доктринальные документы в качестве нормативных правовых актов оказались непризнанными судебными органами. Тем не менее «правотворческая» деятельность демонстрирует распространение практики принятия доктринальных документов.
Ряд судей Конституционного Суда Российской Федерации выразили свое несогласие с данной позицией, аргументировав это следующим образом.
В Основных положениях военной доктрины преобладают нормы-принципы, нормы-цели и нормы-программы и это само по себе характерно для актов конституционного права [8 - Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П.].
Этот акт имеет нормативный характер, потому что его ему придает реализация Президентом Российской Федерации полномочия, предусмотренного ст. 83 (п. «з») Конституции Российской Федерации [9 - Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П.]. То есть утверждение указом Президента Российской Федерации того или иного документа (доктрины, положения, программы и т. п.) означает признание его официальным общеобязательным актом.
Основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе и нормативные, предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению и предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение [10 - Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П.].
Однако в соответствии с приведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, суды могут отказать в правовой защите актам, содержащим основные направления государственной политики, обосновав свое решение не только и не столько тем, что по юридической силе такие акты (нормативный правовой акт – указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ федерального министерства; или ненормативный правовой акт – распоряжение Правительства Российской Федерации) в иерархии занимают позиции ниже федеральных законов и не должны им противоречить, но и простым отсутствием общеобязательного нормативного характера данных актов. В силу такого подхода к политико-правовым доктринальным документам суды могут отказать в рассмотрении дел об установлении соответствия им признанных видов нормативных правовых актов. Здесь, очевидно, возникает разрыв в цепочке формирования государственных политик, отталкивающихся от соответствующей доктрины. Роль доктрин в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого существенно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики.
Данная группа актов напрямую адресована только исполнительным органам власти на федеральном, региональном и отчасти муниципальном уровнях. Иные, не исполнительные, органы государственной власти формально не связаны обязанностью совершенствовать порядок осуществления своих функций в соответствии с направлениями развития, определенными политикоправовыми документами, несмотря на то, что последние иногда напрямую касаются их деятельности [11 - Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 1082-р.].
Выстраиванию системной (стройной) и непротиворечивой государственной политики препятствует также несбалансированность отражения федеральных и региональных интересов при разработке концептуальных документов. В законодательстве Российской Федерации не предусмотрена обязанность ни Российской Федерации, ни субъектов Российской Федерации согласовывать стратегии регионального развития и при их разработке и для уже внедряемых региональных программ с общефедеральными программами модернизации и развития [12 - Доклад губернатора Красноярского края А.Г. Хлопонина на заседании Государственного Совета 21 июля 2006 г. «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» //
Кроме того, для создания системы управления экономическим и социальным развитием страны необходимо осуществление долгосрочного государственного прогнозирования, правовые основы которого заложены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – Закон).
Этот Закон определяет, что первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации, должно содержать специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В данном разделе характеризуется состояние экономики страны, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. При этом, в соответствии с Законом, Правительство Российской Федерации при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу ориентируется на положения, содержащиеся в послании Президента Российской Федерации.
Вместе с тем, Правительство Российской Федерации должно обеспечивать разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы разрабатываются по стране в целом, по регионам, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики. На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство Российской Федерации организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
Однако в нарушение требований данного Закона концепция социально-экономического развития на долгосрочный период длительное время не разрабатывалась и не утверждалась. Возможно, это было вызвано тем, что положения Закона не закрепляют порядок разработки и требования к содержанию долгосрочных программ (в отличие от краткосрочных и среднесрочных), а лишь содержат отсылку к постановлениям Правительства Российской Федерации. Такая бланкетная норма является одним из ключевых препятствий для формирования и реализации данного направления государственной политики, а также еще и создает предпосылки для неисполнения Закона федеральными органами исполнительной власти.
В 2009 г. разработана и введена в действие Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) [13 - СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.]. С утверждением данной Концепции все еще сложно говорить о наличии действенной системы планирования на долгосрочную перспективу. Концепция разрабатывалась в течение двух лет (в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г.) на волне роста основных экспортных составляющих российской экономики и проблемы кризисного спада российской экономики в ней практически не нашли своего отражения. В результате, издававшиеся позже документы программного характера хоть формально и декларировали на практике свою взаимосвязь с Концепцией, но по сути ставили уже цели и задачи, сообразные реальной ситуации. Таким образом, системное долгосрочное планирование в России на данный момент сложно считать реализованным.
В результате в настоящее время в России более или менее полноценно осуществляется только краткосрочное и среднесрочное прогнозирование и программирование. Вместе с тем полномасштабная и ответственная реализация государством своих функций по долгосрочному прогнозированию не означает возврата к плановой экономике, она необходима для системного построения комплексной государственной политики на длительную перспективу. Долгосрочная перспектива, перекрывающая по временной глубине электоральные циклы федеральных органов государственной власти и определенная в виде нормативного акта, могла бы снизить субъективный фактор приходящих и уходящих руководящих персон или партий, привнести искомую предсказуемость и устойчивость государственных политик России.
Закон не лишен и иных недостатков, присущих, впрочем, всей системе формирования и реализации государственных политик. Так, он недостаточно ясно закрепляет правовой статус концепций социально-экономического развития, содержит некоторые коллизии с бюджетным законодательством.
В конечном счете неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, отсутствие комплексного подхода в государственном прогнозировании не позволяют обеспечить проведение предсказуемой и прозрачной государственной политики.
Для решения указанных проблем необходимо определение статуса политико-правовых актов, повышение ответственности органов исполнительной власти за их разработку, согласование и реализацию. Помимо этого, следует закрепить статус концептуальных и доктринальных документов в качестве актов более высокого уровня для придания им большей юридической силы, что обеспечит государственному прогнозированию и планированию и государственной политике в целом большую устойчивость и будет способствовать созданию стабильной системы принятия управленческих решений. На конец 2009 г. статус российских программно-доктринальных документов еще не был определен.
1.3. Роль, статус и место доктрин в иерархии правовых и политических документов государственного управления
Цели создания и легитимизации доктрин в российском законодательстве, т. е. их имплементации в законодательное и государственно – управленческое пространство России, могут заключаться в:– упорядочении, управленческой организации, обеспечении обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по управлению развитием государства;
– определении и нормативно-правовом закреплении самих целей, как согласованных в обществе и в государстве ценностей развития, в их связи с общими конституционными императивами, общим государственным строительством и иными государственными политиками, как более высокого уровня, так и иными частными политиками;
– создании системы (публичного механизма) управления экономическим развитием страны, отличающейся прозрачностью и устойчивостью в условиях изменчивости политической конъюнктуры.
При правовом закреплении обязывающих норм и их реализации, доктрины могут утверждаться федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В таком случае она будет являться нормативным правовым актом и станет актом, обязательным к исполнению для всех органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, включая нерезидентов.
Доктриной должны устанавливаться цели, задачи, принципы, ресурсные источники, основные механизмы и мероприятия, определяющие и влияющие на экономическое развитие страны, их временные рамки, единый понятийный и терминологический аппарат в области экономического развития, система (структура) органов и организаций, их статус и ответственность в сфере управления развитием Российской Федерации.
Доктрину, как вид документа, следует относить к классу программно-доктринальных государственных документов. Традиция в современной России заключается в том, что они зачастую являются чисто политическими документами, не неся в себе административно-правового содержания. Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными. Это относится подчас и к посланиям Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которые имеют схожие признаки. С точки зрения возможного практического использования доктрин и повышения уровня их управленческого воздействия на функционирование исполнительной власти, обязательности ее для всего механизма реализации в ней могут быть предусмотрены специальные нормативные конструкции. Как видно из рис. 2 доктрина может влиять на ряд законодательных актов в системе российского законодательства и политической нормативистики, включая ежегодные послания Президента Российской Федерации.
Рис. 2. Место доктрин в системе механизмов и документов российского законодательства и политической нормативистики
Доктрина должна быть достаточной для генерации на ее основе долгосрочных и среднесрочных программ развития и конкретных действий текущего периода, планов по финансовому, ресурсному и иному обеспечению реализации управленческих действий и решений, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в части, относящейся к регулируемой сфере, и иных программно-доктринальных документов.
Доктрина государственной политики в определенной сфере должна быть также взаимоувязана с доктринами государственной политики в иных сферах на единой ценностной основе и быть фундаментом для различных стратегий и программ регионального и отраслевого развития. Иными словами, доктрина должна главенствовать и порождать набор официальных управленческих документов, которые задают содержание государственной политики. С учетом того, что она получает в этом случае более прозрачный, прогнозируемый, устойчивый характер, в меньшей степени зависящий от особенностей текущей правящей политической команды, конкретного министра или иных должностных лиц, российская политика придет к большему пониманию населением, зарубежными политическими партнерами страны, т. е. к большей политической эффективности деятельности российской власти.
1.4. Цели, ценности и принципы формирования государственных политик как управленческих практик
Ценностно-ориентированный, нормативно-правовой, системно управленческий и проектный подходы были выбраны авторами как основные для конструирования процедур выработки государственной политики и ее последующей реализации на практике. Подготовка программно-доктринального документа государственной политики в определенной сфере вызывает необходимость взглянуть на собственно доктринальное пространство российского властного процесса. Очевидна его фрагментарность, несистемность построения и значительное количество иных задач, кроме задачи задания и проведения государственной политики.С формальной (внешней) стороны процедуры проектирования государственной политики должны завершиться разработкой, в том числе и с участием научно-экспертного сообщества, доктрины государственной политики России в определенной сфере и созданием пакета нормативных актов для ее реализации, поэтому содержание и форма документа должны отвечать регламентным требованиям, предъявляемым к документам доктринального типа.
Работа должна быть междисциплинарна, поэтому следует активно вовлекать в процесс специалистов из самых разных областей знаний: экономистов, финансистов, социологов, политологов, психологов, демографов, медиков, историков, философов, юристов, математиков и др.
Для принятия в реальных процедурах государственного управления важно, чтобы документ был кондиционным, т. е. имел вид проекта нормативного правового акта. Особыми требованиями являются реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.
Документ обязан быть системным, т. е. содержать в себе:
– ценностный выбор;
– анализ с позиций ценностного выбора действующей версии политики в определенной сфере в России;
– способ определения основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей и ценностей, которые должны быть заданы в явном виде;
– набор идей и концептов по решению идентифицированных проблем и определенный на их основе набор инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления;
– пакетирование инструментарных мер, решений и действий в программную временную развертку и предложение системы необходимых нормативно-правовых инициатив.
В связи с этим работа по подготовке нормативного правового акта, определяющего цели, ценности, требующие решения проблемы и направления реализации предлагаемых решений, состоит из двух этапов.
Этап 1. Проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследования основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений.
Этап 2. Синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к конкретным инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимых нормативных правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Исходя из такой постановки, методологию работ можно представить так, как это показано на рис. 3.
Рис. 3. Методология работы по разработке доктрины
Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, идентификация проблемного поля работы.
Второй этап начинается с определения необходимых управленческих решений, требующихся для устранения выявленных на первом этапе проблем, которые представляют собой комплекс конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа.
После проделанной в основном проблемными аналитиками-экспертами работы следует процедура написания документов юристами (при участии в обсуждениях проблемных экспертов).
Указанная методология позволяет синхронизовать работы и привести к качественному запланированному результату и является универсальной при разработке практически любых государственно-управленческих документов и решений.
Соответственно по итогам первого этапа рекомендуется провести первичную верификацию результатов исследования в виде публикации и обсуждений (это может быть открытый «круглый стол», конференция).
На втором этапе формируется пакет проектов нормативных правовых актов и иных государственно-управленческих документов, который может уже следовать обычным процедурам принятия актов такого рода.
Важно показать, как именно проводится идентификация проблем на стадии перехода от установления ценностных целей к стадии проблемной декомпозиции. Эти процедуры идентичны методу проведения факторного анализа. Целесообразен краткий экскурс в методологию факторного анализа.
Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Это позволяет идентифицировать проблемы, как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления. Под факторами понимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на какой-либо параметр мониторируемого явления, процесса, состояния, в данном случае в виде поставленной цели. Часто факторы приобретают видимость проблем, препятствий на пути к цели. Категория «ценность», как целевая характеристика, вполне оцениваемый, в том числе количественно, параметр. Поэтому проблемы, факторы, препятствия в настоящем контексте синонимичны.
Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия-проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее.
На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и угрозами и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать, негативные – купировать, преодолевать и искоренять. По отношению к рискам и угрозам нужно вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения, т. е. их минимизации.
Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.
Итак, определение факторов выступает обязательным звеном при проектировании государственной политики в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.
Какие методы идентификации факторов существуют на практике?
1. Чаще всего в российской практике и в традициях патернализма – это указание, формулируемое на высоком политическом уровне, так называемая политическая установка. Может иметь место и какая-либо исходная теоретическая посылка. Главной ее особенностью является субъективизм, а отсюда не самая высокая адекватность и даже достоверность.
2. Допустимы здравые, или «очевидные» на первый взгляд, лежащие на поверхности соображения. Например, рождаемость увеличивается по мере роста уровня жизни населения. Однако, как следует из более детального анализа, рождаемость в этом случае может даже уменьшиться. Фактор материального благосостояния (его рост) действует неодинаковым образом для разных исходных условий.
3. Возможна распределенная множественная экспертная оценка и самого состава набора факторов и значимости отдельных факторов в нем.
В этом методе при выборе числа экспертов необходимо иметь в виду, что, с одной стороны, малая их численность (в пределе один эксперт), являясь благоприятным фактором снижения издержек процедуры, не обеспечивает должного уровня качества их интегрального результата, требуемого для принятия обоснованных итоговых оценок. С другой стороны, большое число экспертов обусловливает обратную ситуацию, также не содействующую условиям оптимальности получения результата.
При определении приемлемой численности экспертов можно исходить из методологических посылок, сформулированных, во-первых, в классической теории тестов. В ней доказано, что зависимость роста надежности агрегированных суждений испытуемых и величины агрегата (число испытуемых) описывается ускоренно убывающей экспонентой.
Во-вторых, известно, что точность суждений и оценок, выполненных небольшой группой экспертов, не уступает таковым, полученным большой группой экспертов. При этом индивидуальное и медианное значения точности оценок, полученных тремя экспертами соответственно, на порядок и вдвое отличаются от таковых, полученных одним или двумя экспертами, затем незначительно возрастают, достигая максимума в интервале от пяти до девяти экспертов. Отсюда следует, что если веса экспертов равны и значение имеет только итоговая коллективная экспертная оценка, измеряемая стандартным отклонением от значения индивидуальной оценки, то оптимальное число экспертов с учетом критерия затрат равно трем. В случае, если процедура коллективной экспертной оценки используется для увеличения точности итоговой оценки, необходимо большее число экспертов, равное пяти-девяти. Кроме того, когда точность начальных индивидуальных оценок экспертов (частично связанная с уровнем их компетентности, который в целом, однако, полагается приемлемым) оставляет желать лучшего, в дальнейшем увеличение точности их коллективной оценки за счет повышения индивидуального качества работы достигается быстрее и дешевле, чем за счет привлечения дополнительного числа экспертов.
4. Наиболее объективен социологический опрос в среде самого объекта управления, пространство потребностей, интересов, отношений которого непосредственно зависит от объявленной цели (ценности).
5. Возможно использование теоретической зависимости параметров цели от параметров фактора, если она известна.
Цель = F (фактор);
где F – конкретный вид функциональной зависимости.
Однако в сложных социальных, политических, экономических системах детерминированные связи встречаются нечасто.
Вполне реально построить математические модели различных видов, но это не всегда доступно ввиду сложности и неопределенности анализируемых систем.
6. Наиболее универсальным методом доказательства факторной природы тех или иных причин, их ранжирования по значимости является корреляционный и регрессионный анализ.
Корреляционный анализ позволяет, вычисляя соответствующие количественные коэффициенты корреляции, выявить причинно-следственную связь между параметром-причиной и параметром-следствием. Для этого необходимы как минимум две временные реализации. Важно заметить, что практически и политически это означает знание и опору на реальный опыт, не на теоретизирование, доктринальный диктат или фантазии и интуитивное озарение, а на практику.
Корреляционный анализ дает возможность определить, что данный фактор – причина того или иного поведения целевого (ценностного) параметра. Необязательно точно знать все детали механизма связи, однако доказать и взвесить значимость самой причинно-следственной связи оказывается вполне возможным. Принципиально важным является вывод, что доказать отсутствие причинно-следственной связи двух процессов можно однозначно. Например, однозначно доказывается, что так называемая стерилизация финансов в российской экономике на инфляцию не влияла, что означает серьезную ошибку государственного управления в сфере финансов.
Если связь параметров нелинейна, то строится уравнение их связи – регрессии.
Определение в процедурах факторного анализа препятствий – наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос «Что мешает достижению целей?». Однако каждая из этих крупных проблем сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня. Здесь переход на каждый последующий уровень – результат ответа на вопрос «В чем причина вышележащей проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?». Декомпозиция осуществляется до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого (или таковой потребности уже нет) с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти.
Ширина же ветвления проблемы, т. е. количество конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод о том, что по наитию, или интуиции, найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и программные пакеты.
Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка – синтез и конструирование пакетированных решений.
Очень важным в ответственном государственном управлении является вопрос о балансе интересов при постановке целей и нахождении их решений. Здесь возникает важный методологический вопрос о том, как находить решения в случае множественности и противоречивости интересов различных участников общественных отношений. Это самый распространенный случай на практике, когда, как правило, говорят о конфликте интересов.
Первое, – необходимо знать обо всех акторах, участниках отношений. Второе – следует знать все их нравственно и общественно признаваемые интересы. И, третье, – видеть сложные синтетические формулы реализации интересов в их комплексе, не пренебрегая никакими значимыми из них. Иными словами, предлагается принцип «баланса интересов». В общем случае такой подход входит в область политико-управленческих технологий, обозначаемую как политический центризм.
Еще одним существенным моментом становится вопрос о степени радикализма и поляризации выбираемого решения. Как известно, спектр возможных решений всегда широк, а сами они вариативны. Неслучайно в разработках органов власти обычно присутствует набор сценариев: пессимистический, оптимистический и «нормальный». Всегда возникает так называемая ось координат для данного решения.
Перечислим универсальные принципы, методологически важные для формирования государственной политики.
1. Принцип социального гуманизма.
2. Принцип множественности и баланса интересов, культуры центристского выбора.
3. Принцип меры традиционализма и реформаторства (модернизма).
4. Принцип цивилизационной идентичности.
5. Принцип ценностного целеполагания или ценностного резонанса во всей управленческой пирамиде мер, решений и действий.
6. Принцип стратегического телескопа, т. е. сочетания долгосрочного, среднесрочного и текущего планирования и управления.
7. Принцип увязанности частных государственных политик в едином ценностно-целевом пространстве.
8. Принцип алгоритмизации проектирования решений в их связи с объявленными ценностными целями.
9. Принцип реалистичности и политической реализуемости.
10. Принцип разделения целей и средств, политических и управленческих решений.
11. Принцип системности государственной политики в пространстве российского законодательства и политической нормативистики.
1.5. Базовые понятия в системе формирования и реализации государственных политик
Роль базовых понятий и определений исключительно важна при формировании и реализации государственной политики для синхронизации работ, единого понимания содержания и вырабатываемых предложений. При проектировании государственно-управленческих документов дефиниции приобретают даже более нагруженное значение, чем в общенаучном гуманитарном познании, играя определенную роль, как часть самого управленческого построения.Многие понятия в общем, не конкретизированном, случае нередко имеют многозначное толкование, поэтому необходимо дать их определение в контексте настоящей работы. Базовые понятия и их понятийные разложения должны быть жестко связаны с проблемно-целевой структурой работы и «работать» в ее смысловом, т. е. проектировочно-управленческом контексте.
В этом смысле стандартные понятия (из учебников, энциклопедических словарей) часто не подходят для целей практической работы. Определения в государственно-управленческом смысле в основном должны апеллировать к узловым составным элементам управления, таким, как цель (ценность), субъект управления, инструментарное содержание управления, объект управления, мониторируемые показатели изменчивости объекта управления, технологический и конкретный контекстный характер. Такое требование к дефиниции позволяет использовать ее для структурирования иерархии понятий в пирамиде государственного управления, в цикле управления, в определении обязательных элементов управления, без которых оно превращается в общеописательный материал.
Поставленная же задача разработки заключается в ином – предложить практикующей государственной власти работоспособный и ответственный инструмент управления. При этом естественно, что определение, построенное под задачи и в целях настоящей разработки, не конфликтует с каноническим общеупотребительным, а напротив, задает акценты, подсказывает решения проблемы, что очевидным образом организует всю дальнейшую разработку управленческих решений.
В соответствии со стартовым видением проблемного поля и поля управленческих решений каждый термин уже в своем определении содержит и задает конкретные функциональный и концептуальный подходы, работающие сквозным образом во всей работе. Для последующего исследования понадобятся опорные термины и категории, приводимые ниже.
Доктрина государственной политики – это государственно-управленческий политический и нормативный правовой документ, задающий формирование и содержание государственной политики в определенной сфере, программ ее реализации, на основе которого создается и приводится в действие механизм ее исполнения, принимается в форме федерального закона либо указа Президента Российской Федерации.
Управление развитием страны — определение основных целей развития и создание условий, содействующих их реализации (нормативно-правовых, мотивационных и др.).
Государственная политика (в управленческом смысле) – система целей и ценностей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативно-правовыми актами, и программами, направленными на реализацию поставленных целей.
Устойчивость роста (развития) – постоянность и управляемость развития при гарантированности обеспечения целевых показателей в долгосрочной перспективе.
Государственное управление – реализация совокупности целей, мер, решений и действий по их осуществлению, в основном заданных соответствующим публичным государственно-управленческим документом.
Система государственного управления – государственные органы, их функции, процедуры управления (планирование, выработка решений, основополагающие доктринальные и иные управленческие документы, реализация решений, контроль результатов, коррекции), порядок взаимодействия государственных органов (субординация и координация), а также негосударственных акторов и процедуры их взаимодействия с государственными органами.
Формирование государственной политики – провозглашение принципов и ценностей, постановка целей государственной политики, разработка и принятие решений по их достижению, определение управленческих мер и действий, направленных на их достижение.
Реализация государственной политики – принятие и выполнение управленческих мер, решений и действий для достижения целей государственной политики, контроль их исполнения, оценка полученного эффекта и корректировка государственной политики в режиме обратной связи.
Системность государственной политики – качество государственной политики, характеризующее степень учета многогранности взаимосвязей и взаимозависимостей общественных отношений при формировании и реализации политики.
Прозрачность государственной политики – качество государственной политики, делающее для стороннего наблюдателя очевидным порядок учета различных интересов при формировании и реализации государственной политики, процедуры принятия и реализации решений и результаты их исполнения.
Предсказуемость и устойчивость государственной политики – качество государственной политики, характеризующее степень защиты процессов ее формирования и реализации от произвольного и неправового вмешательства.
Эффективность государственной политики – способность государственной политики в ходе задаваемой ею управленческой практики достигнуть провозглашенные в ней цели.
Источники государственной политики – документарно воплощенное содержание государственной политики, различные виды соответствующих политических и правовых документов.
Основания государственной политики — идейные и ценностные исходные установки, социальные, экономические и иные внешние условия, которые объективно вызывают необходимость принятия управленческих решений, изменения как отдельных политических и правовых документов, так и политической и правовой системы в целом.
Нормативно-политические формы источников государственной политики – заявления, обращения, выступления, программы, послания, платформы и иные документы, выражающие намерения и обязательства политических лидеров и лиц, принимающих решения. Как правило, в документированном виде содержат предписания об элементах обязательности исполнения.
Нормативно-правовые формы источников государственной политики – письменные документы, устанавливающие правила поведения (правовые нормы), принятые управомоченными на то субъектами, обязательные к исполнению и имеющие легитимный характер, обеспеченный, в том числе властным принуждением.
Норма – правило, установленное тем или иным властным субъектом.
Цель – желаемое для субъекта деятельности состояние предмета деятельности (объекта управления).
Ценности – жизненно или по иным причинам особо значимые для субъекта деятельности элементы желаемого состояния предмета деятельности (объекта управления).
Приоритеты государственной политики – основанные на выделенных целях и задачах государственной политики наиболее значимые направления деятельности органов государственной власти по реализации этих целей и задач государственной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективы.
Правовой акт – официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме на референдуме либо органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений.
Нормативный правовой акт (НПА) – правовой акт постоянного или временного характера, содержащий общеобязательные правовые нормы (правила поведения), которые могут быть применены неоднократно неопределенным кругом лиц и действуют впредь до их отмены или признания утратившими силу в установленном порядке, либо до фактической утраты силы.
Ненормативный правовой акт – правовой акт, принимаемый (издаваемый) на основании и во исполнение нормативных правовых актов, содержащий предписания, действующие в отношении конкретного лица (лиц), либо свидетельствующие о возможности его разового или иного ограниченного (индивидуального) применения.
Доктринальный правовой акт – специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы.
Рекомендательный правовой акт – правовой акт, не имеющий обязательного характера, предлагающий примерную модель поведения.
Правотворческий орган – орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом принятия (издания) правовых актов в пределах их компетенции.
Правоприменительный орган – это орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом издания ненормативных правовых актов в пределах их компетенции.
Особенность введенных определений – их системная взаимосвязанность и функциональность в свете поставленной в работе задачи проектирования государственной политики в определенной сфере управления.
Глава 2. Действующие в России процедуры и механизмы формирования и реализации государственных политик
2.1. Актуальность задачи и выбор методов исследования
Особенностью правового государства является необходимость организованного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенное условие его формирования – согласованность и непротиворечивость источников и оснований государственных политик, что позволяет организовывать весь массив действующих актов (при всем их многообразии и динамике) в стройную иерархическую систему, во главе которой находятся программно-доктринальные документы.Проблемой создания целостного политико-правового пространства в России является неорганизованность системы источников и оснований государственных политик. Нормативное обеспечение государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какой-либо системы подобных документов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, их иерархии, соотношения в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.
Поэтому возникает разрыв в процессе формирования и осуществления государственного управления, отталкивающегося от определенных целевых и ценностных установок. Роль программно-доктринальных документов в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого значительно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики в целом.
В конечном счете, неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, ее источников и оснований, отсутствие комплексного подхода в государственном планировании и прогнозировании не позволяют обеспечить проведения предсказуемой и прозрачной государственной политики.
Неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам подготовки и реализации программно-доктринальных документов усугубляется также и наличием избыточного многообразия действующих видов указанных документов.
2.2. Формы правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России
Наличие значительного числа различных форм нормативных и ненормативных актов, имеющих программный и доктринальный характер в современной России, попытки решения на их основе многих вопросов государственного управления ведет к тому, что возникает необходимость более подробно рассмотреть принятые доктринальные документы и определить направления повышения их качества, исполняемости, и, следовательно, создания системы более эффективного государственного управления.
Задачи анализа, результаты которого представлены в настоящей главе, вытекают из цели повышения эффективности государственного управления и включают анализ существующих доктринальных документов [14 - Здесь и далее анализ и выводы приводятся по российскому законодательству и не включают аналогичные документы, принятые органами Союзного государства России и Беларуси и Содружества Независимых Государств.] и их правового регулирования, выявление их достоинств и недостатков на современном этапе и выработку рекомендаций по совершенствованию доктринальных документов, способствующих достижению поставленной цели.
Основным методом анализа являлся контент-метод, но применялся также системный и сравнительный анализ.
Были проанализированы основные виды доктринальных документов, принятых на федеральном уровне с 1992 г. по январь 2010 г. [15 - Тексты доктринальных и программных документов: СПС «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс».], и рассмотрены особенности доктринальных документов субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края.
Основные анализируемые аспекты – это уровень принятия документа, его статус, содержание, цели и задачи, сроки, на которые рассчитан документ, управленческая часть содержания, порядок финансирования реализации доктринальных документов, механизмы ответственности за результаты реализации.
Одним из результатов анализа действующих доктринальных документов стала необходимость формулировки основных понятий, отсутствующих в действующем законодательстве, но необходимых для понимания сути возникших проблем.
В законодательстве отсутствует сама дефиниция доктринальных документов. Поэтому для исследования в качестве доктринальных отбирались документы, определяющие цели, задачи, средства, порядок действий для регулирования и развития определенной сферы общественных отношений и государственного управления на определенный срок и направленные на решение приоритетных задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти, т. е. документы, содержание которых как-то напоминает доктринальный контекст.
Принятие различных доктринальных документов началось с самого образования современной Российской Федерации. Первые документы подобного рода были приняты еще Верховным Советом [16 - Например, Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 г. № 5494-1 «О Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации»; Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 12 августа 1993 г. № 5615-1 «О Программе развития гражданской авиационной техники России до 2000 года» и др.]. Затем после кризиса 1993 г. и референдума по Конституции Российской Федерации разработка и принятие таких актов перешли в компетенцию Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации. На федеральном уровне органы законодательной власти практически были исключены из числа субъектов правотворчества, принимающих доктринальные документы, чего нельзя сказать об уровне субъектов Российской Федерации, где зачастую наиболее важные доктринальные документы принимаются в форме законов субъектов Российской Федерации [17 - Например, Закон Ставропольского края от 12 марта 2004 г. № 15-кз «О программе экономического и социального развития Ставропольского края на 20032007 годы»; Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 16 «О комплексной городской целевой программе борьбы с правонарушениями, профилактики преступности и обеспечения безопасности граждан в г. Москва на 2006–010 гг.・・ и др.].
В Конституции Российской Федерации из всего разнообразия форм и видов действующих доктринальных актов упоминаются только три: послания Президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), военная доктрина (п. «з» ст. 83) и федеральные программы (п. «е» ст. 71). При этом они лишь упоминаются, прямо не предусматривая необходимость принятия регулирующих их правовых актов и не определяя их статус.
Так, в п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации указано, что к исключительному ведению федеральных органов государственной власти относится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Однако дальнейшего системного правового регулирования доктринальные документы не получили.
С 2000-х годов принятие различных доктринальных документов имело практически массовый характер, уже многие сферы общественных отношений охвачены ими и практически все наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью. Хотя, как это будет показано в дальнейшем, действенность такого подхода не выдерживает критики.
Несмотря на значительное число существующих доктринальных документов, в Российской Федерации так и не был принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге, зачастую затруднительно определить различия между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов. Но главная сложность заключается в том, что непонятен статус доктринальных документов, их обязательность для исполнения, сам механизм их исполнения, их соотношение между собой. На данный момент невозможно скоординировать один доктринальный документ с другим, поскольку опять-таки непонятен их статус и юридическая сила.
В результате складывается ситуация, в которой доктринальные документы имеют характер не правовых, а политических актов, зависящих от воли конкретных лиц государства, а не обусловленных необходимостью развития общества и государства. Таким образом, на сегодня единственным выходом для определения статуса и места доктринальных документов в иерархии правовых актов остается классификация их по юридической силе, в соответствии с которыми были приняты (утверждены) конкретные документы (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации и т. д.) и придание этим доктринальным документам силы того акта, которым они были оформлены.
Таким образом, представляется необходимым нормативный правовой акт, регулирующий статус доктринальных документов, их виды, порядок принятия и требования к содержанию. Подробнее предложения по такому акту рассматриваются в главе 3.
В общей сумме с начала 1990-х годов было принято более 800 различных внутригосударственных доктринальных документов (без учета ведомственных целевых программ). Только за 2008 г. было принято более 50 новых доктринальных документов. Однако, несмотря на их значительное число, все они неоднородны как по форме, так и по содержанию. Необходимо отметить, что по сфере регулирования в 2000-х годах доктринальные документы претерпели определенные изменения по сравнению с 1990-ми годами, что объясняется изменением как социально-экономической, так и политической ситуации. Так, большая часть документов 1990-х годов принималась по вопросам реформирования экономики и в сфере социальной политики. Среди более поздних значительно чаще встречаются документы, посвященные развитию отдельных отраслей промышленности (особенно стратегически важных), таких как оборона, правовая система, хотя, конечно, вопросам социальной политики по-прежнему отводится значительная часть документов, но при этом практически полностью отсутствуют программы реформирования экономики.
Доктринальные документы неоднородны не только по сфере регулирования и содержанию, но и по видам. Обобщая все сказанное, в имеющемся неупорядоченном массиве можно выделить несколько их основных видов: доктрины, программы, концепции, стратегии и ряд других. Количественное соотношение и общая характеристика видов доктринальных документов представлены в табл. 1 и 2. Каждый из этих видов имеет свою специфику как в порядке принятия и правовом регулировании, так и в правовом статусе в целом. Поэтому необходимо рассмотреть каждый вид доктринальных документов отдельно.
Таблица 1
Уровень принятия российских доктринальных документов с 1992 по 2010 г.
При виде такого множества документов становится ясно, что при управлении невозможно опираться на столько стратегий или концепций. А коль приняты 259 концепций, то казалось бы должно быть столько же и политик во исполнение этих концепций. Но на самом деле как концепции зачастую не имели никакого управленческого содержания, так и «политики» издавались вовсе не для их реализации, а скорее как дань политической коньюнктуре.
Рассмотрим отдельные виды претендующих на доктринальность существующих документов.
Таблица 2
Соотношение основных характеристик российских доктринальных документов
2.2.1. Послания Президента Российской Федерации
Правовое регулирование посланий Президента Российской Федерации ограничивается их упоминанием в Конституции Российской Федерации (п. «е» ст. 84), Бюджетном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Соответственно отсутствует и их дефиниция. Имеются два основных вида посланий: послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее – Послание) и бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее – Бюджетное послание). Также законодательство не содержит запрета на обращения и послания Президента Российской Федерации по другим вопросам.Из вышеназванных положений Конституции Российской Федерации о том, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80) и обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84), можно сделать некоторые выводы. Именно в своем Послании Президент Российской Федерации может определять основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год, а также давать свою оценку положению дел в стране.
Но основной проблемой посланий является неясность их статуса. Другие программные документы также не определяют свой статус, но они оформляются, как правило, соответствующим правовым актом органов государственной власти, силу которого им можно придать. Послания же вообще никаким актом не оформляются. Из этого следует, что они сами по себе могут быть не обязательны для исполнения. Кроме того, понятно, что столь сжатый документ не может содержать необходимого числа управленческой атрибутики. Поэтому можно сделать вывод, что послания во многом имеют характер декларативного политического документа, который представляет общественности позицию главы государства. Но конституционная норма, согласно которой в Послании определяются основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год является в управленческом смысле весьма требовательной. Однако эта норма ни правового, ни практического подкрепления не имеет.
Учитывая все вышеперечисленное, представляется возможным реконструировать следующее определение послания. Итак, послание – ежегодный политический документ, представляемый Президентом Российской Федерации, дающий оценку положению дел в стране и определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства на соответствующий год.
