Всеволод Иванович Васильев
Муниципальное право России

Глава I. Предмет и метод муниципального права

   Понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением, – относительно новое для российской правовой системы. Оно возникло в связи с утверждением и развитием в нашей стране демократического института, существовавшего до октября 1917 г., но затем упраздненного советской властью. Как самостоятельная отрасль муниципальное право полностью не сложилось. Еще предстоит принять немало законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, чтобы закрыть пробелы в правовом регулировании местного самоуправления. Должны появиться новые акты, регулирующие формы участия граждан в решении вопросов местного значения, в распоряжении ими муниципальной собственностью, формы межмуниципального сотрудничества и др. По-видимому, возникнет надобность в выделении правового статуса таких категорий муниципальных образований, какими являются сельские поселения и крупные города.
   Предстоит осмыслить и решить ряд вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным правом. Стоит прежде всего уяснить содержание самого понятия муниципального права, истолкование которого в ряде опубликованных трудов далеко не однозначно. Хотя при всем различии частностей в главном, в основном многие авторы едины: муниципальное право – это комплексная отрасль права, и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер [1 - См., напр.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 3, 5; Муниципальное право: Учеб. / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 23.]. Но как соотносится муниципальное право с другими отраслями права, как сочетаются их предметы и методы? Четких ответов на эти вопросы нет. Отсутствует и ответ на вопрос: почему, ради чего, с какой целью муниципальному праву некоторые авторы присваивают «звание» комплексного?
   Неопределенность, неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая «комплексность» отрасли негативно сказываются не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Они препятствуют осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняют кодификацию законодательства по этим вопросам. В правоприменении возникают проблемы, связанные с неоправданным использованием методов одной отрасли права, там, где нужно применять методы другой отрасли, иные способы регулирования. Это, в частности, сдерживает развитие гражданско-правовых отношений, использование рыночных рычагов в сферах экономической жизни, участниками которых выступают органы местного самоуправления.
   Если муниципальное право – суть комплексная отрасль права, то авторам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание для формирования этого образования как муниципального, т. е. относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления? Или ее нет вообще, и данная «отрасль» представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению, отраслей.
   Второй: если такая часть все-таки есть, то как она соотносится с остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права? Другими словами, в какой степени использует «собственно муниципальное право» другие отрасли права?
   На первый вопрос большинство авторов (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем единый положительный ответ: да, существует некая часть «собственно муниципального права» [2 - Выдрин Н.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учеб. для вузов. М., 2001. С. 11.], которая регулирует организацию местного самоуправления. Но есть и другая его часть. Но вот по поводу соотношения в комплексной отрасли «собственно муниципального права» и других ее частей единое мнение отсутствует.
   Общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений [3 - Муниципальное право: Учеб. / Под ред. Н.С.Бондаря. М., 2002. С. 24.]. В сущности, все, что происходит на местном уровне, – это и есть предмет муниципального права. Отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни [4 - Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 7.]. Предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования и др. – вот типичные суждения о предмете муниципального права [5 - Выдрин Н.В., КокотовА.Н. Муниципальное право России. М., 2001. С. 10.].
   Во многих изданиях повторяются утверждения о том, что нормы и институты других отраслей права получают в муниципальном праве как бы повторное признание. Какие нормы и институты, в какой мере? Все или только некоторые? Точный ответ отсутствует. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, третье издание которого, переработанное и дополненное, рекомендовало Министерство образования и науки РФ в качестве учебника для вузов, говорится, что в муниципальном праве «в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна» [6 - Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 11.]. Но что такое «весьма значительна»? Три четверти, четыре пятых нормативного материала? Слова «весьма значительна», по сути, никак не ограничивают включение норм других отраслей права в муниципальное право. Его предмет становится в этом случае крайне расплывчатым. Вряд ли можно говорить об отрасли права, если ее предмет как таковой не имеет определенных границ. Возникает некая всеобъемлющая «сфера» действия муниципального права, в которой отношения регулируются правовым массивом, который если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей права – конституционного, гражданского, финансового, административного, трудового и т. д.
   Каждая сложившаяся отрасль права структурирована как по горизонтали, таки по вертикали. Нельзя считать, что нормы гражданского права, действующие на территории поселения, городского округа или муниципального района, входят в предмет муниципального права, а «остальные» продолжают действовать в лоне собственно гражданского права. Нормы гражданского права действуют на всех уровнях государственной системы. И их совершенно не обязательно вторично «признавать», чтобы «официально» ввести в состав муниципального права, они действуют без всякого такого признания. Точно так же и нормы финансово-бюджетного права. Они тоже представляют собой единую систему норм, и выделять из этой системы локальные ее части, включая их в муниципальное право, нет никакой нужды.
   Надо полагать, без этих отраслей права содержание муниципального права сократится. Но это не надолго. Муниципальное право, как уже сказано, – отрасль новая, и ее не нужно искусственно расширять. Всему свое время. Развивается, становится на ноги местное самоуправление и одновременно пополняется собственным содержанием муниципальное право, призванное регулировать складывающиеся в сфере местного самоуправления общественные отношения в их определенном содержании.
   Один из авторов, раздвигая рамки муниципального права, утверждает, что предмет муниципального права значительно шире, чем сама по себе система местного самоуправления. Ну что же, если берегов муниципального права не видно, оно, естественно, разливается за пределы местного самоуправления. Есть и иная точка зрения – о том, что новую отрасль российского права следует по существу считать правом местного самоуправления. Таким образом, предмет муниципального права предлагается уравнять с системой местного самоуправления.
   С нашей же точки зрения, предмет муниципального права уже, чем местное самоуправление, хотя и связан с ним самым непосредственным образом. И это не только потому, что нет никаких оснований включать в этот предмет какие-то части предметов других отраслей права. Дело еще и в том, что местное самоуправление, будучи по природе институтом, основанным в значительной степени на инициативе населения, может в порядке творческой самодеятельности этого населения создавать и использовать такие формы самоуправления, которые не укладываются, да и не должны укладываться, в правовые рамки. Муниципальное право регулирует лишь основные, главные стороны устройства муниципальной власти. А кроме того, задачи самоуправления на местах решаются на основе обычаев, чрезвычайно разнообразных для различных регионов страны, поддерживаемых не правом, а общественным мнением.
   С нашей точки зрения, предмет муниципального права включает в себя нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти.
   Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структура и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой.
   Далее, нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления.
   В Конституции РФ говорится об общих принципах организации системы органов местного самоуправления, установление которых федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. «н» ст. 72, п. 4 ст. 76) относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организация – ключевое понятие, характеризующее предмет отрасли законодательства о местном самоуправлении. И это законодательство должно иметь свой собственный предмет регулирования, будучи отраслью муниципального права, поскольку слишком значительны особенности этой подсистемы социального управления, которая не входит в систему органов государственного права и реализуется в специфической форме публичной власти.
   При этом неправильно сводить муниципальное право к системе норм, существующих и самостоятельно развивающихся вне связи с содержанием деятельности органов местного самоуправления. Организационные отношения, регулируемые муниципальным средством, не самоцель, а средство достижения оптимальных результатов в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.
   В предмет муниципального права входят также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и сами эти полномочия, общие принципы финансового и имущественного обеспечения компетенции органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность (исключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права).
   Содержательно муниципальное право следует, с нашей точки зрения, рассматривать не как комплексную отрасль права, а как подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно – муниципальную власть.
   Предмет правового регулирования муниципального права, как и любой другой отрасли права, отвечает на вопросы, что, какие именно отношения регулируются этой отраслью. Ее предмет не может совпадать с предметом другой отрасли. Каждая отрасль права имеет свойственный только ей одной предмет, которым определяется ее самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности правового регулирования ею общественных отношений. Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражается в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права [7 - Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства. Ученые записки ВНИИСЗ. 1967. Вып. 11. С. 18.]. Конечно, не следует закрывать глаза на реальность, которая определяет возможность вхождения в предмет одной отрасли права норм другой отрасли. «Стерильных» отраслей права не бывает. Только эта возможность на деле используется в меру, поскольку в ином случае будет размываться одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном структурировании правового пространства.
   В случае с муниципальным правом можно признать наличие в данной отрасли права норм другой конкретной отрасли права. Однако это далеко не одно и то же, что и «весьма значительное» совпадение, о котором говорилось выше. Речь идет о соотношении предметов муниципального и конституционного права. Как известно, являясь ведущей отраслью права, конституционное право представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. Конституция РФ содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют «статический» правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики, будучи нормами конституционного права, входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем – так сложилось исторически – некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно входят и в состав других отраслей права, и именно этими отраслями конкретизируются и развиваются. В самом деле, трудно представить себе местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. И эти институты закрепляются вслед за Конституцией муниципальным правом, определяя экономический каркас местного самоуправления. Но подробно регулируют и опосредствуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансово-бюджетное право. Тоже и с другими отраслями права. Например избирательное право, по крайней мере предположительно, отраслью права в общепринятом смысле не является, а представляет собой относительно самостоятельную подотрасль конституционного права.
   Место муниципального права в общей системе российского права можно существенно прояснить, если анализ соотношения муниципального и других отраслей права перенести в плоскость соотношения муниципального законодательства и других отраслей законодательства, памятуя, что отрасль законодательства и отрасль права – разные правовые феномены. «Если отрасль права, – отмечает М.И. Байтин, – это элемент системы права, представляющий собой основанную на единых принципах и функциях подсистему правовых норм, которые с использованием свойственных им специфических юридических способов и средств регулируют определенную широкую сферу общественных отношений, то отрасль законодательства — это форма выражения во вне существования в правовой системе отрасли права, сложного отраслевого или комплексного правового института, образованная и функционирующая в соответствии с определенным направлением деятельности государства» [8 - Байтин М.И. Сущность права. М., 2005. С. 388.]. Или, добавим от себя, местного самоуправления.
   В отношении законодательных актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду включение в акты муниципального законодательства (а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права) норм других отраслей права и введение в законодательные акты других отраслей права норм муниципального права. Это вполне естественный и широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей «правовой окраске» отношения, поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.
   Задача «формирования муниципального права как комплексной отрасли права» ставилась в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. [9 - СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5041.] Эта задача вряд ли решаема, если исходить из сложившегося не только в доктрине, но и на практике понятия отрасли права. По-видимому, Основные положения подразумевали создание комплекса законодательных актов о местном самоуправлении. Задача формирования «комплексной отрасли права» решается не административным путем, а путем издания законов, посвященных проблемам местного самоуправления, а также межотраслевых актов, соединяющих нормы разных, включая муниципальное, отраслей права.
   Так сейчас и происходит: издается все больше актов, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, определяющих систему «собственно» муниципального права. При этом в актах «по преимуществу» муниципального права содержатся нормы других отраслей права, а в актах других отраслей права наличествуют нормы муниципального права в «собственном» содержании его предмета.
   Возьмем, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Это, конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядок наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует гл. 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.
   Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон № 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы: реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Но попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс «вернул себе» многие нормы Федерального закона № 131-ФЗ, развил их, обеспечил процедурами исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон № 131 – ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками к Бюджетному кодексу, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.
   Не случайно в процессе применения Федерального закона № 131-Ф3 как государственные, так и муниципальные органы ориентируются прежде всего на Бюджетный кодекс, к которому отсылает Федеральный закон № 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах самого этого Закона. Вся дискуссия, развернувшаяся в связи с нехваткой средств на осуществление полномочий органов местного самоуправления, ведется вокруг изменения именно Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а затем уже Федерального закона № 131-Ф3.
   Местный бюджет – это, конечно, институт муниципального права, но реализуется он средствами другой отрасли права – финансово-бюджетной. Включая его в муниципальное право, мы должны были бы не только согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но и намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.
   То же самое с гражданским правом. Муниципальная собственность – важнейший институт местного самоуправления. Но считать на этом основании, как это делают некоторые авторы, Гражданский кодекс источником муниципального права – значит смешивать совершенно разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и гражданского права. Причем когда речь идет об использовании муниципального имущества в гражданском обороте, применяются нормы гражданского права в чистом виде. Им не нужно при этом становиться структурно-отраслевыми элементами муниципального права. Они действуют в своем собственном первичном качестве, обеспечивая в нужных случаях субъекты публичного права, каковыми являются органы местного самоуправления, средствами и методами частного права.
   Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный закон № 131-ФЗ, ставя цель «всеохватного» определения путей муниципальной реформы, естественно, включает в себя нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением норм ГК РФ, другие их уточняют и конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.
   Например, в ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о муниципальном заказе на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется, согласно ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ, в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [10 - СЗРФ. 2005. № 30(ч. I). Ст. 3105.]. Это гражданско-правовой акт. Процедуры размещения государственных и муниципальных заказов определены им в соответствии с Гражданским кодексом (в который внесены изменения в связи с принятием указанного Закона, направленные на включение муниципального заказа в систему гражданско-правовых отношений).
   В той же ст. 54 Федерального закона № 131-Ф3 (в ее новой редакции) установлено, что порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Очевидно, что те части этих муниципальных нормативных актов, которые связаны с формированием муниципального заказа (т. е. с порядком определения того, что нужно данному муниципальному образованию) или контролем за исполнением заказа, в частности путем проверок хода работ, относятся к муниципальному праву. Та же часть муниципальных правовых актов, которая связана с размещением и исполнением муниципального заказа, будет, в сущности, воспроизводить нормы гражданского права, содержащиеся в ГК РФ и в Федеральном законе № 93-Ф3.
   Это не значит, что муниципалитет, принимая свой акт, будет как бы повторно «признавать» нормы федерального гражданского законодательства. На своем уровне муниципалитет в этом случае в одном акте объединит разнопорядковые по своей юридической силе и методам применения нормы, отнюдь не присваивая себе то, что установлено на федеральном уровне и не используя при этом свои методы регулирования. Метод регулирования в этой части муниципального заказа будет диспозитивный, договорный с исковым порядком защиты, т. е. метод гражданского права.
   Федеральный закон № 131-ФЗ существенно изменил возможности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. С одной стороны, он расширил эти возможности. В частности, в ч. 4 ст. 51 Закона установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; в ч. 4 ст. 8 определено, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, другими федеральными законами.
   Иными словами, способы обращения с муниципальным имуществом стали значительно разнообразнее, муниципалитеты получили свободу в использовании объектов своей собственности для решения вопросов местного значения, усилились их позиции в гражданско-правовой сфере. Однако предмет муниципального права как отрасли права, регулирующей организацию местного самоуправления, не изменился. Просто расширилось «обслуживание» муниципальной власти другой отраслью права – гражданского.
   Далеко не все хозяйственно-экономические отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, можно считать муниципально-правовыми. Даже в тех случаях, когда закон предусматривает издание нормативных муниципальных актов, но по вопросам, регулируемым в значительной мере гражданским правом. Это касается, например, категории приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона№ 131-Ф3), привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64 того же Закона). Здесь надо иметь в виду, что органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, конкретизировать в той мере, в которой это дозволено законом, дополнить нормами властно-директивного характера, обеспечивающими режим, установленный законом. Но не более того. Поэтому в содержании таких нормативных правовых актов, хотя они и являются по форме и субъекту их издания муниципальными, следует выделять нормы гражданского и муниципального права.
   При этом не будем забывать, что местное самоуправление является публичной властью, поэтому его право на участие в хозяйственной деятельности реализуется с ограничениями, учитывающими природу публичной власти. Содержание этого права определяется социальной ролью местного самоуправления – решением вопросов местного значения. Как публично-правовые субъекты муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, специфику которой еще предстоит урегулировать в должной степени федеральным законодательством. Поэтому разграничение норм гражданского и муниципального права в одних и тех же нормативных актах – задача не простая. Тем не менее, выделяя предмет собственно муниципального права, решать ее можно и нужно.
   Федеральный закон № 131-ФЗ, расширяя возможность органов местного самоуправления участвовать своим имуществом в гражданском обороте, ограничивает сам состав этого имущества, потому что имущество, состоящее в собственности публично-правового образования, должно отвечать его публичной функции. Статья 124 ГК РФ устанавливает равное положение субъектов публичного права с другими участниками гражданского оборота, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Именно исходя из этой нормы, Федеральный закон № 131-ФЗ установил закрытый пообъектный перечень муниципального имущества. Таким образом, общее правило, установленное гражданским законодательством, ограничено в предусмотренном этим законодательством возможном случае нормами другой отрасли права – муниципального.
   В связи с этим же актуализировался вопрос об ограничениях в приватизации муниципального имущества. Какие объекты муниципальной собственности могут быть приватизированы, а какие – нет? В разных странах этот вопрос решается неодинаково. В одних пассажирский городской транспорт, предприятия, производящие тепловую энергию или обеспечивающие благоустройство территории, являются исключительно муниципальной собственностью. В других составляют частную собственность. Это соотношение может изменяться в зависимости от условий каждой страны. Закон призван в определенной мере ограничивать их самостоятельность в этом деле. В целях оптимизации удовлетворения коллективных нужд, гармоничного развития территориальных сообществ и обеспечения общественной безопасности он должен поставить пообъектный предел частной собственности в ее соотношении с муниципальной собственностью. В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [11 - СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251] об этом идет речь в самой общей форме. Но вопрос о том, какие конкретные объекты муниципальной собственности именно в данных условиях нельзя приватизировать, переводить из муниципальной в частную собственность, остается спорным, до конца в законодательстве не решенным. Этим, в частности, объясняются крайности приватизации муниципальной собственности, когда в руках частников оказываются городские парки, пруды, а то и кладбища. И пока данный вопрос не будет четко решен в законодательстве, останутся трудности в определении гражданско-правовых возможностей органов местного самоуправления в разграничении предметов правовых отраслей муниципального и гражданского права.
   В части 6 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ говорится, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. Речь, по-видимому, идет о новом федеральном законе, который должен разрешить спорные вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Это, надо полагать, будет закон гражданского права, хотя не исключено содержание в нем и норм иных отраслей права, в том числе муниципального.
   Вообще, выясняя, к какой отрасли права относится та или иная норма, надо выяснять, каким методом регулирования она снабжена. Метод – это «пробный камень», с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования [12 - Баранова В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н.-Новгород, 2000. С. 14.]. Не по субъекту – в таком случае все отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, надо относить к предмету муниципального права, что на самом деле не отвечает реалиям. А именно по методу регулирования, ибо каждая отрасль права должна иметь свой, специфический метод или специфическое сочетание методов.
   Для муниципального права как публичной отрасли права (подотрасли конституционного права) характерен прежде всего императивный метод – метод властного приказа. Но особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным. Речь идет не о правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, а о вариативности предлагаемых нормами муниципального права решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.). Кроме того, для муниципального права, регулирующего автономную сферу общественных отношений, характерен метод рекомендаций органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Сравнивая метод муниципального права и метод гражданского права применительно к характеру действия той или иной нормы, можно определить, к какой отрасли права она относится.
   Таким способом не всегда удается разделить нормы разных отраслей (или подотраслей) права, соединенных в одном законодательном акте. Тогда приходится ограничиваться различиями только в самом предмете регулирования. Это касается, в частности, норм избирательного права, содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЗ. Не случайно в нем немало отсылок к федеральным законам и законам субъектов Федерации. И все же он не удерживается от того, чтобы напрямую урегулировать некоторые отношения, связанные с местными референдумами и муниципальными выборами. Конечно, в их организации есть свои особенности. Но это не исключает их из предмета конституционного права. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ «заступает на территорию» избирательного законодательства и соответственно другой подотрасли конституционного права. В этом случае, как и в некоторых других, преследовалась цель комплексного определения путей муниципальной реформы. К сожалению, при этом законодательные новеллы вносились вопреки нормам действующего избирательного законодательства, были допущены неточности и ошибки, приведшие к коллизиям разных, однопорядковых по своей юридической силе и месту в системе законодательства нормативных актов, внесению серий исправлений и поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ, которые, тем не менее, так и не разрешили до конца некоторые спорные моменты (например, о том, что число депутатов, избираемых от одного поселения в представительный орган муниципального района, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа района, или об избирательной комиссии муниципального образования, которая согласно новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ хотя и является муниципальным органом, но не входит в структуру органов местного самоуправления). Вероятно, лучше, логичнее и, наверное, удачнее было бы вносить новеллы в порядок организации и проведения муниципальных выборов либо путем изменения соответствующих норм федерального избирательного законодательства, либо путем одновременного обновления избирательного законодательства и принятия Федерального закона № 131-Ф3.
   Вопрос об отнесении норм о порядке муниципальных выборов к муниципальному праву достаточно спорен. Слишком близка материя этих выборов к предмету муниципального права «в собственном смысле», поскольку связана с формированием органов местного самоуправления. И все же в интересах стройности и ясности общей системы права и четкости разделения различных предметов правового регулирования следует отнести регулирование выборов муниципалитетов к избирательному праву в том виде, как оно сложилось и развивается на практике.
   Муниципальное право в его «собственном» содержании складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример – Федеральный закон о порядке регистрации уставов муниципальных образований, сами эти уставы), и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа.
   Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13 - СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.]. Этот Закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с компетенционной частью статуса их органов. Можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.
   То же самое с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Этот акт регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планированию территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции. Предмет регулирования Кодекса близок к предмету муниципального права, но отнюдь не сливается с ним. Вместе с тем текст документа содержит ряд норм, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Более того, в Федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» содержится ряд правил, уточняющих Федеральный закон № 131-ФЗ, а также нормы Земельного кодекса, имеющие прямое отношение к полномочиям органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.
   Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования достаточно искусственной межотраслевой, «вторичной» в значительной мере, отрасли права.

Глава II. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

   Понятие муниципального права используется в настоящем учебнике не только как совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления. Муниципальное право – это также составная часть юридической науки, представляющая систему знаний, идей о данной отрасли права. Оно имеет целью представить тенденции правовых установлений, относящихся к местному самоуправлению, особенности реализации этих установлений на практике, обосновать доводы в пользу дальнейшего развития и совершенствования правовых институтов в данной области.
   Будучи правовой наукой, наука муниципального права не может не быть связана с наукой о местном самоуправлении, которая имеет богатое междисциплинарное содержание, огромную литературу, посвященную как содержанию института и теории местного самоуправления, так и анализу социального наполнения местной власти во всем его богатстве. Теория местного самоуправления насчитывает не одну сотню лет. Ей посвящают свои труды многие зарубежные и отечественные ученые. До сих пор для современных научных исследований имеют значение теории местного самоуправления, возникшие одновременно с появлением самого института местного самоуправления. Основные из них – теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория и государственная теория. Они последовательно возникли с середины XIX в. и стремились исследовать социальную природу института муниципального управления, его отношения с государственной властью, его значение для населения.
   Создателями теории свободной общины были французские и бельгийские ученые – Турд, Токвиль, Гербер, Аренс и др. С их точки зрения, к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следовало присоединить четвертую – общинную или коммунальную. Община, согласно данной теории, имеет право на самостоятельное, независимое от центральной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Авторы теории стояли на том, что круг общинных дел отличен от государственных; община является субъектом только ей принадлежащих прав, и потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками. Получалось, что коммунальные органы создавали как бы «государство в государстве».
   Нежизнестойкость теории свободной общины обусловила появление общественно-хозяйственной теории самоуправления, которая так же, как и общинная теория, противопоставляла государство и общину. Первым отечественным ученым, отстаивавшим идею общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, был профессор В.Н. Пешков. В своих работах «Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 г.» (1865) и «О праве самостоятельности как основе самоуправления» (1871) он утверждал, что земские учреждения суть учреждения народа, а не государства и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений составляют особую самостоятельную систему права гражданского или частного, так же точно отличного, как и от права государственного.
   Активно разрабатывал и отстаивал эту теорию князь А.И. Васильчиков. В своем трехтомном труде «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1869–1891) он утверждал, что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями, а среди органов самоуправления различал две категории – «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К первым он относил сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым – уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, с точки зрения Васильчикова, эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества.
   Ярким приверженцем общественной теории самоуправления был Б.Н. Чичерин. В работе «Курс государственной науки» (1894–1898) ученый подчеркивал, что в организации государственного управления соединяются государственный и общественный элементы. Он предложил собственное определение местного самоуправления – это именно организация общества, как оно есть. По мнению исследователя, первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество. Чичерин отмечал, что выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе – в местном представительстве. В полном соответствии с подходом к учреждениям самоуправления как учреждениям общественным находилось и воспринятое Чичериным у немецких авторов положение о «собственном» и «препорученном ведомстве», о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, данные к заведованию органам общинного самоуправления. У немецких ученых он заимствует также взгляд на общину как на корпоративный союз, предшествовавший в своем возникновении государству.
   В соответствии с теорией «самоуправляющихся единиц как юридических лиц» органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления, но при этом они являются не органами государства как особого юридического лица, а органами городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы суть субъекты предоставленных им правительственных прав, которые государство передало этим единицам в полное обладание. Поскольку государство является гарантом неприкосновенности любых прав, оно имеет подобные обязательства и в отношении общины. Управление делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не учреждениям государства. Отсюда – необходимость выборных коммунальных органов в противоположность учреждениям, создаваемым правительством.
   Общественно-хозяйственную теорию местного самоуправления сменила во второй половине XIX в. государственная теория, которая видела в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения, всякое управление публичного характера есть дело государственное, и главный смысл местного самоуправления – не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям.
   Государственную теорию впервые сформулировали немецкие юристы Л. Штейн и Р. Гнейст. Мысль о земских учреждениях как установлениях государственных развивал русский академик С. Безобразов. Истинные органы самоуправления, подчеркивал он в статьях «Государство и общество» (1882), возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве.
   В 1880-е гг. более других занимался теоретическими аспектами самоуправления профессор А.Д. Градовский. В работе «Начала русского государственного права» он первым из русских ученых провел четкие грани между «децентрализацией» и «самоуправлением», выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. Однако Градовский примыкал к сторонникам государственной теории самоуправления, так как считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, – государственные. Следовательно, и органы самоуправления суть органы государственной власти.
   Н.М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, все-таки стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. В двухтомном «Русском государственном праве» (1909) профессор Коркунов отвергал теории, полагающие особое отличие органов самоуправления от других административных органов в том, что их личный состав формировался путем выборов. Но он не разделял и теорию Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Л. Штейном, Коркунов видел главное отличие самоуправляющихся союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и несут государственные функции), а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами прав, находящимися с государством в юридических отношениях.
   Профессор Н.И. Лазаревский в сборнике «Мелкая земская единица» (1902), который он редактировал, пытался найти особые отличительные признаки самоуправления в его независимости от воли центральной государственной власти, в предоставлении ему свободы деятельности в сфере его компетенции. Для обеспечения реальной независимости органов самоуправления, по мнению ученого, наилучшими средствами являются «гласный характер деятельности по крайней мере части органов самоуправления», «избрание должностных лиц самоуправления, и притом на более или менее краткий срок», причем эти должностные лица должны принадлежать к местному населению.
   Некоторые исследователи (например, Л.A. Велихов в работе «Основы городского хозяйства», изданной в 1928 г.) выделяли еще так называемую «политическую» теорию самоуправления. Сущность ее заключается в противопоставлении «земщины» (т. е. общинного или коммунального начала, общественности) «опричнине» (т. е. началу правительственно-бюрократическому, чиновничеству). Входящие в состав органов самоуправления лица не принадлежат к профессиональным бюрократам, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Согласно этой теории самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении.
   Государственная теория самоуправления, сменившая общественную, повлияла на разработку земской реформы 1890 г., которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не повлекла полного ее подчинения государству. Признание органов местного самоуправления органами самоуправляющихся союзов юридических лиц публичного права подтолкнуло к дальнейшему развитию теории местного самоуправления, полагающей необходимыми признаками данного института его независимость и принадлежность должностных лиц к местному населению.
   В настоящее время теоретиками местного самоуправления разрабатываются все новые концепции муниципальной власти. Тем не менее зародившиеся в XIX в. идеи не потеряли своего значения. Особенно в последние десятилетия на Западе все больше сторонников приобретает государственная теория самоуправления, не забыта и теория свободной общины. Но ее приверженцев становится все меньше по причине приобретения местным самоуправлением в ряде стран «государственной окраски», отвечающей реалиям развивающейся государственности, усиливающейся институциональной раздвоенности на корневом уровне социального управления общественных и государственных структур.
   Наука о местном самоуправлении (как, впрочем, и любая наука) интернациональна. В настоящее время на общеевропейском уровне трудится немало ученых, постоянно консультирующих развитие местной власти в России. Более того, в глобальном масштабе ведутся исследования, преследующие цель изучить тенденции децентрализации и развития местного самоуправления в мире. Россия – участник всех крупных международных акций.
   За годы, включающие и советский период, в России сложилась группа исследователей данной проблемы, одни из которых уже скончались, а другие плодотворно трудятся и по сей день. Тем, кто интересуется процессами, происходившими и происходящими на уровне власти, наиболее приближенным к населению, известны имена таких ученых-юристов, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Л.A. Григорян, А.И. Ким, В.А. Пертцик, Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, М.И. Пискотин, К.Ф. Шеремет и др. Конечно, многое из того, о чем они писали, устарело. Однако нельзя не помнить, что в их работах, находившихся под воздействием официальной идеологии, исповедовавшей демократический централизм и единство системы Советов как органов государственной власти, тем не менее пробивались идеи о необходимости демократических перемен, высказывались мысли, особенно в 60—70-х гг. прошлого века, направленные на развитие децентрализации государства, самостоятельности местной власти, на вовлечение в ее дела населения, которые в немалой степени послужили предтечей современных перемен и использовались в правовом строительстве новых самоуправленческих структур.
   Если говорить о теории собственно местного самоуправления, то она далеко не исчерпывается правовыми знаниями. Хотя ею занимались в значительной мере ученые-юристы, она не могла и не может обойтись без политических, социологических, экономических, географических и других наук. Местное самоуправление – многофакторный институт, который использует для целей своего развития многие отрасли знаний. Немалое значение имеют для местного самоуправления достижения различных прикладных дисциплин, ассортимент которых быстро расширяется. Достаточно назвать такие дисциплины, преподающиеся на различных курсах и семинарах муниципальных работников, как: система мониторинга финансового развития муниципального образования, методика оценки местного инвестиционного климата, программно-целевые методы управления муниципальным образованием, особенности менеджмента в различных муниципальных образованиях, социальные технологии работы с населением и т. д. Даже если эти и другие дисциплины носят характер методик, они все равно полезны муниципальным работникам, действующим в разных сферах местной жизни.
   Вместе с тем важно учитывать особую роль учебной дисциплины муниципального права. По сравнению с наукой муниципального права к ней предъявляются меньшие строгости по части составляющего ее материала. Конечно, дисциплина муниципального права с учетом потребностей данной аудитории может выступать и как полновесный правовой, комплексный курс местного самоуправления. Это происходит тогда, когда студентам или слушателям относительно долгосрочных курсов необходимо рассказать достаточно подробно обо всех сторонах деятельности органов местного самоуправления, об его организации и правовых основах работы. Муниципальное право в этих случаях будет выступать как объединяющий институт для преподавания и собственно муниципального права, и начал гражданского, жилищного, административного, экологического, земельного, избирательного и других отраслей права или отраслей законодательства. При этом слушателям необходимо учитывать, что и у гражданского, и у административного, и других отраслей права есть свои предметы исследования, которые в полной мере могут быть раскрыты в специально посвященных им курсах.
   Кроме того, муниципальное право может преподаваться как учебная дисциплина, посвященная только тем вопросам, которые входят в ее предмет (система местного самоуправления, территориальное устройство, виды муниципальных образований, структура органов местного самоуправления и т. д.). Кое-где муниципальное право изучается именно в таком содержании. Причем собственно муниципально-правовые вопросы излагаются подробнее, чем в общем курсе, и составляют часть материала о местном самоуправлении, который преподается в других неправовых или смешанных с правовой материей дисциплинах.
   В настоящем учебнике в целях относительно полного изложения правового материала о местном самоуправлении частично проанализированы и систематизированы нормы не только собственно муниципального права, как они понимаются автором, но и некоторых других отраслей права и законодательства, в частности избирательного законодательства, наиболее близко связанного с муниципальным правом, поскольку оно регулирует вопросы формирования органов местного самоуправления, конституционного, бюджетного и некоторых других отраслей права. Сделано это с целью приближения к действующей пока программе курса «Муниципальное право» для юридических высших учебных заведений.

Глава III. Местное самоуправление как объект правового регулирования

1. Понятие местного самоуправления

   В самом общем смысле самоуправление – это самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел. Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и обязательны для каждого члена данного коллектива. Таким образом, при самоуправлении объекты и субъекты управленческих действий сливаются воедино.
   Местное самоуправление в первом приближении – это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т. е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству.
   Конституция РФ содержит важнейшие характеристики местного самоуправления, хотя в ней и нет прямого его определения. Основываясь на Конституции, это определение дает федеральное законодательство. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории России. Местное самоуправление – это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
   Как и в любом кратком определении, здесь каждое слово насыщено богатым содержанием. Местное самоуправление предполагает согласно этому определению самостоятельное решение вопросов местного значения. Именно решение, т. е. окончательное определение дела. Не совет, не рекомендация, не просто мнение, а властное вершение. Самостоятельное, т. е. независимое от других решение. Но не «беспредел». Самостоятельность местного самоуправления относительна, ибо она осуществляется в рамках Конституции, федеральных и региональных законов. В связи с этим содержание самостоятельности местного самоуправления вряд ли можно считать величиной постоянной. В зависимости от политических, экономических и социальных условий ее рамки могут изменяться.
   Решаемые местным самоуправлением вопросы местного значения определяются законом и касаются обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
   Под свою ответственность. Ответственность может быть перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. «Своя ответственность» означает также, что местное самоуправление должно опираться на собственные или преимущественно собственные материальные и финансовые ресурсы. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Государство не отвечает по обязательствам муниципальных образований.
   Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов, референдумов, сходов, собраний и конференций граждан и в других формах прямой демократии. И, во-вторых, через органы местного самоуправления — представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.
   Местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения. В теоретическом плане не должно быть расхождений между интересами демократического, социального, правового государства, для которого человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и интересами местного самоуправления. Однако на практике между органами этого государства и органами местного самоуправления в данной, конкретной ситуации противоречия случаются нередко, поскольку оценка одних и тех же дел разными уровнями власти и управления не может быть одинаковой.
   Местное самоуправление при решении вопросов местного значения учитывает исторические и иные традиции. Именно местная власть имеет все возможности принять во внимание в своих решениях огромное разнообразие природно-географической и экономической специфики, уклад жизни людей, их язык, культуру, бытовые и национальные особенности.
   Приведенное определение в известной степени корреспондирует эталонному для современного европейского демократического государства определению местного самоуправления, содержащемуся в Европейской хартии местного самоуправления, которая подписана и Российской Федерацией. Под местным самоуправлением здесь понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (в более точном, хотя и неофициальном, переводе на русский с английского и французского первоисточников – не «органов местного самоуправления», а «местных сообществ». – В.В.) регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Данные положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
   Это определение не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но указывает на реальную способность это делать. Это весьма важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о реальном существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Данная идея актуальна для оценки современного российского местного самоуправления, эффективности его функционирования.
   Россия делает лишь первые шаги на пути, обозначенном различными, подчас весьма привлекательными по канонам демократии, правовыми, в том числе конституционными, установлениями об организации и деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране пока не обладает в полной мере возможностями для реализации этих установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Однако цель будет достигнута, когда решение получат многие политические, социально-экономические и культурно-цивилизационные проблемы, вставшие перед новой Россией. Надо учитывать, что местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Российскому же самоуправлению в его современном понимании от роду всего несколько лет. И, возможно, пройдет не одно десятилетие, пока оно крепко станет на ноги.
   Американский историк Стивен Коэн писал еще на заре перемен в нашей стране, что «невозможно «занять» демократию другой страны… Ни одна политическая система ни в одной стране не будет стабильной, если она не рождена в самой этой стране на ее почве как результат развития собственной политической культуры».
   Политическая жизнь в России, состояние местного самоуправления доказывают правильность этой мысли. Сейчас вряд ли есть смысл анализировать российскую модель местного самоуправления с точки зрения восприятия ее как «своей», вычислять, что в ней от англосаксонской, французской, немецкой или скандинавской моделей. Но остается фактом, что наша модель в своем правовом оформлении немало заимствовала из зарубежного опыта, хотя многие органы муниципальных образований, как бы они ни назывались, по содержанию и стилю своей деятельности до сих пор связаны с традициями, к сожалению, не всегда самым лучшими, местных
   Советов народных депутатов. Российское местное самоуправление не может быстро оторваться от корней советской системы. Поэтому так ощутимо кое-где сопротивление местного «материала» новым формам организации власти на местах.
   На нынешнем этапе местное самоуправление в России являет собой довольно пеструю картину – по темпам продвижения вперед к конституционной модели устройства местной власти. Наиболее видной общей чертой местного самоуправления, знаменующей сдвиг к утверждению демократической цивилизованной местной власти, является осуществление выборности его важнейших органов, наличие прежде всего выборных представительных органов, наделенных правом решения главных вопросов местной жизни. Во всем другом движение вперед неравномерно в разных регионах, на разных уровнях самоуправления.
   Примечательная особенность состояния важнейшего института народовластия заключается в том, что сегодня местное самоуправление выступает как самоуправление его органов (к тому же не всегда оптимально выполняющих свои функции), а не самого населения, как это должно быть по определению. Члены местных сообществ слабо вовлечены в решение самоуправленческих дел. Ими заправляют во многих местах исключительно органы местного самоуправления, связанные с населением через выборы. Причем наибольших результатов в разных сферах местной жизни – жилищно-коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, благоустройстве, образовании, здравоохранении и других добиваются органы местного самоуправления в крупных и средних городах. Здесь наиболее развита инфраструктура, шире пообъектный состав муниципальной собственности и возможности финансового маневра. В Нижнем Новгороде, Омске, Томске, Иркутске, Челябинске, Свердловске, Саратове и ряде других городов муниципалитеты успешно осваивают новые экономические рычаги управления, умело распоряжаются муниципальной собственностью, используя рыночные отношения и развивая внешнеэкономические связи.
   На этом фоне существенно бледнее выглядят достижения муниципальных образований в сельской местности, где у местного самоуправления гораздо скромнее материальные и финансовые возможности.
   Так или иначе, с большей или меньшей последовательностью местное самоуправление в Российской Федерации постепенно развивается и утверждается. Сейчас оно проходит один из этапов своего продвижения к конституционной модели. Каждый день приносит перемены, добавляет нечто новое к тому, что уже достигнуто. Изучать этот динамичный этап необходимо, чтобы вовремя заметить то, что требует поддержки, и, наоборот, негативные явления, мешающие продвижению вперед.

2. Политико-социальное и функциональное назначение местного самоуправления

2.1. Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление служит одним из устоев жизни нашего общества и государства, закрепленных в Конституции РФ

   В ряду основ конституционного строя местное самоуправление следует рассматривать как фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание российского государства как демократического, правового и социального государства. В главе Конституции об основах конституционного строя
   о местном самоуправлении говорится в связи с осуществлением народом своей власти, формами собственности, в том числе на землю, ролью самоуправления в системе управления обществом. Эти нормы, как и все нормы данной главы Основного закона, имеют особую юридическую силу – законодатель обязан следовать данным нормам при дополнении или изменении остального текста Конституции. Другие нормы Конституции о местном самоуправлении развивают нормы, определяющие местное самоуправление как одну из основ конституционного строя.
   Значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя наиболее ярко выражается в том, что оно наряду с другими конституционными институтами воплощает демократические идеи нового российского государства.
   В местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал. Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что именно на местном уровне непосредственным образом может быть обеспечено участие граждан в управлении государственными делами.
   Но демократия не исчерпывается участием граждан в управлении. Это еще и гласность, свобода обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться законным образом его учета в актах и действиях соответствующих органов. И местное самоуправление способствует этому.
   Демократия – это еще и внутреннее ощущение гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. И местное самоуправление может гарантировать это, поскольку располагает широчайшим спектром способов и форм приобщения граждан к решению насущных жизненных проблем.
   Демократия – это еще и политический режим, когда закон и реальность совпадают, а политический режим возникает как сочетание соответствующих идеологических установлений и как результат действий органов государства, правящих социальных сил и политических партий [14 - См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2-хт. Т. 1. 2005. С. 328, 329.]. Если государство претендует на то, чтобы считаться демократическим, в нем должно обеспечиваться единство государственных институтов, свобода человека и гражданина. Будучи структурой, объединяющей государственные и общественные начала, местное самоуправление способствует реализации и этой стороны демократии.
   Конечно, демократия – это не беспредельная свобода действий всех и каждого. Она строится на дисциплине, организованности, ответственности личности перед обществом и государством (а не только их ответственностью перед личностью). Демократия несовместима с анархией, несоблюдением закона, пренебрежением интересами других людей. И местное самоуправление, действующее на основе закона и приближенное к отношениям людей на корневом уровне общества, может и должно способствовать утверждению такого демократического порядка.

2.2. Местное самоуправление как форма народовластия

   В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы ее реализации различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
   При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть, реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т. е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.
   В правовых системах некоторых стран власть общественных объединений и муниципальная власть не разграничиваются. И та, и другая считаются корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты суть корпорации разных видов. В российской правовой доктрине и практике та и другая власти различаются.
   Понятие муниципальной власти введено в официальный оборот Конституционным Судом РФ в его постановлениях от 24 января 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Суд определил, что органами государственной власти местного уровня и муниципальными органами осуществляется публичная власть. Понятие публичной власти Судом не было раскрыто, но по смыслу судебного решения это власть, выражающая и защищающая общественные интересы.
   В науке существуют различные точки зрения относительно природы муниципальной власти. Преобладающим является мнение о том, что эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти. Вместе с тем ряд авторов стремится доказать, с одной стороны, что в муниципальной власти преобладают качества общественной власти, поскольку муниципальные образования являются «по преимуществу», «прежде всего», «главным образом» структурами гражданского общества, а с другой стороны, что муниципальная власть – это разновидность государственной власти, поскольку муниципалитеты суть особые государственные структуры. На самом деле спор о том, чего больше в местном самоуправлении – общественного или государственного, бесперспективен.
   Дело в том, что соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и культурного свойства. В некоторых странах местная власть выросла из общественной власти, но теперь, как и везде, она отнюдь не отделяется полностью от государственной власти. Пока государство существует, оно в той или иной степени будет присутствовать в местном самоуправлении. Установить меру этого присутствия раз и навсегда, тем более для всех стран и для всех этапов развития каждой страны, невозможно.
   Местное самоуправление – рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. Нахождение оптимальных способов и форм такого сочетания – задача политического искусства, основанного на глубинном измерении всех составляющих процесса социального развития.
   В немалой степени спор о природе российского местного самоуправления и муниципальной власти вызван неоднозначным смыслом ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государственной и муниципальной власти, государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст. 12 Конституции говорит о муниципальной власти как об одном из уровней народной власти. Речь идет прежде всего и главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.
   Ее органы формируются без вмешательства органов государственной власти и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этих органов. Представительные выборные органы местного самоуправления, принимающие важнейшие решения, состоят по преимуществу или целиком из депутатов, для которых работа в этих органах не является профессией, они действуют на общественных началах. Удельный вес вопросов, решаемых в формах прямой демократии (референдумы и др.), у муниципалитетов выше, чем у органов государственной власти. Возможности прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных, государственных инстанций. Муниципальная власть – «своя», самая близкая к населению, власть. Эта близость, кроме всего прочего, заключается в тесной, органической связи местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением, составляющим один из институтов гражданского общества. Органы местного самоуправления непосредственно опираются во многих своих действиях на этот институт, включают его в решение вопросов местной жизни.
   Вместе с тем функционирование местного самоуправления отнюдь не выпадает из системы государственно-властных отношений. Решения, принимаемые в системе местного самоуправления, – это, как отмечалось выше, не просто рекомендации членам территориального сообщества, которые можно учитывать, а можно и не принимать во внимание. Это властные акты, обязательные для всех, кто проживает в муниципальном образовании. Их выполнение обеспечивается при необходимости средствами государственного принуждения.
   Местное самоуправление определенным образом встроено в систему государственной организации общества. Функции местного самоуправления, установленные Конституцией и законами, должны непременно выполняться. За несоблюдение законов органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность.

2.3. Местное самоуправление как элемент правового статуса гражданина

   Важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления. Хотя это право не входит в конституционный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, оно имеет конституционное значение. На конституционный характер данного права обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ.
   При этом следует четко представлять отличие этого права от других близких ему по содержанию конституционных прав граждан. Иногда в литературе содержание этого права вольно или невольно расширяется, и оно становится мало различимым с конституционным правом на объединение, т. е. с правом на свободное создание общественных организаций. К данному выводу нельзя не прийти, если право на осуществление местного самоуправления толковать как безоговорочную возможность самоорганизации. Такое понимание связано с толкованием местного самоуправления как института только гражданского общества или «прежде всего», «по преимуществу» гражданского общества. Однако на деле данная точка зрения мало соответствует современному реальному местному самоуправлению.
   Это понимание местного самоуправления давно уже было подвергнуто критике. Причем высказанные против него аргументы и сегодня не потеряли своей актуальности и убедительности.
   Выдающийся русский юрист-государствовед Н.М. Коркунов писал о различиях между началом свободы союзов и самоуправлением: «Отношение государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более или менее широкой свободы… Никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует» [15 - Коркунов И.М. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1897. С. 349.].
   Сторонники взглядов на местное самоуправление как на самоорганизацию граждан приводят обычно в качестве довода в свою пользу формулу Конституции РФ о признании государством местного самоуправления. Это, по их мнению, означает, что государство только регистрирует возникающее само по себе местное самоуправление в его «первородном» виде. В связи с этим надо учитывать историческое предназначение местного самоуправления, его «концептуально-логический» смысл, принимать во внимание возможную трансформацию его роли в будущем мире при изменении территориального устройства государств, например при их «разукрупнении». Говорится также о «классическом» самоуправлении, развивающемся «снизу», о «классических» его вариантах, применительно крыночным условиям и т. д. Но в Основном законе речь идет не о «возможности осуществления», а именно об «осуществлении» местного самоуправления как обязательном требовании. Конституция определяет важнейшие вопросы местного значения, которые решаются органами местного самоуправления, и упоминает о других вопросах, подведомственных этим органам. Причем «другие» вопросы, вслед за названными Конституцией, определяются не самими органами местного самоуправления, а законами государства. Местное самоуправление по Конституции реализуется на территориях, границы которых определяются этим государством, а не населением, хотя при этом мнение населения должно обязательно учитываться.
   Из этого следует, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Эти понятия по содержанию близки. На самом деле это неодинаковые юридические категории. Права на самоуправление как субъективного права не существует. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа, и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.
   Известные события, связанные с укрупнением территориальных самоуправленческих единиц в некоторых субъектах Российской Федерации в конце 90-х гг. прошлого столетия, свои правовые обоснования находили в трактовке региональными властями права на осуществление местного самоуправления именно как права на самоуправление, т. е. как права иметь или не иметь самоуправление. Органы исполнительной власти субъектов Федерации устраивали референдумы, на которых населению предлагалось решить вопрос о целесообразности существования местного самоуправления на данной территории. Так, например, было в Курской области, где предварительно законодательный орган – областная Дума внесла соответствующие изменения в Устав области и другие законодательные акты.
   Губернатор Курской области А. Руцкой в своем обращении к населению перед проведением референдума писал: «Если на референдуме вы выразите желание образовать местное самоуправление на принципах экономического самообеспечения своей жизнедеятельности, на вашей территории будут проведены выборы и сформировано муниципальное образование с местным органом самоуправления. Если на референдуме вы выразите желание установить государственную власть в лице Совета народных депутатов, избираемого населением района и исполнительного органа государственной власти в лице главы администрации района, избираемого Советом народных депутатов по представлению губернатора Курской области, на вашей территории будет установлена государственная власть, по закону отвечающая за экономическое развитие и социальное обеспечение, как это было в советское время. Поэтому вас никто не лишал права самим определиться, какая вам нужна власть. Государственная – подотчетная населению через Советы народных депутатов и исполнительный орган власти или муниципальная (самоуправляющаяся) – не подотчетная и не подчиненная никому. Выбор за вами» (курсив мой. – В.В.).
   Таким образом, под флагом свободы использования конституционного права была сделана попытка демонтажа местного самоуправления. Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, чтобы поставить ему правовой заслон. Суд в очередной раз занялся восполнением пробелов и устранением противоречий и недоговоренностей федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не давало однозначного ответа на вопрос о содержании права на осуществление местного самоуправления.
   Конституционный Суд в своем постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. В то же время он сделал вывод о том, что граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем использования форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. «Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципальных образований, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования».
   Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих «возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации».
   Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права – оно исключает возможность создания и упразднения муниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается).
   В отличие от прежнего Федерального закона о местном самоуправлении, Федеральный закон № 131-ФЗ определяет возможность ограничения права граждан на осуществление местного самоуправления в точном соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а именно: только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В Законе появились новые статьи – 80 и 82, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельных территорий», которое только упоминается, но не раскрывается в Федеральном законе 1995 г.
   Используемое в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ) понятие «прав местного самоуправления», воспроизводящее формулу ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты.
   Это отнюдь не означает, что запрет на ограничение прав местного самоуправления следует понимать в абсолютно императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выявлено только в системной связи с иными статьями Конституции, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного закона. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции, то права местного самоуправления окажутся превыше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного закона.
   Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они по определению таковыми не являются), надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция в ч. 3 ст. 55 предполагает это. Реальный, практический смысл запрета на ограничения этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента Российской Федерации, и никаким другим актом, кроме федерального закона.
   Будучи составной частью характеристики прав местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления само является интегральным правом, воплощающим в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения. Конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие: во-первых, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; во-вторых, участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии; в-третьих, иметь доступ к муниципальной службе; в-четвертых, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Кроме того, осуществление местного самоуправления предполагает и другие полномочия граждан. Эти права могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Например, право на осуществление правотворческой инициативы, право принимать решения по вопросам местного значения, право формировать органы местного самоуправления может быть осуществлено только коллективно. А право на доступ к муниципальной службе или право на получение информации о деятельности органов местного самоуправления реализуется индивидуально.
   При всем том основу права граждан на осуществление местного самоуправления как права комплексного, с богатым нормативным содержанием составляет индивидуальное право гражданина. Гражданин – член территориального сообщества – является главным субъектом права на осуществление местного самоуправления, как и главным субъектом местного самоуправления – демократического института публичной власти.
   В местном самоуправлении самоорганизация наличествует, но она не безусловная, а предопределена данными объективными обстоятельствами. Нереально также отказывать государству в его причастности к организации местного самоуправления, осуществляющему публичную власть, и вообще видеть смысл развития местного самоуправления в движении к полной самоорганизации или, что в принципе одно и то же, абсолютной отделенности его от государства (и с этой позиции оценивать нормы позитивного законодательства как правовые или неправовые).
   Местное самоуправление никогда не будет полностью отделено от государства, даже если провозглашать это отделение как конституционный принцип. Пока государство существует (а перспективу его перерастания в общественное самоуправление в ближайшем или отдаленном будущем все научные теории, кроме марксистской, отрицают), оно в той или иной мере будет обязательно присутствовать в организации местного самоуправления. Не стоит стремиться к тому, чтобы доказать только гражданско-общественную или государственную первородность местного самоуправления. Не будут приближать к истине и попытки определить, что главнее, существеннее в местном самоуправлении – его принадлежность к гражданскому обществу с его корпоративной властью или к государству с его институтами государственно-властного принуждения. В местном самоуправлении есть и то, и другое, причем то или другое становится более значимым, широким и видимым в зависимости от обстоятельств политического, экономического, культурного свойства.
   Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти. Именно в сочетании с этим определением местного самоуправления следует рассматривать содержание права граждан на осуществление местного самоуправления. Это право является институционно-юридическим способом обеспечения демократической сущности местного самоуправления. Однако пока гражданин не включен в самоуправленческую деятельность, т. е. в реальный процесс муниципального властвования, его право на осуществление местного самоуправления является не чем иным, как правоспособностью или возможностью осуществлять местное самоуправление. Но коль скоро эту возможность гражданин использует, он вступает в процесс, где решение вопросов местного значения и принятие соответствующих правовых актов является уже и правом, и обязанностью. По самой природе своей этот процесс предопределен и непрерывен. Поэтому он не сочетаем с положением, при котором соответствующий властный орган или должностное лицо может принимать или не принимать решения по вопросам своей компетенции. Это вытекает из публичного характера выполняемых ими функций, обеспечивающих общественные интересы, а не интересы данного органа или должностного лица [16 - См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2004. С. 42–49.]. В противном случае будет искажена демократическая природа муниципальной власти.

2.4. Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления

   Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре. Автономия в принятии решений – важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.
   Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве – как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или иной степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, таки в выборе «маневра поведения», требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и в конечном счете свободе и полноте реализации жизненных устремлений.
   Местное самоуправление – особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т. е. отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими». Местное самоуправление располагает более широкими возможностями в самостоятельном решении дел, включенных в его компетенцию, чем если бы эти дела находились в ведении местных государственных органов. Сам режим решения этих дел – режим относительной свободы – иной, чем у государственно-властных структур.
   В муниципальной теории и практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах. Местные дороги, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, благоустройство, социальная помощь. В разных странах и в разное время этот перечень выглядит неодинаково и зачастую определяется политической целесообразностью. При всем том в цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением компетенции «по вертикали», не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них – принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Он является современным особым выражением идей децентрализации, если ее понимать как передачу на местный уровень управленческих задач, определяемую данными условиями, а не как заведомо оправданную передвижку «вниз» любых, безотносительно к их характеру, дел.
   В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: «Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем.
   В этой формуле слово «преимущественно» указывает на политический выбор, поскольку речь идет о критерии близости к гражданину. К критериям разграничения полномочий относятся природа (характер) задачи и ее размеры. Кроме того, речь идет об эффективности и экономии. Хартия в ряде своих положений четко определяет аспект субсидиарности, заключающийся в том, что органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам более низкого уровня выполнять свои задачи. «Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов».
   Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов – принцип единства действий. Он является одним из важнейших требований, соблюдение которого требует постоянного внимания со стороны государственной власти и вызывается необходимостью самого экономного из возможных управления ресурсами, чтобы избежать дублирования усилий. Принцип единства действий не может быть характерен для каждого региона, поскольку, как указывалось выше, существуют полномочия, которые по определению лучше реализуются на местном, чем на центральном уровне. В таком случае центральные или региональные органы государственной власти должны иметь возможность отказаться от своей регулирующей функции и идти на вмешательство «сверху» ради единства действий либо тогда, когда это безусловно необходимо, либо в случаях, предусмотренных процедурными правилами [17 - Определение и пределы принципа субсидиарности. Издание Совета Европы. 1994. С. 28, 29.].