Несмотря на свою декларативность, послания могут оказывать серьезное влияние на политический и законотворческий процесс. Это вытекает из полномочий Президента Российской Федерации и возможностей его влияния на указанные процессы. Так, на политический процесс Президент Российской Федерации может влиять путем назначения Председателя Правительства Российской Федерации (с согласия Государственной Думы), принятия решения об отставке Председателя Правительства Российской Федерации, назначения федеральных министров и освобождения их от должности, назначения глав регионов Российской Федерации и т. д. Учитывать позицию Президента Российской Федерации, изложенную в Послании, необходимо в законотворческом процессе, т. к. он обладает законодательной инициативой и правом отлагательного вето на принятые законопроекты.
Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» рассматривает первое после вступления в должность Президента Российской Федерации Послание в качестве одного из инструментов определения концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Предполагается, что в специальном разделе Послания будет охарактеризовано состояние экономики Российской Федерации, сформулированы и обоснованы стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. И если в посланиях В.В. Путина «Какую Россию мы строим» (2000 г.) [18 - Российская газета. 2000. № 133. 11. июль.] и «О важнейших общенациональных задачах» (2004 г.) [19 - Российская газета. 2004. № 109. 27. май.] крупные блоки выступления были посвящены экономическим проблемам и задачам, то Послание Д.А. Медведева 2008 г. [20 - Российская газета. 2008. № 230. 6 нояб.] в основном посвящено внешней и внутренней политике страны, а экономические вопросы упоминаются лишь вскользь, отсылая к подготовленной Правительством Российской Федерации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
В современном законодательном процессе посланиям Президента Российской Федерации придается первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации строится в соответствии с приоритетными задачами, поставленными, в том числе в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации. Законопроекты, которые вносятся Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в целях реализации посланий Президента Российской Федерации, рассматриваются обычно в первоочередном порядке.
В последние годы данная тенденция только усиливается: Контрольное управление Президента Российской Федерации ежегодно готовит доклад об итогах реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений Послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления [21 - См., например, доклад Контрольного управления Президента Российской Федерации «О выполнении основных положений Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год» от 9 мая 2006 г. //
Кроме того, во исполнение, например, Послания 2007 г. [23 - Российская газета. 2007. № 90. 27. апр.] было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.» [24 - СЗ РФ, 2007, № 26, ст. 3196.], а также девять актов органов исполнительной власти, посвященных мерам, направленным на реализацию положений Послания 2007 г. Если сравнивать с 1997 г., то в этот год было принято только одно постановление Правительства Российской Федерации.
Все это свидетельствует о том, что значение Послания во многом зависит от «расклада» политических сил в России и от влияния Президента Российской Федерации на политический процесс.
Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию принимались начиная с 1994 г. Интересно, что до 2003 г. включительно послания имели различные названия, а послания 2004–2007 гг. названы одинаково («О важнейших общенациональных задачах»). Поскольку в Конституции Российской Федерации не определяется форма Послания, то она может иметь изменчивый характер, в зависимости от желания Президента. Например, Б.Н. Ельцин использовал «двухформатное» Послание. Письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении Послания. В.В. Путин пошел по другому пути. Речь Президента стала совпадать с Посланием. Вообще нужно отметить, что послания Б.Н. Ельцина были значительно более объемными (в среднем в 2–3 раза), чем послания последних двух Президентов Российской Федерации.
В отличие от общего Послания, Бюджетное послание не упоминается в Конституции Российской Федерации. Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этой статье говорится о том, что Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.
Как видно, указанная норма не содержит определения Бюджетного послания, а в бюджетном процессе ему отводится роль одного из оснований составления проекта бюджета. Интересно, что первый документ, в котором упоминалось Бюджетное послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [25 - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 46, ст. 1543.], который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетного послания (ст. 20). К ним относились основные показатели социально-экономического развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый баланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государственных доходах на территории РСФСР, проект республиканского бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. Представляется, что такое регулирование Бюджетного послания было более удачно.
В современном же правовом поле статус Бюджетного послания неясен. Отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т. д.
Поэтому можно сделать вывод, что как и Послание, Бюджетное послание имеет характер политического документа, а его роль в значительной степени определяется сложившейся политической конъюнктурой и ролью Президента Российской Федерации в ней. Однако в любом случае Президент Российской Федерации имеет широкие возможности для влияния на бюджетный процесс, а значит, его позицию приходится учитывать.
Понятие «бюджетное послание» можно реконструировать как политический документ, определяющий основные направления бюджетной политики государства на соответствующий период.
До 2007 г. бюджетные послания представлялись на один год, а с 2007 г. – на три года, что обусловлено изменениями в бюджетном законодательстве (бюджет принимается на три года).
Обычно бюджетные послания состоят из пяти-семи разделов: итоги бюджетной политики за прошедший период, принципы и задачи бюджетной политики на соответствующий период, основы налоговой политики, основные проблемы, требующие решения, совершенствование межбюджетных отношений, приоритеты расходов бюджета, управление государственными финансами.
Понятно, что такой вид посланий также не может содержать значительного числа управленческой атрибутики. Кроме того, обычно в Бюджетном послании очень мало конкретных предложений – большинство их еще предстоит дорабатывать (как, например, предложение упорядочить систему льгот в Бюджетном послании 2002 г. без указания каких льгот и как упорядочить).
Для примера рассмотрим бюджетные послания 2003 и 2008 гг. Бюджетное послание 2003 г. состоит из шести разделов: главные итоги бюджетной политики в 2002 г. и начале 2003 г., основные проблемы, требующие решения, основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование межбюджетных отношений. Из всех предложенных для реализации мер уточнена только одна. Снижение ставки НДС до 18 %. Все остальные меры имеют достаточно общий характер. Например, указано на необходимость снижения ставки ЕСН, но при этом нет никаких рекомендаций относительно снижения и сроков реализации. Указано на важность совершенствования распределения расходов между уровнями бюджетной системы, но ничего не говорится о том, каким образом это сделать.
Что касается первого после вступления в должность Бюджетного послания Д.А. Медведева в июне 2008 г., в котором были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики на период с 2009 по 2011 г., то по форме оно традиционно. Подведены основные итоги реализации бюджетной политики в 2007 г. – начале 2008 г. и поставлены задачи политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой политики, пути повышения эффективности бюджетных расходов и совершенствования межбюджетных отношений. Отличие от предыдущих бюджетных посланий состоит в некоторой смене приоритетов политики. В качестве первой цели обозначена борьба с инфляцией, тогда как в предыдущих бюджетных посланиях на первое место ставился экономический рост, за счет которого и планировалось бороться с последствиями инфляции. Таким образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь снижение уровня инфляции стало основным приоритетом, а замедление экономического роста – неизбежным последствием. В рамках этой парадигмы в Бюджетном послании провозглашается отказ от политики роста государственных расходов, несмотря на то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической политики государства.
Основная цель по снижению уровня инфляции, как следует из текста Бюджетного послания, должна быть достигнута Минфином России совместно с Центральным банком Российской Федерации. Интересно, что при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся. В Бюджетном послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании Бюджетного послания можно предположить, что этим роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.
Что касается налоговой политики, то в Бюджетном послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходного налога, что опять-таки не соответствует провозглашенному движению России к социальному государству. Представленные в Бюджетном послании цифры бюджетных расходов на социальные нужды по сути являются индексацией инфляции и совершенно не отражают разрыв в уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, а также транспортная инфраструктура названы в Бюджетном послании в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств на 2009–2011 гг., и здесь нужно отметить, что данные направления в формате национальных проектов существуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.
Таким образом, в целом Бюджетное послание 2008 г. рецидивно и продолжает не оправдывающий себя либеральный курс. Например, стратегическим ориентиром государственной бюджетной политики провозглашается «содействие социально-экономическому развитию», но остается не ясным, на какой субъект будут возложены функции по управлению развитием, если государство будет лишь «содействовать». В целом Бюджетное послание Д.А. Медведева практически не содержит указаний на исполнителей поручений и сроки, никому не адресованные тезисы придают тексту Бюджетного послания вид «декларации о намерениях», а не документа, определяющего политику государства и обязательного для исполнения.
В Бюджетном послании не была обозначена смена экономического курса и оно показало, что гарантией преемственности политического курса является не фигура президента или обязывающая сила нормативных правовых доктринальных документов, а команда, обеспечивающая работу Президента и Правительства Российской Федерации. Возможность критической оценки провозглашенных ранее государственных ценностей, пересмотра социальной политики и путей развития экономики страны не была реализована. Отсутствие такой оценки может привести только к повторению уже сделанных ошибок.
Из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что статус Бюджетного послания подлежит уточнению, а если этого не будет сделано, то влияние политических факторов будет оставаться недопустимо высоким.
2.2.2. Доктрины
Несмотря на то, что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции Российской Федерации, которая относит к полномочиям Президента Российской Федерации принятие Военной доктрины, в законодательстве отсутствует правовое регулирование доктрины.В науке доктрина понимается как принятая в государстве система взглядов на цели, методы и средства деятельности определенных институций. Понятно, что управленческая требовательность к документам государственной политики не может ограничиться только системой взглядов. Без управленческой детализации реализовать на практике систему взглядов невозможно. Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют дефиниции отдельных из их видов. Интересно, что и здесь проявляется непоследовательность. Так, Национальная доктрина образования [26 - Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089.] определяет себя, как основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Военная доктрина [27 - Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 17, ст. 1852.] уже выступает как совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Доктрина развития российской науки [28 - Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 884 «О доктрине развития российской науки» // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 3005; 2003, № 31, ст 3106; 2004, № 35, ст. 3614; 2006, № 9, ст. 988.] рассматривается как система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, которыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения.
Как видно, эти определения различаются по содержанию. Представляется, что наиболее точно сущность российских доктрин отражает дефиниция из Доктрины развития российской науки, т. к. она указывает на свою декларативность, но при этом обязательность для органов власти и научных учреждений.
Кроме того, как уже упоминалось, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении указал, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации являются составной частью Концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Отдельно Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным Судом. [29 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3424.] Такая позиция Конституционного Суда еще больше запутала статус доктрин.
Очевидно, что в законодательстве необходимо дать единое определение доктрины.
Всего было принято десять доктрин, из которых действуют девять: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 120 [30 - СЗ РФ, 2010, № 5, ст. 502.]), Доктрина информационной безопасности (утв. Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 г. № Пр-1895 [31 - Российская газета. 2000. № 187. 28. сент.]), Морская доктрина на период до 2020 г. (утв. распоряжением Президента Российской Федерации 27.06.2001 г. [32 - Текст доктрины размещен на сайте
Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 751 [34 - СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089.]), Экологическая доктрина (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р [35 - СЗ РФ, 2002, № 36, ст. 3510.]), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (утв. решением коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г. протокол № 20).
Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом Российской Федерации, две – в форме актов Правительства Российской Федерации и одна – органом исполнительной власти. Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений, такие, как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. Например, для реализации Морской доктрины Российской Федерации были приняты три постановления Правительства Российской Федерации и более десяти ведомственных актов.
2.2.3. Программы
Программы – это наиболее разноплановый вид программных документов, включающий в себя несколько разновидностей. Всего было принято около 400 различного рода программ (без учета ведомственных программ). Несмотря на значительные различия по форме и содержанию разного вида программ, можно выделить ряд общих черт. Наличие конкретных целей и механизмов реализации, установление ответственного за исполнение органа и формирование порядка и объемов финансирования. В законодательстве присутствуют определения только федеральных целевых программ и федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства [36 - Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»].Обобщив все виды программ можно реконструировать, что программа – это документ, содержащий совокупность взаимоувязанных мер, план действий, а также механизмы реализации, направленные на достижение единой цели.
Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого вида будут сформулированы определения отдельных видов программ, среди которых выделим следующие из них.
Президентская программа. В законодательстве Российской Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие этого вида программ можно сформулировать следующим образом. Президентская программа – это программа, инициатором которой является Президент Российской Федерации, содержащая план действий по решению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре президентских программ.
Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах» [37 - СЗ РФ, 1994, № 10, ст. 1117.]. Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 1220 [38 - СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4904.]) и «Российский народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 31 [39 - СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 172.]). Последняя президентская программа датирована 2001 г. [40 - Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. № 1328 «О президентских программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001–2002 годы» // СЗ РФ, 2001, № 47, ст. 4444.], а сам Указ утратил силу в 2004 г. [41 - Указ Президента Российской Федерации от 20 августа 2004 г. № 1086 «Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст. 3542.] За период действия были приняты 16 программ, причем зачастую федеральным целевым программам присваивался статус президентских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те программы, инициатором которых был Президент Российской Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в Центре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и порядок отчетности по реализации президентских программ. Интересно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента Российской Федерации анализировать президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не принималось.
Федеральная целевая программа (ФЦП) – это один из наиболее используемых в последнее время вид программных документов. Кроме того, правовое регулирование ФЦП является не только первым по времени появления, но и, пожалуй, наиболее полным. Первым актом, регулирующим ФЦП, был Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» [42 - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 27, ст. 1558.]. В 1994 г. он утратил силу и был заменен другим Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [43 - СЗ РФ, 1994, № 34, ст. 3540; 1995, № 26, ст. 2397; 1997, № 12, ст. 1381; 1999, № 19, ст. 2302; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 6, ст. 636; 2007, № 32, ст. 4121.]. Во исполнение последнего принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее – Постановление № 594) [44 - Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (с изменениями от 23 апреля, 1 июля, 13 сентября 1996 г., 1, 8 июля 1997 г., 2, 18 февраля, 21 июля 1998 г., 25 января 1999 г.,22 апреля 2002 г., 20 марта 2003 г., 25 декабря 2004 г., 28 июля 2005 г., 20 февраля,14 декабря 2006 г., 26 мая 2008 г., 14 ноября 2009) // СЗ РФ, 1995, № 28, ст. 2669; 1996, № 28, ст. 3383; № 38, ст. 4443; 1997, № 27, ст. 3236; № 28, ст. 3453; 1998, № 32, ст. 3876; 1999, № 5, ст. 681; 2002, № 17, ст. 1682; 2003, № 12, ст. 1140; 2004, № 52, ст. 5506; 2006, № 9, ст. 1016; 2008, № 22, ст. 2573; 2009, № 47, ст. 5665.]. Кроме того, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 13 относит к полномочиям Правительства Российской Федерации разработку и реализацию ФЦП, а в дальнейшем уточняет это положение по отношению к различным сферам общественных отношений (ст. 14, 16, 20, 28). В 1996 г. Государственной Думой был принят федеральный закон «О федеральных целевых программах», однако он был отклонен Советом Федерации и впоследствии снят с рассмотрения. В том же 1996 г. был принят Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ на 1996 г.» [45 - СЗ РФ, 1996, № 35, ст. 4138.].
Постановление № 594 содержит определение данного вида программ, в соответствии с которым ФЦП – увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Далее указываются этапы и сроки разработки ФЦП. Всего выделяются восемь этапов, которые должны проходить с августа по май года, предшествующего включению данной ФЦП в федеральный бюджет. Перечень ФЦП ведется Минэкономразвития России.
В общей сумме с 1992 г. было принято около 200 ФЦП. Очевидно, что такого числа приоритетных направлений развития быть не может. Статус целевого механизма поэтому девальвировался, программы существенно недофинансировались и соотнести этот факт с приоритетностью никак нельзя. Означает это только то, что федеральные целевые программы в нынешнем виде управленческой задачи не решают. На практике из такого массива продолжает реализовываться 51 ФЦП и 34 из них в ближайшие два года должны уже завершиться [46 - Добавили год // Ведомости. 2009. № 214 (2484). 12. нояб.], но могут быть продлены еще на год в рамках антикризисной программы Правительства Российской Федерации.
Особенностью этого вида документов является форма принятия – постановление Правительства Российской Федерации. Кроме того, именно ФЦП обычно предусматривают конкретные меры по реализации программных положений и объемы финансирования с распределением расходов по мероприятиям.
Таким образом, можно утверждать, что ФЦП принимаются по комплексным межотраслевым проблемам, решение которых невозможно с помощью исключительно рыночных механизмов. Кроме того, зачастую ФЦП принимаются по вопросам развития какой-либо территории. Всего таких ФЦП принято около 20 (для Чечни, Татарстана, Башкирии, Удмуртии, Псковской, Брянской, Сахалинской областей и др.). Содержание управленческой части таких программ принципиально не отличается от управленческой части других ФЦП. Единственная особенность – указание более конкретных мероприятий по реализации программы. Например, ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы» [47 - Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 г. № 478 «О федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы» (с изменениями от 2 июня, 7 ноября 2008 г., 4 февраля 2009) // СЗ РФ, 2006, № 34, ст. 3671; 2008, № 23, ст. 2713; № 47, ст. 5481; 2009, № 7, ст. 839.] предусматривает такие мероприятия, как: строительство автодороги Малокурильское – Крабозаводское, строительство бухты на о. Шикотан, реконструкцию детсада в поселке Рейдово и т. д. Но даже в такого рода ФЦП, ориентированных на конкретный регион, много неуточненных мероприятий. Например, та же ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов…» предусматривает такие мероприятия, как: развитие источников нетрадиционной энергетики на Курилах, приобретение морозильного оборудования для районных больниц и т. д. При этом не указано ни какие виды источников энергетики надо развивать, ни как это делать, в какой очередности поставлять в больницы оборудование, какие характеристики должны быть у оборудования и т. д.
Не понятен принцип, по которому отбираются регионы. Представляется необходимым установить критерии и порядок отбора регионов.
Государственная программа. Принято более 30 таких программ. Первые государственные программы были приняты еще Верховным Советом Российской Федерации, а с 1993 г. чаще всего принимаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, но встречаются и указы Президента Российской Федерации. Дефиниция и правовое регулирование данного вида документов отсутствует.
Можно реконструировать понятие государственной программы как программы, не содержащей паспорта программы, принимаемой, как правило, Президентом или Правительством Российской Федерации, направленной на достижение определенных в ней целей.
В качестве примера государственных программ можно назвать. «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006–2010 годы» (постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2005 г. № 422 [48 - СЗ РФ, 2005, № 29, ст. 3064; 2006, № 47, ст. 4907.]), «Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998–1999 годы» (постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 785 [49 - СЗ РФ, 1998, № 32, ст. 3870.]), «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 г. № 328-р).
Как и большинство других нынешних программных документов государственная программа не имеет своего правового регулирования. Несмотря на его отсутствие, на практике особенностями этого вида документов является регулирование отдельных вопросов других программных документов. Например, в 2000 г. были приняты «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утратила силу) и «Военная доктрина Российской Федерации», а в их исполнение в 2002 г. принята «Государственная программа вооружения на 2001–2010 г.».
Хотя и здесь необходимо отметить непоследовательность законодателя. Существуют две государственные программы, которые регулируют самостоятельные и актуальные сферы общественных отношений. Речь идет о постановлении Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы» [50 - СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4080.] и Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» [51 - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 2; СЗ РФ, 1998, № 29, ст. 3538; 2003, № 13, ст. 1229; № 32, ст. 3172; № 47, ст. 4520; 2004, № 34, ст. 3540; 2007, № 18, ст. 2185; 2008, № 12, ст. 1112.]. Эти документы по своему смыслу и сферам регулирования должны были бы быть ФЦП или концепциями.
Федеральная программа. Всего принято около 40 федеральных программ, причем последняя была принята в 2002 г. Определение федеральных программ полностью совпадает с определением государственных программ.
Практически все программы приняты постановлениями Правительства Российской Федерации и лишь несколько указами Президента Российской Федерации. Особняком стоит Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» [52 - СЗ РФ, 2000, № 16, ст. 1639; 2007, № 27, ст. 3213.]. Это единственная действующая на данный момент федеральная программа и один из редчайших случаев принятия программного документа в форме федерального закона.
В период использования федеральных программ был непонятен не только их статус, но и их необходимость, учитывая наличие значительного числа других программных документов такого же характера (государственных программ, ФЦП). Так же, как и у государственных программ, у федеральных программ, за редчайшим исключением [53 - Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 697 «О Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998–1999 годы» // СЗ РФ, 1998, № 28, ст. 3355.], отсутствовал паспорт программы.
Ведомственная целевая программа (ВЦП) – еще один вид программы, который имеет свое правовое регулирование. Принятие постановления Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» [54 - СЗ РФ, 2005, № 17, ст. 1571.] (далее – Постановление № 239) в некоторой степени определило статус ВЦП. Вслед за Правительством Российской Федерации ведомственные акты должны были принять все органы власти, однако немногие органы утвердили такие акты. Одним из достоинств этого вида документов нужно признать наличие паспорта программы и конкретного ответственного органа. Кроме того, Постановление № 239 определило требования к содержанию очень схожие с теми, которые предъявляются к ФЦП. Однако, в отличие от Постановления № 594, Постановление № 239 не содержит дефиниции ВЦП, выделяя два ее вида – аналитическая (указывает цели) и утверждаемая (предусматривает конкретные меры).
Проанализировав виды ВЦП, можно сказать, что ВЦП – утверждаемый федеральным органом исполнительной власти комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед данным органом, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, либо направленных на анализ определенной сферы деятельности органа власти и на подготовку отчетов о результатах деятельности этого органа.
Специальные программы. Обобщив все виды существующих спецпрограмм реконструировать само понятие «специальная программа» можно следующим образом. Это программа, принятие которой обусловлено специальными федеральными законами, направленная на достижение определенных в федеральных законах целей.
В Российской Федерации существуют три вида специальных программ: программы социально-экономического развития Российской Федерации (далее – программа развития), реабилитации радиационно загрязненных участков (далее – программа реабилитации), развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Все эти виды урегулированы отдельными федеральными законами [55 - Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»; Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».].
Программа реабилитации определенна в законе как программа реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемая за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.
В целях реализации программы реабилитации были приняты девять подзаконных нормативных правовых актов, в том числе регулирующие порядок разработки таких программ. Закон предусматривает содержание программ реабилитации, но список достаточно мал и содержит всего семь пунктов, тогда как у ФЦП – одиннадцать. Например, отсутствует пункт о критериях оценки реализации программы.
Программа развития определена в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», как комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Предусмотрено принятие трех программ на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы. Несмотря на это, не приняты программы на долгосрочную перспективу (только концепция), да и другие программы стали приниматься только с 2001 г. Во исполнение закона были приняты, например, «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)», «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)», «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы)».
Закон определил лишь самые общие черты будущих программ. Их принятие оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации. Интересно, что Закон устанавливает обязательность содержания только для программ среднесрочного развития. При этом анализ существующих среднесрочных программ показывает, что по своему содержанию они очень напоминают концепции, т. к. тоже не содержат никаких механизмов реализации.
Закон о поддержке предпринимательства [56 - СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4006; № 43, ст. 5084; 2008, № 30, ст. 3615, ст. 3616; 2009, № 31, ст. 3923; № 52, ст. 6441.] определил федеральные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства как нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. В них определяются перечни мероприятий, в том числе для отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию указанных мероприятий. Однако ни одного такого акта Правительством Российской Федерации пока не принято, хотя Закон вступил в силу с 2008 г.
Программа. Последним видом программ являются одноименные акты. Эти акты принимаются на всех уровнях власти от Президента Российской Федерации до органов исполнительной власти. Правовое регулирование и дефиниция отсутствуют.
Содержание и дефиниции программ ничем не отличаются от государственных программ, федеральных программ, зачастую и концепций. Всего принято около 100 таких актов, хотя в последнее время их стало меньше. Совершенно непонятно зачем нужны такие программы, если есть другие схожие виды.
2.2.4. Концепции
В законодательстве отсутствует понятие «концепция». В науке концепция определяется как система взглядов по какому-либо вопросу, его понимание и толкование (что практически совпадает с общенаучным понятием «доктрина»). В принципе российские концепции соответствуют приведенному выше определению. Поэтому можно утверждать, что концепция – декларативный программный документ, устанавливающий общие принципы и меры государственного регулирования определенной сферы общественных отношений.Из программных документов, наряду с программами, больше всего было принято концепций. Общее их число составило более 250, причем если с 1992 по 1995 г. их принимали немного (всего 17), то с 1996 г. они принимались часто и достаточно равномерно, в среднем по 15–16 в год [57 - Указана численность самостоятельных концепций.]. Первые концепции были приняты еще в 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации. Особенно активно процесс шел в 2007 г. – только за первые полгода принято 13 концепций. При этом концепции присутствуют практически во всей иерархии нормативных правовых актов, но большинство (более 100) приняты актами федеральных органов исполнительной власти. Также популярны распоряжения Правительства Российской Федерации – их более 50.
Типичными примерами концепций являются: «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 1996 г. № 440 [58 - СЗ РФ, 1996, № 15, ст. 1572.]), «Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» (постановление Правительства Российской Федерации от 07 марта 2000 г. № 198 [59 - СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1286.]), «Концепция развития таможенных органов Российской Федерации» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 2225-р [60 - СЗ РФ, 2006, № 2, ст. 260.]).
Условно все концепции можно подразделить на два вида: самостоятельные и концепции, предваряющие собой принятие других более значимых актов (ФЦП, стратегий и т. д.). Например, Постановление № 594 обязывает перед принятием ФЦП одобрить ее концепцию.
Еще одной особенностью концепций является их рамочный характер. В них отсутствует паспорт и предполагается принятие дополнительных актов, указывающих конкретные меры по реализации ее положений. Например, вместе с «Концепцией развития туризма в Российской Федерации до 2005 г.» [61 - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р «О Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2902.] принят в качестве приложения «План мероприятий по реализации Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года». А для «Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006–2008 гг.» [62 - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006–2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» (с изменениями от 9 февраля, 28 марта 2008 г., 10 марта 2009) // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720; 2008, № 7, ст. 633; № 14, ст. 1413; 2009, № 12, ст. 1429.] были приняты 13 ведомственных актов – планов мероприятий. Таким образом, концепции обозначают цели и задачи государственного регулирования в конкретной сфере общественных отношений, но при этом не содержат конкретных мер и механизмов по их реализации. Чаще всего концепции содержат планы по внесению изменений в законодательство.
Несмотря на то, что концепции имеют самую широкую сферу применения и принимаются на всех уровнях власти, возникает неизбежный вопрос: чем концепция отличается от доктрины? Уровень принятия, безусловно, выше у доктрин, но что, если концепция утверждена указом Президента Российской Федерации? Можно было бы предположить, что доктрины регулируют только важнейшие сферы, но в Российской Федерации есть «Концепция внешней политики», «Стратегия национальной безопасности» [63 - Обе утверждены указом Президента Российской Федерации.], «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» [64 - Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации.], которые, наверное, не менее важны. Таким образом, выявить в чем отличия концепций от доктрин из российской практики очень сложно, и кроме этого, имеет место терминологический произвол и неупорядоченность.
2.2.5. Стратегии
В Российской Федерации отсутствует понятие и правовое регулирование стратегий. Обычно стратегия понимается как направления и способы деятельности в какой-либо сфере общественных отношений, т. е стратегия должна содержать определенные механизмы реализации, а не быть чисто декларативным документом, которым она является ныне в Российской Федерации. В российской практике стратегия – декларативный программный документ, определяющий основы регулирования конкретной сферы общественных отношений.Интересно, что в 2007 г. Минрегион России издал приказ [65 - Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации» // Текст приказа официально опубликован не был.], устанавливающий требования к стратегиям развития регионов. Приказ содержит дефиницию стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации как системы мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти. Далее устанавливается, что стратегия принимается на период не менее 20 лет. В целом, Приказ обладает теми же недостатками, что и сами программные документы (неясные механизмы контроля, расплывчатые формулировки), но при этом содержит ряд интересных идей, таких, как согласование стратегий с крупнейшими налогоплательщиками региона. Этот опыт вполне целесообразен для его применения и на федеральном уровне.
Данный вид документов во многом схож с доктриной и концепцией, но при этом обладает рядом специфических черт. За все годы были приняты 36 стратегий, из них 15 – с участием органов исполнительной власти (11 – самостоятельно и 4 – совместно с Правительством Российской Федерации), остальные – Президентом и Правительством Российской Федерации. Из наиболее важных были приняты «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации» (Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608), «Государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236), «Государственная стратегия развития станкостроительной и инструментальной промышленности Российской Федерации на период до 2005 года» (постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. № 1023), «Энергетическая стратегия России» (постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 1995 г. № 1006), «Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 1760-р), «Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006–2008 гг.» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. № 793-р), «Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2020 г.» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р), «Стратегия экономического развития Сибири» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 г. № 765-р), «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» (заявление Правительства Российской Федерации и Банка России от 5 апреля 2005 г. № 983п-П13, № 01–01/1617), «Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года» (приказ Минтранса Российской Федерации от 31 июля 2006 г. № 94), «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года» (приказ Минтранса Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 45), «Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов» (приказ МПР России от 6 апреля 2004 г. № 323), «Стратегия воспитания и развития личности в системе общего и профессионального образования России» (приказ Минобразования Российской Федерации от 19 июня 1997 г. № 1252), «Стратегия повышения конкурентоспособности национальной банковской системы Российской Федерации» (письмо Банка России от 27 июля 2005 г. № 04-15-4/3143), «Стратегия развития транспортного машиностроения Российской Федерации в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» (приказ Минпромэнерго России от 18 сентября 2007 г. № 391) «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 877-р), «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 537).
Так же, как и доктрины, стратегии принимаются по комплексным и важнейшим проблемам, имеют крайне обобщенный характер, не содержат паспорта и конкретных мер реализации, а называют лишь самые общие шаги к достижению поставленной цели, и предполагают принятие дополнительных актов. Однако, в отличие от доктрин, стратегии обычно принимаются не на столь высоком уровне, даже по достаточно важным вопросам. В качестве исключения можно назвать последнюю Стратегию по национальной безопасности Российской Федерации, ранее утверждавшуюся в форме концепции. По содержанию и стилистике отличить доктрину от стратегии довольно трудно. Поэтому вновь возникает вопрос – зачем такой разнобой: доктрины, концепции, стратегии?
В последнее время наметилась позитивная тенденция согласования связанных стратегий. Так, в сентябре 2007 г. были приняты и согласованы между собой «Стратегия развития транспортного машиностроения Российской Федерации в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» и «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года». Этот факт особенно важен, т. к. ОАО «РЖД» – основной регулируемый субъект в данной отрасли.
2.2.6. Остальные программные документы
Основные направления. Правовое регулирование и понятие «основные направления» в Российской Федерации отсутствуют. Обобщая все основные направления можно сказать, что это декларативный программный документ, принимаемый на всех уровнях власти и посвященный вопросам кредитно-денежной политики, приватизации, отчетам органов исполнительной власти о проделанной работе или иным вопросам деятельности органов исполнительной власти.Акты с таким названием не являются редкостью. Всего их принято около 80. Все эти акты условно можно разделить на четыре вида. Акты Государственной Думы, касающиеся кредитноденежной политики, ведомственные акты, отражающие основные направления деятельности на следующий год, акты относительно приватизации, иные акты (в основном ведомственные). Указанные обстоятельства объясняют наличие значительного числа актов Государственной Думы (все посвящены кредитно-денежной политике) и органов исполнительной власти (отчеты, планы). Ко второй группе относится большая часть документов данного типа. Актов в третьей группе немного, причем все имеют идентичное название, меняется только дата, на которую планируется приватизация.
По стилистике, структуре и содержанию основные направления очень похожи на концепции и стратегии. Но при этом они содержат значительно больше отчетного материала, и, главное, в основном их действие распространяется на непродолжительный период.
Политика. Как и у многих программных документов правовое регулирование и дефиниция «политики» отсутствуют.
Дефиницию политики можно сформулировать следующим образом. Политика – декларативный программный документ, отражающий основные нормы, принципы и направления деятельности по осуществлению функций государства в определенной сфере общественных отношений. Из анализа приведенного определения видно, что политика является декларативным документом, вследствие чего непонятна необходимость таких документов на практике. Всего принято около 20 актов такого рода.
Их отличительными особенностями являются высокий статус принятия. Все они приняты в форме указов Президента Российской Федерации и одного закона. [66 - Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями от 31 мая 2002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 18 июля 2006 г., 23 июля 2008 г., 25 июля 2009) // СЗ РФ, 1999, № 22, ст. 2670; 2002, № 22, ст. 2031; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 1, ст. 10; № 31, ст. 3420; 2008, № 30, ст. 3616; 2009, № 30, ст. 3740.] Правда, в последнее время этот вид программных документов используется крайне редко из-за своей схожести с доктринами, концепциями, стратегиями и рядом программ.
Приоритетные национальные проекты (нацпроекты). Правовое регулирование и понятие отсутствуют, но сформулировать понятие можно следующим образом. Нацпроекты – совокупность программных документов, направленных на решение наиболее актуальных (по решению органов власти) проблем общества и государства, обладающие самыми высокими объемами финансирования.
Особенность этих документов состоит в том, что меры по реализации нацпроектов оформляются в виде ФЦП, постановлений Правительства Российской Федерации, актов органов исполнительной власти, но само решение о начале реализации и общие положения конкретного нацпроекта принимаются Советом при Президенте Российской Федерации по реализации национальных проектов.
В настоящее время действуют четыре нацпроекта: «Образование», «Здравоохранение», «Доступное жилье», «Развитие агропромышленного комплекса», планируется к запуску проект национальной инициативы «Наша новая школа» [67 -
2.2.7. Программные документы субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края
В законодательстве Ставропольского края отсутствует понятие программных документов, их видов, не определен их статус.Можно предложить следующую дефиницию для программных документов субъекта Российской Федерации. Это документы, предусматривающие совокупность увязанных между собой мероприятий, направленных на достижение определенных в документе целей и задач, принятые на уровне субъекта Российской Федерации и финансируемые им.
Всего на Ставрополье принято более 100 программных документов.
Программные документы субъекта Российской Федерации чаще всего принимаются во исполнение какого-либо его закона. Например, Краевая целевая программа «Развитие инновационной деятельности в Ставропольском крае на 2006–2008 годы» принята во исполнение Закона Ставропольского края «Об инновационной деятельности в Ставропольском крае», Краевая целевая программа «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2006–2008 годы» во исполнение краевого закона «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2006–2008 годы» и т. д.
Таким образом, региональные парламенты включаются в процесс принятия программных документов. Кроме того, часть их принимается в форме закона субъекта Российской Федерации. К таким документам относятся социально-экономические программы развития региона, программы, требующие наибольшего финансирования. Остальные программные документы принимаются постановлением главы субъекта Российской Федерации.
Требование о принятии документов социально-экономического планирования в форме закона содержится в законодательстве
Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5 и 21 указывает, что программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации представляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и утверждаются законом субъекта Российской Федерации. В ст. 21 также устанавливается обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по подготовке отчета о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и представление его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Аналогичное требование законодательство содержит и в отношении муниципальных образований. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 34 относит принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении также к компетенции представительного органа.
Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования реализовали данные положения федерального законодательства в своей управленческой практике (табл. 3), но и здесь сохраняются свои проблемы – региональные и муниципальные программы социально-экономического планирования не имеют общего вектора развития и не согласованы не только между собой, но и с федеральными актами.
В регионах представлены не все виды программных документов. Так, в них отсутствуют доктрины, стратегии, концепции, т. е. большинство видов программно-декларативных документов. Больше всего принято краевых целевых программ.
В управленческой части программные документы субъектов Российской Федерации, к сожалению, мало чем отличаются от федерального уровня. Им присущи те же недостатки. Так же, как и федеральные документы они содержат много неконкретных положений, в них практически отсутствует механизм контроля.
Таблица 3
Документы социально-экономического планирования субъектов Российской Федерации
Таким образом, можно сказать, что главным позитивным опытом регионов, по сравнению с федеральным уровнем, является вовлеченность в процесс принятия программных документов представительных органов власти.
2.3. Содержание правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России
2.3.1. Структура программных документов
Обязательные требования к структуре присутствуют только для ФЦП и ВЦП (постановления Правительства Российской Федерации № 594 и № 239 соответственно). Указанные документы должны включать в себя следующие разделы: характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа; основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей; перечень программных мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения целевой программы; механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков; оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы. К каждому из этих разделов предъявляются свои требования, которые, впрочем, сформулированы весьма расплывчато.Однако, несмотря на отсутствие правового регулирования, другие программные документы отличаются достаточно похожей структурой. Так, в декларативных документах практически всегда соблюдается следующая структура. Описание и оценка состояния изучаемой сферы общественных отношений, цели и задачи, принципы, государственная политика в данной сфере, перечень общих мер по решению обозначенной проблемы, планируемые результаты. В некоторых из них присутствуют разделы, посвященные финансированию и этапам реализации. Исключения составляют несколько специфических документов, таких, как Военная, Морская доктрины, Доктрина информационной безопасности.
Программы же, кроме ФЦП и ВЦП, содержат похожую структуру, с той лишь разницей, что в них практически всегда указываются источники финансирования, сроки реализации и более конкретные механизмы.
Например, ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007–2010 годы и на перспективу до 2015 года» [68 - СЗ РФ, 2006, № 42, ст. 4380.] содержит также разделы, как: паспорт программы; характеристика проблемы, на решение которой направлена программа; основные цели и задачи программы; сроки и этапы ее реализации; целевые индикаторы и показатели; перечень мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения; механизм управления реализацией программы; оценка социально-экономической и экологической эффективности реализации программы; а также пять приложений, содержащих статистическую информацию.
В принципе ничего плохого в том, что программные документы имеют сходную структуру нет, скорее, наоборот. Однако, если внимательно проанализировать структуру и содержание большинства документов, кроме ФЦП И ВЦП, то становится ясно, что в них не рассматриваются такие основополагающие управленческие вопросы, как ответственный за реализацию орган, критерии оценки успешности реализации, порядок осуществления контроля их реализации, механизм санкций при неисполнении программного документа. В итоге это становится одной из причин того, что к концу бюджетного года распорядители бюджетных средств не успевают реализовать все выделенные им деньги, на что так часто жалуется Минфин России, не говоря уже о том, что многие программы просто простаивают. Так, реализация упоминавшейся ФЦП по развитию атомного энергопромышленного комплекса была прекращена уже с 1 января 2009 г.
2.3.2. Основания и порядок принятия документа. Иерархичность. Подпрограммы
Вполне понятно, что в любом случае документ принимается в связи с положением дел в определенной сфере отношений. Юридически все основания принятия какого-либо программного документа можно условно разделить на несколько групп: состояние той или иной сферы общественных отношений, норма закона или международного договора, поручение вышестоящих органов, реализация более общего программного документа.Безусловным лидером является состояние в определенной сфере отношений. Подавляющее большинство документов свидетельствует о необходимости его принятия вследствие неудовлетворительной ситуации в конкретной отрасли. Принятие программных документов во исполнение норм закона или договора для Российской Федерации является редкостью [69 - Например, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446) принята во исполнение Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».]. Их общее число не превышает 20, хотя в тексте документов зачастую указывается наличие того или иного закона или договора, но признать это обязывающим основанием для разработки сложно.
В 1990-х годах были достаточно часты случаи принятия документов в порядке реализации более общих программных документов. Например, для реализации Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов [70 - Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 222 // СЗ РФ, 1997, № 10, ст. 1173; 1998, № 5, ст. 616; № 29, ст. 3569; № 32, ст. 3891.] были приняты пять ФЦП, а сама программа принята в порядке реализации поручения Президента Российской Федерации.
Порядок принятия, как уже рассматривалось выше, урегулирован только для ФЦП и ВЦП, для остальных же документов этот процесс не так формализован. Перед принятием ФЦП подготавливается ее концепция, которая должна быть одобрена Правительством Российской Федерации. После этого уже готовая программа должна пройти экспертизу в Минэкономразвития России, Минфине России, МВД России (в части вопросов миграции), Минздравсоц-развития России (в части рабочих мест), Минобразования России (вопросы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ), а если в процессе реализации программы может быть нанесен вред экологии, то еще и экологическую экспертизу. После этого проект отправляется на одобрение в Правительство Российской Федерации, однако до принятия решения Правительством проект должен пройти независимую экспертизу. Состав экспертной группы формирует Минэкономразвития России на конкурсной основе. И вот тут заключается главная проблема, поскольку результаты независимой экспертизы отнюдь не обязательны для Правительства. В Постановлении № 594 указано, что необходимо лишь учесть мнение экспертизы. Кроме того, эксперты оценивают только соответствие программы требованиям Постановления № 594. Такое положение дел явно не лучшим образом влияет на содержание программ. Было бы логично результаты независимой экспертизы сделать обязательными, а ее объем не ограничивать проверкой соответствия требованиям Постановления № 594.
Для ВЦП вообще установлена обязательность проведения экспертизы только Минфина России и Минэкономразвития России. Представляется логичным установить обязательность независимой экспертизы.
Говоря о наличии или отсутствии подпрограмм следует заметить, что в ФЦП прямо указываются и называются подпрограммы. ВЦП вообще запрещено разбивать на подпрограммы, что кажется сомнительным решением, т. к. делает программы тяжелыми в описании и в первую очередь тогда, когда в них присутствуют комплексные отрасли. В других же документах, особенно декларативных, прямо не указывается на наличие подпрограмм, но их необходимость понятна из содержания документа. Для декларативных документов характерно принятие не подпрограмм, а документов другого вида. Например, во исполнение Основных направлений энергетической политики [71 - Утв. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 1995 г. № 472 // СЗ РФ, 1995, № 19, ст. 1739.] принята ФЦП «Энергоэффективная экономика» [72 - Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 796 // СЗ РФ, 2001, № 49, ст. 4621; 2002, № 2, ст. 155.].
К позитивным изменениям последних лет нужно отнести то, что программные документы стали согласовываться и приниматься комплексно, т. е. по нескольким смежным или взаимосвязанным отраслям совместно или в один период времени. В 1990-х годах были случаи принятия какой-либо концепции, а программа конкретных мер принималась через значительный промежуток времени. Например, Концепция правовой информатизации органов власти [73 - Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 966 «О Концепции правовой информатизации России» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 27, ст. 2521; СЗ РФ, 2003, № 47, ст. 4520; 2005 г. № 13, ст. 1137.] подписана Президентом Российской Федерации в 1993 г., а соответствующая президентская программа принята только через два года [74 - Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. № 808 «О президентских программах по правовой информатизации» // СЗ РФ, 1995, № 32, ст. 3289.].
Еще одной особенностью последних лет стал отказ от массового продления или принятия идентичных документов с заменой даты. Такая практика раньше была достаточно популярна, хотя понятно, что значительно эффективнее принимать сразу долгосрочный документ и его разбивать на этапы. Практика 1990-х годов вела к непродуманности действий, дубляжу функций, отсутствию четкого плана работы. Сейчас такого рода документов осталось немного.
И, наконец, надо заметить, что значительное число программных документов принимается в качестве популистских мер в целях укрепления авторитета властей. Например, в период постоянных боевых действий в Чечне Президент Российской Федерации подписал «Основы государственной политики по военному строительству». Этот документ предполагал разработку ФЦП по переводу армии на контрактную основу. Однако ни ФЦП не была разработана, ни армия не перешла на профессиональную основу. И таких примеров достаточно (к ним относится и вся ФЦП «Развитие Сочи как горно-климатического курорта» [75 - Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2006 г. № 357 «О федеральной целевой программе «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006–2014 годы)» // СЗ РФ, 2006, № 34 ст. 3670. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 настоящее постановление признано утратившим силу с 1 января 2008 г.], учитывая объемы ее финансирования).
2.3.3. Цели и задачи
Цели и задачи программных документов являются тем ориентиром, который должен быть достигнут в установленные сроки. Особая роль целей и задач состоит в том, что именно на их основе формируется механизм оценки реализации документа, и, если они прописаны расплывчато, то оценить успешность реализации весьма затруднительно.Для анализа этой части программных документов необходимо дать определения цели, задаче и средствам их достижения. В законодательстве отсутствуют дефиниции указанных понятий. Итак, в настоящей работе:
Цель – это желаемые характеристики предмета деятельности.
Задача – это постановка вопросов о преодолении препятствий на пути достижения поставленной цели.
Средства – это деятельностный инструментарий, который используется для достижения поставленных целей и задач.
Из вышеуказанных определений вытекает, что для достижения поставленных целей должны решаться соответствующие задачи с помощью определенных средств.
Постановление № 594, регулирующее статус ФЦП, предъявляет следующие требования к целям: специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы); достижимость (цели должны быть потенциально достижимы); измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей); привязка к временному графику (должны быть оговорены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей). Для задач же установлены лишь требования к описанию важности их решения. При этом Постановление № 239, регулирующее ВЦП, только обозначает необходимость определения целей программы, не предъявляя никаких конкретных требований. Такая разница в требованиях не совсем понятна. Для целевых программ установлено требование описания целей и задач в паспорте программы.
В российской практике принятия программных документов одной из негативных тенденций стало перепутывание целей и задач – вместо целей ставятся задачи. Как пример, рассмотрим цели и задачи ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007
2016 гг.)» [76 - Постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г. № 540 «О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)» // СЗ РФ, 2006, № 39, ст. 4075; 2007, № 1, ст. 263; № 22, ст. 2635; № 47, ст. 5767; 2008, № 51, ст. 6169; 2010, № 1, ст. 102.]. В этой ФЦП установлена следующая цель: приведение условий содержания подследственных в следственных изоляторах и осужденных в исправительных учреждениях в соответствие с законодательством Российской Федерации для перехода к международным стандартам содержания подследственных в следственных изоляторах. Для решения этой цели провозглашены три задачи: реконструкция и строительство следственных изоляторов, в которых условия содержания подследственных соответствуют законодательству Российской Федерации; реконструкция и строительство исправительных учреждений, в которых условия содержания осужденных соответствуют законодательству Российской Федерации; строительство 26 следственных изоляторов, в которых условия содержания подследственных соответствуют международным стандартам. В данном примере имеет место подмена цели задачей, т. к. цель любого программного документа – улучшение положения дел в определенной сфере общественных отношений. Таким образом, целью рассматриваемой ФЦП должно было бы быть улучшение правового положения, быта и жизни осужденных, а достижение при этом соответствия международным стандартам – лишь одна из задач.
Рассмотрим еще один пример – уже упоминавшуюся ФЦП «Развитие г. Сочи как горно-климатического курорта (20062014 годы)». В качестве целей указаны развитие инфраструктуры г. Сочи и создание условий для формирования первого в России горно-климатического курорта мирового уровня; обеспечение российских спортсменов высокого класса тренировочными базами для подготовки по зимним видам спорта; обеспечение возможности проведения в России международных и общероссийских соревнований по зимним видам спорта; обеспечение г. Сочи конкурентных преимуществ в конкурсе на получение права проведения XXII зимних Олимпийских игр и XI Параолимпийских игр 2014 года. Задачи ФЦП следующие: строительство спортивных объектов, необходимых для подготовки российских спортсменов и проведения национальных и международных соревнований по зимним видам спорта, а также олимпийских объектов, соответствующих требованиям Международного олимпийского комитета (МОК); приведение в соответствие с требованиями МОК транспортной, спортивной, инженерной и туристической инфраструктуры г. Сочи; завершение реконструкции аэропорта г. Сочи; обеспечение соответствующего современным требованиям уровня связи; обеспечение надежного энергоснабжения; проведение комплекса природоохранных мероприятий, минимизирующих отрицательное воздействие на окружающую среду.
В приведенном примере хорошо прослеживается подмена, о которой говорилось выше. Учитывая, что ФЦП предусматривает два варианта развития (в зависимости от наличия или отсутствия права на проведение Олимпиады), целями должны были бы быть обеспечение условий для проведения Олимпиады (если г. Сочи получит это право) и повышение уровня жизни населения г. Сочи. А указанные в ФЦП цели – шаги по достижению целей.
Из приведенных выше примеров видно, что цели практически полностью игнорируются, хотя именно они должны служить основой любого программного документа.
Встречаются ФЦП, в которых вообще отсутствуют задачи, что, естественно, недопустимо, т. к. приводит к неясности действий исполнителей, например ФЦП «Старшее поколение на 20022004 годы» [77 - Постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2002 г. № 70 «О федеральной целевой программе «Старшее поколение» на 2002 2004 годы» // СЗ РФ, 2002, № 6, ст. 578.].
Документы, не имеющие своего отдельного правового регулирования, устанавливают цели и задачи в произвольном порядке. Нужно сказать, что практически в каждом документе в той или иной форме присутствуют цели и задачи. Однако эти цели сформулированы общими фразами, что приводит к сложностям при определении конкретных целевых индикаторов, по которым определяется успешность реализации программы. Например, Концепция развития Севера [78 - Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г. № 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» // СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1286.] ставит целью повышение уровня социально-экономического развития региона, но при этом не содержит никаких конкретных подцелей. Понятно, что такие общие цели имеют крайне оценочный характер и не учитывают объективные факторы, которые могут влиять на развитие региона и быть не связанными с Концепцией, например иностранные инвестиции.
Как уже отмечалось, недостатком программных документов является провозглашение в них в основном целей-задач при практически полном игнорировании целей-ценностей. Последние часто присутствуют лишь в документах, регулирующих наиболее важные и социально полезные сферы деятельности (особенно в доктринах). Безусловно, имеют место исключения, но они носят редкий характер.
Представляется логичным установить обязанность разработчиков программных документов провозглашать как цели-ценности, так и цели и задачи, которые должны быть конкретными и в итоге способствовать достижению целей-ценностей.
2.3.4. Финансирование. Сроки и этапы
Порядок финансирования законодательно установлен только для ФЦП и ВЦП, но на практике, как правило, все программные документы, которые содержат раздел, посвященный финансированию, предусматривают стандартные источники. К ним относятся бюджеты всех уровней, внебюджетные средства, которые могут формироваться за счет взносов заинтересованных организаций, иностранных инвестиций (в порядке долевого участия), целевых кредитов. Ведомственные целевые программы финансируются за счет средств, выделенных соответствующему органу из федерального бюджета (аналитическая ВЦП) или за счет средств федерального бюджета (утверждаемая ВЦП). Все программы, финансируемые из бюджета, включаются в приложения к федеральному бюджету. До 2001 г. часть программ финансировалась за счет Государственного фонда занятости населения, однако после его ликвидации на федеральном уровне источником финансирования остался только бюджет. Для финансирования проектов могут создаваться специальные фонды. Это положение, существующее в законодательстве, к сожалению, не часто применяется [79 - Например, постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)» // СЗ РФ, 2001, № 43, ст. 4100; 2004, № 50, ст. 5072; 2006, № 26 ст. 2850.], хотя является общемировой практикой.Постановление № 594 закрепляет, что финансирование вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, осуществляется в основном за счет средств субъекта Российской Федерации. Это положение вызывает удивление, т. к. большинство социальных вопросов отнесено к вопросам совместного ведения, а практически все самые доходные налоги Налоговый кодекс Российской Федерации отнес к федеральным. В такой ситуации лишь немногие «регионы-доноры» могут на достаточном уровне софинансировать ФЦП, а в остальных регионах все программы будут простаивать, ожидая субсидий из федерального бюджета. Указанная проблема ведет к несвоевременности финансирования программ, дополнительным бюрократическим проволочкам, коррупционности системы органов власти.
Программные документы декларативного характера обычно не содержат разделов, посвященных финансированию, особенно если они предусматривают принятие дополнительного акта для своей реализации.
Вопросы о сроках и этапах реализации программных документов решаются в каждом конкретном случае. Большинство документов в своем названии содержат указания на сроки реализации. В конце 2000-х годов наметилась тенденция к созданию долгосрочных программных документов, разделение которых на этапы необходимо. Но все-таки большинство принимается на три-пять лет, т. е. на среднесрочную перспективу. Обычно программы со сроком реализации до трех лет не разделяются на этапы, все, у которых он выше, чаще всего делятся на два этапа (крайне редко на три [80 - Например, Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 г. N 1265-р // СЗ РФ, 2003, № 36, ст. 3557; 2008, № 30, ст. 3682.]). Обычно цель первого этапа – подготовка и создание условий для выполнения основных целей и задач документа или выполнения быстрореализуемых проектов на основе уже имеющейся материальной базы [81 - Например, постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2007 г. № 54 «О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007–2011 годы» // СЗ РФ, 2007, № 7, ст. 883; № 51, ст. 6361.]. Деление документов, имеющих долгосрочный период реализации, на два этапа представляется не совсем целесообразным. Реализация комплексных проектов должна оцениваться по достижению поставленных в документе конкретных целей-задач, которых должно быть достаточное число для такой оценки. Поэтому для более тщательного контроля за реализацией положений программных документов и возможности их своевременной корректировки целесообразно разделять документ на большее число этапов.
2.3.5. Управленческая составная часть документов
Основной составной частью любого документа должна быть управленческая часть, т. е. та, в которой определяются программа действий, механизмы реализации, ответственные исполнители, порядок контроля и т. д.Далеко не все виды программных документов содержат все пункты управленческой части. Так, доктрины и стратегии крайне редко указывают на ответственных за их реализацию лиц и конкретные механизмы. Как правило, все пункты управленческой части содержат только программы. Нужно сказать, что программные документы 2000-х годов претерпели серьезные изменения по сравнению с документами 1990-х годов. Особенно это касается стилистики документов и их объемов. Более новые документы стали значительно суше по содержанию и в то же время значительно объемнее. При этом, если основной «болезнью» документов 1990-х годов было их неисполнение, то современные документы зачастую содержат расплывчатые формулировки, которые можно толковать, исполнять и оценивать результаты совершенно по-разному. В целом необходимо заметить, что документы 1990-х годов содержали больше статистики и конкретных данных, другое дело, что исполнение этих документов часто шло вразрез с их содержанием.
Обычно в одном из первых пунктов любого нормативного правового акта содержится указание на область регулирования и статус документа. Однако, к сожалению, это общее правило не распространяется на программные документы. Практически отсутствуют документы, которые бы определяли свой статус или хотя бы очерчивали сферу регулирования. Кроме того, ни одно из двух постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих ФЦП и ВЦП, не содержит указания на такой пункт в тексте этих документов. Российские документы практически всегда начинаются с характеристики проблемы и ее значимости, переходя затем к вопросам реализации. В итоге складывается ситуация, при которой область регулирования должна угадываться из названия. Может быть, это приемлемо для некоторых документов, но далеко не для всех.
После описания проблемы, определения целей и задач следует раздел, посвященный мероприятиям по реализации документа. Этот раздел присутствует во всех типах программных документов с разной степенью конкретизации. В декларативных документах обычно указаны наиболее общие мероприятия, например, такие, как укрепление границ (Военная доктрина). В программах же указываются более конкретные программы действий. Однако и здесь возникают серьезные вопросы. Дело в том, что большинство программных мероприятий описано неопределенно.
Для примера рассмотрим ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года» [82 - Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. № 858 // СЗ РФ, 2002, № 49, ст. 4887; 2005, № 19, ст. 1813; 2006, № 16, ст. 1734; 2007, № 39, ст. 4674; 2008, № 12, ст. 1127; № 23, ст. 2713; № 47, ст. 5481; 2009, № 8, ст. 966.]. В этой ФЦП все мероприятия разбиты на 13 разделов по сферам общественных отношений (образование, здравоохранение и т. д.). В каждом из разделов содержится перечень планируемых мероприятий, однако за редким исключением эти мероприятия совершенно не раскрыты. Например, для раздела «образование» предусмотрены следующие мероприятия: всесторонняя подготовка учащихся и развитие профильного обучения в старших классах; реструктуризация сети образовательных учреждений в сельской местности с учетом демографических факторов и изменений в системе расселения; создание гибких форм дошкольного, дополнительного, начального профессионального образования в сельской местности, развитие центров довузовской подготовки обучающихся; стимулирование привлечения инвестиций частных и некоммерческих структур в развитие образования на селе; более полное удовлетворение потребностей образовательных учреждений в квалифицированных кадрах. Далее в качестве конкретизации мер ФЦП отсылает к своему приложению, где расписаны мероприятия и объемы их финансирования.
Но и здесь все указано, мягко говоря, не очень конкретно. Так, приложение предусматривает пять различных исследований и лишь два инвестиционных мероприятия. Это создание определенного приложением числа учебных мест школьного и дошкольного образования. Казалось бы, все понятно, но при этом не указаны ни регионы, где эти места будут создаваться, ни распределение мест внутри регионов. Таким образом, все вышеперечисленные вопросы будут решать Минобрнауки России и субъекты Российской Федерации, что явно не совсем правильно для федеральной программы. Но и это еще не все. Дело в том, что в списке мероприятий значатся такие, как развитие довузовской подготовки и формирование профильного обучения. Но в списке приложения, где как раз указываются объемы финансирования, этих мероприятий нет. Рассмотренный пример лишь один из многих, позволяющих сделать вывод, что зачастую даже список программных мероприятий не соответствует инвестиционному плану этой же программы, не говоря уже про реализацию.
Следующим вопросом управленческой части является механизм реализации положений программы. Несмотря на то, что это самая важная часть, ей уделяется не очень много внимания, не говоря о том, что в большинстве декларативных документов он присутствует в совсем слабом виде (соотношение видно из табл. 4). Для целей настоящей работы, под механизмом понимаются предусмотренные документом средства и методы реализации документов. Слабый механизм – наличие декларативных положений, не предусматривающих четкого, пошагового планирования действий в самом документе. Отсутствие механизма – полное игнорирование раздела или только упоминание без отдельных положений.
Обобщая можно выделить два вида создания механизма реализации программных мероприятий. Это передача всех полномочий заказчику-координатору программы или создание специального государственного унитарного предприятия (учреждения). В большинстве случаев применяется первый способ. При этом способе все полномочия по реализации программных мероприятий отходят к профильному министерству, выступающему координатором программы и несущему за нее ответственность. В документе может быть предусмотрено создание координационного совета из представителей заказчика-координатора.
Таблица 4
Механизм реализации программных документов
Цифры в скобках – доля наличия механизма данного документа в их общем числе (в%). Цифры округлены для удобства чтения.
* Цифры в скобках – доля наличия механизма данного документа в их общем числе (в%). Цифры округлены для удобства чтения.
** Без учета ВЦП. Число документов подсчитано по СПС «Гарант», «Консультант», «Кодекс».
При втором способе создается специальное юридическое лицо, которое несет всю ответственность за реализацию программы, а также от лица государства координирует реализацию всех программных мероприятий. Этот способ, пожалуй, предпочтительнее, но ввиду сложности и затратности используется только для высокобюджетных и наиболее значимых проектов [83 - Например, постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 100 ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах» // СЗ РФ, 2006, № 9, ст. 1020; 2007, № 35, ст. 4311; 2008, № 23, ст. 2713; № 30, ст. 3630; 2009, № 9, ст. 1104; постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2006 г. № 357 ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта 2006–2014 годы».].
Таким образом, при реализации программы, ответственный за нее полностью свободен в выборе механизмов реализации. Ограничением его свободы являются обязанности предоставить план механизмов реализации в Минэкономразвития России и ежегодно корректировать механизмы реализации, исходя из объемов финансирования. Однако на практике эти ограничения не действуют, т. к. корректировка производится исполнителем самостоятельно, а изменения в план механизмов обычно быстро согласовываются.
И, наконец, еще одним небесспорным положением является право ответственного исполнителя программы передавать часть обязанностей (в том числе право отбора исполнителей программных мероприятий) организациям любой организационно-правовой формы. Кроме того, заказчик заключает договоры на выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. При этом ни в одном программном документе не установлены предельные цены и иные регуляторы для таких договоров. Поэтому ограничение для исполнителя одно – бюджет программы. А учитывая, что размещение государственного заказа является одним из наиболее коррупционных мероприятий, понятно, что такая ситуация – питательная почва для расцвета коррупции (что подтверждается, например, коррупционными скандалами Минздравсоцразвития России по поводу обеспечения льготников лекарствами по программе дополнительного лекарственного обеспечения).
Все вышеперечисленные разделы посвящены достижению определенных целей, провозглашенных в документе. Для оценки достижения поставленных целей используются так называемые целевые показатели. В ФЦП они обычно именуются показателями результативности и ожидаемыми результатами реализации программы. В декларативных документах эта часть отдельно не выделяется, но всегда присутствует в той или иной форме. Сложность рассматриваемого раздела состоит в том, что он не урегулирован в Постановлении № 594. В нем лишь говорится о том, что ФЦП должна содержать целевые индикаторы, но требования к ним не установлены.
В программах вопросы оценки результативности программы решаются с различной степенью успеха. Так, ФЦП «Развитие судебной системы на 2007–2011 годы» [84 - Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. № 583 // СЗ РФ, 2006, № 41, ст. 4248; 2007, № 16, ст. 1916; 2008, № 7, ст. 602; 2009, № 12, ст. 1437.] содержит достаточно четкие критерии, такие, как численность новых рабочих мест, увеличение площади судебных помещений и т. д. Но, к сожалению, далеко не все программы имеют четкие целевые индикаторы. Например, ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы до 2016 года» содержит требования к приведению всех СИЗО в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации. Понятно, что такого рода формулировки без конкретных критериев не могут быть применены для эффективного контроля. Декларативные документы обычно не выделяют отдельно раздел, посвященный целевым индикаторам, называя их среди целей и используя при этом самые общие формулировки. Они обычно содержат только предположительные результаты. А в принимаемом во исполнение декларативных документов плане мероприятий не указывается никаких целевых индикаторов. Получается, что весь контроль сводится к установлению сроков, в течение которых должно быть выполнено конкретное программное мероприятие.
Подводя итоги, необходимо отметить, что большинство программ содержат размытые и неконкретные целевые индикаторы и лишь малая их часть определяет четкие индикаторы и способствует установлению эффективного контроля.
Для нормального функционирования любого проекта, а тем более того, в который вкладываются значительные денежные средства, требуется механизм эффективного контроля. В российской практике необходимо выделять контроль декларативных документов и планов по их реализации и контроль программ. Эти виды содержат различные механизмы контроля, но при этом оба механизма явно недостаточно эффективны. Остановимся подробнее на каждом из них.
Как уже отмечалось, в декларативных документах редко имеется раздел, посвященный управлению реализацией проекта, а если он и присутствует, то содержит лишь самые общие положения. Так, в Концепции «Создание системы персонального учета населения Российской Федерации» [85 - Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2005 г. № 748-р // СЗ РФ, 2005, № 24, ст. 2414.] указано, что ответственный орган исполнительной власти должен разработать план мероприятий по реализации Концепции, нормативные правовые акты, регулирующие поставленные вопросы, и т. д. Но, во-первых, непонятно какой орган власти является ответственным, а, во-вторых, получается, что этот орган самостоятельно создает эту систему, а потом и контролирует сам себя. Кроме того, непонятно какие нормативные правовые акты должен разработать орган власти (постановление правительства или ведомственный акт). Если это ведомственный акт, то складывается ситуация, при которой полностью пропадает механизм административного контроля, а остается лишь контроль судебный.
Еще одна проблема контроля декларативных документов состоит в том, что план мероприятий, принимаемый во исполнение, содержит только мероприятия, срок выполнения и исполнителя, в нем ничего не говорится об уровне исполнения и не детализируется порядок исполнения заданий, зачастую весьма неконкретных. И, самое главное, ввиду отсутствия правового регулирования декларативных документов механизм отчетности остается на усмотрение конкретного акта. К сожалению, далеко не в каждом документе предусмотрены сроки и порядок отчетности (в среднем его содержит каждый четвертый документ).
Для примера рассмотрим план мероприятий по реализации Концепции государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на 2004–2005 годы [86 - Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2003 г. № 1891-р // СЗ РФ, 2004, № 1, ст. 55.]. В этом плане предусмотрено пять мероприятий: анализ структуры питания; исследование объемов производства и потребления продуктов, обогащенных микронутриентами; мероприятия по профилактике дефицита микронутриентов; совершенствование критериев безопасности продуктов; анализ практики применения актов Правительства Российской Федерации в сфере питания населения.
Установление перечисленных мероприятий имеет чисто декларативный характер, т. к. не предъявлено никаких требований к их реализации, не поставлены конкретные задачи. Например, мероприятие по анализу структуры питания не предусматривает ни регионов, в которых проводится анализ, ни возрастных групп, хотя понятно, что структура питания как по регионам, так и по возрастным группам разная. Для профилактики дефицита микронутриентов вообще непонятно какие должны быть мероприятия. В итоге получается, что ответственные исполнители просто ставят галочки, а контроль исполнения невозможен ввиду отсутствия конкретных требований в самом документе. Понятно, что подобная ситуация никак не улучшает положение дел в регулируемой сфере общественных отношений.
В программах система контроля более детализирована, но все равно оставляет желать лучшего. Как уже говорилось, в паспорте программы указывается государственный заказчик-исполнитель (далее – исполнитель), который несет всю ответственность за реализацию программы и координирует действия других государственных заказчиков. Исполнителем, как правило, является профильное министерство. Возникает первый вопрос – какова ответственность исполнителя или руководителя данного органа. Как известно, в Российской Федерации отсутствует какой-либо нормативный правовой акт, регулирующий персональную ответственность государственных служащих за исполнение поручений. Таким образом, все виды ответственности остаются на усмотрение Председателя Правительства и Президента Российской Федерации, что лишь усугубляет человеческий и политический факторы при осуществлении контроля реализации программных документов.
Вопросы отчетности и контроля урегулированы в Постановлении № 594 (по ФЦП) и Постановлении № 239 (по ВЦП). Так, для ФЦП установлена обязанность ежегодного согласования с Минфином России и Минэкономразвития России порядка реализации и ежеквартальной отчетности о ходе реализации. Возможность проведения проверок с участием представителей указанных ведомств решается по их согласованию. Стоит отметить, что требований по обязательности проведения проверок не установлено. Кроме того, исполнитель программы представляет до 1 марта отчетность в Правительство Российской Федерации, но только в тот год, который является завершающим при реализации программы.
Порядок отчетности о расходовании бюджетных средств также определен [87 - Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ, 2004, № 22, ст. 2180; № 52, ст. 5502.], но он имеет скорее информационный характер. Правильность такой отчетности можно выявить только в результате выездной проверки. Таким образом, получается, что действенными механизмами контроля являются не административные и остается уповать на деятельность Счетной палаты Российской Федерации и органов прокуратуры. Судебный же контроль практически неэффективен, т. к. доказать противоречие положений программ действующему законодательству практически невозможно вследствие уже упоминавшегося непонятного статуса программных документов (редчайший случай обжалования был связан с ФЦП «Развитие Сочи..» и то Верховный Суд Российской Федерации отказал в требованиях).
Для ВЦП предусмотрен порядок ежегодной отчетности в Минфине России и Минэкономразвития России. Весь же остальной контроль остается на усмотрение самого ведомства.
Итак, можно сделать вывод, что механизмы контроля реализации программных документов неэффективны и способствуют распространению коррупции в госаппарате.
Последний раздел управленческой составной части определяет порядок корректировки и изменения программных документов. Как уже было сказано, исполнитель может по итогам года внести предложение в Минфин России и Минэкономразвития России о корректировке целевых индикаторов. Все изменения в документы вносятся в той же форме, в которой составлены и сами документы. Однако в большинстве случаев в последних не раскрывается порядок и, самое главное, условия внесения изменений в целевые индикаторы. Складывается ситуация, при которой, если у исполнителя не получается реализовать программу, то он может инициировать изменения целевых показателей, тем самым уклониться от ответственности.
Обобщая итоги анализа всего массива управленческих составных частей действующих программных документов приходится констатировать, что именно содержание этой части требует наиболее внимательного подхода. На данный же момент принятие различных доктринальных документов только способствует росту коррупции, формальному «закрытию» тематических ниш государственного управления и росту беспомощности в решении проблем государственного управления.
2.4. Нормативно-политические и нормативно-правовые формы источников и оснований государственной политики
В качестве нормативно-политических форм источников и оснований государственной политики следует рассматривать послания Президента Российской Федерации; программы политических партий (особенно партий, представленных в Государственной Думе), предвыборные программы партий, кандидатов на пост президента и в определенной степени кандидатов на пост председателя правительства, выступления публичных лиц по отдельным вопросам внутренней и внешней политики страны, протоколы и декларации о намерениях по итогам совместных встреч лидеров страны с лидерами других стран и международных организаций. Приведенный ряд может быть продолжен, однако вполне очевидно, что конкретных разновидностей нормативно-политических форм гораздо больше перечисленных. Главное в этом ряду – определить те характерные черты, которые отличают нормативно-политические формы от иных форм. В качестве таких особенностей можно назвать следующие.Первая – это элемент обязательности для самих лиц, их принявших, и для лиц, входящих в круг их властного воздействия, можно даже сказать «самообязывание» лица действовать в устанавливаемых им самим рамках.
Вторая особенность – наличие формы и ее открытость, доступность широкой публике. В одних случаях таковыми могут быть некие документарные предписания (послания, программы партий, заявления органов власти), в других – публичные высказывания, зафиксированные в стенограммах, видео – и аудиозаписи (обращения, пресс-конференции) или обнародованные в других формах.
Еще одна особенность состоит в том, что политические документы действуют до тех пор, пока они подкреплены волей к исполнению издавшего их субъекта. В то время как, например, правовые акты адресованы неопределенному кругу лиц (для всех) и являются действующими независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, остается или нет принявший их субъект у власти, что означает, что они обладают свойством надэлекторальной устойчивости и пролонгированности действия.
Рассмотрим некоторые из перечисленных нормативно-политических форм подробнее.