2.5. Местное самоуправление как институт организации и предоставления услуг гражданам

   Близость органов местного самоуправления к жителям городов и сел дает им возможность быть осведомленными о нуждах граждан, их интересах и предпочтениях. На месте виднее, что нужно людям, что им нужно в первую очередь и что нужно разным категориям людей. Богатым, состоятельным – одно; бедным, малообеспеченным – другое.
   Иногда всем одинаково нужны одни и те же услуги, например связанные с охраной окружающей среды. Но значительную долю забот муниципалитетов – особенно в малых городах, поселках, селах – составляют нужды людей несостоятельных, не приспособившихся еще к рыночной экономике, нужды стариков и детей. В этом смысле местное самоуправление можно считать властью, которая служит людям, нуждающимся в поддержке.
   Конечно, забота о них лежит прежде всего на плечах государства, которое по Конституции является государством социальным. Однако без участия местного самоуправления, повседневно и непосредственно контактирующего с гражданами, эту задачу государство решить не может.
   Часть услуг муниципалитетов оказывают за плату, но большую часть – бесплатно. Бесплатные услуги особо значимы для малообеспеченных людей. Те, кто хорошо зарабатывает, меньше нуждаются в муниципальных услугах. Они решают свои жилищно-коммунальные и прочие проблемы на частной, немуниципальной и негосударственной, основе. В поселках, состоящих из элитных коттеджей, зимой никогда не замерзают трубы отопления, нет затруднений с водо-, газо– или электроснабжением. Здесь чисто, мусор вывозится вовремя, улицы подметаются регулярно.
   Иная картина в селах и малых городах. Да и в крупных городах значительная часть населения живет в сложных условиях. И поэтому деятельность органов местного самоуправления, направленная на предоставление людям социальных (нерыночных) услуг, имеет столь важное значение.
   Предоставление услуг, в том числе социальных, населению составляет значительную долю забот органов местного самоуправления во всех странах, в том числе экономически развитых. Но в современной России эта деятельность имеет особое значение. Здесь в условиях переходного общества, поданным социологических служб, до 34 % населения составляют бедные и выше 32 % – малодоходные группы населения.
   Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. «По делу о проверке конституционности статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ», конституционная природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, независимое равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от места жительства, предопределяет необходимость баланса, конституционно-защищаемых ценностей – самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, – с другой. Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого распределения публичных финансов, включая бюджетные средства.
   Учитывая роль местного самоуправления как структуры, способной содействовать нуждающимся в поддержке людям, государство перераспределяет соответствующим образом средства на эти цели через муниципальные бюджеты. Органы местного самоуправления устанавливают минимальные социальные стандарты, стремясь поставить помощь нуждающимся в нормативные рамки. При этом органы местного самоуправления предпринимают немалые усилия для тех, кто потенциально способен к трудовой деятельности, найти работу, обучить их профессиям, дающим постоянный заработок, приобщив их к нормальной жизни в условиях рынка.

Глава IV. Источники муниципального права

   Понятие источника муниципального права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле как формы выражения права, содержащей нормы права, обязательные к исполнению.
   Источники муниципального права можно классифицировать минимум по двум основаниям: 1) по субъектам правового регулирования, 2) по объему и характеру регулируемых отношений (статутные акты о местном самоуправлении и акты, дополняющие эти статутные акты или развивающие их).
   В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154, нет упоминания о муниципальном праве. Но есть ст. 4 «Правовая основа местного самоуправления», в которой перечисляются виды правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Эти акты и являются источниками муниципального права, определяемыми по субъектам правового регулирования. Закон № 131-Ф3 дает полный перечень указанных актов в иерархической последовательности. Впервые в качестве одной из правовых основ местного самоуправления называются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. К таким международным договорам относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 г. Однако, хотя эта Хартия служит образцом демократического устройства местного самоуправления в Европе, Конституция РФ и федеральные законы, как отмечает Конституционный Суд РФ, закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать [18 - СЗРФ. 2000. № 50. Ст. 4943.]. Речь идет прежде всего о гарантиях правовых, которые не всегда подкрепляются гарантиями экономическими или политическими. Этот и многие другие выводы, содержащиеся как в констатирующей, так и резолютивной части решений Конституционного Суда РФ, вынесенных по итогам проверки конституционности актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, имеют общеобязательный характер и потому признаются источниками муниципального права.
   В перечень источников муниципального права, содержащийся в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, входит Конституция Российской Федерации. В Конституции заключен ряд норм, в которых местное самоуправление определяется как одна из основ конституционного строя, форма народовластия. Роль прав и свобод человека определяется как смысл деятельности местного самоуправления, устанавливаются обязанности органов местного самоуправления в качестве гарантов некоторых основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 3, 8,9,12,18,24, 32,33,40,41,43,46), определяются формы организации местного самоуправления (ст. 130–133), разграничивается содержание законодательного регулирования этого демократического института между Федерацией и ее субъектами (п. «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76).
   Если обратиться к мировому опыту конституционного регулирования, то можно увидеть, что в конституциях современных федеративных государств муниципальные институты в одних случаях в основных законах федераций не регламентируются вообще (США, Канада), а в других (например, в Мексике) определяют подробнейшим образом сферу деятельности муниципалитетов. Наконец, в некоторых конституциях дается только краткая обобщающая характеристика местного самоуправления (в ФРГ, например) и несколько норм о принципах его организации и основах финансирования. Остальное приходится на долю законодательства субъектов федерации. Каждый из этих вариантов связан с историческими особенностями возникновения и утверждения федераций, самих институтов местного самоуправления и политическими традициями.
   В Конституции РФ, закрепившей контуры новой реальной федерации, заменившей прежнюю формальную федеративную систему, можно было с сугубо теоретических позиций и не определять так подробно статус местного самоуправления. Достаточно было бы установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Но какое конкретно местное самоуправление признается новым федеративным государством? Любое, которое возникает в каждом субъекте Федерации? Надо учитывать, что традиции демократической местной власти в России невелики, опыт незначителен. При этих условиях местное самоуправление строится «сверху», по инициативе федеральных органов. Нужна его общая конституционная модель, необходимы правовые федеральные гарантии ее осуществления. Именно в этом качестве следует рассматривать достаточно подробное регламентирование Конституцией РФ самого приближенного к населению института публичной власти.
   Вслед за Конституцией РФ ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ называет в качестве источников муниципального права федеральные конституционные законы, другие федеральные законы.
   Перечень нормативных правовых актов, составляющих правовую основу муниципального права, закрепленный в Законе № 131-ФЗ, существенно отличается от того, который был установлен Федеральным законом № 154-ФЗ.
   В нем говорилось не о правовой, а о законодательной основе местного самоуправления. Речь шла о нормах муниципального права, которые, по смыслу ст. 7 Закона, идентифицировались с законодательными нормами в узком смысле, регулирующими местное самоуправление. О подзаконных актах, их роли в регламентировании местной демократической власти речи не было. Формально из текста статей Закона о законодательной основе местного самоуправления нельзя было сделать вывод, что местное самоуправление не может регламентироваться актами органов исполнительной власти. Но вправе ли она этим заниматься и в какой мере, из Закона № 154-ФЗ понять было нельзя. Если исходить из того, что местное самоуправление осуществляется только на основе Конституции и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации, то это следует признать позицией, нереальной для условий России, правовая система которой находится пока в стадии становления. Она постоянно опровергалась практикой издания по вопросам местного самоуправления не только законов (федеральных и региональных), но и правовых нормативных актов Президента, Правительства, министерств и ведомств Российской Федерации.
   Регулирование местного самоуправления только законами, конечно, создает больше правовых гарантий утверждения адекватного объективным условиям и соответствующего конституционным положениям демократического института публичной власти. Но когда этот институт находится в процессе укоренения, только законом не обойтись. Нужны нормативные акты органов исполнительной власти. Да и после укоренения муниципалитетов эти акты тоже могут занять свое место в системе нормативного регулирования местного самоуправления.
   При этом надо иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. По точному смыслу этой формулы, акты федеральных органов исполнительной власти не могут приниматься по вопросам реализации общих принципов организации местного самоуправления. Вопросы организации и осуществления местной власти в конкретных сферах, а также вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления опосредованно затрагиваются в том числе в законах, принимаемых по предметам ведения РФ, или законах о наделении муниципальных органов отдельными федеральными государственными полномочиями. В этом случае федеральное подзаконное регулирование имеет конституционное основание.
   Когда законы содержат не декларированные, а вполне конкретные правила, оставляя не слишком много свободы усмотрения для их применения, возможность издания подзаконных актов оправдана и, более того, необходима. Именно в этом контексте следует рассматривать положение Закона № 131-ФЗ о том, что правовую основу местного самоуправления составляют не только законы, но и издаваемые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации.
   Из иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих местное самоуправление, о которых говорится в Законе № 131-ФЗ, следует отметить указы Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ. В качестве примеров можно привести распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г., устанавливающее перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, которая должна учитываться при формировании поселений и муниципальных районов. Или постановление Правительства РФ от 6 ноября 2004 г., которым установлены квалификационные ограничения для должностей финансовых органов местной администрации.
   Источники права по вопросам местного самоуправления включают кроме федеральных актов акты субъектов Федерации, к которым относятся конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Из числа этих актов не исключаются нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации. Относительно разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации речь впереди. Здесь же отметим только, что соотношение этих актов, как оно определялось Законом № 154-ФЗ, существенно отличается от того, которое закреплено Законом № 131-ФЗ.
   Правовое регулирование местного самоуправления происходит на трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. К актам муниципальным, составляющим правовую основу местного самоуправления, Закон № 131-ФЗ относит уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
   Разграничивая источники муниципального права по объему закрепляемого ими правового материала, следует отметить статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, другие правовые акты, целиком или в большей части своей посвященные местному самоуправлению, и правовые акты (они могут быть и федеральными, и региональными, и муниципальными), регулирующие наряду со многими другими вопросами и вопросы муниципального права.
   Статутный закон об общих принципах местного самоуправления предусмотрен п. «н» ст. 72 и п. 2 ст. 76 Конституции РФ. За время с начала социальной и политической перестройки и до настоящего момента было принято четыре таких закона. Особенностью нынешней правовой ситуации является то, что одновременно действуют в разных своих частях два одноименных закона – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ и № 131-Ф3. Согласно ч. I ст. 83 Закона № 131-Ф3 этот Закон вступает в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального его опубликования в октябре 2003 г. до 1 января 2009 г. установлен переходный период, в течение которого начинают действовать и частично уже осуществлены некоторые положения, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу (например, положения ст. 11–16, 34–37, 2, 4, 28, 44 и др.).
   В соответствии со ст. 66 Закона № 131-ФЗ Закон № 154-ФЗ и другие перечисленные в данной статье акты признаются утратившими силу со дня вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ, т. е. с 1 января 2009 г. Не применяется согласно ч. 2 ст. 86 Закона № 131-ФЗ Закон № 154-ФЗ в данный период в части, не противоречащей положениям гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, в которой определяются разные сроки вступления в силу ряда статей данного Закона. Следуя точному смыслу этих норм, для муниципальных образований продолжают пока действовать часть норм ст. 18 Закона № 154-ФЗ, регулирующих правовой статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, нормы ст. 45, 46 и ряда других статей этого Закона. Только с 1 января 2009 г. раздвоенность правового статуса муниципалитетов будет устранена и начнет в полную меру действовать один статутный Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ.
   Рядом со статутными законами в качестве источников муниципального права располагаются иные федеральные законы, целиком посвященные регулированию отдельных вопросов правового положения муниципалитетов и их деятельности. Это такие федеральные законы, как, например, Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.
   Кроме того, нормы муниципального права могут содержать акты, хотя и не посвященные целиком местному самоуправлению, но частично затрагивающие его деятельность. Больше всего такие законы (прежде всего – федеральные) касаются компетенционной части статуса органов местного самоуправления. Достаточно назвать Градостроительный кодекс, Жилищный кодекс, федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите прав потребителей», «Об образовании» и т. д.
   Множественность таких актов дает основания для подразделения источников муниципального права по отраслям правового регулирования. Кроме того, источники муниципального права можно разграничивать и по различным иным признакам и основаниям.

Глава V. Основные этапы истории правового регулирования местного самоуправления

1. Положения о земском и городском самоуправлении во второй половине XIX и начале XX вв

   В российском законодательстве, вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917 г., термин «местное самоуправление» почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие попытки установить в России местное управление на сколько-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права, а крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивая и поддерживая бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 г. для многих ее участников и организаторов становилось ясным, что они послужат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.
   Комиссия, созданная для подготовки реформы губернских и уездных учреждений, проектировала местное самоуправление исходя первоначально из самых прогрессивных демократических идей. В материалах Комиссии содержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления на селе, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления) должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. «Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел» [19 - Материалы по земскому общественному устройству. Т. I. СПб., 1885. С. 129.].
   Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правительственной власти лишь надзор за законностью состоявшихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.
   Члены Комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. «Сословное деление, – утверждали они, – доныне признаваемое и принятое законом, не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности» [20 - Там же. С. 175.].
   Однако все эти и другие прогрессивные идеи на практике претерпели существенные изменения. Земские учреждения, как и городские органы самоуправления, предстали в Положении 1864 г. о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 г. далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.
   Прежде всего самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц – уезда, губернии и отдельно города. Логично и демократично было бы приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословной единицей. Поэтому самоуправление на первом деревенском всесословном уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых государствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 г., представлявшим собой даже в подробностях сколок со шведского общинного устава 1862 г. [21 - См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2-х т. Т. II. Часть особенная. СПб., 1897. С. 471.]
   Далее, земские и городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему управления. Все местное самоуправление оказалось поэтому проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставлении правительственного и земского начал. Причем дуализм местного самоуправления сочетался с нежеланием царского правительства выпускать местное самоуправление из поля своего зрения. И если по положениям 1864 и 1870 гг. давление царских чиновников на земства и городское управление ограничивалось, то позднее, в период наступления реакции, оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 г. и Городовое положение 1892 г. существенно усилили бюрократический надзор за выборными органами местного самоуправления. Достижения земских учреждений в организации народных школ, больниц, библиотек определялись вопреки нажиму, который постоянно испытывали земские учреждения со стороны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному самоуправлению. Так что опытом организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX вв. можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нынешней российской практики местного самоуправления).
   Вряд ли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов), основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия в выборах обладание определенным числом земельных десятин и немалым другим недвижимым имуществом. По Положению 1864 г. выборы в уездные земские представительные учреждения проводились на трех избирательных съездах – уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Губернские гласные избирались уездными земскими собраниями, т. е. на двухстепенной основе.
   Учрежденное Положением 1864 г. деление выборщиков по куриям, где немалое значение имел имущественный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения преимущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 г. заменило эту группировку избирателей на другую – чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей-дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских состояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже отдельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах. Как и прежде, к избранию гласных крестьян применялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой волости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа выборности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных «неблагонадежных» крестьян.
   Если в Положении 1864 г. для избирательных съездов крестьян была сделана оговорка о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, и священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь последовательно провести в организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. Крестьяне могли теперь избирать гласных только от крестьян [22 - Полный Свод законов Российской империи (далее – ПСЗ). В 2-х т. Т. II, кн. 1. СПб., 1911; Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1892. Ст. 16, прим. 3.].
   Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864 г., так и в 1890 г. устанавливались следующие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съездах лица, «подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от должности – в течение 3 лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию – все несостоятельные, кроме признанных несчастными; лишенные духовного сана или звания за пороки, или исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат; состоящие под негласным надзором полиции» [23 - Указ. соч. Ст. 27.].
   Такие ограничения не согласуются с нынешними законодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они с определенной стороны обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, ограждая его от проникновения уголовных или тяготеющих к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения теперь, когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосударственными законодательными актами, но и в международных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы подчас избираются в представительные органы всех уровней, особенно в органы местного самоуправления, бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись прежде, а другими способами.
   В отличие от выборов в земские собрания, Городовое положение 1870 г. отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 г. установило податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 г. отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города, и уплачивающие оценочный в пользу города сбор в столицах – не менее 3000 руб.; в городах же с численностью населения, превышающей 100 000, – не менее 1500 руб.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных – не менее 1000 руб.; в остальных – не менее 300 руб.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах – непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.
   Поначалу и в городах хотели группировать избирателей по сословному принципу, но затем это было признано невозможным, поскольку не было никаких оснований разделять городских избирателей на группы в зависимости от принадлежности к городским сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели, имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собой не имеющие – соединенными, и все это на основании одной формальной приписки к другому городскому состоянию, никакой связи с городом и городским хозяйством не устанавливающей [24 - Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 452.].
   Другие условия избирательного права для городских выборов в общем те же, что и для земских, но Городовое положение 1892 г. присоединяет к ним еще два ограничения, лишающих права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по городским сборам свыше полугодового оклада [25 - ПСЗ. Т. II, кн. 1. Городовое положение 1892 г. Ст. 33, п. 7 и 8.].
   Гласные земских собраний избираются на 3 года, гласные городских дум – на четыре. В состав уездного земского собрания кроме гласных входят представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному от каждого), назначаемые начальником местного управления земледелия и государственных имуществ и соответствующим министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначение; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласными. Кроме того, в заседании земского собрания участвуют инспектор сельского хозяйства по приглашению председателя собрания и – при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улучшения – представитель главного управления землеустройства и земледелия по назначению главного управляющего землеустройством и земледелием [26 - ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 57, 121.].
   Губернское земское собрание составляется из уездных. Губернские гласные избираются местными городскими думами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих государственным имуществом и удельным управлением, депутатов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не состояли губернскими гласными, и некоторые другие губернские чиновники [27 - Там же. Ст. 54 и 121.].
   Первоначально, еще при подготовке Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., проектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обеспечено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены Комиссии, готовившие проект Положения, губернские собрания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, будучи избранными членами уездного собрания, которые, в свою очередь, называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять население, как если бы они были избраны непосредственно съездами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885–1886 гг. было 2284, из них дворян и чиновников 1682, т. е. 81 % [28 - Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 423, 424.].
   Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на 4 года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом решающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 г. устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Городовое положение 1892 г. существенно сократило численный состав дум – минимум в 20 и максимум в 160 гласных [29 - ПСЗ. Городовое положение. Ст. 56, 57.].
   Составители Городового положения, находя, что многолюдность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и максимум в 120 гласных. Но Государственный совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами [30 - Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 457.].
   Управы – как земские, так и городские – могли приглашать лиц, не состоящих гласными, для управления земскими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в собственном смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подразделений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т. д. Именно из этой среды главным образом формировался слой «земской интеллигенции», так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, социально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не только решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзором губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чиновников. Именно благодаря этим людям в памяти потомков понятие «земство» связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки отжившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жителей городов и сел.
   Очередные земские собрания, на которых рассматривались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные – на 10 дней, губернские – на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором «в мере действительной необходимости». Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. Если губернатор «встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он представляет о сем на усмотрение министра внутренних де л» [31 - ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 67,].
   В отличие от земств городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого требует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не оговаривалась, то фактически заседания думы в некоторых городах превращались почти в постоянные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмездно.
   Чрезвычайные собрания городской думы, как и земские собрания, могли открываться с разрешения или по распоряжению: в Москве – генерал-губернатора, в прочих городских поселениях – губернатора.
   Сказанное подтверждает, что «дуализм» учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен «параллельному» сосуществованию двух властей. Решающее слово по организационным делам зачастую принадлежало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представительных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ – исполнительных органов земских собраний и городских дум.
   Как по Положению 1864 г., так и по Положению 1870 г. выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положениям 1890 г. и 1892 г. на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы могли избираться лица, имеющие право поступления на государственную службу [32 - ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 117; Городовое положение. Ст. 121.]. По Положению 1864 г. правительственными властями утверждались только председатель земской управы, по Положению же 1892 г. – все члены управы; столичные городские головы вообще назначались царем по представлению Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губернских, областных городов и городов, образующих градоначальства, утверждались министром внутренних дел, головы других городов – губернатором.
   В Положении 1864 г. было прямо указано на последствия неутверждения избираемого в председатели управы. В Положении 1890 г. указано: в случае неутверждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь избранных должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора с тем ограничением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах последствия неутверждения были те же.
   При подготовке Положения 1890 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ учредить земские присутствия, состоящие из членов, назначаемых правительством [33 - Н.М. Коркунов. Указ. соч. С. 428.]. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений министерства отказались, но зато Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. признало выборных членов уездов состоящими на государственной службе с вытекающими отсюда последствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только соответствующим земским собранием, как было по Положению 1864 г., но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях – для членов губернских управ – дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом, зависимость земских управ от правительственных учреждений существенно укрепилась.
   К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г. относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Причем при разграничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений относятся те из предписанных дел, которые касаются всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений – те, которые затрагивают каждый отдельный уезд.
   Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства участвовали в формировании низшего звена системы российских судов, выбирая мировых судей. Выборы производились в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предводителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату [34 - См.: Лаптева Л.Е. Земское учреждение в России. М., 1993. С. 46.].
   Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не предоставлялись, естественно, попечение о земледелии и содержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освещением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их «в исправности и благолепии», а равно попечением об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.
   Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу закона был достаточно широк. Причем Закон 1890 г. многим отличался от Закона 1864 г. Но такой размашистый стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.
   Прав был А. Васильчиков, когда писал:«… круг действий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего управления. До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих административных порядках, действительно ли это участие, попечение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий – это другой вопрос…» [35 - Васильчиков А. О самоуправлении. Т. I. СПб., 1870. С. 63.]. И решался этот другой вопрос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской повинности, Уставом лесным, Уставом об общественном призрении, Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положениями и инструкциями.
   Положение о губернских и уездных земских учреждениях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы, обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города – губернские, уездные и иные – между собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.
   В сущности, это в большинстве своем государственные заботы «на местности», возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего не говорилось. В сметах расходов должны быть, согласно ст. 156 Положения, подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со ст. 157 Положения «при составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные». Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей. «Расходы, коих цель есть украшение какой-либо местности, допускаются только в самых благоприятных обстоятельствах, когда нет в виду других необходимых или соединенных с очевидной и важной пользой расходов уже более или менее значительных по соразмерности со средствами земства». Что такое расходы «на украшение местности», не указывалось. В смысл этой формулы вряд ли можно было вложить расходы на благоустройство, на создание новых школ, библиотек или на другие подобные цели. Они не были «необходимыми» расходами для властей предержащих.
   Для исполнения перечисленных других земских повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как-то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях, вычеты из жалованья и других окладов у чиновников земств.
   Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинностей, прибавляя к этой сумме другие «необязательные» траты. Общая сумма распределялась («раскладывалась») между указанными в законе плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался «снизу». Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездные оценочные комиссии. Например, в уездах в их состав входили уездный предводитель дворянства, податный инспектор, один из участковых земских начальников по назначению губернатора, представитель уездной земской управы, два члена уездного земского собрания, два члена от городской думы уездного города по ее выбору, а также члены от ведомств (государственных имуществ, уделов и горного, по одному от каждого в тех уездах, где существуют казенные и удельные имущества и горные промыслы). Уже сам состав оценочных комиссий не позволял никаких вольностей в пользу увеличения окладов имущих слоев. Кроме того, самим законом устанавливались жесткие правила оценки, которые освобождали от обложения такие объекты, которые обеспечивали преимущества более зажиточным категориям населения как дворянского, так и купеческого сословий, а также предпринимателей-промышленников.
   Сначала общие основания оценки недвижимых имуществ составлялись губернской оценочной комиссией, затем они сообщались на заключение уездным земским собраниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап – передача исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского земского собрания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием и губернской оценочной комиссией не достигалось, а также если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министром внутренних дел и другими министрами «по принадлежности».
   Таким образом, процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связанную с определением доходов и расходов. Каждое министерство или главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, «соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия». Изыскивались причины возвышения или понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств.
   Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям нового трехлетия. В ней по установленной форме предназначалось: «1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии (или области), к которой принадлежат те местности». Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом «восходила на Высочайшее усмотрение». В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены [36 - ПСЗ. Т. IV, кн. I. Устав о земских повинностях 1899 г. Ст. 180, 188, 120, 192, 263, 264.].
   Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъято из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере: а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждений.
   А. Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1869–1871 гг. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1890 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 г. и дополнениям к нему 1906 и 1908 гг. расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям («при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом») были вменены «тщательному наблюдению губернатора» [37 - ПСЗ. Там же. Устав о земских повинностях. Ст. 247.].
   Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том числе в сфере финансовой, земского и городского самоуправления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом «коронной» власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 году при установлении новых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само «поле надзора». Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земских собраний требованию закона и общим государственным интересам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов.
   Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал решения по ряду дел, но если до 1890 г. для такого утверждения был установлен определенный срок (для губернатора семидневный, для министра двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержденным, то теперь по Положению 1890 г. не устанавливалось никакого срока. Постановления, требующие утверждения, не приводились в исполнение, пока правительственные чиновники не соизволяли их утвердить. При этом необходимо учесть, что перечень утверждаемых решений был весьма широк и включал: постановление земских собраний о разделении земских путей сообщения на губернское и уездное, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местных произведений, об открытии новых ярмарок, об установлении такс за проезд в легковых извозчиках и других общественных экипажах, об установлении сборов с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам и т. д.; для утверждения министром внутренних дел – о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные, о переложении натуральных повинностей в денежные, о займах и др.
   Если губернатор не сочтет нужным утверждать решение земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на разрешение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями – губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел.
   Губернатору, как и раньше, Положением 1890 г. предоставлено право приостанавливать постановления земских собраний. Однако вместо недельного установлен двухнедельный срок такого приостановления. Поводами к приостановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сенату, а нецелесообразных – Государственному совету и Комитету министров [38 - ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 9, 11, 12,81–87,94.].
   Такой же строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением. Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению, – губернским присутствием и сенатом. Вопросы
   о нецелесообразности постановлений городских дум решаются в том же порядке, что и постановления земских дум, только в том случае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлений земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов, которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел и утверждаемое царем по предложению Комитета министров.
   Постановления городских дум по ряду вопросов требовали утверждения губернатора или министра внутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столицами, губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чем для остальных, и еще шире для столиц.
   Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом губернские, собрания такое право получили. Причем обязательную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.
   Вся история деятельности земских и городских учреждений самоуправления в России в рассматриваемый период характерна их постоянными конфликтами с правительственными установлениями.
   Споры велись по поводу расширения источников земских доходов, об отмене правительственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления земских собраний и управ, предметов ведения земств и др. Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах оказывались победителями. И все-таки благодаря воле, настойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей, земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей и что оно может принести государству и россиянам гораздо больше пользы, решая и другие проблемы [39 - Лаптева Л.Е. Указ. соч. С. 61, 79, 114.].
   Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х гг. утверждается система земских медицинских стационаров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватями и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях – центрах медицинских участков. Лечебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.
   До 1864 г. в России почти не было сельских школ. К 1910 г. существовало уже около 28 тыс. земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выделяемых правительством земствам и городам после революции 1905–1907 гг. Благодаря заботам земств была создана сеть библиотек. В 1898 г. было более 2 тыс. школьных и 3 тыс. внешкольных библиотек, а к 1910 г. – более 30 тыс. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышленности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономическая служба к 1910 г. была налажена в 310 уездах. Около 1500 земских агрономов помогали крестьянским хозяйствам [40 - См. подр. там же.].
   Сделано было немало. И самое удивительное, что сделано при полном отсутствии в арсенале земств принудительных мер. Это были учреждения «с компетенцией, но без власти» [41 - См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. СПб., 1896. С. 146.]. Решения земских учреждений, кроме небольшого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению довольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано – это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина в наличии у земств особой власти – власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, защищенные гражданско-правовыми установлениями, земства командовали деньгами, которые сами делали свое дело без понуканий и административных принуждений.
   Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства: местное самоуправление, реальное, настоящее – это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становления здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева – собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление царского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса самоуправления, реакционные сословные ограничения и традиции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей «нового призыва» все более широкие позиции.
   Увы, местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков самодержавного правления. Не будем забывать – даже территориально земское и городское самоуправление было введено в России главным образом в коренных ее губерниях. Его вплоть до Февральской революции 1917 г. не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе. Застряли в царских канцеляриях и идеи либеральных земцев о введении так называемой «мелкой земской единицы», т. е. об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 г., установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.
   Временному правительству, созданному в результате Февральской буржуазно-демократической революции, пришлось браться за достройку местного самоуправления. Хотя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществиться, само направление их, идейное содержание весьма характерно. Кроме того что местное самоуправление вводилось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись достаточно выраженные местные потребности. Для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.
   Упразднялся дуализм земского и городского самоуправления. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах [42 - См.: Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. СПб., 1917. С. 23.]. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милицией, т. е. дела государственного значения.
   Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники «со стороны» в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.
   Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы – управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведывания отдельными отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом.
   Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме протестов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправления закона.
   Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по условиям военного времени был приостановлен рост пособий самоуправлениям из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления разных уровней.
   Таким образом, очевидно, что Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. Наверное, реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.

2. Местные Советы в системе органов государственной власти Советского государства (1917–1990 гг.)

   Большевики, взявшие власть в результате октябрьского переворота 1917 г., начали строить свое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости радикального слома старой государственной машины. Слому, хотя и не сразу, подлежали и органы местного самоуправления как институты буржуазной государственности.
   В инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (первом документе, содержащем принципиально новый подход к организации власти на местах), устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной Советской власти, так и более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят.
   На Советы как органы власти возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни – административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной. В порядке управления Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимать меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы власти, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению Советской власти.
   Таким образом, местные Советы открыто становились органами государственной власти, причем классовой власти – власти рабочих, солдат, крестьян, батраков, противостоящей свергнутой власти Временного правительства как власти эксплуататоров, власти, открыто участвующей в классовой борьбе, занимающейся самостоятельно вопросами местного характера, но в рамках установлений центральных органов и проводящих в жизнь акты этих органов. В сущности, это был первый подход к организации государственной власти по принципу «демократического централизма» [43 - СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 180.].
   Идеологемой, которая довольно умело использовалась при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас «вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью». И действительно, внешне картина была впечатляющей – вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, местечках, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-городских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного селения непосредственно). Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных – уездные, уездных – губернские и так вплоть до Всероссийского съезда Советов. При этом известным преимуществом пользовались городские Советы, где сосредоточивался рабочий класс, утверждавший и осуществлявший совместно с беднейшим крестьянством свою диктатуру.
   Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т. п. граждане РСФСР обоего пола 18 лет, которые: а) добывали средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; граждане, входящие в ту и другую категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором [44 - СУ РСФСР. 1918. № 52. Ст. 582.].
   Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. Ставка делалась на привлечение к управлению талантов, способных людей, которых, как надеялись большевики, в трудовом народе миллионы, и стоит только открыть им путь к управлению, как все само собой наладится, войдя в нужное политическое русло.
   На практике, однако, все оказалось гораздо сложнее. В.И. Ленин признавал в 1919 г.: «Чтобы трудящиеся массы могли участвовать в управлении, кроме закона есть еще культурный уровень, который никакому закону не подчинишь. Этот низкий культурный уровень делает то, что Советы, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящихся.
   Здесь перед нами задача, которую нельзя решить иначе, как длительным воспитанием. Сейчас эта задача для нас непомерно трудна, потому что, как мне не раз случалось указывать, слой рабочих, который управляет, неимоверно, невероятно тонок» [45 - Ленин В.И. Соч. Т. 29. С. 161.].
   Между прочим, по этой причине Советы, выступавшие главным образом как органы митинговые, нащупывающие решения в малопродуктивных дискуссиях, вынуждены были сужать свои функции, отдавать решение вопросов исполнительным органам. Еще на VIII съезде ВКП(б), состоявшемся в марте 1919 г., указывалось на необходимость бороться против тенденции к передаче решения всех дел исключительно исполкомам. В резолюции съезда говорилось, что на общих собраниях Советов следует ставить и разрешать по возможности все основные вопросы общей и местной жизни (причем разрешение вопросов общей жизни относилось, естественно, к центральным органам Советской власти).
   Советы, подчеркивалось в резолюции, должны работать не только как аппарат агитации и осведомления, но и как урегулированный деловой механизм. При этом осуждалось смешение функций партийных коллективов с функциями Советов. РКП должна была, согласно решению съезда, в рамках Советской Конституции руководить деятельностью Советов, но не подменять их [46 - КПСС в резолюциях и решениях… Ч. II. 1953. С. 445, 446.].
   Если в период Гражданской войны, когда усилия государства сосредоточились на удержании завоеваний революции в открытой борьбе с ее противниками, недостатки в деятельности Советов могли быть терпимы, то по окончании Гражданской войны, когда стороны перешли к мирной жизни и надо было налаживать разрушенное хозяйство, вопрос о роли в этом деле Советов встал во весь рост.
   Пожалуй, это был период наиболее яркого выступления Советов в роли органов, управляющих многими сторонами местной жизни. Этот период совпал с периодом новой экономической политики, суть которой состояла в использовании рынка и денежных отношений для создания основ социалистической экономики. Начало НЭПу положил декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене разверстки натуральным налогом», давший возможность крестьянству использовать излишки своей продукции для обмена на необходимые в крестьянском хозяйстве предметы как через кооперативные организации, так и на свободном рынке [47 - СУ РСФСР. 1921. № 26. С. 147.]. Тем самым было положено начало развертыванию хозяйственной инициативы, предпринимательства в ряде отраслей экономики, прежде всего в легкой промышленности, налаживанию экономических связей между мелкотоварным сельским хозяйством и индустрией, оживлению всей хозяйственной жизни, в чем должны были принять деятельное участие Советы. В Наказе от СТО (Совета труда и обороны) местным советским учреждениям отмечалась особая важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета их опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.
   Все это требовало тщательного нормативного регулирования организации и деятельности Советов. Первое Положение о сельских Советах было принято в 1920 г. ВЦИК [48 - СУ РСФСР. 1920. № 11. Ст. 68.]. За ним после начала новой экономической политики последовала серия положений о Советах губернских, уездных и заштатных городов, поселков городского типа; о сельских Советах; об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах; о губернских съездах Советов и их исполнительных комитетах. В течение 5–7 лет положения о разных звеньях местных Советов (их съездах и исполкомах) обновлялись по нескольку раз.
   Главными направлениями изменений были: организационные усовершенствования, расширение полномочий и укрепление имущественной и финансово-бюджетной базы. Речь шла о большей регулярности созыва съездов, усилении коллегиальности в работе исполкомов, увеличении возможностей местных Советов в хозяйственной деятельности, укреплении их финансово-материальной базы и на этой основе – усилении самостоятельности. Особое внимание уделялось привлечению к работе Советов трудящихся города и деревни.
   Поскольку в условиях Гражданской войны работа Советов сосредоточивалась в узких коллегиях их исполнительных органов и съездов Советов, главным образом в президиумах исполнительных комитетов и в революционных комитетах, VIII Всероссийский съезд Советов постановил производить регулярные перевыборы сельских, волостных, городских и других Советов в установленные сроки, а также регулярно созывать съезды Советов. Если в положении о сельских Советах 1920 г. порядок выборов был изложен довольно схематично, то в Положении 1922 г. избирательная процедура излагалась достаточно четко: выборы проводятся один раз в год, выборы делегатов в сельский Совет производятся гражданами на общем избирательном собрании. Руководят выборами сельские избирательные комиссии, назначаемые волостными избирательными комиссиями в составе двух представителей от сельского Совета и одного – от волостной избирательной комиссии.
   Сельские избирательные комиссии или уполномоченные по выборам оповещают население о дне выборов, устанавливают количество жителей, а равно избирателей данного избирательного района, лишенных права участвовать в выборах, устраивают предвыборные собрания для ознакомления населения с порядком производства выборов и избирательными правами населения, а также с задачами и деятельностью Советов.
   Сельские Советы образуются в населенных пунктах волости постановлениями исполкомов волостей, утвержденными губернским исполкомом. В селениях, имеющих не менее 400 жителей, в сельский Совет избирается 1 депутат на каждые 200 человек, но не более 25 депутатов. В селениях, имеющих менее 400 жителей, отдельные сельские Советы не образуются. Избирателям в этом случае предоставляется возможность участвовать в выборах сельского Совета соседнего села, имеющего сельский Совет, или, объединяясь с соседними селениями, хуторами и т. д., выбирать общий для всех сельский Совет либо решать вопросы управления на общих собраниях избирателей. Сельский Совет должен собираться не реже двух раз в месяц. Исполнительный комитет избирается Советом в селениях с числом жителей свыше 10 тыс. Там, где жителей меньше, избирается председатель Совета. Отделы при сельском Совете не образуются [49 - СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 93.].
   Примечательным с точки зрения обеспечения правовых гарантий участия в выборах и в самой работе городского Совета избирателей являлось Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа. В городах с населением свыше 10 тыс. жителей городской Совет должен был избираться из расчета 1 депутат на каждые 200 избирателей, но с числом не менее 50 и не более 1000 депутатов. Таким образом, создавалась весьма широкая коллегия представителей трудящихся. Причем для Москвы и Петрограда состав городских Советов мог быть и свыше 1000 депутатов. С другой стороны, в заштатных, т. е. безуездных городах и поселках городского типа с населением менее 10 тыс. жителей, избирался городской Совет на общих основаниях.
   Для проведения выборов в городские Советы при исполкомах создавались избирательные комиссии. В них входили по 3–5 членов – представителей исполкома, местного объединения профсоюзов, расположенной в районе воинской части и организации женщин-работниц и крестьянок. Выборы проходили в течение 3–5 дней по спискам, сообщаемым в избирательную комиссию не позднее суток до выборов партийными, профсоюзными организациями и отдельными группами избирателей (рабочих, служащих и красноармейцев). Лица, занимающиеся домашним хозяйством, обеспечивающие возможность производительного труда всем добывающим средства к жизни производительным и полезным для государства трудом и не пользующиеся наемным трудом, избирались в Совет на общегородском собрании.
   Для руководства выборами от лиц, занимающихся домашним хозяйством, отделом управления исполнительного комитета составлялся список граждан, не принимающих участия в выборах по предприятиям и учреждениям. Утвержденный список вывешивался для всеобщего сведения. Граждане, включенные в список, получали в избирательной комиссии именные билеты для входа в избирательное собрание.
   Пленум городского Совета созывался не реже одного раза в месяц, причем по возможности ближе к трудящемуся населению – на фабриках и заводах. Далеко не всегда эти пленумы были деловыми, дебаты на них нередко носили общий характер и не всегда ограничивались повесткой дня. Для того времени это было мерой повышения не столько экономической, хозяйственной, сколько политической активности людей. Но надо было решать и вопросы управления.
   В губернских и уездных городах городские Советы самостоятельных исполнительных органов не создавали, будучи обслуживаемы аппаратами губернских и уездных исполкомов и их отделов. Президиумы губернских и уездных исполкомов являлись одновременно и президиумами городских Советов. Но если аппарата как самостоятельного подразделения в городских Советах крупных городов не было, то для вовлечения в их работу и работу отделов исполкомов (губернских и уездных) создавались секции – опыт, заслуживающий внимания и для современных органов самоуправления. Эти секции формировались из депутатов и членов фабричных, заводских комитетов, не являющихся депутатами, по основным отраслям работы Советов. Работа секции протекала под непосредственным руководством заведующего соответствующим отделом губернского, уездного или городского (в малых городах) исполкома. Задачей секции являлось практическое ознакомление с работой отдела, детальная разработка всех проектов, рассмотрение и обсуждение мероприятий, проявление и возбуждение инициативы в работе. Все рассматриваемые в пленарном заседании Совета, его президиума или исполкома вопросы подлежали предварительному обсуждению соответствующей секцией и докладывались Совету, его исполкому или президиуму председателем секции или членом бюро секции. В случае расхождения мнений по каким-либо вопросам между пленумом секции и заведующим отделом спорные вопросы разрешались в заседании исполнительного комитета или его президиума в присутствии членов бюро секции, пользующихся правом совещательного голоса.
   Члены секций имели право беспрепятственно присутствовать в местах исполнения служебных обязанностей всеми сотрудниками отдела, не исключая заведующего, требовать объяснений от всех сотрудников отдела об их действиях. Однако при этом вмешиваться в распоряжения сотрудников отдела и изменять их член секции был не вправе. Подробнейшим образом регулировались задачи и права секции, права и обязанности их членов, которые и обеспечивали с юридической стороны их участие в решении вопросов городскими органами власти по существу [50 - СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 90.].
   Стремясь вовлечь рабочих и крестьян в работу Советов, большевики, несмотря на признание ими необходимости для участия в управлении определенного культурного уровня, делали ставку главным образом не на академическое, школьное образование, а на познание навыков управления на практике. Поэтому, насаждая стремление к познанию азов управления «сверху», они не останавливались перед жесткими мерами воздействия на учащихся. Члены городского Совета обязаны были посещать все его заседания и давать отчеты о них своим избирателям, участвовать в работе одной из секций городского Совета, вести работу в комиссиях, вносить вопросы для обсуждения в Совете, за неявку на заседание без уважительной причины член городского Совета первый раз получал выговор с занесением в протокол собрания, второй раз – выговор с опубликованием в печати, третий раз – исключался из состава Совета, о чем сообщалось в печати и извещались избиратели.
   Член сельского Совета за неподчинение, неаккуратное проведение в жизнь постановлений вышестоящих органов власти, за бездеятельность, за злоупотребления и превышение власти, грубое обращение с населением отстранялся от занимаемой должности с приданием постановлением президиума уездного исполкома суду.
   Что касается вышестоящих советских органов – губернских, уездных, волостных съездов Советов, то закон устанавливал порядок их избрания из членов нижестоящих Советов, соответственно губернского и уездного съездов – в составе не свыше 300 депутатов, волостного – из расчета 1 делегат на каждые 10 членов сельских Советов. Советы избирались один раз в год, создавая для текущей работы исполнительные комитеты, их президиумы и отделы исполкомов. На эти органы и возлагалась фактически вся работа по управлению. Съезды только утверждали местный бюджет, отчет исполкома, выбирали депутатов на вышестоящий съезд или (для губернских съездов) на Всероссийский съезд Советов.
   Сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше) и приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная направленность их решения круто изменилась.
   В период НЭПа произошла существенная децентрализация в решении этих вопросов. После серии актов, передававших Советам отдельные полномочия, было принято общее постановление ВЦИК от 7 сентября 1927 г. о пересмотре прав и обязанностей местных органов управления [51 - СУ РСФСР. 1927. № 79. Ст. 533.]. Вся сеть учреждений народного образования, не имеющая общегосударственного значения, передавалась в ведение исполкомов тех административно-территориальных единиц, на бюджете которых они находятся. Сельским Советам и волостным исполкомам в отношении учреждений, находящихся на их бюджете, предоставлялось право выдвижения кандидатов на должности заведующих школами и школьных работников, а также право отвода кандидатов заведующих школ и школьных работников, предлагаемых «сверху». Культурно-просветительные учреждения местного значения, состоящие на государственном бюджете, переводились на местный бюджет с соответствующим увеличением доходной части местного бюджета. Письменное методическое руководство школами, культурно-просветительными учреждениями строилось в основном на присылавшихся в эти учреждения журналах, методических сборниках и другой методической литературе, издаваемой с широким участием специалистов; решительно сокращалось методическое руководство циркулярного характера. Вся сеть лечебно-санитарных учреждений, не имеющих общегосударственного значения, передавалась в ведение исполнительных комитетов тех административно-территориальных единиц, на бюджете которых они состояли.
   Для укрепления имущественных прав местных Советов принципиальное значение имело постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1934 г. «О разделении государственных имуществ на имущества республиканского и местного значения» [52 - СУ РСФСР. 1934. № 12. Ст. 78] и постановление ЦИК и СНК СССР от 9 января 1929 г. «Основные положения об имущественных правах местных Советов» [53 - СЗ СССР. 1929. № 3. Ст. 26.]. В них признавались имуществом местного значения все государственные имущества, не отнесенные в соответствии с законодательством СССР или РСФСР к имуществам общесоюзного или республиканского значения, в частности: а) имущества, числящиеся в инвентаре госорганов, содержимого за местные средства, а равно в уставном капитале государственных предприятий и хозорганов местного подчинения; б) имущества, хотя и не числящиеся в инвентаре или уставном капитале органов, указанных в п. «а», но находящиеся в их фактическом ведении; в) имущества, признанные имеющими местное значение особыми постановлениями ВЦИК, СНК и ЭКОСО РСФСР.
   Но дело заключалось не только в распределении имущества и в запрещении изымать его из ведения местных Советов без постановления ЦИК союзной республики или ЦИК СССР. Суть его состояла в определении порядка распоряжения этим имуществом. Оно не было собственностью местных Советов, а состояло в «общем котле» государственной собственности. При этом местным Советам гарантировалась свобода: эксплуатировать состоящие в их ведении земли, предприятия и прочее имущество как в бюджетном порядке, так и на началах хозяйственного расчета; организовывать новые предприятия; отчуждать состоящее в их ведении имущество в порядке, установленном для отчуждения госимущества, и сдавать его в аренду.
   Местным Советам предоставлялось право заключать займы, которые должны иметь целевое значение, причем местные Советы сами отвечали по займам всем своим имуществом, общегосударственная казна ответственности по ним не несла. Займы могли заключаться только под специальные обеспечения отдельными доходами или имуществами, точно указываемыми при самом заключении займов. Закрепленные в качестве обеспечения займа доходы не подлежали изъятию в порядке бюджетного перераспределения впредь до полного погашения займа.
   В этот период были существенно укреплены бюджеты местных Советов. Большое внимание уделялось низовым бюджетам – волостным, городским, сельским. В июне 1924 г. ВЦИК издал постановление «Об организации местных волостных бюджетов», которым предусматривалось повсеместное введение в республике с нового бюджетного года волостных бюджетов. Совещанием по вопросам советского строительства при Президиуме ЦИК, состоявшимся в апреле 1925 г., устанавливалось, что вся надбавка к единому сельхозналогу закрепляется за волостным бюджетом. Губернские (областные) исполкомы определяли размер надбавки для уездов (округов) с учетом их потребностей, а уездные (окружные) исполкомы на тех же основаниях производили распределение этой надбавки между отдельными волостями (районами), причем 70 % фактического поступления от надбавки оставлялось в волостях, а в отношении оставшихся 30 % по каждой волости уездным исполкомам предоставлялось право с разрешения губернского исполкома использовать эти средства на укрепление экономически слабых волостей. Кроме этого было установлено, что в волостной бюджет поступает 50 % отчислений от лесного дохода и дохода от эксплуатации земельных имуществ общегосударственного значения. Доходная часть волостных бюджетов была увеличена также за счет средств, получаемых в результате хозяйственной эксплуатации местного имущества, находящегося на территории волости.
   Что касается городских бюджетов, то Положение о городских Советах 1925 г. установило право этих Советов на самостоятельное составление и утверждение бюджетов, но больше внимания этим бюджетам было уделено Положением о городских Советах 1933 г. [54 - СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.] Важнейшими источниками поступлений в городской бюджет являлись доходы от жилых строений, торгово-промышленных и складских помещений, городских земель, лесов, коммунальных промышленных и торговых предприятий, а также местные налоги и сборы, государственные налоги и отчисления от них в размерах, определяемых вышестоящими исполкомами. Так, доходы, поступавшие в бюджет городских Советов в 1934 г., слагались из местных налогов (13,7 %), госналогов (14,1 %), средств, передаваемых из госбюджетов (24,5 %), от займов (0,4 %), доходов от промышленности (4,6 %) и коммунального хозяйства (33,2 %). Расходы по бюджетам городских Советов шли на финансирование мероприятий по благоустройству городов и противопожарной охране, на организацию, оборудование и содержание профессионально-технических, начальных и средних школ, на создание, оборудование и содержание библиотек, клубов, музеев, театров и тому подобных учреждений, на устройство и содержание городских больниц, лечебниц и амбулаторий, на охрану материнства и младенчества, на содержание домов инвалидов, а также на выплату пенсий и пособий, содержание аппарата исполнительных комитетов, народных судов, коммунальных зданий, имуществ, предприятий и т. п.
   Бюджеты сельских Советов вводились экспериментально с 1923 г. Задача повсеместного их введения была предусмотрена в Основных положениях об организации сельских Советов в Союзе ССР. Это удалось сделать постепенно в меру укрепления материально-имущественной базы низовых органов власти. Доходная часть сельских бюджетов слагалась из поступлений от имуществ и предприятий местного значения, расположенных на территории сельского Совета, от местных налогов и сборов, взимаемых на территории сельского Совета, из отчислений от единого сельхозналога, реализуемых на территории сельского Совета госзаймов, а также из доходов, поступающих в бюджет сельских Советов по постановлению общих собраний членов колхозов, и т. д. Отчисления от сельхозналога в 1931 г. составили 27,4 % бюджета сельского Совета, а в 1934 г. – 42,2 %. Средства от самообложения составляли 33,3 % бюджетов сельских Советов.
   Бюджеты стали основой относительной самостоятельности местных Советов. Однако примечательной чертой методов работы местных органов власти в период НЭПа стало широкое развитие хозяйственно-договорных отношений, гарантировавших возможность свободного усмотрения местных органов власти в распоряжении своим имуществом и денежными средствами при выполнении обязанностей, возложенных на них законом. В соответствии с постановлением ВЦИК и СНКРСФСР от 7 марта 1927 г. сельские Советы, имеющие самостоятельный бюджет, имели право приобретать и получать всеми законными способами в постоянное или временное владение и распоряжение всякое имущество, получение и приобретение которого не воспрещено законом; отчуждать находящееся в их распоряжении имущество, соблюдая требования Гражданского кодекса; продавать продукты и изделия, находящиеся в ведении предприятий, как за наличный расчет, так и в кредит, заключая с государственными, кооперативными и частными организациями и отдельными лицами необходимые договоры, в том числе купли-продажи, купли-продажи с рассрочкой платежей и другие, принимая задатки и авансы; сдавать в арендное пользование всякого рода строения и земельные участки, находящиеся в заведывании сельсовета и подведомственных ему учреждений, арендовать жилые и нежилые помещения, а также заключать договоры найма всякого рода имущества; сдавать участки и строения под застройку; заключать договоры по сдаче на хранение в элеваторах и т. п. учреждениях продуктов производства предприятий, находящихся во владении сельсовета; нанимать и увольнять рабочих и служащих, заключать с ними коллективные договоры, а также заключать всякие договоры с артелями рабочих и кустарей и отдельными рабочими на предмет выполнения ими работ и заказов из своего и их материала; вступать пайщиками в кооперативные учреждения, участвовать в качестве вкладчиков в товариществах на вере, испрашивая на такое вступление разрешение райисполкома; помещать деньги в сберегательные кассы, государственные учреждения, открывать в таковых текущие счета, вносить вклады срочные и до востребования, предъявлять к учету принадлежащие сельсоветам векселя; заключать краткосрочные и долгосрочные займы с соблюдением требований закона; представлять векселя к протесту и вообще совершать все нотариальные действия, необходимые для осуществления предоставленных им прав [55 - СУ РСФСР. 1927. № 26. Ст. 172.].
   Такое участие сельских Советов в товарно-денежных отношениях в известной мере повторяло практику хозяйственной деятельности земских и городских управ. Тем не менее нигде, ни в одном официальном документе, Советы не назывались органами местного самоуправления. Этот термин полностью исчез из лексикона как законодательных актов, так и работников советских органов. Однако идея местного самоуправления не умерла. Она продолжала жить в работах крупных ученых-специалистов в области муниципальной теории и практики, которые видели в Советах, получавших относительную самостоятельность, бюджетные и имущественные права, своеобразные органы местного самоуправления. Доказательство тому – труды Л. Велихова и его современников – специалистов в области муниципальной деятельности. Анализируя главным образом статус городов и основы организации жизни в них, Л. Велихов выступает с общих позиций теории местного самоуправления и высказывает общие суждения о природе местного самоуправления в СССР.
   Выдвигая вопрос о существовании местного самоуправления в СССР в качестве спорного, он стремится привести доводы в пользу позитивного ответа на него. Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, писал он, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая «коммунальный» принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует «муниципальное» начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т. е. из марксистского определения последнего (здесь Л. Велихов отдавал дань господствующей идеологии. – В.В.), то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует [56 - Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2-хч. Ч. 2. 1928. С. 243.].
   Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех государствах, Л. Велихов указывает на различие в характере власти центральной и муниципальной. Центральная власть – власть суверенная, а власть органов местного самоуправления – власть подзаконная. Далее он отмечает разграничение сфер компетенции властей центральной и местной – обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление.
   Не была принята во внимание существеннейшая черта реального местного самоуправления – самостоятельность в решении порученных дел. Впрочем, сам Л. Велихов достаточно ясно представлял себе, насколько ограничены в своей самостоятельности местные органы власти. Анализируя законодательство, он замечал: «Мы видим, что по точному смыслу приведенных законодательных положений распорядительный орган городского самоуправления, т. е. горсовет, является всецело ответственным перед вышестоящими органами, причем он обязан подчиняться как решениям вышестоящих судов, так и предписаниям вышестоящего исполкома. Кроме того, нет сомнения в том, что обычно составляющие его большинство партийных членов подчиняются во всех своих действиях партийной дисциплине, а в целом ряде вопросов, касающихся труда, решающее влияние на поведение членов горсовета имеет профессиональная дисциплина. В результате, если бы мы рассуждали на основании обычных критериев, существующих в западноевропейской науке, то должны были бы прийти к заключению, что городское самоуправление (и не только городское. – В.В.) лишено всякой независимости и самостоятельности» [57 - Велихов Л. Указ. соч. С. 311].
   Но обычные критерии – это критерии нормальной логики, лишенные идеологической окраски, и, следуя именно им, Л. Велихов приходит в противоречие с самим собой. «Значение муниципальной самостоятельности, – пишет он в другом месте своей книги, – порождаемой децентрализацией государственной власти, не следует недооценивать. Рассуждая абстрактно, приходится признать, что самоуправление вообще является самоуправлением лишь постольку, поскольку оно независимо от посторонней опеки и обладает возможностью самоопределяться беспрепятственно.
   Как правильно заметил еще Иеремия Бентам, «самостоятельность – живая душа самоуправления». Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, т. е. в чистейшую фикцию, и, в частности, городская коммуна оказывается внутренне бессильной строить свое благоустройство согласно своим, хорошо знакомым ей нуждам и интересам. На помочах у центрального правительства, не знающего местных условий и особенностей, муниципальные органы утрачивают не только свою внутреннюю энергию, но и гибкую приспособляемость ко всем сложным требованиям реальной жизни на местах» [58 - Велихов Л. Указ. соч. С. 298.].
   Внимательно наблюдая за историей возникновения и развития Советов после Октябрьской революции, Л. Велихов не мог не понимать, что после периода централизма, вызванного Гражданской войной, новое государство должно перестроиться, приспосабливаясь к решению новых задач мирного развития. Как известно, НЭП поставил совершенно новые цели, писал он, а именно восстановление товарного хозяйства. Достигнуть этого без строгой хозяйственной экономии на местах и вообще без самостоятельности мест, привыкших покрывать все свои расходы пособиями из центра, было невозможно. Поэтому выделение местных финансов из общегосударственных финансов и самостоятельность местного бюджета сделались насущной задачей времени. «Эта неизбежная децентрализация финансов и дифференциация бюджетов произошли сначала посредством выделения местных финансов из государственных, без специального выделения городского хозяйства (период 1921–1923 гг.), а затем специфические муниципальные запросы потребовали логического завершения политики, направленной на создание самостоятельного городского хозяйства (с 1923 и позднее)» [59 - Там же. С. 417.].
   Он анализировал развитие функций и полномочий местных органов власти (прежде всего городских), прослеживал, как совершенствуются их выборы, взаимоотношения центральных и местных властей. Оправдывая с позиций государственной теории самоуправления встроенность муниципальной власти в общий механизм государственной власти, предоставление муниципальным властям многих из прав, которые имела центральная власть, непосредственное участие Советов в осуществлении общегосударственных задач, их деятельность по выполнению указаний центра, формы надзора за местными Советами со стороны центральных властей, он в то же время ратовал за автономию городских Советов и, указывая на то, что движение, определяемое новой экономической политикой, идет именно в эту сторону, сосредоточивал внимание на финансово-бюджетных проблемах деятельности Советов.
   Написанная в плане сравнительного анализа муниципальной практики у нас и за рубежом, книга намечала, с учетом опыта других стран, пути оптимального определения доходов и расходов городских Советов. Здесь Л. Велихов видел перспективу усиления самостоятельности, основу для обеспечения необходимой автономии местного самоуправления. «Самое уязвимое место нашего городского самоуправления, – писал он, – находится не в сфере прав, и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области» [60 - Указ. соч. С. 286.]. Понимая, что развитие НЭПа далеко не завершено и нужно двигаться дальше, всемерно пользуясь примерами западных достижений, он высказывал уверенность, что «никаких коренных и неразрешимых противоречий или затруднений для начавшегося муниципального строительства в политическом строе СССР не содержится» [61 - Там же. С. 341.].
   Увы! В политическом строе СССР зрел поворот совсем в другую сторону, и практика беспощадно опровергла все оптимистические надежды ученого. Государство обрушило на свой народ волну репрессий, унесшую вместе с миллионами жизней и жизнь самого Велихова. В стране установился тоталитарный строй, расцвел культ личности И.В. Сталина, повсюду насаждались не только идеологические, но и организационно-экономические штампы, единственно приемлемые для того режима, и уже ни о каком местном самоуправлении не приходилось мечтать.
   Если признавать теорию местного самоуправления, так сказать на государственной основе, проповедываемую Л. Велиховым, то она имела для этого социальные основания только в период НЭПа, быстро закончившегося, вопреки первоначальным намерениям лидеров партии и государства ввести его «всерьез и надолго».
   Государство стало образцом бюрократически-централизованной организации, хотя в официальных документах по-прежнему отдавалось должное централизму демократическому, соединяющему в идее решение основных вопросов в центре с широкой инициативой и самостоятельностью мест. В стране надолго воцарилось двоемыслие, когда в официальных речах и документах утверждалось одно, а в повседневном реальном быту говорилось прямо противоположное, откровенность в ту пору была опасной и практиковалась, по крайней мере «на людях», мало.
   По иронии истории в тот самый момент, когда волна репрессий против «врагов народа» поднялась особенно высоко, появилась «Сталинская Конституция» 1936 г., провозгласившая власть трудящихся в лице Советов депутатов трудящихся, демократические свободы, в том числе свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенность личности, жилища граждан, тайну переписки, всеобщее, равное и прямое избирательное право и т. д. и т. п.
   Это был «демократический камуфляж», весьма неприглядный с точки зрения общедемократических стандартов. Внешне респектабельно выглядели и местные органы. Они по-прежнему оставались органами государственной власти. Но теперь избирались на каждом уровне – городском, сельском, районном, областном, окружном – на основе прямых выборов. Советы, по Конституции 1936 г., руководили деятельностью подчиненных им органов управления, местным хозяйственным и культурным развитием, устанавливали местный бюджет. Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты. Правда, исполкомы были подотчетны как избравшему их Совету, так и исполкому вышестоящего Совета, однако от кого они в большей степени зависели, в Конституции сказано не было. Текущее законодательство о многом тоже умалчивало. К тому же законодательная деятельность как таковая была к этому времени свернута, и нормативное регулирование перешло по преимуществу к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии.
   Наделе местные Советы стали вообще безвластными органами, штампующими проекты решений, подготовленные исполкомами, их аппаратом и в конечном счете местными партийными органами, у которых советские органы были на побегушках. Сессии Советов превратились в кратковременные парадные заседания, где критика была не в чести и где депутаты выступали с речами, заранее написанными для них аппаратными работниками. Местные Советы превратились в простых исполнителей велений центра. Их планы были составными частями единого народнохозяйственного плана, их бюджеты – частью общегосударственного бюджета. Бюджеты местных Советов не разрабатывались исходя из потребностей мест, а утверждались в соответствии с «контрольными цифрами», спускаемыми сверху. Как и исполкомы, отделы и управления исполкомов находились в «двойном подчинении». Руководители этих органов, хотя и утверждались Советами, на самом деле состояли в номенклатуре соответствующих партийных структур и без одобрения партийного аппарата не имели никаких шансов пройти на руководящие должности в аппарат советский. Понятно, что для них указания вышестоящих органов и партийных комитетов имели несравненно больший авторитет и силу, чем решения «своего» Совета. Материальная база местных Советов существенно сократилась, если не в абсолютном, то в относительном отношении, поскольку многочисленные объекты жилищного хозяйства, в том числе водопроводные и канализационные сети, газовое и электрическое снабжение населения и т. п., находились в руках ведомств и подчиненных им предприятий, построенных за годы Советской власти в большинстве, если не во всех регионах страны.
   Период войны с гитлеровской Германией и послевоенный период восстановления разрушенной войной экономики еще больше централизовали управление, сложилась административно-командная система с минимально допустимой автономией местных государственных органов, в том числе местных Советов. После смерти И.В. Сталина, разоблачения культа его личности наступил короткий период «оттепели», который, в частности, был отмечен усилением общественного внимания к местным Советам. Исходной была идея о начавшемся процессе перерастания государства во всенародную организацию тружеников социалистического общества. Идеологические метания партии во главе с ее Генеральным секретарем Н.С. Хрущевым, объективно обусловленные чрезмерной централизацией государства и государственного управления, приводили к выводам о необходимости демократизации режима. Но при сохранении его прежних основ эти выводы не имели практического смысла. Тем не менее речь шла о повышении роли Советов, «сочетающих черты государственных и общественных организаций, все более выступающими как общественные организации» [62 - КПСС в резолюциях и решениях… 1986. Т. 10. С. 154, 155.].
   Заглядывая в будущее, авторы очередной Программы КПСС предсказывали, что «расширятся права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления). Они будут окончательно решать вопросы местного значения. На решение постоянных комиссий местных Советов должно постепенно передаваться все большее число вопросов местного значения» [63 - Там же. С. 156.]. На деле попытки передать постоянным комиссиям в порядке эксперимента некоторые управленческие вопросы окончились провалом и были быстро преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов в повестку дня был поставлен вопрос об их ограничении.
   Заметим, что идеи о роли местных Советов подчеркивали их значение в решении вопросов именно местного значения. Это было что-то от местного самоуправления, но в искаженной, непоследовательной форме, осуществление которой могло привести в условиях сохранявшегося авторитарного строя только к конфузу. Речь шла о попытках упразднить или заменить сельские Советы общественными старостами с функциями «выдачи справок», о передаче местной промышленности Совнархозам, созданным в пятидесятые годы, о разделении областных и краевых Советов на промышленные и сельские, что резко ослабляло позиции этих Советов в общем руководстве экономическим развитием подведомственных территорий, о выводе из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления и вообще об усилении на местах органов управления, не подчиненных Советам.
   И все же сама идея местного самоуправления в нашем государстве не умерла. Она то провозглашалась, то «терялась» в зависимости главным образом от политических и идеологических обстоятельств, причем подчас в международном контексте. Известны были разногласия между коммунистами нашей страны и Югославии, в частности, по поводу тезиса югославских коммунистов, считавших вопреки нашим ортодоксам, что организационную базу народовластия в социалистическом государстве должно составлять производственное и местное самоуправление.
   С учетом этого обстоятельства в научной литературе шла полемика о Советах как особых органах самоуправления, причем часть авторов склонялась к буквальному пониманию Советов как органов, самостоятельно решающих все вопросы местного значения, т. е. все вопросы, которые касаются прежде всего населения данной административно-территориальной единицы, развития местного хозяйства и культуры. Другие возражали, находя, что при этом разрушается основной организационный принцип социалистического государства – демократический централизм. Третьи видели в развитии местного самоуправления и определенном ослаблении централизованного руководства процесс отмирания государства и перерастания его в общественное самоуправление и т. д.
   Ортодоксальная точка зрения, согласно которой местные Советы – суть местные органы государственной власти, входящие в ее систему, получила непререкаемое утверждение после смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС. И хотя сам термин «местное самоуправление» утвердился в научной литературе, обозначая нерешенную проблему, из официальных документов он исчез. Были приняты многочисленные союзные и республиканские законодательные акты, определяющие статус каждого звена местного Совета, однако, закрепляя в общей, рамочной форме «широкие» полномочия местных Советов, они оказывали мало влияния на их действительную, подчиненную партийному и государственному аппарату роль.
   Конституция 1977 г., по сути, закрепила стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, подчеркнув природу местных Советов как звеньев единой системы органов государственной власти, решающих все вопросы местного значения, участвующих в реализации общегосударственных задач, подходя ко всем вопросам с точки зрения интересов общегосударственных и граждан, проживающих на территории Совета, проводя в жизнь решения вышестоящих органов и, в свою очередь, руководя деятельностью нижестоящих Советов. Круг, так сказать, замкнулся. Советы превратились, согласно Конституции СССР, в единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным системообразующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.
   Новая редакция Программы КПСС, принятая XXVII съездом партии в марте 1986 г., рассматривала Советы в контексте идей о все более полном осуществлении социалистического самоуправления народа, при котором управление не только реализовалось в интересах трудящихся, но и во все большей степени становилось непосредственным делом самих трудящихся. Советы в этом деле выполняли роль политической основы СССР, главного звена социалистического самоуправления народа. Предполагалось, что будет возрастать роль и ответственность местных Советов в обеспечении комплексного экономического и социального развития регионов, в самостоятельном решении задач местного значения, координации и контроле деятельности расположенных на их территории организаций. При этом подчеркивалась сохраняющаяся роль общенародного государства, которое не только не перерастает во всенародную организацию тружеников социалистического общества, но продолжает выступать главным орудием совершенствования социализма и его защиты на международной арене.
   Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что идея Советов (местных, в частности) довольно долго эксплуатировалась в идеологических целях компартией, с учетом того, что в общественном сознании эта идея, безусловно, сочеталась с представлениями о демократическом устройстве общества и государства на базе организаций, возникших благодаря творчеству самого народа. И когда от слов потребовалось перейти к делу, когда в повестку дня встал вопрос о глубоком реформировании общества, о разрушении административно-командной системы, тоталитарного государства, диктатуры компартии и ее аппарата, внимание народа обратилось к Советам, утверждению их полновластия. Выборы народных депутатов СССР в 1989 г., выборы в Верховные Советы республик и местные Советы в 1990–1991 гг. проходили под лозунгом «Вся власть Советам», подразумевавшим переход власти от КПСС к власти народа, объединенного Советами. В контексте этих требований был и лозунг организации местного самоуправления на основе Советов.

3. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»

   Это был первый закон о местном самоуправлении, аналогов которому в советском государстве не было. Член Политбюро ЦК КПСС В. И. Воротников, которому было по заведенному тогда в ЦК КПСС порядку поручено возглавлять на последних этапах рабочую группу по подготовке закона, на заседании группы, члены которой подчеркивали новаторский характер документа, заявил: «Не должно получиться так, будто мы сейчас только создали Советскую власть и формируем новый политический институт. Нужно как-то помягче это сделать, не так «в лоб». Государственные и общественные начала у нас сочетаются, другое дело, что они были деформированы, многое было у Советов отобрано, на разных уровнях проявляясь по-разному. Беда в том, что мы совершенно лишили самоуправления и самостоятельности низовые организации. Да и в высших сферах многие дела были в руках партийных органов». Но «помягче» не получилось, те, кто работал с самого начала над проектом закона, прекрасно понимали, что они должны помочь создать документ о новом политическом институте, и именно таким он, в конечном счете, и получился.
   Надо иметь в виду существование у нас научной дисциплины «Советское строительство», предметом исследования которой служили Советы, а в задачу входила, в частности, разработка научных рекомендаций, улучшающих практику. Таких рекомендаций, изложенных в десятках монографий, сотнях научных статей, было много. Причем в научных трудах, созданных главным образом в 60—70-х гг., шла речь о сочетании общественных и государственных начал в Советах, о необходимости наделения их самостоятельностью в решении вопросов местного значения, о развитии демократических сторон в их деятельности и о многом другом. Ученые, поддерживавшие нить прогрессивной научной мысли в сфере российского государственного строительства и конкретно в области организации и деятельности представительных органов власти, начали предварительную работу по созданию проекта Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства».
   Главное было в концепции. Что такое местное самоуправление, как сформулировать его понятие – вот один из главных вопросов, на который надо было сразу же отвечать. Профессора Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, М.И. Пискотин, автор этих строк и другие, основываясь на своих знаниях не только Советов, но и местного самоуправления в других государствах, вырабатывали нужные идеи.
   Отдавая дань партийной идеологии, без чего тогда еще невозможно было работать, авторы проекта закона определили местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем они обозначили местное самоуправление только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов – это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему. «Нужно четко определить первый элемент местного самоуправления, – отстаивал свою позицию профессор Ю.А. Тихомиров, – субъект его. Местное самоуправление я не трактую как дела местные, изолированные от общегосударственных, республиканских. Нужно понимать дела местные как дела мои собственные. Дела республиканские – те, в которых я имею долю местную. Дела общесоюзные, в которых я тоже соучаствую, потому что и тут есть местная доля – экологические программы, целевые комплексные программы. Местное самоуправление нужно показать не как локальное, закрытое от Союза, республики или области, а как долю, которая имеет меру самостоятельности» [64 - Личный архив автора.]. Это была лишь одна сторона дела. Поэтому большинство высказалось за то, что местное (территориальное) самоуправление в общем плане – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Нетрудно заметить, что здесь заложены основные, исходные, существенные стороны определения местного самоуправления, как мы его понимаем сейчас.
   Радикальной мерой послужила ликвидация «двойного подчинения» исполнительных органов местного самоуправления. «В целях усиления самостоятельности местных Советов в решении вопросов при участии своего исполнительного аппарата, – говорил на очередном заседании рабочей группы Г.В. Барабашев, – надо установить, что двойное подчинение исполнительных комитетов, отделов и управлений сохраняется только в вопросах методического руководства и контроля законности, а также контроля исполнения законодательства и предписаний вышестоящих органов. В прочих вопросах вышестоящие исполнительные комитеты, их отделы и управления не могут вмешиваться в деятельность соответствующих нижестоящих подразделений аппарата местных Советов». К.Ф. Шеремет предложил отказаться от согласования руководителей местных органов управления, в частности отделов и управлений, при их назначении с соответствующими вышестоящими управлениями местных Советов. При этом он ссылался на существующую пока практику согласования с райкомом, горкомом партии, которого, по его мнению, достаточно: согласование по вертикали ничего не дает.
   Развивая суть отмены двойного подчинения, Г.В. Барабашев отмечал, что вышестоящие органы не вправе менять планы работы нижестоящих исполнительных комитетов, отделов и управлений, давать прямые указания, касающиеся расходования бюджетных средств, требовать предварительного согласования актов этих органов по вопросам, относящимся к их собственной компетенции – к самостоятельной компетенции Советов. Вышестоящие органы управления не вправе осуществлять дисциплинарные полномочия в отношении руководителей и сотрудников исполнительного комитета нижестоящих Советов. Эти дисциплинарные полномочия должны осуществляться исключительно самим Советом и его исполнительным комитетом. Нигде в мире нет такого, чтобы взыскания руководителям муниципальных органов выносились вышестоящими властями. Другое дело, что вышестоящие органы, во Франции например, могут отстранять от должности муниципальных служащих.
   Местное самоуправление по закону осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц. Но надо было решить, на всех ли уровнях должно оно вводиться или для областных, краевых органов (которые в то время еще не состояли в ранге субъектов Российской Федерации) оно не нужно. В результате дискуссий главным звеном решили обозначить городское и районное звено и в связи с этим, во-первых, все взаимодействие с предприятиями сосредоточить непосредственно в руках городских и районных органов власти; во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем. Мыслилось, что передача городским и районным органам власти всей организационно-экономической работы будет единственно правильным решением в новых хозяйственных условиях. Именно в городах и районах достигается связанность хозяйственного комплекса, предполагающая налаживание прямых отношений предприятий с местными органами. Здесь непосредственно проявляются и сталкиваются интересы предприятий и территорий, проблемы взаимодействия носят конкретный характер. Здесь же, по логике, и должны решаться все вопросы взаимоотношений Советов с предприятиями. До недавних пор это было невозможно ввиду отсутствия у предприятий самостоятельности. В период подготовки закона предпосылки для этого созревали. При этом потребуется организационная перестройка аппарата городских Советов, повышение квалификации работников соответствующих подразделений, отработка новых методов и др.
   В связи с этим нужна существенная передвижка вниз всех основных хозяйственных функций Советов. В наибольшей степени процесс децентрализации затронет социальную сферу. В новых условиях городские и районные органы власти будут нести полную ответственность за жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю, общественное питание и бытовое обслуживание; обеспечивать функционирование учреждений народного образования, здравоохранения и культуры; решать основную часть вопросов по комплексному развитию территорий, охране окружающей среды, градостроительству и архитектуре, регулированию занятости.
   Как слишком крупные территориальные образования области и края, по замыслу рабочей группы, не вписывались в систему местного самоуправления. Поэтому им отводилась роль координаторов деятельности городских и районных Советов, разработчиков и реализаторов за счет средств областного, краевого бюджета программ областного, краевого значения.
   Долго не высвечивалась роль сельсоветов и поселков, но после долгих дискуссий в проект закона было внесено положение о том, что первичным территориальным уровнем самоуправления могут быть и сельсовет, и поселок, окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками.
   Разработчики понимали, что речь идет не об очередном законе «О повышении роли местных Советов». Закон должен был трактовать новые вопросы местного самоуправления, но в то же время эйфория представлений о возможностях Советов их не покидала, и организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координируют деятельность всей системы местного самоуправления. Именно системы!
   Много внимания разработчики уделили формам непосредственного участия населения в самоуправлении – референдумам прежде всего. В систему местного самоуправления включили Советы народных депутатов, органы общественной самодеятельности (домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты), формы непосредственной демократии (общие собрания граждан, сельские сходы, местные референдумы и обсуждения населением важнейших вопросов местного значения).
   Первоначально решили, что в законе следует установить основы демократического применения базовых форм местного самоуправления, в том числе сессий местных Советов, заседаний постоянных комиссий и т. д. Впоследствии пришли к выводу, что в «общие начала» самоуправления эти детали не вписываются и их установление следует отнести к компетенции союзных и автономных республик.
   Большое значение разработчики придали вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института. На заседании 12 декабря 1988 г. М.И. Пискотин заявил: надо всячески поддержать идею муниципальной собственности. В то время, когда в тумане были судьбы государственной собственности, он утверждал, что «государственная собственность должна прекратить свое существование как ничейная собственность. Наша бесхозяйственность в основе своей лежит на том, что государственная собственность – ничья собственность. И это можно прекратить, если государственная собственность распадется на собственность общесоюзную, республиканскую и местную. Более того, даже если при этом на всех уровнях она распадется на собственность, которая находится в распоряжении государственных органов, и собственность, которая находится у государственных предприятий и населения. Наряду с государственной существует общественная собственность. Она будет выступать в форме кооперативной, в форме собственности общественных организаций, собственности местных коллективов, трудовых коллективов. С этой точки зрения не обязательно ждать, пока этот вопрос будет разрешен «сверху». Сейчас есть возможность в нашем законе закрепить муниципальную собственность. Я думаю, что это надо сделать, и в нее должно входить все, что является сферой владения, пользования и распоряжения со стороны местных органов государственной власти.
   Разработка собственности на этом уровне должна идти и еще дальше. Надо использовать те конструкции, которые хорошо разработаны за рубежом. В любом городе за рубежом есть разные виды муниципальной собственности. Есть предприятия, не преследующие цель извлечения прибыли. Они должны по статусу своему резко отличаться от тех предприятий, на которые распространяется Закон о государственном предприятии. Надо подумать вот о чем. Все, что связано с очисткой города, коммунальным обслуживанием, это предприятия, которые не преследуют цель извлечения прибыли. Это одни объекты. А другие, например гостиницы, должны преследовать цели извлечения прибыли. Местный Совет в этом смысле занимается предпринимательской деятельностью. В целом это направление муниципальной собственности должно составить то новое, что будет в законе и что должно способствовать мобилизации активности населения, повышению предприимчивости Советов и существенной децентрализации, которая поможет улучшить обслуживание населения. И если говорить о разделении функций между всеми уровнями – местным, республиканским, общесоюзным, то, наверное, условно можно провести такой принцип: на местах решают все, что не составляет компетенцию республиканских и общесоюзных органов. Местные Советы занимаются всем, кроме того, что отнесено к компетенции Союза и республики.
   Линейная подчиненность в принципе изжила себя. И в этом смысле местный Совет должен иметь доступ ко всем предприятиям, которые расположены на его территории, потому что он выделяет землю, он должен со всех взимать какие-то платежи в местный бюджет. В местный бюджет должны поступать платежи со всех предприятий. Местный Совет следит за тем, чтобы они соблюдали санитарные, экологические правила, чтобы они участвовали в создании местной инфраструктуры.
   Что, по-моему, является пока очень слабым в первом варианте проекта закона – то, что он исходит из распределения всего того, что производит предприятие. Частицу – туда, частицу – сюда, кто-то все это решает индивидуальными нормативами. Я думаю, что сейчас надо заложить принцип, по которому все взаимоотношения с предприятиями должны строиться на началах налогов. Предприятие платит налог. Оно работает на хозрасчете, работает на рынок и платит органам власти налог.
   И вообще, надо изменить отношение к налогам. Мы почему-то считаем, что налог – это плохо. Налог это не плохо, а то, что очевидно. Когда гражданин платит налог, он знает, во что обходится ему государство. Он требует дешевого правительства, требует от чиновников работы и т. д. А когда, как у нас, все спрятано, гражданин ничего не видит. Когда все распределяется не посредством налога, а непонятно как, гражданин ничего не видит и ничего не может предпринять».
   Утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства явилось революционным шагом. Соответствующие уполномоченные на то органы местного самоуправления получили права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества, являющегося коммунальной собственностью. Они могли передавать его в аренду, определять по своему усмотрению организационные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности. Во всех этих вопросах органы местного самоуправления действуют в пределах законов и подотчетны только избирателям. Роль вышестоящих органов сводилась в этом случае только к оказанию методической и иной помощи органам местного самоуправления в хозяйственной деятельности.
   Немало споров вызвало понятие «местное хозяйство». Что это – все то, что размещено на данной территории? Предлагалось даже назвать его территориальным хозяйством. Но территория сельсовета входит в территорию района, та – в состав области и т. д. К какой территории конкретно надо было бы причислять объекты социальной инфраструктуры, хозяйственные предприятия? Ограничить местное хозяйство только признаком вхождения его в состав муниципальной собственности данной самоуправляющейся территории? Но ведь на этой территории могут располагаться предприятия иных форм собственности, которые, тем не менее, тесно связаны с потребностями местного населения. Проект закона определил состав местного хозяйства с учетом всех этих обстоятельств. Местное хозяйство состоит из объектов муниципальной собственности данной единицы, но в него могут включаться с согласия собственника не находящиеся в муниципальной собственности предприятия, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием местного населения. К тому же в состав местного хозяйства могут включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. Не очень четкая формула, но дающая представление о направлении развития и пополнении состава местного хозяйства.
   Чтобы развязать инициативу местных Советов, проект определил их право без согласования с вышестоящими органами создавать за счет имеющихся у них средств предприятия, организации и социально-культурные учреждения.
   Радикальные меры были предложены и в области бюджета, они нашли в той или иной степени отражение в проекте закона. Исходная позиция разработчиков состояла в переходе на нормативный порядок формирования местного бюджета. Это не было самоцелью, а средством стабильного составления бюджета, обеспеченного доходами на нужды местного населения. «Нормативы отчислений в соответствующие местные бюджеты, – было записано в Законе, – утверждаются вышестоящими Советами в зависимости от общей суммы доходов и общей суммы расходов местного бюджета и социальных нормативов, устанавливаемых органами государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик…». Социальные нормативы – к сожалению, не установлены до сих пор, что, естественно, делает призрачными расчеты на устойчивую бюджетную работу органов местного самоуправления и не дает возможности перевести ее на реальную почву.
   Крупной мерой, долго дискутировавшейся, в том числе и на сессии Верховного Совета, принимавшей Закон, было определение налоговых источников местных бюджетов. В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения (собиравшийся прежде на предприятиях, в организациях, учреждениях), налог на фонд оплаты труда колхозников, налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю; земельный налог (частично), местные налоги и сборы. В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и другие, по замыслу долженствующие составить прочную доходную базу местных бюджетов. Расходы местных бюджетов местные Советы осуществляют самостоятельно, включая расходы на содержание органов местного самоуправления, что при соблюдении этой нормы давало возможность местным Советам создать квалифицированный аппарат, маневрируя при этом современными системами материального поощрения работников управления. Неприемлемыми были признаны предложения о создании такого механизма, когда аппарат должен сам «зарабатывать» средства на свое содержание путем оказания различного рода управленческих услуг. Это связано с тем, что аппарат Советов, используя свое положение, всегда обеспечит себя сколь угодно высоким «заработком». Поэтому правильнее ставить оплату расходов на его содержание в зависимость от результатов деятельности всего хозяйства. Реализованная в Законе модель не исключала возможности оказания руководимыми местным Советом организациями управленческих услуг на коммерческой основе.
   В многочисленных вариантах Закона содержались попытки определения компетенции различных уровней органов местного самоуправления. Однако они не были приняты, поскольку нужен был документ, устанавливающий именно основные положения, существенные начала местного самоуправления и местного хозяйства, по-новому решающий главные вопросы, которые затем должны были быть детализированы в законодательстве союзных и автономных республик.
   Проблему местного самоуправления как проблему, требующую осмысленного двуединого подхода, разработчики увидели сразу. Выступая на заседании рабочей группы 12 декабря 1988 г., Г.В. Барабашев предупреждал: «Нам надо дать волю республикам. Пускай во всех деталях определяют свое местное самоуправление. С другой стороны, поставить им предел, чтобы они не подавили местное самоуправление. Недавно я посмотрел проект Конституции Эстонии – там полная свобода республики: и тебе валюта, и тебе гражданство. А глава о местных Советах нисколько не изменена. Какими они были жалкими, такими они и остаются. Значит, чего хочет Эстония? Она хочет на уровне республиканского центра иметь все. А мы им этого не дадим. Мы дадим им права и одновременно поставим предел этих прав, чтобы места имели самостоятельность. С одной стороны, власть Союза какая-то останется, пускай они делают, что хотят, но не подавляя местное самоуправление, и здесь должны быть гарантии местного самоуправления против самоуправства республик, а не только против Союза. Короче говоря, мы поставим вопрос так, что не будем учить, что делать (там, в республиках, легче будет написать закон), но установим, какой нужно жестко держаться линии – дадим гарантии местному самоуправлению, чтобы республики их не подавили. Между прочим, Союз не так уж давит, республики больше давят свои местные Советы, вместе с союзными ведомствами. Это мы должны прекратить. Итак, наша задача: обеспечивать местное самоуправление и «против» республик, а не только «против» Союза».
   Именно такой документ и был создан и принят Верховным Советом СССР. Как во всяком новаторском деле, в нем были и слабые стороны, не совсем обоснованные положения. Он был декларативен и не определял механизмы реализации выдвинутых идей. Но это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который, несмотря на свои слабости и неизбежные идеологические «шоры», открывал зеленый свет законодательству о местном самоуправлении в России и определял главные пути развития важнейшего демократического политического института.
   Судьба его была печальна. Созданный в эпоху начавшегося «парада суверенитетов» республик, он был обречен на невнимание к себе с их стороны. Вместо расширения самостоятельности органов местного самоуправления восстанавливался демократический централизм, цементирующий государственный механизм членов федерации, готовящихся к недалеким боям с Союзом ССР как единым федеративным государством. Уже через два месяца после принятия документа союзный законодатель по законодательной инициативе РСФСР изменил несколько строк в одной из статей Закона. Но эти строки, по сути, совершили «поворот на 180°» от того главного, что содержалось в документе [65 - Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР (ВВС СССР). 1990. № 44. Ст. 914.]. Были восстановлены прежние иерархические отношения Советов по вертикали и пресловутое «двойное подчинение» исполкомов.

4. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»

   Союзные республики в соответствии с Законом Союза ССР должны были принять свои законы о местном самоуправлении. В связи с назревавшим развалом Союза ССР дело это затянулось и осложнилось, причем чем дальше, тем больше республики становились в оппозицию к этому союзному Закону, как, впрочем, и к другим, затрагивавшим, по их мнению, суверенные полномочия республик.
   В Российской Федерации Закон Союза ССР был воспринят неодинаково в разных государственных структурах и даже внутри этих структур. Комитет по вопросам работы местных Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР, возглавлявшийся тогда Н.И. Травкиным, разработал и разослал на места Рекомендации о взаимодействии местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов. Этот единственный в своем роде документ за всю историю работы Верховного Совета РСФСР предлагал до принятия новых законов РСФСР, регламентирующих деятельность местных Советов и органов самоуправления, руководствоваться Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Действующие законодательные акты РСФСР объявлялись неприменимыми, если они противоречили Закону СССР. Однако подготовленный, возможно, из добрых побуждений, этот акт вызывал сомнение по самой своей правовой природе. Действовавшее тогда Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР отнюдь не предусматривало, что предлагаемые рекомендации комитета, как это следовало из их текста, «могут применяться Советами различных уровней без каких-либо дополнительных согласований». Тем самым правовой статус рекомендации чуть ли не приравнивался к закону Некорректным было и утверждение, что рекомендации будут учтены «при разработке законов РСФСР». Законы принимает Верховный Совет, и комитет не имел права предопределять его решения и делать заявления от его имени.
   Хотя в п. 1 Рекомендаций содержалась ссылка на Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», сами Рекомендации противоречили п. 4 ст. 6 указанного Закона, который предопределял, что «взаимоотношения между местными Советами народных депутатов строятся в соответствии с законодательными актами Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик».
   Последующие пункты Рекомендаций регламентировали компетенцию органов местных Советов. При этом если в п. 3 Рекомендаций полномочия президиумов по организации работы соответствующих Советов, закрепленные в Конституции СССР и в Конституции РСФСР, были сужены до периодов между сессиями Советов, то в п. 4 президиумы уже становились правомочными в эти периоды решать любые вопросы, отнесенные к ведению Совета, кроме тех, которые решаются исключительно на сессиях Совета. Между тем ст. 141 Конституции РСФСР относила такой круг вопросов к прерогативе законодательства о местных Советах союзной республики, т. е. практически президиумы Советов становились правопреемниками исполнительных комитетов Советов прежнего состава.
   Пункты 6, 7 и 9 Рекомендаций противоречили принципу, положенному самими авторами в основу рекомендаций, – соответствия их Закону СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Пункт 3 ст. 6 этого Закона гласил, что «местные Советы народных депутатов образуют свои органы, определяют их полномочия в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик…» А рекомендации предоставляли право местным Советам устанавливать круг вопросов, решаемых коллегиально президиумом, исполкомом, а также председателем Совета и председателем исполкома единолично. Более того, устанавливалась исключительная компетенция Совета и его президиума, что противоречило п. 1 ст. 3 Закона.
   В части 2 п. 3 ст. 6 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» было сказано, что исполнительные и распорядительные органы местных Советов руководствуются в своей деятельности Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, законами Союза ССР, союзных и автономных республик. Таким образом, смысл ч. 1 п. 8 Рекомендаций не был согласован с этой нормой, предоставляя возможность данным органам руководствоваться решениями исполнительных и распорядительных органов Советов вышестоящего уровня, правда, с ведения образовавшего их Совета.
   Непонятно, на чем основывались авторы Рекомендаций, давая установку принимать решения по отзыву с должности и отмене распоряжений председателя Совета и его заместителей только квалифицированным большинством, не менее чем двумя третями от списочного состава Совета. Эта установка явно противоречила как здравому смыслу, так и правилу, согласно которому избранным считается кандидат, получивший более половины голосов депутатов Совета. Ведь механизм отзыва должен быть адекватным механизму избрания.
   Можно предположить, что Рекомендации явились неудачной попыткой Комитета по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР заполнить некоторый законодательный вакуум в вопросах регулирования деятельности местных Советов и их органов. Однако заполнение этого вакуума было прямой обязанностью Верховного Совета РСФСР. И вскоре этот вакуум стал заполняться отдельными его актами.
   В октябре 1990 г. принимается Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы» [66 - Ведомости Верховного Совета РСФСР (ВВС РСФСР). 1990. № 19. Ст. 147.]. В проекте закона было записано, что союзный Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился одной из причин, повлекших за собой существенные сбои во взаимоотношениях Советов и их исполнительно-распорядительных органов. И хотя эта идея не попала в окончательный текст Закона, главный пафос документа остался – подчеркивалось, что на территории РСФСР обязательны для исполнения государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами Конституция РСФСР и законы РСФСР В постановлении Верховного Совета РСФСР о введении в действие данного Закона указывалось на приостановление на территории РСФСР действия ряда норм Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Далее Советам народных депутатов и их исполнительным органам предписывалось в целях скорейшей стабилизации хозяйства строить свои отношения с предприятиями, объединениями, организациями на основе действующего законодательства (какого конкретно, умалчивалось) и заключаемых договоров.
   По сути, это была демонстрация отказа от применения союзного Закона о самоуправлении, вопреки устанавливаемой этим Законом самостоятельности органов местного самоуправления, выстраивалась административная вертикаль, цементирующая все государственные организации республики сверху донизу.
   Затем последовал Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» [67 - ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 332.], суть которого состояла в том, чтобы местные Советы обеспечили на своих территориях проведение мер по стабилизации экономического положения в соответствии с Законом РСФСР «Об обеспечении экономического суверенитета РСФСР». Речь шла о правах местных Советов образовывать за счет местных бюджетов структуры для создания муниципальной собственности, разгосударствления, приватизации собственности, а также об антимонопольных мероприятиях, земельной реформе и других вопросах перехода крынку. Скупые строчки этого Закона предписывали оценивать объекты собственности и передавать их в муниципальную собственность по согласованию с вышестоящими и нижестоящими Советами. Областным, краевым, районным и городским Советам давалось право с учетом местных условий определять порядок разгосударствления и приватизации принадлежащего им имущества. Кроме того, местные Советы должны были принимать меры к стимулированию на подведомственной им территории предпринимательства и создания элементов рыночной инфраструктуры и т. д.
   Разрозненными актами определялись разные стороны реформаторской деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов, пока, наконец, не подошли к принятию Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Комитет создал свой проект, который был предложен на утверждение Верховному Совету РСФСР, но был отвергнут им, что называется, «вчистую» и возвращен на переработку. И здесь снова на помощь пришли ученые. Проект закона, разработанный ими, и был положен в основу Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятого в июле 1991 г.
   Хотя в основных своих позициях проект исходил из союзного Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», он был свободен от идеологических нагрузок и существенно конкретизирован. Он не повторял, а развивал многие формулировки союзного закона, продвигал вперед само понятие местного самоуправления и правовую регламентацию его функционального содержания. Это был документ, переходный в том смысле, что он создавался одновременно с такими основополагающими документами Российской Федерации, как Земельный кодекс, Закон о собственности, финансовые законы и др.
   Главное, что отличало проект Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета от проекта, подготовленного в Комитете Верховного Совета РСФСР, – это то, что в нем отрицалось самоуправленческое значение области и края. Авторы исходили из того, что самоуправление осуществляется на территориях компактного проживания людей. Самоуправление, по мнению авторов проекта, – это система организации управления на местах, свойственная прежде всего населенным пунктам – селам, поселкам, городам. Но учитывая некоторые сложности реализации этой концепции, связанные со слабосильностью наших сельских населенных пунктов, они следовали союзной линии, считая, что к самоуправлению может быть отнесен и район, хотя эта категория в какой-то степени надстроечная. Они исходили из того, что именно на уровне района можно обеспечить услуги сельскому населению, которые невозможно оказать на сельском уровне. Что касается области, то, по их мнению, эти единицы, особенно с учетом перспектив развития Российской Федерации, не являются субъектами местного самоуправления. Если область получит самоуправление, то, как считали авторы проекта, никакого городского, районного, сельского, поселкового самоуправления не будет. Область с учетом гигантского опыта ее руководства местными Советами начиная с 20-х гг. не даст развернуться самоуправлению. Авторы проекта полагали, что в области может быть региональное управление, управление субъектом Федерации; область выполняет исключительно важные для местного самоуправления функции, она устанавливает нормативы, дает дополнительные средства в виде субсидий, дотаций, ведет методическую работу, устанавливает разные стандарты и т. д. Но все-таки это не самоуправление. Область может содержать очень крупные хозяйственные и социально-культурные образования, допустим, крупные строительные организации, больницы, обслуживая города и получая от них за это деньги.
   Авторы проекта исходили из того, что область нужна, что это очень важное крупное региональное образование, что в связи с этим необходимо иметь специальный закон об областном Совете уже не как об органе самоуправления, а именно как об органе государственной власти.
   И проект Комитета, и проект ученых были рассчитаны на все уровни самоуправления, но при этом комитетский проект определял «общий котел» полномочий для всех уровней, имея в виду, что затем на договорной основе полномочия будут распределены между органами самоуправления разных уровней и возникнут отдельные акты для каждого уровня. В проекте ученых компетенция определялась применительно к каждому уровню самоуправления, причем и здесь предполагалась возможность договорного разграничения полномочий, но этот метод рассматривался как дополнительный, не главный. Авторы проекта считали, что, если его поставить во главу угла, т. е. установить, что свою компетенцию Советы сами определяют, сами делят между собой, это затянется на многие годы и вызовет лавину конфликтов. Поэтому надо сначала позитивно определить, что в руках Советов, а потом пускай они меняются, если возникнет такая необходимость.
   В организационной части проекта ученых были заимствования из Рекомендаций Комитета, подписанных Н.И. Травкиным. Эти рекомендации, при всей их неординарности с точки зрения правовой формы, сыграли и некоторую позитивную роль. После этих Рекомендаций местные Советы стали меньше писать в Москву. Им рекомендовали: хотите иметь исполком – пожалуйста, хотите мэра – нет возражений, хотите председателю Совета поручить исполнительные функции – тоже ваша воля. И учитывая, что многие Советы стали это делать, авторы проекта включили в его текст организационную концепцию Н.И. Травкина. Правда, они старались сделать так, чтобы президиум Совета не смог подменить Совет. Президиум создавался, чтобы ликвидировать ситуацию, сложившуюся при административно-командной системе, когда исполком захватил все рычаги и Совет стал декорацией. Авторы боялись, что, если президиуму дать властные права между сессиями Совета в полном объеме, вернется старая практика. Поэтому они установили, что, поскольку Совет все-таки работает не на постоянной основе, президиум может выполнять некоторые его функции, но каждый раз по поручению Совета и в определенных границах. Границы старались определить так, чтобы все, что входит исключительно в компетенцию Совета, президиум получить не мог. Заметим, что позднее при доработке проекта президиум вообще был исключен из системы органов Совета.
   Было немало и других различий между обоими проектами. В конечном счете из обоих взяли лучшее. Позитивным моментом Закона было, в частности, то, что он, преодолев старую конституционную формулу о том, что Совет вправе решить любой вопрос, относящийся к его компетенции, т. е. к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался «развести» полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации. Компетенция Совета и администрации в одних и тех же сферах деятельности была различной. Правда, в этом отношении Закон не всегда был последовательным, что приводило на практике к обострению начавшегося к тому времени противостояния Советов и исполнительных органов власти и потребовало внесения соответствующих поправок в текст Закона.
   В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним в первую очередь относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления.
   В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» было заложено много и других прогрессивных идей, укреплявших и развивавших демократические черты нового политического института. Вместе с тем практика применения Закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные прежде всего с определением компетенционной части статуса местного самоуправления и его органов (разд. V Закона). Она показала, что многие полномочия, предусмотренные для местных Советов и местной администрации в Законе, «повисали в воздухе», не будучи подкреплены текущим законодательством. С принятием отраслевых законодательных актов (Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и др.) всякий раз неизбежно менялась законодательная терминология, предлагались иные правовые решения хозяйственных и социальных проблем, отличающиеся от закрепленных в Законе о местном самоуправлении. Поэтому компетенционные нормы Закона быстро «устаревали» и входили в противоречие с текущим законодательством. Так, п. 5 ст. 49, п. 7 ст. 55, п. 7 ст. 66 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривали, что местные Советы различных уровней определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества. По
   Закону же РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятому позднее, местные Советы могли принимать местные программы приватизации и соответствующие нормативные акты лишь в развитие Государственной программы приватизации и на основе Закона о приватизации и иных законодательных актов. Таким образом, местные Советы участвуют в приватизации, но не являются единственным «действующим лицом», устанавливающим порядок в этой сфере своей деятельности.
   Разработчики Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» полагали, что новые законы должны согласовываться с этим Законом. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной – в той части, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления.
   По-видимому, в случае с приватизацией и при решении большинства других проблем Закону РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» не следовало входить в детальную регламентацию полномочий местных Советов и местной администрации. В нем достаточно было определить основные полномочия органов местного самоуправления. Уже из определения в Законе прав органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью органически вытекали права органов местного самоуправления на участие в приватизации как одной из форм отчуждения муниципальной собственности. Конкретные же формы и способы участия органов местного самоуправления в приватизации муниципального имущества (принятие программ приватизации, создание фондов имущества, распределение доходов от приватизации муниципального имущества и др.) могли определяться текущим законодательством. Полномочия местных Советов и местной администрации, содержавшиеся в новых законах, не следовало переносить в Закон, а в целях повышения его стабильности целесообразно было бы пойти по иному пути – по пути изъятия из него ряда конкретных полномочий органов местного самоуправления, тяготеющих к отраслевому регулированию. Однако это были задачи следующего этапа правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

5. Указы Президента РФ о реформе местной власти

   Лозунг «Вся власть Советам», который был начертан на знаменах реформаторов, сторонников коренных перемен в обществе, выступивших на выборах 1989–1990 гг., призывал к восстановлению положения Советов в государстве как представительных органов власти, которые прежде подменялись деятельностью партийно-государственного аппарата. Но смысл этого лозунга заключался вовсе не в том, чтобы призвать Советы к повседневному управлению, а в том, чтобы поставить на свое место исполнительные органы, отлучить их от дел, по природе своей свойственных только представительным учреждениям. Увы, новые депутаты, в том числе депутаты местных Советов, теперь уже органов местного самоуправления, далеко не всегда умели верно определить свою роль, стали заниматься всем и вся, в ряде мест перешли на профессиональные начала и кое-где просто парализовали действия местной администрации. Это явление, однозначно оцененное общественным мнением как негативное, вызвало необходимость перестройки работы Советов. Вместо многочисленных неработоспособных коллегий депутатов, которые принятие решения заменяли бесплодными многочасовыми дискуссиями, до новых выборов в недрах «больших Советов» были созданы «малые Советы» с оптимальным численным составом депутатов. Были также приняты законы, более точно разграничивавшие полномочия Советов и исполнительных органов. Но это не помогло. Причем существовали объективные причины продолжавшихся конфликтов. Местные Советы не получили, несмотря на предписания Закона, тех рычагов влияния на дела территорий, которые они должны были иметь как представительные органы власти. У местных Советов, по сути, отсутствовала нормальная бюджетная работа, потому что и бюджетов-то как таковых не было – не только провозглашенных в законе как документов, самостоятельно принимаемых Советами, но и тех приснопамятных, «спускаемых» к сроку сверху. Примерные цифры доходов и расходов, формально утверждаемые где-то в середине, а то и в конце текущего года, вряд ли можно было назвать бюджетом.
   Прекрасные условия для свободы действий исполнительных органов! Прибавим к этому жесточайшую инфляцию, запутывающую всякие расчеты и прогнозы, и можно хорошо представить себе положение Советов как «органов власти». По сути, они нередко вынуждены были выступать в роли пожарной команды, спасающей деньги налогоплательщиков. Видя, как исполнительные органы выходят из-под контроля в расходовании денежных средств, они пытались буквально держать их за руки, призывая к ответу за действия, нередко граничащие с криминалом. Уважения и любви в этих условиях со стороны исполнительных органов они, естественно, ожидать не могли.
   Ко всему прочему прибавлялся и политический фактор. Борьба, развернувшаяся между Верховным Советом и Президентом по поводу направлений и методов реформ, постоянные поиски виновников неудач неизбежно копировались на местах, чему, кстати сказать, способствовала сохранявшаяся в Конституции РСФСР формула о единстве системы Советов и обязательности решений вышестоящих Советов для нижестоящих.
   Вовлеченные в борьбу «верхов», местные Советы оказались заложниками этой борьбы, выступая на стороне Верховного Совета. После трагических событий 3–4 октября 1993 г., когда здание Верховного Совета было расстреляно из танковых орудий сторонниками Президента РФ, наступило время расплаты и для местных представительных органов. По всей стране Советы были распущены, а их функции переданы местной администрации. Все эти акции получили правовое оформление в указах Президента РФ, ставших нормативной базой реорганизации местной власти.
   Согласно Указу Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [68 - Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44 Ст.4188.] создавалась Федеральная государственная комиссия по вопросам реформы органов представительной власти и организации местного самоуправления.
   Эта комиссия должна была разработать и представить Президенту соответствующие предложения, в частности по правовому обеспечению выборов. До избрания и начала работы новых представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов, кроме областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, передавались администрации соответствующего субъекта Федерации. Бюджеты субъектов Федерации утверждались Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта. Местные бюджеты утверждались с согласия местной администрации. Деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов прекращалась, их функции передавались соответствующей местной администрации.
   Следующим Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления» [69 - Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44 Ст.4188.] утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем определялось, что представительные органы должны формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городах и сельских поселениях населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глав местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. В районах, к примеру, мог быть образован районный орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.
   Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседание главой местного самоуправления.
   Указ подтверждал, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. Вместе с тем устанавливались сроки выборов в новые представительные органы местного самоуправления. Главы местных администраций становились главами местного самоуправления.
   Очевиден был политический замысел преобразований – сменить состав представительных органов, выступавших на стороне Верховного Совета Российской Федерации, и привлечь к участию в местной власти новых людей. Изменение форм представительных органов стало средством решения этой главной задачи. К тому же полномочия новых представительных органов существенно ограничивались.
   Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления» [70 - Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.] был направлен на укрепление экономических основ местного самоуправления. Он определил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущество), составляющих муниципальную собственность, в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществлялась с согласия органов местного самоуправления.
   Одновременно Указ определял, что полномочия местного самоуправления сверх установленного ограниченного перечня полномочий представительных органов осуществляются местной администрацией. Администрация явно ставилась выше представительных органов. Согласно Указу глава местного самоуправления председательствовал на заседании выборного представительного органа местного самоуправления, мог, как и другие должностные лица местного самоуправления, быть членом соответствующего представительного органа.
   Все эти меры, направленные на усиление роли местной администрации, были оправданы условиями острого противоборства различных групп политической элиты и ослабления центральной власти. Объективно же они уводили в сторону от строительства демократического реального местного самоуправления. Еще менее приближали к этой цели широкие полномочия по организации местного самоуправления, предоставленные главам исполнительной власти субъектов Федерации. Они негативно повлияли на сроки утверждения местного самоуправления.