Роль в системе формирования и реализации государственных политик Президента Российской Федерации как главы государства и ее реализация через форму посланий уже достаточно подробно были рассмотрены в разделе 2.2. Как отмечалось ранее, основными проблемами данной формы документов являются неясность их статуса, необязательность исполнения, конъюнктурность содержания документа, низкий уровень содержания управленческой атрибутики. Поэтому послания имеют характер политического документа, который представляет общественности идеологическую позицию главы государства. Кроме того, срок его действия – один год (бюджетных – три года) и его целевое содержание может постоянно меняться.
Интересно заметить, что Бюджетное послание обладает даже более определенным статусом и его шансы на реализацию выше не только потому, что оно обладает узким предметом (бюджетная и отчасти налоговая сфера), но и в силу того, что Президент Российской Федерации, как участник бюджетного процесса, может непосредственно контролировать реализацию своего Бюджетного послания в проекте бюджета, в то время как его возможности по контролю реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию опосредованы и гораздо менее конкретны, а Правительство Российской Федерации формально не подчинено Президенту Российской Федерации.
Что касается предвыборных платформ партий и кандидатов на пост президента, и в некотором отношении кандидатов на пост председателя правительства, то здесь законодательство еще более расплывчато.
Для политических партий Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» [88 - СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2950; 2002, № 12, ст. 1093; № 30, ст. 3029; 2003, № 50, ст. 4855; 2004, № 52, ст. 5272; 2005, № 30, ст. 3104; 2007, № 1, ст. 37; 2008, № 45, ст. 5146; 2009, № 14, ст. 1576; № 18, ст. 2155; № 20, ст. 2391; № 29, ст. 3633.] установлено, что их цели и задачи излагаются в уставе и программе партии, а при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу в порядке и сроки, которые установлены законодательством Российской Федерации о выборах. Но требование обязательности реализации данной предвыборной программы в явном виде не закреплено. Таким образом, реализация заявленных в программе целей и задач в ходе разработки и принятия федеральных законов, определяющих политику государства в той или иной сфере, остается практически целиком и полностью на усмотрение самих партий и не может быть проконтролирована со стороны. Немногие партии в такой ситуации станут обращать внимание на свою программу и необходимость ее реализации, несмотря на то, что они установили в ней цели и принципы своей же собственной деятельности.
Что касается кандидатов на пост премьер-министра, то, как закреплено в ст. 111 Конституции Российской Федерации, он назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. В Государственную Думу вносится предложение только о кандидатуре премьера, но не его программа действий на срок избрания. Таким образом, Государственная Дума при утверждении кандидатуры премьера может оценивать лишь саму персону: возможный политический вес и влияние, прошлые заслуги, но никак не предполагаемые действия в будущем. В ряде зарубежных стран, как, например, в Испании, кандидат на пост премьер-министра вносит на обсуждение Конгресса депутатов политическую программу правительства, которое он намерен сформировать, и просит палату о доверии. В случае утраты такого доверия правительство подает в отставку. В Италии одобрение парламента получает весь состав правительства в целом, а не только председатель правительства.
В России при выдвижении кандидатов на пост Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации представление и одобрение кем-либо каких-либо программ действий на предстоящий срок не требуется, сами кандидатуры лишь согласуются различными политическими силами и группами интересов. Причем обязательность даже таких консультаций нигде не установлена, а сложилась в силу определенных обычаев и может быть в любой момент признана формальностью и отменена. Намерения же самих кандидатов лишь реконструируются из их публичных выступлений, предвыборных дебатов или из выражения симпатии и поддержки, демонстрируемых различными партиями и группами интересов, т. е. из неформальных и ни к чему не обязывающих высказываний.
К нормативно-политическим источникам и основаниям государственной политики можно отнести не только высказывания представителей органов исполнительной власти, но также и законодательных и иных государственных органов власти.
Так, Государственная Дума и Совет Федерации принимают заявления по отдельным вопросам внешней и внутренней политики Российской Федерации, не имеющим правового характера, но выражающие официальную позицию этих органов по данным вопросам. Из таких заявлений можно упомянуть совместное Заявление Совета палаты Совета Федерации и Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 февраля 2008 г. «О последствиях самопровозглашения независимости края Косово (Сербия)» [89 - Парламентская газета. 2008. № 10–11. 21. февр.].
Из нормативно-политических документов иных органов государственной власти можно назвать Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на текущий год. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [90 - СЗ РФ, 2002, N 28, ст. 2790; 2003, № 2, ст. 157; № 52, ст. 5032; ст. 5038; 2004, № 27, ст. 2711; № 31, ст. 3233; № 52, ст. 5277; 2005, № 25, ст. 2426; № 30, ст. 3101; 2006, № 19, ст. 2061; № 25, ст. 2648; 2007, № 1, ст. 9; ст. 10; № 18, ст. 2117; 2008, № 42, ст. 4696; ст. 4699; № 44, ст. 4982; № 52, ст. 6229; ст. 6231; 2009, № 1, ст. 25; № 29, ст. 3629; № 39, ст. 4532; № 48 ст. 5731.] Национальный банковский совет в ходе своего заседания рассматривает и принимает к сведению Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и направляет их для ознакомления в другие органы. В дальнейшем Совет директоров Банка России должен обеспечивать их выполнение, но остальные органы власти (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание) не обязаны неукоснительно следовать закрепленным в них положениям, а политика разных органов в данной сфере может на практике осуществляться рассогласованно. Но вместе с тем данный документ оказывает значительное влияние на поведение экономических субъектов, как стимулируя их к активным действиям в одних сферах экономики, так и предлагая воздержаться от деловой активности в других.
Ситуация в сфере нормативно-правовых форм – письменных документов, устанавливающих правила поведения (правовые нормы), ненамного лучше. Такие государственно-управленческие документы высшего уровня включают программные и доктринальные документы. Вновь подчеркнем, что дефиниции программных и доктринальных документов в российском законодательстве отсутствуют. Контент-реконструкция действующих актов такого рода дает представление, что под программными и доктринальными документами понимаются документы, определяющие цели, приоритеты, задачи, средства, порядок действий на конкретный период и направленные на решение проблем и задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти.
Контент-анализ массива документов позволяет выявить некоторые особенности принятия и реализации данных документов.
Во второй половине 2000-х годов наметилась тенденция увеличения числа программных документов и попыток решения всех более или менее значимых проблем с их помощью (приоритетные национальные проекты, федеральные целевые программы, стратегии развития проблемных регионов и отраслей и т. д.). Условно программные документы можно разделить на документы, имеющие механизмы реализации (программы), и документы по сути декларативные, конкретными механизмами не обладающие (доктрины, концепции, стратегии и т. д.).
Отсутствие акта, регулирующего систему и статус программных документов, является одним из препятствий выстраиванию согласованной системы последних. Лишь малая часть из документов нормативно урегулирована (федеральные и ведомственные целевые программы, президентские программы). Наличие огромного числа видов программных документов является неоправданным, поскольку многие из них по сути дублируют друг друга.
Большинство документов требуют для своей работы незамедлительного принятия множества дополнительных актов, что практически не исполняется и делает документ труднореализуемым. Документы, принимаемые в рамках регулирования одной группы отношений, слабо взаимосвязаны, не иерархизированы.
Среднесрочная и краткосрочная перспективы планирования, закрепляемые программными документами, не позволяют сделать действующие акты реальными стратегическими инструментами управления.
Отсутствуют санкции за неисполнение программных документов, опять-таки снижает их статус и управленческий потенциал.
Складывается ситуация, при которой программные и доктринальные документы имеют характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических документов (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития. В то же время обе формы, и нормативно-политическая, и нормативно-правовая, должны задавать ценностные основы и наполнять содержанием государственную политику. Государственная политика должна конструироваться для последующей реализации.
2.5. Основные проблемы проектирования, формирования и реализации государственных политик
Анализ действующих в России документов политического характера (доктрины, концепции, стратегии и т. п.) показывает с управленческой точки зрения их несистемность.
Во-первых, бесспорно, что с государственной и политической точек зрения именно это их качество позволяет в управлении государством активно опираться не на норму (пусть даже и перспективно-долгосрочную), а на идеологию (в случае с Россией, например, либеральную экономическую догматику). Опора на идеологический, а не на нормативно-управленческий формат решения проблем дает большую свободу для институтов государственной власти в идеологических дискуссиях и научных подходах, но не стимулирует поиск оптимальных и рефлексивных к практике управленческих решений, ориентированных на развитие российского общества и государства, на достижение провозглашенных целей.
Во-вторых, неясный формат документов делает их малопригодными для применения как в качестве стратегического ориентира, так и в качестве руководства к действию. Более того, как рассмотрено ранее, в настоящее время эти документы находятся вне системы нормативных правовых актов. Формирование политической практики, основанной на доктринальных документах, в российской политической системе в должной мере не развито. Институты законодательной власти не раз предпринимали попытки создать доктринальные документы путем процедуры публичного обсуждения, например, в областях энергетики и транспорта [91 - Материалы к дискуссии об энергетической стратегии Российской Федерации до 2020 г. //
В-третьих, результаты социологических исследований показывают разрастание ценностного конфликта между основными группами интересов в политической системе и бюрократически ориентированным аппаратом государственного управления. Результатом этого конфликта становится отчуждение групп интересов от управления государством. Причем этот процесс постепенно выходит за рамки аксиологической плоскости, перетекая в плоскость понятийную. Политические процессы, происходящие в государственном управлении, превращаются в недоступный отдельным акторам политический процесс уже и на понятийном уровне. Электорат перестает чувствовать реальный политический дискурс, «заматываемый» все более пустеющими бюрократическими формулами программ, концепций и доктрин.
Таким образом, основной интегративной проблемой государственных политик в России является отсутствие прозрачного и признанного механизма их формирования и отчетливой формы выражения. Распределение полномочий между институтами исполнительной власти способствует «расщеплению» единой целенаправленной государственной политики на отдельные фрагменты, что делает возможным «растворение» полномочий и ответственности за принятые решения [92 - Киселев И.Ю. Принятие решений в политике: Теоретические аспекты психологии выбора. Ярославль, 2002.]. Речь идет прежде всего об отсутствии ее в публично-правовом и как следствие – в публично-политическом смысле. Конечно, представления о государственной политике, ее основных принципах и направлениях присутствуют в сознании политической элиты или ее отдельных групп. Однако ее содержание в явной форме недоступно для граждан, избирателей, не является предметом обсуждения в широком политическом процессе. Она никак не проявляется ни в государственной идеологии, на которую наложен конституционный запрет, ни в законодательном массиве, не усматривается она и в повседневной управленческой практике. Международный наблюдатель или партнер страны не имеет возможности надежно судить о намерениях страны.
Большинство состоявшихся стран мира проводят открытую и последовательную политику во многих сферах. Она понятна их гражданам, партнерам, мировому сообществу. Практически во все времена истории государства Российского, да и в советские времена государственная политика обладала особенностью интуитивной понятности для населения, чему способствовала значительная идеологическая, пропагандистская и управленческая работа по созданию четких управленческих планов и концепций развития страны, общедоступных целей и принципов ее развития, иногда даже без специального правового закрепления. Казалось бы, что в условиях демократического строительства и правового государства она должна получить значительно большую степень воплощения в правовых формах, общественно-политическую прозрачность реализации в управленческой практике. К сожалению, этого не происходит. Государственная политика не всегда понятна, внутренне противоречива, неэффективна, а иногда и просто создается впечатление ее отсутствия. Этот факт, помимо прочего, играет значительную морально-психологическую роль, т. к. теряется возможность мобилизации общественной поддержки, экономической и гражданской инициативы, снижается общий идейно-духовный тонус общества.
Поэтому требуется практическое оформление самого явления государственной политики как определенного ценностного выбора правящей элиты, основанного на признанной и поддерживаемой национальной идее, имеющей управленческое содержание, т. е. конкретные целевые установки, прозрачные механизмы формирования и реализации. Граждане не должны улавливать содержание этой политики в отдельных действиях власти, не должны полагаться только на мнения различных экспертов и аналитиков, пытающихся угадать какая тактика или стратегия кроется в тех или иных действиях высших эшелонов власти. Они должны ясно видеть это в специальных политических документах, одинаково понимаемых всеми и совпадающих с практикой [93 - Рывкина Р.В. Эгалитаризм массового сознания населения России // Общественные науки и современность. 2006. № 5. С. 75–82.].
Требуется выработка аксиологических основ государственной политики [94 - Иглхарт Р. Постмодерн: Меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис. 1997. № 4. С. 6–32; Иванов В.Н. Утверждение нового политического мышления // Социологические исследования. 1991. № 2. С. 3–12; Бойков В.Э. Ценности и ориентиры общественного сознания россиян // Социологические исследования. 2004. № 7. С. 46–51; и др.], четкое обозначение объема интеллектуальных и организационных возможностей правящей элиты в осуществлении ценностного выбора. Причем этот выбор должен основываться на конвергенции ценностных установок максимального числа социальных групп (именно для этого созданы представительные институты государственной власти), способствующей наилучшему выбору целей развития страны. Инструменты для такого подхода могут быть использованы самые разные – формирование национальной идеи, усиление прозрачности и интуитивной понятности механизмов формирования и реализации ценностных установок и т. п. Акторы (граждане) в этом случае могут стать более активными участниками политического процесса, а не только его инертными созерцателями. Вероятнее всего, указанные меры не увеличат возможностей политического участия, но заставят институты государственной власти преодолеть управленческий отрыв от остальных акторов политического процесса и перейти на новый уровень государственного управления – ценностный.
Доктринальные документы – государственная политика, стратегия, доктрина, концепция, должны провозглашаться явно и открыто, содержать однозначно трактуемые любым человеком ценностные ориентиры, стратегические цели и принципы их достижения. Конкретизированное содержание государственных политик должно по возможности пронизывать всю управленческую деятельность, служить основой для разрешения управленческих коллизий и противоречий, а в некоторых случаях – основой для управленческих инициатив.
Чем выше будет уровень и надежность провозглашения государственной политики, тем более восприимчивыми к ней окажутся государство, общество и внешняя для страны среда.
Чем выше будет юридическая сила государственной политики, тем устойчивее и результативнее станет государственное управление.
Безусловным ценностным источником при этом должны стать положения Конституции Российской Федерации, а основными органами, провозглашающими государственную политику, – Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации. Целевые установки в среднесрочном периоде должны вытекать из волеизъявления граждан на выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Основная форма воплощения государственной политики – принятие нормативного правового акта.
При решении проблемы конституирования государственных политик неизбежно столкновение с отвечающими ей проблемами их формирования и реализации, которые составляют соответственно вторую и третью группы интегративных проблем.
Рассмотрим содержание этих дополнительных интегративных проблем подробнее.
2.5.1. Единство государственной политики
Современная государственная политика в России по своему существу реализует цели, зачастую оторванные от прозрачного механизма их установления. Часто остается неясным откуда и зачем эти цели берутся.Государственная политика должна была бы быть отражением государственной идеологии, избранной и понятной стране, однако Конституция Российской Федерации содержит запрет на государственную идеологию. П. 2 ст. 13 Конституции Российской Федерации гласит «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной».
На формирование и реализацию государственной политики оказывают влияние существующие в настоящий момент конкретные проблемы в управлении. По факту происходит заимствование чуждых политико-экономических традиций в управлении без учета национальных особенностей, усиливается влияние наднациональных интересов на внутренние процессы. Перемены продолжают носить радикальный характер, механизмы мягкой модернизации в должной степени не используются.
Сложно говорить о стабильности и совершенстве государственной политики при неустойчивости самой системы федеральных органов исполнительной власти. Закрепляемая не законом, а более легко изменяемым указом Президента Российской Федерации, она подвержена частым ситуационным изменениям. Изменение структуры органов исполнительной власти нередко приводит к необходимости изменения законов «во исполнение» указов Президента Российской Федерации. Ситуация становится обратной по отношению к нормальной субординации (рис. 4).
Рис. 4. «Нормальный» вид системы законодательства и политической нормативистики в России
Для решения этих и других проблем несовершенства механизмов государственных политик можно предложить определенный набор управленческих действий.
Во-первых, для того чтобы государственная политика полностью отражала потребности личности, общества и государства, необходимо сформулировать систему ценностей, ценностных ориентиров и закрепить их на конституционном уровне путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации. При этом речь не идет о кардинальном пересмотре ценностного ряда, изложенного в Конституции Российской Федерации. Речь идет об уточнении и актуализации, о формировании четких и явных критериев ценности (например, «социальное государство», «правовое государство» и т. п.). Проблема отсутствия механизма формирования целей управления на основе и с учетом этих ценностей может быть решена посредством закрепления такого механизма в законотворческой процедуре, в которой участвуют все ветви власти в пределах своей компетенции. Для этого необходимо принятие Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации», который должен содержать нормы, обеспечивающие развернутое и обоснованное формулирование управленческих задач в средне-, кратко – и долгосрочных программных документах – посланиях Президента Российской Федерации, программных документах Правительства Российской Федерации, доктринах. Закрепленные ценностные ориентиры в итоге должны быть донесены до общества, например, путем пропаганды этих ориентиров в средствах массовой информации, причем на системной и программной основах. Возможна реализация целевой программы с условным названием «Национальная идея России».
Во-вторых, проблема отсутствия при смене электоральных циклов преемственности целевых и ценностных установок в формировании государственной политики также может быть решена с использованием законодательных методов регулирования. Речь идет об установлении на законодательном уровне (в избирательном законодательстве или иным путем, в том числе на уровне специального федерального конституционного закона) нормы, обязывающей кандидата на пост Президента Российской Федерации составлять предвыборную программу в такой форме, с таким определением задач и основных концептов их решений, которое позволило бы утвердить эту программу действий указом сразу после вступления в должность. Это позволило бы создать прямой механизм политической трансформации воли народа: избиратель, голосуя на выборах, выбирает определенную программу действий на ближайший четырехлетний период. Утверждение этой программы указом Президента Российской Федерации создавало бы правовые условия для ее реализации. Для совершенствования правовой составляющей такого механизма потребуется внесение изменений в законодательство о выборах, где будет закрепляться, что предвыборная программа – обязательный документ для регистрации кандидата на пост президента, подлежащий обязательному опубликованию и разъяснению в ходе предвыборной кампании.
В-третьих, для достижения большей стабильности системы и структуры органов государственной власти необходим более высокий уровень ее закрепления, а также более четкое установление статуса других конституционных органов, не относящихся ни к одной из традиционных ветвей власти. Для этого следует разработать и принять федеральный закон о структуре и системе федеральных органов исполнительной власти, а также внести изменения в федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О прокуратуре Российской Федерации».
При формировании государственной политики следует учитывать национальные политико-экономические традиции [95 - Политическая традиция в России (материалы круглого стола) // Русское воскресение.
Поэтому в России просто назрели свои «Фабрики мысли» и соответствующие работоспособные механизмы [96 - Подробнее о соответствующем исследовании, проведенном в Центре проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, и его см.: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Соколов Д.В. Наука и власть. Проблема коммуникаций. М.: Научный эксперт, 2009.].
2.5.2. Возможные подходы к формированию государственных политик
Формирование государственных политик в российском политическом дискурсе, как показано ранее, представляет собой сложный и противоречивый процесс.Для устойчивого состояния политической системы подобные недостатки должны соответствующим образом активно компенсироваться. Например, в политической системе США преобладает подход к самоуравновешиванию интересов на уровне органов законодательной власти путем плюралистического процесса выражения интересов. На законодательном уровне разработаны процедуры перераспределения влияния групп интересов при разработке и реализации государственных политик на основе схем лоббирования [97 - Холл Р. Лоббизм как субсидия законодательной власти. 1998: University of Michigan.]. Прошедшие законодательные барьеры решения «фильтруются» на соответствие национальным интересам на уровне институтов исполнительной власти. Российская же государственная система не может похвастаться существенными достижениями. Причина этого может скрываться прежде всего в неотлаженности механизмов работы системы государственного управления, так и не нашедшего своей специфики в процессе многочисленных реформ.
Обвинять только государственную систему в отсутствии стройности политики на государственном уровне было бы нелогично. Свою лепту вносят и разнообразные группы интересов, перетягивающие одеяло государственной политики на себя в целях привлечения как можно большего числа государственных ресурсов и в первую очередь легитимного государственного принуждения [98 - Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики // Полис. 2006. № 2; Семененко И.С. Трансформация критериев самоидентификации в социокультурном политическом пространстве // Полис. 2000. № 3; и др.]. В результате единая государственная политика, четко выражающая цель, задачи, структуру управления государством, позволяющая прочитать перспективы развития государственной системы не сформирована. Этот недостаток прогрессирует при декомпозиции единой системы государственных результатах интересов на заложенные в отдельных государственных политиках, зачастую очень слабо взаимосвязанных между собой. Именно в результате этого часть государственных инициатив в России начинается «как лучше», а заканчивается «как всегда». Можно привести множество примеров: административная реформа, задача двукратного роста ВВП, поставленная Президентом Российской Федерации, преобразование России в глобальную энергетическую сверхдержаву и, наконец, некоторые тенденции реализации национальных проектов [99 - Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений // Труды центра. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. 2.]. Указанные инициативы в общем-то идеологически взвешены, имеют вполне отчетливо очерченные целевые и ценностные установки, вполне соответствуют национальным интересам. В чем же причина неудач в реализации этих проектов?
Одна из главных причин лежит на поверхности – это раздробленность и несогласованность государственной политики. Бросается в глаза то, что при единстве целевых установок в управленческом смысле реализация одного проекта ослабляет возможности осуществления другого. Административная реформа, запущенная как процесс совершенствования государственного управления, превратилась в механизм формирования самодостаточных групп интересов, раскалывающих пространство государственного управления в собственных интересах по линиям отдельных национальных проектов, обеспечения роста ВВП и другим направлениям ресурсных потоков [100 - Чуклинов А.Е. Административная реформа, административный ресурс, административные процедуры: К вопросу о понятиях и явлениях // Социально-гуманитарное и политологическое образование.
Может быть необходимые процедуры заложены в регламенты Правительства Российской Федерации и федеральных министерств, ответственных за разработку государственных стратегий и программ? Частично механизмы межведомственного согласования в разработке необходимых документов в регламентах присутствуют и были рассмотрены выше. Но их значимость снижается из-за того, что разработанные федеральными министерствами, службами и агентствами стратегии и программы не обязательны к исполнению даже на уровне федеральных органов-разработчиков. Единственным примером создание стратегий в наиболее адекватной форме можно назвать разработку энергетической и транспортной стратегий, но и они не нашли полноценной поддержки в исполнении на уровне системного государственного управления. В результате бюджетные ресурсы и ресурсы сторонних групп интересов уходят на создание планов и государственных политик, которые могут даже не исполняться. Примером может служить Программа промышленной политики 1997 г., как и многие другие документы.
В результате следует констатировать, что в современной России так до сих пор не принята действительно единая стратегия развития на долгосрочную перспективу, которая бы определяла среднесрочное и текущее планирование и управление. Есть отдельные мотивы и интересы, ценные для властвующей элиты, но они не могут претендовать на стратегический характер, хотя и исполняются с завидной тщательностью. Например, стабильность государственного устройства, обеспечиваемая через формирование механизмов передачи власти. Несмотря на стратегический характер для государства, это всего лишь интерес, а не комплексное стратегическое решение. Хотя в современной ситуации властвующая элита прилагает к реализации этого интереса усилий и ресурсов больше и регулярнее, нежели по отдельным стратегическим направлениям, обозначенным Президентом страны.
Опыт развития Европейского Союза и США показывает, что существование комплексных документов доктринального стратегического типа необходимо. Европарламент и Еврокомиссия регулярно принимают документы, очерчивающие круг стратегических интересов не только стран Европы, но и сопредельных государств. Также принимаются примерные целевые планы развития отдельных европейских стран, отраслей экономики и т. п., которые потом становятся официальной позицией Евросоюза, чему способствует процедура публичного обсуждения и статус указанных документов. В российской практике подобные инструменты не применяются.
Разрешение проблемы видится в утверждении формата единой государственной политики, закрепленной в одном стратегическом документе как устойчивой, повторяющейся политической практики (политического института) с длительностью, перекрывающей электоральные циклы. Можно предложить разные формы и методы решения этой проблемы – от изменений в Конституции Российской Федерации, направленных на появление нового института до принятия отдельного федерального закона, посвященного учреждению этой практики. Формы учреждения также могут варьировать от создания специальных экспертных структур по разработке комплексной политики до наделения отдельных должностных лиц полномочиями по формированию и озвучиванию программ, обязывающих отдельные федеральные органы исполнительной власти к действиям по их реализации. Главное – сформировать механизм устойчивой политической практики формирования и озвучивания единой государственной политики, сопряженной с определенной мерой ответственности за реализацию декларируемых положений.
Предлагаемый новый концепт политической практики разрешает и второй комплекс причин отсутствия единства пространства формирования и реализации государственных политик – зачастую их декларативность и популистский характер. Собственно, указанные проблемы можно назвать «болезнью» демократического государственного устройства, т. к. выборность большинства государственных должностей обязывает политических деятелей к популистским шагам, направленным на сохранение властных полномочий. Несоответствие действительных целей государственной политики (которые должны отражаться в стратегических документах) картине политической «реальности», формируемой средствами массовой информации и политической пропаганды, как раз и вынуждает создавать популистские и во многом декларативные политические программы для установления связей с электоратом.
Преодолеть эту декларативность можно двумя способами – адекватным описанием действительных целей и задач государства (что практически трудно в силу нелинейности политики по ее природе) или созданием доктринальных документов, отражающих единые правила игры для политиков, государственных деятелей и населения страны, причем более длительного действия, чем электоральный цикл. Второй путь намного предпочтительнее, т. к. не будет вызывать отторжения в среде политической элиты и будет способствовать формированию четких ценностных правил игры, обязательных к исполнению хотя бы для бюрократического аппарата государства.
2.5.3. Проблемы реализации государственных политик
На этапе реализации государственных политик имеется ряд задач, среди которых выделяются упорядочение нормативных правовых актов органов государственной власти по юридической силе (субординации), стандартизация управленческих процедур, повышение степени открытости информации о деятельности органов государственного управления, введение официальной публичной отчетности о реализации программ развития и иных политико-управленческих документов, установление более эффективного контроля реализации государственной политики и ужесточение ответственности за недостатки ее проведения.Формирование иерархии нормативных и ненормативных правовых актов возможно осуществить путем принятия единого федерального закона, который выявил бы их место в системе правовых актов, нормативно закрепил базовые принципы коллизионного права, а также определил место в системе российского законодательства такого специфического вида актов, как доктринальные правовые акты (см. разделы 3.3 и 3.4). К ним относятся послания Президента Российской Федерации, доктрины, программы. Предметом регулирования данного закона должны также стать основы законодательных и правотворческих процедур, порядок раскрытия информации о реализации нормативных правовых актов (за исключением информации с ограниченным доступом), особенно актов, утверждающих важнейшие положения государственной политики в той или иной сфере, основания ответственности органов государственной власти и должностных лиц за принятие нормативных правовых актов, прямо противоречащих актам более высокой юридической силы или искажающих их смысл.
Условием успешной реализации государственной политики является последовательность ее реализации на всех уровнях государственного и муниципального управления. Этап трансляции исполнения принятых государственных программ с верхних «этажей» управления непосредственным исполнителям на местах в деятельности государства особенно важен потому, что именно здесь возникает опасность искажения целей и механизмов проведения государственной политики. Для того чтобы избежать подобных перекосов в управлении необходимо предпринять ряд мер, персонализирующих ответственность должностных лиц за принятые решения.
Среди них можно отметить такие меры, как введение принципа «авторства документов», когда информация о разработчиках всех проектов законов и подзаконных актов будет находиться в открытом доступе, внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вводящих меры поощрения и наказания за степень качественности и своевременности подготовки правовых актов. Для высших должностных лиц следует законодательно закрепить меры конституционной ответственности (отставка, оставление занимаемой должности, запрет на занятие аналогичных должностей и др.) за несоблюдение государственных целей и стратегий при принятии государственно-управленческих решений, а также за нереализацию предвыборных программ, особенно собственных. Понятно, что идеального воплощения предлагаемых подходов добиться невозможно, но организующее начало в практику они, конечно, привнести могут.
Разработка курсов повышения квалификации служащих всех уровней власти – непосредственных исполнителей, доведение до них необходимых сведений о целях и задачах государственной политики в определенной сфере, закрепление конкретных сфер ответственности в должностных регламентах служащих также будет способствовать большей скоординированности действий органов власти. Для достижения единообразия в проведении государственной политики и обеспечения ее поддержки населением возможно активизировать широкомасштабное информирование о целях и задачах государственной политики, основных механизмах ее реализации.
Последовательность в реализации тем не менее не должна придавать государственной политике чрезмерной жесткости. Напротив, непрерывный мониторинг всех трансформаций, происходящих в обществе под влиянием проводимой политики, открытость государственных органов для диалога и взаимодействия с институтами формирующегося гражданского общества, активизация каналов «обратной связи» государственных органов-проводников политики и управляемых субъектов должны придать управлению требуемую степень гибкости, которая обеспечит достижение поставленных целей за счет выбора более эффективных инструментов. Такими механизмами могут стать введение общественной и независимой экспертизы в процедуры принятия решений по ряду вопросов, принятие и исполнение административных регламентов о порядке рассмотрения обращений граждан и о публикации информации на официальных интернет-сайтах и предоставления сведений внешним пользователям в электронной форме и др.
Эффективное функционирование реализующих государственную политику органов должно обеспечиваться не только деятельностью полностью или частично независимых специализированных экспертных сообществ, но и всем порядком организации деятельности органов государства. В данной системе следует также обратить внимание и на систему гарантий права на обжалование, процедуры рассмотрения жалоб в вышестоящих органах (должностными лицами) механизмы обеспечения исполнения решений юрисдикционных органов. Последнее особенно важно, т. к. без своевременного исполнения решения вся система в определенном отношении теряет смысл по той причине, что деятельность не заканчивается полезным результатом. В этих целях необходимо обеспечить стабильное функционирование систем контроля соответствия содержания всего массива актов, принятых во исполнение федеральных законов и устанавливающих политику в той или иной сфере. Такой контроль конституционности и законности может осуществляться в судебном и административном порядке, что потребует внесения соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», дающих право Конституционному Суду Российской Федерации и уставным судам субъектов Российской Федерации проверять в пределах своей компетенции федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации на соответствие системе ценностей, закрепленной в Конституции Российской Федерации, в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». Необходимо также принятие федерального закона, систематизирующего нормы административного судопроизводства по вопросам обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, что позволит активизировать судебный контроль законности подзаконных актов в сфере формирования и реализации государственной политики.
При реформировании деятельности органов государственной власти нужно учитывать тот факт, что в России существует, с одной стороны, необходимость в формировании единой и непротиворечивой системы реализации государственной политики, а с другой – обязательность ежедневного административного действия для поддержания функционирования государства. Реформирование в таких условиях может быть сильно затруднено и подвержено опасности рассогласованности действий различных органов государственной власти.
Глава 3. О модернизации системы формирования и реализации государственных политик в России
3.1. Конституирование двух форм источников государственных политик в российском праве
В предыдущих главах мы подошли к необходимости документа, задающего содержание государственного управления.Предлагаемая иерархия программных и доктринальных документов выглядит следующим образом. На самом верхнем уровне – Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы как акты, обладающие наивысшей юридической силой. Затем – федеральные законы, утверждающие доктрину государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений (этот новый тип документа будет рассмотрен ниже). Также могут приниматься федеральные и ведомственные целевые программы по отдельным направлениям, указанным в доктринах, регулирующие данные вопросы на межведомственном и ведомственном уровнях соответственно. На уровне субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации, решения принимаются органами субъектов Российской Федерации самостоятельно. Аналогично и на уровне местного самоуправления.
Послания Президента Российской Федерации в данной иерархии выполняют роль политических документов, определяющих основные направления внешней и внутренней политики страны в соответствии с доктринами государственных политик на краткосрочную и среднесрочную (первое Послание Президента Российской Федерации после избрания) перспективы.
Виды и иерархию программных, доктринальных документов и их соотношение с иными нормативными и ненормативными правовыми актами предлагается установить в Федеральном законе «О правовых актах в Российской Федерации». Данный закон призван повысить эффективность законодательного регулирования общественных отношений, обеспечить единство и непротиворечивость правовой системы, закрепить научно-обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правовых актов. Законопроекты о правовых актах разрабатываются более 40 лет научной общественностью и специалистами-практиками, но не находят поддержки в силу их большого объема и сложности, отсутствия консенсуса даже среди авторов проекта, а также из-за нежелания депутатов связывать себя процессуальными нормами закона, которые, в отличие от правил регламентной процедуры, довольно сложно изменить. Разрабатываемый законопроект призван установить и обеспечить механизм формирования целей на основе ценностей в системе законодательства и преемственность целевых и ценностных установок, а также включить Федеральное Собрание в процесс разработки и одобрения доктринальных документов и восстановить принцип национального консенсуса при разработке и реализации государственных политик в России.
В качестве такого управленческого документа нового типа, синтезирующего нормативно-политические и нормативно-правовые формы управленческих документов, предлагается доктрина. Доктрина – термин настолько привычный, что иногда ускользает точное представление о том, что это такое и зачем она нужна в практике государственного управления. Возникают вопросы, почему доктрины в России вроде бы есть, а соответствующего содержания отвечающих им направлений государственной политики нет?
Несмотря на то, что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции Российской Федерации, которая относит к полномочиям Президента Российской Федерации принятие военной доктрины, в законодательстве правовое регулирование доктрин отсутствует.
В науке доктрина понимается как принятая в государстве система взглядов на цели, методы и средства деятельности определенных институций. Однако управление не предполагает в качестве своих инструментов лишь системы взглядов. А когда именно так происходит, то появляются широкие возможности для произвола и коррупции.
Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют самодефиниции. Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений и в своей массе содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. реальные доктрины – документы декларативные, то для их реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрины в принципе не содержат ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. В результате возникает вопрос, а зачем нужна эта «система взглядов»?
Неотъемлемой особенностью государственной власти является практика, в соответствии с которой высшая власть стремится поставить себя над законом, какие бы ни были провозглашены нормы, правила, запреты, традиции и общая риторика в том или ином государстве. Отсюда также проистекают издержки и искажения государственного управления. Причина в том, что властно-политические решения и их реализация, в том числе и в нормативных правовых актах, приобретают особенности, связанные с индивидуальными характеристиками (не всегда положительными) лидера или правящей группировки. Они в значительной степени субъективизируются.
Поэтому актуальна задача выстраивания такой системы власти, в которой бы нивелировались указанные субъективные особенности. При этом нужно иметь в виду не одно, а два властных пространства.
Первое – пространство политического властного управления, которое имеет указанные характерные особенности, и второе – нормативно-правовое пространство административного управления, обладающее гораздо более устойчивыми характеристиками. Целесообразно их сблизить с одновременным повышением эффективности, гуманистичности, результативности, предсказуемости, прозрачности и устойчивости системы государственного управления в стране. Причем эти качества имеют значение не только для внутренних процессов, происходящих в стране, но также важны и для внешнеполитической и внешнеэкономической жизни государства, поскольку делают его более понятным, предсказуемым и привлекательным для сотрудничества и альянсов.