6. Местное самоуправление по Конституции РФ 1993 г

   Огромное значение для системного определения демократической модели местного самоуправления имела Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.
   Не касаясь истории борьбы вокруг разных проектов новой Конституции РСФСР, работа над которыми продолжалась с разной степенью интенсивности с 1990 г., напомним, что проектом Конституции, который был поставлен на референдум и одобрен большинством его участников, стал проект Президента РФ. Предварительно проект прошел проработку на Конституционном совещании – широком собрании, созванном специально для обсуждения важнейшего правового и политического документа из представителей разных политических сил, территорий, ветвей и уровней власти, разных слоев общества. И именно здесь, на Конституционном совещании, высказывались подчас далеко не одинаковые точки зрения о путях развития российской государственности, именно здесь в острых дискуссиях оттачивались и формулы Конституции о местном самоуправлении.
   В первом же своем выступлении на заседании Конституционного совещания Б.Н. Ельцин заявил о необходимости смены советского типа власти: «Очевидно, – говорил он, – что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы» [71 - Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 2. С. 10.]. Таким образом, лозунг «Вся власть Советам» был снят с повестки дня. И не только в тактическом, но и в стратегическом плане. Советы уходили в историю, и уже на самом Конституционном совещании о них говорилось только в негативном плане, а когда речь заходила о позитивном опыте Советов, выступающего останавливали, напоминая, что принято политическое решение к Советам не возвращаться. Само наименование «Советы» было предано анафеме и не упоминалось в конституционном тексте, в том числе в тех статьях Конституции, где речь шла о местном самоуправлении.
   Глава Конституции о местном самоуправлении оказалась одной из самых дискуссионных. Делу отнюдь не способствовало отсутствие на совещании многих ведущих специалистов, знающих проблему и разрабатывавших ее долгие годы. Основным научным экспертом, судя по стенограмме, в группе, занимавшейся формулированием конституционных норм о местном самоуправлении – гл. VIII Конституции, оказался С.И. Шишкин – правовед из Иркутска. Главу «Местное самоуправление» он предлагал переименовать в главу «Местная власть и самоуправление». «Глава, – говорил он, – посвящена в большей степени местному самоуправлению… Но среда обитания – это местное сообщество как для местной власти, так и для самоуправления… Местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория – это местное сообщество, которое реализует себя через два канала – через местную власть, представительные органы, исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление» [72 - Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 7. С. 201, 202.].
   На вопрос участников совещания, чем отличается государственная власть, вводимая в качестве формы реализации функций местного сообщества, и власть вообще от местного самоуправления С.И. Шишкин четкого ответа дать не смог. По его мнению, «органы государственной власти по характеру, по направленности своей деятельности реализуют как бы более общий интерес, государственный интерес, проводят государственную политику. Органы местного самоуправления от этого дела освобождены. Их задача решать вопросы, связанные с созданием атмосферы компактного проживания людей в городах, поселках и так далее, т. е. она как бы направлена вовнутрь для самоорганизации, что ли, для самообеспечения характера деятельности. Но это достаточно тонкая материя: чем местная власть отличается от другой власти и чем местное самоуправление отличается от местной власти или от государственной власти» [73 - Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 1995. Т. 7. С. 204.]. Понять все это можно было, если учитывать, что Шишкин ратовал за местное самоуправление прежде всего как за непосредственно-общественное – за домовые комитеты, местные профессиональные объединения, разного рода внетерриториальные коллективы, спонтанно образующиеся для самостоятельного решения своих задач, и т. д. [74 - Там же. Т. 8. С. 241.] Здесь видны обрывки теорий прав естественной общины, общественной теории и прочих уже самодеятельных теорий местного самоуправления. Ясности в определении местного самоуправления, по поводу которого на совещании было много споров, это не принесло.
   В результате название главы «Местное самоуправление» оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а суждения о целесообразности разделения местной власти на две отвергнуты. Надо было вести речь не о разных «внутренних» состояниях «местного сообщества», а об организационных формах осуществления местного самоуправления, чего в Конституции решили не делать, оставив этот вопрос для регламентации в федеральном законе.
   С самого начала зазвучала разголосица в терминах, определявших ячейку местного самоуправления. Большие споры вызвало понятие «местное сообщество», которое применяется в Европейской хартии местного самоуправления. Против его употребления в Конституции (что и произошло в конце концов) выступили те, кто считал, что не следует в ней употреблять необьясненные новые термины и что этот термин не совсем российский [75 - Там же. Т. 13. С. 164, 165.]. Не приняты были понятия «население административно-территориальных единиц», «территориальные сообщества» и др.
   «Во всем мире существуют только две разновидности местного самоуправления, – говорил один из участников дискуссии, – городское и сельское. Третьего местного самоуправления не дано, и когда между городским и сельским предлагается, скажем, сельскохозяйственную территорию, условно, вклинивать, то, простите, получается несуразица» [76 - Там же. Т. 13. С. 146.]. Речь шла о судьбе сельского района. «Район включает в себя несколько сел, – возразил оппонент, – мы эту единицу уничтожим?»
   Прямого ответа не последовало. И не случайно – проблема существования района уже при доработке Конституции стала вырисовываться все острее. К тому же никакого перечня единиц, где осуществляется местное самоуправление, давать было также нецелесообразно. «Перечень действительно, с одной стороны, не полный, – говорил участник совещания, – а с другой стороны, он не закрыт, но если убрать перечень вообще, то мы предстанем перед жутким фактом…» «Если мы сейчас позволим сообществам определять территории, в которых они действуют, мы вообще вакханалию устроим в государстве» [77 - Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 1995. Т. 13. С. 147, 149.]. Речь, в сущности, шла опять об определении «территориальной единицы». «Если мы в тексте оставим «в территориальных единицах», – продолжал оратор, – то это будет именно так понято, как здесь у нас: вот мы вам выделяем участок, и на этой территории вы осуществляете местное самоуправление, а в остальных районах – государственная власть» [78 - Там же. Т. 13. С. 158.]. Между тем концепция власти, закладываемая в Конституции, заключалась в том, что государственная власть ограничена федеральными органами и государственными органами субъектов Федерации, а все, что ниже, – это местное самоуправление. В результате споров в Конституции появилась формулировка, отнюдь не дающая четкого представления, где же все-таки осуществляется местное самоуправление – «в городских и сельских поселениях и на других территориях» (ч. 1 ст. 131).
   Многие участники Конституционного совещания понимали, что организация местного самоуправления на новых началах тесно связана с изменениями в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации, которое, в свою очередь, «завязано» на проблемах сложившейся за многие десятилетия инфраструктуры, обслуживании населения бытовыми, коммунальными, культурными, медицинскими и другими предприятиями и учреждениями «соцкультбыта». «Проблемы реформы, проблемы перехода к реальному местному самоуправлению, – говорил один из участников дискуссии, – это в основе своей проблема административно-территориальной реформы, об опасности которой до сих пор продолжают говорить не только большевики… Эта проблема, на которую мы натолкнулись как на первейшую, но трогать ее опасно и колебать не нужно. Мы открываем движение к этому в общих статьях об отношениях между Федерацией и субъектами Федерации. Здесь это выльется в последней части статьи в формуле «с учетом мнения населения» [79 - Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 1995. Т. 19. С. 427.].
   В сущности, по всем вопросам, связанным с конституционным статусом местного самоуправления, на Конституционном совещании не было единого мнения. Однако надо отдать должное его радикальным защитникам – предлагаемые ими формулы «продавливались», несмотря на возражения оппонентов. Особенно характерна в этом отношении судьба одной из важнейших, если не самой важной, формулы Конституции об отделенности местного самоуправления от государства. Сначала решили записать: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно». Это решение вызвало протест группы, занимавшейся вопросами конституционного регулирования местного самоуправления. В своих доводах ее члены заметили тенденцию Конституционного совещания игнорировать бедственное положение местного самоуправления в России, нежелание определить конституционные гарантии его развития. Дело не просто в том, что местное самоуправление самостоятельно – это слишком слабая и неконкретная формула. Надо исходить из того, что понятие местного самоуправления шире понятия местной власти и не может быть включено в систему государственной власти. Хотя защитники местного самоуправления согласились с тем, что оно не может быть независимым от государства, они стояли на своем – нужно установить отделенность местного самоуправления от государственной власти как гарантии необратимости демократических преобразований, стабильности управления как условие того, что население не будет втянуто в кризисы государственной власти.
   Практики доказывали, что местное самоуправление – наименее защищенный уровень управления как со стороны федеральных властей, так и со стороны властей субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления в Конституции должны быть прописаны особенно тщательно.
   После уточнения формулы «об отделенности» Президент вошел в Комиссию конституционного арбитража. Один из его вопросов выглядел так: следует ли дополнить ст. 12 проекта положением о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти? Комиссия решила: согласиться с предложенным дополнением.
   Но формулу «местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти» позже оценили как недостаточно точную. Ведь местное самоуправление – это и прямая демократия на местном уровне, это и референдумы, опросы населения, и т. д., т. е. местное самоуправление во всем его функциональном содержании не может сопоставляться с органами государственной власти. Поэтому в конечном итоге в Конституции была закреплена формула о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
   Немалые дискуссии были и по поводу гарантий местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, наименования органов местного самоуправления и т. д. В результате конституционные формулы приобрели тот вид, который они имеют сейчас.

7. Разработка и принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

   До того как проект Конституции РФ был подготовлен, прошло несколько месяцев, насыщенных событиями, борьбой политических сил, стоявших за разные пути социальных преобразований.
   Референдум по Конституции, одобрение ее большинством голосующих, выборы Федерального Собрания, прошедшие в декабре 1993 г., во многом разрядили грозовую обстановку. Вместе с тем административную практику управления на местах пришлось переделывать довольно долго. Конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, требовали законодательной конкретизации. Движение по пути, предложенному Конституцией, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым, подверженным влиянию давно сложившихся и реанимированных накануне принятия Конституции традиций.
   Нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гарантией против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.
   Работа над проектом нового федерального закона о местном самоуправлении началась еще в Верховном Совете РСФСР, избранном в марте 1990 г. К августу 1993 г. был подготовлен первоначальный документ.
   К тому времени в связи с подписанием Федеративного договора и соответствующими изменениями в Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов было отнесено определение общих принципов местного самоуправления. Поэтому были подготовлены федеральные основы местного самоуправления. В рабочую группу по подготовке этого документа входили профессор К.Ф. Шеремет, доктор юридических наук М.А. Краснов, кандидат юридических наук из Омска А.И. Костюков и другие специалисты.
   При разработке проекта рабочая группа исходила из принципа преемственности действующего Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и подготавливаемых Основ, поиска таких форм правового регулирования в сфере местного самоуправления, которые, с одной стороны, не нарушали бы права и интересы субъектов Федерации, а с другой – позволяли обеспечить федеральную защиту основных начал местного самоуправления и гарантии для его развития.
   В проекте давалась характеристика территориальной основы местного самоуправления как территории в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов и других административно-территориальных единиц, образуемых в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах. Устанавливались формы осуществления местного самоуправления населением через представительные органы – Советы и исполнительные – местную администрацию, а также непосредственно через местные референдумы, сходы, собрания жителей и через органы территориального общественного самоуправления. Определялись виды правовых актов, составляющих нормативную базу местного самоуправления.
   Закреплялось право органов местного самоуправления на достаточные и соразмерные государственным социальным стандартам материально-финансовые ресурсы. Давались характеристика муниципальной собственности и установка на определение объектов муниципальной собственности при разграничении государственной собственности с учетом их значимости для обслуживания населения данной территории. Определялось, что полномочия местной администрации по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью устанавливаются соответствующими Советами. Закреплялось право местных сообществ свободно распоряжаться принадлежащим им имуществом.
   Устанавливалось право органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать и утверждать местный бюджет, определялись гарантии, обеспечивающие самостоятельность бюджета (наличие собственных бюджетных доходов и достаточный уровень закрепленных доходов, запрет на изъятие свободных остатков средств и др.). Предусматривалось право органов местного самоуправления образовывать внебюджетные и валютные фонды, участвовать в кредитных отношениях, получать платежи за пользование природными ресурсами.
   Закреплялся принцип формирования Советов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Предусматривалась возможность для немногочисленных местных сообществ по их решению не образовывать представительный орган. Устанавливался принцип ответственности исполнительных органов местного самоуправления (местной администрации) перед представительными (Советами).
   При определении организационных основ местного самоуправления предлагались некоторые новые подходы. Учитывая, что район представляет собой не единое местное сообщество, а совокупность таких сообществ, допускалась возможность формирования районного Совета не только путем прямых выборов непосредственно населением, но также путем избрания его состава сельскими, поселковыми, городскими городов районного значения Советами. Предлагалось несколько вариантов замещения должности главы местной администрации (избрание гражданами, избрание соответствующим Советом, назначение Советом по контракту по результатам конкурса). При этом в проекте давался не исчерпывающий, а лишь рекомендательный перечень вопросов, составляющих организационную основу местного самоуправления, который не должен был ограничить субъектов Федерации в поиске и использовании других организационных форм работы органов местного самоуправления и путей их образования.
   При определении предметов ведения органов местного самоуправления приводились примерные перечни вопросов местного, а также государственного значения, которые решаются либо непосредственно органами местного самоуправления, либо с их участием, формы и условия такого участия в решении вопросов государственного значения (делегирование отдельных государственных функций, привлечение к реализации федеральных, региональных программ).
   Кроме того, устанавливались правовые предпосылки для объединения усилий указанных органов на договорной основе по вопросам, представляющим взаимный интерес, а также для объединения в ассоциации с целью взаимопомощи и обеспечения межтерриториальных интересов.
   Регламентируя правовую защиту местного самоуправления, проект устанавливал обязательность исполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, закрепляя принцип ответственности, в том числе имущественной, за причиненный местному сообществу ущерб, предусматривал судебную защиту прав органов местного самоуправления, обязательность рассмотрения государственными органами официальных предложений местных сообществ, установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительных социальных гарантий руководителям и другим должностным лицам органов местного самоуправления.
   В проекте предполагалось закрепить положения об осуществлении надзора за исполнением законодательства органами местного самоуправления и их подразделениями. По традиции устанавливалось право вышестоящих Советов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае принятия Советом решения или местной администрацией акта, нарушающих законодательство, соответственно отменить это решение или акт. Закреплялось положение об ответственности Советов и местной администрации перед местным сообществом, а также об ответственности за нарушение Конституции РФ, конституции республики, входящей в ее состав, законодательства вплоть до досрочного прекращения полномочий Совета или местной администрации.
   Предполагалось при дальнейшей работе над проектом обсудить вариант формирования местной администрации на принципах как единоначалия, так и коллегиальности. При этом не отвергалась возможность того, что возглавляющий местную администрацию коллегиальный орган может быть избран соответствующим Советом как из числа депутатов Совета, так и из лиц, не являющихся депутатами. Изучался вариант, в котором одной из гарантий самостоятельности местного бюджета предлагалось записать не «достаточность уровня закрепленных доходов», а «уровень закрепленных доходов, обеспечивающий не менее 70 % всей доходной части бюджета».
   Намечалось продолжить работу над формулировками положений о муниципальной собственности, по вопросу установления уровня Советов, до которого допустимо совмещение поста председателя Совета и главы местной администрации, по процедуре досрочного прекращения полномочий Советов в случаях неоднократного нарушения ими Конституции РФ, конституций республик в ее составе, законов и других правовых актов субъектов Федерации, а также по некоторым другим вопросам.
   Подготавливая проект, разработчики исходили из того, что его принятие повлечет за собой достаточно долговременный переходный период, необходимый субъектам Российской Федерации для подготовки собственных законов и иных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления на соответствующих уровнях.
   Практика применения Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» подтвердила иллюзорность оснований полагать, что один этот Закон способен решить все проблемы и отрегулировать весь круг отношений в сфере местного самоуправления. Исходя из этого, разработчики предлагали одновременно подготовить согласованный с соответствующими комиссиями и комитетами Верховного Совета РФ полный перечень сопутствующих нормативно-правовых актов, которые необходимо принять, а также тех действующих актов, в которые нужно внести соответствующие изменения и поправки. Намечалось, что этот перечень будет рассмотрен и утвержден Верховным Советом, будут назначены комитеты и комиссии, ответственные за подготовку, внесение изменений и поправок в определенные акты, а также сроки их принятия. Одновременно предполагалось разработать Федеральную программу поддержки и развития местного самоуправления.
   Как видно из содержания подготовленного проекта, он не подтверждал тезис о том, что Советы не поддаются реформированию. Наоборот, он свидетельствовал о возможности, исходя из реального положения дел, постепенного движения вперед по пути совершенствования и утверждения местного самоуправления на основе местных Советов. Однако этой простой логике противостояла логика политической борьбы, временно вообще закрывшая дорогу работе над проектом Основ законодательства о местном самоуправлении, возобновившейся только после принятия новой Конституции РФ и на ее основе.
   Появились многочисленные проекты федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, в том числе подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики с участием Союза российских городов и Российского союза местного самоуправления; группой депутатов Государственной Думы И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, Л.B. Олейник и другими; еще одной группой депутатов в составе А.А. Долгополова, В.А. Пахомова, Н.А. Вервейко, B.Л. Таланова и П.А. Медведева; Президентом РФ. Дискуссия в конце концов свелась к двум проектам – президентскому (в основе своей он был подготовлен Министерством по делам национальностей) и разработанному группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым. (Второй «депутатский» проект по своему содержанию больше примыкал к президентскому.) Главное отличие проекта И.В. Муравьева от президентского проекта состояло в том, что он в большей мере исходил из реалий, был нацелен на спокойную, без революционных встрясок перемену в организации местного самоуправления. Президентский же проект страдал излишним радикализмом, намечая преобразования в организации местного самоуправления без достаточного учета объективных возможностей их осуществления. При этом оба проекта нельзя было признать полностью отвечающими конституционным положениям.
   Проект И.В. Муравьева, закрепляя сложившееся административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации в качестве территориальной основы организации системы местного самоуправления, противоречил ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, которая не связывает территории, где осуществляется местное самоуправление, с административно-территориальными единицами, а предполагает возможность осуществления местного самоуправления и на других территориях, не являющихся административно-территориальными единицами.
   Одновременно проект устанавливал «административную связь муниципальных образований», т. е. фактически предусматривал соподчиненность органов местного самоуправления различных степеней. Это находилось (как затем отмечалось в заключении на проект, направленный в Госдуму Президентом РФ) в прямом противоречии с конституционными принципами местного самоуправления, закрепленными в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ. Причем устанавливаемая проектом «административная связь муниципальных образований» закрепляется по всему тексту проекта, в частности при регулировании вопросов территории местного самоуправления, бюджетных прав органов местного самоуправления и др.
   В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. При этом местные бюджеты каждого звена самоуправления должны были быть действительно самостоятельными, а не являться составной частью консолидированного бюджета субъекта Федерации либо вышестоящего уровня местного самоуправления, как это предусматривалось в проекте.
   Устанавливаемые законопроектом права органов государственной власти субъектов Федерации обеспечивать сбалансированность доходов и расходов бюджетов районов, городов республиканского, краевого, областного значения, а органов местного самоуправления районов и городов – сбалансированность доходов и расходов административно связанных с ними административно-территориальных единиц можно устанавливать лишь в сочетании с конституционным принципом самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов всеми органами местного самоуправления.
   Были в проекте И.В. Муравьева и другие недостатки.
   Но не меньше, а больше их было в президентском проекте, который был направлен не столько на создание соответствующей современным условиям системы местного самоуправления, что декларировалось в его ст. 1, сколько на переструктурирование территории страны по «местным сообществам». С правовой точки зрения это не соответствовало Конституции РФ, оперирующей понятиями «граждане», «население» и не предусматривающей создания никаких местных сообществ. Кроме того, предлагаемое переструктурирование могло дестабилизировать и без того неустойчивую ситуацию на местах.
   Выходило за рамки Конституции РФ и устанавливаемое проектом членство в местных сообществах. По Конституции РФ определение территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, производно от населения этих территорий (ст. 131). При этом никак не ограничиваются права населения на участие в местном самоуправлении. Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления безотносительно к их членству в местном сообществе.
   Противоречивы и непоследовательны были положения проекта о территориальных пределах местного самоуправления. Если придерживаться закрепленных в Конституции РФ принципов территориального устройства местного самоуправления, то любой город следует считать самоуправляющейся территорией (ст. 131). Городские органы самоуправления не являются органами государственной власти, поскольку по правилу, установленному ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем согласно ст. 65 Конституции РФ города Москва и Санкт-Петербург в качестве городов федерального значения являются субъектами Федерации, а органы управления ими суть органы государственной власти (ст. 77 Конституции РФ). Проект закона, оставляя на общегородском уровне в Москве и Санкт-Петербурге органы государственной власти, переносил функции самоуправления на субгородской уровень, предусматривая создание «местных сообществ» внутри этих городов.
   В явно гипертрофированном виде «поселенческий» принцип организации местного самоуправления устанавливается в проекте для сельской местности. Особенно не повезло сельскому району, который, согласно проекту, упразднялся. Это тоже не соответствует ст. 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется не только в городских и сельских поселениях, но и «на других территориях».
   Одна из особенностей президентского проекта состояла в том, что в случае финансовой несостоятельности муниципальной власти предусматривалось введение на соответствующей территории государственного управления. Эта идея потом нашла свое решение в позднейшем статутном акте.
   Неудачна была попытка регламентировать передачу полномочий органов местного самоуправления вверх – органам государственной власти – «в случае невозможности решения» отдельных вопросов органами самоуправления. Эта слишком неопределенная для закона норма двусмысленна по своему содержанию. Указывалось на отсутствие материальных и финансовых ресурсов как на причину передачи полномочий, в силу которой органы государственной власти обязаны принять передаваемые им полномочия. Однако здесь же устанавливалось правило, согласно которому предложения органа местного самоуправления «рассматриваются» органами государственной власти для ответа. Каким должен быть ответ – зависит от органа госвласти. Оставалось непонятным – в обязательном ли порядке принимаются предложения органов местного самоуправления или им можно отказать. В целом проблема передачи решена была так, что полномочия органа местного самоуправления могли быть полностью поглощены органами госвласти, что противоречило Конституции.
   В проекте не удалось определить систему органов (хотя бы ее основные принципы, если учитывать, что конкретные виды органов определяются субъектами Федерации). Здесь указывалось, что местное сообщество образует органы местного самоуправления, наделяя их представительными, распорядительными, исполнительными, контрольными и другими полномочиями. Какие органы обладают этими полномочиями – оставалось неясным. Поскольку в проекте названы были лишь «представительные» функции органов самоуправления «вообще», проект допускал возможность отсутствия представительных органов местного самоуправления, вместо которых, выполняя их функции, будут действовать главы администраций или какие-либо другие органы, свободу выбора которых проект предоставлял «местному сообществу». Но если в достаточно крупном «местном сообществе» не предполагались представительные органы, о существовании здесь местного самоуправления не могло быть и речи.
   Содержание раздела проекта, в котором вводилась идея установления переходного периода для осуществления реформы местного самоуправления, в значительной мере являлось ненормативным, во многом носило поручительский либо рекомендательный характер. В этом разделе сверх меры были представлены отсылочные нормы, что само по себе снижало регулятивное значение проекта. В достаточно императивной форме субъектам Федерации предлагалось отказываться от районного деления. Такой подход представлял собой вторжение в сферу законодательного регулирования субъектов Федерации.
   В проекте было еще немало нелогичных, внутренне противоречивых, необоснованных норм и положений. И тем не менее Всероссийское совещание по вопросам местного самоуправления, проведенное 17 февраля 1995 г., рекомендовало Государственной Думе именно его принять за основу. Государственная Дума, рассмотрев все внесенные на ее рассмотрение проекты, тем не менее приняла в первом чтении тот, который был разработан группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым.
   Затем за доработку проекта взялся Комитет Госдумы по местному самоуправлению. В результате был принят закон, сохранивший немало положений проекта И.В. Муравьева, но существенно обновленный. Принятый 28 августа 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представлял собой прогрессивный документ, закрепивший новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого Закона начался процесс системного правового регулирования местного самоуправления.

8. Разработка и принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

   В процессе применения Федерального закона № 154-ФЗ в него вносились уточнения и дополнения, последние из которых, принятые в 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного самоуправления (МС) перед органами государственной власти – федеральными и региональными – за принятие решений, противоречащих законодательству, и расширили полномочия органов государственной власти РФ в области МС.
   Однако все внесенные за время действия Закона поправки не носили принципиального характера и не могли исчерпать объективной потребности в его существенном обновлении. Уже вскоре после его принятия стали высказываться суждения о необходимости подготовки новой редакции документа. Например, в начале 1998 г. на общероссийской конференции, посвященной вопросам государственного строительства, секцией этой конференции по местному самоуправлению был подготовлен проект резолюции, в котором содержался пункт о целесообразности разработки новой редакции закона о местном самоуправлении. Тогда этот пункт подвергся критике и был отвергнут. Но проблема не была исчерпана. Жизнь снова и снова выдвигала ее в повестку дня. Она обсуждалась в научных публикациях, заявлялась на различных представительных форумах. Официальная же позиция по этому вопросу до поры до времени заключалась в отрицании целесообразности пересмотра действующего акта.
   В апреле 1999 г. был опубликован проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации. Широкого обсуждения он не получил, хотя государственные органы стремились привлечь к нему общественное внимание. В мае того же года Министерство региональной политики – тогдашний главный «государственный куратор» местного самоуправления – провело круглый стол с участием ученых по проблемам местного самоуправления. Он выработал рекомендации, в которых констатировал, что в нынешних условиях нет необходимости изменять концепцию организации местного самоуправления, положенную в основу Федерального закона 1995 г. Радикальные изменения принципиальных положений Закона могут повлечь неуправляемые процессы и нарушить наступательный ход реформы… Изменения и дополнения в Федеральный закон целесообразно вносить «точечно» и последовательно по мере выявления на практике проблем организации и деятельности местного самоуправления и наличия сложившихся представлений о способах их решения. Значительная часть неурегулированных Федеральным законом вопросов может и должна решаться другими федеральными законами в сфере местного самоуправления. Заняв такую позицию, участники круглого стола в то же время определили круг первоочередных вопросов, требующих уточнения посредством изменения и дополнения Федерального закона о МС, которые, по сути, вели к его существенному обновлению. Это уточнение формулировок основных понятий и терминов, пределов правового регулирования организации и деятельности МС, компетенции муниципальных образований, особенностей местного самоуправления в сельской местности, городах федерального значения, установления территорий муниципальных образований, статуса представительных органов местного самоуправления и др.
   В октябре 1999 г. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации были утверждены Указом Президента РФ, а на их основе Правительство РФ в декабре того же года утвердило Федеральную целевую программу государственной поддержки развития местного самоуправления, рассчитанную на 15 лет. И в том, и в другом документе отмечалось позитивное значение Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и одновременно признавалась необходимость его совершенствования. Вопрос о том, как, в какой форме это надо сделать, оставался открытым. Вместе с тем ставилась задача выработать стратегию законодательной деятельности в области МС.
   С начала 2000 г., после смены политического руководства страны, эта стратегия, как и вся государственная политика в области местного самоуправления, стала рассматриваться в контексте решения более общей проблемы разбалансированности государственного управления. Никто не подвергал сомнению сформулированные в указанном документе направления этой политики, но никто и не торопился проводить их в жизнь. Принятый документ остался в стороне. Дискуссии начались как бы «заново». Стали высказываться идеи о необходимости реформы всей системы власти, о пересмотре не только Закона о местном самоуправлении, но и Конституции РФ.
   Примечательным эпизодом в борьбе мнений стало письмо В.В. Путину губернаторов Новгородской, Белгородской и Курганской областей, написанное в феврале 2000 г. «Как свидетельствует исторический опыт России, – говорилось в этом документе, – обширность территории, малая плотность населения в сочетании со сложной военно-политической обстановкой на границах требуют сильной централизованной системы государственного управления». Чтобы создать эту систему, авторы письма предлагали по-новому построить государственный механизм и изменить направление экономических реформ. Что касается местного самоуправления, то его, по мнению губернаторов, надо ограничить уровнем микрорайонов, уличных комитетов и деревень. Органы власти районного и городского уровня включаются в систему органов государственной власти. Руководители этих органов назначаются главой субъекта РФ с согласия собрания представителей, состоящего из депутатов представительных органов власти, делегатов профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, ветеранских и других общественных организаций, а также партий, общественно-политических движений и трудовых коллективов.
   Эти и им подобные идеи основывались на нарождавшихся в обществе устремлениях к усилению роли государства в регулировании социальных и экономических процессов, ограничению «либерального беспредела», стабилизации жизни. Это вызывало ответную реакцию приверженцев продолжения радикального либерального курса, опору которого составляла Конституция. Естественно, что логика этой политической борьбы не могла не затронуть местное самоуправление как один из институтов конституционного строя. И с какого-то момента в спор о том, нужна ли новая редакция Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, была привнесена «конституционная компонента».
   Причем даже если кто-то высказывался в пользу пересмотра закона, не связывая обновление документа с изменением Конституции, считалось, что этот замысел все равно не может не затрагивать реформу Основного закона.
   Опасением возможности внеконституционного пути реформирования местного самоуправления оправдывалась позиция, не допускавшая пересмотра Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. На парламентских слушаниях по проблемам законодательства о местном самоуправлении, на «круглом столе» в Конгрессе муниципальных образований, состоявшемся в январе 2001 г., был поднят вопрос, в том числе автором этих строк, о необходимости подготовки новой редакции федерального закона вне связи с изменениями Конституции. Однако, оценивая результаты дискуссий, Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов и Российский союз местных властей приняли совместное решение о нецелесообразности подготовки в настоящее время новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении, изменяющей его основные правовые понятия и нормы. Что такое «основные понятия и нормы», которых нельзя касаться, ясности не было. Резолюция не связывала их с конституционными установлениями.
   Примерно в то же время появился аналитический документ, основательно критикующий действующий Федеральный закон о местном самоуправлении и практику его применения, подготовленный специалистами Отдела по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента РФ и Конгресса муниципальных образований при участии экспертов Совета Европы. По сути, это была логичная и аргументированная программа замены действующего Закона новым актом, однако ее авторы настаивали только на «внесении соответствующих изменений и дополнений» в документ. На такой позиции стояли и объединения муниципальных властей, выступавшие в пользу «точечных» модификаций Закона.
   Хотя Закон 1995 г. был результатом компромисса разных политических группировок, на нем лежал отчетливый отпечаток усилий «младореформаторов», не видевших или не желавших видеть всех сложностей переустройства России и неоправданно рассчитывавших на некий автоматизм осуществления радикальных демократических лозунгов. Закон был принят как бы в расчете на то, что «внедрять в России местное самоуправление, осуществлять местную власть будут исключительно самоотверженные, принципиальные, убежденные, одинаково мыслящие сторонники местного самоуправления. Но так не бывает. Если бы это было возможно, законы (о местном самоуправлении. – В.В.) были бы не нужны вовсе» [80 - Не любит быстрой езды тот, на ком ездят. Интервью с Д. Козаком //Газета. 2002. 8 октября.].
   В Законе содержалось слишком размытое определение местного самоуправления. В результате в Федеральном Собрании, в Правительстве РФ, в региональных структурах, в муниципальных образованиях понимание местного самоуправления было неодинаковым, что отнюдь не способствовало его последовательному применению.
   Закон был ориентирован главным образом на городское самоуправление. Этот акт не учитывал особенности местного самоуправления в сельской местности, ограниченные возможности сельских муниципальных образований в решении установленного круга вопросов местного значения. Он не принимал также во внимание специфику местного самоуправления в малых городах и поселках. Кроме того, документ недостаточно четко разграничивал сферу деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, что приводило на практике к перманентным спорам и конфликтам.
   Документ носил расплывчато-рамочный характер, поскольку намечал решение важных вопросов территориального устройства и порядок функционирования местного самоуправления лишь «пунктиром» или вообще уходил от их решения, отдавая его на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и самого населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и конкретизируют Федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно сократили число муниципальных образований, главным образом сельских. Как правило, региональные власти ограничивали самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, наталкивались на их сопротивление, что приводило к перманентной неоправданной борьбе разных уровней публичной власти за обладание ресурсами и полномочиями.
   Непрочным оказался расчет и на инициативу населения. Жители городов и сел не смогли освоить предоставленные законом муниципальные свободы. В частности, оказалось слабо востребованным право определения структуры органов местного самоуправления. «Наивное представление о способности населения, которое десятки лет воспитывалось в иерархической тоталитарной системе, не требовавшей от граждан особых размышлений о структуре власти и взаимоотношении ее ветвей между собой, не выдержало испытаний жизнью. В реальности этим процессом управляют, за редким исключением, главы муниципальных образований, получившие мощный властный и административный ресурс в период с 1993 по 1996 гг., когда местные Советы были распущены Указом Президента и в течение трех (кое-где и четырех) лет местное самоуправление осуществлялось единолично назначенными главами администраций» [81 - Основы Европейской хартии местного самоуправления: Метод, пособие для вузов. М., 2000. С. 41.].
   По многим параметрам Федеральный закон был декларативен. Многие его важнейшие установления не подкреплялись правовыми механизмами их реализации и не действовали. Норма о необходимости передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов, необходимых для осуществления возлагаемых на них государственных полномочий, не была гарантирована какими-либо процедурами. Она просто воспроизводила требование Конституции РФ. И поскольку другие законы, определяющие порядок и условия передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, не принимались, не было никаких препятствий (кроме общей нормы Конституции) для возложения на муниципалитеты все новых и новых обязательств, ставивших их на грань банкротства.
   Закон нужно было менять. В сущности, к этому выводу пришла рабочая группа, занимавшаяся вопросами местного самоуправления в рамках Государственного совета. Однако некоторые из предлагавшихся ею решений вызывали возражения с точки зрения их конституционности. К тому же становилось все более очевидным, что назревшие перемены в правовом положении местного самоуправления необходимо рассматривать в контексте общей проблемы разграничения полномочий и ответственности между всеми уровнями власти.
   В июне 2001 г. при Президенте РФ была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления во главе с заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козаком. С этого момента разработка правовых проблем местного самоуправления резко ускорилась. При этом определение путей муниципальной реформы велось с учетом установки на неизменность Конституции Российской Федерации. Как показали позднее результаты деятельности комиссии, ей нельзя было отказать в гибкости осмысления конституционных идей. При всем том текст Конституции оставался нетронутым. Вопросы о ее уточнении комиссия не поднимала и отвергала всякие упреки в неконституционности тех или иных ее предложений.
   В апреле 2002 г. В.В. Путин в очередном президентском Послании Федеральному Собранию затронул проблемы местного самоуправления. Он отметил, что в течение длительного времени федеральные власти практически не уделяли внимания местному самоуправлению. Это в конечном итоге негативно сказалось на жизненном уровне населения. Президент назвал одним из источников сложившейся ситуации низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации лишь в малой степени согласованы с реальным состоянием местного самоуправления. В Послании были обозначены насущные вопросы развития местного самоуправления и заявлено, что они должны быть отражены в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Без дееспособного местного самоуправления, – подчеркнул В.В. Путин, – эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны».
   Таким образом, в споре о том, необходима или нет новая редакция Федерального закона о МС, была поставлена точка. Это не значит, что идея радикального обновления Федерального закона с этих пор перестала вызывать сомнения у кого бы то ни было. Но официальные и «полуофициальные» структуры, в том числе Конгресс муниципальных образований, теперь руководствовались установкой Президента. И Комиссия Д.Н. Козака тоже готовила свои предложения, опираясь на эту установку. Существенным идейным подспорьем в ее работе стала Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятая в августе 2001 г. Правительством РФ. В этой Программе шла речь о возможности законодательного закрепления на федеральном уровне особенностей муниципальных образований разных типов (уровней), минимального набора для этих образований предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, уточнения перечня вопросов местного значения и др.
   В Комиссии было создано восемь рабочих групп, в том числе по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, по вопросам межбюджетных отношений, по вопросам социально-культурного развития и др. Они провели огромную аналитическую работу, изучили более двухсот законов, подготовили заключения и предложения о поправках к важнейшим нормативным актам.
   Ощутимым промежуточным результатом работы Комиссии стала концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, подготовленная рабочей группой по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления (далее – Концепция). Она была представлена Президенту РФ в конце мая 2002 г.
   В документе содержались заявления о неизменности положений Конституции РФ, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней власти, и в то же время констатировалось, что Конституция оставляет простор для гибкого подхода к формированию эффективно функционирующей модели взаимодействия уровней власти, «соответствующей запросам гражданского общества». Таким образом, речь шла о новом, отвечающем потребности времени, прочтении Основного закона. Суть его состояла в обосновании необходимости упрочения единства функционирования механизма федеративного государства, наполнения общих принципов организации местного самоуправления «федеральным» содержанием.
   Что касается местного самоуправления, то Концепция не ограничилась собственно полномочиями органов местного самоуправления. Она затронула и условия их оптимального разграничения и реализации, включающие территориальное устройство, организационные и финансовые основы местной власти. Исходя из необходимости одновременного решения двух задач – приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований, авторы Концепции предложили предусмотреть в федеральном законодательстве два типа муниципальных образований. Один – сельские и городские муниципалитеты, другой – муниципальные округа.
   Структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно, однако в федеральном законе необходимо определить несколько моделей. «Минимальный набор» полномочий муниципалитетов должен включать в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению. Для реализации этих полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем кроме существующих к ним должны быть отнесены фиксированные ставки «сквозных» налогов (в частности, подоходного).
   Муниципальные округа включают территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Условия и порядок образования и преобразования муниципалитетов и округов устанавливается федеральным законом.
   Представительный орган муниципального округа формируется из выборных лиц муниципалитетов. Глава округа не избирается. Для управления муниципальным хозяйством нанимается на контрактной основе управляющий.
   Округа осуществляют на своей территории муниципальные функции и переданные государственные полномочия. Им могут быть поручены непосредственно федеральным законом на долгосрочной (постоянной) основе полномочия органов государственной власти в социальной сфере (например, в сфере здравоохранения и образования).
   Эти идеи не носили правового характера. Они должны были получить обкатку при подготовке новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но поскольку их содержание предопределяло серьезное реформирование местного самоуправления, они сразу попали в центр внимания региональных и муниципальных властей. К сожалению, население муниципальных образований, общественные структуры не приняли участия в обсуждении идей, напрямую затрагивающих их интересы.
   По инициативе Совета Федерации Концепция обсуждалась в нескольких федеральных округах с участием законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и представителей муниципальных органов. Свои официальные отзывы на Концепцию прислали в федеральный центр около 60 субъектов Федерации. Суждения по поводу документа были прямо противоположными – одни поддерживали его, другие считали неприемлемым. Однако более половины субъектов Федерации все же поддержали Концепцию. Окончательно судьба ее могла решиться только после воплощения в формулы закона. Поэтому Комиссия подготовила концепцию новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении. «Доводку» ее осуществил Конгресс муниципальных образований силами своих аналитических структур при участии Центра фискальной политики, а Президент одобрил.
   В рамках Комиссии была образована рабочая группа, вплотную занявшаяся подготовкой законопроекта [82 - Она была создана по совместному распоряжению заместителя руководителя Администрации Президента РФ и руководителя Аппарата Правительства РФ. В ее состав вошли: В.В. Шипов – заместитель министра экономического развития и торговли РФ (руководитель группы); РЗ. Алтынбаев – председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления; A.П.Белоусов – мэр г. Твери; В.И. Васильев – главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Л.В. Гильченко – заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе; А.А. Замотаев – начальник отдела по проблемам местного самоуправления Главного территориального управления Президента РФ; С.А. Картанова – начальник юридического отдела администрации г. Сарова Нижегородской области; В.А. Кирпичников – председатель правления Конгресса муниципальных образований РФ; А.М. Лавров – заместитель руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ; B.C. Мокрый – председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления; Ю.А. Петров – профессор юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета; В.Е. Позгалев – губернатор Вологодской области, член Государственного совета РФ; B.А. Черников – консультант Центра фискальной политики; А.Н. Широков – руководитель Департамента Минэкономразвития РФ.]. Возглавил группу В.В. Шипов – заместитель министра экономического развития и торговли, работавший до назначения на эту должность секретарем Конгресса муниципальных образований. Д.Н. Козак осуществлял общее руководство работой. Именно он давал установки по наиболее важным и сложным вопросам подготовки документа.
   С начала июля и до середины сентября рабочая группа успела определить структуру проекта, перечень и названия статей, сформулировать в первом приближении нормы большинства его глав. Ее почти ежедневные заседания проходили в обстановке свободных дискуссий с участием экспертов из различных государственных и негосударственных структур.
   В середине сентября 2002 г. пленарные заседания группы были прекращены, и последующая работа с законопроектом перешла в руки нескольких аппаратных специалистов. На этапе, когда идеи реформы местного самоуправления начали обретать вполне конкретные очертания, стала проявляться ее политическая составляющая. В борьбу за и против перемен вступили силы, соотношение которых нельзя было не учитывать, формулируя документ, затрагивающий организацию публичной власти. Объем проекта значительно увеличился. В законопроект вошел обширный экономический раздел, глава об особенностях местного самоуправления и подробнейшие переходные положения. Многие статьи получили новую редакцию, заметно отличавшуюся от первоначальной, подготовленной полным составом рабочей группы.
   До официального представления в Государственную Думу законопроект подвергался правке в связи с его неоднократными обсуждениями на различных региональных и федеральных форумах. Наиболее значимыми стали обсуждения в палатах и комитетах Федерального Собрания, в Государственном Совете и Конгрессе муниципальных образований.
   Первая открытая презентация документа состоялась на парламентских слушаниях в Государственной Думе 10 октября 2002 г. Рассматривалась не окончательная версия законопроекта, но и не тот ранний черновой вариант, дискутировавшийся еще до слушаний. Выступавшие – а это были депутаты Госдумы, руководители муниципальных и региональных органов власти, ученые – говорили
   о достоинствах и недостатках проекта, вносили концептуальные замечания. В частности, речь шла о неприемлемости унифицированного подхода к определению системы и структуры органов местного самоуправления, о том, что преимуществ в существующем организационном многообразии самоуправления больше, чем в его единообразии. Ораторы приводили доводы в пользу постепенности территориальных преобразований, отмечали необходимость своевременного решения вопросов межбюджетных отношений, высказывали сомнения в том, что устанавливаемые проектом полномочия муниципальных образований будут реально обеспечены финансами. По сути дела, слушания были пробой на прохождение законопроекта в Государственной Думе. Результатом их слушаний стала резолюция, принятая редакционной комиссией (не самими участниками слушаний в их полном составе), одобрившая «в основном» концепцию законопроекта и перечислившая высказанные замечания. В сущности, эта резолюция открывала дорогу официальному внесению законопроекта в парламент и предвосхищала отношение к нему со стороны Госдумы. Попытки некоторых членов редакционной комиссии внести в резолюцию рекомендации, направленные на уточнение концепции проекта, успеха не имели.
   В тот же день законопроект в несколько измененном виде должен был рассылаться членам Государственного совета, собиравшимся его обсудить на заседании 23 октября 2002 г. Там действовала своя рабочая группа по проблемам местного самоуправления, руководимая С. Собяниным. К заседанию Государственного совета рабочая группа представила доклад, подготовленный на основе материалов, поступавших из регионов. В нем констатировалось, что часть предложений субъектов Федерации уже нашла отражение в законопроекте. Это предложения: об отнесении полномочий по утверждению перечня и границ муниципальных районов к компетенции субъектов Федерации (в Концепции речь шла об утверждении состава территорий и границ таких муниципальных образований Правительством РФ); о детальной проработке взаимоотношений между уровнями муниципальной власти и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о порядке формирования представительных органов районов на основе прямых выборов (в проекте, представленном для обсуждения, в отличие от Концепции предусматривалась возможность формирования этих органов не только из числа депутатов и глав поселений, но и путем прямых выборов); о детальном разграничении доходных источников и расходных полномочий между бюджетами муниципальных образований различных уровней; об усилении контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, повышении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением и др.
   Вместе с тем в докладе рабочей группы Госсовета указывалось, что предложенные проектом процедуры контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления недостаточны. «Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, – говорилось в нем, – входит в важнейшие конституционные обязанности государства. Это право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на медицинское обслуживание, социальную помощь, общественную безопасность. Обязанности по обеспечению этих прав в значительной степени возложены государством на органы местного самоуправления – соответственно государство не может самоустраняться от непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан. Отсутствие таких рычагов – не демократия, а вседозволенность и безответственность. Однако в предлагаемом проекте закона процедура временного изъятия отдельных функций муниципальных образований крайне затруднена.
   Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций, передаваемых органам местного самоуправления, для чего требуется обеспечить свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам. В проекте закона должны быть не только четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению конституционных прав граждан, а также временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий или бездействия органов местного самоуправления, но и упрощены сами эти механизмы – с целью создания возможности оперативной реакции органов государственной власти на возникающие критические ситуации».
   Государственный совет в целом поддержал подготовленный законопроект. Решающее значение на это решение оказала позиция Президента, который снова подтвердил необходимость реформы местного самоуправления. «На плечи местной власти должно лечь решение многих тяжелейших социально-экономических вопросов, – сказал В.В. Путин. – Однако эта власть по-прежнему зависает между гражданами и государством, а в некоторых регионах местное самоуправление как институт фактически отсутствует… По сути дела, нам предстоит принять революционные решения, которые повлияют на всю структуру власти». На критическое замечание о том, что нельзя местное самоуправление в регионах подгонять «под единую матрицу», В.В. Путин заявил: «Единую матрицу» налагать на всю страну, конечно, нельзя, но создать единые правила при учете многообразия всех субъектов можно… И я призываю именно к этому».
   На заседании Госсовета выступили 12 руководителей регионов. В.В. Путин, отмечая, что обсуждаемый вопрос чрезвычайно важен, сказал, что готов встретиться отдельно с каждым из губернаторов, кто не успел выступить на самом заседании. Сведений о том, состоялись ли такие встречи и о чем на них шла речь, если они состоялись, нет. Однако некоторые из присутствовавших на заседании региональных лидеров высказали свое резкое неприятие законопроекта в прессе. «Я и мои коллеги на местах, – говорил в интервью «Парламентской газете» губернатор Владимирской области Н. Виноградов, – рассчитывали на то, что будет избрана эволюционная модель реформирования, которая позволит и преемственность законов обеспечить, и ценные наработки в этой области сохранить. Однако… авторы проекта пошли по революционному пути и выдали на-гора новое законодательство. Теперь я задаю себе вопрос: сколько же лет потребуется еще, чтобы подготовить в регионах соответствующую нормативную базу, без которой новый закон работать, разумеется, не будет, решить массу организационных вопросов? Во Владимирской области, например, сейчас, действует 96 нормативных актов, обеспечивающих деятельность органов местного самоуправления, а создавали мы их на протяжении семи лет. Неужели теперь все это придется перечеркнуть, выбросить на свалку истории, засучив рукава, вновь изобретать велосипед? Разве нечем больше заняться? Ведь сама жизнь подсказывает, что частая смена правил в итоге приводит к игре без правил. А нашему обществу, ох как уставшему от всякого рода потрясений, стабильные правила игры никак не помешали бы».
   В пылу полемики Н. Виноградов приписывал законопроекту то, чего в нем изначально не было, – создание муниципальных образований с представительными и исполнительными органами власти в каждом населенном пункте, ограничение местного самоуправления в городах, расширение возможностей «митинговой полемики» в решении проблем местной жизни и др. В позиции владимирского губернатора, отражавшей точку зрения ряда региональных лидеров, отчетливо просматривалось отрицательное отношение к каким-либо серьезным переменам в организации местного самоуправления и согласие только с такими изменениями, которые исходили бы из сложившейся в регионах ситуации. В сущности, эти региональные лидеры призывали смириться с тем, как складывались дела с организацией местной власти, хотя к реальному местному самоуправлению эта власть имела подчас весьма отдаленное отношение.
   Критика законопроекта, условно говоря, «справа» соединялась с критикой «слева» – со стороны муниципального сообщества, интересы которого выражал Конгресс муниципальных образований. Правда, участвуя – и весьма активно – в подготовке законопроекта на всех ее этапах, представители Конгресса – его руководители и эксперты – имели возможность отстаивать свое мнение, так сказать, «внутри процесса». Однако это удавалось не во всех случаях. И тогда созывались широкие собрания представителей органов местного самоуправления, которые вырабатывали и заявляли позицию муниципальных властей.
   Еще до представления законопроекта на парламентские слушания в Госдуме собралась XI сессия Конгресса муниципальных образований, которая поддержала принципиальные положения законопроекта и предложила внести в него ряд поправок, направленных против неоправданных ограничений самостоятельности местного самоуправления. Присутствовавший на сессии Конгресса Д.Н. Козак обещал рассмотреть и учесть предложения муниципалов.
   Позднее, 27 ноября 2002 г., после очередных усовершенствований проекта, когда выяснилось, что далеко не все замечания, сформулированные сессией Конгресса, учтены и что некоторые его новые нормы ухудшают правовое положение муниципалитетов, особенно городских, созывается Общероссийский сбор руководителей муниципальных образований, представителей ассоциаций муниципальных образований – членов Конгресса. Он принимает Обращение к Президенту, в котором говорится о попытках «некоторых представителей административной системы сохранить неэффективные рычаги управления, внести негативные коррективы в текст законопроекта на финальной стадии его подготовки. Собравшиеся высказались в пользу изменения положений законопроекта, регулирующих территориальные основы местного самоуправления, с тем чтобы гарантировать наделение статусом городских округов наукоградов, малых и средних городов России, способных выполнять соответствующие полномочия, обеспечить расширение сферы деятельности городских поселений – центров муниципальных районов.
   Они предложили по-иному сформулировать нормы законопроекта о временной финансовой администрации муниципальных образований, превратив введение этой администрации из репрессивной меры в содействующую финансовому оздоровлению муниципального образования и переведя процедуру учреждения внешней администрации исключительно в судебное русло на основании обращения не исполнительных, а представительных органов как муниципального образования, так и субъекта Федерации.
   Сбор утвердил перечень других поправок к законопроекту. Он подчеркнул, что закон может оказаться нереализованным и дискредитированным, если его вступление в силу не будет увязано с принятием соответствующих поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы.
   Участники обсуждения заявили, что и другие законопроекты, уже находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе, в частности «Об электроэнергетике» и «Об изменениях и дополнениях в Федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики», должны быть скоординированы с законопроектом о местном самоуправлении.
   Сбор обратился к председателям Государственной Думы и Совета Федерации с предложением о привлечении представителей Конгресса муниципальных образований для участия в работе на всех стадиях рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании. Позднее это предложение было принято, и муниципальным деятелям удалось добиться внесения в законопроект многих своих поправок – если и не по концептуальным, то по частным, но важным вопросам.
   Предусмотренное законотворческой процедурой обсуждение законопроекта Правительством, как и следовало ожидать, не принесло сенсаций. Документ был одобрен без замечаний. Затем он стал предметом предварительного обсуждения в Совете Федерации. Комитет по местному самоуправлению этой палаты Федерального Собрания с самого начала поддерживал и Концепцию, и законопроект. На парламентских слушаниях, состоявшихся 29 ноября 2002 г., снова разгорелась дискуссия о понятии местного самоуправления и праве на него, об условиях создания муниципальных образований и наделения поселений статусом городских округов, о соблюдении конституционных установлений о местном самоуправлении и др. Выступивший на слушаниях В.Шипов отстаивал законопроект, разъясняя его смысл и направленность. Он заявил, что работа над документом продолжается, что на данный момент предложено около 500 поправок. Но из его выступления следовало: возможны лишь частные непринципиальные исправления. Концептуальные положения документа его авторы менять не собираются.
   Так оно и произошло. 31 декабря 2002 г. после очередных, не очень значительных, поправок проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вместе с проектом федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» был официально внесен Президентом РФ в Государственную Думу.
   В Думе проект ждала нелегкая судьба. К оценкам документа стали примешиваться партийные пристрастия. Это сказалось уже при прохождении проекта через Комитет по вопросам местного самоуправления. Большинство его членов, принадлежащих к парламентскому меньшинству, было настроено критически. Тогда Комитет срочно укрепили представителями от фракции «Единство» – проправительственного депутатского объединения в Госдуме. 17 февраля – за несколько дней до рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении – состоялось заседание Комитета. Документ получил одобрение. За то, чтобы рекомендовать палате принять проект в первом чтении, высказались 8 депутатов, против – 5, воздержался – 1.
   До рассмотрения законопроекта в первом чтении он был разослан на заключение субъектам Федерации, как того требует процедура подготовки такого рода актов. Во многих регионах его обсуждение проходило бурно. К нужному сроку в Думу поступили отзывы из 48 законодательных и 45 исполнительных органов государственной власти 61 субъекта Федерации. Семь регионов выступили против проекта в принципе. Остальные поддержали его концептуальные предложения и внесли замечания и поправки кряду его статей. В отзывах регионов содержались и поддержка предлагаемой модели территориальной организации (например, Псковская область, Калмыкия), и сомнения в ее эффективности (Костромская, Калининградская, Орловская и другие области). Орловская область и Татарстан предлагали определить особенности осуществления местного самоуправления в административных центрах субъектов Федерации.
   В заключениях регионов речь шла о необходимости уточнить критерии, в соответствии с которыми определяются границы муниципальных образований, а также перечни вопросов местного значения и полномочий по их решению в поселениях и муниципальных районах (Татарстан, Курская, Орловская, Тамбовская, Омская, Самарская и другие области). Замечания касались порядка формирования представительного органа муниципального района (Татарстан, Пермская, Пензенская и другие области), установления минимальной численности представительного органа (Томская, Омская, Самарская и другие области), установления порядка, по которому депутаты выполняют свои обязанности на непрофессиональной основе (Костромская и Томская области) и т. д.
   Накануне рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении его обсудили Совет законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Федерации и XII сессия Конгресса муниципальных образований.
   И тот, и другой рекомендовали Госдуме принять проект в первом чтении, но тоже высказали ряд замечаний и предложений, направленных на уточнение формулировок документа.
   Все яснее вырисовывалась проблема несоответствия законопроекту действующего бюджетного и налогового законодательства. Без внесения должных изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы реформа местного самоуправления теряет смысл – так можно было определить сущность содержащихся в заключениях субъектов Федерации и в решениях муниципальных структур опасений по поводу судьбы подготовленного акта. Позднее Государственная Дума приняла специальное обращение к Председателю Правительства РФ о необходимости внесения до 1 апреля 2003 г. проектов федеральных законов, изменяющих и дополняющих бюджетное и налоговое законодательство. Однако, по мнению Комитета, законопроект и при отсутствии финансовых дополнений к нему можно было рассматривать в первом чтении, и 21 февраля он был поставлен в повестку дня пленарного заседания Думы.
   Обсуждение началось с предложения представителя агропромышленной депутатской группы снять законопроект с обсуждения как неподготовленный. Это предложение поддержано не было. Д.Н. Козак как официальный представитель Президента РФ по данному законопроекту выступил с разъяснениями его содержания и обоснованиями необходимости принятия. После содоклада председателя Комитета Думы по вопросам местного самоуправления
   B.C. Мокрого представители фракций задали вопросы, на которые ответил Д.Н. Козак. Затем оппозиция неожиданно выступила с предложением не открывать прений, а сразу перейти к голосованию. Судя по смыслу этого предложения, речь шла не об отсутствии аргументов у противников проекта, а о бесполезности «траты времени» на рассуждения о достоинствах и недостатках документа, «поскольку результат голосования был предопределен». Так оно и вышло. По итогам голосования «за» высказались 269 депутатов (59,8 %) – главным образом членов фракции «Единство», против – 128 (28,4 %), воздержались – 4 (0,9 %), не голосовали – 49 (10,9 %).
   Принятие законопроекта в первом чтении подняло новую волну обсуждений. Участники дискуссий, проводившихся в разных аудиториях, не ограничивались частными поправками, снова и снова ставились под сомнение концепция документа и его обоснованность.
   Союз российских городов провел опрос руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления. По его данным, только 15 % опрошенных высказались безоговорочно за принятие закона. Около 20 % столь же безоговорочно – против. Остальные посчитали возможным закон принять, но с поправками. 70 % подчеркнули, что важнейший вопрос, который должен быть решен законом, – финансовый. В процессе работы над проектом надо добиться увеличения собственных доходов муниципальных образований, стабильных нормативов отчислений в местные бюджеты от государственных налогов, финансовой обеспеченности возложенных на муниципалитеты обязанностей.
   Поскольку законопроект в принципе был уже одобрен, муниципалитеты не могли рассчитывать на рассмотрение Думой их доводов в обязательном порядке – на этой стадии прохождения документа официально действовали только субъекты права законодательной инициативы, но и через них, т. е. через депутатов Госдумы и органы государственной власти субъектов Федерации, муниципалы добивались внимания к своим суждениям и замечаниям.
   Общее число поправок к законопроекту спустя месяц после принятия его в первом чтении превысило шесть тыс. Многие из них носили взаимоисключающий характер. Учитывая особую значимость законопроекта, Совет Государственной Думы пошел на то, чтобы провести вопреки традиции еще одни парламентские слушания. Несмотря на призывы организаторов не касаться концепции проекта, одобренной при первом чтении, и вести речь только о его конкретных нормах и необходимых уточнениях к ним, участники слушаний обсудили документ «по полной программе». По своему содержанию эта была дискуссия, как бы компенсировавшая не состоявшиеся при первом чтении дебаты. Разумеется, голосования по итогам слушаний не было. Не принималась и резолюция. Формально Комитет Госдумы не обязан был рассматривать озвученные на слушаниях идеи. Поезд, как говорится, уже ушел. Дискуссия была для проекта безопасна, и, может быть, поэтому круг ее участников был существенно расширен по сравнению с первыми слушаниями. Пожалуй, это была одна из самых острых открытых дискуссий о реформе местного самоуправления, еще раз доказавшая наличие стойкого сопротивления намеченным переменам, нежелание, по крайней мере части муниципальных и региональных властей, обновить сложившееся положение дел, с которым основательно свыклись.
   Существенным аргументом противников если не проекта в целом, то некоторых его положений стало утверждение о несоответствии документа Конституции РФ, нарушение им прав населения на местное самоуправление, на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, ограничение свободы создания муниципальных образований. «Если через несколько лет принятие такого закона, – говорил мэр подмосковного города Красноармейска В. Пашенцев, – криминалисты не назовут изнасилованием в особо изощренной форме, то, значит, мы все будем гордиться тем, что принимали участие в более достойном деле».
   И все-таки большинство участников слушаний в своей критике ограничились предложением поправок в текст законопроекта. Речь шла об уточнении перечня вопросов местного значения, решаемых поселениями, о предоставлении муниципальным образованиям права самим регулировать состав этих вопросов, об изменении параметров создания поселений, о пересмотре переходных положений и т. д.
   Снова был поднят вопрос о необходимости синхронного принятия закона о местном самоуправлении и поправок в бюджетное и налоговое законодательство. К 1 апреля Правительство, несмотря на официальные обращения Думы, не представило никаких законопроектов по этому вопросу. Выступивший на слушаниях руководитель Департамента Минфина РФ А. Лавров изложил суть рабочего варианта изменений налогового и бюджетного законодательства и заявил, что окончательный вариант в принципе возможен тогда, когда во втором чтении законопроекта о местном самоуправлении точно определится сфера деятельности органов местной власти.
   Второе чтение проекта федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» состоялось 11 июня 2003 г. За несколько дней до этого в Думу из Правительства поступил документ, проливающий свет на финансовое обеспечение реформы местного самоуправления. Это была общая концепция того, как будут распределяться доходные источники между разными уровнями власти. В сопроводительном письме глава кабинета министров М. Касьянов сообщал, что дополнительно проработанные законопроекты будут представлены по результатам рассмотрения палатой во втором чтении двух президентских законопроектов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
   Реакция депутатов на представление Правительства была негативной. По существу, никаких источников доходов, которые позволили бы муниципалитетам расплатиться с долгами, в том числе федеральными, и обеспечить не «по факту», а хотя бы по объективному минимуму выполнение установленных для них полномочий, не предусматривалось. Однако, не обсуждая официально правительственную концепцию, Дума продолжила работу над законопроектом о местном самоуправлении.
   По результатам совместной деятельности созданной на межфракционной основе рабочей группы и Комитета по вопросам местного самоуправления в законопроект ко второму чтению было внесено немало изменений. Существенное уточнение касалось формирования представительных органов путем прямого волеизъявления населения, в том числе в муниципальных районах. Снижена минимальная численность представительных органов муниципальных образований – от 7 и самая высокая численность в муниципальных образованиях с количеством жителей свыше 500 тыс. – 35 депутатов. Введена норма, разрешающая иметь работающих на постоянной основе депутатов в количестве 10 % от численности представительного органа. Внесена поправка, предоставляющая право в муниципальных образованиях с населением менее 1 тысячи человек объединять руководящие посты в исполнительных и представительных органах. Установлено, что органы местного самоуправления определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, самостоятельно. В то же время внесена поправка, ограничивающая право муниципальных образований на излишние расходы на заработную плату выборных должностных лиц муниципальных образований, получающих дотации.
   Исключена норма, предоставляющая право законодательным органам как на федеральном, так и на региональном уровне передавать государственные полномочия для выполнения тех или иных функций без дополнительного финансирования и определения собственности.
   Если в проекте, рассмотренном в первом чтении, содержалась только общая норма, согласно которой в состав муниципального имущества входит все имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, то теперь проект определял исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Смысл этой поправки состоит в том, чтобы ограничить использование имущества только целями удовлетворения потребностей населения, отделить собственно муниципальную деятельность от коммерческо-предпринимательской.
   Принципиальный характер имело изменение позиции по поводу особенностей местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. В первоначальном проекте речь шла о возможности осуществления местного самоуправления в этих мегаполисах как на общегородском, так и внутригородском уровнях. В первом случае общегородские органы становились органами местного самоуправления, осуществляющими переданные им государственные полномочия. Эта весьма сомнительная с точки зрения ее соответствия Конституции РФ модель была теперь отвергнута – единственный вариант организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге определял возможность создания муниципальных образований только на субгородском уровне.
   Фактически переписана была глава о переходных положениях. Проект, представленный ко второму чтению, закреплял сохранение муниципальных образований, действующих к моменту введения закона в действие. Формирование новых муниципальных образований предлагалось осуществлять региональными законами. Преобразование существующих муниципальных образований возможно со стороны субъектов Федерации, но только с учетом мнения населения. Субъекты Федерации не приступают к реорганизации муниципальных образований и формированию новых муниципальных образований, если до 31 марта 2004 г. не будут приняты и опубликованы изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.
   Всего в представленном ко второму чтению законопроекте содержалось 300 поправок, предложенных депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации. Депутаты рассмотрели и объемистые многостраничные таблицы отклоненных предложений, в том числе депутатских. Дума согласилась с мнением рабочей группы и Комитета и утвердила эти таблицы. Ряд депутатов воспользовался правом «пленарных поправок» и выступил с доводами в пользу своих уже обсужденных и отвергнутых в группе и комитете предложений. Главный их смысл заключался в расширении прав населения на учреждение муниципальных образований, укрепление самостоятельности местного самоуправления, усилении роли субъектов Федерации в решении вопросов территориального устройства местного самоуправления. Некоторые из этих поправок затрагивали концептуальные положения законопроекта. Все они за одним, в сущности, исключением были отклонены Думой.
   Это исключение касалось сроков введения закона в действие. В законопроекте, принятом в первом чтении, указывалось, что закон вступает в силу с 1 января 2005 г. Депутаты предложили изменить этот срок и установить, что закон действует с 1 января 2006 г. Как вскоре подтвердила практика, переходный период надо было увеличить еще на несколько лет. Аргументы: сложность реформы, необходимость как следует подготовиться к ее проведению, неясность финансовых мер, которые должно предложить Правительство и неопределенность сроков их внесения в Думу. Противники поправки указывали на то, что сдвиг сроков демобилизует исполнителей и по «российской традиции они начнут подготовку реформы накануне установленного срока». В результате поправку приняли и тут же проголосовали за принятие законопроекта во втором чтении в целом. За это решение проголосовал 231 депутат (51,3 %), против – 171 (38 %), не голосовали 48 депутатов (10,7 %) [83 - Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 2003. Бюллетень № 247 (695). Ч. II. С. 14–47.].
   После голосования выяснилось, что изменение сроков вступления закона в силу не очень ладно вписывается в общий текст переходных положений. Буквальный смысл этой поправки состоял в том, чтобы «все сроки (установленные в переходных положениях. – В.В.) увеличить на 1 год». Но механическое увеличение этих сроков, которые включали, в частности, время подготовки изменений Бюджетного и Налогового кодексов, разработки Правительством РФ порядка распределения имущества между уровнями власти, могло нарушить систему реформирования местного самоуправления. Поэтому было высказано предложение: считать, что утвержденный срок касается только установления новых границ муниципальных образований и проведения выборов органов местного самоуправления. Предложение не голосовалось, хотя и было зафиксировано протокольно.
   Возвратившись к проекту в его третьем чтении 16 сентября 2003 г., депутаты оказались перед необходимостью внести в него новые поправки. Кроме преодоления рассогласования сроков введения в действие закона нужно было уточнить ряд формулировок, ущербность которых к этому времени обнаружило Правовое управление аппарата Государственной Думы. Оно сделало 17 замечаний. Как потом оказалось, можно было внести значительно больше исправлений – ускоренный, жесткий темп подготовки и прохождения в Думе большого документа заведомо не мог не привести к противоречивым установлениям, смысловым неточностям и другим осечкам как технического, так и содержательного свойства.
   Согласно Регламенту Думы содержательные поправки в законопроект, рассматриваемый в третьем чтении, вносить уже нельзя. Но Регламент (ст. 125) предусматривает, что в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Такая инициатива была проявлена лидерами ряда фракций. Проект был возвращен во второе чтение. Дума рассмотрела и утвердила новую таблицу поправок, подготовленную Комитетом по вопросам местного самоуправления. Фактически без обсуждения, хотя поправки оказались достаточно существенными. В главе о переходных положениях не только были изменены сроки введения в действие закона и иных, связанных с этим мероприятий, но и формулировки, затрагивающие их содержание. В частности, исключенным оказалось столь остро дискутировавшееся положение о том, что закон вступает в силу в установленный срок, если не позднее 31 марта 2004 г. будут официально опубликованы и не позднее 1 января 2005 г. вступят в силу федеральные законы о внесении вытекающих из требований закона изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.
   Правда, долгожданный правительственный законопроект о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы поступил в Думу 4 сентября, но его содержание вовсе не гарантировало соответствия замыслу законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем не менее, понимая, что финансовые законопроекты будут обсуждаться и приниматься Думой уже следующего состава, депутаты утвердили все предложенные Комитетом поправки во втором чтении. Тут же приняли закон в третьем чтении и направили его в Совет Федерации. За закон проголосовали 246 депутатов (54,7 %), против – 150 (33,3 %), не голосовали 54 (12 %).
   В Совете Федерации закон прошел без осложнений, затем поступил Президенту РФ, который и подписал его 6 октября 2003 г.

Глава VI. Соотношение государственной власти и местного самоуправления

   Оптимальное для данных условий позиционирование государственной власти по отношению к местному самоуправлению долгое время нащупывалось путем многочисленных проб и ошибок. С изданием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вырисовывается относительно четкое соотношение государственной власти и местного самоуправления, хотя считать его окончательным вариантом не стоит. Будучи приемлемым для нынешних условий, он, естественно, обновится при изменении этих условий.
   На данном этапе, как и прежде, государство в лице законодателя определяет статус местного самоуправления; как и прежде, решения органов местного самоуправления общеобязательны для населения; по-прежнему органы местного самоуправления могут выполнять отдельные государственные полномочия; как и раньше, государство обеспечивает судебную защиту местного самоуправления, осуществляет надзор за законностью действий органов местного самоуправления и контроль за выполнением ими государственных полномочий. Вместе с тем Федеральный закон от б октября 2003 г. внес немалые изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, которые характерны усилением присутствия государственной власти в местном самоуправлении. Это усиление обусловлено необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса на дорогу стабильного развития. Самоорганизация местного самоуправления, на которую, в сущности, были рассчитаны Конституция России и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не удалась. Эта модель себя не оправдала.
   Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 г. учитывает реалии, суть которых в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготении его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. Государственная власть в лице законодателя централизует на федеральном уровне правовое регулирование вопросов местного самоуправления. На единую законодательную основу переводится решение многих вопросов организации местного самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. С одной стороны, это ограничивает возможности в данной области субъектов Федерации, но с другой – предоставляет дополнительные федеральные гарантии муниципальной власти, соответствующие данным условиям развития общества и государства.

1. Возможность осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления

   Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом от б октября 2003 г., – встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность.
   Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает новый шаг в укреплении «вертикали власти».
   Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органов местного самоуправления. В связи с этим, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решение ряда вопросов, с другой – гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.
   Если старый статутный Закон определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относил к предмету других федеральных законов и законов субъектов Федерации, то новый Закон непосредственно устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, осуществления указанных полномочий и контроля за ним.
   Федеральный закон № 131-ФЗ дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, закрытый перечень которых установлен данным Федеральным законом, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и региональных бюджетов. Тем самым поставлен правовой заслон не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление.
   Наиболее существенная возможность воздействия на органы местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта Федерации отрешать главу муниципального образования или главу местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций (п. 2 ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Причем это право может использоваться безотносительно к тому, как должностные лица решают вопросы местного значения. Таким образом, исходя из буквального смысла Закона устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.
   По замыслу законодателя, основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Поселения – городские и сельские – в принципе от него освобождены. Но под государственным воздействием могут оказаться важные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В связи с этим приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами.
   Очевидное присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Именно полномочия. Именно отдельные. Даже при введении предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. временной финансовой администрации. Следуя Конституции, органы государственной власти, по точному смыслу Закона, не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Сами по себе вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (разумеется, если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу деятельности государственной и муниципальной властей).
   Если же Законом подразумевается иное – если формула об «осуществлении временной финансовой администрацией иных полномочий» (ч. 4 ст. 75) заключает в себе возможность реализовывать полномочия, полностью исчерпывающие содержание тех или иных вопросов местного значения, возникает сомнение в конституционности Федерального закона № 131-ФЗ в данной его части.
   Разумеется, дело не только в чистоте юридической конструкции с точки зрения ее соответствия Конституции, а в принципиальной возможности органов государственной власти вмешаться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет смысл. Вместе с тем выполнение органами госвласти отдельных полномочий органов местного самоуправления целесообразно, поскольку осуществляется в целях содействия указанным органам и населению муниципальных образований в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления.
   С другой стороны, оправдано решение дееспособными, обладающими достаточными ресурсами органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном законом порядке. Это тоже способствует слому формальных перегородок, мешавших гибкому взаимодействию государственных и муниципальных структур.
   Отношения в бюджетной системе, закрепленные в федеральном законодательстве, больше, чем какие-либо другие, свидетельствуют об относительности значения конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Причем новый Федеральный закон об организации местного самоуправления в этом смысле последовательнее, чем прежний. Он подчеркивает, что органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение установленных федеральными законами требований к урегулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению долговых и бюджетных обязательств муниципальных образований. Еще больше ограничены бюджетные полномочия органов местного самоуправления при выполнении ими переданных государственных полномочий, а именно: порядок осуществления расходов местных бюджетов на реализацию этих полномочий устанавливается соответственно федеральным законом или законами субъектов Федерации.
   Определение по-новому сферы деятельности органов местного самоуправления, отграничение ее от сферы деятельности органов государственной власти, установление не только возможности перехода государственных дел в ведение местного самоуправления, но и закрепление особых условий временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а также установление правила, в соответствии с которым муниципальные органы вправе решать не переданные им государственные полномочия, изменяет функциональную характеристику соотношения государственной власти и местного самоуправления, хотя и не нарушает принципиальных основ этих отношений. Перемены в компетенционном статусе местного самоуправления укрепляют единство системы народовластия. Оптимальное применение новых норм Закона, безусловно, будет зависеть от успешного экономического и социального развития страны. Реформа местного самоуправления происходит вместе с реформами здравоохранения, социального обеспечения, образования, жилищно-коммунально-го хозяйства, земельной и т. д. Последовательное осуществление этих реформ наполнит реальным содержанием права и обязанности местной власти. Вместе с тем возможно обратное позитивное воздействие органов местного самоуправления на осуществление общей политики государства в различных сферах экономической и социальной жизни, связанных с непосредственными жизненными интересами граждан.

2. Усиление роли органов государственной власти в формировании структуры органов местного самоуправления

   Чрезвычайно значимо соотношение государственной власти и местного самоуправления в сфере организации муниципальной власти. Успешное решение задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения возможно, если население идентифицируется в системе способов прямого волеизъявления и системе органов, способных вести повседневную управленческую деятельность. Поскольку решать вопросы местного значения и выполнять полученные государственные полномочия призвано само местное сообщество, оно и должно определять формы этой деятельности. Иначе самоуправление как социальный феномен становится ущербным.
   Выражением организационной самостоятельности местного самоуправления является определение самим населением структуры органов местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. определил, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.
   Конституционный Суд России в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области установил возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. Он разъяснил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание «общих принципов» в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, следуя логике Суда, включать какие угодно ограничения самостоятельности населения. Используя эту возможность, Федеральный закон № 131-ФЗ указал на обязательность существования в каждом муниципальном образовании (за исключением малых) не только выборного представительного органа, но и главы муниципального образования и местной администрации. Таким образом, население от определения этих важнейших составляющих структуры органов местного самоуправления отстранено. Само оно вправе определять в этой структуре целесообразность наличия только контрольных и иных органов.
   Таким образом, роль государственной власти в лице федерального законодателя в регулировании организационной структуры местного самоуправления усилилась. Если учитывать нынешнюю общественно-политическую ситуацию, кризисное состояние местного самоуправления, эту меру можно оценить положительно. Как показала практика, сугубо автономное решение структурных вопросов привело к неоправданной пестроте организационных форм муниципальной власти.
   Конституционная формула при этом остается как бы заявлением о намерениях. Формально она действует, но фактически парализована нормами текущего законодательства, которые и применяются на практике. Дело не просто в юридической констатации противоречия или непротиворечия норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. конституционным положениям, суть в более общей и значимой политико-правовой проблеме о соответствии некоторых положений Конституции 1993 г. конкретным историческим условиям [84 - См. подр.: Васильев В.И. О динамике и стабильности Конституции //Сборник «Конституция и законодательство». М., 2003. С. 86–93.].
   Почти то же самое с еще одной конституционной гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления – о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Это, по сути, концентрированное нормативное выражение соотношения государственной власти и местного самоуправления на определенном этапе строительства системы публичной власти в Российской Федерации.
   К настоящему времени исчерпывающего официального толкования ст. 12 Конституции России, провозгласившей принцип невхождения органов местного самоуправления в систему государственной власти, нет. Сформулирован ряд правовых позиций Конституционного Суда, смысл которых сводится к тому, что органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в процесс формирования органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными органами местного самоуправления.
   Федеральный закон от 6 октября 2003 г., по-своему интерпретируя Конституцию, расширяет возможности органов государственной власти (как и в случае осуществления полномочий органов местного самоуправления) в этом процессе. Согласно ч. 4 его ст. 34 принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении должностных лиц местного самоуправления и их освобождении от должности. Налицо вероятность если не прямого, то косвенного влияния на подбор ключевой фигуры исполнительно-распорядительного органа со стороны государственно-властных структур. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема государственных полномочий, закономерно внимание государства к тем, кто должен будет возглавить эту работу. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. Таким образом, расширение легальных возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает потребности практики и может способствовать повышению эффективности усилий муниципальных властей.
   Это сомнительно с точки зрения соответствия данной нормы Закона ст. 12 Конституции. Но интересы утверждения дееспособной муниципальной власти не укладываются в нормативную конституционную модель местного самоуправления. Изменение в связи с этим конституционного положения практически невозможно – ст. 12 находится в разделе «Основы конституционного строя», а согласно ст. 133 Конституции перемена хотя бы одного положения этого раздела фактически сопряжена с разработкой новой Конституции. О новой же Конституции сейчас говорить бессмысленно – ее сохранение, причем в неизменном виде, рассматривается как фактор социальной и политической стабильности.

3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

   В Федеральном законе № 131-ФЗ ничего не говорится прямо о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов. Однако усиление этого взаимодействия предполагается в связи с определением новых правовых рамок участия государственных органов в делах муниципалитетов и, наоборот, муниципалитетов в делах государственных органов. Усиление взаимодействия, если при этом будет соблюдена установленная законом самостоятельность местного самоуправления, безусловно, позитивно скажется на осуществлении государственной политики в различных сферах и в конечном счете – на условиях жизни российских граждан.
   Сейчас экономическая стабильность, реальный и устойчивый рост экономики, повышение жизненного уровня населения прямым образом связаны с совершенствованием механизма управления, использованием новых способов государственного воздействия на развитие общества. Ныне крайне важна сбалансированность централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами. Поэтому нужны скоординированные усилия всех уровней публичной власти в рамках их полномочий и с учетом возможностей каждого уровня.
   Каждый уровень власти, выступая в качестве управляющего субъекта, действует «на своем поле». Но при этом его действия дополняют действия каждого другого уровня. Органы местного самоуправления, выполняя в этом отношении свои функции, участвуют в реализации федеральных и региональных программ и проектов. Пример того, как это можно и нужно делать, – участие многих муниципалитетов в реализации национальных проектов в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства.
   С другой стороны, региональные и федеральные органы государственной власти участвуют в инвестиционных программах и проектах ряда муниципальных образований.
   Взаимодействие не исчерпывается финансовым и материальным участием в делах друг друга. Существенное значение для выстраивания делового партнерства и тесного сотрудничества имеют развитые информационные отношения между муниципальными и государственными органами, взаимное информирование по вопросам, интересующим обе стороны. Практика информационных отношений между муниципальными и государственными органами в последнее время развивается довольно заметно. Причем наибольший результат достигается там, где эти отношения строятся на современной технической основе. Характерно, что в ряде регионов ведется работа в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Здесь создаются системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированные в региональные системы. Такое единое информационное пространство позволяет скоординировать деятельность муниципальных и региональных органов власти в предоставлении различных услуг населению, получать данные об объектах инфраструктуры и др.
   Перспективное значение имеют договорные отношения (в том числе по вопросам организации информационных связей) между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Такие договоры, заключенные в некоторых субъектах Федерации, имеют целью взаимосогласованную политику в предоставлении жителям муниципальных образований социальных и иных услуг (в сфере образования, здравоохранения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.).
   Существенно помогают наладить взаимодействие различные организационные структуры, создаваемые при органах государственной власти субъектов Федерации. Это совместные координационные, совещательные, консультационные и другие рабочие органы. С их помощью, в частности, региональные органы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления.

Глава VII. Особенности законодательного регулирования местного самоуправления в условиях федерации

1. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования вопросов местного самоуправления

   По сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. занял иную позицию в отношении возможности законодательного регулирования вопросов местного самоуправления субъектами Федерации. Правовая оценка этой позиции предполагает учет общих конституционных положений о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и в особенности о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования вопросов местного самоуправления.
   Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральный законодатель, исходя из принципа федерализма, не наделяется Конституцией правом регулирования всех вопросов, составляющих содержание предметов совместного ведения.
   Вместе с тем Конституция не определяет меру, глубину федерального и регионального участия в регулировании предмета совместного ведения, а также способ закрепления этого участия. С момента принятия Конституции РФ в 1993 г. эти сложные проблемы находятся в поле зрения научного сообщества и законодательной власти. Преобладающее мнение исследователей по поводу федерального участия в законодательном регулировании общественных отношений по предметам совместного ведения состоит в том, что это участие, его степень объективно зависят от конкретных политических, экономических, социальных условий.
   Если формула Конституции о предметах совместного ведения сама по себе предполагает участие в этом «ведении» (т. е. в обозначенных делах) двух субъектов – федерального центра и региональных органов государственной власти, то другая формула Основного закона – о принадлежности федеральному центру полномочий по регулированию прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71), определяющих смысл содержания и применения законов (вообще), деятельности (без ограничения уровней) законодательной и исполнительной властей (ст. 8), в сущности, предоставляет свободу федеральному центру в определении необходимости единого подхода к регулированию тех или иных предметов совместного ведения. Это делает возможным вывод о том, что в случае необходимости и при наличии политической воли Российская Федерация вправе возложить на себя всю полноту регулятивных полномочий по предметам совместного ведения. Но при этом не учитывается, что сосредоточение всех регулятивных полномочий по предметам совместного ведения в руках федерального центра означало бы конец федеративного устройства, провозглашенного в качестве одной из основ конституционного строя в России.
   Мера участия федерального и регионального уровней в законодательном регулировании предметов совместного ведения Конституцией не определена. Возможность углубления федерального центра в этом регулировании достаточно широка. Но не до такой степени, чтобы обосновывать полное усмотрение центра в установлении собственной роли в этом деле. Должна быть объективная обусловленность соотношения участия центра и регионов в решении вопросов совместного ведения. Не может быть оправдана только политической волей или иными субъективными обстоятельствами такая централизация решения этих вопросов, при которой за регионами остаются чисто декоративные полномочия. Нельзя признать приемлемыми какие бы то ни было ссылки на Конституцию, если они противоречат принципу федеративного устройства государства. Федерация по сути является особой территориальной гарантией демократии. Полномочия субъектов Федерации существенно отличаются от полномочий административно-территориальных единиц унитарного государства. Закрепление в Конституции федеративного устройства означает признание и обеспечение неординарных условий децентрализации государства.
   Объективную необходимость того или иного уровня централизации решения вопросов совместного ведения, целесообразность пределов правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне возможно определить только в ходе федерального законодательного процесса, т. е. при подготовке соответствующих федеральных актов, разграничивающих полномочия разных уровней публичной власти, при учете федеральным уровнем мнений на сей счет субъектов Федерации. Заранее и навсегда установить параметры этой необходимости невозможно – слишком подвижны условия существования и развития Федерации.
   Отношения между федеральными и региональными инстанциями находятся в постоянном динамичном напряжении. Детально фиксировать все моменты этого напряжения – безрезультатное занятие. Здесь приемлемы лишь общие формулы, опираясь на которые можно решать текущие или этапные проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных властей.
   Такие общие формулы выработаны Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Суд указал на то, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Вместе с тем в Постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Суд определил, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов Федерации и места их органов власти в системе публичной власти.
   Оптимальное соотношение централизации и децентрализации преследует главную цель – каждый уровень власти должен иметь полномочия, позволяющие ему на данном уровне эффективно, т. е. с наибольшими позитивными результатами и экономией, решать поставленные перед ним задачи. При одних условиях это требует усиления, при других – ослабления централизации и, соответственно, децентрализации. При всех условиях федеральные инстанции должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», избегая регулирования отношений, который без ущерба для дела может урегулировать субъект Федерации [85 - См.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов/ В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 124.].
   Сказанное относится к разграничению законодательного регулирования всех предметов совместного ведения. Вместе с тем подходы к каждому из этих предметов, закрепленных в ст. 71 Конституции, имеют свои особенности. Это касается и предусмотренного в п. «н» ст. 71 Конституции установления общих принципов организации местного самоуправления.
   Что такое «установление общих принципов»? Эту формулу можно понимать двояко. В узком смысле «установление общих принципов» означает определение различных правовых подходов к организации местного самоуправления путем закрепления перечня основ организации муниципальной власти, составляющих идейный каркас важнейшего демократического института. Именно перечня основ. В широком же смысле формула «установление общих принципов» предполагает не только обозначение общих принципов, но и раскрытие их содержания, их сути.
   Авторы работ по вопросам местного самоуправления по-разному определяют состав общих принципов местного самоуправления. Основываясь на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, к ним можно отнести:
   самостоятельное (в пределах полномочий, установленных законом) решение населением вопросов местного значения путем использования форм прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;
   невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
   самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;
   учет мнения населения при образовании, преобразовании, изменении границ, упразднении муниципальных территориальных единиц;
   возможность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
   право органов местного самоуправления на обладание в рамках национальной экономической политики достаточными собственными финансовыми ресурсами;
   соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям, предоставленным Конституцией или законом;
   обязательность пополнения по меньшей мере части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;
   законность осуществления местного самоуправления; осуществление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления только в порядке и случаях, установленных Конституцией и законом и, как правило, в целях обеспечения соблюдения законности;
   право органов местного самоуправления на судебную защиту. Устанавливая этот или другой – более широкий или узкий – перечень общих принципов организации местного самоуправления, федеральный законодатель ограничил бы себя в регулировании местного самоуправления. Но дело и в другом. Принципы организации местного самоуправления, лишь названные в Законе, не дают достаточного представления об их содержательном наполнении, об организационно-правовых механизмах их осуществления. Если предоставить возможность их интерпретации и определения путей осуществления субъектам Федерации, это может привести к многозначному толкованию их сути, неоправданному разнообразию при их реализации. Вот почему федеральный законодатель не просто определяет данные принципы, но раскрывает их содержание, исходя из расширительного понимания конституционного определения.
   Все дело в том, как далеко федеральный законодатель уходит в раскрытии содержания общих принципов организации местного самоуправления, насколько детально он определяет это содержание. В этом заключается проблема соотношения федерального и регионального участия в законодательном регулировании местного самоуправления. При всех условиях, имея в виду федеративную природу российского государства и то, что установление общих принципов местного самоуправления относится к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, на федеральном уровне местное самоуправление должно регулироваться не исчерпывающим образом, а с предоставлением резерва для детализации общих принципов его организации и процедур их применения в законодательстве субъектов Федерации. Причем речь не должна идти об ограничении региональным законодательством права граждан на осуществление местного самоуправления, а о конкретизации и дополнении федеральных гарантий этого права.
   Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении (ст. 5), которые должны соответствовать Конституции РФ и данному Федеральному закону. Таким образом, субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы Федерального закона, не вступая с ним в противоречие. Кроме того, Федеральный закон определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относилось регулирование законами субъектов Федерации:
   порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (ст. 8 и 13);
   особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 5);
   порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (ст. 5 и 8);
   разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ст. 6);
   определения наименований органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (кроме представительных органов и выборных должностных лиц), порядка формирования органов местного самоуправления, их компетенции, сроков полномочий, подотчетности, вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17); порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23); порядка реализации полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в отдельных поселениях (ст. 15 и 24);
   статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18);
   наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочий по изданию этих актов, порядка их принятия и вступления в силу (ст. 19);
   порядка назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума (ст. 22) и др.
   Таким образом, законы субъектов Федерации должны были составить существенную часть правовых основ местного самоуправления. Однако многие регионы не выполнили содержавшуюся в ст. 62 Федерального закона рекомендацию о принятии в трехмесячный срок законов субъектов Федерации, обеспечивающих права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, задерживалось принятие законов субъектов Федерации о порядке проведения муниципальных выборов, гарантирующих конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Это вынудило федерального законодателя издать специальный Закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», которым было утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Если к тому времени, когда должны были проводиться выборы, в субъекте Федерации не существовало своего закона о выборах, применялось федеральное Временное положение.
   Год спустя Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов высказался в том смысле, что если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции, федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
   Опираясь на это Постановление, федеральный законодатель, исходя из того, что субъекты Федерации не приняли в срок свои законы по вопросам, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», мог принять свои законы по данным вопросам. Но при этом терялся бы сам смысл наделения субъектов Федерации правом принятия законов по указанным вопросам.
   В результате правовая база местного самоуправления в разных субъектах Федерации складывалась неравномерно и с неодинаковой полнотой. К началу 2003 г. в большинстве субъектов Федерации оказались принятыми только статутные законы о местном самоуправлении, а также законы о муниципальной службе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о муниципальных выборах, о порядке отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Далеко не во всех субъектах Федерации действовали законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации, об образовании и преобразовании муниципальных образований, о финансово-экономических основах местного самоуправления, о муниципальном заказе, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении и др. По данным информационной системы «КонсультантПлюс», число законов по вопросам местного самоуправления в одних регионах в два-три раза превышало число таких законов в других регионах.
   Кроме того, некоторые субъекты Федерации, принимая свои законы, допускали подчас довольно существенные нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Каждый год из последних 5 лет органы прокуратуры опротестовывали тысячи противоправных региональных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. Этими актами субъекты Федерации вторгались в федеральную компетенцию, вмешивались в пределы ведения муниципальных органов, ограничивали права граждан на осуществление местного самоуправления и т. д.
   Актами органов субъектов Федерации устанавливались неоправданные особенности организации местного самоуправления, подчас устремлявшие развитие муниципалитетов в неверном направлении. Хотя Конституция РФ предусматривает многовариантность построения местной власти, она предполагает, что эти варианты должны определяться объективными условиями. Но к 1995 г., когда принимался Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ясности в представлениях о границах возможных региональных модификаций общих принципов у законодателя не было, поскольку не было достаточного опыта функционирования демократического института местной власти. Какие бы цели ни преследовал законодатель, принимая Федеральный закон № 154-ФЗ, фактически период осуществления этого акта оказался временем всероссийского эксперимента для выработки форм местного самоуправления, подходящих к условиям реформируемой России.
   Именно в ходе этого эксперимента созревали выводы относительно оптимального для данных условий организационного устройства местной власти. Но в то же время становилась очевидной незаинтересованность субъектов Федерации в создании условий для самостоятельного функционирования муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции полномочий и ресурсов региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде республик, краев, областей, округов региональные власти использовали предоставленные им федеральным законодательством возможности для того, чтобы построить такое местное самоуправление, которое было бы для них «удобно», несмотря на то что такое самоуправление противоречило конституционным требованиям.
   Причины «неадекватного» законодательного регулирования со стороны субъектов Федерации вопросов местного самоуправления были многообразны – от умышленного уклонения от исполнения законотворческих обязанностей до объективной невозможности урегулировать соответствующие вопросы в силу недостатков федерального законодательства. Но факт остается фактом – принцип субсидиарности при распределении полномочий по законодательному регулированию местного самоуправления между федеральным и региональным уровнями оказался не соблюденным. Регионам поручено было решать такие вопросы в данной сфере, которые они не могли решить оптимально, т. е. эффективно и с наименьшими потерями сил, времени и ресурсов.

2. Централизация законодательного регулирования вопросов местного самоуправления Федеральным законом № 131 – ФЗ

   Распределение регулятивных полномочий между уровнями государственной власти не соответствовало объективным условиям и потребностям развития местного самоуправления – такова в принципе была установка федерального законодателя при подготовке нового федерального закона о местном самоуправлении. И были сделаны шаги не только к консолидации федерального законодательства, но и к централизации законодательного регулирования на федеральном уровне. Федеральный законодатель взял на себя непосредственное нормативное решение ряда вопросов организации местного самоуправления и ограничил возможности в этой сфере региональных законодателей.
   Изменился сам подход к разграничению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования местного самоуправления. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ содержал перечень соответствующих полномочий для каждого уровня государственной власти, то новый Федеральный закон в общей форме определяет широкие возможности федеральных органов государственной власти в правовом регулировании вопросов местного самоуправления. На федеральном уровне закреплено содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в оптимальном для нынешнего представления о нем федерального законодателя. Кроме того, к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (ч. 1 ст. 5).
   Возлагая на Российскую Федерацию регулятивные полномочия в области местного самоуправления, Федеральный закон установил, что органы государственной власти Российской Федерации осуществляют правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности не только федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, но и органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления. Иными словами, федеральные органы государственной власти вправе определять, что могут и должны делать органы государственной власти разных уровней в сфере местного самоуправления, в том числе в законодательном регулировании этой сферы.
   Из этой формулировки следует вывод: федеральный законодатель закрепляет за федеральными органами государственной власти многое из того, что связано с нормативным регулированием местного самоуправления, но, отдавая дань конституционной формуле о предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, предусматривает возможность допуска к нормативному регулированию местного самоуправления региональных властей.
   Этот вывод подтверждает содержание нового Федерального закона. Здесь говорится, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
   Таким образом, участие органов государственной власти субъектов Федерации в регулировании вопросов местного самоуправления не исключается. Но рамки этого участия жестко сузились.
   В пределах предметов совместного ведения субъектов Федерации и полномочий субъектов Федерации по предметам их совместного ведения с Федерацией регионы вполне самостоятельны. Но у субъектов Федерации ныне практически не осталось каких-нибудь более или менее значимых предметов исключительного ведения. Новый Федеральный закон содержит немало отсылок к законодательству субъектов Федерации. Регулируя вопросы организации местного самоуправления, субъекты Федерации могут определять порядок подготовки и проведения местного референдума (ч. 10 ст. 22), устанавливать в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов (ч. 3 ст. 23); устанавливать порядок голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1 ст. 24); устанавливать наименование представительного органа, главы местной администрации муниципального образования (ч. 3 ст. 34); регулировать в соответствии с федеральным законом муниципальную службу (ст. 42) и др.
   Из сопоставления текста ст. 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ можно сделать вывод о том, что регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан по решению вопросов местного самоуправления – прерогатива только федеральных инстанций. Вместе с тем в других статьях Федерального закона правовое регулирование конкретных прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления закрепляется за органами государственной власти субъектов Федерации. В статье 33 Федерального закона № 131-ФЗ говорится, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных (кроме тех, которые определены в данном Федеральном законе) формах, не противоречащих федеральным законам и законам субъектов Федерации. Таким образом, признается принципиальная возможность участия субъектов Федерации в законодательном регулировании права граждан на осуществление местного самоуправления, ибо использование этого права напрямую связано с реализацией форм местного самоуправления. По сравнению с Законом 1995 г. эта возможность ограничена, но не исключена. И это оправданно, поскольку право на осуществление местного самоуправления есть особое право в ряду других конституционных прав, и его регулирование не замыкается федеральным уровнем.
   Новый Федеральный закон содержит особенно много отсылок к законам и иным нормативным правовым актам субъектов Федерации по бюджетно-финансовым вопросам. Законами субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются: требования по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ч. 3 ст. 52); предельные нормативы оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (абз. 2 ч. 2 ст. 53); порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъектов Федерации (абз. 1 ч. 5 ст. 53); исключительные случаи расходования средств местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 6 ст. 5); налоговые ставки зачисления в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ч. 1 ст. 58); определение единых для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов (абз. 1 ч. 2 ст. 58), и т. д.
   Всего в Федеральном законе содержится несколько десятков отсылок к законам субъектов Федерации. Поле законодательной деятельности для регионов в сфере местного самоуправления не так уж мало. Все дело, однако, в характере полномочий, предоставленных субъектам Федерации. Глубина правового регулирования ими вопросов местного самоуправления, прежде всего организационных, существенно уменьшилась. Достаточно сравнить правовое регулирование на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации вопросов территориального устройства, полномочий и процедур принятия муниципальных правовых актов. Субъекты Федерации не вправе теперь устанавливать порядок образования и преобразования муниципальных единиц. Они определяют границы муниципальных образований в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Законы субъекта Федерации об установлении границ муниципальных образований являются правоприменительными актами по отношению к Федеральному закону.
   По некоторым вопросам, регулирование которых полностью или частично относилось к полномочиям субъектов Федерации, теперь предусмотрено только федеральное законодательное регулирование. Это касается определения перечня вопросов местного значения, установления порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований.
   Если раньше некоторые нормативные акты органов местного самоуправления принимались в соответствии с законами субъектов Федерации, то теперь в этих случаях законы субъектов Федерации не предусматриваются. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 154-ФЗ порядок вступления в силу правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации. Теперь же на основании ч. 1 ст. 47 нового Федерального закона порядок вступления в силу муниципальных правовых актов устанавливается самостоятельно уставом муниципального образования. Если в соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 154-ФЗ порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, подотчетность, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации, то согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ эти вопросы определяются только уставом муниципального образования. По прежнему Закону (ч. 1 ст. 27) порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации. По новому Закону (ч. 11 ст. 27) порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования без законодательного участия субъекта Федерации и т. д.
   Перевод законодательного регулирования ряда вопросов местного самоуправления с регионального на федеральный уровень предполагал выяснение целесообразности такой меры в ходе законодательного процесса. Этот вопрос обсуждался в общей форме еще при прохождении в Государственной Думе проекта федерального закона № 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором определялись полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по всем предметам совместного ведения. Необходимость нового подхода к разграничению полномочий федерального центра и субъектов Федерации в установлении общих принципов организации местного самоуправления трактовалась в контексте общей проблемы совершенствования федеративных отношений. Рамки законодательных регулирующих полномочий субъектов Федерации в сфере местного самоуправления определялись в данном Законе лишь «в первом приближении». Содержащийся в Законе перечень вопросов, по которым законодательные (представительные) органы субъектов Федерации могут принимать решения, остался открытым. В статье 5 данного Закона говорится, что законодательные (представительные) органы субъектов Федерации регулируют иные (кроме установленных в данной сфере) вопросы, отнесенные к ведению и полномочиям субъекта Федерации федеральными законами, Конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации.
   Исчерпывающее определение компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в регулировании вопросов местного самоуправления не является задачей указанного Закона. Это составляет цель Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и потому вопрос об изменении конкретных законодательных полномочий субъектов Федерации в сфере местного самоуправления более полно был раскрыт при прохождении в Государственной Думе проекта именно этого закона.
   Хотя всестороннего обсуждения законопроекта в первом чтении, как отмечалось выше, не получилось, первый же вопрос, заданный докладчику, представлявшему проект, касался соотношения регулятивных полномочий в сфере местного самоуправления федерального центра и регионов. Не вмешивается ли федеральный центр проектом закона в полномочия законодательных органов субъекта Федерации? Может быть, это их право – решать, как и каким образом регулировать вопросы местного самоуправления?
   Приводя аргументы в пользу проекта, докладчик заявил, что Конституция РФ не устанавливает степень детального регулирования федерального уровня вопросов местного ведения. Это зависит от конкретной сферы общественных отношений. Что касается регулирования местного самоуправления, то конкретные федеральные механизмы, которые обеспечивали бы реализацию положений действующего закона о местном самоуправлении, отсутствуют. Только в 30 % регионов местное самоуправление соответствует Конституции и действующему закону. Необходим новый закон, который дал бы максимальные федеральные гарантии утверждения местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
   Законодательные органы регионов выступили за изменение соотношения регулятивных полномочий федерального центра и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, за то, чтобы все было максимально урегулировано в федеральном законе. Они утверждали, что им сложно на региональном уровне отрегулировать эти вопросы так, чтобы местное самоуправление было на всей территории России.
   Позднее, на парламентских слушаниях, где обсуждался проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уже принятый в первом чтении, отмечалось, что этот закон должен предоставить право субъектам Федерации законодательствовать в отношении местного самоуправления в той степени, в какой это необходимо для учета географических, социальных, демографических особенностей субъектов Федерации. Это прежде всего касается границ территорий муниципальных образований, придания статуса конкретным муниципалитетам. Во всем остальном федеральный закон должен найти четкие и ясные ответы на все те вопросы, которые возникают в нынешней практике и у субъектов Федерации, и у органов местного самоуправления. Признавая, что вопрос о полномочиях субъектов Федерации в сфере местного самоуправления является дискуссионным, выступавшие отмечали, что на самых широких правах субъектов Федерации настаивает исполнительная власть регионов, а законодательная просит детальней отрегулировать все вопросы, потому что при законотворчестве в субъектах Федерации возникают противоречия, разные толкования действующего закона.
   Таким образом, имея в виду, что Россия является федеративным государством, законодательное регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне.
   Соотношение этого регулирования не является постоянной величиной, во-первых, потому, что в Конституции отсутствует определение меры участия федеральных и региональных органов в данном регулировании, и, во-вторых, потому, что неизменной такая мера не может быть в силу изменения влияющих на нее политических, экономических и социальных условий.
   Условия, существовавшие при принятии Федерального закона № 154-ФЗ в августе 1995 г., отличались от условий принятия Федерального закона № 131 – ФЗ. Поэтому новый Закон внес изменения в соотношение федерального и регионального регулирования вопросов местного самоуправления. В этом отношении он примечателен централизацией федерального законодательного регулирования в данной сфере.

Глава VIII.Территориальное устройство местного самоуправления

1. Типология муниципальных образований

   Федеральный закон № 131-ФЗ определил новые подходы к территориальному устройству местного самоуправления. Закон устранил неопределенность и разноголосицу в федеральном и региональном регулировании этого устройства, приводившие на практике к противоречивым и необоснованным решениям и усложнению выполнения функций местной власти.
   Конституция РФ, определяя городские и сельские поселения в качестве территориальных единиц местного самоуправления, устанавливает в то же время, что местное самоуправление осуществляется и на других территориях. Понятие «других территорий» стало предметом многолетнего спора о его содержании. Термин «поселение» тоже оказался дискуссионным. Федеральный закон № 131-ФЗ делает решительный шаг к однозначной трактовке конституционных положений. Он их конкретизирует и развивает, определяя пути воплощения в жизнь.
   Как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, новый Закон провозглашает обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, но, в отличие от прежнего Закона, не просто декларирует эту обязательность, но и закрепляет формы и способы ее обеспечения.
   Вся территория субъекта Федерации, за исключением сельской территории с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, за исключением этой территории, территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территории поселения.
   В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
   Теперь не может быть территории – поселенческой или межселенной, – которая была бы не разделена либо между поселениями и городскими округами – в местностях со средней и высокой плотностью населения, либо между муниципальными районами – в местностях с низкой плотностью населения.
   Закон исходит из принципиального различия понятий административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориального устройства местного самоуправления. Понимание этого различия пришло не сразу, и то, что Закон высветил его параметры, обозначил его грани, имеет весьма существенное значение для судеб местного самоуправления.
   Территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. Конституция в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ подтвердил ее отсутствие. Он «развел» территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство. Вместе с тем продолжала существовать неясность в содержании этих понятий и их соотношении. Она проистекала из неоднозначного понимания правовой обоснованности, возможности и целесообразности существования на субрегиональном уровне административно-территориальных единиц, возглавляемых представительными и исполнительными органами государственной власти (органами общей компетенции).
   Дискуссия по этому вопросу, состоявшаяся в 1996 г. в средствах массовой информации, выявила две противоположные позиции. Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмурте кой Республике». Рассматривая спор об уровнях местного самоуправления, Суд не мог не коснуться вопросов территориального устройства местной власти. Федеральный закон, который в соответствии со ст. 72 и 77 Конституции РФ устанавливал бы общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, к тому моменту принят не был. В этих условиях Конституционный Суд РФ признал, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем Удмуртская Республика вправе сама осуществлять урегулирование по данному вопросу. Однако Суд не ограничился общим положением и определил ряд принципиальных правовых позиций, имеющих самостоятельное нормативное значение. Он предусмотрел возможность создания в субъектах РФ «административно-территориальных единиц, непосредственно входящих» в состав субъекта Федерации, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Суда, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации.
   Принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» воспринял правовые позиции Суда. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ и указанным Федеральным законом в некоторых субъектах Федерации стали создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах, определяемых конституциями и уставами субъектов Федерации в качестве административно-территориальных единиц. При этом органы государственной власти, образуемые в районах и городах, не получали права решать вопросы местного значения, закрепленные Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления, принятым в августе 1995 г., а других вопросов, оправдывавших существование в районах и городах представительных и исполнительных органов государственной власти, явно недоставало. Когда же эти органы пытались заниматься муниципальными делами, органы прокуратуры опротестовывали их решения.
   Тем не менее в некоторых субъектах Федерации на территориях существующих административных районов и в крупных городах органы государственной власти – представительные и исполнительные – продолжали действовать. В других субъектах Федерации территориальные вопросы и, соответственно, вопросы организации власти решались по-иному. Причем субъекты Федерации иногда определяли территориальное устройство местного самоуправления не по объективным основаниям, а в угоду вкусам и предпочтениям региональных лидеров. Общая тенденция за время, прошедшее с 1993 г., состояла в сокращении числа муниципальных образований. К концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. В частности, в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 – муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовало в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.
   К указанному времени типология муниципальных образований выглядела следующим образом:
   образования на уровне административных районов – в 4 субъектах Федерации;
   на уровне административных районов и городов – в 33 субъектах Федерации;
   на уровне административных районов, городов и сельских округов – в 26 регионах;
   на уровне сельских округов и поселков – в 4 регионах; на уровне городских районов и сельских округов – в 2 регионах;
   на уровне городских районов и сельских округов – в 2 регионах.
   В пяти субъектах Федерации территории муниципальных образований не были определены вовсе либо муниципальными образованиями являлись лишь отдельные территориальные единицы. Поскольку муниципальные образования во многих случаях создавались без учета целей эффективного исполнения функций местного самоуправления и максимального приближения муниципальной власти к населению, территориальная организация местного самоуправления в целом не отвечала своему назначению.
   Выход из этой ситуации был найден не сразу. Поиски шли в разных направлениях. В мае 2000 г. в Государственную Думу Президентом РФ был внесен проект федерального закона об изменении Федерального закона от 28 августа 1995 г.№ 154-ФЗ, содержавший, в частности, предложение об исключении из перечня территориальных единиц, где создавались муниципальные образования, районов (уездов). Если бы это предложение было принято, то на уровне районов устанавливалась бы государственная власть, а местное самоуправление повсюду опускалось бы на уровень сел, деревень, сельсоветов (сельских округов) и поселков. Но тогда пришлось бы переписывать в Федеральном законе о местном самоуправлении перечень вопросов местного значения применительно к новому распределению ролей между государственной и муниципальной властью в сельской местности, к чему не были готовы ни автор законопроекта, ни законодатель. Была другая возможность – оставить и район, и «низовые» территории в качестве самоуправляющихся единиц, учитывая, что сложившаяся инфраструктура предполагает управление с двух уровней власти. Но в этом случае следовало разграничить сферы деятельности этих уровней. Так и предполагалось сделать по Федеральному закону № 154-ФЗ. Но эта мера была осуществлена только в нескольких субъектах Федерации путем принятия соответствующих региональных законов. Логика подсказывала, что это разграничение необходимо сделать на федеральном уровне, но опять-таки для этого, судя по обстоятельствам, не все «созрели».
   Госдума отклонила предложенное исключение районов из числа возможных муниципальных территориальных единиц. Одновременно она определила, что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии не только с законом субъекта Федерации, но и федеральными законами. Это было решение, переходное к грядущему усилению федерального регулирования вопросов территориального устройства местного самоуправления. Но тогда оно мало что дало. По-прежнему отсутствовала ясность относительно видов муниципальных территориальных единиц, продолжалась путаница в понятиях административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориальных основ местного самоуправления. Все это приводило к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах Федерации, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе в Конституционном Суде РФ.
   Федеральный закон № 131-ФЗ сделал крупный шаг по пути выяснения и определения параметров территориального устройства местного самоуправления. Согласно Закону муниципальными образованиями являются:
   городские или сельские поселения; муниципальный район; городской округ;
   внутригородская территория города федерального значения.

2. Двухуровневое местное самоуправление в сельской местности

   В концепции Закона заложена идея двухуровневой системы сельского местного самоуправления при максимальном сохранении действующих на момент принятия Закона муниципальных образований. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. была определена только возможность создания в границах районного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь это обязательное правило. В связи с этим могут возникнуть проблемы правоприменения, поскольку указанное правило не согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
   Как отмечалось выше, в Постановлении по удмуртскому делу Конституционный Суд определил, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в зависимости от особенностей тех или иных субъектов Федерации. Суд в то же время признал, что районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования (сельские, городские), не могут наделяться правами муниципальных образований. Наделение района правами муниципального образования означало бы, по мнению Суда, что сельские и городские поселения, входящие в состав районов, в этом случае утратят права муниципальных образований и станут подразделениями районного муниципального образования. Таким образом, Суд поставил под сомнение саму возможность двухуровневой организации местного самоуправления, исходя из необходимости соблюдения равенств конституционных прав муниципальных образований.
   Однако в действительности возможности различных муниципальных территорий, о которых идет речь в ст. 131 Конституции, неодинаковы. К тому же нереально организовывать решение ряда вопросов местного значения на одном самоуправленческом уровне. Значит, нужно либо уточнять Конституцию, либо конкретизировать ее положения, определяя перечень вопросов местного значения для разных типов, уровней муниципальных образований. Вторую правовую возможность реализовал Федеральный закон № 131-ФЗ. Закон не вышел из конституционного поля, хотя и пошел вразрез с правовыми позициями Конституционного Суда.
   Акты Конституционного Суда РФ выше по своей юридической силе федерального закона, причем нормативное значение имеют и многие правовые позиции Суда. Следовательно, при несоответствии федерального закона решению Суда действует решение Суда. С формальной точки зрения после решения Конституционного Суда по удмуртскому делу теряли силу нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Однако несколько позднее, а именно 15 января 1995 г., в Постановлении по делу о конституционности ряда статей Конституции Республики Коми Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне, хотя и сопроводил этот вывод рядом оговорок. В Постановлении от 11 ноября 2003 г. по делу о конституционности положений законов Челябинской области Суд уже безоговорочно признал, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием.
   Таким образом, теперь Конституционный Суд исходит из того, что двухуровневое самоуправление в сельской местности может быть. Но может и не быть. Поскольку такая альтернатива Федеральным законом № 131-ФЗ не признается, возникает противоречие между этим Законом и правовой позицией Конституционного Суда. Очевидно, что в данной ситуации, оставаясь на правовых позициях, нужно либо корректировать Закон, либо уточнять позицию Суда. Тем более что неопределенность вызывает все новые попытки некоторых субъектов Федерации оправдать возможности создания на субрегиональном уровне органов государственной власти общей компетенции вместо органов местного самоуправления.
   По замыслу законодателя муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям – базовым территориальным единицам местного самоуправления. Он создается в целях обеспечения эффективного решения вопросов межпоселенческого характера. Теоретически решение этих вопросов возможно путем объединения усилий поселений на договорной основе и создания, если это необходимо для выполнения конкретных договоров, временных единых управленческих органов. Однако в условиях современной России такой путь неосуществим. Основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах – так сложилось исторически. Рационально использовать ее для обслуживания сельского населения крайне затруднительно без участия постоянно действующих на всей территории района органов муниципальной власти. Возможно, в относительно отдаленном будущем, когда наладятся межпоселенческие правовые отношения и обновится сельская инфраструктура, существование районных муниципальных органов местного самоуправления и, соответственно, муниципальных районов потеряет смысл. Но сейчас на селе должны существовать межпоселенческие территориальные единицы, возглавляемые районными органами муниципальной власти.
   Жесткость правила о повсеместном образовании двухуровневого местного самоуправления не может не смягчаться особыми условиями расселения граждан страны в разных ее регионах. Сибирь и Дальний Восток, как известно, заселены не так плотно, как Европейская часть России. Здесь на огромных просторах совсем немного сел, деревень и поселков. И они обычно расположены на значительных расстояниях друг от друга. Да и на северо-западе России тоже немало местностей с редким населением. К территориям с низкой плотностью сельского населения закон относит территории субъектов Федерации и отдельных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации и отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения в Российской Федерации [86 - Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. установлен перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Федерации, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения. Территория почти 30 субъектов РФ в большей или меньшей мере является малонаселенной. Это Республика Алтай, Тюменская, Иркутская, Кемеровская, Томская, Читинская, Амурская, Камчатская, Магаданская области, Республика Саха (Якутия), Республики Карелия, Коми, Марий Эл, Архангельская, Мурманская области и др.].
   Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, могут не наделяться статусом поселения и входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
   Таким образом, получается, что немалое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии – общих собраний жителей населенных пунктов и других, о которых речь пойдет ниже.
   Уже первые месяцы применения ряда статей Федерального закона № 131-ФЗ показали, что он не мог предусмотреть все особые условия образования двухуровневой системы местного самоуправления. И в правила формирования муниципальных районов пришлось вносить изменения. Одно из них связано с тем, что, как выяснилось, в некоторых субъектах Федерации есть районы, являющиеся муниципальными образованиями, в которых имеется всего по одному населенному пункту (на островах) и которые, естественно, не могут претендовать на статус муниципальных районов.
   В связи с этим Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статью 84 Федерального закона № 131-ФЗ внесено дополнение, согласно которому, если на территории района находится один населенный пункт или если здесь может быть, по правилам Закона, образовано не более двух поселений, то указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав указанного поселения, включаются в состав муниципального района.
   В данном случае законодатель пошел по пути дополнения в Федеральном законе перечня возможных особых условий формирования муниципальных районов и других муниципальных образований. Но обстоятельства, связанные с определением двухуровневого местного самоуправления, оказались столь разнообразными и сложными, что пришлось отступить от их закрепления только на федеральном законодательном уровне. Это произошло в связи с принятием проекта изменений Федерального закона № 131-Ф3, внесенного в Государственную Думу Республикой Дагестан. Республике не подходили условия создания муниципальных образований, при которых территория одного образования не может пересекать территорию другого. В Дагестане развито отгонное животноводство, и сложилась практика выделения пастбищ на территориях равнинных районов для хозяйств, расположенных в горных районах. Со временем на этих территориях образовались населенные пункты, которые входят в состав горных районов, хотя территория, на которой они расположены, остается в составе равнинных районов.
   Первоначально Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддержал законопроект, рекомендовав животноводам действовать вахтовым методом, а состав территории районов привести в соответствие с требованиями Закона. Но затем, проведя выездное заседание в Дагестане и основательно разобравшись в ситуации, понял, что уходить от решения жизненно важной для данного региона проблемы нельзя, и поддержал законопроект. В результате в упоминавшемся Федеральном законе о внесении изменений в Федеральный закон № 131 – ФЗ появилась норма, в соответствии с которой на территориях субъектов Федерации с исторически сложившимися традиционными формами отгонного животноводства территории и границы муниципальных образований устанавливаются не только в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, но и с учетом законодательства субъекта Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства и особенностей расселения населения на указанных территориях.
   Эта норма примечательна тем, что, вопреки ясно выраженному в Законе принципу исчерпывающим образом определять правила двухуровневого территориального муниципального устройства на федеральном уровне, предусматривая на этом уровне особенности такого устройства, в данном случае в определение порядка устройства включаются субъекты Федерации. И это естественно. Как уже подчеркивалось выше, на федеральном уровне невозможно предвидеть всю многоликость природных, экономических, исторических и прочих условий, влияющих не только на решение конкретных территориальных вопросов в соответствии с правилами, закрепляемыми на общегосударственном уровне, но и на содержание самих этих правил.
   В соответствии с «разрешительным» порядком регулирования субъектами Федерации вопросов местного самоуправления федеральный законодатель дополнил перечень «дозволений» региональному законодателю. Но ведь нет никаких гарантий, что по мере последовательного применения Федерального закона № 131-ФЗ не обнаружатся новые особенности региональной и муниципальной жизни, которые затруднят безоговорочную реализацию заложенных в Законе, казалось бы, до конца логически выверенных правил. Эти предположения возникают не только в связи с организацией двухуровневого местного самоуправления, но и с решением других территориальных дел. Поэтому не исключена возможность изменения подходов законодателя к участию субъектов Федерации в регулировании вопросов территориального устройства местного самоуправления путем предоставления им более широких правовых возможностей.