Под устойчивостью понимается временная пролонгированность и надэлекторально-цикловый характер. Это означает, что государственная политика должна в минимальной степени зависеть от неожиданностей очередных выборов власти, должна быть преемственной и долгоживущей. Именно поэтому представляется целесообразным найти такой механизм, который бы нивелировал неизбежные субъективные особенности высшего этажа власти и издержки его неустойчивости при сменяемости.
Систему государственного управления можно представить как пирамиду (рис. 5). В ее основании – вся страна с массой групп интересов: региональных, гендерных, возрастных, профессиональных и множеством других. В средней части – административно-управленческий этаж, который действует уже по строгим регламентам и правилам. Цели в этой части имеют почти технический характер, а в верхней части пирамиды – властно-политический. Цели, транслируемые на нижние этажи пирамиды, с ее вершины выглядят средствами. Когда в программах Минэкономразвития России целью объявляются институциональные реформы, то это означает, что властно-политические или ценностно-содержательные цели подменяются административно-управленческими, не содержащими в себе всеобщих сбалансированных ценностей.
Рис. 5. Система государственного управления, основанная на доктринальных правовых актах
Таким образом, становится чрезвычайно важным решить поставленную задачу сближения двух управленческих пространств и добиться устойчивости государственных политик в России.
Одним из путей решения поставленной задачи могут служить доктрины. Если их наполнить управленческим содержанием, они могут играть роль закрепленных в форме закона источников и оснований управленческой практики государства, делая ее системной, легитимной и понятной. Конечно, исполнительно-распорядительные действия органов государственной власти, составляющие содержание политики, определяются личным опытом руководителей, воздействием различных групп интересов, в том числе и нелояльных государству. Также они могут проистекать из устойчивых документов, которые легитимны, непреложны, продолжительны (действуют дольше электорального цикла), согласованы в обществе и политических институтах. Именно эту роль могут исполнять доктрины.
Таким образом, для осуществления поставленных целей доктрина должна получить иное, управленческое определение. Препятствий для этого нет, поскольку не определено что такое доктрины, программы, политики, в действующем законодательстве.
Итак, доктрина как источник и основание конкретной государственной политики представляет собой систему ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативно-правовыми актами и программами и направленных на реализацию поставленных публично целей развития. Доктрина должна задавать содержание государственного управления, формировать и запускать в действие механизм ее исполнения.
Доктрина должна иметь нормативно-правовой статус. Для современной практики это является новшеством, поскольку даже статус Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию до конца не определен, не указано, что он обязателен для исполнения, а также, кто его должен исполнять и в каком порядке. То же самое касается других документов высокого уровня, в том числе и сегодняшних доктрин.
Предлагается, чтобы доктринальный документ приобрел статус документа, обязательного для исполнения, что является характеристикой нормативно-правового документа. Доктрина в новом понимании должна иметь уровень федерального закона.
Документ такого масштаба предпочтительнее принимать именно на уровне закона. Действительно, для российской практики более традиционным, как уже отмечалось, является принятие программных документов в виде нормативных (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ федерального министерства) и даже индивидуальных (распоряжение Правительства Российской Федерации) актов органов государственной власти и федеральных органов исполнительной власти. Но и законодательное закрепление программного документа также имеет место. Так, Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ была утверждена Федеральная программа развития образования, и уже во исполнение данного закона были приняты постановления Правительства Российской Федерации и приказы Минобразования России, и с учетом приоритетных направлений финансирования был подготовлен проект федерального бюджета на очередной год. Также был принят ряд федеральных законов, определяющих основы федеральной политики в ряде сфер: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики», Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (утратил силу).
Данная схема (принятие пакета подзаконных актов в целях реализации требований закона) является более классической и соответствующей иерархии нормативных актов по юридической силе, нежели принятие изменений в федеральные законы и кодексы Российской Федерации во исполнение внесенных в указы Президента Российской Федерации изменений.
Федеральный закон как нормативный правовой акт обладает более высокой юридической силой по сравнению с указом Президента Российской Федерации, который, в соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации, не должен противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, т. е. является подзаконным актом. Таким образом, указ Президента Российской Федерации не должен содержать положений, противоречащих действующим на территории Российской Федерации законам и Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может закреплять принципы и основы государственной политики в той или иной сфере, вступающие в противоречие с указанными актами. Тем более, что данный вывод прямо закрепляется в другой статье Конституции Российской Федерации – ст. 80, в соответствии с которой Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Следовательно, легитимное формирование целенаправленной политики государства в различных сферах, направленное на изменение или определенную корректировку уже реализуемого курса, возможно только актом равной или более высокой юридической силы, в данном случае – федеральным законом.
Утверждение доктрин федеральным законом, а не указом Президента Российской Федерации, имеет преимущества не только потому, что данная форма будет придавать положениям доктрин более высокую юридическую силу, но и потому, что сама процедура принятия федерального закона предполагает достижение согласованности позиций гораздо более широкого круга субъектов, нежели подзаконный акт. В случае принятия федерального закона в правотворческом процессе будут принимать участие в первую очередь представительный и законодательный органы – Федеральное Собрание, высшие судебные органы Российской Федерации (в пределах своей компетенции), иные органы государственной власти в пределах своей компетенции (свои предложения могут представлять Банк России, Генеральная прокуратура Российской Федерации), а также не только федеральные органы власти, но и органы власти субъектов Российской Федерации.
Форма закона, по сравнению с указом Президента Российской Федерации, обладает большей стабильностью и усиленной охраной и защитой, что для целей долгосрочного планирования не менее важно, чем юридическая сила документа. Такие свойства закона, как повышенная стабильность и консенсусные процедуры принятия, являются одновременно и его «плюсами», и его «минусами», т. к. позволяют повысить устойчивость к воздействию сиюминутных потребностей и узких групп интересов (указ Президента Российской Федерации для данных целей является более закрытым по процедуре принятия документом и позволяет принятие в сжатые сроки в случае «экстренной» необходимости) и одновременно подвергают содержание закона риску быть искаженным в ходе различных и довольно длительных согласований. С этой точки зрения закон является менее гибким инструментом управления и проигрывает по оперативности указу Президента Российской Федерации. Но содержание закона такого плана предполагает прежде всего наличие юридических норм не столько как предписаний по должному поведению субъектов, а специфических норм (характерных особенно для конституционной отрасли права): норм-принципов, норм-целей и норм, отсылающих к регулированию отдельных отраслей. Таким образом, повышенная стабильность закона будет обеспечивать дополнительную поддержку для формирования устойчивого ценностного поля.
Итак, в целях улучшения качества государственного управления поставлена управленческая задача, для решения которой предлагается государственно-управленческий документ – доктрина нового типа, совмещающая в себе политический и управленческий характер, содержащая целевые и ценностные положения, их детализацию, механизмы реализации в конкретной государственно-управленческой практике.
Для превращения доктрины государственной политики в долгодействующий источник конкретной управленческой практики государства, необходимо решить ряд проблем. Их решение выводит на структурный макет универсальной доктрины как управленческого государственного документа нового типа. Его структура приведена ниже.
Глава 1 «Общие положения». В ней содержатся описание статуса доктрины, терминология, методология ее формировании и реализации, в том числе ценностный подход, положенный в ее основу.
Глава 2 «Текущее и целевое состояние данной сферы общественных отношений и государственной политики в данной сфере общественных отношений. Стратегия перехода». Эта глава содержит критическую оценку текущего состояния и задает принципы переходного процесса и целевые ориентиры развития России в долгосрочной перспективе.
Глава 3 «Состояние данной сферы общественных отношений. Актуальные проблемы и решения». В ней описываются конкретные основные проблемы и предлагаются решения в различные сферы управления. Описание проблем и их решений увязано друг с другом и детализировано, указаны правовые формы решений (закон, подзаконный акт), что позволяет органам исполнительной власти приступить к их принятию и реализации без промедления. Глава построена так, что позволяет легко понять, почему предложены те или иные управленческие решения и как они связаны с решаемыми проблемами и поставленными целями.
Глава 4 «Механизм реализации доктрины». В этой главе содержится описание принципов и системы построения органов государственного управления, основных принципов реализации государственных функций прогнозирования, планирования, мониторинга и контроля в государственном управлении данной сферой общественных отношений, содержит описание основных требуемых преобразований в государственном управлении.
Глава 5 «Программа реализации доктрины государственной политики в данной сфере общественных отношений». В ней содержится структурированная по управленческим направлениям программа реализации предписаний доктрины с указанием ориентировочного срока принятия тех или иных решений, а также органа, ответственного за их разработку.
3.2. Политико-управленческие аспекты формирования и реализации государственных политик
Формирование государственных политик, а также принятие отдельных управленческих решений зависит от различных аспектов управления, объективных и субъективных факторов. К объективным относятся факторы внешнего воздействия, не находящиеся под прямым контролем (управлением) лица, принимающего решение. К субъективным факторам относятся личные и групповые интересы лиц, принимающих решения, в том случае, когда эти интересы находятся в явном или скрытом конфликте с государственными, т. е. с теми, которые человек должен отстаивать, будучи должностным лицом.Ослабление влияния субъективного фактора при принятии управленческих решений, в том числе при формировании и реализации государственных политик, – проблема очень сложная [101 - Якунин В.И., Сулакшин С.С., Тимченко А.Н., Цыгичко В.Н. Проблемы эффективности государственного управления на уровне высшего управленческого звена // Проблемы формирования государственных политик в России. М.: Научный эксперт, 2006.]. Ее решение находится в одном ряду с предотвращением коррупции или регулированием конфликта интересов. Очевидно, что с точки зрения управления задача может быть сформулирована как предотвращение негативного воздействия субъективного фактора. Управленческая практика знает достаточно много способов снижения такого воздействия. Это и формализация процедуры принятия решения, и его механизация, введение численных параметров выбора решения, детализация распределения функций и т. д.
Важно отметить, что государственная политика, наделенная правовым содержанием и подкрепленная мерами ответственности за неисполнение, может сама по себе снижать негативное воздействие субъективного фактора исполнителей, стать способом контроля административной власти со стороны политической.
Что касается воздействия объективных факторов при реализации государственных политик, то идеальной является ситуация, когда правящая элита имеет возможность точно сформулировать свое видение построения государственного управления с учетом воздействия большинства из существенных объективных факторов, и с учетом специфики временной перспективы (кратко-, средне – и долгосрочный периоды).
В таком случае политическое содержание деятельности может задаваться в рамках одного документа, имеющего одновременно как провозглашающий (политический), так и программно-управленческий характер, задающий как общие рамки, так и конкретные цели принятия отдельных управленческих решений.
Это позволяет формировать системную и прозрачную государственную политику в той или иной сфере, и что особенно важно – в долгосрочной перспективе.
Однако в реальной управленческой практике такая модель может оказаться под воздействием ряда факторов, в разной мере учтенных или вообще не учтенных при разработке политики.
К ним могут быть отнесены любые факторы, оказывающие значительное воздействие на принятие решений в установленной сфере и не находящиеся под контролем лиц, принимающих решения. Например, к таким факторам можно отнести неожиданное изменение цен на нефть при формировании налоговой политики. Последствия влияния таких факторов могут быть различными: от необходимости принятия отдельных решений, выбивающихся из целевых установок государственной политики (например, необходимость снижения налогового бремени на нефтедобывающие компании для поддержания соответствующего внешнеэкономическим условиям уровня цен, и повышение налоговых ставок на товаропроизводителей взамен предусмотренного налоговой политикой перераспределения природной ренты от добывающего к промышленному секторам), до полной корректировки политики и принятых для ее исполнения решений в связи с «существенным изменением обстоятельств».
Однако и в подобных ситуациях ключевым ориентиром в управлении выступают специфическим образом сформулированные стратегические цели с учетом ценностных установок основных социальных групп. Именно они делают возможным «управление по ситуации» [102 - Горшенин В. Ситуационное управление как основа устойчивого развития государств // Наследие.
При кажущейся непредсказуемости воздействия объективных факторов очень многие из них, особенно оказывающие решающее воздействие на принятие тех или иных решений или на формирование долгосрочной политики, поддаются оценке, прогнозированию и в результате могут оказаться управляемыми. Так, очевидно, что не нужно выстраивать долгосрочные экономические отношения со страной, политическая ситуация в которой в соответствии с оперативной информацией грозит насильственной сменой правящего режима. В то же время, если этот фактор в должной мере учтен при выработке политики и принятии конкретных решений, то его негативный эффект может быть в значительной степени ослаблен (например, за счет гарантирования финансовых интересов российской стороны, принятия мер по политической стабилизации и т. п.). Следовательно, вопрос непредсказуемого воздействия объективных факторов – это вопрос качества прогнозирования, а если еще шире – то качества разработки политики и конкретного управленческого решения.
Именно формат государственной политики способен в наибольшей степени гарантировать управленческую деятельность от принятия решений, существенно отличающихся друг от друга, т. к. он позволяет, во-первых, прогнозировать развитие ситуации в долгосрочной перспективе, во-вторых, на концептуальном макроуровне заложить принципы формирования политики, в том числе и принятия решений, позволяющие сами решения делать более гибкими в зависимости от ситуации, сохраняя при этом заданное политикой направление.
Таким образом, при детальном рассмотрении становится очевидным, что высокое с точки зрения управленческого аспекта качество разработки государственной политики как доктринального и в то же время управленческого документа, способно значительно снизить риск принятия отклоняющихся от общего направления, а, следовательно, противоречивых, или как минимум коллизионных с правовой точки зрения решений.
Однако необходимо признать, что элемент форс-мажора всегда присутствует в государственном управлении. Типичным примером является принятие решений в кризисных ситуациях, которые сопряжены, как правило, не только собственно с неблагоприятным и неожиданным воздействием внешних факторов, но также и с субъективными особенностями лица, принимающего решение: его выдержкой, способностью трезво и быстро оценивать ситуацию и т. п. Очевидно, что и в таких случаях ситуация все равно не должна выходить полностью из-под контроля, а решения приниматься произвольно, исходя лишь из вынужденных обстоятельств. Напротив, чем более разработан, оттренирован будет алгоритм принятия решений в кризисных ситуациях, чем более детально он будет встроен в принципы осуществления государственной политики, тем эффективнее будут решения, принимаемые в кризисных ситуациях, и тем меньше будет амплитуда их отклонений от курса, заданного той или иной политикой государства.
Типичным примером является государственная антитеррористическая политика, принятая и на практике реализуемая во многих государствах. Она на уровне принципов устанавливает алгоритм действий в тех или иных ситуациях, что позволяет не только существенно снижать негативный эффект, выражаемый, как правило, в человеческих жизнях, но и в какой-то мере управлять процессом. Именно на это направлены такие принципы антитеррористической политики, как невозможность идти на уступки, а иногда даже на переговоры с террористами. Твердо зная эти принципы, лицо, принимающее решение в кризисной ситуации, будет выстраивать свою деятельность с их учетом, что позволит быстрее определять приоритеты (например, гибель заложников или уступки террористам, спасение жизни экипажа корабля или сохранение военной тайны и т. п.), а значит, делать выбор и принимать решения.
3.3. Проект Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации»
Структура проекта Федерального законаГлава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет настоящего Федерального закона Статья 2. Законодательство о правовых актах в Российской Федерации
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Статья 4. Принципы правотворчества в Российской Федерации
Глава 2. Доктринальные правовые акты в Российской Федерации
Статья 5. Общие положения о доктринальных правовых актах Российской Федерации
Статья 6. Доктрины государственной политики Российской Федерации
Статья 7. Послания Президента Российской Федерации Статья 8. Программы развития
Статья 9. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации
Глава 3. Виды правовых актов в Российской Федерации
Статья 10. Виды нормативных правовых актов в Российской Федерации и осуществление нормативного регулирования по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Статья 11. Конституция Российской Федерации Статья 12. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
Статья 13. Международные договоры Российской Федерации Статья 14. Федеральные конституционные законы Статья 15. Федеральные законы
Статья 16. Нормативные правовые акты палат Федерального Собрания
Статья 17. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации
Статья 18. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации
Статья 19. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
Статья 20. Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти
Статья 21. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Статья 22. Муниципальные нормативные правовые акты Статья 23. Локальные нормативные правовые акты Статья 24. Иные правовые акты, содержащие нормы права Статья 25. Нормативные правовые акты, принятые (изданные) до вступления в силу Конституции Российской Федерации Статья 26. Ненормативные правовые акты
Глава 4. Подготовка и принятие (издание) правовых актов
Статья 27. Планирование правотворческой деятельности Статья 28. Общие требования к порядку подготовки и принятия правовых актов
Статья 29. Основные правила юридической техники (нормографии)
Статья 30. Подготовка проекта нормативного правового акта
Статья 31. Внесение законопроектов в Государственную Думу
Статья 32. Документы и материалы, подлежащие внесению в Государственную Думу вместе с законопроектом
Статья 33. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой
Статья 34. Порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой
Статья 35. Экспертизы законопроекта
Статья 36. Правовая и антикоррупционная экспертизы законопроекта
Статья 37. Общественная и научная экспертизы законопроекта
Статья 38. Порядок рассмотрения федеральных законов Советом Федерации
Статья 39. Подписание федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом Российской Федерации
Статья 40. Подготовка и издание правовых актов Президента Российской Федерации
Статья 41. Подготовка и издание правовых актов Правительства Российской Федерации
Статья 42. Подготовка и издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Статья 43. Подготовка и издание правовых актов иных федеральных органов государственной власти
Глава 5. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов
Статья 44. Дата правового акта
Статья 45. Источники опубликования (обнародования) правовых актов в Российской Федерации
Статья 46. Порядок опубликования правовых актов Статья 47. Сроки официального опубликования правовых актов
Статья 48. Вступление в силу правовых актов
Глава 6. Порядок действия и прекращения действия правовых актов
Статья 49. Действие правовых актов во времени
Статья 50. Действие правовых актов в пространстве и по кругу лиц
Статья 51. Утрата правовыми актами юридической силы
Глава 7. Коллизии правовых актов
Статья 52. Прямое действие положений Конституции Российской Федерации в процессе судопроизводства
Статья 53. Разрешение противоречий между правовыми актами (коллизий правовых актов)
Глава 8. Толкование правовых актов
Статья 54. Общие положения о толковании правовых актов
Статья 55. Официальное толкование правовых актов
Глава 9. Учет и систематизация правовых актов
Статья 56. Учет правовых актов в Российской Федерации
Статья 57. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Статья 58. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
Статья 59. Систематизация нормативных правовых актов в Российской Федерации
Глава 10. Заключительные и переходные положения
Статья 60. Ответственность правотворческих и правоприменительных органов
Статья 61. Вступление в силу настоящего Федерального закона Статья 62. О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации
Статья 63. Приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом
Проект
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«О ПРАВОВЫХ АКТАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон на основе Конституции Российской Федерации устанавливает единую иерархическую систему правовых актов в Российской Федерации, единые требования к их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию (изданию), официальному опубликованию, порядку вступления в силу и особенностям действия, толкованию, систематизации, юридической технике (нормографии), а также определяет способы разрешения противоречий (коллизий) между правовыми актами.
Статья 2. Законодательство о правовых актах в Российской Федерации
Законодательство о правовых актах в Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, принятых в соответствии с ними других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов.
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:
правовой акт – официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме на референдуме либо органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений;
нормативный правовой акт – правовой акт постоянного или временного характера, содержащий общеобязательные правовые нормы (правила поведения), которые могут быть применены неоднократно неопределенным кругом лиц и действуют впредь до их отмены или признания утратившими силу в установленном порядке, либо до фактической утраты силы;
ненормативный правовой акт – правовой акт, принимаемый (издаваемый) на основании и во исполнение нормативных правовых актов, содержащий предписания, действующие в отношении конкретного лица (лиц), либо свидетельствующие о возможности его разового или иного ограниченного (индивидуального) применения;
доктринальный правовой акт – специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социальноэкономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы;
рекомендательный правовой акт – правовой акт, не имеющий обязательного характера, предлагающий примерную модель поведения;
правотворческий орган – орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом принятия (издания) правовых актов в пределах их компетенции;
правоприменительный орган – для целей настоящего Федерального закона – это орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом издания ненормативных правовых актов в пределах их компетенции;
законодательство Российской Федерации – совокупность правовых актов, принятых (изданных) правотворческими органами государственной власти Российской Федерации;
законодательство субъекта Российской Федерации – совокупность правовых актов, принятых (изданных) правотворческими органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Статья 4. Принципы правотворчества в Российской Федерации
1. Правовые акты в Российской Федерации входят в единую правовую систему государства, все составные части которой не должны противоречить Конституции Российской Федерации, имеющей высшую юридическую силу. Все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, действуют на основе принципа верховенства правовых актов, обладающих более высокой юридической силой.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной часть ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом или иным правовым актом, принятым в Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке.
3. При подготовке и принятии (издании) правовых актов должно быть обеспечено соблюдение равенства человека и гражданина перед законом и судом, а также равенство его прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, равенства всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств.
4. Правотворческая деятельность осуществляется на принципах соответствия правовых актов положениям Конституции Российской Федерации, их согласованности между собой в правовой системе государства, планирования, определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм, соблюдения законодательства о правовых актах.
5. При осуществлении правотворческой деятельности должны быть обеспечены ее публичность и соблюдение баланса интересов личности, общества и государства путем широкого обсуждения общественно значимых вопросов, подлежащих урегулированию в правовом акте. В ходе подготовки и принятия (издания) правовых актов правотворческие органы рассматривают предложения граждан, их объединений, органов государственной власти и местного самоуправления.
6. Правовые акты не могут приниматься (издаваться) с грифами, ограничивающими к ним всеобщий доступ, за исключением правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
7. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. При рассмотрении конкретных дел суды не вправе руководствоваться неопубликованными в установленном порядке нормативными правовыми актами, за исключением нормативных правовых актов (их частей), содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
8. Правотворчество осуществляется на русском языке – государственном языке Российской Федерации. В соответствии с федеральными законами о языках народов Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации правотворчество в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик в составе Российской Федерации может осуществляться также на языках народов Российской Федерации.
9. Заинтересованное лицо, права и законные интересы которого нарушены правовым актом, принятым (изданным) правотворческим или правоприменительным органом, вправе обратиться в суд в порядке конституционного, гражданского и административного судопроизводства или в вышестоящий правоприменительный орган.
Заинтересованное лицо вправе обратиться в правотворческий орган или в суд за защитой своих нарушенных принятым (изданным) правовым актом прав и законных интересов в порядке конституционного, гражданского и административного судопроизводств.
Глава 2. Доктринальные правовые акты в Российской Федерации
Статья 5. Общие положения о доктринальных правовых актах Российской Федерации
1. Доктринальными правовыми актами Российской Федерации являются доктрины государственной политики Российской Федерации по наиболее важным сферам развития общества и государства (далее – доктрины), послания Президента Российской Федерации и основанные на них программы развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
2. Концепции, основные направления и иные документы, в которых выражена совокупность официальных взглядов на государственную политику Российской Федерации, не указанные в части 1 настоящей статьи, не относятся к доктринальным правовым актам Российской Федерации.
3. Доктринальные правовые акты Российской Федерации являются основой для разработки и принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, доктринальных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
4. Доктринальные правовые акты Российской Федерации, за исключением посланий Президента Российской Федерации, готовятся, вносятся, рассматриваются и принимаются (издаются) в порядке, установленном для подготовки, внесения, рассмотрения и принятия (издания) нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Статья 6. Доктрины государственной политики Российской Федерации
1. Доктрины государственной политики Российской Федерации в наиболее важных сферах развития общества и государства принимаются в форме федерального закона.
2. Военная доктрина Российской Федерации, а также другие отдельные доктрины в специфических сферах развития могут быть утверждены указом Президента Российской Федерации.
3. Концепция доктрины в соответствующей сфере развития подлежит обязательной научной экспертизе, проводимой правотворческим органом в целях:
определения актуальности и целесообразности разработки и принятия доктрины;
устранения противоречий между положениями проекта доктрины и ранее принятыми (изданными) доктринальными и иными правовыми актами;
соблюдения иных требований настоящего Федерального закона и других актов законодательства Российской Федерации в части качества подготавливаемого проекта.
4. В случае получения положительного заключения научной экспертизы, концепция доктрины подлежит публичному обсуждению путем опубликования правотворческим органом в средствах массовой информации. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения, учитываются рабочей группой при разработке проекта доктрины.
5. Перечень замечаний и предложений, полученных в ходе научной экспертизы и публичного обсуждения концепции доктрины, а также сведения об их учете при доработке проекта прилагаются к проекту доктрины, направляемому для утверждения в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Статья 7. Послания Президента Российской Федерации
1. Президент Российской Федерации ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланием о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики (далее – ежегодное послание), с бюджетным посланием и другими посланиями к народу, Федеральному Собранию и иным органам государственной власти.
2. Ежегодные послания готовятся Администрацией Президента Российской Федерации с участием иных специалистов и утверждаются указами Президента Российской Федерации.
3. В ежегодном послании анализируются состояние экономики Российской Федерации и результаты выполнения ранее принятых доктрин государственной политики, формулируются и обосновываются приоритеты и задачи социально-экономической политики государства на краткосрочную перспективу, а также направления их реализации, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на краткосрочную перспективу, в том числе на предстоящий год. Первое ежегодное послание после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации содержит специальный раздел, посвященный основным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
4. Бюджетное послание Президента Российской Федерации содержит итоги реализации бюджетной и налоговой политики за предыдущий год, определяет основные направления бюджетной и налоговой политики Российской Федерации на краткосрочную перспективу, основные приоритеты бюджетных расходов, иные вопросы бюджетной и налоговой политики.
5. Бюджетное послание Президента Российской Федерации является основой для разработки федерального закона о бюджете Российской Федерации и федеральных программ.
Статья 8. Программы развития
1. Программы развития содержат комплекс управленческих, организационных, правовых, научно-исследовательских и иных мероприятий, обеспечивающих решение системных проблем в определенной сфере развития Российской Федерации.
2. Программы социально-экономического развития Российской Федерации и иные федеральные программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, а также федеральные целевые программы разрабатывают федеральные органы исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанные федеральные программы учитывают государственные прогнозы развития Российской Федерации и утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации.
3. Федеральные органы исполнительной власти также могут разрабатывать и утверждать приказами соответствующих руководителей ведомственные целевые программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
4. Итоги реализации федеральных программ за истекший год представляются Правительством Российской Федерации Президенту Российской Федерации и в палаты Федерального Собрания не позднее февраля текущего года, а итоги реализации ведомственных целевых программ федеральных органов исполнительной власти – Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации. Итоги реализации названных программ могут быть опубликованы.
Статья 9. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации
1. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации – система научно обоснованных представлений о направлениях развития Российской Федерации, основанных на приоритетах государственной политики.
2. Результаты государственного прогнозирования развития Российской Федерации используются при подготовке и отмене доктринальных правовых актов, внесения в них изменений, принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области государственной политики.
3. Государственные прогнозы развития Российской Федерации разрабатываются в целом по Российской Федерации, по отдельным общественно значимым сферам деятельности и отраслям экономики, по регионам исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов, перспектив изменения указанных и иных факторов.
4. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку федеральных государственных прогнозов развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
5. Разработка региональных прогнозов развития обеспечивается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
6. Прогнозы развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития и разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, социальных, экономических, экологических и иных факторов.
Глава 3. Виды правовых актов в Российской Федерации
Статья 10. Виды нормативных правовых актов в Российской Федерации и осуществление нормативного регулирования по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
1. Нормативные правовые акты в Российской Федерации по их юридической силе по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации подразделяются на следующие виды:
Конституция Российской Федерации;
законы о поправках к Конституции Российской Федерации; федеральные конституционные законы; международные договоры Российской Федерации; федеральные законы;
нормативные постановления палат Федерального Собрания; нормативные указы Президента Российской Федерации; нормативные постановления Правительства Российской Федерации;
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
нормативные правовые акты иных органов государственной власти;
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
муниципальные нормативные правовые акты;
локальные нормативные правовые акты.
2. Субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно принимать правовые акты по вопросам исключительного ведения Российской Федерации.
3. Органы государственной власти Российской Федерации не вправе регулировать вопросы, отнесенные к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.
4. По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принятые субъектами Российской Федерации правовые акты действуют до момента принятия правовых актов Российской Федерации, а затем подлежат приведению в соответствие с ними не позднее шести месяцев после опубликования соответствующего акта.
Статья 11. Конституция Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации закрепляет основополагающие принципы государственной и общественной жизни в Российской Федерации, является правовой основой законодательства Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты в Российской Федерации принимаются (издаются) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и не могут ей противоречить.
Статья 12. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации является формой для принятия поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации, т. е. любых изменений их текста (исключения, дополнения, новой редакции какого-либо из положений), за исключением статьи 65 Конституции Российской Федерации, изменения в которую вносятся в соответствии со статьей 137 Конституции Российской Федерации.
Статья 13. Международные договоры Российской Федерации
1. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права обладают приоритетом, по сравнению с другими нормами законодательства Российской Федерации, за исключением положений Конституции Российской Федерации.
2. Общепризнанными принципами и нормами международного права являются основополагающие положения обязательного характера, закрепленные в международно-правовых документах, принимаемых или признаваемых международным сообществом государств, отклонение от которых является недопустимым.
3. Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для их применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Законодательство Российской Федерации приводится в соответствие с правилами международного договора Российской Федерации в течение шести месяцев с даты выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора в порядке, установленном федеральным законом о международных договорах.
Статья 14. Федеральные конституционные законы
1. Федеральные конституционные законы принимаются в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и регламентами палат Федерального Собрания, по предметам ведения Российской Федерации по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. Федеральные конституционные законы не являются частью Конституции Российской Федерации и не могут изменять ее положений, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации.
Статья 15. Федеральные законы
1. Федеральные законы регулируют наиболее значимые, типичные или устойчивые общественные отношения. Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и регламентами палат Федерального Собрания.
2. Федеральные законы могут также приниматься в форме кодексов Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации является систематизированным сводом правовых норм, во взаимосвязи и содержательном единстве комплексно регулирующих устоявшуюся группу общественных отношений в пределах установленного предмета регулирования. Нормы права, содержащиеся в законах и иных правовых актах, регулирующих общественные отношения, входящие в предмет введенного в действие кодекса Российской Федерации, должны соответствовать данному кодексу Российской Федерации.
3. Силу федерального закона имеют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, которые являются нормативными правовыми актами с ограниченным сроком действия. На срок действия указанного договора его положения имеют приоритет во взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации перед положениями иных федеральных законов, действующих в данной сфере. Порядок заключения договоров, вступления их в силу и внесения в договоры изменений устанавливается федеральным законом.
Статья 16. Нормативные правовые акты палат Федерального Собрания
Палаты Федерального Собрания принимают следующие нормативные правовые акты:
постановления Государственной Думы об амнистии и порядке ее применения;
постановления об утверждении регламентов палат; иные постановления палат, отнесенные к их компетенции Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, отвечающие требованиям настоящего Федерального закона.
Статья 17. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации
1. Президент Российской Федерации в пределах своих полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, издает нормативные правовые акты в форме указов, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
2. Указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Статья 18. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации
1. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает нормативные правовые акты в форме постановлений, которые обязательны к исполнению в Российской Федерации.
2. Постановления Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Статья 19. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
1. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации издают нормативные правовые акты в форме постановлений, приказов, правил, инструкций и положений.
2. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации могут быть отменены в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
3. Издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в форме писем и телеграмм не допускается.
4. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Статья 20. Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти
1. Иные федеральные органы государственной власти издают нормативные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам, отнесенным к их ведению.
2. Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации могут быть отменены в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Статья 21. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
1. К нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации относятся конституции (уставы) и законы субъекта Российской Федерации, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, указы (постановления) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иные виды актов, предусмотренные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются (издаются) в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иначе их действие может быть приостановлено Президентом Российской Федерации до решения соответствующего суда.
Статья 22. Муниципальные нормативные правовые акты
1. К муниципальным нормативным правовым актам относятся уставы муниципальных образований и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
2. Муниципальные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3. Муниципальные правовые акты являются частью законодательства субъектов Российской Федерации.
Статья 23. Локальные нормативные правовые акты
1. Локальные нормативные правовые акты принимаются работодателями (за исключением работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями), а также представителями нанимателя (руководителями государственных органов) и содержат нормы, регулирующие особенности трудовых или государственно-служебных отношений в конкретной организации или государственном органе. Указанные лица принимают названные акты в пределах своей компетенции и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами законодательства о труде и о государственной службе.
2. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, при принятии локальных нормативных правовых актов учитывается мнение представительного органа работников (выборного профсоюзного органа данного государственного органа), если указанный орган имеется.
Статья 24. Иные правовые акты, содержащие нормы права
Нормы права содержат решения (постановления, определения) Конституционного Суда Российской Федерации, которые сформулированы им в качестве правовых позиций при осуществлении толкования Конституции Российской Федерации, а также о конституционно-правовом истолковании отдельных положений нормативных правовых актов при рассмотрении иных конкретных дел в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Статья 25. Нормативные правовые акты, принятые (изданные) до вступления в силу Конституции Российской Федерации
Законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации (РСФСР) до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются на территории Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.
Статья 26. Ненормативные правовые акты
1. Правотворческие и правоприменительные органы в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов издают распоряжения и иные ненормативные правовые акты, в том числе рекомендательные правовые акты.
2. Президент Российской Федерации вправе издавать ненормативные правовые акты в форме указов и распоряжений.
Глава 4. Подготовка и принятие (издание) правовых актов
Статья 27. Планирование правотворческой деятельности
1. Правотворческие органы осуществляют перспективное и текущее планирование правотворческой деятельности в целях создания единой и непротиворечивой системы правовых актов в Российской Федерации, исключения дублирования правового регулирования общественных отношений, совершенствования процесса подготовки и реализации нормативных правовых актов, в том числе доктринальных правовых актов, координации работы правотворческих органов, обеспечения публичности и прозрачности правотворческой деятельности. Для обеспечения реализации указанной функции правотворческие органы принимают перспективные и текущие программы правотворческой деятельности.
2. В перспективных программах правотворческой деятельности определяются направления развития законодательства, мероприятия по кодификации и иному упорядочению нормативных правовых актов, порядок подготовки систематизированных изданий правовых актов.
3. Перспективные и текущие программы правотворческой деятельности разрабатываются и одобряются соответствующими правотворческими органами на основании доктринальных правовых актов, учитывают потребности в нормативно-правовом регулировании общественных отношений на определенный срок и могут корректироваться по мере их реализации.
4. Правовые акты, требующие немедленного принятия, в сфере обеспечения обороны и безопасности, защиты конституционного строя, обеспечения прав граждан при введении чрезвычайного положения и других случаях, установленных настоящим Федеральным законом и иным федеральным законом, включаются по мере возникновения необходимости в текущие программы правотворческой деятельности и рассматриваются правотворческими органами в первоочередном порядке.
5. В целях координации перспективного и текущего планирования правотворческой деятельности правотворческими органами могут создаваться соответствующие координационные органы, в том числе имеющие межведомственный характер.
Статья 28. Общие требования к порядку подготовки и принятия правовых актов
1. Требования к порядку подготовки, рассмотрения и принятия правовых актов, указанных в статьях 10 и 26 настоящего Федерального закона, устанавливаются настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, регламентами палат Федерального Собрания, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
2. Требования регламентов палат Федерального Собрания, устанавливающие порядок подготовки, рассмотрения и принятия проектов правовых актов, обязательны для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц, принимающих участие в законотворческой деятельности.
Статья 29. Основные правила юридической техники (нормографии)
1. Юридическая техника (нормография) – это совокупность правил, обязательных при подготовке и оформлении правовых актов, их систематизации и учете.
2. Основные обязательные правила юридической техники (нормографии) едины для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц, принимающих участие в правотворческой деятельности, и устанавливаются нормативными правовыми актами Государственной Думы в соответствии с настоящим Федеральным законом:
1) правовой акт должен содержать точные и лаконичные формулировки, отвечающие всем требованиям законодательной лингвистики и исключающим двусмысленности, декларации, повторы, неприменимые или невыполнимые на практике положения, а также нормы, неисполнение которых не влечет правовых последствий;
2) в правовых актах должны быть использованы общепринятые или специально определенные законодательством понятия, соответствующие нормам русского языка (иностранные термины используются в исключительных случаях, если они приобрели характер устойчиво заимствованных и понятных без перевода или разъяснения). Специальные юридические, технические и другие понятия, которые могут иметь неоднозначное толкование, должны быть определены в соответствующей статье или иной структурной единице правового акта;
3) в правовом акте не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, эпитетов и метафор;
4) основными структурными единицами правовых актов являются главы, которые могут объединяться в разделы и части, а также статьи или пункты, которые делятся на части (подпункты), а последние могут делиться на абзацы. Части, разделы, главы и статьи правового акта имеют нумерацию и могут иметь заголовки. В качестве структурной единицы правового акта может также быть его преамбула, не имеющая нормативного содержания, в которой дается разъяснение мотивов и целей его принятия (издания);
5) в текст правового акта, если не принимается (не издается) специальный акт о введении его в действие, включаются положения о приведении в соответствие с новым правовым актом ранее принятых (изданных) правовых актов либо в отдельной структурной единице нового правового акта излагается текст изменений, которые вносятся в ранее принятые правовые акты равной юридической силы;
6) правовой акт может иметь приложения, которые являются его неотъемлемой частью и обладают равной с ним юридической силой;
7) в правовом акте может быть указано, на основании и во исполнение какого правового акта принят (издан) данный акт;
8) ссылки в структурных единицах правовых актов на другие его структурные единицы, а также на иные действующие правовые акты или их отдельные положения применяются, если необходимо показать взаимную связь правовых норм либо избежать их повторений;
9) правовой акт имеет следующие обязательные реквизиты: наименование вида акта; наименование органа, принявшего (издавшего) акт; наименование, обозначающее предмет регулирования акта;
дату и место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подпись лица (лиц), официально уполномоченного (ых) подписывать соответствующий акт.
Статья 30. Подготовка проекта нормативного правового акта
1. Подготовка проекта нормативного правового акта осуществляется по итогам правоприменения и в иных случаях, когда:
1) требуется нормативное регулирование правоотношений, не урегулированных или недостаточно урегулированных действующими нормативными правовыми актами;
2) нормативный правовой акт, регулирующий соответствующие правоотношения, отменен, признан утратившим силу или фактически утратил силу в связи с принятием иных нормативных правовых актов, обладающих равной с ним или более высокой юридической силой;
3) правоотношения, урегулированные нормативным правовым актом или несколькими нормативными правовыми актами, необходимо урегулировать актом, обладающим более высокой юридической силой;
4) следует устранить противоречие в регулировании одних и тех же правоотношений различными нормативными правовыми актами равной юридической силы или устранить избыточность нормативного регулирования правоотношений;
5) необходимо изменить (исключить или заменить слова, цифры), дополнить или признать утратившими силу отдельные положения действующего нормативного правового акта;
6) требуется внести существенные изменения в положения действующего нормативного правового акта, даже в случае сохранения его наименования, если выявлено наличие по одному и тому же предмету регулирования нескольких правовых актов либо в правовой акт неоднократно вносились изменения, затрудняющие его применение.
2. Предложения по разработке проекта нормативного правового акта должны содержать его рабочее наименование, концепцию (обоснование необходимости принятия (издания), цель и предмет правового регулирования, основные положения), финансово-экономическое обоснование, возможные социальноэкономические и иные последствия реализации акта, предложения о составе рабочей группы по подготовке проекта нормативного правового акта и сроках подготовки проекта.
3. Правотворческий орган, в который поступили предложения от граждан, их объединений, хозяйствующих субъектов и правоприменительных и иных правотворческих органов по разработке нормативного правового акта, в течение месяца со дня получения предложений информирует их авторов о результатах их рассмотрения. Уведомление граждан осуществляется в порядке, установленном федеральным законом о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации.
4. В состав рабочей группы для подготовки проекта нормативного правового акта правотворческим органом включаются юристы и другие лица, обладающие специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле соответствующего профиля, из правоприменительных, научных или образовательных организаций и учреждений, иных заинтересованных органов и организаций.
5. Информация о составе рабочей группы по подготовке проекта нормативного правового акта не является сведениями, составляющими государственную тайну, или сведениями конфиденциального характера, является открытой и подлежит размещению в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте в сети «Интернет» того правотворческого органа, который инициировал разработку проекта нормативного правового акта либо в который поступили предложения по разработке проекта нормативного правового акта.
Статья 31. Внесение законопроектов в Государственную Думу
1. Право законодательной инициативы реализуется посредством внесения проектов законов о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов (далее – законопроект), а также поправок к законопроектам, внесенным в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы, перечисленными в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации.
2. Реализация права законодательной инициативы не подлежит ограничениям и осуществляется в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и регламентами палат Федерального Собрания.
3. Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект в Государственную Думу со всеми необходимыми документами и материалами, указанными в настоящем Федеральном законе и Регламенте Государственной Думы.
4. Председатель Государственной Думы в установленный Регламентом Государственной Думы срок направляет внесенный законопроект в соответствующий ответственный комитет Государственной Думы для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона и Регламента Государственной Думы.
5. На основании заключения ответственного комитета Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул – Председатель Государственной Думы) в двухнедельный срок принимает решение о принятии законопроекта к рассмотрению Государственной Думой либо возвращении субъекту права законодательной инициативы для доработки, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации, статьи 32 настоящего Федерального закона и Регламента Государственной Думы. После доработки законопроект со всеми необходимыми документами и материалами представляется субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу и вновь рассматривается в порядке, установленном настоящей статьей.
6. Принятый к рассмотрению Государственной Думой законопроект со всеми необходимыми документами и материалами подлежит размещению на официальном сайте Государственной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для обеспечения свободного и бесплатного доступа к нему всех заинтересованных лиц, за исключением законопроектов (их отдельных положений), содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Статья 32. Документы и материалы, подлежащие внесению в Государственную Думу вместе с законопроектом
1. Одновременно с законопроектом в Государственную Думу представляются: пояснительная записка к законопроекту, финансово-экономическое обоснование последствий его принятия, перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене, признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или разработке в связи с принятием данного законопроекта, иные документы и материалы, предусмотренные настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и Регламентом Государственной Думы.
2. В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие дополнительные расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
3. Правительство Российской Федерации обязано направить заключение соответствующему субъекту права законодательной инициативы не позднее 30 дней после поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации.
4. В случае, если законопроект предусматривает разработку и принятие иных нормативных правовых актов, то при внесении в Государственную Думу в целях реализации принципов системности, непротиворечивости и оперативности правотворчества одновременно с законопроектом представляются концепции данных нормативных правовых актов.
5. Законопроект, внесенный Правительством Российской Федерации, должен быть завизирован руководителем уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции.
6. При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы – коллегиальным органом должно быть представлено соответствующее решение этого органа с указанием его представителя в Государственной Думе при рассмотрении законопроекта.
7. Пояснительная записка к законопроекту должна содержать: обоснование необходимости принятия законопроекта, его
цели и задачи;
современное состояние нормативно-правового регулирования данной сферы общественных отношений;
краткое изложение концепции законопроекта: предмет законодательного регулирования, круг субъектов, на которых направлено действие законопроекта, их новые права и обязанности, основные предлагаемые решения;
прогноз возможных социальных, политических, юридических и иных последствий принятия законопроекта.
8. Финансово-экономическое обоснование законопроекта должно содержать:
расчетные данные об изменении доходной базы, объема и структуры расходов федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в результате принятия законопроекта;
сведения об источниках финансирования дополнительных расходов федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и их объеме, если реализация законопроекта потребует дополнительных расходов соответствующих бюджетов;
сведения об объемах частных инвестиций, необходимых для реализации законопроекта, привлекаемых на условиях софинансирования, если реализация законопроекта предполагается, в том числе в форме государственно-частного партнерства;
оценку экономических последствий реализации законопроекта для граждан, их объединений и хозяйствующих субъектов;
оценку ожидаемого экономического эффекта от реализации законопроекта.
Статья 33. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой
1. Законопроект, принятый к рассмотрению Государственной Думой, в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы (в период парламентских каникул – Председателем Государственной Думы) в Совет Федерации, Президенту Российской Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации на заключение по вопросам их ведения.
2. Совет Государственной Думы направляет законопроект в соответствующие ответственный комитет (комитеты) и комитеты – соисполнители по рассмотрению законопроекта.
3. Комитеты Государственной Думы в течение 30 дней готовят и направляют в ответственный комитет (комитеты) заключения по рассматриваемому законопроекту и предложения о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.
4. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Сроки для получения заключения законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяет Совет Государственной Думы.
5. На основании заключений комитетов Государственной Думы, субъектов права законодательной инициативы и иных государственных органов, представивших заключения по вопросам их ведения, ответственный комитет (комитеты) готовит (ят) свое заключение по рассматриваемому законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии или отклонении законопроекта в первом чтении и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.
Статья 34. Порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой
1. Государственная Дума рассматривает законопроект в трех чтениях и принимает решение о его принятии либо отклонении.
2. Законопроекты, не рассмотренные Государственной Думой до истечения срока ее полномочий, рассматриваются Государственной Думой нового созыва в первоочередном порядке. В этом случае комитеты Государственной Думы вправе привлекать для участия в рассмотрении законопроекта в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы, единоличных субъектов права законодательной инициативы, внесших законопроект, но полномочия которых к моменту рассмотрения законопроекта прекращены.
3. Государственная Дума рассматривает законопроект в первом чтении в течение 90 дней со дня его внесения в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, за исключением законопроектов, указанных в части 4 статьи 36 настоящего Федерального закона, которые рассматриваются после получения заключений соответствующих органов государственной власти не менее чем половины от числа субъектов Российской Федерации.
4. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, в том числе положения, требующие дополнительного обсуждения.
5. Предметом рассмотрения законопроекта во втором чтении являются его отдельные положения, к которым внесены поправки субъектов права законодательной инициативы. Поправки, предусматривающие введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты, выпуск государственных займов, изменение финансовых обязательств государства и иные поправки, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, не рассматриваются без соответствующего заключения Правительства Российской Федерации.
6. Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в ответственный комитет (комитеты). Совет Федерации представляет поправки к законопроекту либо свою позицию об отношении к законопроекту, оформленную в соответствии с Регламентом Совета Федерации.
7. Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении в течение 45 дней со дня его принятия в первом чтении. Принятие во втором чтении поправок к законопроекту, существенно изменяющих его концепцию, одобренную в первом чтении, является основанием для возвращения законопроекта к процедуре первого чтения.
8. Государственная Дума рассматривает законопроект в третьем чтении в течение 30 дней со дня принятия его во втором чтении. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
9. Одобренный Государственной Думой закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации или федеральный конституционный закон, а равно принятый федеральный закон (далее – федеральный закон) в течение пяти дней со дня одобрения или принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
10. Государственная Дума рассматривает отклоненный Советом Федерации федеральный конституционный закон в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы.
11. Государственная Дума рассматривает отклоненный Советом Федерации федеральный закон в течение 30 дней со дня принятия Советом Федерации соответствующего решения либо в течение 15 дней со дня внесения на повторное рассмотрение Государственной Думы федерального закона в редакции согласительной комиссии, образованной палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания.
12. Государственная Дума повторно рассматривает отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон в течение 30 дней со дня принятия Президентом Российской Федерации соответствующего решения либо со дня внесения на повторное рассмотрение Государственной Думы федерального закона в редакции специальной комиссии, образованной палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания.
13. Государственная Дума ведет статистический учет внесенных законопроектов с указанием числа принятых, отклоненных либо не прошедших антикоррупционную экспертизу законопроектов, а также сведений о специалистах, участвовавших в разработке законопроекта в составе рабочей группы и в проведении их обязательной либо независимой экспертизы. Данные статистического учета подлежат размещению на официальном сайте Государственной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Статья 35. Экспертизы законопроекта
1. Для обеспечения системности законодательства, повышения качества законопроектов и оценки последствий их реализации в случае принятия при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания в порядке и в сроки, установленные регламентами палат Федерального Собрания, проводятся обязательные экспертизы законопроекта: правовая экспертиза, экспертизы социально-экономических, коррупционных, криминогенных, экологических и иных последствий принятия законопроекта.
2. Ответственный комитет (комитеты) Государственной Думы поручает (ют) проведение обязательных экспертиз соответствующим специалистам Аппарата Государственной Думы или научным учреждениям, общественным организациям, а равно иным специалистам, изучает (ют) и обобщает (ют) полученные заключения. В случае получения экспертного заключения, в котором отвергается концепция законопроекта или содержатся иные существенные замечания в отношении его качества, ответственный комитет сообщает об этом субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект или поправку к законопроекту.
3. Экспертные заключения включаются ответственным комитетом в состав документов и материалов, которые приложены к законопроекту и вносятся на рассмотрение палат Федерального Собрания вместе с ним.
4. Субъекты права законодательной инициативы могут организовать проведение независимых экспертиз законопроекта. Полученные экспертные заключения вносятся на рассмотрение палат Федерального Собрания субъектами права законодательной инициативы в порядке, установленном регламентами палат.
Статья 36. Правовая и антикоррупционная экспертизы законопроекта
1. Правовая экспертиза законопроекта проводится в целях:
1) оценки соответствия законопроекта Конституции Российской Федерации (отсутствия в нем положений, противоречащих конституционным нормам), федеральным конституционным законам и федеральным законам, соотношения с системой законодательства Российской Федерации, в том числе с основными отраслевыми законодательными актами, проверки полноты и точности перечня актов федерального законодательства, подлежащих отмене, признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта;
2) оценки соответствия текста законопроекта нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и дачи рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов (лингвистическая экспертиза);
3) оценки целостности внутренней логики законопроекта, выявления противоречий между разделами, главами, статьями, частями, пунктами и иными структурными единицами законопроекта и дачи рекомендаций по устранению таких противоречий (юридико-техническая экспертиза).
2. Антикоррупционная экспертиза законопроекта проводится в целях предупреждения включения в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявления, оценки и устранения таких положений. Антикоррупционная экспертиза может проводиться в порядке независимой экспертизы.
Статья 37. Общественная и научная экспертизы законопроекта
1. Общественная экспертиза законопроекта, за исключением законопроектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, проводится Общественной палатой Российской Федерации в порядке и формах, установленных федеральным законом об Общественной палате Российской Федерации, а равно иными общероссийскими общественными объединениями.
2. Целями общественной экспертизы являются: согласование общественно значимых интересов граждан, их объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления; оценка практической значимости законопроекта с точки зрения защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, их объединений, обеспечения общественной безопасности и правопорядка, достижения целей и задач государственной политики в соответствующих сферах развития общественных отношений.
3. Научная экспертиза законопроекта проводится с целью оценки содержания законопроекта научными и образовательными учреждениями соответствующего профиля, а равно экспертами из числа ученых и специалистов, определяемых в зависимости от содержания законопроекта из числа специалистов, не принимавших непосредственного участия в его разработке.
Статья 38. Порядок рассмотрения федеральных законов Советом Федерации
1. Совет Федерации рассматривает одобренные или принятые Государственной Думой федеральные законы, указанные в части 9 статьи 37 настоящего Федерального закона, и по результатам обсуждения принимает решение об их одобрении либо отклонении.
2. Совет Федерации рассматривает федеральные законы в течение четырнадцати дней со дня их поступления из Государственной Думы.
3. Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, он считается одобренным. Рассмотрение федеральных конституционных законов, а равно федеральных законов, подлежащих в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению Советом Федерации, продолжается на следующем заседании Совета Федерации.
4. Федеральные конституционные законы, считающиеся принятыми после их одобрения Советом Федерации, а равно федеральные законы, одобренные на заседании Совета Федерации или считающиеся одобренными без рассмотрения на заседании Совета Федерации, направляются Президенту Российской Федерации в течение пяти дней.
Статья 39. Подписание федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом Российской Федерации
1. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон или федеральный закон и обнародует его.
2. Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации и повторно одобренный палатами Федерального Собрания в ранее принятой редакции, подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
3. Обязанность Президента Российской Федерации подписать и обнародовать федеральный конституционный закон или повторно одобренный палатами Федерального Собрания в ранее принятой редакции федеральный закон не препятствует реализации Президентом Российской Федерации права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации законов, в том числе по порядку их принятия (одобрения).
Статья 40. Подготовка и издание правовых актов Президента Российской Федерации
1. Перечень субъектов права внесения проектов правовых актов Президента Российской Федерации, требования, предъявляемые к таким проектам, порядок их внесения, а также порядок издания правовых актов Президента Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.
2. Проекты правовых актов Президента Российской Федерации вносятся с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение концепции проекта, необходимые обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.
3. Проекты правовых актов Президента Российской Федерации, предусматривающие принятие правовых актов Правительства Российской Федерации, подлежат согласованию в Правительстве Российской Федерации и вносятся с приложением проектов соответствующих правовых актов Правительства Российской Федерации.
4. Проекты нормативных указов Президента Российской Федерации подлежат согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции.
5. Администрация Президента Российской Федерации организует проведение правовой и антикоррупционной экспертиз проектов правовых актов Президента Российской Федерации.
Статья 41. Подготовка и издание правовых актов Правительства Российской Федерации
1. Перечень субъектов права внесения проектов правовых актов Правительства Российской Федерации, требования, предъявляемые к таким проектам, порядок их внесения, а также порядок издания правовых актов Правительства Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом о Правительстве Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Регламентом и иными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
2. Требования Регламента Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядок подготовки, рассмотрения и принятия проектов правовых актов Правительства Российской Федерации, обязательны для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц, принимающих участие в правотворческой деятельности.
3. Проекты правовых актов Правительства Российской Федерации вносятся с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение концепции проекта, необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, а также сведений о согласовании с заинтересованными органами федеральной исполнительной власти или другими органами государственной власти и организациями в случаях, предусмотренных Регламентом Правительства Российской Федерации.
4. Аппарат Правительства Российской Федерации организует проведение правовой и антикоррупционной экспертиз проектов правовых актов Правительства Российской Федерации.
5. Проекты правовых актов Правительства Российской Федерации, предусматривающие принятие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, вносятся с приложением соответствующих проектов правовых актов указанных органов.
6. Проекты нормативных постановлений Правительства Российской Федерации вносятся в Правительство Российской Федерации с заключениями:
уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции о соответствии проекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, о наличии или отсутствии в проекте внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих правоотношений, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также соблюдения правил юридической техники (нормографии);
уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере бюджетной деятельности об оценке финансовых последствий принятия проекта для федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, в случае если проект предполагает изменение доходов или расходов указанных бюджетов и внебюджетных фондов.
7. Проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам исключительного ведения Российской Федерации до их внесения направляются в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации вместе с проектом нормативного правового акта.
Статья 42. Подготовка и издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти
1. Перечень субъектов права внесения проектов правовых актов федеральных органов исполнительной власти, требования, предъявляемые к таким проектам, порядок их внесения, а также порядок издания правовых актов федеральных органов исполнительной власти устанавливаются Конституцией Российской
Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регламентами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
2. Правовой акт может быть принят (издан) совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, в том числе совместно с иными федеральными органами государственной власти, а также по согласованию с другим федеральным органом (федеральными органами). В этом случае правовой акт должен иметь соответствующие номера и единую дату.
3. Подготовка проекта правового акта осуществляется одним или несколькими федеральными органами исполнительной власти с учетом их функций и компетенции в порядке, установленном регламентами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
4. Проект нормативного правового акта в течение 30 дней с даты поступления подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (иными федеральными органами государственной власти), если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в проекте нормативного правового акта содержатся положения межотраслевого значения или предусматривающие совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.
В случае непредставления федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта, либо замечаний к нему по истечении трех дней с даты истечения установленного для согласования срока проект нормативного правового акта считается согласованным.
5. Юридическая служба организует проведение правовой и антикоррупционной экспертиз проекта нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти до его подписания (утверждения). Указанный проект должен быть согласован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
6. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации составляет один месяц, если в самом акте, во исполнение которого осуществляется подготовка и издание нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, не установлен иной срок.
7. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
8. Федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции отказывает в регистрации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации. В случае отказа в государственной регистрации нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти должен быть отменен либо повторно представлен на государственную регистрацию после устранения выявленных недостатков.
Статья 43. Подготовка и издание правовых актов иных федеральных органов государственной власти
1. Перечень субъектов права внесения проектов актов иных федеральных органов государственной власти, требования, предъявляемые к таким проектам, порядок их внесения, а также порядок издания актов устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, регламентами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
2. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и иными федеральными органами государственной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения или поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов государственной власти.
3. Проекты правовых актов федеральных органов государственной власти вносятся с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение концепции проекта, необходимые обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.
4. Проекты правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающие принятие правовых актов Правительства Российской Федерации, подлежат согласованию в Правительстве Российской Федерации и вносятся с приложением проектов соответствующих правовых актов Правительства Российской Федерации.
5. Проект правового акта федерального органа государственной власти до его подписания (утверждения) проверяется на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также нормам современного русского литературного языка. Указанный проект должен быть согласован с руководителем юридической службы федерального органа государственной власти.
Глава 5. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов
Статья 44. Дата правового акта
1. Датой закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона и федерального закона считается день подписания закона Президентом Российской Федерации. Одновременно перед текстом указанного закона, после наименования, проставляются даты принятия (одобрения) закона палатами Федерального Собрания, а перед текстом Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации также указываются даты его одобрения представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Датой иных правовых актов Российской Федерации считается день их подписания в установленном порядке.
3. Даты правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов определяются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и законодательством муниципальных образований.
Статья 45. Источники опубликования (обнародования) правовых актов в Российской Федерации
1. Законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации (за исключением определений, не содержащих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации), а также отдельные международные договоры Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете», которые являются официальными периодическими изданиями Российской Федерации. «Парламентская газета» является также официальным периодическим изданием Федерального Собрания.
2. Международные договоры Российской Федерации также подлежат официальному опубликованию в «Бюллетене международных договоров Российской Федерации», а решения Конституционного Суда Российской Федерации – в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
4. Правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты официально публикуются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации и законодательством муниципальных образований.
5. Указанные в настоящей статье правовые акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, размещены в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте правотворческого или правоприменительного органа в сети «Интернет», распространены в машиночитаемой форме или в виде отдельного издания.
6. Научно-технический центр правовой информации «Система», аналогичные центры отдельных органов государственной власти, справочные правовые системы «КонсультантПлюс» и «Гарант» в установленном порядке получают официальные копии правовых актов, публикуют и распространяют их в машиночитаемом виде, включая актуальные тексты редакций таких актов с последующими внесенными в них изменениями, и предоставляют доступ к имеющимся правовым актам на возмездной или безвозмездной основе.
7. Нормативные правовые акты могут доводиться до сведения граждан посредством оборудования информационных стендов в местах, определенных для этого органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Статья 46. Порядок опубликования правовых актов
1. Опубликование правовых актов, принятых (изданных) федеральными органами государственной власти, осуществляется на русском языке. Правовые акты субъектов Российской Федерации официально публикуются на государственном языке Российской Федерации, а в необходимых случаях они одновременно могут быть опубликованы на языках народов Российской Федерации в соответствии с законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.
2. Правовые акты направляются для официального опубликования руководителем правотворческого органа или его заместителем.
3. При официальном опубликовании правового акта указываются все его обязательные реквизиты, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Если нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти был зарегистрирован в установленном законодательством Российской Федерации порядке, то при опубликовании указывается номер и дата государственной регистрации.
4. Если нормативный правовой акт содержит сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, то официальному опубликованию подлежат только его наименование и положения, не содержащие указанных сведений, а также дата и номер акта, каким органом (должностным лицом) он принят (издан).
5. Нормативные правовые акты, в которые были внесены существенные изменения, могут быть повторно официально опубликованы в актуальной редакции.
Статья 47. Сроки официального опубликования правовых актов
1. Законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.
2. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
3. Международные договоры Российской Федерации публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации в порядке, установленном федеральным законом о международных договорах Российской Федерации.
4. Правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания.
5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных органов государственной власти подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания (государственной регистрации).
Статья 48. Вступление в силу правовых актов
1. Днем официального опубликования нормативного правового акта считается день первой публикации его полного текста в официальном издании. Первой публикацией является публикация, обеспечивающая получение информации о содержании нормативного правового акта его адресатами.
2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самим законом не установлен иной порядок вступления его в силу.
3. Особенности вступления в силу нормативных правовых актов о налогах и сборах, бюджетном и таможенном регулировании, а равно иных актов могут устанавливаться федеральными законами.
4. Международные договоры Российской Федерации вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о международных договорах Российской Федерации.
5. Акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
6. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а равно правовые акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, или устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования. Правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации может быть установлен иной порядок вступления их в силу.
7. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных органов государственной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Если указанные акты содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежат в связи с этим официальному опубликованию, но прошли государственную регистрацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в сфере юстиции, то они вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.
8. В случае, если подлежащий официальному опубликованию нормативный правовой акт официально не опубликован до указанной в нем даты вступления в силу, он вступает в силу со дня его официального опубликования при условии, что до дня официального опубликования указанный акт был обнародован. Если нормативный правовой акт предварительно обнародован не был, то он вступает в силу не ранее, чем по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.
9. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации определяется законодательством субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
10. Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов определяется законодательством муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
11. Локальный нормативный акт вступает в силу со дня его принятия работодателем (представителем нанимателя) либо со дня, указанного в этом акте.
12. Ненормативные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не установлено иное. Ненормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Глава 6. Порядок действия и прекращения действия правовых актов
Статья 49. Действие правовых актов во времени
1. Правовые акты по отношениям, возникшим до введения в действие акта, применяются к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие.
2. Правовые акты, устанавливающие новые обязанности, устанавливающие или отягчающие ответственность за правонарушения или иным образом ухудшающие положение граждан и юридических лиц, обратной силы не имеют.
3. Правовые акты, освобождающие от обязанностей, устраняющие или смягчающие ответственность за правонарушения либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав, или иным образом улучшающие положение граждан и юридических лиц, могут иметь обратную силу, если это предусмотрено в самом акте.
4. Действие правового акта во времени не ограничивается сроком, если указанным актом или актом о введении его в действие не предусмотрено ограничение срока действия в целом акта или его отдельных положений. До истечения установленного срока действия правового акта (его отдельных положений) соответствующий правотворческий орган может принять решение
о продлении срока действия правового акта (его отдельных положений) либо о придании ему бессрочного характера.
5. Утратившие силу правовые акты могут применяться к правам и обязанностям, возникшим в период действия правового акта.
Статья 50. Действие правовых актов в пространстве и по кругу лиц
1. Правовые акты Российской Федерации действуют на всей территории Российской Федерации, если самими правовыми актами не предусмотрено иное.
2. Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации действуют в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
3. Муниципальные правовые акты действуют в пределах территории соответствующего муниципального образования.
4. Локальные нормативные акты действуют в отношении лиц, работающих или служащих у работодателя или представителя нанимателя, принявшего данные акты, независимо от места выполнения ими своих обязанностей.
5. В отношении дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом либо иным особым статусом, правовые акты действуют в соответствии с нормами международного права.
Статья 51. Утрата правовыми актами юридической силы
1. Действие правового акта (его отдельных положений) прекращается в случаях:
1) истечения срока действия правового акта (его отдельных положений);
2) вступления в силу нового акта равной или более высокой юридической силы, которому противоречат положения ранее принятого (изданного) правового акта (его отдельных положений);
3) отмены (признания утратившим силу) правового акта (его отдельных положений) актом равной или более высокой юридической силы;
4) отмены (признания утратившим силу) правового акта, на основании которого был издан другой правовой акт;
5) признания правового акта (его отдельных положений) не соответствующим Конституции Российской Федерации, иному акту более высокой юридической силы или недействующим, а равно вследствие принятия правового акта не уполномоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
6) фактической утраты юридической силы правовым актом (его отдельными положениями) в связи с принятием иных правовых актов, обладающих более высокой юридической силой;
7) а также по иным основаниям, установленным (предусмотренным) нормативными правовыми актами.
2. В случае вступления в силу нового акта равной или более высокой юридической силы, не признавшего утратившими силу противоречащие ему положения ранее принятого (изданного) правового акта (его отдельных положений), ранее принятый (изданный) правовой акт (его отдельные положения) считается действующим до отмены (признания утратившим силу) правового акта (его отдельных положений) правотворческим (правоприменительным) органом или судом.
3. В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации нормативного правового акта (его отдельных положений) не соответствующим (ми) Конституции Российской Федерации правовой акт (его отдельные положения) признается (ются) недействительным (ми), не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.
4. В случае признания судом нормативного правового акта (его отдельных положений) противоречащим (ми) федеральному закону или иному акту более высокой юридической силы, чем рассматриваемый нормативный правовой акт, данный акт (его отдельные положения) признается (ются) недействующим (ми) и не подлежащим (ми) применению с момента вступления в силу судебного решения.
5. Признание нормативного правового акта (его отдельных положений) не соответствующим (ми) Конституции Российской Федерации не влечет обязательного пересмотра принятых (изданных) ранее на основании этого акта (его отдельных положений) правовых актов, но не исключает для управомоченных субъектов реализации права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, в пределах его компетенции, с соответствующими запросами о проверке и подтверждении их конституционности.
6. Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации вправе по инициативе уполномоченных государственных органов или должностных лиц подтверждать утрату юридической силы положениями нормативных правовых актов, если они аналогичны по содержанию нормам других актов, ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации, иными судами недействительными (недействующими), а также если они основаны на ранее признанных недействительными (недействующими) положениях нормативных правовых актов либо воспроизводят их.
7. В случае ликвидации или преобразования правотворческого органа правовые акты об отмене или признании правовых актов указанного органа утратившими силу либо об их изменении принимаются (издаются) правопреемником указанного органа или вышестоящим органом.
Глава 7. Коллизии правовых актов Статья 52. Прямое действие положений Конституции Российской Федерации в процессе судопроизводства
В случае противоречия между положениями Конституции Российской Федерации и федерального конституционного закона либо федерального закона суд при рассмотрении конкретных дел непосредственно применяет положения Конституции Российской Федерации в случаях, когда:
1) закрепленные Конституцией Российской Федерации положения, исходя из их смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность их применения при условии принятия федерального конституционного закона либо федерального закона;
2) суд придет к выводу, что закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
3) суд придет к выводу, что федеральный конституционный закон либо федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
4) закон либо иной правовой акт, принятый (изданный) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Статья 53. Разрешение противоречий между правовыми актами (коллизий правовых актов)
1. В случае противоречия между правовыми актами действует правовой акт, обладающий более высокой юридической силой.
2. В случае противоречия между правовым актом общего характера и обладающим равной с ним юридической силой правовым актом, предусматривающим исключение из общего правила (специальным правовым актом), действует специальный правовой акт.
3. В случае противоречия между правовыми актами, обладающими равной юридической силой и единым предметом регулирования, действует правовой акт, принятый (изданный) позднее или принятый (изданный) правотворческим органом, в компетенцию которого входит принятие специализированных правовых актов в данной сфере (компетентным органом).
4. Право, подлежащее применению к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц либо к отношениям, осложненным иным иностранным элементом, определяется на основании международных договоров Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов и обычаев, признаваемых в Российской Федерации.
5. Заинтересованное лицо вправе обратиться в установленном федеральными конституционными законами и федеральными законами порядке в вышестоящий правотворческий орган или в суд с требованием об отмене правового акта, противоречащего законодательству Российской Федерации.
Глава 8. Толкование правовых актов
Статья 54. Общие положения о толковании правовых актов
1. Толкование правового акта дается исключительно в целях уяснения и уточнения содержания правовой нормы, совершенствования правоприменительной практики и не может изменять смысл правовой нормы. Толкование правового акта не может признать правовую норму утратившей юридическую силу.
2. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности правовых актов, устанавливающих новые обязанности, устанавливающих или отягчающих ответственность за правонарушения или иным образом ухудшающих положение граждан и юридических лиц, толкуются в пользу лиц, чье положение ухудшается толкуемым правовым актом (его отдельными положениями).
3. Толкование правовых актов осуществляется по инициативе уполномоченного органа либо по запросу органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, гражданина или организации в порядке, установленном регламентом уполномоченного органа. Ограничения права на обращение с запросом о толковании правового акта могут быть установлены только федеральным законом.
Статья 55. Официальное толкование правовых актов
1. В случае обнаружения неясностей и различий в понимании положений правового акта, а также в случае противоречивой практики его применения правотворческие органы вправе давать его толкование, обязательное для исполнения (официальное толкование).
2. Толкование Конституции Российской Федерации осуществляется исключительно Конституционным Судом Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом о Конституционном Суде Российской Федерации.
3. Толкование федеральных конституционных законов и федеральных законов осуществляется Федеральным Собранием в том же порядке, который установлен для принятия указанных законов.
4. Толкование иных правовых актов осуществляется исключительно теми правотворческими и правоприменительными органами и в том же порядке, в котором они изданы, либо судом при рассмотрении и разрешении конкретных дел (казуальное толкование).