3. Состав территории муниципального образования

   Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируя конституционные положения, определил реальное правовое содержание понятия сельского и городского поселения. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, по сути, отождествлял понятия «поселение» и «населенный пункт». Он устанавливал в ст. 1, что «муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В то же время он закреплял правило, по которому «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ст. 12). Значит, строго говоря, население любой деревни, любого хутора, пусть даже насчитывающего несколько жителей, вправе было по закону настаивать на создании муниципального образования со своим бюджетом, выборными органами и т. д. Неоднозначность этих положений приводила на практике к протестам органов прокуратуры, судебным разбирательствам по поводу некоторых решений региональных властей, устанавливающих границы муниципальных образований.
   Правовая ситуация осложнялась тем, что другие федеральные законы уравнивали содержание терминов «поселение» и «населенный пункт». Такой основополагающий для территориальных категорий документ, как действовавший тогда Градостроительный кодекс РФ, устанавливал, что городские поселения – это города и поселки, а сельские – села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные. В сочетании с Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. Градостроительный кодекс усиливал неразбериху, которая отрицательно сказывалась на развитии демократического института публичной власти.
   Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает понятия «поселение» и «населенный пункт». Термин «поселение» – ключевой в категориальном аппарате Закона. В первоначальной редакции Закона сельское поселение определялось как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). Не ограничиваясь этим определением, Закон установил подробные количественные параметры сельских поселений. В их границах согласно п. 6 ч. 1 ст. 4 могут находиться один населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый.
   В соответствии с законами субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
   Федеральный закон № 131-ФЗ в его первоначальной редакции закреплял также понятие городского поселения, которым, в отличие от сельского поселения, являлся город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения могут также находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). В границах городского поселения, как это устанавливалось п. 5 ч. 1 ст. 11, могли находиться один город или один поселок с прилегающей территорией. В тех и других поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
   Несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, являются муниципальным районом, в границах которого местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
   Кроме того, учреждается территориальная единица – городской округ. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого решают вопросы местного значения, входящие в сферу деятельности поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
   Часть территории города федерального значения является по терминологии Закона внутригородской территорией города федерального значения.
   Практика применения Закона показала, что некоторые из этих положений оказались неоднозначными, дававшими возможность их различного, в том числе расширительного, толкования, что приводило к решениям, противоречащим замыслу законодателя. К тому же выяснилось, что отдельные содержавшиеся в Законе требования недостаточно оправданы и не учитывают конкретные условия регионов и муниципальных образований.
   Стала, в частности, ясна необходимость учета существования наряду с поселками, относящимися к городским населенным пунктам, многочисленных населенных пунктов, хотя и не являющихся местами проживания городского населения, но тоже официально именуемых поселками. Это поселки при домах отдыха и санаториях, бывших совхозах и других хозяйствующих субъектах, которые прекратили свою деятельность, но прежние их работники продолжают жить здесь, занимаясь натуральным хозяйством. По мнению Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, наделять такие поселки статусом городского поселения не имеет смысла как в силу малочисленности населения в них, так и отсутствия перспектив развития. Вместе с тем изменять их статус, преобразовывая в деревни или села, как это пытаются делать в некоторых субъектах РФ (например, в Московской области), или превращать в городские микрорайоны нецелесообразно. Это потребует внесения изменений в огромное число документов, создаст множество неудобств для населения. Для решения проблемы в Закон внесены изменения, в соответствии с которыми поселки могут входить в состав как городских, так и сельских поселений.
   Понятие сельского поселения в уточненном виде в Законе определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
   В некоторых регионах норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы исключить такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2 Закона, исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.
   Упоминание о «прилегающей территории» исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с Генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.
   Понятие городского поселения в уточненном виде выглядит следующим образом: городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.
   Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон № 131-Ф3, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Между тем на деле нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.
   Эти, как и некоторые другие поправки, лишний раз доказывают, что жесткие количественные параметры территориального устройства не оправданы и обычно поправляются практикой их применения. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ достаточно гибок в численных характеристиках территорий муниципальных образований, он в некоторых вопросах изначально занял излишне твердые позиции. Именно в этих вопросах потребовались коррективы в сторону смягчения их нормативного регулирования, которые в принципе не исключены и впредь.

4. Критерии создания муниципальных образований

   «Содержательная» сторона территориального устройства местного самоуправления связана с определением различных критериев создания территориальных единиц. Этот сложный вопрос до последних дней принятия Федерального закона № 131-Ф3, да и после его принятия, вызывал и вызывает неодинаковые суждения.
   Какие обстоятельства следует принимать в расчет при формировании муниципальных территориальных единиц? Конституция РФ указывает, что необходимо учитывать исторические и иные местные традиции. А какие нужны еще критерии? Важнейшими здесь должны являться, с одной стороны, доступность, приближенность муниципальной власти к населению, а с другой – эффективность решения вопросов местного значения.
   Между этими условиями существует определенное противоречие. Справедливо мнение о том, что приближение муниципальной власти к населению не должно и не может быть бесконечным, ибо это приведет к снижению эффективности и рациональности управления. С другой стороны, чрезмерное укрупнение муниципальных образований, направленное на повышение экономической эффективности решения вопросов местного значения, рациональности администрирования, также является ошибочным путем, ибо при этом происходит «отрыв» местного самоуправления от населения, сведение к минимуму возможностей его участия в самоуправлении. Эффективность решения вопросов местного значения не следует связывать только с «экономией на масштабе территории». Чрезмерная централизация выполнения муниципальных функций усиливает бюрократизацию, что может «съесть» экономию на масштабе. А попытка организовать местное самоуправление на уровне самых мелких поселений, где для эффективного решения вопросов местного значения нет ни кадрового, ни финансового потенциала, приводит к бессилию органов местного самоуправления, их неспособности реагировать на нужды людей, что в конечном счете подрывает принцип демократичности.
   Органы государственной власти субъектов Федерации при определении границ муниципальных образований и наделении муниципальных образований соответствующим статусом искали баланс, компромисс между указанными двумя условиями. В самом Федеральном законе № 131-ФЗ эти условия формализованы неодинаково применительно к муниципальным образованиям разных типов. По отношению к сельским поселениям Закон установил количественные требования численности их населения и протяженности территории; по отношению к муниципальным районам определил условия протяженности территории и в то же время в качестве предпосылки их образования назвал создание условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на территории района отдельных государственных полномочий.
   По отношению к городским поселениям какие-либо количественные параметры, характеризующие их территорию и население, отсутствуют. Зато городские округа должны обладать сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, определенных законом для городского округа, и осуществления отдельных государственных полномочий.
   При этом инфраструктура должна обеспечивать самостоятельное решение органами местного самоуправления прилегающего муниципального района установленных для муниципального района вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 11). Смысл этих положений в том, чтобы при выделении городских округов из состава районов не снижался уровень социально-бытового обслуживания сельского населения.
   В определении параметров сельских поселений, кроме всего прочего, принимался во внимание досоветский российский опыт правового регулирования территорий волостей – самых малых сельских управляемых территорий, на которые делились уезды – базовые административно-территориальные единицы государства. В статье 50 Общих положений о крестьянах было записано, что «для волости полагается наименьшее число жителей около трехсот ревизских мужского пола душ, а наибольшее около двух тысяч. Наибольшее расстояние отдаленнейших селений волости от средоточия управления оной полагается около двенадцати верст… В тех местностях, где, по малому населению, не найдется, на определенном в этой статье протяжения, трехсот душ крестьян или где, наоборот, на незначительном расстоянии сосредоточено население свыше двух тысяч душ, допускается отступление от вышеуказанного правила, с разрешения Губернатора… В 1861 г. было постановлено: 1) при образовании волостей принимается в соображение нынешнее разделение на приходы, т. е. из каждого прихода образуется волость, если только приход соответствует условиям, в сей статье постановленным;
   2) при малочисленности прихода, соединяются в одну волость два или несколько приходов, но при сем приходы не раздробляются и
   3) допускаются, с разрешения Начальника губернии, отступления от изложенных выше правил, только в тех случаях, когда по местным обстоятельствам встретится особое затруднение в соблюдении оных…». В статье 51 указывалось: «Значительное селение, хотя бы оно превышало высший размер числа душ, назначенных для волости и состояло из нескольких приходов и нескольких сельских обществ, составляет, во всяком случае, одну волость» [87 - Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления. Полный свод законов Российской империи. В 2-х кн. Кн. 2. СПб., 1911. С. 242.].
   Количественные параметры территории волости не идентичны предложенным Федеральным законом № 131-Ф3 параметрам сельского муниципального образования. Волость лишь прообраз нынешней первичной сельской территориальной единицы. Со времени утверждения волостей во второй половине XIX в. они подверглись множеству преобразований. В первые годы Советской власти волость стала срединной единицей между собственно селом и уездом. Затем она была упразднена и заменена так называемым «сельсоветом», в состав которого могли входить крупное село или несколько сел и деревень. Количественные критерии в конце концов оказались размытыми. Обнаружилось стремление устанавливать границы сельсоветов в соответствии с границами колхозов и совхозов или их бригад и отделений. Сельсоветы укрупнялись и разукрупнялись вслед за территориальными преобразованиями кооперативных и государственных сельскохозяйственных организаций и предприятий.
   Если волость изначально была приспособлена к решению фискально-административных задач (волостное земство, провозглашенное Временным правительством в мае 1917 г., практически не состоялось), то сельсоветы в соответствии с идеологией социалистического государства должны были, кроме того, отвечать решению задач хозяйственного развития и социального обслуживания населения. На практике социальные задачи решались усилиями как сельских и поселковых Советов, так и хозяйственных организаций – колхозов и совхозов. Сами первичные органы госвласти зачастую размещались в зданиях правлений и дирекций хозяйств и использовали их транспорт. Союзные и республиканские партийные и государственные органы не раз принимали решения об «оживлении», «повышении роли» и «улучшении работы» сельских и поселковых Советов. В соответствии с ними в 70-х гг. прошлого века было построено немало помещений сельских и поселковых Советов, оснащенных современным оборудованием и инвентарем, многие исполкомы Советов получили транспорт, хотя вплоть до перестроечных времен флаг над сельсоветом вовсе не означал, что здесь размещается авторитетная государственная власть. Сельские и поселковые Советы со своими мизерными бюджетами продолжали находиться на иждивении более состоятельных хозяйственных организаций.
   Вместе с тем сельсовет как территориальная единица (совмещенная или не совмещенная с границами колхозов и совхозов) постепенно обрел свою инфраструктуру. В этой инфраструктуре были и государственная, и колхозно-совхозная составляющие. Такое совмещение поощрялось, поскольку давало возможность удовлетворять первичные жизненные потребности населения.
   Крушение партийно-советской системы, крах колхозно-совхозного строя привели к разрушению субрайонной инфраструктуры. Попытка спасти колхозно-совхозное наследство путем его передачи маломощным органам нарождавшейся муниципальной сельской власти лишь на короткое время затормозила его развал. С 1993 по 2003 г. почти на треть сократилось количество сельских медицинских учреждений (в первую очередь фельдшерско-акушерских пунктов), школ, физкультурных сооружений, клубов и домов культуры. Износились телефонные и электрические сети, перешедшие в муниципальную собственность. Системы водоснабжения настолько устарели, что три четверти селян вынуждены пользоваться некачественной водой. Каждая третья сельская школа нуждается в капитальном ремонте, причем три тысячи сельских школ находятся в аварийном состоянии. «Масштабно устарели» учебные лаборатории, оборудование, спортивный инвентарь и библиотеки [88 - Быт или не быть? // Российская газета. 2003. 11 февраля.].
   При таких обстоятельствах требовать для создания сельских муниципальных образований обязательного наличия условий для эффективного решения органами местного самоуправления сельских поселений установленного для них круга вопросов местного значения означало бы заведомое отступление от конституционных принципов территориального устройства местного самоуправления. Перед законодателем стояла дилемма: либо пойти по этому пути, соглашаясь со сложившейся практикой и ожидая появления нужных условий, либо, опираясь на Конституцию РФ, переломить практику и сформировать организационно-территориальный каркас местного самоуправления с тем, чтобы потом наращивать на него инфраструктуру. Причем не только восстанавливая разрушенную, а создавая новую, современную на основе использования самоуправленческого потенциала и рыночных механизмов. Выбран второй путь. При этом следует учитывать, что заранее рассчитать, какой из указанных путей наиболее эффективен и менее длителен по срокам утверждения реального местного самоуправления на селе, невозможно. Если в первом случае местное самоуправление до поры до времени не предусматривает – ся ни фактически, ни формально, то во втором очевиден этап, на котором самоуправление, установленное номинально, фактически осуществляться пока не будет, во всяком случае в части поселений, в силу отсутствия материально-финансовых возможностей эффективно решать соответствующие вопросы местного значения.
   В принципиальном плане вопрос ставится так: там, где у поселений есть материально-финансовая база, они будут решать вопросы местного значения, опираясь на нее; там, где этой базы нет или она слаба, задача ее обеспечения возлагается на региональные и федеральные власти.
   Такой подход согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, который в своих решениях также подчеркивал, что собственность и финансы не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования. Они должны быть обеспечены на соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием. Население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т. е. муниципальным образованием.
   Впервые за десятилетия, прошедшие со времени октябрьского переворота 1917 г., Федеральный закон установил, как когда-то для волостей, пределы удаленности центра сельского поселения от окраинных населенных пунктов. Только теперь протяженность территории поселений исчисляется не верстами, а пешеходной доступностью до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня, а исключения из общего правила (с учетом местных особенностей) делаются не губернатором или начальником губернии, а представительным органом субъекта Федерации на основе закона.
   Пешеходная доступность центра поселения – не формальное требование, а изначальная общая установка Закона, вытекающая из концепции территориального устройства местного самоуправления. В советский период при образовании сельских административно-территориальных единиц тоже принималось в расчет расстояние от центров сельсоветов до населенных пунктов. Но данное обстоятельство учитывалось наряду со многими другими. Теперь же это главный наряду с численностью населения критерии, который в соответствии с первоначальным замыслом законодателя мог не приниматься во внимание только на территориях с низкой плотностью населения, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и в труднодоступных местностях. И снова жесткость формулы оказалась излишней. К тому же понятие трудной доступности, будучи недостаточно формализованным, стало по-разному трактоваться региональными властями с целью обойти это требование. В Оренбургской области, например, установили порядок расчета пешеходной доступности исходя из средней скорости пешехода 3,5 км в час, наличия дорог между населенными пунктами и их состояния в неблагоприятных природно-климатических периодах. Естественно, чтобы не доводить дело до абсурда, в Закон пришлось внести изменение, позволяющее учитывать пешеходную доступность «как правило», а на территориях с низкой плотностью населения, как и в отдаленных и труднодоступных местностях, это требование не применять. Таким образом, концептуальный замысел Закона оказался поколебленным, но зато приведенным в большее соответствие с жизненными условиями.
   Независимо от размеров сельского поселения и его протяженности остается острым вопрос о «базе», на которой оно создается. Заменить отсутствующую экономическую базу, дающую возможность эффективно решать вопросы местного значения, дотациями из региональных и районных фондов вряд ли возможно, поскольку большинство регионов испытывают острую нехватку бюджетных средств. Но даже если удастся посадить все сельские поселения на дотационное обеспечение, это не сделает местное самоуправление таковым. Реальное самоуправление по определению не может быть целиком дотационным. По крайней мере часть доходов самоуправленческих единиц должна складываться из собственных налоговых и неналоговых источников. К удачному решению приходят, принимая в расчет при создании сельских поселенческих муниципальных образований не только протяженность их территории и численность населения, но и наличие инфраструктуры и налогооблагаемой базы. Конечно, эти факторы приходится учитывать «по возможности». Из содержания Закона не следует, что они являются определяющими. Однако Закон вовсе не исключает целесообразности их использования при формировании территорий сельских поселений. При преобразовании муниципальных образований, утверждении их границ на основе Федерального закона № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации стремились принимать их во внимание. Гибкие формулировки Федерального закона давали возможность соединять разные подходы.
   И все же многие сельские поселения не смогли обрести достаточной финансово-экономической основы для оптимального в данных условиях решения вопросов местного значения. Нетрудно было предвидеть, что при данных обстоятельствах реальное самоуправление в сельской местности может сосредоточиться на районном уровне – по крайней мере на ближайшую перспективу. Так это и оказалось на практике. В связи с этим возрастает значение районного территориального деления.
   Прототипом района в досоветский период являлся уезд. Губернско-уездная система административно-территориального устройства в России в основном сложилась еще в конце XVIII в. в результате преобразований, проведенных в соответствии с Общим положением о губерниях от 1776 г. «Дабы губерния порядочно могла быть управляема, – говорилось в этом документе, – полагается во оной от трех до четырех сот тысяч душ». В уезде же или в округе «считается от двадцати до тридцати тысяч душ» [89 - Цит. по кн.: Лужин А.В. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1969. С. 4.]. Район, заменивший при Советской власти в конце 20-х гг. прошлого века уезд, лишь отдаленно напоминал своего предшественника. Хотя многие уездные центры стали центрами административных районов, уездные территориальные границы были существенно изменены.
   Как и сельсоветы, административные районы неоднократно укрупнялись и разукрупнялись, даже разделялись на сельские и промышленные, а затем вновь воссоединялись. Главная цель, которая при этом преследовалась, – обеспечить партийное и государственное руководство предприятиями и организациями. Район был официально признан «узловым звеном», где осуществляются директивы компартии и Советской власти. При этом размеры и конфигурация районов связывались также с задачами хозяйственно-бытового и социально-культурного обслуживания населения.
   В центрах административных районов была создана инфраструктура, обеспечивающая предоставление многих услуг населению «межсельсоветского» характера. Здесь действовали средние школы, клубы, дворцы культуры, стадионы, больницы, поликлиники, библиотеки. Кроме того, в районном подчинении состояли предприятия бытового обслуживания, торговли и общественного питания, пищевой промышленности, ремонтно-строительные и другие – в зависимости от особенностей районов. Хотя значительная часть этих предприятий была приватизирована в начале 90-х гг. прошлого века, она не вышла из состава районной инфраструктуры. Именно наличие районной инфраструктуры позволило закрепить в Федеральном законе № 131-ФЗ необходимость учета при установлении границ муниципального района условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района.
   К сожалению, речь не идет о высоком уровне услуг, оказываемых населению. Условия для решения вопросов образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства у нас сейчас не такие, как, скажем, в развитых европейских странах. Но если будет обеспечено их решение хотя бы на сравнимом с советским периодом уровне, это уже будет немалым достижением. А одним из важнейших обстоятельств, способствующих этому, является утверждение границ муниципальных районов в соответствии с границами существующих административных районов.
   Вопрос о выработке оптимальных размеров сельских районов давно обсуждается в научной литературе. Причем в последние перед началом перестройки годы эти размеры связывались с перспективой развития межколхозных, межсовхозных и колхозно-совхозных объединений. Федеральный закон, естественно, никаких положений о «производственном подходе» к определению территорий муниципальных районов, как и других муниципальных образований, не содержит. Однако он исходит из того, что другой инфраструктуры у муниципальных районов, кроме той, которая досталась им по наследству от административных районов, нет. И пока новая инфраструктура не будет создана (разумеется, с использованием имеющейся), границы муниципальных районов и административных районов будут, как правило, совпадать.
   При всем том Федеральный закон содержит правило, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного центра этого района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Данное правило по закону может не соблюдаться на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Для местностей с «нормальной» плотностью населения оно обязательно. Не будучи в должной мере формализованным, как и для сельских поселений, это требование вызывало и продолжает вызывать много вопросов при формировании территорий районов. Суть его не только в определении количества километров до районного центра, но и в реальной возможности сравнительно легко их преодолеть в течение рабочего дня. Поэтому приведенная формула Закона требует уточнений. Очевидно, нужно вести речь о наличии дорожного сообщения внутри района. Вряд ли это может быть только железная дорога – даже если она проходит по территории района, воспользоваться ею в течение дня для проезда к районному центру и обратно сможет лишь часть населения, живущего вдоль железнодорожного полотна, да и то при соответствующем расписании движения поездов. По-видимому, прежде всего следует учитывать наличие обычных сельских дорог с твердым покрытием, по которым регулярно ходит автобус. При формировании условий транспортной доступности в расчет берется именно общественный транспорт, а не личные автомобили или мотоциклы, которых у сельчан может и не быть.
   Далее. Необходимо прояснить значение транспортной доступности «для жителей всех поселений, входящих в состав района». Представляется, что ориентиром для транспортной доступности райцентра должны быть не все вообще населенные пункты района, а центры сельских поселений. Это больше соответствует нынешним реальным территориальным параметрам административных районов, в границах которых создавались муниципальные районы.
   Как показал первый опыт выполнения переходных положений Федерального закона № 131-ФЗ, возможна ситуация, при которой не обеспечивается транспортная доступность райцентров и для центров сельских поселений. Тогда органы государственной власти субъектов Федерации должны ставить в повестку дня налаживание внутрирайонного транспортного сообщения. Это более разумный и практичный подход, чем уменьшение или разделение территории административного района.
   Одна из существенных новелл Федерального закона № 131-ФЗ по сравнению с Федеральным законом № 154-ФЗ состоит в установлении возможности не наделять малые сельские населенные пункты (с численностью населения менее 100 человек) статусом сельского поселения, если они находятся на территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местах и если на сей счет есть решение, принятое на сходах граждан. Это значит, что на данные села и деревни не распространяется требование об их транспортной доступности до районного центра, хотя относительно регулярное сообщение с ними по суше, по воде или по воздуху должно быть обеспечено.
   Первоначально в новом Федеральном законе содержалась норма о том, что размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности населения, прямо противоположная норме прежнего Федерального закона, устанавливавшей запрет на лишение городского и сельского поселения права на осуществление самоуправления независимо от его численности. Но относящаяся по смыслу как к сельскому, так и к городскому поселению, она не корреспондировала нормам, в которых не содержится никаких конкретных параметров по количеству населения городских поселений. Все нормы, трактующие о количестве населения, которые надо учитывать при создании муниципальных образований, касаются только сельских поселений. Поскольку данная норма не соответствовала общему подходу к территориальному устройству местного самоуправления, она была исключена из Федерального закона № 131-ФЗ Федеральным законом от 15 декабря 2004 г.
   До издания Федерального закона № 131-ФЗ многие малые города не были, вопреки требованию Конституции, наделены статусом муниципальных образований. Они являлись населенными пунктами, входящими в состав районных муниципальных образований наряду с селами и поселками. Кое-где они объединялись с несколькими сельсоветами во внутрирайонные муниципальные округа (в Ярославской области, например), во многих случаях служащими центрами муниципальных районов, не будучи выделенными в самостоятельные муниципальные образования. Причем за редким исключением судьба их складывалась незавидно. Участники Всероссийского совещания малых городов, состоявшегося в июле 2003 г., констатировали, что малые города находятся в большинстве своем в исключительно тяжелом положении: закрываются градообразующие предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, из-за отсутствия финансовых средств ликвидируются учреждения социально-бытовой сферы. Уровень смертности в районных центрах сегодня самый высокий среди городов страны. По мнению участников совещания, акцент должен делаться на государственную поддержку развития этих городов, направленную на создание новых рабочих мест, повышение уровня образования сельского населения и расширение сферы его профессиональной подготовки.
   Несмотря на эти обстоятельства, города, включая малые, а также поселки в соответствии с требованиями Федерального закона № 131 – ФЗ теперь наделены статусом муниципальных образований. Естественно, как и в маломощных сельских поселениях, реального местного самоуправления во многих городских поселениях, сформированных на территории малых городов и поселков со слабой инфраструктурой и незначительной налогооблагаемой базой, придется ждать еще долго. Надежды на вливание достаточных государственных бюджетных средств в бюджеты этих поселений очень слабы. Поэтому предоставленные им правовые возможности будут осваиваться постепенно.
   Самыми благополучными, с точки зрения возможности решения вопросов местного значения, являются города, непосредственно входящие в состав субъектов Федерации. Они были до издания нового Федерального закона самостоятельными муниципальными образованиями и остались ими после издания данного Закона. Эти города автоматически получили статус городских округов, органы местного самоуправления которых призваны решать более значительное, более объемное число вопросов местного значения по сравнению с «обычными» городскими поселениями. Но таких крупных городов, бесспорно получивших статус городских округов, гораздо меньше, чем средних городов, входивших накануне издания Федерального закона № 131-Ф3 в состав районов. Наделять или не наделять их статусом городских округов и если наделять, то по каким основаниям, – вот в чем была одна из проблем, связанная с установленной данным Законом моделью территориального устройства местного самоуправления применительно к городам и поселкам. Причем наделение городских поселений статусом городского округа должно по закону быть предворено предоставлением статуса городских поселений городам и поселкам городского типа и сопровождаться выделением городского округа из состава муниципального района.
   Накануне внесения законопроекта в Государственную Думу вариантов решения данной проблемы было три.
   Первый предполагал определение в законе критериев численности населения городов, в соответствии с которыми городским поселениям присваивался статус городских округов. При этом исходили из схемы расселения, в соответствии с которой города с численностью населения до 50 тыс. человек являются центрами сельских районов и обеспечивают своей инфраструктурой и городских, и сельских жителей. Предполагалось, что города с большей численностью населения предназначены для обеспечения экономического роста и «самодостаточны». На самом деле эти количественные подходы оказались устаревшими, не соответствующими динамике расселения. В результате активной миграции населения в последние десятилетия города меняли численность населения в сторону увеличения или уменьшения. Те города, которые в свое время обеспечивали расселение сельских территорий, выросли до 300, 200, 150 тыс. жителей. А города, призванные по своему первоначальному назначению быть центрами развития, сократились по числу жителей до 40 и менее тыс. человек. Если в этих условиях применять численный критерий, в разряд городских округов будут попадать города, которые не могут и не должны выполнять окружные функции, и наоборот, статус округов не получат города, которые в состоянии выполнить полномочия округов.
   Второй обсуждавшийся вариант заключался в том, чтобы закрепить в Федеральном законе полный перечень городов, получающих статус городских округов, установив при этом, что перечень может изменяться только с внесением изменений в Закон. Однако это было бы слишком громоздкое решение. К тому же федеральному законодателю, не обладавшему исчерпывающей информацией по каждому городу при составлении и утверждении списка, фактически пришлось бы штамповать предложения, вносимые субъектами Федерации.
   Третий вариант состоял в том, чтобы передать решение вопроса субъектам Федерации – они лучше могут учесть все местные условия и особенности. Правда, при этом не избежать решений случайных и субъективных.
   В результате дискуссий был выбран третий путь. Количественный подход, изначально доминировавший, в конце концов был отвергнут. Установленные с федерального уровня любые количественные критерии определения статуса городов были признаны в принципе неприемлемыми. Определение на федеральном уровне численности населения в качестве единственного критерия на всей территории России для присвоения статуса городского округа означало бы одинаковый подход ко всем городам независимо от их инфраструктуры и исторической функции. В законопроект заложили другой критерий. Он связан с необходимостью оказания сельскому населению ряда важных социальных услуг. В районных центрах расположены районная больница, районная поликлиника, районный автопарк, обеспечивающий транспортную связь между населенными пунктами. Если в городе находится вся инфраструктура, традиционно предназначенная для удовлетворения потребностей окружающих их сельских населенных пунктов, он по определению является районным центром. Если город никогда не был районным центром и там нет таких учреждений, он должен быть округом. И это не зависит от численности городского населения. Однако и после издания Закона некоторые специалисты настаивали на «количественном» критерии наделения городских поселений статусом городского округа. С их точки зрения, ключевым для придания тому или иному городу статуса городского округа является его «управленческий потенциал», который измеряется численностью жителей. Поскольку городской округ решает все вопросы местного значения и поселенческого, и районного уровня, численность населения городского поселения, претендующего на получение этого статуса, полагали они, в любом случае не должна быть меньше численности населения района. Все прочие факторы подлежат учету при решении так называемых «пограничных» и особых ситуаций.
   Однако именно «пограничные» и особые ситуации, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, легли в основу решения вопросов о наделении городских поселений статусом городского округа, а количество населения городов явилось фактором, хотя и важным, но не определяющим. Все дело в инфраструктуре, способной обеспечить сельское население, которое остается в муниципальном районе после выделения из него города, получающего статус городского поселения с собственной инфраструктурой. Нельзя бросать сельчан на произвол судьбы – это противоречит основополагающим принципам демократического социального государства, принципу равноправия граждан, одинаковых возможностей обеспечения их жизненных нужд, независимо от того, в сельской или городской местности они проживают. А эти принципы могут быть нарушены, если наделять город статусом городского округа в зависимости – главным образом и прежде всего – от того, сколько в нем жителей. Тем более формальным является условие о том, чтобы численность населения города, наделяемого статусом городского округа, была больше численности населения района. Идея, заложенная в новом Федеральном законе, заключается в том, что, если у городского поселения отсутствует сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных государственных полномочий, либо такая инфраструктура отсутствует у прилегающего муниципального района, город не может быть наделен статусом городского округа.
   Хотя большая часть городов, не входивших на момент принятия Закона в состав районов, обладала инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных полномочий, эти же объекты инфраструктуры (в первую очередь социальной – медицинские учреждения, учебные заведения, учреждения культуры) обслуживали население прилегающих районов. Если органы местного самоуправления прилегающего муниципального района не обладают правом самостоятельно принимать решения по использованию таких объектов, органы государственной власти субъекта Федерации либо инициируют процедуру лишения таких городских поселений статуса самостоятельных муниципальных образований, либо решают вопрос о разграничении объектов собственности, необходимых для решения вопросов местного значения.
   Федеральный закон № 131-ФЗ окончательно разрешил многолетний спор о возможности образования в крупных городах субгородских территориальных единиц. Довольно острые столкновения мнений, происходившие еще при подготовке и принятии Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. с целью отстоять самостоятельность районных структур власти в городах, нередко заканчивались при попытках реализовать эту идею на практике. Город – единый организм. Разорвать функции управления им на самостоятельные части – значит разрушить само это управление. Вскоре после принятия Закона РСФСР 1991 г. городские районы почти повсеместно были упразднены. Принятый 28 августа 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» формально не исключал возможность районного деления в городах. К моменту издания нового Федерального закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ в России насчитывалось 254 городских района и округа (муниципальных и административных). Но их судьба Законом была предрешена. Развеяло все сомнения относительно намерений законодателя уточнение ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ, содержащееся в Федеральном законе от 15 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этому уточнению «внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 г.». Теперь субгородские муниципальные образования предусмотрены только для городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга.

5. Изменение границ, преобразование муниципальных образований и учет мнения населения

   При решении вопросов территориального устройства местного самоуправления чрезвычайно важна процедура их принятия. Она должна обеспечивать определенную меру свободы населения в их решении, связанную с общим конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд РФ отметил в Постановлении от 30 ноября 2000 г. по курскому делу, что население имеет право в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта Федерации в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Таким образом, «территориальная самостоятельность» не безгранична, а осуществляется в пределах, установленных Конституцией и законами.
   Конституция, как известно, указывает на необходимость учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, закрепляя за органами государственной власти субъектов Федерации определение порядка территориального устройства местного самоуправления, определял обязанность законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливать законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В законах субъектов Федерации по вопросам территориального устройства местного самоуправления эти гарантии определялись по-разному и далеко не всегда в достаточной мере. Трудности нормативного регулирования возникали из-за того, что Конституция говорит о необходимости учета мнения населения только при изменении границ и не предусматривает этого учета при других территориальных трансформациях. Кроме того, на федеральном законодательном уровне не был формализован сам термин «изменение границ». Да и понятие «учет мнения населения» давало возможность его неодинакового толкования.
   В Федеральном законе № 131-ФЗ используются термины «установление границ», «изменение границ» и «преобразование» муниципальных образований (ст. 11–13). Преобразование муниципальных образований включает объединение и разделение муниципальных образований плюс изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса (ч. 1 ст. 13). Естественно, объединение или разделение муниципальных образований влечет и изменение границ этих образований, в то время как наделение городского поселения статусом городского округа или лишение его этого статуса может и не быть связано с изменением границ этого поселения.
   Новый Закон переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их. Он устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных с их точки зрения и затрагивающих их интересы решений территориальных дел. Вместе с тем эта защита не имеет «абсолютного» значения во всех случаях.
   Согласно Закону изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решением соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования и в период кампании местного референдума.
   Есть особенности в порядке изменения границ муниципальных образований разных типов. Так, изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территории отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов (о порядке голосования по территориальным вопросам речь пойдет в следующей главе).
   Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов и территорий других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
   Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территории других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
   Таким образом, учет мнения населения при изменении границ, связанном с переходом территорий от одного к другому муниципальному образованию, гарантировано в большей степени, чем в случаях, когда такой переход отсутствует.
   Возможно, что при установлении новых границ сельских поселений в соответствии с требованиями Федерального закона изменится численность населения поселений, причем она может отличаться от той, которая установлена для сельских поселений Законом. Предусматривая такую возможность, Закон устанавливает, что, если численность населения уменьшается менее чем на 50 % от установленной, процедура изменения границ поселений, указанная выше, не применяется.
   Порядок проявления инициативы преобразования муниципальных образований такой же, как и при изменении границ. При этом Закон предусматривает разные гарантии учета мнения населения для разных видов преобразований.
   Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.
   Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований; разделение населения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из соответственно разделяемых районов или образуемых поселений, выраженного путем голосования или на сходах граждан.
   Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
   Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.
   Изменения в территориальном устройстве местного самоуправления в 2003–2005 гг. происходили в основном при соблюдении этих процедур. Капрелю 2005 г. в Российской Федерации образовано 1803 муниципальных района, 535 городских округов, 2072 городских поселения, 19 726 сельских поселений, 236 внутригородских территорий городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Общее число муниципальных образований – 24 372.
   Существенный момент – учет мнения населения при создании новых муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ о таком учете умалчивает. В главе этого Закона, посвященной принципам территориального устройства, в отличие от аналогичной главы Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, вообще ничего не говорится о порядке образования муниципальных территориальных единиц. В законах субъектов Федерации, установивших в соответствии с полномочием, предоставленным им Федеральным законом от 28 августа 1995 г., порядок образования и преобразования муниципальных образований, указывалось, что новые муниципальные образования могли создаваться, как правило, только с учетом мнения населения.
   Содержание главы о принципах территориальной организации местного самоуправления нового Федерального закона дает основание сделать вывод о том, что создание новых муниципальных образований законодатель связывает с изменением границ, объединением и разделением муниципальных образований, определяя для них режим учета мнения населения. Но в главе о переходных положениях употребляется понятие «вновь образованные муниципальные образования». Из сопоставления текста ч. 3–6 ст. 84 этой главы следует, что вновь образованными «муниципальными единицами» можно считать городские и сельские населенные пункты, расположенные в границах муниципального района, являющегося на день вступления в силу главы данного Федерального закона о переходных положениях. Это внутрирайонное территориальное преобразование – особый случай, когда, как правило, предполагается восстановление тех муниципальных образований, которые существовали прежде. Для этого случая Закон делает исключение – выявление и учет мнения поселения не обязателен. Однако вряд ли создание муниципальных образований в этом случае можно считать техническим актом. Как показала практика, даже при восстановлении существовавших не так давно муниципальных образований возникает немало вопросов и территориальных споров, приходится принимать во внимание интересы людей и, соответственно, их мнение.
   Но дело не только в этом. В части 5 ст. 34 Федерального закона № 131-Ф3, трактующей об органах местного самоуправления, предусматривается случай «образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования». Можно предположить, что речь идет о возможности появления новых муниципальных единиц в крупных муниципальных районах, когда, скажем, в небольшом населенном пункте, не входящем в состав сельского поселения, увеличивается число жителей и оно обретает статус самостоятельного поселения. При этом не происходит ни изменения границ, ни преобразования муниципальных образований в том смысле, в каком эти понятия употребляются в Федеральном законе № 131 – ФЗ. Для этого случая в указанной статье устанавливается порядок определения населением структуры органов местного самоуправления новой муниципальной территориальной единицы. Относительно консультаций с жителями данной единицы по поводу ее создания здесь нет ни слова. Ничего нет на этот счет и в статьях Закона, посвященных территориальному устройству местного самоуправления. Это либо пробел Закона, либо установка на свободу усмотрения органов государственной власти субъекта Федерации, решающего вопрос о создании нового муниципального образования. В последнем случае позицию законодателя трудно признать приемлемой. Создание нового муниципального образования – дело во многих случаях более важное для организации условий жизни людей, чем изменение границ существующих территориальных единиц. Поэтому учет мнения населения здесь крайне необходим. Установление порядка такого учета будет соответствовать духу Конституции, которая хотя и говорит о необходимости учета мнения населения только при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, но не исключает возможность учета воли граждан при решении и других важных территориальных вопросов.

6. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления

   Определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации, местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ ощутимо затронул административно-территориальное устройство субъектов Федерации. Это, по мнению некоторых авторов, «не соответствует Конституции и решениям Конституционного Суда. В законопроекте можно устанавливать модель, ориентир и рекомендации» [90 - Не надо ломать Конституцию. Интервью с С. Шахраем // Независимая газета. 2002. 27 декабря.]. Но ориентиры и рекомендации уже предлагались Федеральным законом № 154-ФЗ. Что из этого вышло, известно. По-видимому, другого, более эффективного правового метода территориального устройства субъектов Федерации, чем тот, который применен в настоящее время, не существует.
   Муниципальный район – это не административный район. В первом случае ставится цель успешного осуществления само-управленческих дел местного значения, во втором – задача решения государственных дел. Теоретически можно предположить возникновение наряду с муниципальным образованием административно-территориальной единицы. Однако практически такая возможность ничтожна. Сеть муниципальных образований почти идеально легла на сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских единиц. Радикальные передвижки обеих территориальных систем по отношению друг к другу вряд ли реальны. Основу той и другой составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий. В связи с этим возможны, по крайней мере в ближайшее время, лишь частичные изменения границ административно-территориальных единиц по отношению к муниципальным единицам, причем во взаимосвязи интересов тех и других и с учетом мнения населения.
   Тем не менее это не ведет к выводу о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Внешнее свидетельство тому – продолжающие действовать законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях – районах и городских округах – органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти, реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.
   Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, «обнимающие» по несколько муниципальных (административных) районов. А в ряде городов образованы внутригородские районные территориальные образования. Если согласно ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ внутригородские муниципальные образования упразднены с 1 января 2006 г., это не значит, что с указанного числа перестают существовать внутригородские структуры как административно-территориальные единицы. В Москве, например, продолжают существовать административные округа, в границах которых действуют суды, органы милиции, налоговые и другие государственные органы. Такие же районы существуют во многих других крупных городах. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административно-территориальных, образований. Например, образовательные округа.
   Таким образом, организационно-правовые институты «административно-территориальное деление» и «территориальное устройство местного самоуправления», хотя и тесно связаны, не являются идентичными. Территории муниципальных образований и административно-территориальные единицы могут, как сейчас, совпадать, а могут и не совпадать. В связи с этим необходимо уяснить, как соотносятся между собой термины «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение».
   В Федеральном законе № 131-ФЗ нет определения этого соотношения. Предполагалось, что решение данной задачи должно содержаться в законодательстве об административно-территориальном делении субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе.
   Однако законы субъектов Федерации фактически эту задачу не решают, ограничиваясь «косметическими» изменениями ряда нормативных установлений. В некоторых регионах попытались соотнести обе системы территориального устройства, но сделали это непоследовательно. Поэтому та и другая системы как бы остались самостоятельными, хотя и совмещенными. При этом система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Федерального закона № 131-Ф3, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется региональным законодательством. В Законе об административно-территориальном делении Ивановской области, например, прямо указывается, что он не регламентирует вопросы создания, реорганизации, организации работы, осуществления полномочий и деятельность органов местного самоуправления по управлению территориями муниципальных образований, а также изменения границ муниципальных образований.
   Но поскольку территориальное устройство местного самоуправления сближено с административно-территориальным устройством регионов, законодательство субъектов Федерации не могло хотя бы частично не коснуться территориальных полномочий муниципалитетов. В том же Законе Ивановской области (в ред. от 25 февраля 2005 г.)есть ст. 15, регулирующая полномочия органов местного самоуправления «в сфере решения вопросов административно-территориального устройства». В ней говорится, в частности, что представительные органы муниципалитетов вносят в областное Законодательное собрание проекты законов по вопросам административно-территориального устройства области, создают согласительную комиссию для разрешения спора по вопросу административно-территориального устройства, регулируют вопросы изменения подведомственности земель в границах муниципального образования и др.
   В некоторых региональных законах об административно-территориальном делении понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает в себя «муниципальное содержание». В Законе Саратовской области, который называется «Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области» (в ред. от 6 февраля 2004 г.), прямо записано, что «административно-территориальная единица – часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления». В Законе Новосибирской области «Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области» (в ред. от 15 июня 2004 г.) определено, что административно-территориальная единица – часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными поселениями, имеющая установленный законом статус, название, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления. В упомянутом Законе Саратовской области (вред, от 6 февраля 2004 г.) вообще установлено, что административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.
   Но такие формулы в законах – редкость. Да и провозглашаемые ими принципы обычно не развиваются, оставаясь декларациями наряду с подробнейшим изложением административно-территориального устройства как такового, его давно установившихся основных понятий, полномочий различных региональных органов государственной власти в этой сфере, порядка решения вопросов административно-территориального деления, упразднения, объединения, преобразования административно-территориальных единиц и т. д. Причем понятийный аппарат Федерального закона № 131 – ФЗ используется в очень небольшом числе законов субъектов Федерации, да и то весьма ограниченно. Создается впечатление, что региональные законы об административно-территориальном делении и Федеральный закон № 131-Ф3, регулирующий территориальное устройство местного самоуправления, действуют как бы в разных, хотя и близких плоскостях.
   Они не похожи друг на друга при определении видов населенных пунктов. По сути дела, Федеральный закон описанию населенных пунктов как таковых уделил очень мало внимания. Содержание понятия «населенный пункт» отсутствует в перечне основных терминов и понятий, используемых для целей данного Закона (ст. 2). В нем упоминаются «населенные пункты», «поселки», «города», «территории поселков и сельских населенных пунктов». Что такое сельский или городской населенный пункт, что такое поселок – сельский или городской, из Закона понять нельзя, хотя это исходные территориальные единицы, на базе которых и возникают муниципальные образования. Законодатель, надо полагать, понадеялся на то, что все «и так известно». Главное – определить, сколько населенных пунктов должно быть в сельском поселении и какова должна быть пешеходная доступность до центра этого поселения или транспортная доступность до центра муниципального района. Остальное – понятно.
   Действительно, что такое населенный пункт, городской он или сельский и как различаются между собой городские и сельские населенные пункты в каждом регионе, известно. Все дело в том, что в разных регионах они определяются неодинаково, и потому в ряде субъектов Федерации приходится «подгонять» их к требованиям федерального закона, не всегда эти требования соблюдая.
   С одной стороны, дарованная в этом отношении свобода регионам имеет позитивный смысл, поскольку позволяет муниципальным и региональным властям переводить населенные пункты из одной категории в другую, учитывая местные условия. Но с другой стороны, она не гарантирует достаточного внимания к специфике сельских и городских населенных пунктов, которое во всех случаях должно присутствовать при решении вопросов о формировании сельских и городских муниципальных образований, обеспечивая право граждан на осуществление местного самоуправления.
   Единое содержательное представление о городских поселениях, в том числе городах и поселках, и их отличиях от сельских поселений содержится в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». В нем есть определение городов республиканского, краевого и областного подчинения и, что особенно важно, небольших городов, а также поселков. Согласно Указу к категории городов районного подчинения относятся населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами с населением не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 %. Поселки делятся на несколько категорий. К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 %.
   К категории курортных поселков причисляются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тыс. человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50 % постоянного населения. К категории дачных поселков относятся населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха.
   Существенный смысл Указа состоит в том, что одним из определяющих показателей, позволяющих относить населенные пункты к разным их категориям, является занятие жителей этих мест. К сожалению, правовая ситуация с Указом проблемна из-за отсутствия ясности, действует ли этот акт в принципе в нынешних условиях и если действует, то в какой части.
   Формально Указ не отменен, но отношение к этому факту двойственное как у федеральных, так и у региональных властей. В одном из разъяснений норм Федерального закона № 131-ФЗ Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления занял позицию, в соответствии с которой при определении статуса поселка (сельский – городской) следует руководствоваться нормативными актами, по которым он был создан. «Если статус поселка не был установлен при его создании, то определить его можно на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. (выделено мной. – В.В.). В соответствии с положениями этого Указа к городским поселкам (городским населенным пунктам) относятся рабочие, курортные и дачные поселки, а все остальные населенные пункты, в том числе поселки, – к сельским [91 - Местное самоуправление. 2004. № 14. С. 6.].
   Таким образом, Комитет признает Указ действующим актом, но условно. Он полагает допустимым определение статуса поселка какими-то другими актами, федеральными или региональными, и трактует его в том смысле, что он предполагает возможность образования сельских поселков, хотя на самом деле Указ вообще не предусматривает категории таких поселков. Согласно точному смыслу документа поселок является разновидностью только городских населенных пунктов.
   Ситуация еще более осложнилась, когда, внося исправления в текст Федерального закона № 131-ФЗ, законодатель установил, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского – Законом не установлено.
   Отношение субъектов Федерации к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои законы об административно – территориальном устройстве, о которых говорилось выше, не подвергая «официальному сомнению» действие этого акта, но фактически заменяя его региональными нормативными актами. При этом некоторые, оправданные практикой, нормы федерального документа текстуально воспроизводятся в актах субъектов Федерации, причем в разных регионах в неодинаковых объемах. Многие вопросы субъекты Федерации регулируют по-своему. К этим вопросам относится и понятие города или поселка. В ряде региональных законов содержатся нормы о том, что население небольшого города обязательно должно состоять преимущественно из рабочих, служащих и членов их семей. В законах других регионов эта норма отсутствует.
   Кое-где она распространена на рабочие поселки. В одних регионах к категории городов районного значения отнесены города с населением не менее 15 тыс. человек, в других – не более 12 или 10 тыс. В одних субъектах Федерации поселки делятся на рабочие, курортные и дачные, в других – нет. К сельским населенным пунктам отнесены те, которые не названы городскими населенными пунктами, – села, деревни, хутора, редко – поселки. При этом отличие сельского от городского поселка опять-таки не определяется.
   Эти особенности характерны прежде всего для законов субъектов Федерации, принятых до появления Федерального закона № 131-ФЗ. Но и в тех законах, которые изменены после издания нового Федерального закона (по крайней мере, в ряде регионов), нормы, характеризующие города и поселки (рабочие, курортные и дачные), остались, как правило, прежними. Не внесена ясность и в различия между городскими и сельскими поселками. Об условиях преобразования городов и городских поселков в городские поселения или в городские округа здесь нет ни слова.
   Такая разноголосица ослабляет правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления. Региональным властям в принципе ничего не стоит переделать свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа.
   В Свердловской области сначала в областной Закон внесли изменения, в соответствии с которыми формулу «городской населенный пункт – населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в промышленности, торговле, науке, управлении в сфере финансов и услуг» заменили на «городской населенный пункт – населенный пункт, имеющий сложившуюся производственную и социальную инфраструктуру». Понятие «пригородный поселок» как «городской населенный пункт с численностью населения не менее 3 тыс. человек» вообще исключили. Вместо него появился «рабочий поселок – городской населенный пункт с численностью населения менее 3 тыс. человек». Кроме того, дополнили перечень населенных пунктов понятием «сельский населенный пункт» в качестве населенного пункта, «не относящегося к категории городских населенных пунктов». После этого 67 рабочих поселков и 1 дачный поселок (кстати, такой тип поселка в законе вообще отсутствует) были преобразованы в сельские населенные пункты и отнесены «к виду поселок», т. е. маленькие, по сути городские, населенные пункты были с легкостью преобразованы в сельские. Для чего? Главным образом чтобы не наделять их статусом городского муниципального образования, как того требует Федеральный закон. В большинстве случаев такая законодательная двухходовка прошла спокойно, не вызвав возражения (по крайней мере, резкого) у населения, хотя стремление превратить Урал в сельский край, где поселки издавна были поставлены заводчиками братьями Демидовыми при заводах, шахтах, горных выработках, приисках, не прошло незамеченным и было зафиксировано прессой.
   Кроме того, жители нескольких поселков выступили против преобразований. Особенно острым оказался конфликт вокруг трансформации поселка городского типа Исеть в сельский населенный пункт и включения его в состав территории городского округа Верхняя Пышма. Фактически район был преобразован в городской округ вопреки нормам действующего законодательства. По результатам опроса, свыше 72 % жителей поселка были не согласны с изменением статуса их населенного пункта. Обратившись с жалобой к представителю Президента в Уральском округе и другим чиновникам, они получили ответ: все соответствует закону. Право жителей поселка на осуществление местного самоуправления они смогут реализовать в муниципальном образовании Верхняя Пышма, т. е. вместе с жителями другого города, количество которых в 20 раз превышает число жителей поселка. Несмотря на все попытки добиться своих прав, вопрос был решен так, как первоначально задумали областные чиновники. Причем, с их точки зрения, результаты опроса населения поселка носят рекомендательный, а не обязательный для властей характер, что явно сомнительно с позиций Федерального закона.
   Примерно такая же ситуация сложилась в Ивановской области и некоторых других субъектах Федерации, где жители ряда поселков тоже были лишены права на самостоятельное осуществление местного самоуправления, не будучи наделенными статусом муниципального образования. Это, конечно, никак не согласуется со смыслом муниципальной реформы, направленной на приближение местного самоуправления к населению.
   Одна из правовых причин такого положения именно в том, что, приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, Федеральный закон № 131-ФЗ оставил неясность в том, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов, в частности какие органы государственной власти – федеральные или региональные – должны разграничить понятия сельского и городского населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения. А ведь окончательное прояснение соотношения административно-территориального деления субъекта Федерации и муниципального территориального устройства невозможно без применения единого понятийного аппарата того и другого на федеральном уровне.
   Кроме всего прочего, надо иметь в виду, что Федеральный закон № 131-Ф3 ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Но изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, он не определяет. Этот вопрос оказался в юрисдикции регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри сельских поселений, а также границы сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек на территориях с низкой плотностью населения. Такой вывод следует из содержания ст. 11–13 Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме того, в некоторых законах субъектов Федерации – Свердловской, Новосибирской, Саратовской и других областях – прямо указано, что изменение границ населенных пунктов осуществляется органами государственной власти соответствующего региона. Без федеральных гарантий соответствия изменения таких границ демократическим принципам самоуправления они могут пойти в сторону от целей, которые стоят перед муниципальной реформой.
   Из содержания законов субъектов Федерации можно сделать вывод, что к преобразованию малых населенных пунктов они относятся менее строго с точки зрения процедуры, чем к трансформациям административных районов и городов областного (республиканского) значения. Например, в Законе Московской области об административно-территориальном устройстве Московской области (в ред. от 19 февраля 2005 г.) установлено, что образование и преобразование районов, городов областного подчинения производится законом Московской области, а образование и преобразование городов районного подчинения, поселков, сельских округов, сельских населенных пунктов – губернатором Московской области (ст. 1.1 и 1.2 Закона).
   Поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ преобразование всех муниципальных образований относит к компетенции законодательных органов субъектов Федерации, может возникнуть конфликтная ситуация при преобразовании территориальной единицы, которая может быть одновременно и административно-территориальной структурой, и муниципальным образованием, что чревато судебными разбирательствами.
   Теперь, когда по-новому решаются вопросы территориального устройства местного самоуправления, а сельские и городские поселения формируются на основе городов, поселков, сельских населенных пунктов, вопросы об их определении, порядке преобразования, изменения границ приобретают особую актуальность. В регулировании территориального устройства местного самоуправления федеральному законодателю предстоит пройти до его логического конца. Судя по всему, к вопросам территориального устройства местного самоуправления ему придется возвращаться не раз, обобщая практику применения Федерального закона № 131-ФЗ и рассматривая соотношение федерального и регионального регулирования этих вопросов.
   Стоит напомнить, что еще до принятия Конституции РФ 1993 г. в связи с отнесением действующей тогда Конституцией РСФСР установления общих принципов территориального деления к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации была сделана попытка издать закон РСФСР «Об основах административно-территориального устройства краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга» (автономные республики в составе РСФСР согласно Федеративному договору решали вопросы своего административно-территориального устройства самостоятельно). Подготовленный Комитетом по вопросам работы Советов народных депутатов и местного самоуправления Верховного Совета РСФСР, он был внесен в Верховный Совет РСФСР в начале марта 1993 г. Но до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. проект рассмотреть не успели, а затем он потерял актуальность, поскольку вопросы административно-территориального устройства в конституционном перечне вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов уже не значились.
   И тем не менее новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации – главным образом, посредством усиления регулирования территориального устройства местного самоуправления, прежде всего – его самых небольших муниципальных образований, а именно порядка образования и преобразования населенных пунктов с учетом, в частности и в особенности, их городской (поселковой) и сельской специфики.
   Право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов РФ. Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, то по такой же схеме они должны решать вопросы и об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков или сельских населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ.
   В любом случае необходимо решить судьбу Указа Президиума Верховного Совета РСФСР 1982 г., официально признав его утратившим силу, и провести официальный мониторинг действующих законов субъектов Федерации об административно-территориальном делении с точки зрения их соответствия Федеральному закону № 131-ФЗ.

Глава IX. Организационное устройство местного самоуправления

Ответить на вопрос об организационном устройстве местного самоуправления – значит ответить на вопрос, как оно построено, каков его механизм, как складывается система его субъектов. И Конституция РФ, и вслед за ней Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливают, что местное самоуправление организовано на основе, во-первых, непосредственного волеизъявления граждан и, во-вторых, выборных и иных органов местного самоуправления.

1. Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в самоуправлении

   В принципиальном плане масштаб, удельный вес решения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления членов территориального коллектива должны быть выше, чем такое же решение вопросов на государственном – федеральном или региональном – уровне. В этом, в частности и в особенности, проявляется «корневой» характер муниципальной власти, ее институциональная характеристика как власти, максимально приближенной к населению и в определенной мере сливающейся с ним.
   К сожалению, пока это остается теоретическим положением. Население относится с недоверием и к государственной, и к муниципальной власти. Многочисленные социологические исследования с непреложностью доказывают безразличие большинства граждан к делам местной власти. Причин тому много. Но независимо от них вряд ли оправданы выводы об отсутствии качественных различий (с точки зрения институционального устройства и организационных возможностей связей с населением) муниципальной и государственной власти и что инструментарий, применяемый на уровне местного самоуправления, сам по себе не дает тому оснований. Движение к реальному местному самоуправлению в российских условиях идет медленно, постепенно. Но совсем не бесполезно заранее готовиться к достижению демократических целей, в том числе путем оттачивания правовых конструкций, на которые должно опираться местное самоуправление.
   Правовые инструменты живут, если они применяются, но даже если они остаются пока только названными, это вовсе не означает, что их совершенствование не имеет значения. Придет время, когда территориальные сообщества воспользуются теми формами прямой демократии, которые пока или не применяются вообще, или применяются в скромных масштабах, либо, хотя и применяются довольно широко, но не совсем в тех целях, для которых они изначально предназначались.
   Именно в этом контексте следует рассматривать перемены, которые принес Федеральный закон № 131 – ФЗ в регулирование форм «прямой демократии» по сравнению с предыдущими статутными законами о местном самоуправлении, в том числе с Федеральным законом № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.
   Название главы Федерального закона № 131-Ф3, посвященной «прямой демократии», отличается от названия аналогичной главы Федерального закона № 154-ФЗ. В прежнем Законе глава называлась «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления». Получалось, что в этой главе речь должна идти о всех формах осуществления местного самоуправления, в том числе и через органы местного самоуправления, хотя на самом деле об органах местного самоуправления здесь не было ни слова. В новом Законе глава называется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Таким образом, название главы теперь полностью соответствует ее содержанию и уже в названии подчеркивается различие форм определяющего, решающего, властного участия населения в реализации местного самоуправления и форм участия, не влекущего обязательно юридического результата.
   К первой группе можно отнести местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан. Ко второй – правотворческую инициативу граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и другие формы. Некоторые из этих форм обозначены в Федеральном законе впервые. Те, которые были в прежнем Законе, регламентируются теперь несколько по-иному с содержательной стороны и более подробно.

1.1. Местный референдум

   Местный референдум – это прямое голосование граждан, местожительство которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом участия в местном референдуме, по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений по этим вопросам.
   Местный референдум (далее – референдум) проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъекта Федерации и уставом муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Гражданин голосует на референдуме за или против вынесенного на референдум вопроса непосредственно. Участие гражданина в референдуме является добровольным и свободным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. Референдум организуют и проводят комиссии референдума. Деятельность этих комиссий при подготовке и проведении референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов референдума осуществляется открыто и гласно.
   Для осуществления референдума весьма важное значение имеет право его инициирования. В Федеральном законе № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. устанавливалось, что референдум назначается по требованию населения или по инициативе представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что право инициативы проведения референдума имеют кроме граждан избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, установленном Федеральным законом. Эта норма направлена на расширение практики проведения референдумов.
   Кроме того, новый Закон определил необходимость совместной инициативы представительного органа и главы местной администрации в проведении референдума. Сделано это для нейтрализации разногласий между обоими органами, обеспечения консенсуса при использовании важнейшей формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.
   Принципиальное значение имеет расширение круга вопросов, выносимых на голосование. По смыслу ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ и п. 3 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на референдум могут быть вынесены любые вопросы местного значения. Следует, однако, иметь в виду сложность процедуры референдума, чтобы надеяться на то, что каждый значительный вопрос, требующий непосредственного участия в его решении членов территориального сообщества, был решен именно таким образом. Даже если признать, что местное самоуправление по определению предполагает решение вопросов местного значения населением в формах, которое оно само считает наиболее подходящими при данных условиях, по закону перечень таких вопросов местного референдума ограничен.
   Эти ограничения вызваны объективными обстоятельствами и предполагают применение для решения соответствующих вопросов иных форм. Аргументируя некоторые из установленных ограничений, Конституционный Суд РФ отметил, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, а реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их.
   В соответствии с Федеральным законом на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
   а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской
   Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
   б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
   в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
   г) о принятии соответствующего бюджета или об его изменении, об исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
   д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
   Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных, не допускается. Вместе с тем уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.
   Следует иметь в виду при этом, что данная норма Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» корректируется нормой Федерального закона № 131-ФЗ о том, что вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме. Таким образом, не только уставом муниципального образования, но и Федеральным законом определяются вопросы, подлежащие решению на местном референдуме.
   Кроме того, и другие федеральные законы, как показывает практика, могут предусматривать проведение местного референдума как способа решения каких-либо вопросов. Например, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» указывается, что при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
   Инициатива проведения местного референдума может быть выдвинута: населением, т. е. гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме, либо общественным объединением, а также представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования совместно с главой местной администрации – в порядке, предусмотренном ст. 25 настоящего Закона.
   Местный референдум назначается в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом), законами субъекта Федерации, субъектом муниципального образования, представительным органом муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается референдум.
   В случае, если местный референдум не назначен представительным органом в установленные сроки, он назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора. Назначенный судом референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения референдума.
   Каждый гражданин или группа граждан, имеющих право на участие в референдуме, вправе образовать инициативную группу для проведения местного референдума в количестве, устанавливаемом уставом муниципального образования, но не менее 10 человек. Если инициатором проведения местного референдума выступает политическая партия или общественное объединение, в качестве инициативной группы по проведению местного референдума независимо от своей численности выступает руководящий орган этого общественного объединения либо руководящий орган его регионального, местного отделения, местной организации.
   Условием назначения референдума по инициативе граждан, избирательных объединений или иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 5 % от числе участников референдума, зарегистрированных на территории проведения местного референдума, т. е. на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.
   Требуемое количество подписей должно быть собрано инициативной группой в течение не менее 20 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы. В случае, если в течение этого срока не было собрано необходимого количества подписей граждан, дальнейший сбор подписей прекращается.
   После окончания сбора подписей инициативная группа по проведению референдума подсчитывает общее количество собранных подписей участников референдума и составляет итоговый протокол, в котором указываются дата регистрации инициативной группы, дата окончания сбора подписей, количество собранных подписей. Избирательная комиссия муниципального образования (комиссия местного референдума муниципального образования) проверяет соблюдение инициативной группой требований законов, устава муниципального образования при сборе подписей, в том числе достоверность собранных подписей. В случае обнаружения нарушений установленных требований, в результате которых количество достоверных и действительных подписей, представленных инициативной группой по проведению референдума, окажется меньше количества, требуемого для назначения референдума в соответствии с настоящим Законом, избирательная комиссия муниципального образования (комиссия референдума муниципального образования) выносит постановление об отказе в проведении референдума.
   Основаниями отказа в проведении референдума являются:
   1) отсутствие среди документов, представленных для назначения референдума, документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом, законом субъекта Федерации, для назначения референдума;
   2) наличие среди подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, более 10 % подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если иное не установлено Федеральным законом;
   3) недостаточное количество достоверных подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено Федеральным законом;
   4) несоздание инициативной группой по проведению референдума фонда референдума, за исключением случаев, когда в соответствии с Федеральным законом создание фонда референдума необязательно;
   5) использование инициативной группой по проведению местного референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на местном референдуме, помимо средств собственного фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5 % от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
   6) превышение инициативной группой по проведению местного референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения местного референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на местном референдуме, размера расходования из фонда референдума более чем на 5 % от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
   7) установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой по проведению референдума в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных Федеральным законом;
   8) неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения.
   Этот перечень оснований отказа в проведении местного референдума является исчерпывающим и не может быть дополнен или изменен законом субъекта Федерации.
   В случае соответствия порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям законов, устава муниципального образования избирательная комиссия муниципального образования (комиссия референдума муниципального образования) в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума документов направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления.
   Важной гарантией участия граждан в референдуме является составление списков участников местного референдума в установленном федеральными и региональными законами и уставом соответствующего муниципального образования порядке.
   Списки составляются территориальными комиссиями местного референдума, а в случае, если территориальные комиссии местного референдума не формируются, – комиссией местного референдума муниципального образования на основе сведений, предоставляемых по установленной форме уполномоченными органами или должностными лицами местного самоуправления.
   Все граждане Российской Федерации, обладающие надень проведения голосования правом на участие в референдуме, включаются в списки участников референдума. Гражданин Российской Федерации может быть внесен в список участников местного референдума только на одном участке референдума. В списки участников референдума в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами включаются также иностранные граждане в порядке и на условиях, предусмотренных Законом для граждан Российской Федерации.
   Основанием для включения гражданина Российской Федерации в список участников местного референдума на конкретном участке местного референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка местного референдума.
   Граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме и временно проживающие в санаториях, профилакториях, домах отдыха, больницах, других стационарных лечебно-профилактических учреждениях и иных местах временного пребывания на территории муниципального образования, на судах, находящихся в день голосования в плавании и приписанных к порту на территории муниципального образования, включаются в списки участников местного референдума по месту их временного проживания, о чем соответствующая комиссия, составившая списки участников референдума, уведомляет участковую комиссию местного референдума по месту жительства участника местного референдума.
   Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки участников местного референдума и не учитываются при определении числа участников референдума на местном референдуме.
   Студенты и аспиранты, проживающие в общежитиях, включаются в списки участников местного референдума по месту нахождения общежития.
   Подготовку и проведение местного референдума осуществляют: избирательная комиссия муниципального образования, действующая в качестве комиссии местного референдума муниципального образования; территориальные комиссии местного референдума; участковые комиссии местного референдума. В случае, если территориальные комиссии местного референдума не формируются, их полномочия осуществляют комиссия местного референдума муниципального образования, участковые комиссии местного референдума.
   Решения и иные акты комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными и региональными законами, обязательны для органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, участников местного референдума.
   Формирование избирательной комиссии муниципального образования (комиссии местного референдума) осуществляется представительным органом местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, общественных объединений, избирательной комиссии субъекта Федерации, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, собраний граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, по месту жительства, работы, службы и учебы.
   Формирование участковых комиссий местного референдума осуществляется территориальными комиссиями местного референдума, а если территориальные комиссии местного референдума не создаются – избирательной комиссией муниципального образования (комиссией местного референдума) в соответствии с требованиями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закона субъекта Федерации на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, общественных объединений, а также предложений представительного органа местного самоуправления, собраний граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, по месту жительства, работы, службы и учебы.
   Орган, формирующий комиссию местного референдума, обязан назначить не менее половины состава комиссии местного референдума на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации.
   Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проведения местного референдума, «за» или «против» участия в местном референдуме, «за» или «против» вопроса или проекта решения, выносимого на местный референдум.
   Агитация при проведении местного референдума может осуществляться разными способами, в том числе по радио, телевидению, в периодических печатных изданиях путем выпуска и (или) распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов; иными не запрещенными законом методами.
   В некоторых сельских и городских поселениях агитация вокруг вопросов референдума обычно проводится путем прямого обращения агитаторов к гражданам, посещения местных жителей на дому.
   Расходы, связанные с подготовкой и проведением местного референдума, производятся за счет средств, выделяемых из бюджета муниципального образования. При этом за счет средств бюджета муниципального образования до официального опубликования решения о назначении местного референдума производятся только расходы комиссий, связанные с проверкой подписей, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума. Расходы комиссий местного референдума предусматриваются отдельной строкой в бюджете муниципального образования.
   Инициативная группа по проведению местного референдума обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения местного референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Законом субъекта Федерации может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5 тысяч участников референдума) создание инициативной группой референдума фонда референдума необязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.
   Закон субъекта Федерации должен предусматривать возможность создания фондов референдума иными группами участников референдума, в том числе для агитации против проведения референдума, участия в референдуме, против вопросов, выносимых на референдум. На эти фонды распространяются правила, установленные Федеральным законом для фонда референдума, созданного инициативной группой референдума.
   Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других участников референдума не допускается. Голосование проводится путем нанесения участником референдума в бюллетень для голосования на референдуме любого знака в квадрате, относящемся к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор.
   Законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность голосования участников референдума по почте. При этом учитываются голоса участников референдума, поступившие в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования вдень голосования. Порядок голосования по почте при проведении местного референдума до урегулирования этого вопроса Федеральным законом определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
   Итоги голосования подводятся компаниями референдума гласно, открыто с составлением протоколов голосования, которые готовятся с соблюдением процедуры, установленной федеральным законодательством. Референдум признается соответствующей комиссией референдума несостоявшимся в случае, если в нем приняли участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории муниципального образования.
   Комиссия местного референдума муниципального образования признает решение не принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Если местный референдум признан несостоявшимся, то по тому же вопросу он может быть проведен не ранее чем через 2 года
   Комиссия местного референдума признает решение принятым, если за него в целом на территории муниципального образования проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Число граждан, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней для голосования установленной формы, извлеченных из ящиков для голосования. Если по вопросу, вынесенному на местный референдум, решение не было принято, указанный вопрос считается отклоненным.
   Комиссия местного референдума признает итоги голосования, результаты местного референдума недействительными:
   а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников местного референдума;
   б) в случае, если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования на соответствующей территории;
   в) по решению суда.
   Итоги голосования по каждому участку местного референдума, территории, на которую распространяется деятельность комиссии местного референдума, результаты местного референдума в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей комиссии и непосредственно нижестоящих комиссий местного референдума, представляются для ознакомления участникам местного референдума, уполномоченным представителям инициативных групп по проведению местного референдума, общественных объединений, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию. Предоставление указанных данных осуществляет соответствующая комиссия референдума.
   Комиссия местного референдума направляет общие данные о результатах местного референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов референдума. Официальное опубликование результатов местного референдума, а также данных о количестве голосов участников местного референдума, поданных за позиции «Да» и «Нет», осуществляется в средствах массовой информации комиссией местного референдума в сроки, установленные законом субъекта Федерации, но не позднее чем через один месяц со дня голосования.
   Принятое на местном референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на местном референдуме.
   Решение, принятое на местном референдуме, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами и обязательно для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Это решение действует на всей территории соответствующего муниципального образования. Оно регистрируется в уполномоченном органе местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.
   Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено не иначе как путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем после истечения 2 лет после его принятия, а также может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральными законами.
   В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через 5 лет со дня принятия соответствующего решения на местном референдуме.
   Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:
   нарушение установленного федеральным законом, законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников местного референдума;
   несоответствие закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, на основании которого проводился местный референдум, Конституции РФ, а также федеральному закону, закону субъекта Федерации, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников местного референдума;
   несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а также закону субъекта Федерации.
   Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит решение данного вопроса, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.
   Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в местном референдуме, могут быть обжалованы в суд. С жалобами могут обратиться общественные объединения, инициативные группы по проведению местного референдума, наблюдатели, а также комиссии местного референдума.
   В случаях, предусмотренных федеральными законами, суд может отменить решение соответствующей комиссии местного референдума об итогах голосования или о результатах референдума или иное решение комиссии местного референдума.
   Решения и действия (бездействие) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в местном референдуме, могут быть обжалованы также в вышестоящую комиссию местного референдума.

1.2. Муниципальные выборы

   Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа и выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
   Для населения, участвующего в избирательном процессе, выборы являются не только способом комплектования органов муниципальной власти, но и средством выражения своего мнения по поводу программ и планов решения вопросов местной жизни действующих органов и должностных лиц.
   Обычно на муниципальных выборах избираются представительный орган и глава муниципального образования. Но кроме них могут избираться, например, заместитель главы, члены контрольного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
   Кроме очередных могут проводиться повторные выборы (в случае, если основные выборы признаны несостоявшимися) и дополнительные (проводятся в одномандатном округе в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в данном округе).
   Муниципальные выборы, как и местные референдумы, регулируются обширным многоступенчатым избирательным законодательством, составляющим подотрасль конституционного права. Рядом исследователей оно рассматривается как самостоятельная отрасль права – избирательного права. Как и для местного референдума, основополагающим для муниципальных выборов является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который развивает и конкретизирует конституционное право граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ст. 32). Кроме того, в 1996 г. принят и действует специальный Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления». Ряд положений о муниципальных выборах содержит Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
   На основе федерального законодательства принимают акты о муниципальных выборах субъекты Федерации. В ряде субъектов Федерации (Алтайский край, Белгородская, Воронежская области, например) действуют избирательные кодексы, которыми регулируются региональные и муниципальные выборы и референдумы и отзыв депутатов представительных органов. Реализуя Федеральный закон № 131-ФЗ, законодательные органы государственной власти многих субъектов Федерации приняли свои законы о муниципальных выборах.
   Существенную роль в регулировании муниципальных выборов играют также уставы муниципальных образований, дополняющие и конкретизирующие ряд вопросов, связанных с процедурой выборов.
   Принципиальные нормативные положения об организации и проведении муниципальных выборов, содержащиеся в законах субъектов Федерации, едины с общими принципами выборов в Российской Федерации. Вместе с тем выборы органов и должностных лиц местного самоуправления в разных субъектах Федерации имеют свои особенности.
   В частности, они связаны с применением на этих выборах той или иной избирательной системы, т. е. способом установления результатов голосования. Различают мажоритарную и пропорциональную системы выборов. При мажоритарной системе избранным считается кандидат, набравший установленное законом большинство голосов избирателей. Существует мажоритарная система абсолютного большинства, когда для избрания требуется абсолютный перевес голосов избирателей, и мажоритарная система относительного большинства, когда для победы нужно получить относительное большинство голосов избирателей, т. е. больше, чем у других кандидатов. При пропорциональной системе депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов в депутаты пропорционально числу набранных голосов. Кроме того, используется смешанная – пропорционально-мажоритарная система, когда часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть – по пропорциональной системе.
   На выборах депутатов Государственной Думы используется пропорциональная избирательная система. На выборах депутатов законодательных органов субъектов Федерации – смешанная пропорционально-мажоритарная система, когда часть депутатов избирается по пропорциональной системе по партийным спискам кандидатов, а часть – по одномандатным округам. Каждая из избирательных систем имеет свои достоинства и недостатки.
   Применение на федеральных и региональных выборах пропорциональной системы преследует цель последовательного политического структурирования общества. Достижению этой цели могло бы способствовать и применение пропорциональной системы на муниципальных выборах. Однако условия для этого не всегда находятся – политические партии имеют нередко на местах слабые структуры, здесь сильны традиции мажоритарных выборов. Кроме того, в малых муниципальных образованиях с небольшим числом кандидатов пропорциональная система неприменима, партийные фракции в представительных органах, состоящих из нескольких депутатов, не создашь, и партийные различия здесь не имеют значения.
   Поэтому согласно ч. 3 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление избирательной системы на муниципальных выборах отдано на усмотрение субъектов Федерации и самих муниципальных образований. Федеральный закон определяет, что законом субъекта Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
   Принятыми к настоящему времени законами субъектов Федерации о муниципальных выборах эти нормы Федерального закона конкретизируются по-разному. Например, в соответствии с законом Краснодарского края о муниципальных выборах от 26 декабря 2005 г. выборы депутатов представительного органа муниципального образования могут проводиться:
   1) по мажоритарной системе относительного большинства (если выборы признаны состоявшимися и действительными, избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам);
   2) по пропорциональной системе (если выборы признаны состоявшимися и действительными, распределение депутатских мандатов осуществляется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями по муниципальному избирательному округу, пропорционально полученному числу голосов избирателей);
   3) по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе (если выборы признаны состоявшимися и действительными, часть депутатов от их установленной численности избирается по мажоритарной системе относительного большинства, остальные депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов по пропорциональной системе).
   Выборы иного выборного должностного лица местного самоуправления, предусмотренного уставом муниципального образования, проводятся по мажоритарной системе относительного либо абсолютного большинства. Вид избирательной системы, применяемой при проведении выборов иного выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования. Если в уставе муниципального образования не установлена избирательная система, которая применяется при проведении выборов иного выборного должностного лица местного самоуправления, то данные выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства.
   Законом предусмотрено, что избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования в соответствии с установленными законом видами избирательных систем.
   Особо оговорено, что пропорциональная либо смешанная мажоритарно-пропорциональная системы могут применяться при проведении выборов депутатов представительного органа в муниципальных образованиях, имеющих статус городского округа, при условии проживания на их территории не менее 150 ООО избирателей. Если в уставе муниципального образования не установлена избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа, то данные выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. В случае применения при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования смешанной мажоритарно-пропорциональной системы количество депутатов представительного органа, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной системам, определяется уставом муниципального образования.
   Закон Томской области о муниципальных выборах (в ред. от 6 сентября 2005 г.) предусматривает иной порядок. Здесь определено, что выборы в представительный орган муниципального образования на территории Томской области осуществляются на основе мажоритарной избирательной системы, когда гражданин голосует за кандидата в одномандатном избирательном округе или за кандидатов в количестве, равном числу депутатских мандатов в многомандатном избирательном округе, по одномандатным и (или) по многомандатным избирательным округам. В то же время уставами муниципальных районов и городских округов может быть установлено, что выборы в представительный орган муниципального образования могут осуществляться на основе пропорциональной избирательной системы, когда все депутаты представительного органа муниципального образования избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками, или по пропорционально-мажоритарной системе, когда часть депутатов представительного органа избирается по единому избирательному округу, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками, а другая часть депутатов избирается по одномандатным (многомандатным) округам.
   Закон Нижегородской области о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований предусматривает, что депутаты представительного органа муниципального образования, как правило, избираются по одномандатным избирательным округам и (или) по многомандатным избирательным округам, а в городах областного значения (Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас) не менее одной трети, но не более одной второй от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования, избираются по единому муниципальному избирательному округу. Конкретное число депутатов, избираемых по муниципальному избирательному округу, устанавливается уставом муниципального образования. Если это число не установлено уставом муниципального образования, оно составляет одну треть от установленного числа депутатов представительного органа с округлением дробной части до большего целого числа. Уставами иных муниципальных образований может быть установлено число депутатов, избираемых по муниципальному избирательному округу, составляющее не менее одной трети, но не более одной второй от установленного числа депутатов представительного органа.
   На практике муниципальные выборы в последние годы проводились по преимуществу по мажоритарной системе. Только в отдельных относительно крупных муниципальных образованиях применялась пропорциональная и смешанная системы выборов. При этом региональные и местные отделения политических партий отнюдь не стояли в стороне от выборов. На муниципальных выборах в 2005 г. региональными и местными отделениями политических партий было выдвинуто кандидатами в депутаты представительных органов всех уровней 48 159 человек, что составляет почти 17 % от числа всех выдвинутых кандидатов. В 2006 г. кандидатами на должности глав муниципальных образований политические партии выдвинули 3133 человека, что составляет 8,9 % от числа кандидатов, выдвинутых на указанные должности.
   Наибольшую активность в выдвижении кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления и на должности глав муниципальных образований на этих выборах проявили Всероссийская политическая партия «Единая Россия», Коммунистическая партия Российской Федерации, Либерально-демократическая партия России и партия «Родина». Кроме них в муниципальных выборах принимали участие региональные отделения Российской партии пенсионеров, Российской партии жизни, Аграрной партии России, Российской демократической партии «Яблоко», Политической партии «Союз правых сил» и ряда других, каждая из которых выдвинула менее 1 % кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований.
   Избирательные права граждан на муниципальных выборах гарантируются так же, как и на других – федеральных и региональных – выборах. Но при этом они имеют свои особенности. Несколько иное содержание имеет, в частности, всеобщее избирательное право. Если на федеральных и региональных выборах не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, то на муниципальных выборах эти лица на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах (п. 3 и 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), Не участвуют в муниципальных выборах военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования (если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования).
   Все компоненты процесса муниципальных выборов в принципиальном плане строятся на тех же демократических основаниях, что и федеральные и региональные выборы. Но на некоторых этапах этого процесса они имеют свои особенности.
   Выборы соответствующих органов местного самоуправления и депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов и депутатов. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. При этом принимается во внимание порядок, по которому общим днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления является второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных федеральным законом, – второе воскресенье октября года, в котором истекают полномочия указанных органов или депутатов указанных органов. При этом в определенных случаях полномочия органов местного самоуправления могут продлеваться или сокращаться.
   Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 23 июля 2005 г.), если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в предусмотренные законом сроки, а также если уполномоченный орган или должностное лицо отсутствует, выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией. А если и комиссия не назначает выборы в срок, суд общей юрисдикции может определить срок, не позднее которого уполномоченные на то органы, должностные лица или избирательная комиссия должны назначить выборы.
   Формирование избирательных комиссий (муниципальной, территориальных, окружных и участковых), организующих и обеспечивающих подготовку и проведение муниципальных выборов, осуществляется не только на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации и иных общественных объединений (что характерно для формирования избирательных кампаний субъектов Федерации), но и предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, а также предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.
   Граждане вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Формально они вправе воспользоваться для этого телевидением, радио, периодическими печатными изданиями. Но фактически на муниципальных выборах, особенно на выборах органов местного самоуправления в малых городских и сельских поселениях, эти средства массовой информации недоступны для избирателей. Поэтому здесь агитацию проводят на собраниях избирателей и путем индивидуальной разъяснительной работы.
   Ответственным периодом избирательной кампании является выдвижение кандидатов. Это как бы завязка всей избирательной интриги. Крайне важно при этом, кто имеет право быть выдвинутым кандидатом. Согласно ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации» кандидатом может быть выдвинут любой гражданин, обладающий пассивным избирательным правом. Ограничение пассивного избирательного права связано с достижением определенного возраста. Эти ограничения могут устанавливаться законом субъекта Федерации, но при этом минимальный возраст не может превышать 21 года. Установление максимального возраста не допускается.
   Граждане могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения либо выдвижения избирательным объединением. Причем закон устанавливает правило, согласно которому, если законом субъекта Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатом, законом субъекта Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответствующего представительного органа муниципального образования.
   В отношении главы муниципального образования установлены дополнительные условия реализации пассивного избирательного права. Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Это правило направлено против избирательных технологий, с помощью которых ушедший в отставку по собственному желанию глава муниципального образования потом снова выдвигает свою кандидатуру, используя преимущества внезапного маневра и не давая времени своим соперникам развернуть избирательную кампанию.
   Гражданин может выдвинуть свою кандидатуру в порядке самовыдвижения с поддержкой или без поддержки избирательного объединения либо в списке с другими кандидатами от избирательного объединения. Причем особенность муниципальных выборов состоит в том, что в качестве избирательных объединений, т. е. организаций, имеющих право участвовать в выборах, могут выступать кроме политических партий также другие общественные организации либо общественные движения, устав которых предусматривает участие в выборах и которые зарегистрированы в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, либо на более высоком уровне.
   В соответствии с федеральным законодательством кандидат считается выдвинутым, если он представляет в избирательную комиссию соответствующие документы, в том числе сведения о размере и источниках своих доходов, о принадлежащем ему на праве собственности имуществе, вкладах в банках ценных бумаг. Для кандидатов, избираемых в органы местного самоуправления малочисленных муниципальных образований сделано исключение. В малых поселениях каждый на виду, и о доходах его знают все. Поэтому федеральный законодатель определил: если законом субъекта Федерации не предусмотрено иное, кандидаты могут не представлять сведения о доходах и имуществе на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства, не превышающей 5 тыс. избирателей.
   Общим правилом при выдвижении кандидатов в порядке самовыдвижения является сбор подписей в поддержку кандидата или внесение избирательного залога. Из этого правила при муниципальных выборах тоже есть исключение. Вместо сбора подписей и внесения избирательного залога кандидату предоставляется возможность зарегистрироваться в заявительном порядке, если это предусмотрено законом субъекта Федерации. Причем заявительный порядок может применяться при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более 10 тысяч.
   Согласно федеральному избирательному законодательству кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. На муниципальных выборах кандидату предоставляется возможность не создавать избирательный фонд при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает 5 тыс. и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат должен уведомить соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.
   По общему правилу все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный избирательный счет, открываемый с разрешения соответствующей избирательной комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, или уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации, а при их отсутствии – в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. Поскольку в сельских поселениях зачастую отсутствуют отделения банков, в связи с чем у кандидатов возникают сложности с открытием избирательного счета, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что на выборах органов местного самоуправления сельских поселений перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет необязательно в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают трех тысяч рублей.
   Демократизм выборов обеспечивается их альтернативностью, состязательностью кандидатов. Поэтому закон устанавливает правило о том, что, если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов. В то же время оговариваются исключения, в том числе для выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. Учитываются нередкие ситуации, когда на выборах депутатов представительных органов малых муниципальных образований не хватает кандидатов.
   Если в целом сравнивать порядок выборов на федеральном или региональном уровнях с проведением муниципальных выборов, то можно сделать вывод, что выборы депутатов и органов местного самоуправления менее формализованы, более просты, хотя и они требуют строгого соблюдения процедуры, гарантирующей избирательные права граждан и дающей возможность населению избрать в муниципалитеты достойных представителей.

1.3. Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований

   Статья 24 Федерального закона № 131-ФЗ трактует о голосовании по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Это новая для практики местного самоуправления форма прямого волеизъявления населения. Как и местный референдум, она назначается представительным органом муниципального образования. Но такое голосование отличается от местного референдума.
   Процедура этого голосования отличается от порядка проведения местного референдума тем, что, во-первых, голосование может проводиться не только на всей территории муниципального образования, как при референдуме, но и на части этой территории; во-вторых, с инициативой проведения голосования выступают не только население и органы местного самоуправления, но и органы государственной власти субъекта Федерации и федеральные органы государственной власти; в-третьих, разрешается агитация органами государственной власти, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные должности; в-четвертых, и это, пожалуй, главное – положения законов, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, т. е. обязательность его исполнения, не применяются.
   Мнение населения – это не императив. Даже если это мнение выясняется путем голосования с применением ряда процедур референдума, оно не всегда является для органов государственной власти субъекта Федерации, в чью компетенцию входит решение территориальных вопросов, определяющим. Это мнение более значимо, чем опосредованное мнение членов территориального сообщества, выраженное представительным органом местного самоуправления. С ним нельзя не считаться, но оно принимается в расчет наряду с другими обстоятельствами, в том числе критериями решения территориальных вопросов, закрепленными в законе, и иными условиями, которые в принципе могут быть не скоординированы с мнением поселения.
   Голосование в соответствии со ст. 24 Федерального закона № 131 – ФЗ проводится не во всех случаях изменения границ или преобразования муниципальных образований, а только в тех, которые указаны в Законе. Оно предусмотрено, как указывалось выше, при изменении границ муниципальных районов, влекущем отнесение территорий отдельных, входящих в их состав, поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. Тот же порядок соблюдается при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных, входящих в их состав, населенных пунктов к территориям других поселений.
   С помощью референдумного голосования решается часть вопросов, связанных с преобразованием муниципальных образований. К этим вопросам относится объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований; разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса, когда он выделяется из состава муниципального района или включается в него.
   При этом формулы закона позволяют сделать вывод о разном уровне категоричности, обязательности для органов государственной власти, принимавших решения о территориальных трансформациях муниципальных образований, согласия или несогласия, получаемого по результатам голосования.
   Изменение границ муниципальных районов и поселений происходит с согласия населения, полученного непосредственно, но с учетом мнения представительных органов соответственно муниципальных районов или поселений. Таким образом, в данном случае согласие (или несогласие) населения может быть скорректировано мнением органа местного самоуправления, причем не исключается ситуация, при которой мнение муниципального органа может быть превалирующим при окончательном решении.
   В случае изменения статуса городского поселения мнение населения является определяющим. Закон прямо указывает, что такое изменение не допускается при отсутствии согласия населения городского поселения и (или) населения муниципального района. Во всех случаях, когда нет согласия населения, территории существующих муниципальных образований должны быть сохранены в прежних границах.
   Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или его части, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение и преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или его часть.
   Итоги голосования по вопросам территориальных трансформаций и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

1.4. Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления

   Отзыв – наиболее острая и сильная форма ответственности выборных лиц перед избирателями, суть которой в досрочном лишении выборного лица полномочий по решению избирателей на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
   Если Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалась лишь возможность отзыва депутатов и других выбранных лиц, предусматриваемая уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, то Федеральным законом № 131-ФЗ отзыв депутата и других выборных лиц определяется как обязательный институт прямой муниципальной демократии.
   Важнейшие параметры этого института были установлены Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г., принятом в связи с жалобами граждан А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева. Конституционный Суд записал, что на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Будучи субъектом муниципальной власти, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах, на выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.
   Конституционный Суд в то же время определил основные требования к порядку и условиям отзыва. Цель их состоит в том, чтобы не допустить искажения смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3 Конституции РФ) и предназначения каждой из форм непосредственной демократии. Отсюда вывод Суда о недопустимости облегченной процедуры отзыва, которая может привести к злоупотреблению ее использования, о том, что основанием отзыва не может быть общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
   Позиция Суда состоит, в частности, в следующем: в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без предварительного юрисдикционного подтверждения. При этом гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. Лица, инициирующие отзыв, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве.
   Должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. По мнению Суда, законодатель субъекта Федерации, защищая такие конституционные ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов.
   Конституционный Суд подчеркнул необходимость гарантии защиты в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы обеспечить в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями – как сторонниками, так и противниками отзыва – и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.
   Определяя параметры отзыва депутатов, выборных должностных лиц, Федеральный закон № 131-ФЗ учитывал эти правовые позиции Конституционного Суда. Вместе с тем Закон несколько ужесточил правовой механизм отзыва. В частности, в качестве оснований отзыва должностного лица в Законе определены только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), причем подтвержденные в суде. Он установил также, что отозванным считается лицо, за отзыв которого проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). В соответствии с ч. 1 ст. 24 данного Закона голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом.
   И Конституционный Суд, и Федеральный закон № 131 – ФЗ трактуют об отзыве выборных лиц, избранных на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления, не выделяя возможные особенности выборов. Однако при этом надо иметь в виду, что отзыв депутата предполагается возможным, если депутат избран по мажоритарной системе (в одномандатном или многомандатном округе). Отзыв депутата, избранного по пропорциональной системе, состоящего в общем списке избирательного объединения, нереализуем, поскольку ответственность перед избирателями несет не персонально данный депутат, а все депутаты, состоящие в списке. В личном качестве депутат-«списочник» отвечает перед партией или другим избирательным объединением, которые включили его в число баллотировавшихся кандидатов.
   Основания для отзыва депутата, других выборных лиц и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. При этом в соответствии со ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата и другого выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В связи с этим возможности муниципального образования в установлении оснований отзыва сводятся к конкретизации понятия «противоправные решения или действия (бездействие)».
   К особенностям порядка отзыва, предусматриваемым Федеральным законом № 131-ФЗ, относится указание на то, что этот порядок должен обеспечивать возможность депутату, другому выборному лицу дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, другое выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (для отзыва главы муниципального образования) или избирательном округе (для отзыва депутата).

1.5. Сход граждан

   Сход – давняя организационная форма коллективного решения гражданами местных дел. Но за последние 15 лет правовой статус сходов претерпел существенные изменения.
   В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» сходы рассматривались как форма территориального общественного самоуправления. К их компетенции в соответствии с этим Законом относилось избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении; решение других вопросов, относящихся к ведению органов территориального общественного самоуправления, которые затрагивали интересы населения соответствующей территории.
   Закон не определял различия между сходами, собраниями и конференциями граждан. Сходы обычно рассматривались как собрания, проводившиеся в сельской местности. По Закону собрания (сходы) созывались представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. В них могли принимать участие граждане, достигшие 16 лет.
   Эти нормы были восприняты почти без изменений законами большинства субъектов Федерации о местном самоуправлении, содержавшими разделы, главы, параграфы или статьи о собраниях (сходах) граждан как одной из составляющих системы территориального общественного самоуправления. Вместе с тем законы некоторых субъектов Федерации регламентировали статус собраний (сходов) граждан и в качестве формы самоуправления муниципальных образований.
   Например, в законе Омской области устанавливалось, что к исключительной компетенции собрания (схода), конференции в случаях, если они выполняют функции представительного органа местного самоуправления, относятся: принятие устава (положения) о местном самоуправлении; выборы должностных лиц местного самоуправления, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством; утверждение местных планов и программ социально-экономического развития и заслушивание отчетов об их исполнении; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. При этом решения, принятые собранием (сходом), конференцией, обязательны для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории.
   Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял общий двоякий подход к собраниям (сходам) как к органам территориального общественного самоуправления и как к структуре, выполняющей роль представительного органа местного самоуправления в отдельных поселениях в соответствии с законами субъектов Федерации. В первом случае собрание (сход) действует на части территории муниципального образования (отдельного поселения, входящего в состав муниципального образования, микрорайона, квартала, улицы, других внутригородских территорий), во втором случае – как правило, на территории небольших поселений, имеющих статус муниципальных образований.
   Статус собраний (сходов), процедура их созыва и проведения регламентировались уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. В федеральном законе определялись лишь некоторые вопросы функционирования этих собраний (сходов). Устанавливалось, в частности, что в случае выполнения собранием (сходом) функций представительного органа муниципального образования оно считается полномочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
   Федеральным законом № 131-ФЗ понятия собраний и сходов граждан разделены. Теперь сходы в отличие от собраний определены в качестве института публичной власти. Сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.
   Внесена ясность в вопрос о том, в каких муниципальных образованиях действуют сходы. В Федеральном законе № 154-ФЗ об этом ничего не говорилось, и на практике сходы созывались в поселениях, насчитывавших от нескольких десятков до нескольких тысяч избирателей. Согласно новому Федеральному закону сходы выполняют властные функции в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Причем в этих поселениях сход должен действовать обязательно. Альтернатива ему не предусмотрена.
   Федеральный закон № 131-ФЗ определяет все основные параметры организации и проведения сходов, не делая отсылок к законам субъектов Федерации и уставам муниципальных образований. Согласно этому Федеральному закону сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.
   Проведение схода обеспечивается главой местной администрации. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей населения, обладающих избирательным правом.
   Устанавливается обязательность участия в сходе выборных лиц местного самоуправления. Но если эти лица не присутствуют на сходе, правомочность его не может ставиться под сомнение.
   Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

1.6. Правотворческая инициатива граждан

   В Федеральном законе № 154-ФЗ говорилось о «народной правотворческой инициативе». Учитывая, что участником местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании является не народ, а население, Федеральный закон изменил название данного института непосредственной демократии на «правотворческую инициативу граждан». Этот демократический институт реализует одну из главных задач муниципальной реформы – приближение населения к власти. Субъектом правотворческой инициативы становятся сами жители муниципальных образований – они могут вносить на рассмотрение органов местного самоуправления свои проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения. Это может случиться, когда органы местного самоуправления занимают не ту позицию, которую отстаивает определенная часть местного сообщества, или играют пассивную роль по назревшей проблеме местной жизни.
   Если по смыслу прежнего Федерального закона правом на правотворческую инициативу обладало неопределенное число граждан, то согласно новому Федеральному закону с такой инициативой вправе выступать группы граждан, минимальная численность которых не может превышать 3 % жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
   Согласно прежнему Закону население имело право на правотворческую инициативу «в соответствии с уставом муниципального образования». Если устав не предусматривал такого права и не устанавливал порядка его осуществления, население этим правом не обладало. На практике в уставах право граждан на правотворческую инициативу, тем более процедура его осуществления, определялись редко, и это право почти не использовалось.
   В случае необходимости избиратели обращались с инициативой принятия представительным органом нормативного акта к своему депутату, обычно не формулируя сам текст этого документа. Но поскольку мандат депутата лишен императивности, т. е. депутат не обязан принимать «к производству» предложения избирателей относительно конкретных правовых актов, немало инициатив граждан оставались нереализованными, несмотря на депутатские обещания.
   Большую определенность данному институту прямой демократии придает норма Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации нормотворческой инициативы граждан, должен быть обязательно рассмотрен органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего правового акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения. Прежний Закон никаких сроков рассмотрения проекта не устанавливал. Кроме того, определяя обязательность рассмотрения инициированного документа, Закон не определял точно, каким органом он должен быть рассмотрен. Вместо формулы о том, что проект подлежит рассмотрению с участием представителей населения, содержавшейся в Федеральном законе № 154-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного ею проекта.
   В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта, должно быть официально, в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы.
   В принятых в последнее время нормативных актах представительных органов ряда муниципальных образований о порядке реализации нормотворческой инициативы граждан нормы Федерального закона № 131-ФЗ о данной форме прямой муниципальной демократии конкретизируются и развиваются. Наиболее существенные моменты процедуры связаны, во-первых, с порядком формирования правотворческой инициативы. Проект нормативного акта может составить группа из нескольких человек, но чтобы представить его в органы местного самоуправления в качестве официальной инициативы, необходимо собрать подписи ее сторонников в количестве, определяемом представительным органом местного самоуправления, как того требует Федеральный закон (как указывалось выше, не более 3 % от числа местных жителей, обладающих избирательным правом). Во-вторых, важен порядок рассмотрения документа. Здесь в определенных случаях необходима правовая и финансовая экспертиза проекта – соответствует ли он законодательству, каковы могут быть расходы в связи с реализацией решения, принятого в соответствии с внесенным проектом. В-третьих, к процессу рассмотрения инициативы важно привлечь внимание населения. Для этого могут быть проведены публичные обсуждения проекта, на которых заслушиваются как его сторонники, так и противники, организованы пресс-конференции, выступления в средствах массовой информации, истребованы заключения от независимых компетентных, в том числе научных, организаций и др.
   По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта возможны четыре варианта решения органа или должностного лица местного самоуправления: принять муниципальный правовой акт в предложенной редакции; принять этот акт с учетом необходимых изменений и дополнений; доработать проект; отклонить его. Если проект принимается, одновременно может приниматься решение о принятии, изменении, дополнении либо отмене (признании утратившими силу) иных муниципальных правовых актов, регулирующих связанные с рассмотренным и принятым проектом общественные отношения.
   Сильной правовой федеральной гарантией осуществления права граждан на правотворческую инициативу является правило, закрепленное в Федеральном законе № 131-ФЗ, о том, что в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, делается в соответствии с настоящим Федеральным законом. В этом случае сами граждане конкретизируют установленную Федеральным законом процедуру прохождения проекта.

1.7. Территориальное общественное самоуправление

   Это относительно распространенная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, обладающая потенциальной возможностью существенного расширения этого участия.
   Территориальное общественное самоуправление (ТОС) сочетает прямое волеизъявление граждан через собрания и конференции, решающие вопросы, входящие в компетенцию ТОС, и самоуправление через органы ТОС.
   В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Таким образом, ТОС объединяет жителей не всего поселения – городского или сельского, а его части. Это может быть подъезд многоквартирного жилого дома; целый многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Поскольку в городах, кроме городов федерального значения, не предусмотрено создание внутригородских муниципальных образований, роль ТОС как формы участия поселения в решении вопросов местного значения имеет большое значение. Роль органов ТОС велика и в малых населенных пунктах, входящих в состав сельских поселений. Здесь нет никаких других формирований, заботящихся о нуждах селян, кроме органов ТОС.
   Следует различать территориальное общественное самоуправление и другие добровольные территориальные объединения граждан, создающиеся в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» (органы территориальной общественной самодеятельности). У тех и других формирований есть общие черты – добровольность учреждения, территориальный признак, организационно-правовая форма при государственной регистрации как некоммерческой организации. Вместе с тем органы общественного территориального самоуправления и органы территориальной общественной самодеятельности – разные структуры. Органы ТОС учреждаются большинством граждан, проживающих на данной территории. А органы общественной самодеятельности могут создаваться и меньшинством населения. Деятельность органов ТОС ограничивается исключительно вопросами местного значения. А органы общественной самодеятельности могут заниматься другими, например политическими, вопросами. Общественное территориальное самоуправление, не имея свойств публичной власти, служит как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, входит в этом качестве в его систему.
   Федеральный закон № 131-ФЗ сохранил общую характеристику территориального общественного самоуправления, содержащуюся в Федеральном законе № 154-ФЗ, но по-новому решил ряд вопросов, связанных с организацией ТОС и порядком его законодательного регулирования. Федеральный закон № 154-ФЗ ограничился общей характеристикой ТОС, установив, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Федеральный закон № 131-ФЗ непосредственно закрепил основы статуса территориального местного самоуправления, усилив тем самым федеральные правовые гарантии этой формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, и установил, что порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения для ТОС необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Законодательные акты субъектов Федерации теперь исключены из числа источников правового регулирования ТОС.
   В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ границы территории, на которой осуществляется общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок этой регистрации определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
   Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит, как отмечалось выше, государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
   Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
   К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющим территориальное общественное самоуправление, относятся:
   установление структуры органов ТОС;
   принятие устава ТОС и внесение в него изменений и дополнений;
   избрание органов ТОС;
   определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
   утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
   рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности территориального общественного самоуправления.
   Органы территориального общественного самоуправления: представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
   обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
   могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
   вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
   В уставе территориального общественного самоуправления определяются:
   территория, на которой оно осуществляется; цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;
   порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
   порядок принятия решений;
   порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
   порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.
   Согласно Закону дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут. При этом, будучи самостоятельными формированиями, органы ТОС могут не ограничиваться только хозяйственной деятельностью, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей населения, на чем делает акцент Закон, но и вести работу по другим направлениям, связанным с решением вопросов местного значения.
   В уставах ТОС определяются разнообразные задачи, которые считаются важными для данных территорий. В уставах говорится о том, что органы территориального общественного самоуправления привлекают жителей к работам по улучшению санитарного состояния территории, строительству и ремонту спортивных и детских игровых площадок и других объектов, охране памятников истории и культуры; принимают участие в осуществлении мероприятий, направленных на бережное, экономное расходование топлива, тепловой и электрической энергии, газа, воды; содействуют органам и должностным лицам местного самоуправления в осуществлении контроля за соблюдением правил застройки населенных пунктов или их составных частей, выявляют факты самовольного строительства домов и пристроек к ним, индивидуальных гаражей, нарушения норм приусадебных земельных участков; оказывают помощь учреждениям культуры и спорта в проведении воспитательной, культурно-массовой работы среди населения, развитии народного творчества, художественной самодеятельности, физической культуры и спорта, внедрения в быт новых гражданских обрядов; участвуют в организации воспитательной работы с детьми и подростками по месту жительства; оказывают помощь учреждениям здравоохранения в проведении профилактических мероприятий, санитарно-просветительской работы; оказывают помощь органам пожарного надзора в осуществлении мероприятий по обеспечению противопожарного состояния жилых домов и других объектов; принимают меры по укреплению общественного порядка, соблюдению паспортного режима; проявляют заботу об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без родителей.
   Работа органов территориального общественного самоуправления весьма разнообразна как по своему функциональному содержанию, так и по объему. Та же хозяйственная деятельность может быть различной у органов ТОС, являющихся юридическим лицом или не обладающих его правами. Будучи юридическим лицом, орган ТОС может создавать объекты коммунально-бытового назначения в соответствии с законодательством за счет собственных средств, добровольных взносов, пожертвований населения, иных юридических и физических лиц. Органы ТОС могут осуществлять функции заказчика по строительным и ремонтным работам, производимым за счет собственных средств.
   Уставы муниципальных образований, устанавливая согласно Закону порядок организации и осуществления ТОС, определяют, что роль учредительного собрания ТОС может выполнять инициативная группа граждан численностью не менее трех человек. В качестве органов ТОС на собрании могут быть созданы совет или комитет ТОС и контрольно-ревизионная комиссия (ревизор). При небольшом числе жителей, проживающих на территории ТОС, вместо органов ТОС могут быть избраны уполномоченные территориального общественного самоуправления. Руководителем совета или комитета ТОС обычно является его председатель, избираемый непосредственно на собрании (конференции) из состава совета (комитета) или нанятый по контракту.
   Определяя условия и порядок выделения органам ТОС средств из местного бюджета, уставы некоторых муниципальных образований (например, Савватеевского сельского муниципального образования, входящего в состав Ангарского муниципального района Свердловской области) устанавливают правило, по которому эти средства могут быть выделены только на основании заключения договора между органом ТОС и администрацией поселения. Однако отношения органов ТОС и органов местного самоуправления не исчерпываются этими договорами. Практика показывает, что территориальное общественное самоуправление жизнеспособно там, где оно находится под патронажем (исключающим администрирование) органов местного самоуправления, где муниципальные власти поддерживают позитивные инициативы ТОС и оказывают ему постоянное содействие.