5. Полномочия по толкованию правовых актов могут быть делегированы правотворческому органу, не издававшему данный правовой акт, в соответствии с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, актом представительного органа муниципального образования (делегированное толкование).
Глава 9. Учет и систематизация правовых актов
Статья 56. Учет правовых актов в Российской Федерации
1. Правовые акты в Российской Федерации подлежат государственному учету. Целями учета являются:
1) обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов;
2) систематизация правовых актов;
3) реализация конституционных прав граждан и прав юридических лиц на получение актуальной и достоверной информации
о правовых актах органов государственной власти, органов местного самоуправления и создание условий для получения такой информации.
2. Государственный учет правовых актов включает в себя централизованный сбор и регистрацию правовых актов, создание и поддержание в контрольном состоянии их фондов, возможность предоставления в централизованном порядке информации о правовых актах.
3. Государственная регистрация и ведение государственного реестра нормативных правовых актов (законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, нормативных постановлений палат Федерального Собрания, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер) осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правотворческие органы, принявшие (издавшие) указанные акты обязаны направлять их для государственного учета и включения в государственный реестр.
4. Государственный учет и государственную регистрацию международных договоров Российской Федерации осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере внешней политики.
5. Правотворческие и правоприменительные органы самостоятельно осуществляют ведомственный учет ненормативных правовых актов.
Статья 57. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
1. Нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, направляются высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации содержит:
1) номер государственной регистрации нормативного правового акта субъекта Российской Федерации;
2) вид нормативного правового акта субъекта Российской Федерации и наименование принявшего его органа, дату принятия (подписания) акта, его номер и заголовок;
3) источник официального опубликования нормативного правового акта субъекта Российской Федерации;
4) текст нормативного правового акта субъекта Российской Федерации;
5) экспертное заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции по результатам правовой экспертизы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации;
6) иные необходимые для целей ведения федерального регистра сведения, перечень которых устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции.
3. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции осуществляет государственный учет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Статья 58. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
1. Муниципальные нормативные правовые акты подлежат учету органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в регистре муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
2. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, состоящего из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и реестра уставов муниципальных образований, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
3. Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют учет муниципальных ненормативных правовых актов.
Статья 59. Систематизация нормативных правовых актов в Российской Федерации
1. Нормативные правовые акты, принятые (изданные) в Российской Федерации, подлежат систематизации. В процессе систематизации сопоставляются и анализируются считающиеся действующими нормативные правовые акты, выявляются устаревшие и фактически утратившие силу правовые акты (их отдельные положения), противоречия, несогласованности и пробелы в правовом регулировании. В ходе систематизации нормативные правовые акты, принятые (изданные) по одним и тем же или сходным вопросам, подлежат объединению (консолидации), а нормативные правовые акты (их отдельные положения), фактически утратившие силу, в установленном законом порядке представляются к отмене.
2. Организация систематизации нормативных правовых актов возлагается на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции. Порядок и форма систематизации нормативных правовых актов и создания на этой основе Свода законов Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.
Глава 10. Заключительные и переходные положения
Статья 60. Ответственность правотворческих и правоприменительных органов
1. Лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, лица, замещающие должности в органах местного самоуправления, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, за неисполнение требований настоящего Федерального закона несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы за неисполнение требований настоящего Федерального закона несут ответственность в соответствии с законодательством о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, иными федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания.
3. Должностные лица правотворческих и правоприменительных органов за неисполнение требований настоящего Федерального закона несут административную, уголовную и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством о государственной службе и другими федеральными законами.
Статья 61. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу с _ 201_ года.
2. К отношениям по подготовке, внесению, рассмотрению, принятию (изданию), официальному опубликованию и действию правовых актов, возникшим до вступления в силу настоящего Федерального закона, настоящий Федеральный закон применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут до вступления его в силу.
3. Законы и иные правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации (РСФСР) до вступления в силу Конституции Российской Федерации, считаются принятыми, опубликованными и вступившими в силу в надлежащем порядке, если они были приняты, опубликованы и вступили в силу в соответствии с положениями законодательства, действовавшего на момент их принятия.
Статья 62. О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации
Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать утратившими силу:
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 8, ст. 801);
Федеральный закон от 22 октября 1999 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 43, ст. 5124).
Статья 63. Приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом
1. До приведения в соответствие с настоящим Федеральным законом законодательство Российской Федерации о правовых актах и государственном прогнозировании применяется в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
2. Рекомендовать Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом в шестимесячный срок со дня вступления настоящего Федерального закона в силу.
Президент
Российской Федерации
3.4. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации»
Актуальность принятия проекта федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации» обусловлена необходимостью регламентации и совершенствования процесса подготовки, обсуждения, принятия, применения, изменения и отмены правовых актов, в том числе новой для российского законодательства категории «доктринальные правовые акты».Цель законопроекта – систематизация законодательства о нормотворчестве и создание механизмов для оперативного принятия правовых актов в Российской Федерации. Данный закон призван повысить эффективность законодательного регулирования общественных отношений, обеспечить единство и непротиворечивость правовой системы, закрепить научно обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правовых актов.
Предметом правового регулирования законопроекта являются: единая система правовых актов в Российской Федерации, единые требования к их подготовке, внесению, рассмотрению принятию или изданию, официальному опубликованию, порядку вступления в силу и особенностям действия, толкованию, систематизации, законодательной технике (нормографии), а также способы разрешения противоречий между правовыми актами (юридических коллизий). Законопроект определяет цели и требования к содержанию доктринальных правовых актов, обеспечивающих систему государственного планирования и прогнозирования, устанавливает общий порядок их разработки и принятия.
Отдельные требования к форме, структуре, содержанию и порядку разработки, принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов в Российской Федерации в настоящее время регулируются десятками нормативных правовых актов различной юридической силы и сферы применения. При этом подавляющее большинство таких нормативных правовых актов не регулирует полный цикл нормотворчества применительно хотя бы к одному из видов нормативных правовых актов. В частности, устранения требуют следующие недостатки правотворческого процесса:
1) отсутствие легальных дефиниций видов и определения соотношения по юридической силе правовых актов;
2) не разграничены понятия «нормативный акт» и «ненормативный акт», не определен статус доктринальных документов;
3) федеральное Собрание практически исключено из процесса разработки и одобрения доктринальных документов, что нарушает принцип национального консенсуса;
4) высокий уровень влияния узких, частных интересов при подготовке текстов правовых актов (проблема лоббирования);
5) низкое качество содержания правовых актов;
6) бессистемность подготовки и принятия правовых актов;
7) недоступность информации о готовящихся к принятию нормативных правовых актах;
8) наличие нескольких официальных источников опубликования, приоритетность которых не урегулирована;
9) доступ и использование электронных копий официальных актов не урегулированы;
10) правомочия по официальному толкованию правовых актов нормативно не урегулированы, что создает неопределенность в статусе и обязательной силе разъяснений, даваемых органами власти;
11) недостаточность регулирования проводимых экспертиз проектов нормативных правовых актов, обеспечения независимости экспертных заключений.
Значительная часть выявленных пробелов нормотворческого процесса имеет, в том числе коррупциогенный потенциал, носит общий характер и требует устранения на уровне федерального регулирования.
Следует также отметить, что рядом субъектов Российской Федерации (Республика Алтай, Краснодарский край, Астраханская, Амурская, Волгоградская, Вологодская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Курганская, Курская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Орловская, Свердловская, Тульская, Читинская, Ярославская области, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Ханты-Мансийский автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург) приняты законы о нормативных правовых актах, регулирующие полный цикл нормотворчества на региональном уровне.
Национальные законы, достаточно детально регламентирующие процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов, действуют в Японии, Италии, Болгарии, Венгрии. В Республике Беларусь с 2001 г. действует закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
В связи с этим разработан настоящий проект федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации». Законопроект включает следующие ключевые положения.
Законопроектом установлены определения основных понятий, действующих в данной сфере, например, правовым актом является официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме на референдуме либо органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений. Доктринальный правовой акт – это специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы.
Законопроектом впервые определяется и упорядочивается система доктринальных правовых актов. Несмотря на значительное число существующих программных и доктринальных документов в России так и не принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу их действия. В итоге зачастую затруднительно выявить различия между документами и определить их место в иерархии нормативных правовых актов.
Статусом доктринальных наделены такие акты, как доктрины государственной политики Российской Федерации по наиболее важным сферам развития общества и государства, послания Президента Российской Федерации и основанные на них программы развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Остальные же документы, как концепции, основные направления и иные их виды, в которых выражена позиция официальных лиц по различным аспектам государственной политики Российской Федерации, не относятся к доктринальным правовым актам Российской Федерации.
Доктринальные правовые акты Российской Федерации должны стать основой для разработки и принятия доктринальных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Другими новеллами законопроекта являются:
1) комплексное регулирование основных принципов и процедур рассмотрения и принятия актов федерального, регионального уровней, уровня местного самоуправления и локальных правовых актов не только нормативного, но и ненормативного характера;
2) учет наработанной в сфере регулирования нормотворчества судебной практики: правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам законотворчества, решений Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по порядку принятия, опубликования и вступления в силу подзаконных актов и принятия ненормативных актов;
3) направленность законопроекта на противодействие проявлениям коррупции в правотворческой сфере путем большей формализации процесса правотворчества, введения парламентских процедур проверки законопроектов на коррупциогенность, повышения степени открытости и прозрачности информации о правотворческой деятельности;
4) регулирование последствий принятия судами Российской Федерации нормативных актов недействительными и недействующими;
5) установление правил разрешения противоречий между правовыми актами (коллизий правовых актов);
6) закрепление основ официального толкования правовых актов;
7) введение основных положений об учете и систематизации правовых актов.
Принятие проекта федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации» позволит увеличить прозрачность процесса разработки и принятия, экспертного и авторского сопровождения правовых актов на всех этапах правотворчества; повысить эффективность экспертизы проектов нормативных правовых актов; снизить уровень коррупции в системе нормотворчества.
3.5. Типовой макет федерального закона об общей (специальной) [103 - Общая доктрина – доктрина, задающая содержание государственных политик высшего уровня (например, внешней, военной, национальной безопасности и т. п.); специальная доктрина – доктрина, задающая содержание конкретной государственной политики (экономической, социальной, образования и т. п.). Содержание отдельных направлений общей доктрины может конкретизироваться в специальной доктрине.] доктрине государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений и документов, прилагаемых к законопроекту
Федеральный закон «О (…) [104 - Предметное название доктрины (например, экономическая, морская, конкурентная и т. п.).] доктрине Российской Федерации»Статья 1. Цели принятия Федерального закона о доктрине Статья 2. Законодательство Российской Федерации, регулирующее данную сферу общественных отношений
Статья 3. Органы управления в данной сфере общественных отношений
Статья 4. Ответственность органов власти и должностных лиц, контроль и надзор за их деятельностью в данной сфере общественных отношений
Статья 5. Порядок внесения изменений в доктрину Статья 6. Вступление в силу настоящего Федерального закона Статья 7. Применение законов и иных актов, регулирующих данную сферу общественных отношений, в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона
Статья 8. Заключительные и переходные положения [105 - Представленная модельная структура федерального закона о доктрине не является исчерпывающей и может включать и иные положения, необходимые для введения в действие и эффективной реализации доктрины.] (…) [106 - Предметное название доктрины (например, военная, экономическая, морская, конкурентная и т. п.).] доктрина Российской Федерации [107 - Представленный типовой макет рекомендуется для разработки общих доктрин. Специальная доктрина может содержать дополнительные главы (не содержать отдельные из представленных пунктов) в зависимости от особенностей проведения государственной политики в данной сфере общественных отношений.]
Глава 1. Общие положения
1.1. Статус доктрины в системе иных нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу общественных отношений
1.2. Основные понятия
1.3. Предмет регулирования Федерального закона о доктрине
1.4. Формирование государственной политики в данной сфере общественных отношений
1.5. Ценностный выбор и принципы государственной политики в данной сфере общественных отношений
1.6. Административно-управленческие цели (приоритеты государственного управления), вытекающие из ценностного выбора государственной политики в данной сфере общественных отношений
1.7. Ресурсные основания решений государственной политики в данной сфере общественных отношений
1.8. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели реализации государственной политики в данной сфере общественных отношений
1.9. Перечень и структура направлений государственной политики в данной сфере общественных отношений [108 - В случае если доктрина регулирует крупные, интегративные сферы общественных отношений, подразделяющиеся на направления со специфичным предметом (специальная доктрина может не подразделяться на направления, а представлять собой развернутое изложение направления общей доктрины).]
1.10. Периодизация планирования (периоды реализации доктрины)
1.11. Срок действия и порядок корректировки доктрины
1.12. Головной исполнитель и система исполнителей доктрины
Глава 2. Текущее и целевое состояние данной сферы общественных отношений и государственной политики в данной сфере общественных отношений. Стратегия перехода
2.1. Текущее состояние данной сферы общественных отношений
2.2. Целевое состояние данной сферы общественных отношений
2.3. Текущее состояние государственной политики в данной сфере общественных отношений
2.4. Целевое состояние государственной политики в данной сфере общественных отношений
2.5. Стратегия перехода при модернизации государственной политики в данной сфере общественных отношений
Глава 3. Состояние данной сферы общественных отношений. Актуальные проблемы и решения [109 - По направлениям, определенным в соответствии с п. 1.9. Каждое из направлений описывается по схеме:– ценности, цели, задачи;– основные количественные и качественные показатели и тренды, состояние данной сферы общественных отношений и государственного управления в данной сфере общественных отношений;– основные действующие нормативные правовые акты и решения;– ключевые проблемы;– ключевые концепты решений.]
Глава 4. Механизм реализации доктрины
4.1. Программные цели государственной политики в данной сфере общественных отношений
4.2. Государственная система управления данной сферой общественных отношений (органы, функции, взаимодействие)
4.2.1. Планирование, мониторинг и контроль в государственном управлении данной сферой общественных отношений
4.2.2. Модернизация системы государственного управления данной сферой общественных отношений
4.3. Полномочия Российской Федерации по реализации доктрины государственной политики в данной сфере общественных отношений
4.4. Полномочия субъектов Российской Федерации по реализации доктрины государственной политики в данной сфере общественных отношений
4.5. Международное сотрудничество при реализации государственной политики в данной сфере общественных отношений [110 - В случае если реализация доктрины предполагает сотрудничество в рамках межгосударственных и межправительственных международных организаций и взаимодействие с международными неправительственными организациями.]
Глава 5. Программа нормативно-правового обеспечения реализации доктрины государственной политики в данной сфере общественных отношений
5.1. Программа реализации доктрины (в форме таблицы)
5.2. Иные необходимые приложения
Пояснительная записка (методическое пояснение)
Обоснование необходимости разработки и принятия федерального закона о доктрине государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений. Современное состояние данной сферы общественных отношений и государственной политики в ней.
Методология формирования доктрины как системообразующего закона для формирования и реализации государственной политики в данной сфере общественных отношений.
Цели и задачи доктрины государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений.
Краткое изложение концепции законопроекта. Круг субъектов, на которых направлено действие предлагаемого законопроекта, их новые права и обязанности. Основные предлагаемые решения (новеллы законодательного и институционального регулирования).
Прогноз возможных социальных, политических, юридических и иных последствий принятия федерального закона.
Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или разработке в связи с принятием данного законопроекта.
Финансово-экономическое обоснование
Расчетные данные об изменении доходной базы федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (по периодам реализации решений).
Расчетные данные об изменении объема и структуры расходов федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (по периодам реализации решений).
Сведения об источниках финансирования дополнительных расходов федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и их объеме (по периодам реализации решений) [111 - В случае если реализация законопроекта потребует дополнительных расходов федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.].
Сведения об объемах частных инвестиций, необходимых для реализации законопроекта, привлекаемых на условиях софинансирования [112 - В случае если реализация законопроекта предполагается, в том числе в форме государственно-частного партнерства.].
Оценка экономических последствий реализации законопроекта для граждан, их объединений и хозяйствующих субъектов [113 - Данные сведения необходимы для оценки затрат граждан, их объединений и хозяйствующих субъектов на преодоление устанавливаемых административных барьеров.].
Ожидаемый экономический эффект от реализации законопроекта.
Заключение
Таким образом, обобщая все сказанное, можно утверждать, что государственная политика, принимаемая, во-первых, в правовом, во-вторых, в управленческом формате, т. е. в формате весьма специфичного нормативного правового акта, способна решить поставленные в работе проблемы современного государственного управления в России. При этом формализуются политические установки, предлагаемые избирателям в ходе выборов, устанавливается ответственность политиков за реализацию предвыборных обещаний и вводится механизм перехода от предвыборной программы к доктринальным документам государства, т. е. «от слов – к делу».Обеспечивается прозрачный и контролируемый переход от принятия политических решений к управленческим (от концепции – к реализации), а также контроль «политическим» (президент, премьер-министр, правящая партия) этажом власти административного (органы исполнительной власти).
Обеспечивается стабильность государственной политики при условии высококачественного прогнозирования на периоды, превышающие размерность электоральных циклов.
Значительно снижается негативное воздействие субъективного фактора при принятии решений, особенно на уровне исполнительной власти.
Повышается готовность исполнителей к управлению в условиях кризисных ситуаций за счет фиксации и защиты ценностных целей, закрепления на доктринальном уровне основных принципов антикризисного управления.
В целом на основе предлагаемого подхода возможно существенно повысить прозрачность, предсказуемость, устойчивость и эффективность российских государственных политик, сделать Россию более привлекательной в мире и более эффективной в своем собственном отношении.
Предлагаемый документ нового типа – доктринальный правовой акт – отличается от имеющихся российских аналогов (имеются в виду аналоги по названию) в целом ряде свойств. Это прежде всего системность построения документа в полной управленческой цепочке: интересы – ценности – цели – проблемы – задачи – управленческие решения – государственно – управленческие документы – программы действий. Ценностное формирование целеполаганий. Строгость и унификация терминологии и формулировок. Прозрачность системы формирования государственной политики. Высшая юридическая сила, обязательность исполнения, ответственность за исполнение. Устойчивость государственной политики в долгосрочной перспективе и механизм ее обновления.
Предлагаемая методология конструирования программных и доктринальных документов и выстраивания их иерархии, как стало видно, отвечает на многие вопросы, поставленные в начале исследования. В итоге, управленческие документы нового типа, основанные на целостном и системном подходе, гармонизирующие различные группы интересов и способные оказывать реальное и эффективное влияние на процессы, происходящие в сфере регулируемых ими отношений, могут сыграть роль модельных документов, кондиционных для принятия в виде нормативных актов, эффективных для задания содержания государственного управления в России и для достижения заявляемых целей развития.
Главное, что предложенный подход и новации в системе российского законодательства способствуют снятию конфликта политического и нормативно-правового начал в государственном управлении.
Литература
//-- Правовые акты Российской Федерации --// 1. Конституция Российской Федерации (с поправками от 30 декабря 2008) // СЗ РФ, 2009, № 4, ст. 445.
2. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (с изменениями от 30 декабря 2006 г., 24 апреля 2008 г.) // СЗ РФ, 2004, № 27, ст. 2710; 2007, № 1, ст. 2; 2008, № 17, ст. 1754.
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с изменениями от 31 октября 2005 г.) // СЗ РФ, 2001, № 52, ст. 4916; 2005, № 45, ст. 4581.
4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г., 25, 30 декабря 2008 г., 29 января 2010 г.) // СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1; 2004, № 25, ст. 2478; № 45, ст. 4376; 2005, № 23, ст. 2197; 2007, № 6, ст. 680; № 10, ст. 1147; 2008, № 52, ст. 6206; 2009, № 1, ст. 3; 2010, № 5, ст. 458.
5. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября, 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 1; 2001, № 51, ст. 4825; 2003, № 27, ст. 2698; 2005, № 15, ст. 1274; 2009, № 45, ст. 5262; 2009, № 52, ст. 6402.
6. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изменениями от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г., 5 февраля 2007 г., 2 июня 2009 г.) // СЗ РФ, 1994, № 13, ст. 1447; 2001, № 7, ст. 607; № 51, ст. 4824; 2004, № 24, ст. 2334; 2005, № 15, ст. 1273; 2007, № 7, ст. 829; 2009, № 23, ст. 2754.
7. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (с изменениями от 23 декабря 2003 г., 29 июня, 20 августа, 11 ноября 2004 г., 18 июля, 31 декабря 2005 г., 10 января, 18 февраля, 19, 30 декабря 2006 г., 6, 26 июня, 24 июля, 30 октября, 6 декабря 2007 г., 26 июня, 24 ноября, 3, 30 декабря 2008 г., 9 апреля, 24 июля, 13 октября, 25, 28 ноября 2009 г.) // СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2066; № 52, ст. 5038; 2004, № 27, ст. 2711; № 34, ст. 3533; № 46, ст. 4494; 2005, № 30, ст. 3101; 2006, № 1, ст. 15; № 3, ст. 280; № 8, ст. 854; № 52, ст. 5504; 2007, № 1, ст. 29; № 24, ст. 2831; № 27, ст. 3213; № 31, ст. 3995, 4011; № 45, ст. 5417; № 50, ст. 6246; 2008, № 26, ст. 3022; № 49, ст. 5748; 2009, № 1, ст. 17, 22; № 15, ст. 1780; № 30, ст. 3733; № 42, ст. 4859, 4860; № 48, ст. 5717, 5740.
8. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля, 2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 27 декабря 2005 г., 5 декабря 2006 г., 24 июля, 2, 18 октября, 4 декабря 2007 г., 11 июня, 14, 22 июля, 25 ноября 2008 г., 9 февраля, 5 апреля, 28 июня, 9 ноября 2009 г.) // СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4532; 2003, № 27, ст. 2700; 2004, № 24, ст. 2335; № 31, ст. 3230; № 45, ст. 4377; 2005, № 1, ст. 20; № 30, ст. 3104; 2006, № 1, ст. 8; № 50, ст. 5303; 2007, № 31, ст. 4011; № 41, ст. 4845; № 43, ст. 5084; № 50, ст. 6243; 2008, № 24, ст. 2798; № 29, ст. 3418; № 30, ст. 3603; 2009, № 7, ст. 771, 775; № 14, ст. 1578, 1579; № 26, ст. 3122, 3126; № 45, ст. 5264.
9. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (с изменениями от 28 июля, 2 ноября 2004 г., 31 марта, 27 декабря 2005 г., 2 октября 2007 г., 29 апреля, 11 июня, 22 июля 2008 г., 28 июня, 19 июля 2009 г.) // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3216; № 45, ст. 4377; 2005, № 14, ст. 1210; 2006, № 1, ст. 8; № 41, ст. 4845; 2008, № 18, ст. 1941; № 24, ст. 2798; № 30, ст. 3594; 2009, № 26, ст. 3122; № 29, ст. 3642.
10. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (с изменениями от 24, 25 июля 2002 г.; 30 июня 2003 г.; 27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г.; 9 мая 2005 г.; 30 июня, 18, 30 декабря 2006 г.; 20 апреля, 21 июля, 1, 18 октября, 1 декабря 2007 г.; 28 февраля, 22, 23 июля, 25, 30 декабря 2008 г., 7 мая, 17, 24 июля, 10, 25 ноября 2009 г.) // СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 3; № 30, ст. 3014, 3033; 2003, № 27, ст. 2700; 2004, № 18, ст. 1690; № 35, ст. 3607; 2005, № 1. ст. 27; № 19, ст. 1752; 2006, № 27, ст. 2878; № 52, ст. 5498; 2007, № 1, ст. 34; № 17, ст. 1930; № 30, ст. 3808; № 41, ст. 4844; № 43, ст. 5084; № 49, ст. 6070; 2008, № 9, ст. 812; № 30, ст. 3613; № 30, ст. 3616; 2009, № 19, ст. 2270; № 30, ст. 3732, ст. 3739; № 46, ст. 5419; № 48, ст. 5717.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 7, 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 18 июня, 2, 21, 22 июля, 27 сентября, 5, 19, 26, 27, 31 декабря 2005 г., 5 января, 2 февраля, 3, 16 марта, 15, 29 апреля, 8 мая, 3 июня, 3, 18, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 5 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 9 февраля, 29 марта, 9, 20 апреля, 7, 10 мая, 22 июня, 19, 24 июля, 2, 18 октября, 8, 27 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 3 марта, 29 апреля, 13, 16 мая, 14, 22 июля, 8 ноября, 3, 22, 25, 26, 30 декабря 2008 г., 9 февраля, 7 мая, 3, 28, 29 июня, 17, 19, 24 июля, 9, 23, 25, 28 ноября, 21, 27, 28 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 1; № 18, ст. 1721; № 30, ст. 3029; № 44, ст. 4295, 4298; 2003, № 1, ст. 2; 2005, № 10, ст. 762; № 13, ст. 1077; № 17, ст. 1484; № 19, ст. 1752; № 25, ст. 2431; № 27, ст. 2719, 2721; № 30, ст. 3104, 3124, 3131; № 40, ст. 3986; № 50, ст. 5247; № 52, ст. 5574, 5596; 2006, № 1, ст. 4, 10; № 2, ст. 172, 175; № 6, ст. 636; № 10, ст. 1067; № 12, ст. 1234; № 17, ст. 1776; № 18, ст. 1907; № 19, ст. 2066; № 23, ст. 2380, 2385; № 28, ст. 2975; № 30, ст. 3287; № 31, ст. 3420, 3432, 3433, 3438, 3452; № 43, ст. 4412; № 45, ст. 4633, 4634, 4641; № 50, ст. 5279, 5281; № 52, ст. 5498; 2007, № 1, ст. 21, 25, 29, 33; № 7, ст. 840; № 15, ст. 1743; № 16, ст. 1824, 1825; № 17, ст. 1930; № 20, ст. 2367; № 21, ст. 2456; № 26, ст. 3089; № 30, ст. 3755; № 31, ст. 4001, 4007, 4008; № 41, ст. 4845; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; № 49, ст. 6034, 6065; № 50, ст. 6246; № 45, ст. 5143; № 49, ст. 5738, 5745, 5748; № 52, ст. 6227, 6235, 6236, 6248; 2009, № 1, ст. 17; № 7, ст. 771, 777; № 23, ст. 2759, 2767, 2776; № 26, ст. 3120, 3122, 3131, 3132; № 29, ст. 3597, 3599, 3635, 3642; № 30, ст. 3735, 3739; № 45, ст. 5267; № 48, ст. 5711, 5724, 5755; 2010, № 1, ст. 1.
12. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с изменениями от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2, 28 декабря 2004 г., 1 июня 2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня, 3, 27 июля, 30 декабря 2006 г., 12, 26 апреля, 5, 6 июня, 24 июля, 2 октября, 27 ноября, 3, 6 декабря 2007 г., 4 марта, 11 июня, 2, 22, 25, 30 декабря 2008 г., 14 марта, 28 апреля, 29 июня, 18 июля, 30 октября, 3 ноября, 17, 27, 29 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 2001 г. № 52, ст. 4921; 2002, № 22, ст. 2027; № 30, ст. 3015, 3029; № 44, ст. 4298; 2003, № 27, ст. 2700, 2706;, ст. 2708; № 28, ст. 2880; Российская газета, 2003, № 262; СЗ РФ, 2004, № 17, ст. 1585; № 27, ст. 2711; № 49, ст. 4853; 2005, № 1, ст. 13; № 23, ст. 2200; 2006, № 3, ст. 277; № 10, ст. 1070; № 23, ст. 2379; № 28, ст. 2975; № 31, ст. 3452; 2007, № 1, ст. 46; № 16, ст. 1827; № 18, ст. 2118; № 24, ст. 2830, 2833; № 31, ст. 4008, 4011; № 41, ст. 4845; № 50, ст. 6235, 6236, 6248; 2008, № 12, ст. 1074; № 24, ст. 2798; 2009, № 11, ст. 1267; № 29, ст. 3613; № 44, ст. 5170; 2010, № 1, ст. 4.
13. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изменениями от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа 2000 г., 24 марта, 28, 29, 30 декабря 2001 г., 28 мая, 6, 30 июня, 7 июля, 23 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 1 июля, 4 ноября 2005 г., 2 февраля, 27 июля, 30 декабря 2006 г., 26 апреля, 17 мая 2007 г., 26, 30 июня, 23 июля, 24, 26 ноября 2008 г., 19, 24 июля, 23, 28 ноября, 29 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3824; 1999, № 28, ст. 3487; 2003, № 22, ст. 2066; № 52, ст. 5037; 2004, № 31, ст. 3231; 2006, № 31, ст. 3436; 2007, № 1, ст. 28; 31; № 18, ст. 2118; № 22, ст. 2563, 2564; 2008, № 27, ст. 3126; № 27, ст. 3126; № 30, ст. 3616; № 48, ст. 5500, 5519; 2009, № 29, ст. 3632; № 30, ст. 3739; № 48, ст. 5711, ст. 5733; 2010, № 1, ст. 4.
14. Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изменениями от 29 декабря 2000 г., 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 5 апреля, 29, 30 июня, 20, 28, 29 июля, 18, 20, 22 августа, 4 октября, 2, 29 ноября, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 мая, 3, 6, 18, 29, 30 июня, 1, 18, 21, 22 июля, 20 октября, 5, 6, 20, 31 декабря 2005 г., 10 января, 28 февраля, 13 марта, 3, 30 июня, 18, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 10 ноября, 4, 5, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 23 марта, 16, 17 мая, 19 июля, 24 июля, 30 октября, 4, 8, 29 ноября, 1, 4, 6 декабря 2007 г., 30 апреля, 26, 30 июня, 22, 23 июля, 13 октября, 24, 26 ноября, 1, 22, 25, 30 декабря 2008 г., 14 марта, 28 апреля, 3, 28 июня, 17, 18, 19, 24 июля, 27 сентября, 30 октября, 9, 23, 25, 28 ноября, 17, 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 2000, № 32, ст. 3340; 2002, № 22, ст. 2026; 2003, № 1, ст. 2, 6; № 28, ст. 2886; № 52, ст. 5030; 2004, № 27, ст. 2711; № 34, ст. 3520; 2005, № 1, ст. 30; № 24, ст. 2312; № 52, ст. 5581; 2006, № 31, ст. 3443; № 45, ст. 4627; 2007, № 1, ст. 39; № 21, ст. 2462; № 22, ст. 2563, 2564; № 31, ст. 3991, 3995, 4013; № 49, ст. 6045, ст. 6071; № 50, ст. 6237; 6245; 2008, № 26, ст. 3022; № 42, ст. 4697; № 48, ст. 5504, 5519; № 49, ст. 5723; № 52, ст. 6219; 2009, № 1, ст. 19, 22, 31; № 11, ст. 1265; № 26, ст. 3123; № 29, ст. 3598; № 48, ст. 5731, 5732, 5737; № 52, ст. 6450.
15. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля, 16 октября, 3 ноября, 4, 19, 30 декабря 2006 г., 20, 26 апреля, 24 июля, 2, 8 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 14, 22, 24 июля, 24 ноября, 25, 30 декабря 2008 г., 9 февраля, 9 апреля, 17,
19, 24 июля, 22 сентября, 3 октября, 23, 28 ноября, 17, 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823; 2000, № 1, ст. 10; № 32, ст. 3339; 2001, № 1, ст. 2; № 33, ст. 3429; № 53, ст. 5030; 2002, № 22, ст. 2026; № 28, ст. 2790; № 30, ст. 3021, 3027; № 52, ст. 5132; 2003, № 28, ст. 2886, 2892; № 46, ст. 4443, 4444; № 50, ст. 4844; № 52, ст. 5036, 5038; 2004, № 34, ст. 3526, 3535; № 52, ст. 5277, 5278; 2005, № 1, ст. 8, 21; № 19, ст. 1756; № 27, ст. 2717; № 42, ст. 4214; № 52, ст. 5572, 5589, 5602; 2006, № 1, ст. 8, 9; № 2, ст. 171; № 6, ст. 636; № 43, ст. 4412; № 45, ст. 4627; № 50, ст. 5279; № 52, ст. 5503, 5504; 2007, № 1, ст. 28; № 17, ст. 1929; № 18, ст. 2117; № 31, ст. 4009; № 45, ст. 5424; № 46, ст. 5553; № 50, ст. 6246; 2008, № 29, ст. 3418; № 30, ст. 3597, 3617; № 48, ст. 5500; № 52, ст. 6236; 2009, № 1, ст. 18; 2009, № 1, ст. 18; № 29, ст. 3582; № 30, ст. 3739; № 39, ст. 4532; № 52, ст. 6450.
16. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изменениями от 27 мая, 25 июня 1998 г.; 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г.; 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г.; 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г.; 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г.; 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г.; 21 июля, 19 декабря 2005 г.; 5 января, 27 июля, 4, 30 декабря 2006 г.; 9 апреля, 10 мая, 24 июля, 4 ноября, 1, 6 декабря 2007 г.; 14 февраля, 8 апреля, 13 мая, 22 июля, 25 ноября, 22, 25, 30 декабря 2008 г., 13 февраля, 28 апреля, 3, 29 июня, 24, 27, 29 июля, 30 октября, 3 ноября, 9 ноября, 17, 27, 29 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954; 1998, № 22, ст. 2332; № 26, ст. 3012; 1999, № 7, ст. 871, 873; № 11, ст. 1255; № 12, ст. 1407; № 28, ст. 3489, 3490, 3491; 2001, № 11, ст. 1002; № 13, ст. 1140; № 26, ст. 2587, 2588; № 33, ст. 3424; № 47, ст. 4404, 4405; № 53, ст. 5028; 2002, № 10, ст. 966; № 11, ст. 1021; № 19, ст. 1793, 1795; № 26, ст. 2518; № 30, ст. 3020, 3029; № 44 ст. 4298; 2003, № 11, ст. 954; № 15, ст. 1304; № 27, ст. 2708, 2712; № 28, ст. 2880; № 50, ст. 4848, 4855; 2004, № 30, ст. 3091, 3092, 3096; 2005, № 1, ст. 1, 13; № 30, ст. 3104; № 52, ст. 5574; 2006, № 2, ст. 176; № 31, ст. 3452; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 46; № 16, ст. 1822, 1826; № 21, ст. 2456; № 31, ст. 4000, 4008, 4011; № 45, ст. 5429; № 49, ст. 6079; № 50, ст. 6246, 6248; 2008, № 7, ст. 551; № 15, ст. 1444; № 20, ст. 2251; № 30, ст. 3601; 2009, № 1, ст. 29; № 7, ст. 788; № 18, ст. 2146; № 23, ст. 2761; № 31, ст. 3921; № 45, ст. 5263, 5265; № 52, ст. 6453; 2010, № 1, ст. 4.
17. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изменениями от 20 февраля, 12 августа 1996 г.; 8 июля 1999 г.; 16 апреля, 15 мая 2001 г.; 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г.; 23 декабря 2003 г.; 29 июня, 29 июля, 29, 30 декабря 2004 г.; 2, 21 июля 2005 г.; 3, 10 января, 3, 30 июня, 27 июля, 3 ноября, 4, 18 декабря 2006 г.; 5 февраля, 26 июня, 19 июля 2007 г.; 24 апреля, 13 мая, 14, 22 июля 2008 г., 9 февраля, 29 июня, 17 июля, 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. 1996, № 9, ст. 773; № 34, ст. 4026;1999, № 28, ст. 3471; 2001, № 17, ст. 1644; № 21, ст. 2063; 2002, № 12, ст. 1093; № 48, ст. 4746, 4737; 2003, № 52, ст. 5034; 2004, № 27, ст. 2711; № 31, ст. 3233; 2005, № 1, ст. 18, 39, 43; № 27, ст. 2722; № 30, ст. 3120; 2006, № 2, ст. 171; № 3, ст. 282; № 23, ст. 2380; № 27,ст. 2881; № 31, ст. 3437; № 45, ст. 4627; № 50, ст. 5279; № 52, ст. 5497, 5498; 2007, № 7, ст. 834; № 49, ст. 6079; № 50, ст. 6246; 2008, № 20, ст. 2253; № 29, ст. 3418; № 30, ст. 3597; 2009, № 1, ст. 20; № 7, ст. 775; № 26, ст. 3130; № 29, ст. 3582; 52, ст. 6428.
18. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (с изменениями от 12 августа 1996 г.; 24 октября 1997 г.; 17 ноября 1999 г.; 26 ноября 2002 г.; 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г.; 29 декабря 2004 г.; 21 марта, 9 мая, 18 июля 2005 г.; 30 декабря 2006 г.; 26 января, 20 апреля, 19, 24 июля, 2, 25 октября, 4, 29 ноября, 6 декабря 2007 г., 9 апреля 2009 г.) // СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410; № 34, ст. 4025; 1997, № 43, ст. 4903; 1999, № 51, ст. 6288; 2002, № 48, ст. 4737; 2003, № 2, ст. 160, 167; № 13, ст. 1179; № 46, ст. 4434; № 52, ст. 5034; 2005, № 1, ст. 15, 45; № 13, ст. 1080; № 19, ст. 1752; № 30, ст. 3100; 2006, № 52, ст. 5497; 2007, № 1, ст. 39; № 5, ст. 558; № 17, ст. 1929; № 31, ст. 3993, 4015; № 41, ст. 4845; № 44, ст. 5282; № 45, ст. 5428; № 49, ст. 6048; № 50, ст. 6247; 2009, № 15, ст. 1778.
19. Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (с изменениями от 2 декабря 2004 г.; 29 ноября 2007 г.; 29 апреля, 30 июня 2008 г.) // СЗ РФ, 2001, № 49, ст. 4552; 2004, № 49, ст. 4855; 2007, № 49, ст. 6042; 2008, № 18, ст. 1939; № 27, ст. 3123.
20. Часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2008 г) // СЗ РФ, 2006, № 52, ст. 5496; 2008, № 27, ст. 3122.
21. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6217.
22. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (с изменениями от 18 октября 2007 г., 22, 23 июля 2008 г., 2 августа, 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4006; № 43, ст. 5084; 2008, № 30, ст. 3615, ст. 3616; 2009, № 31, ст. 3923; № 52, ст. 6441.
23. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (с изменениями от 11 июня, 23 июля, 3, 30 декабря 2008 г., 5 апреля, 24 июля 2009 г.) // СЗ РФ, 2007, № 1, ст. 27; 2008, № 24, ст. 2796; № 30, ст. 3616; № 49, ст. 5748; 2009, № 1, ст. 26; № 14, ст. 1581; № 30, ст. 3735.
24. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ, 2006, № 31, ст. 3448.
25. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // СЗ РФ, 2005, № 30, ст. 3108; 2007, № 43, ст. 5084.
26. Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»// СЗ РФ, 2005, № 23, ст. 2199.
27. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (с изменениями от 27 декабря 2005 г., 30 июня 2007 г., 10 июня, 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ, 2005, № 15, ст. 1277; 2006, № 1, ст. 6; 2007, № 27, ст. 3216; 2008, № 24, ст. 2791; № 52, ст. 6238.
28. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта, 12 апреля, 1 декабря 2007 г., 29 марта, 23 июля, 25 декабря 2008 г., 17, 18 июля, 25 ноября, 17 декабря 2009 г., 29 января 2010 г.) // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215; 2006, № 6, ст. 636; 2007, № 10, ст. 1151; № 49, ст. 6070; № 16, ст. 1828; 2008, № 13, ст. 1186; № 30, ст. 3616; № 52, ст. 6235; 2009, № 29, ст. 3597, 3624; № 48, ст. 5719; № 51, ст. 6150, 6159; 2010, № 5, ст. 459.
29. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня, 23 июля, 25 ноября, 3, 25 декабря 2008 г., 7 мая, 23, 28 ноября, 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; № 33, ст. 3368; 2005, № 1, ст. 9, 12, 17, 25, 37; № 17, ст. 1480; № 27, ст. 2708; № 30, ст. 3104, 3108; № 42, ст. 4216; 2006, № 1, ст. 9, 10; № 6, ст. 636; № 8, ст. 852; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3296; № 31, ст. 3427, 3452; № 43, ст. 4412; № 49, ст. 5088; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 18, ст. 2117; № 21, ст. 2455; № 25, ст. 2977; № 26, ст. 3074; № 30, ст. 3801; № 43, ст. 5084; № 45, ст. 5430; № 46, ст. 5553; 2008, № 24, ст. 2790; № 30, ст. 3616; № 48, ст. 5517; № 49, ст. 5744; № 52, ст. 6229, 6236.
30. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изменениями от 10 января, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 23 декабря 2004 г., 18 июня, 18 июля 2005 г., 3 мая, 12 июня, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля 2007 г., 13, 27 октября, 25, 30 декабря 2008 г., 19 июля, 22 сентября, 25 ноября 2009 г.) // СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2790; 2003, № 2, ст. 157; № 52, ст. 5032; ст. 5038; 2004, № 27, ст. 2711; № 31, ст. 3233; № 52, ст. 5277; 2005, № 25, ст. 2426; № 30, ст. 3101; 2006, № 19, ст. 2061; № 25, ст. 2648; 2007, № 1, ст. 9; ст. 10; № 18, ст. 2117; 2008, № 42, ст. 4696; ст. 4699; № 44, ст. 4982; № 52, ст. 6229; ст. 6231; 2009, № 1, ст. 25; № 29, ст. 3629; № 39, ст. 4532; № 48 ст. 5731.
31. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 12 июля, 30 декабря 2006 г., 26 апреля 2007 г., 22, 23 июля, 8 ноября 2008 г., 5, 28 апреля, 12 мая, 19 июля, 17 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2950; 2002, № 12, ст. 1093; № 30, ст. 3029; 2003, № 50, ст. 4855; 2004, № 52, ст. 5272; 2005, № 30, ст. 3104; 2007, № 1, ст. 37; 2008, № 45, ст. 5146; 2009, № 14, ст. 1576; № 18, ст. 2155; № 20, ст. 2391; № 29, ст. 3633.
32. Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» (с изменениями от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2947; 2009, № 1, ст. 17.
33. Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» (с изменениями от 26 июня 2007 г.) // СЗ РФ, 2000, № 16, ст. 1639; 2007, № 27, ст. 3213.
34. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября, 4, 29 декабря 2006 г., 2, 23 марта, 26 апреля, 10 мая, 18 июня, 19, 21 июля, 18 октября, 8 ноября 2007 г., 29 марта, 14, 22, 23 июля, 25 ноября, 3, 25 декабря 2008 г., 9 февраля, 5 апреля, 18 июля, 23 ноября, 17 декабря 2009 г.) // сЗ рФ, 1999, № 42, ст. 5005; 2000, № 31, ст. 3205; 2001, № 7, ст. 608; 2002, № 19, ст. 1792; № 30, ст. 3024; № 50, ст. 4930; 2003, № 27, ст. 2709; 2004, № 25, ст. 2484; № 50, ст. 4950; 2005, № 1, ст. 17, 25; № 30, ст. 3104; 2006, № 1, ст. 10, 13, 14; № 23, ст. 2380; № 29, ст. 3124; № 30, ст. 3287; № 31, ст. 3427, 3452; № 44, ст. 4537; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 13, ст. 1464; № 18, ст. 2117; № 21, ст. 2455; № 26, ст. 3074; № 30, ст. 3747, 3805, 3808; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553, 5556; 2008, № 13, ст. 1186; № 29, ст. 3418; № 30, ст. 3597, 3613; № 48, ст. 5516; № 52, ст. 6236; 2009, № 48, ст. 5711; № 51, ст. 6163.
35. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями от 31 мая 2002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 18 июля 2006 г., 23 июля 2008 г., 25 июля 2009 г.) // СЗ РФ, 1999, № 22, ст. 2670; 2002, № 22, ст. 2031; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 1, ст. 10; № 31, ст. 3420; 2008, № 30, ст. 3616; 2009, № 30, ст. 3740.
36. Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» (с изменениями от 2 января, 5 августа 2000 г., 6, 8 августа 2001 г., 10 декабря 2003 г., 29 июля, 22 августа, 29 ноября 2004 г., 3 декабря 2008 г.) // СЗ РФ, 1999, № 1, ст. 1; 2001, № 33, ст. 3413; 2003, № 50, ст. 4859; 2004, № 31, ст. 3231; № 35, ст. 3607; № 49, ст. 4840; 2008, № 49, ст. 5731.
37. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998, № 10, ст. 1146.
38. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 128-ФЗ «О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год» // СЗ РФ, 1996, № 35, ст. 4138.
39. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (с изменениями от 19 июля, 17 декабря 1998 г., 3 января, 27, 29 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 30 июня, 31 декабря 2005 г., 4 декабря 2006 г., 1 декабря 2007 г., 23 июля, 30 декабря 2008 г., 10 февраля, 2 августа, 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 1996, № 35, ст. 4137; 1998, № 30, ст. 3607; № 51, ст. 6271; 2001, № 1, ст. 2; № 1, ст. 20; № 53, ст. 5030; 2002, № 52, ст. 5132; 2003, № 52, ст. 5038; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 27, ст. 2715; 2006, № 1, ст. 10; № 50, ст. 5280; 2007, № 49, ст. 6069; 2008, № 30, ст. 3616; 2009, № 1, ст. 17; № 7, ст. 786; № 7, ст. 786; № 31, ст. 3923, № 52, ст. 6434.
40. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» //СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2871.
41. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (с изменениями от 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757; 2007, № 49, ст. 6079.
42. Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (с изменениями от 16 октября 2006 г.) // СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 170; 2006, № 43, ст. 4412. 43. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (с изменениями от 19 июня 1995 г., 17 марта 1997 г., 6 мая 1999 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля 2006 г., 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ, 1994, № 34, ст. 3540; 1995, № 26, ст. 2397; 1997, № 12, ст. 1381; 1999, № 19, ст. 2302; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 6, ст. 636; 2007, № 32, ст. 4121.
44. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изменениями от 22 октября 1999 г. // СЗ РФ, 1994, № 8, ст. 801; 1999, № 43, ст. 5124.
45. Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 3, ст. 99.
46. Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 27, ст. 1558.
47. Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов Российской Федерации» (с изменениями от 24 июля 1998 г., 11 декабря 2002 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, № 50, ст. 1740; СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3804; 2002, № 50, ст. 4926.
48. Закон РСФСР от 24 октября 1990 г. «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 21, ст. 237.
49. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая, 24 декабря 2004 г., 9 февраля 2005 г., 24 марта, 6 октября 2006 г., 2 марта, 6 июля, 16 ноября 2007 г., 30 января, 20 февраля, 16 апреля, 18 июня, 19 сентября, 12 ноября, 29 декабря 2008 г., 29 апреля, 7 июля, 7 октября, 25 ноября, 16, 25 декабря 2009 г.) // СЗ Рф, 2002, № 7, ст. 635; № 14, ст. 1241; № 23, ст. 2117, 2125; № 51, ст. 4999; 2003, № 7, ст. 551; № 13, ст. 1193; 2004, № 22, ст. 2107; № 52, ст. 5321; 2005, № 7, ст. 503; 2006, № 14, ст. 1474; № 42, ст. 4300; 2007, № 11, ст. 1267; № 29, ст. 3491; № 48, ст. 5850; 2008, № 5, ст. 317; № 8, ст. 650; № 16, ст. 1624; № 25, ст. 2918; № 39, ст. 4370.
50. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 января 1998 г. № 2134-11ГД (с изменениями от 15 апреля, 19 июня, 16 июля, 23 октября, 4 декабря 1998 г.; 21 апреля, 21, 29 сентября, 26 ноября 1999 г.; 18,19 января, 15 марта, 19 мая, 2, 28 июня, 7 июля, 4, 27 октября, 6, 15, 22 декабря 2000 г.; 14 марта, 5 апреля, 13, 22 июня, 13, 19 декабря 2001 г.; 8 февраля, 13, 20 марта, 20, 27 сентября, 23 октября, 15 ноября, 11, 15 декабря 2002 г.; 12 февраля, 2 апреля, 23 мая, 29 декабря 2003 г.; 16 января, 11, 13, 20 февраля, 19, 24 марта, 2, 23 апреля, 21 мая, 9 июля, 10 ноября 2004 г.; 2, 18 февраля, 2, 30 марта, 10, 17 июня, 8 июля 2005 г.; 10 марта, 17 ноября 2006 г.; 20, 27 апреля, 14 июня, 9 октября, 24 декабря 2007 г.; 16 января, 6 февраля, 2, 25 апреля, 21 мая, 11 июня, 10 октября, 21 ноября, 10, 26 декабря 2008 г., 28 января, 11, 25 февраля, 18 марта, 15, 24 апреля, 14 октября, 18 ноября, 25 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. 1998, № 7, ст. 801; № 16, ст. 1828; № 26, ст. 3048; № 44, ст. 5441; № 52, ст. 6348; 1999, № 21, ст. 2111; № 39, ст. 4588; № 43, ст. 5176; № 49, ст. 5965; № 50, ст. 6099; 2000, № 4, ст. 355; № 4, ст. 365; № 13, ст. 1326; № 22, ст. 2283; № 24, ст. 2529; № 28, ст. 2925; № 30, ст. 3128; № 42, ст. 4125; № 45, ст. 4436; № 50, ст. 4879; № 52, ст. 5109; 2001, № 1, ст. 59; № 13, ст. 1178; № 17, ст. 1651; № 25, ст. 2565; № 27, ст. 2734; № 52, ст. 4927, 4928, 4929, 4964; 2002, № 7, ст. 659; № 12, ст. 1116, 1131; № 39, ст. 3703; № 40 ст. 3901; № 44, ст. 4336; № 48, ст. 4753; № 51, ст. 5043; № 52, ст. 5144; 2003, № 8, ст. 716; № 15, ст. 1330; № 23, ст. 2189; 2004, № 1, ст. 1, 6, 11, 12; № 4, ст. 245; № 8, ст. 612; № 9 ст. 756, 757; № 13, ст. 1167; № 14, ст. 1271; № 15, ст. 1377; № 15, ст. 1378, 1385; № 18, ст. 1744; № 22, ст. 2137; № 30, ст. 3144; № 47, ст. 4579; 2005, № 9, ст. 703; № 10, ст. 802; № 12, ст. 1268, 1269; № 15, ст. 1288; № 25, ст. 2480; № 26, ст. 2624; № 29 ст. 3006; 2006, № 48, ст. 4993; 2007, № 18, ст. 2138; № 19, ст. 2316; № 26, ст. 3090; № 45 ст. 4981; № 53 ст. 6541; 2008, № 3, ст. 151; № 6, ст. 448; № 15 ст. 1452; № 18 ст. 1969; № 21, ст. 2406; № 25, ст. 2923.
51. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 марта 2007 г. № 92-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2007, № 13, ст. 1474.
52. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 8 февраля 2006 г. № 36-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2006, № 7, ст. 746.
53. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 49, ст. 5506.
54. Заявление Совета палаты Совета Федерации и Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 февраля 2008 г. «О последствиях самопровозглашения независимости края Косово (Сербия)» // Парламентская газета. 2008. № 10–11. 21. февр.
55. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490). Текст письма официально опубликован не был.
56. Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2008. № 230. 6 нояб.
57. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2007. № 90. 27. апр.
58. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 май.
59. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2004. № 109. 27. май.
60. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «О положении в стране» // Российская газета. 2003. № 93. 17 май.
61. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «Какую Россию мы строим» // Российская газета. 2000. № 133. 11 июль.
62. Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ, 2010, № 7, ст. 724.
63. Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ, 2010, № 5, ст. 502.
64. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ, 2009, № 20, ст. 2444.
65. Указ Президента Российской Федерации от 20 августа 2004 г. № 1086 «Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст. 3542.
66. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (с изменениями от 7 июня 2004 г., 1 августа 2005 г., 20 марта 2007 г.) // СЗ РФ, 2004, № 15, ст. 1395; № 24, ст. 2392; 2005, № 32, ст. 3272; 2007, № 13, ст. 1530.
67. Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. № 1328 «О президентских программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001–2002 годы» // СЗ РФ, 2001, № 47, ст. 4444.
68. Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 17, ст. 1852.
69. Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 884 «О доктрине развития российской науки» (с изменениями от 1 августа 2003 г., 25 августа 2004 г., 23 февраля 2006 г.) // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 3005; 2003, № 31, ст. 3106; 2004, № 35, ст. 3614; 2006, № 9, ст. 988.
70. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 16 мая 1997 г., 13 августа 1998 г., 28 июня 2005 г.) // СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2663; 1997, № 20, ст. 2242; 1998, № 33, ст. 3967; 2005, № 28, ст. 2865.
71. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 19, ст. 2257.
72. Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ, 1996, № 15, ст. 1572.
73. Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 1220 «О президентской программе «Дороги России» // СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4904.
74. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. № 808 «О президентских программах по правовой информатизации» // СЗ РФ, 1995, № 32, ст. 3289.
75. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года» // СЗ РФ, 1995, № 19, ст. 1739.
76. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 31 «О президентской программе «Российский народный телефон» // СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 172.
77. Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах» // СЗ РФ, 1994, № 10, ст. 1117.
78. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (с изменениями от 14 марта 1996 г., 23 июля, 6 октября 1997 г., 15 июля 1998 г., 25 июля, 1 августа 2000 г., 23 июля 2001 г., 3 апреля 2002 г., 26 марта, 8 августа, 19 ноября 2003 г., 16 августа 2004 г., 27 апреля 2007 г., 20 марта 2008 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 2; СЗ РФ, 1998, № 29, ст. 3538; 2003, № 13, ст. 1229; № 32, ст. 3172; № 47, ст. 4520; 2004, № 34, ст. 3540; 2007, № 18, ст. 2185; 2008, № 12, ст. 1112.
79. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 966 «О Концепции правовой информатизации России» (с изменениями от 19 ноября 2003 г., 22 марта 2005 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 27, ст. 2521; СЗ РФ, 2003, № 47, ст. 4520; 2005 г. № 13, ст. 1137.
80. Распоряжение Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 861-рп «О Климатической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ, 2009, № 51, ст. 6305.
81. Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г.) // Текст доктрины размещен на сайте Президента Российской Федерации
82. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895) // Российская газета. 2000. № 187. 28 сент.
83. Распоряжение Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ» (с изменениями от 28 июня 2005 г.) // СЗ рФ, 1996, № 33, ст. 3982; 2005, № 28, ст. 2865.
84. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. № 657 «Об утверждении Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» // СЗ РФ, 2008, № 38, ст. 4301.
85. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы» // СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4080.
86. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2007 г. № 54 «О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007–2011 годы» (с изменениями от 26 ноября 2007 г.) // СЗ РФ, 2007, № 7, ст. 883; № 51, ст. 6361.
87. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 2006 г. № 605 «О федеральной целевой программе «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007–2010 годы и на перспективу до 2015 года» // СЗ РФ, 2006, № 42, ст. 4380.
88. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. № 583 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы» (с изменениями от 10 апреля 2007 г., 14 февраля 2008 г., 17 марта 2009 г.) // СЗ РФ, 2006, № 41, ст. 4248; 2007, № 16, ст. 1916; 2008, № 7, ст. 602; 2009, № 12, ст. 1437.
89. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г. № 540 «О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (20072016 годы)» // СЗ РФ, 2006, № 39, ст. 4075; 2007, № 1, ст. 263; № 22, ст. 2635; № 47, ст. 5767; 2008, № 51, ст. 6169; 2010, № 1, ст. 102.
90. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 г. № 478 «О федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы» (с изменениями от 2 июня, 7 ноября 2008 г., 4 февраля 2009 г.) // СЗ РФ, 2006, № 34, ст. 3671; 2008, № 23, ст. 2713; № 47, ст. 5481; 2009, № 7, ст. 839.
91. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2006 г. № 357 «О федеральной целевой программе «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (20062014 годы)» // СЗ РФ, 2006, № 34 ст. 3670. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 настоящее постановление признано утратившим силу с 1 января 2008 г.
92. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 100 «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах» (с изменениями от 18 августа 2007 г., 2 июня, 15 июля 2008 г., 14 февраля 2009 г.) // СЗ РФ, 2006, № 9, ст. 1020; 2007, № 35, ст. 4311; 2008, № 23, ст. 2713; № 30, ст. 3630; 2009, № 9, ст. 1104.
93. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 15 октября 2007 г., 21 февраля, 28 марта, 7 ноября 2008 г., 17 марта, 30 апреля, 15 июня, 16, 30 ноября 2009 г.) // СЗ РФ, 2005, № 31, ст. 3233; 2007, № 43, ст. 5202; 2008, № 9, ст. 852; № 14 ст. 1413.
94. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2005 г. № 422 «О государственной программе «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006–2010 годы» (с изменениями от 13 ноября 2006 г.) // СЗ РФ, 2005, № 29, ст. 3064; 2006, № 47, ст. 4907.
95. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» // СЗ РФ, 2005, № 17, ст. 1571.
96. Постановление Правительства Российской Федерации от I июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (с изменениями от 27 мая, 7 июля 2006 г., 31 июля 2007 г., 28 марта, 19 мая, 26 ноября 2008 г., 10, 17 марта, 30 апреля, 2 сентября, 30 ноября, 24 декабря 2009 г.) // СЗ РФ, 2004, № 23, ст. 2313; 2006, № 23, ст. 2514; № 29, ст. 3251; 2007, № 32, ст. 4150; 2008, № 14, ст. 1413; № 21, ст. 2459.
97. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (с изменениями от 23 декабря 2004 г.) // СЗ РФ, 2004, № 22, ст. 2180; № 52, ст. 5502.
98. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. № 858 «О федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2012 года» (с изменениями от 29 апреля 2005 г., 3 апреля 2006 г., 17 сентября 2007 г., 5 марта, 2 июня, 7 ноября 2008 г., 31 января 2009 г.) // СЗ РФ, 2002, № 49, ст. 4887; 2005, № 19, ст. 1813; 2006, № 16, ст. 1734; 2007, № 39, ст. 4674; 2008, № 12, ст. 1127; № 23, ст. 2713; № 47, ст. 5481; 2009, № 8, ст. 966.
99. Постановление Правительства Российской Федерации от II ноября 2002 г. № 803 «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов» (с изменениями от 20 августа 2004 г.) // СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4582; 2004, № 35, ст. 3636.
100. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2002 г. № 70 «О федеральной целевой программе «Старшее поколение» на 2002–2004 годы» // СЗ РФ, 2002, № 6, ст. 578.
101. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 796 «О федеральной целевой программе «Энергоэффективная экономика» на 2002–2005 годы и на перспективу до 2010 года» (с изменениями от 29 декабря 2001 г.) // СЗ РФ, 2001, № 49, ст. 4621; 2002, № 2, ст. 155.
102. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)» (с изменениями от 3 декабря 2004 г., 22 июня 2006 г.) // СЗ РФ, 2001, № 43, ст. 4100; 2004, № 50, ст. 5072; 2006, № 26 ст. 2850.
103. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (с изменениями от 20 августа 2004 г., 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ, 2001, № 32, ст. 3335; 2004, № 35, ст. 3636; 2006, № 6, ст. 714.
104. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 49, ст. 4826.
105. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089.
106. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (с изменениями от 2 августа 2001 г., 20 августа 2004 г.) // СЗ РФ, 2000, № 17, ст. 1877; 2001, № 32, ст. 3335; 2004, № 35, ст. 3636.
107. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г. № 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» // СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1286.
108. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 785 «О Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998–1999 годы» // сЗ рФ, 1998, № 32, ст. 3870.
109. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 697 «О Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998–1999 годы» // СЗ РФ, 1998, № 28, ст. 3355.
110. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изменениями от 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г., 11 февраля 1999 г., 30 сентября 2002 г., 7 июля 2006 г., 29 декабря 2008 г., 17 марта 2009 г.) // СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; № 50, ст. 5689; № 47, ст. 5771; 1999, № 8, ст. 1026; 2002, № 40, ст. 3929; 2006, № 29, ст. 3251.
111. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 222 «О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов» (с изменениями от 24 января, 17, 27 июля 1998 г.) // СЗ РФ, 1997, № 10, ст. 1173; 1998, № 5, ст. 616; № 29, ст. 3569; № 32, ст. 3891.
112. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (с изменениями от 23 апреля, 1 июля, 13 сентября 1996 г., 1, 8 июля 1997 г., 2, 18 февраля, 21 июля 1998 г., 25 января 1999 г., 22 апреля 2002 г., 20 марта 2003 г., 25 декабря 2004 г., 28 июля 2005 г., 20 февраля, 14 декабря 2006 г., 26 мая 2008 г., 14 ноября 2009 г.) // СЗ РФ, 1995, № 28, ст. 2669; 1996, № 28, ст. 3383; № 38, ст. 4443; 1997, № 27, ст. 3236; № 28, ст. 3453; 1998, № 32, ст. 3876; 1999, № 5, ст. 681; 2002, № 17, ст. 1682; 2003, № 12, ст. 1140; 2004, № 52, ст. 5506; 2006, № 9, ст. 1016; 2008, № 22, ст. 2573; 2009, № 47, ст. 5665.
113. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» (с изменениями от 8 августа 2009 г.) // СЗ РФ, 2008, № 47, ст. 5489; 2009, № 33, ст. 4127.
114. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.» // СЗ РФ, 2007, № 26, ст. 3196.
115. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 г. № 328-р «О государственной программе «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» (с изменениями от 25 декабря 2007 г., 12 сентября 2008 г., 10 марта 2009 г.) // СЗ РФ, 2006, № 11, ст. 1226; 2007, № 53, ст. 6662; 2008, № 38, ст. 4347; 2009, № 12, ст. 1429.
116. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 2225-р «О Концепции развития таможенных органов Российской Федерации» // СЗ РФ, 2006, № 2, ст. 260.
117. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006–2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006–2010 годах» (с изменениями от 9 февраля, 28 марта 2008 г., 10 марта 2009 г.) // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720; 2008, № 7, ст. 633; № 14, ст. 1413; 2009, № 12, ст. 1429.
118. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 июня 2005 г. № 748-р О Концепции создания системы персонального учета населения РФ // СЗ РФ, 2005, № 24, ст. 2414.
119. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2003 г. № 1891-р Об утверждении Плана мероприятий по реализации Концепции государственной политики в области здорового питания населения РФ на 2004 2005 гг. // СЗ РФ, 2004, № 1, ст. 55.
120. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 г. № 1265-р «О Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г.» (с изменениями от 21 июля 2008 г.) // СЗ РФ, 2003, № 36, ст. 3557; 2008, № 30, ст. 3682.
121. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 36, ст. 3510.
122. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р «О Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2902.
123. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ, 2006, № 50. ст. 5371.
124. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 г. № 1-П «По у о делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации // СЗ РФ, 2004, № 5, ст. 403.
125. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 11-П по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-Ш ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан // СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 3059.
126. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труха-нова» // СЗ РФ, 2001, № 7, ст. 700.
127. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998, № 25, ст. 3004.
128. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998, № 16, ст. 1879.
129. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 года № 17-П по делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года № 1090-1ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11 октября 1996 года № 682-II ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ, № 47, ст. 5492.
130. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 г. № 17-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года ««О внесении изменений в Закон Российской Федерации ««Об акцизах»«// СЗ РФ, 1996, № 45, ст. 5202.
131. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ, 1996, № 18, ст. 2253.
132. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ, 1995, № 45, ст. 4408.
133. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3424.
134. Приказ Министерства иностранных дел Российской Федерации от 27 июля 2007 г. № 12828 «Об утверждении Правил государственной регистрации и государственного учета международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 38.
135. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 23.
136. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» // СПС «Гарант», текст документа официально опубликован не был.
137. Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 8 ноября 2005 г. № 536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2006, № 10.
138. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) (с изменениями от 6 мая 2005 г.) // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2003, № 11.
139. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. № 3/51 «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти». Текст документа официально опубликован не был.
140. Письмо Министерства по налогам и сборам Российской Федерации от 12 апреля 2004 г. № САЭ-6-02/135 «Об использовании в работе Методических рекомендаций по применению глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации» // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов, 2004, № 25.
141. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 2003, № 12.
142. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (с изменениями от 29 ноября 2007 г., 12 февраля, 24 июня 2008 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 2003 г., № 3; 2008, № 1, 4, 9.
143. Справочник по оформлению нормативных правовых актов в Администрации Президента Российской Федерации. Текст документа официально опубликован не был.
144. Положение о подготовке в Торгово-промышленной палате Российской Федерации законопроектов и иных проектов правовых актов (одобрено совещанием руководителей Торгово-промышленной палаты РФ от 29 ноября 2004 года (протокол № 43). Текст документа официально опубликован не был.
145. Положение о порядке проведения Общественной палатой Иркутской области общественной экспертизы проектов законов Иркутской области и иных нормативных правовых актов Иркутской области, проектов муниципальных правовых актов (принято на пленарном заседании Общественной палаты Иркутской области 10 апреля 2008 г.).
146. Доклад Контрольного управления Президента Российской Федерации «О выполнении основных положений Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год» от 9 мая 2006 года // http://www. kremlin.ru/ text/docs/2006/05/105523.shtml.
147. Доклад губернатора Красноярского края А.Г. Хлопонина на заседании Государственного совета 21 июля 2006 г. «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» // http://www. kremlin.ru/text/appears/2006/07/109212.shtml.
148. Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» // Текст законопроекта:
Научная литература
1. Бойков В.Э. Ценности и ориентиры общественного сознания россиян // Социологические исследования. 2004. № 7.2. Горшенин В. Ситуационное управление как основа устойчивого развития государств // Наследие.
3. Иванов В.Н. Утверждение нового политического мышления // Социологические исследования. 1991. № 2.
4. Иглхарт Р. Постмодерн: Меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис. 1997. № 4.
5. Киселев И.Ю. Принятие решений в политике: Теоретические аспекты психологии выбора. Ярославль, 2002.
6. Организация законодательной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006.
7. Поспелов Д.А. Ситуационное управление: Теория и практика. М.: Наука, 1986.
8. Рывкина Р.В. Эгалитаризм массового сознания населения России // Общественные науки и современность. 2006. № 5.
9. Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. М., 2006. Вып. 1.
10. Политология: Лексикон / Под ред. А.И. Соловьева. М.: РОС-СПЭН, 2007.
11. Холл Р. Лоббизм как субсидия законодательной власти. University of Michigan, 1998.
12. Чуклинов А.Е. Административная реформа, административный ресурс, административные процедуры: К вопросу о понятиях и явлениях // Социально-гуманитарное и политологическое образование.
13. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Тимченко А.Н., Цыгичко В.Н., Проблемы эффективности государственного управления на уровне высшего управленческого звена // Проблемы формирования государственных политик в России. М., 2006.
14. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., и др. Политикоправовые источники и основания формирования и реализации государственных политик в России // Труды центра. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. № 7.
Интернет-источники
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Приглашаем к сотрудничеству!
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования – современная динамично развивающаяся научно-экспертная и проектная организация. В Центре накоплен существенный практический опыт, кадровый потенциал и осуществляются не только фундаментальные разработки. Специалисты Центра успешно организуют и проводят научно-прикладные исследования и оказывают консалтинговые услуги в следующих сферах:1. Разработка проектов нормативных правовых актов, в том числе концептуального, доктринального и программного характера, федерального, регионального и местного уровня.
2. Актуальное и проблемное информационно-аналитическое обеспечение деятельности руководства органов государственной власти, коммерческих организаций.
3. Управленческое и правовое консультирование по вопросам технического регулирования, разработка нормативных правовых и локальных актов в сфере технического регулирования.
4. Управленческое и правовое консультирование по вопросам интеллектуальной собственности, разработка нормативных правовых и локальных актов в сфере охраны интеллектуальной собственности.
5. Прикладные научные исследования в сфере экономики, права, управления.
Работы выполняются на основе собственных оригинальных методологий, пользуются спросом более чем в 20 странах мира.
Научный руководитель Центра – доктор политических наук В.И. Якунин.
Возглавляет Центр доктор физико-математических наук, доктор политических наук, профессор С.С. Сулакшин.
Центр заинтересован в творческих заказах, приглашает к сотрудничеству и партнерству.
Наш адрес:
107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15 (подъезд 1, этаж 5). Тел./факс: (495) 981-57-03, 981-57-03, 981-57-09, www.rusrand.ru; е-mail: frpc@cea.ru
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН продолжает работу по развитию интернет-экспертного сообщества России. Аналогом является известное экспертное сообщество ЦРУ США, возможностями которого широко пользуются официальные структуры американского государства.
Речь идет о сетевом интеллекте как о современном инструменте научного процесса.
Экспертное сообщество решает конкретные задачи: проводит анализ и дает прогноз развития социально-экономической и политической ситуаций в стране, участвует в инициативных проектах по актуальным и проблемным сторонам российской действительности (демографии, госуправления, экономики и т. п.).
На сегодняшний день в экспертное сообщество входят более 300 экспертов – представителей свыше 60 городов России, а также четырех стран постсоветского пространства и двух стран дальнего зарубежья; более 26 % сообщества составляют доктора наук, 50 % – кандидаты наук.
Наиболее важные научные продукты сообщества (например, экспертный доклад «Финансово-экономический кризис (истоки, развитие, прогноз)»,
Формирование единого экспертного сообщества является шагом к созданию реально функционирующей фабрики мысли, концентрирующей национальный интеллект и соединяющей его с действующей властью.
Желающих принять участие в работе экспертного сообщества приглашаем зарегистрироваться в качестве эксперта на сайте: www.rusrand.ru.
Сообщество строится по принципу «снежного кома». Вы можете порекомендовать в качестве экспертов известных Вам профессионалов в различных областях знаний.
Любые вопросы можно уточнить по e-mail: expert@rusrand.ru.