1.8. Публичные слушания

   Это новая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Ранее она применялась в некоторых муниципальных образованиях «в инициативном порядке», теперь же становится обязательной, открывая новый канал влияния территориального сообщества на функционирование муниципальной власти.
   Публичные слушания – это обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципальных образований с целью выяснения и учета их мнения при принятии решений органов местного самоуправления.
   Большое значение имеет то, что Федеральный закон № 131-ФЗ определил перечень вопросов, проекты решений по которым должны обязательно выноситься на публичные слушания. Это: проект устава муниципального образования и проекты правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав, проект местного бюджета и отчет
   0 его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования; вопросы о преобразовании муниципального образования; проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территории и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» на публичные слушания до
   1 января 2010 г. выносятся вопросы о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении этого участка из границ населенного пункта (ст. 18).
   Во всех этих случаях вопрос об инициаторах проведения слушаний не возникает – они организуются в силу предписаний закона органами местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие решений по соответствующим вопросам. Без проведения слушаний по ним принимать соответствующие решения запрещено. Но слушания могут проводиться и по другим вопросам, и инициаторами их могут быть согласно Закону не только органы местного самоуправления, но и население.
   Слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а проводимые по инициативе главы муниципального образования – главой муниципального образования.
   Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должны согласно Закону предусматривать меры, обеспечивающие участие в слушаниях жителей муниципального образования и опубликование (обнародование) результатов слушаний. Эти требования воспроизводятся в тех правовых актах о публичных слушаниях, которые к настоящему времени приняты в ряде муниципальных образований.
   Например, в Положении о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Томске, принятом Думой города 31 января 2006 г., говорится, что решение о проведении публичных слушаний по инициативе Думы может приниматься Думой города по любым вопросам местного значения. При рассмотрении проектов муниципальных актов, внесенных в Думу в порядке правотворческой инициативы населения, Дума обязана рассмотреть вопрос о проведении публичных слушаний по проекту данного акта до его рассмотрения. В случае, когда мэром г. Томска вносится в Думу проект решения Думы, проведение публичных слушаний по которому обязательно, мэр г. Томска обязан по своей инициативе провести публичные слушания по данному вопросу до внесения проекта решения в Думу.
   По инициативе населения публичные слушания могут быть назначены решением Думы города по проектам муниципальных правовых актов, по которым принято решение одного из комитетов Думы о вынесении их на рассмотрение собрания Думы, либо указанных в опубликованном проекте повестки собрания Думы.
   Для реализации инициативы населения по проведению публичных слушаний каждый избиратель или группа избирателей города вправе образовать инициативную группу в количестве не менее пяти человек, которая имеет право обратиться в Думу с заявлением о проведении публичных слушаний, подписанным всеми членами инициативной группы. В заявлении инициативной группы должно содержаться полное наименование акта, который выносится на рассмотрение собрания Думы. К заявлению прилагается подтверждающий образование инициативной группы протокол собрания инициативной группы.
   Председатель Думы не позднее чем на следующий день после поступления заявления о регистрации инициативной группы издает распоряжение о ее регистрации, а в случае нарушения требований Положения – об отказе в регистрации инициативной группы. Члены инициативной группы в день подписания распоряжения о регистрации инициативной группы вправе получить копии этого распоряжения, которые являются документом, подтверждающим право членов инициативной группы осуществлять сбор подписей.
   Сбор подписей осуществляется путем заполнения подписных листов. Затраты по сбору подписей осуществляются за счет собственных средств членов инициативной группы. Для сбора подписей предоставляется 10 дней с момента регистрации инициативной группы. В случае, если до истечения срока сбора подписей за проведение публичных слушаний высказалось не менее 400 избирателей, инициативная группа вправе передать собранные подписи в Думу.
   Подписные листы с подписями граждан направляются в Томскую городскую муниципальную избирательную комиссию для проверки. Проверка подписей осуществляется по правилам, применяемым на выборах и референдумах.
   Инициатива населения о проведении публичных слушаний рассматривается на очередном собрании Думы, на котором принимается решение о назначении публичных слушаний или об отказе в проведении публичных слушаний.
   Основаниями для отказа в проведении публичных слушаний по инициативе населения могут служить: недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, высказавшихся за проведение муниципальных слушаний; превышение установленной предельной доли недостоверных подписей среди подписей, подвергшихся проверке (25 % от числа собранных подписей).
   Не позднее чем за 10 дней до проведения публичных слушаний решение Думы (правовой акт мэра г. Томска) о проведении публичных слушаний подлежит официальному опубликованию. В этом решении в обязательном порядке указываются время и место проведения публичных слушаний, наименование муниципального правового акта, по которому проводятся публичные слушания, должностные лица, ответственные за организацию и проведение публичных слушаний.
   Должностные лица, ответственные за организацию и проведение публичных слушаний, обязаны обеспечить заблаговременное ознакомление населения с проектом муниципального правового акта, довести до сведения населения, где и в какое время население может ознакомиться с проектом муниципального правового акта. Ознакомление населения может осуществляться путем размещения проекта акта в Интернете на сайтах Думы и администрации г. Томска, предоставления возможности ознакомиться с проектом акта в помещении Думы и администрации г. Томска, направления проекта муниципального правового акта в библиотеки. Допускается также ознакомление населения с проектом муниципального правового акта путем его опубликования в печатных средствах массовой информации.
   Жители г. Томска, желающие выступить на публичных слушаниях, обязаны не позднее 5 дней до даты проведения слушаний подать в письменном виде в Думу г. Томска или администрацию г. Томска соответственно заявление об участии в слушаниях. Организатор проведения публичных слушаний составляет список желающих выступить на слушаниях. До начала публичных слушаний выступающие вправе ознакомиться со всем списком выступающих.
   В случае, если помещение, в котором проводятся публичные слушания, не может вместить всех желающих, может быть организована трансляция слушаний по радио или телевидению.
   В случае необходимости допускается проведение публичных слушаний в течение нескольких дней, а также объявление перерывов в публичных слушаниях на несколько дней. В этом случае о продолжении публичных слушаний, времени и месте их проведения председательствующий объявляет, завершая работу на публичных слушаниях, в течение текущего дня.
   Срок проведения публичных слушаний, с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний, не может быть более одного месяца.
   На публичных слушаниях ведутся протокол и аудиозапись слушаний. Выступления в средствах массовой информации по вопросу, вынесенному на публичные слушания, опубликованные в период с момента назначения слушаний и до их завершения, в случае направления их автором в Думу или администрацию г. Томска соответственно приобщаются к материалам слушаний.
   Все присутствующие на публичных слушаниях во время их проведения имеют право вносить председательствующему в письменном виде свои замечания и предложения по обсуждаемому муниципальному правовому акту письменный текст своего выступления, которые приобщаются к протоколу слушаний. Перед завершением слушаний проводится голосование их участников по вопросу о поддержке принятия муниципального правового акта. Решение участников слушаний «Поддержать принятие муниципального правового акта, обсужденного на публичных слушаниях» или «Не поддерживать принятие муниципального правового акта, обсужденного на публичных слушаниях» носит рекомендательный характер и учитывается при принятии данного акта. Каких-либо иных решений на публичных слушаниях не принимается.
   Администрация города обязана не позднее 3 дней с момента проведения публичных слушаний и получения их материалов провести анализ выступлений, поступивших предложений и замечаний и подготовить заключение о возможности и целесообразности их учета.
   До рассмотрения результатов слушаний не допускается принятие проекта муниципального правового акта, по которому эти слушания проводились.
   В Думе города результаты слушаний подлежат обсуждению на собрании Думы при принятии проекта решения Думы, рассмотренного на публичных слушаниях.
   Результаты публичных слушаний не позднее 10 дней с момента их проведения публикуются в официальных средствах массовой информации организатором проведения слушаний. При этом указываются: наименование проекта муниципального правового акта, рассмотренного на слушаниях, количество принявших в них участие, количество выступивших, количество поступивших предложений и замечаний, количество выступивших «за» или «против» принятия муниципального правового акта.
   Этот порядок касается большинства слушаний, проводимых по проектам решений органов местного самоуправления. Его можно считать «обычным». Но в зависимости от характера обсуждаемого вопроса подготовка и проведение публичных слушаний могут иметь свои особенности, затрагивающие состав участников слушаний, порядок подготовки материалов слушаний и их доведения до сведения участников слушаний, сроки подготовки слушаний, оформления их итогов и т. д. Особенности процедуры подготовки и проведения публичных слушаний по некоторым вопросам фиксируются федеральными законами, и их соблюдение обязательно для органов местного самоуправления. Такая процедура предусмотрена, например, ст. 28 Градостроительного кодекса РФ.
   Если «обычные» публичные слушания проводятся на всей территории муниципального образования с участием всех его жителей, то слушания по проектам генеральных планов поселений и городских округов проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. При внесении изменений в генеральные планы публичные слушания проводятся в населенных пунктах, в отношении территории которых предлагается внесение изменений в генеральные планы, а также в населенных пунктах, имеющих общую границу с указанными населенными пунктами.
   При проведении таких публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может быть поделена на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, устанавливается законами субъектов Российской Федерации исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.
   В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.
   Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более 3 месяцев.
   Глава муниципального образования с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.
   Если «обычные» публичные слушания проводятся за счет местного бюджета, то в некоторых случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом, расходы, связанные с организацией слушаний, несет заинтересованное физическое или юридическое лицо.

1.9. Собрания и конференции граждан

   Это традиционная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Собрания и конференции проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. В одном случае собрания и конференции могут быть связаны с осуществлением территориального общественного самоуправления, в другом – нет. И в том, и другом случае они проводятся не на всей территории муниципального образования, а на ее части. В этом отношении собрания и конференции отличаются от сходов, собираемых на территории всего поселенческого муниципального образования.
   Если сход принимает властно-обязательные решения, то акты собраний и конференций таким качеством не обладают. Правда, собрания и конференции вправе принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления. Обращения подлежат рассмотрению, но это не значит, что они должны обязательно получать положительный отклик.
   Если на сходе участвуют жители муниципального образования не моложе 18 лет, обладающие избирательным правом, то на собрании и конференции вправе участвовать и те, кому исполнилось 16 лет.
   Собрания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом общественного территориального самоуправления. Конференции, т. е. собрания делегатов, устраиваются тогда, когда сосредоточить все население трудно из-за больших размеров территории и значительного числа жителей. При каких обстоятельствах устраивать собрание, а при каких конференцию, должен определить устав или нормативный акт представительного органа муниципального образования.
   В уставе или нормативном правовом акте муниципального образования прописываются процедура инициирования собраний и конференций, порядок избрания делегатов на конференцию, процедура проведения собраний и конференций, порядок голосования и принятия решений на них, формы информирования населения о решениях, принятых на собраниях и конференциях, и др.
   Собрания и конференции по своим целям схожи с публичными слушаниями. И те, и другие обсуждают вопросы местного значения. Вместе с тем между ними есть различия. Публичные слушания касаются конкретных проектов муниципальных правовых актов. Собрания и конференции могут проводиться не обязательно по таким поводам. Они могут обсуждать вопросы, по которым проекты муниципальных правовых актов еще будут (в случае необходимости) разрабатываться. Кроме того, на собраниях и конференциях население может просто информироваться о деятельности муниципальных властей.
   Само обсуждение вопросов местного значения на публичных слушаниях в замысле должно быть углубленным – «специализированным». В нем обычно участвуют люди, профессионально знакомые с обсуждаемой проблемой. Требования в этом отношении к собранию или конференции не так высоки. Поэтому и процедура их проведения должна быть достаточно проста и менее формализована.
   В статье 29 Федерального закона № 131-ФЗ указывается, что собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Этот порядок не должен быть разрешительным. Собрания не обладают никакими властными возможностями. Это организационная форма, дающая людям возможность высказаться, обменяться мнениями по насущным вопросам местной жизни. Разрешительный порядок ее использования ограничивал бы свободу собраний и свободу слова, закрепленные Конституцией РФ. Поэтому уставом муниципального образования должен быть определен уведомительный порядок проведения собраний.

1.10. Опрос граждан

   Это еще один новый для федерального законодательства демократический институт местного самоуправления.
   Опрос граждан – это форма получения информации о мнении населения всего или части муниципального образования без какого-либо попутного воздействия на формирование этого мнения, например путем агитации опрашиваемых. Такой зондаж общественного мнения дает объективную картину сложившихся на данный момент позиций людей по поводу тех или иных обстоятельств.
   Федеральный закон определяет наиболее общие правила опроса граждан, а конкретный порядок его назначения и проведения поручает определить уставу и (или) нормативным актам представительного органа муниципального образования.
   Результаты опроса носят рекомендательный характер. Мнение населения, выявленное в результате опроса, должно учитываться при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Под органами государственной власти подразумеваются органы государственной власти субъекта Федерации, по инициативе которых может быть проведен опрос по одному поводу – для учета мнения граждан при принятии решения об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Все другие опросы проводятся по вопросам местного значения по инициативе представительного органа или главы муниципального образования. Население в состав субъектов инициативы опросов не входит, что подчеркивает «рабочее», подсобное значение опросов, их роль как специфической формы обратной связи органов местного самоуправления и населения.
   Порядок проведения опроса может различаться в зависимости от характера выясняемых вопросов. В этом отношении большое значение имеет регулирование порядка проведения опросов муниципальными нормативными актами. Общий нормативный акт об опросе граждан должен определить различные способы опроса и требования к ним. В правовом нормативном акте о назначении опроса, принимаемым согласно Закону представительным органом местного самоуправления, устанавливаются дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
   Единых требований к методике проведения опроса и количеству опрашиваемых Закон не устанавливает. Следовательно, опрос может проводиться и по социологическим правилам, предусматривающим обоснованную «выборку», число респондентов, особенности формулирования вопросов и т. д. В этом случае муниципалитету не обойтись без привлечения специалистов-социологов. Такие опросы под силу крупным муниципалитетам. Именно в крупных муниципалитетах они и могут понадобиться. В небольших по численности муниципальных образованиях опросы вряд ли нужны.

1.11. Обращения граждан в органы местного самоуправления

   Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления находится в ряду основных конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 33 Конституции) и в то же время служит одной из гарантий других конституционных прав и свобод. Сами обращения граждан в органы местного самоуправления служат важным каналом обратной связи органов местного самоуправления с населением.
   Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления установлены Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», заменившим действовавший до него Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
   Субъекты Федерации также могут участвовать в законодательном регулировании порядка рассмотрения обращений граждан, но сферы этого регулирования ограничены установлением положений, направленных на защиту права граждан на обращение, в том числе установлением гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, установленные Федеральным законом. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» регулирует процедуру рассмотрения обращений как в государственных, так и в муниципальных органах, а региональные законы должны в полной мере ему соответствовать.
   Согласно указанному Федеральному закону обращение гражданина – это направленное в орган или должностному лицу местного самоуправления письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в орган местного самоуправления.
   Предложение — это рекомендация гражданина по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономического положения.
   Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
   Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов других лиц.
   Осуществляя свое право на обращение, гражданин может представлять дополнительные документы или обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
   Указанный Федеральный закон запрещает преследовать гражданина в связи с его обращением в орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.
   Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
   Праву граждан на обращение соответствуют обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления.
   Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.
   Обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.
   Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие обращение орган местного самоуправления или должностное лицо могут обеспечить его рассмотрение с выездом на место.
   Орган местного самоуправления или должностное лицо: обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
   В случае, если в обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
   Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
   Значение Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» для укрепления связей органов местного самоуправления с населением заключается еще и в том, что он устанавливает обязанность личного приема граждан руководителями органов местного самоуправления и уполномоченными на то лицами. Практика показывает, что некоторые руководители муниципальных органов в отсутствие закона не считали себя обязанными принимать граждан, так же как полагали излишним рассматривать их жалобы, ссылаясь на то, что установлен судебный порядок рассмотрения жалоб, и этого достаточно.
   Закон установил, что информация о месте приема руководителями граждан, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения населения.
   Содержание устного обращения, с которым гражданин приходит на прием, заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
   В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.
   В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
   Органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.
   Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.
   В случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

1.12. Другие формы муниципальной демократии

   Расширив перечень форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ определил отнюдь не закрытый их перечень. Он установил, что наряду с предусмотренными Законом формами непосредственного осуществления поселением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в реализации местного самоуправления в иных формах. Единственное условие такого участия – непротиворечив его Конституции РФ, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и законам субъектов Федерации.
   Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в его осуществлении основывается на принципах законности и добровольности.
   Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и его должностные лица обязаны содействовать населению в реализации всех форм муниципальной демократии.

2. Органы местного самоуправления

2.1. Общая характеристика

   Хотя Конституция РФ, определяя пути осуществления местного самоуправления, ставит на первое место формы прямого волеизъявления граждан, а затем уже называет органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130), на деле основной объем самоуправления реализуется через органы местного самоуправления. И дело не только в том, что формы прямой демократии слабо используются в силу их неразвитости или апатии населения. Даже если эти формы будут применяться широко и эффективно, они не смогут конкурировать по объему решаемых вопросов с деятельностью органов местного самоуправления. Несмотря на то что использование форм прямого волеизъявления граждан на уровне местного самоуправления по определению должно играть более значительную роль, чем на федеральном или региональном уровнях государственной власти, оно не в состоянии заменить постоянную организационную деятельность специально созданных структур, исключая самые малые поселения, где такие структуры могут не создаваться.
   Будучи важнейшим средством реализации права граждан на осуществление самоуправления, органы муниципальной власти находятся и должны находиться в таких отношениях с гражданами, которые обеспечивали бы последним возможность решающего влияния на их деятельность. Речь идет не только о формировании населением органов местного самоуправления – прямом или опосредованном, но и об определении населением самой структуры этих органов, контроле со стороны тех, кто избрал органы муниципальной власти за их работой. Предопределяемая Конституцией РФ тесная сближенность органов местного самоуправления с населением обуславливает характер взаимосвязей органов местного самоуправления между собой и их отношения с органами государственной власти.
   Федеральный закон № 131-ФЗ по-новому урегулировал отношения органов местного самоуправления как «по горизонтали», так и «по вертикали», развил и конкретизировал применительно к современным условиям конституционные установления на сей счет.
   Закон уточнил понятие структуры органов местного самоуправления, которая в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции определяется населением самостоятельно. В научной литературе до этого предлагалось разное толкование термина «структура органов местного самоуправления». Одни авторы считали, что Конституция не дает основания ограничивать содержание этого термина узким смыслом и что он предполагает не только систему органов, но и внутреннее подразделение каждого из них. Другие авторы высказывались в том смысле, что конституционное понятие «структура органов» равнозначно понятию «система органов», и потому вопрос о внутреннем структурном устройстве местных органов следует решать в уставах муниципальных образований, а право населения самостоятельно определять структуру органов предполагает право устанавливать их систему.
   Федеральный закон № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления обозначил как «перечень» этих органов. По сути, это понятие идентифицировано с понятием системы органов, поскольку перечень органов предполагает не хаотичное, а в определенном порядке их расположение. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений. В этом же смысле Закон употребляет понятие структуры местной администрации, куда входят органы администрации.
   Указанный Федеральный закон по-новому подошел к содержанию конституционной формулы о роли населения в определении структуры органов местного самоуправления. После определения Конституцией этой формулы возникли споры о разнице в понятиях «самостоятельного» и «непосредственного» определения структуры. Закон о местном самоуправлении (от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) указал, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.
   В 1996 г. Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области указал, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание «общих принципов» в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, как уже отмечалось выше, включать различные ограничения самостоятельности населения. Используя эту правовую возможность, новый Федеральный закон указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в структуре органов местного самоуправления обязательно должны быть не только представительный орган, но и глава муниципального образования и местная администрация.
   Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
   Поскольку согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 131) население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, это предполагает разнообразие этих структур. С одной стороны, такое разнообразие позволяет учесть специфические условия разных муниципальных образований, наличие или отсутствие управленческих кадров, их подготовленность, гарантирует населению свободу в создании форм местного самоуправления и, следовательно, воспитывает уверенность в своих силах, самостоятельность в решении вопросов организационного устройства местной власти. Но, с другой стороны, все это было бы так, если различие форм местного самоуправления цементировалось нормальными экономическими и социальными условиями их применения, сложившимися устойчивыми демократическими традициями. Пока их в современной России нет. Это и привело к необходимости сформулировать единые, оправданные интересами развития местного самоуправления и подкрепленные накопленным практическим опытом подходы к определению структуры органов местного самоуправления.
   Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 130) органы местного самоуправления следует разделять на выборные и невыборные. Закон № 131-Ф3 не устанавливает полного перечня выборных органов. Предусматривая обязательность таких органов, он определяет основные из них, относя образование иных выборных органов на усмотрение муниципального образования. Теоретически это, например, могут быть выборные заместители глав муниципальных образований.
   Тезис об обязательности наличия выборных органов местного самоуправления чрезвычайно важен. Он согласуется с п. 2 ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении, в соответствии с которым право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
   Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления – непременное организационное условие его реальности и эффективности. В связи с этим указы Президента РФ, издававшиеся в 1993 г., согласно которым представительные органы местного самоуправления заменялись на определенных условиях собраниями делегатов, включающими и местных администраторов, а то и вообще не предусматривались, можно оправдать лишь как временную меру, вызванную экстремальными обстоятельствами политической борьбы.
   Выборность и невыборность органов местного самоуправления – это разграничение органов по порядку их образования. Но такое разграничение не дает представления о функциональном назначении органов местного самоуправления в их системе. Содержательная классификация данных органов сводится прежде всего к их делению на представительные и исполнительные. Представительные органы – по определению выборные – суть органы, осуществляющие «проектную» функцию, которая заключается в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т. е. в выработке на основе сопоставления, обсуждения, консенсуса общей воли многих депутатов, выражающих, в свою очередь, интересы различных групп населения, и в конечном счете в разработке решений, определяющих пути развития муниципального образования. Такие проектные (в широком смысле)решения требуют решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительно-распорядительные органы, которые могут быть выборными и невыборными.
   На исполнительно-распорядительные и представительные органы в «чистом» виде делить органы местного самоуправления подчас довольно сложно, поскольку имеются варианты выполнения отдельных функций представительных органов исполнительно-распорядительными органами и наоборот. Однако при этом нельзя согласиться с мнением о том, что могут быть и такие модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью, и др. Здесь явно смешивается понятие представительного органа с другими понятиями. Нескольких представительных органов в одном муниципальном образовании не может быть, поскольку представлять все население этого образования одновременно разные структуры не вправе. Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице территориальное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.
   Могут быть избраны коллегиальные органы, которые будут выполнять отдельные функции местного самоуправления, но они не получат и не могут получить функции общего характера, которыми наделены представительные органы.
   В основу классификации органов местного самоуправления может быть положен еще и способ принятия решений – коллегиальный или единоличный. Он предопределяется как функциональным назначением органа, так и характером принимаемых им решений. Представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение – интегрирование интересов различных групп населения, представленных коллективом депутатов. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем этот порядок – прямое следствие и характера принимаемых решений, поскольку представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.
   Коллегиальными органами являются также органы муниципального контроля, которые со своих позиций могут рассматривать важные вопросы местной жизни.
   Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной, в сфере оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности, хотя и в сфере исполнительно-распорядительной наиболее существенные решения могут в принципе приниматься с применением элементов коллегиальности.
   Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями в решении вопросов местного значения. Собственные полномочия – это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления – уставе муниципального образования. Их изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами. При этом речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочий муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этих полномочий, то значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.
   Органы, наделенные собственными полномочиями, вполне самостоятельно принимают решения в пределах этих полномочий. Но в системе органов местного самоуправления есть и такие подразделения, которые только обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц. Таким образом, при анализе системы органов местного самоуправления возможны разнообразные подходы к их классификации.
   Если Федеральный закон № 154-ФЗ оставлял порядок определения населением структурных элементов на усмотрение субъектов Федерации, то Федеральный закон № 131-ФЗ сам устанавливает этот порядок. Структура органов местного самоуправления согласно этому Закону определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
   Согласно Закону референдум применяется для определения структуры муниципальных органов в случае создания на межселенных территориях вновь образованных муниципальных образований или в случае преобразования существующего муниципального образования (т. е. при объединении, разделении муниципальных образований или изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса).
   Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
   Местный референдум проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 % от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке и сроки, которые установлены Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума.
   Избирательная комиссия субъекта Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения референдума, а также осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ и другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации полномочия комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.
   В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на референдуме, устанавливаются:
   структура (перечень) и наименование органов местного самоуправления;
   порядок избрания и полномочия главы муниципального образования – в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.
   По инициативе населения в 2004–2005 гг. в 22 субъектах Российской Федерации было проведено более 400 местных референдумов по определению структуры органов местного самоуправления во вновь созданных муниципальных образованиях. Они проводились в основном в сельских поселениях – таких было более 320.
   Согласно Закону при отсутствии инициативы населения о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Причем решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
   Таков порядок определения и изменения структуры органов местного самоуправления для нормальных условий их деятельности. В условиях переходного периода, связанного со вступлением в силу Федерального закона № 131-Ф3, для тех, в частности, случаев, когда отсутствует инициатива населения в проведении референдума, правила определения структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях изменены в сторону усиления роли органов государственной власти субъектов Федерации в решении этих вопросов.
   Федеральный закон № 131-ФЗ подтвердил и развил принцип самостоятельного решения ряда организационных вопросов органами местного самоуправления. В Федеральном законе № 154-ФЗ говорилось, что наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Поскольку эта норма находилась в ст. 17, называвшейся «Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления», можно было сделать вывод (и он на практике нередко делался), что она не относится к представительным органам, главам муниципальных образований и выборным должностным лицам, о которых трактовали другие статьи Закона (15 и 16). В новом Законе эта норма помещена в статье, посвященной всем органам местного самоуправления. Кроме того, теперь вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются только уставом муниципального образования. Законы субъектов Федерации здесь не упоминаются. Этими законами теперь устанавливаются только наименования представительных органов, глав муниципальных образований и местной администрации (ст. 34).
   Как уже указывалось выше, Федеральный закон № 131-Ф3 принципиально допускает участие органов государственной власти и их должностных лиц к формированию органов местного самоуправления, назначению на должность и освобождению от должности должностных лиц местного самоуправления. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. Расширение легальных возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает потребностям практики и должно способствовать повышению эффективности усилий муниципальных властей.
   При всем том расширение формальных возможностей влияния органов государственной власти на формирование органов местного самоуправления имеет свои пределы. Оно оправдано как исключение из общего правила и не может не быть ограниченным. В этом контексте следует оценить как неприемлемое, по сути ревизующее Федеральный закон № 131-Ф3 мнение о целесообразности назначения глав муниципальных образований органами государственной власти субъектов Федерации. Это будет прямым нарушением смысла конституционных положений.
   На сей счет неоднократно и однозначно высказывался Конституционный Суд РФ. В Определении от 11 июня 1999 г. по запросу главы Республики Коми о конституционности некоторых статей закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» Суд отметил, что конституционные гарантии организации местного самоуправления означают «обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Федерации обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления, в том числе избирать главу администрации муниципального образования». Суд определил, что «любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц, в том числе в форме представления ими обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению населением вопросов местного значения».
   В Определении от 2 ноября 2000 г. по запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности статей Конституции и Закона о местном самоуправлении этой Республики Суд подтвердил свою позицию о том, что внесение главой субъекта Федерации в представительный орган местного самоуправления кандидатуры для избрания на должность главы администрации муниципального образования не соответствует Конституции РФ.
   Таким образом, если по каким-либо политическим соображениям будет признано целесообразным довести указанным способом «вертикаль государственной власти» до местного самоуправления (независимо от того, коснется эта вертикаль всех глав муниципальных образований или только глав муниципальных образований крупных городских округов), надо будет – чтобы это отвечало принципам правового государства – вносить изменения в Конституцию РФ. Но дело не только в формально-юридических трудностях, которые придется преодолевать с очевидными правовыми потерями. По существу, переход к назначению глав муниципальных образований или избранию их по предложениям высших должностных лиц субъектов Федерации означает отказ от местного самоуправления в принципе. Ведь основополагающая идея местного самоуправления заключается в том, что именно местное население, сами граждане осуществляют это самоуправление – непосредственно и через свои органы власти.
   Как только органы самоуправления перестают быть своими, местными и становятся целиком или «ограниченно» назначаемыми, теряется смысл местного самоуправления.

2.2. Представительный орган муниципального образования

   Федеральный закон № 131-ФЗ несет немало новаций в организации и деятельности представительных органов местного самоуправления. В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ, он более подробно определяет статус этих органов, непосредственно решает вопросы, которые прежним Законом относились к ведению муниципальных образований, и существенно меняет содержательные подходы к ним.
   Таков вопрос о численном составе представительных органов. Он имеет свою историю. В период, когда действовали Советы, численность депутатов в них была весьма велика. Считалось, что чем шире состав Советов, тем он представительнее, тем больше трудящихся проходят «школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению». На деле же депутаты Советов, выполняя роль демократической ширмы всевластия партийного и государственного аппарата, существенного значения в решении вопросов общественной жизни не имели. И чем больше был состав Советов, тем меньше оставалось у них возможностей стать «работающими корпорациями», поскольку деловое рассмотрение вопросов и принятие решений столь громоздкими, многочисленными организациями было невозможно.
   В Законе РСФСР о местном самоуправлении 1991 г. говорилось: число депутатов в Советах устанавливается законодательством РСФСР и республик в составе РСФСР о выборах. В Федеральном законе № 154-ФЗ указывалось, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Эти акты способствовали существенному уменьшению числа депутатов муниципалитетов. Но наметился значительный разнобой в количественном составе этих органов, ничем, по сути, не оправданный. Тогда субъекты Федерации, чтобы избежать крайностей, стали в своих законах о местном самоуправлении устанавливать минимальный состав членов представительных органов для обеспечения коллегиальности в их работе (Воронежская область) или предельную численность депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования (Саратовская область). Но это помогло лишь частично. В разных регионах численность представительных органов различалась довольно существенно, причем объяснить это учетом местных условий и особенностей было невозможно. Вот почему федеральный законодатель пошел на установление минимальных нормативов численности представительных органов в зависимости от численности населения муниципальных образований. Задача заключается в том, чтобы, с одной стороны, обеспечить представительный характер выборных коллегиальных органов, а с другой – гарантировать их работоспособность.
   Надо иметь в виду, что широта представительности муниципальных коллегиальных выборных органов зависит не только и не столько от количества их членов, сколько от свободных и нефальсифицированных выборов, возможности избирателей выразить на этих выборах свою волю, послать в местную думу или совет своих истинных представителей. Территориальное сообщество многолико. Его общие интересы должны отражать интересы всех его членов – и богатых, и бедных, и «бюджетников», и тех, кто получает зарплату в частных структурах. При нынешней политической разобщенности общества, резком неравенстве материальных, экономических возможностей людей выработать подходы, отвечающие интересам разных социальных групп, совсем не просто. Но именно на муниципальном уровне, где люди вместе занимаются делами, в основе которых лежит общий интерес, они и могут вырабатываться прежде всего.
   Очень многое зависит от деловых качеств депутатов, их готовности и способности аккумулировать все разнообразие запросов членов территориальных коллективов. Но и количество депутатов имеет здесь немалое значение. Вот почему законодатель уделил значительное внимание выработке наиболее приемлемых нормативов численного состава представительных органов местного самоуправления.
   Подход к определению численности представительных органов поселений и городских округов, с одной стороны, и муниципальных районов, – с другой, имеет свои особенности. В первом случае минимальное количество депутатов представительного органа закон определяет в строгой зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Он устанавливает, что количество депутатов не может быть менее 7 – при численности населения менее 1000 человек; менее 10 – при численности населения от 1000 до 10 000 человек; менее 15 – при численности населения от 10 000 до 20 000 человек; менее – 20 при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; менее 25 – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; менее 35 – при численности населения свыше 500 000 человек.
   Во втором случае закон определяет количество депутатов представительного органа муниципального района вне зависимости от численности населения района. Оно должно быть не менее 15 человек. Такой подход к определению количественного состава этого представительного органа предопределяется закрепленными в законе новыми правилами его формирования. Установлены два варианта формирования представительного органа муниципального района. Первый – из глав поселений, входящих в состав муниципального района, а также из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимой от численности населения нормой представительства. Второй – на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Но и при втором варианте установить прямую зависимость количества депутатов от численности населения района трудно, поскольку представительство от избирателей здесь фактически корректируется представительством от поселений – число депутатов, избираемых путем всеобщих выборов от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.
   И тот, и другой способы формирования представительного органа муниципального района, как отмечалось выше, вызывали немалые споры при подготовке и принятии Федерального закона № 131-ФЗ. Но и после его принятия дискуссия не закончилась. Особенно много критических стрел выпущено в сторону первой из указанных возможностей формирования представительных органов муниципального района.
   Установленный порядок представительства от поселений не новость для европейской муниципальной практики. В Румынии муниципальные органы второго уровня избирались членами представительных органов первичного уровня. Избрание муниципальных органов по аналогичной двухступенчатой системе практикуется в Испании. Наличие двухуровневой системы местного самоуправления в России, так же как и в Испании, при косвенных выборах не препятствует развитию местной демократии и способствует межмуниципальному взаимодействию.
   Устанавливая порядок формирования представительного органа муниципального района на основе представительства поселений, Федеральный закон № 131 – ФЗ определил условия реализации этого порядка: он применяется, если со дня выдвижения инициативы о его применении такая инициатива в течение одного года поддержана представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании в соответствующем порядке представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы этого органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного путем всеобщих выборов.
   Порядок формирования представительного органа муниципального района путем всеобщих выборов может быть заменен новым порядком его формирования не ранее чем через 2 года со дня начала работы сформированного на основе всеобщих выборов представительного органа муниципального района.
   Замысел законодателя, определившего возможность формирования представительного органа муниципального района из числа представителей поселений, состоит в том, чтобы при разграничении функций между двумя уровнями самоуправления лучше обеспечивалось их сотрудничество, а при решении вопросов межпоселенческого значения полнее учитывались интересы каждого поселения. Однако при этом нельзя упускать из виду особенностей правовых аспектов такой модели формирования представительного органа местного самоуправления, соответствия или несоответствия ее требованиям Конституции РФ. Именно с позиций неконституционности косвенных выборов представительного органа муниципального района выступают критики этой модели. С их точки зрения, органы народного представительства должны формироваться исключительно на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Окончательное суждение по этой проблематике может высказать только Конституционный Суд. А пока речь идет о выполнении Закона, который полностью вступит в силу 1 января 2009 г.
   Согласно Закону численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется Уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
   Каким бы способом представительный орган не был сформирован, он определенным образом структурируется, чтобы выполнять свои функции. Основа структуры думы, собрания, совета обычно определяется в уставе муниципального образования. Более подробно структура представительного органа описывается в его регламенте. Характерен пример структуры Думы г. Томска, которая закреплена в регламенте Думы города, принятом 19 мая 2005 г. (вред, от 13 декабря 2005 г.). В нее входит председатель, заместитель председателя, совет, комитеты, комиссии и аппарат Думы.
   Согласно Федеральному закону № 131-Ф3 организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой администрации, – председатель представительного органа, избираемый этим органом из своего состава.
   В Томске председатель Думы избирается из состава депутатов Думы и:
   представляет Думу в отношениях с федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также юридическими, физическими лицами и общественными объединениями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Томской области;
   осуществляет организационное обеспечение деятельности депутатов и в целом Думы;
   созывает и ведет собрания Думы, подписывает принятые Думой решения;
   осуществляет руководство работой аппарата Думы, в том числе утверждает Положение об аттестации сотрудников аппарата Думы;
   принимает и увольняет сотрудников аппарата Думы в соответствии с действующим трудовым законодательством;
   открывает и закрывает расчетные и текущие счета Думы и является распорядителем по этим счетам;
   издает распоряжения по вопросам своей компетенции, а также утверждает ими правила, положения, планы и иные нормативные акты;
   от имени Думы подписывает исковые заявления, направляемые в суд или арбитражный суд, в случаях, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации;
   осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом г. Томска и регламентом Думы.
   Председатель Думы подотчетен Думе и избирается ею тайным голосованием. Кандидатуры на должность председателя выдвигаются депутатами. Каждый депутат имеет право на самовыдвижение. В ходе обсуждения кандидатур на должность председателя кандидаты выступают на собрании и отвечают на вопросы депутатов. Кандидаты вправе выступить с изложением своей позиции. Каждый депутат имеет право высказаться «за» или «против» кандидата, после чего обсуждение прекращается. Председатель Думы считается избранным, если за него проголосовали более половины от установленного числа депутатов.
   Заместитель председателя Думы выполняет поручения председателя Думы и собрания Думы, а в случаях отсутствия председателя Думы или невозможности выполнения им своих обязанностей выполняет функции и полномочия председателя Думы.
   Для подготовки и решения организационных вопросов деятельности Думы создается совет Думы. В него входят председатель Думы, его заместитель, председатели комитетов Думы, председатель Счетной палаты г. Томска, председатель комиссии по этике, руководитель аппарата Думы. Совет Думы созывается председателем Думы либо по требованию одной трети членов совета Думы.
   Совет Думы утверждает проект повестки собрания Думы и определяет дату его проведения, разрешает иные вопросы организации работы Думы, отнесенные к его компетенции решениями Думы. Решение совета Думы принимается большинством голосов от числа присутствующих на совете Думы и оформляется в виде протокола, который подписывается председателем.
   Для подготовки проектов решений на собрание Думы, разработки предложений для собраний Думы, подготовки заключений по вопросам, внесенным на рассмотрение собрания Думы, контроля исполнения решений Думы, рассмотрения поступивших обращений граждан и организаций создаются комитеты Думы, ответственные и подотчетные Думе.
   Дума вправе создавать также постоянные и временные комиссии. Срок деятельности временных комиссий определяется при их создании. Постоянные комиссии образуются на срок полномочий Думы. Полномочия постоянной комиссии могут быть досрочно прекращены по решению Думы.
   Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности Думы, оказания помощи комитетам и депутатам Дума создает свой аппарат. Его возглавляет руководитель аппарата Думы, который назначается и освобождается от должности в соответствии с Положением «Об аппарате Томской городской Думы». Руководитель аппарата Думы подчиняется непосредственно председателю Думы и подотчетен собранию Думы.
   В последнее время эта формализованная структура представительных органов дополнялась в некоторых муниципальных образованиях «информационными» формированиями, расширяющими коллегиальные начала работы этих органов и укрепляющими их связи с населением. Например, при Думе г. Новоуральска (Свердловская область) создан Совет общественных организаций в целях привлечения этих организаций к обсуждению и решению городских проблем. Совет участвует в формировании и реализации плана социально-экономического развития города, в разработке проектов решений (постановлений) городской Думы, в установлении диалога между обществом и властью, повышении общественной активности горожан. Совет представляет интересы общественности города, вносит предложения по проектам целевых программ в план социально-экономического развития города, изучает мнения общественности о наиболее важных проблемах города и деятельности органов местного самоуправления, координирует и объединяет общественные организации города в обсуждении стратегического плана развития г. Новоуральска.
   Главной формой работы Думы являются ее собрания. Именно на собраниях (сессиях) решаются все вопросы компетенции коллегиального представительного органа. Регламент Думы г. Томска подробно определяет процедуру созыва и проведения первого, очередных и внеочередных, открытых и закрытых собраний.
   В регламентах представительных органов не всегда регулируются все вопросы их деятельности. Работа комитетов и комиссий обычно определяется Положениями о них.
   Сравнивая регулирование организации и деятельности представительных органов Федеральным законом № 154-ФЗ и новым Федеральным законом, можно сделать вполне определенный вывод о том, что новый Закон повышает роль этих органов в системе органов местного самоуправления, укрепляя таким образом демократические начала муниципальной власти. Существенное значение в этом плане имеет расширение компетенции представительных органов, прежде всего их исключительной компетенции, т. е. компетенции, которая не может принадлежать в силу Закона другим органам местного самоуправления.
   Правда, в перечне исключительных полномочий представительных органов, установленных ч. 10 ст. 35 нового Федерального закона, нет пункта, содержавшегося в ст. 15 прежнего Закона, которая регламентировала статус представительных органов, о том, что представительный орган принимает общеобязательные решения по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом муниципального образования. Но аналогичная норма содержится в другой статье нового Закона – в ст. 43, устанавливающей, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
   Перечень вопросов исключительной компетенции дополнен принятием устава муниципального образования и внесением в него изменений; определением порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определением порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определением порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
   Если прежний Закон устанавливал 6 исключительных полномочий представительных органов, то новый Закон определяет 9 таких полномочий (включая упомянутое право принятия решений, устанавливающих обязательные для всеобщего исполнения правила). Эти 9 полномочий – самые важные, определяющие функциональную характеристику представительных органов в главных чертах. Кроме них в ряде статей Закона называются другие полномочия, которые тоже могут осуществляться только представительными органами. Выше назывались полномочия этих органов, связанные с определением порядка непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В статьях Закона, посвященных экономической основе местного самоуправления, устанавливаются полномочия представительных органов по установлению условий и порядка приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51), установлению порядка формирования, размещения и исполнения муниципального заказа (ч. 3 ст. 54), определению порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска ценных бумаг (ст. 64), и др.
   Федеральный закон № 154-ФЗ предусматривал возможность определения полномочий представительных органов, кроме тех, которые закреплялись в самом этом Законе, уставами муниципальных образований. Новый Закон говорит о том, что «иные полномочия» закрепляются не только в уставах муниципальных образований, но и в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, а также федеральных законах. Таким образом, возможности самих муниципальных образований в распределении сфер деятельности представительных и других органов ограничиваются, но вместе с тем появляются региональные и федеральные правовые гарантии расширения (не сужения) полномочий представительных органов и тем самым укрепления демократических основ решения вопросов местного значения.
   Например, в соответствии со ст. 20, 24 и 32 нового Градостроительного кодекса схема территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом муниципального района; генеральные планы поселения и городского округа, а также правила землепользования и застройки утверждаются представительными органами соответствующих муниципальных образований. В статье 11 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» определено, что представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу организации коммунального комплекса, устанавливает надбавку к ценам (тарифам) для потребителей. Новым Жилищным кодексом РФ субъектам Федерации предоставлено право определять своими законами порядок предоставления гражданам органами местного самоуправления жилых помещений по договору социального найма. Наиболее важные полномочия в этой сфере региональные законы закрепляют за представительными органами местного самоуправления. Это помогает выработке эффективных и справедливых решений по важным и острым вопросам местной жизни.
   Что касается роли уставов муниципальных образований в определении компетенции представительных органов, то в уставах разных муниципальных образований эта компетенция определяется по-разному. В одних уставах эта компетенция регламентируется шире и подробней, чем в других. Причем общая тенденция состоит в расширении круга деятельности представительных органов. В этом отношении характерен Устав г. Славгорода Алтайского края, принятый 29 сентября 2005 г. Разделяя полномочия Собрания депутатов города на исключительные и другие, он относит к числу исключительных (в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ) следующие:
   1) принятие Устава городского округа и внесение в него изменений и дополнений;
   2) утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении;
   3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
   4) принятие планов и программ социально-экономического развития городского округа, утверждение отчетов об их исполнении;
   5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности городского округа;
   6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
   7) определение порядка участия городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества;
   8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
   9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
   Другие полномочия Собрания депутатов разграничиваются по основным направлениям. В области осуществления местного самоуправления к полномочиям Собрания относится:
   1) толкование настоящего Устава;
   2) инициирование изменения границ и преобразования городского округа;
   3) принятие предусмотренных федеральным законом решений, связанных с изменением границ городского округа, а также с преобразованием городского округа;
   4) установление официальных символов городского округа;
   5) утверждение структуры администрации города по представлению главы муниципального образования;
   6) назначение местного референдума, муниципальных выборов, голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования;
   7) формирование избирательной комиссии города;
   8) введение компенсационных выплат депутатам для возмещения расходов, связанных с депутатской деятельностью, установление их размера и периодичности выплат;
   9) утверждение структуры и штатного расписания аппарата Собрания депутатов;
   10) согласование по представлению руководителя органа внутренних дел Алтайского края назначения на должность и освобождения от должности начальника милиции общественной безопасности;
   11) утверждение регламента Собрания депутатов, внесение в него изменений и дополнений;
   12) рассмотрение протестов и представлений прокурора на настоящий Устав и решения Собрания депутатов;
   13) формирование контрольно-счетной палаты города и принятие положения об организации ее деятельности;
   14) определение учредителя печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.
   В области бюджета и финансов к полномочиям Собрания депутатов относится:
   1) установление порядка составления и рассмотрения проекта городского бюджета, утверждения и исполнения городского бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении городского бюджета;
   2) утверждение ведомственной классификации расходов городского бюджета;
   3) установление в соответствии с федеральными законами и законами Алтайского края нормативов отчислений от федеральных, краевых и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в городской бюджет;
   4) установление порядка расходования средств резервных фондов;
   5) установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка размещения на конкурсной основе средств городского бюджета для финансирования инвестиционных проектов;
   6) установление порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти;
   7) принятие решений об эмиссии ценных бумаг, установление направлений использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения муниципальных ценных бумаг, и порядка их расходования;
   8) регулирование отношений, возникающих в области организации муниципальных лотерей, и порядка их проведения;
   9) установление порядка предоставления, выдачи муниципальных гарантий;
   10) установление порядка, размеров и сроков перечисления в городской бюджет части прибыли муниципальных предприятий, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
   11) установление ставок арендной платы, порядка, условий и сроков ее внесения, предоставление льгот в отношении имущества, находящегося в собственности городского округа.
   В области экономики и собственности к полномочиям Собрания депутатов относится:
   1) определение направлений использования капитальных вложений;
   2) утверждение перечня объектов, передаваемых в собственность городского округа;
   3) определение целей деятельности муниципальных предприятий и учреждений;
   4) определение порядка осуществления заимствований унитарными предприятиями;
   5) принятие по инициативе главы городского округа решений совместно с представительными органами иных муниципальных образований об учреждении для совместного решения вопросов местного значения межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью;
   6) установление порядка списания безнадежной недоимки и задолженности по пеням по местным налогам и сборам;
   7) принятие по инициативе главы городского округа решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;
   8) определение в соответствии с федеральными законами порядка и условий приватизации имущества, находящегося в собственности городского округа;
   9) принятие решений о приватизации имущества, находящегося в собственности городского округа, о сделках с имуществом, находящимся в собственности городского округа, подлежащих утверждению Собранием депутатов;
   10) утверждение схем территориального планирования городского округа;
   11) определение порядка предоставления жилых помещений в специализированном муниципальном жилищном фонде городского округа;
   12) создание хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;
   13) утверждение структуры и объема муниципального заказа, цен и нормативов работ и услуг по муниципальному заказу по представлению органов местного самоуправления, контроль за его размещением и исполнением.
   В области землепользования и градостроительства к полномочиям Собрания депутатов относится:
   1) утверждение генерального плана г. Славгорода;
   2) утверждение правил землепользования, правил застройки и правил благоустройства г. Славгорода;
   3) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования г. Славгорода;
   4) принятие местных программ использования и охраны земель;
   5) установление порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий местного значения, порядка использования и охраны земель особо охраняемых территорий местного значения;
   6) установление права ограниченного пользования чужим земельным участком (публичного сервитута) для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения;
   7) установление предельных (максимального и минимального) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в собственности г. Славгорода земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
   8) установление в случаях, предусмотренных федеральным законом, максимальных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность, бесплатно из земель, находящихся в собственности г. Славгорода;
   9) наименование и переименование улиц и других составных частей города.
   В области регулирования трудовых отношений к полномочиям Собрания депутатов относится:
   1) утверждение положения о комиссии городского округа по регулированию социально-трудовых отношений;
   2) установление тарифной системы оплаты труда работников муниципальных учреждений и порядка ее применения;
   3) определение порядка и размеров оплаты труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров в организациях, финансируемых из городского бюджета;
   4) установление порядка финансирования мероприятий по улучшению условий и охраны труда за счет средств городского бюджета, внебюджетных источников;
   5) установление размера ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений (в том числе руководящим работникам, деятельность которых связана с образовательным процессом) в целях содействия их обеспечению книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями;
   6) установление мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций.
   В области контрольных функций к полномочиям Собрания депутатов городского округа относится:
   1) осуществление контроля за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления настоящему Уставу и принятым в соответствии с ним нормативным решениям Собрания депутатов;
   2) осуществление в случаях, установленных федеральными законами, контроля за исполнением законодательства;
   3) в случаях, предусмотренных федеральными законами, обращение в суд с заявлениями в защиту публичных интересов;
   4) образование по представлению главы муниципального образования административных комиссий при администрации города; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о совершении административных правонарушений, предусмотренных законом Алтайского края.
   В функциональном отношении представительные органы – это органы прежде всего нормотворческие. И их роль не может не возрасти в связи с общим перераспределением регулирующих полномочий в сфере местного самоуправления и переходом ряда таких полномочий с регионального на местный уровень. Это тем более так, что нормотворчество является, по сути, монопольной функцией представительных органов. Но из этого согласно Федеральному закону № 131-ФЗ не следует, что представительные органы не могут принимать акты исполнительно-распорядительного характера. В пункте 2 ч. 1 ст. 43 этого Закона записано, что в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительных органов. Накопленный опыт деятельности представительных органов показал, например, полезность закрепления за ними права утверждать перечень объектов муниципальной собственности, отчуждение которых может осуществляться только с согласия представительного органа. При всем том деятельность представительного органа остается по преимуществу нормотворческой. Здесь не может быть никакой аналогии с конституционной формулой советского периода, носившей не столько практический, сколько идеологический характер, о том, что Совет может решить любой вопрос, отнесенный к ведению данного уровня государственного механизма. Нагрузка представительного органа в правовом выражении может быть различной. Причем, как показывает пример г. Славгорода, перечисленные полномочия представительного органа, по крайней мере в части своей, могут быть по определению выполнены местной администрацией. Но тогда влияние представительного органа на администрацию станет слабее, а позиции администрации в силу расширения правовых возможностей будут сильнее.
   В разных условиях, при неодинаковом соотношении сил местных элит такие различия вполне объяснимы и неизбежны. Однако при всех условиях круг вопросов исполнительно-распорядительного характера, решаемых представительными органами, должен строго очерчиваться законом или уставом муниципального образования, которые достигнут цели, если будут исходить из институционального разграничения нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.
   В научной литературе нет единства мнений по вопросу о том, действует ли на муниципальном уровне принцип разделения властей. Одни авторы отрицают возможность его применения на этом уровне, другие считают это необходимым. Официальное правовое обоснование для применения принципа разделения властей как такового на муниципальном уровне отсутствует. Конституция говорит о разделении только государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Такого разделения муниципальной власти не может быть хотя бы потому, что на муниципальном уровне нет законодательной и судебной властей. Вместе с тем нет правового обоснования и для запрета использования на уровне местного самоуправления механизмов, характерных для разделения законодательной и исполнительной государственной власти, элементов сдержек и противовесов в их отношениях между собой. Это использование вызывается принципиально теми же потребностями, которые существуют на федеральном и региональном уровнях, а именно необходимостью предупреждения возможности неоправданного увеличения роли какой-либо одной ветви власти.
   Правда, на муниципальном уровне нет принципиального обособления властно-организационных структур, характерного для федерального и регионального уровней государственной власти. Поэтому здесь принцип разделения властей неприменим в его полном виде. Однако надо согласиться с тем, что в системе органов местного самоуправления существует функциональное разделение труда, нарушение которого может привести к снижению эффективности управленческих усилий и нарушению демократических основ муниципальной власти. При этом следует иметь в виду, что законодательно определяемые пропорции разделения труда «по горизонтали» на муниципальном уровне, существенно трансформируемые в зависимости от условий, в которых действуют органы местного самоуправления, могут изменять и потребность в применении механизмов сдержек и противовесов, присущих системе разделения властей.
   Федеральный закон № 131 – ФЗ обновил структуру взаимоотношений органов местного самоуправления «по горизонтали». Глава муниципального образования не может быть теперь одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (о причинах этого шага законодателя речь пойдет ниже). В условиях, когда независимость и самостоятельность представительного органа существенно укрепились, потребовались новые механизмы сдержек и противовесов разных органов муниципальной власти.
   Во-первых, определено правило, по которому нормативные правовые акты, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
   Во-вторых, управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
   Наконец, в-третьих, вводится право вето главы муниципального образования, являющегося главой местной администрации, в отношении нормативных актов представительного органа. Глава муниципального образования имеет право отклонить принятый представительным органом нормативный акт и возвратить его в представительный орган. Вето может быть преодолено большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов.
   Нетрудно заметить аналогию этих норм с нормами ст. 104 и 107 Конституции РФ, устанавливающих соответствующие процедуры во взаимоотношениях различных властных структур на федеральном уровне.
   Указанные «сдержки и противовесы» в отношениях между органами местного самоуправления имеют значение прежде всего для органов крупных городских округов и муниципальных районов, характеризующихся значительными масштабами деятельности и сложностью решаемых ими вопросов. Для малых сельских и городских поселений такие организационные приспособления не столь важны. И они совсем не имеют смысла в тех сельских поселениях, в которых на основании ч. Зет. 36 нового Закона глава муниципального образования может быть одновременно и председателем представительного органа, и главой местной администрации.
   Увеличение объема обязанностей, возлагаемых на представительные органы, требует совершенствования организации их работы. Если оценивать эти органы как учреждения, формально рассматривающие поступающие к ним проекты и штампующие заготовленные субъектами правовой инициативы решения, то особых забот о том, как строить такую работу, не требуется. Но коль скоро представительным органам заготовлена роль действительно ведущих, самостоятельно действующих структур, оправдать ее возможно только наладив реальные коллективные усилия депутатов.
   Важнейшая проблема здесь – время, отдаваемое депутатами работе в представительном органе. В Федеральном законе № 131-ФЗ она получила новое решение. В начале политических реформ в России лозунг «Вся власть Советам» привел к переходу местных представительных органов на профессиональные основы работы и превратил депутатов, по сути, в выборных муниципальных чиновников. Конституция РФ, Федеральный закон № 154-ФЗ, а также региональные законы о местном самоуправлении закрепили за представительными учреждениями то место, которое они должны занимать по своему функциональному назначению. Но режим работы депутатов все же не был определен однозначно. В Федеральном законе № 154-ФЗ было записано, что депутаты могут в соответствии с уставом осуществлять свои полномочия на постоянной основе.
   В нормативных актах муниципальных образований это положение воплощалось по-разному. Депутаты работают в представительном органе «без отрыва от основной производственной и служебной работы» (например, в Люберецком районе Московской области); действовали, «как правило, не порывая с производственными и служебными обязанностями» (в г. Череповце); работали «на освобожденной или неосвобожденной основе» (г. Тверь); «часть депутатов осуществляли свою деятельность на постоянной основе» (г. Балашиха Московской области); «на освобожденной основе могла работать, как правило, одна пятая часть от общего состава депутатов», кроме того, «все депутаты освобождались на один день в месяц от основной работы для встреч с избирателями в избирательных округах» (г. Владимир); «депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе» (п. Щербинка Московской области).
   Мировой опыт местного самоуправления показывает, что профессиональных «парламентариев» на муниципальном уровне не бывает. В подавляющем большинстве цивилизованных стран члены муниципальных советов сочетают свои обязанности с основными производственными или служебными делами. Между тем в нынешних российских условиях остается актуальной задача утверждения представительного органа как ведущего в системе органов местного самоуправления, а ее решению во многих муниципальных образованиях может помочь профессиональная работа какой-то части депутатского корпуса. Поэтому в Федеральном законе № 131-ФЗ записано: депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе, но часть депутатов – не более 10 % от установленной численности представительного органа – могут работать в нем на постоянной основе (если численность представительного органа менее 10 человек, на постоянной основе может работать 1 человек).
   Эта гибкая формула решила одну сторону проблемы рабочего времени депутатов. Но есть и другая ее сторона – режим собраний депутатов для обсуждения вопросов, относящихся к полномочиям представительных органов. Чтобы квалифицированно, глубоко, всесторонне разбирать эти вопросы, депутатам-непрофессионалам (а таких большинство) вряд ли достаточно собираться по вечерам после основной работы, даже если делать это регулярно. Такой режим приемлем для представительных органов небольших городских и сельских поселений. Для органов же, действующих в крупных городских округах или муниципальных районах, он не подходит.
   Обычно в регламентах представительных органов сессиям отводится целый день – раз в месяц, в два месяца, в квартал. Кое-где депутаты собираются два раза в месяц. Но бывает так, что за один день обсудить как следует повестку дня не удается. Наиболее приемлемая формула, содержащаяся на сей счет в регламентах некоторых представительных органов, следующая: «При необходимости и по решению депутатов заседание думы (собрания, совета) может быть продлено или перенесено на следующий день до того, как повестка дня будет исчерпана».
   Чтобы полнее обеспечить с правовой стороны принцип коллегиальности деятельности дум, советов, собраний, Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает правило, согласно которому представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Кроме того, в регламентах определяется кворум, т. е. минимальное число депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранного (или от общего числа) числа депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть 5–7 человек, кворум обычно составляет две трети от этого числа, иначе коллегиальность обеспечить нельзя.
   Смысл коллегиальности – в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между разными группировками избирателей, имеющих своих посланцев в представительном органе. Хотя в принципе органы местного самоуправления мало или совсем не политизированы, в крупных муниципальных образованиях, особенно в больших городах, политика зачастую вторгается и в прозаические, казалось бы, дела местного самоуправления. Поэтому в регламентах представительных органов гарантируется право голоса как отдельных (независимых) депутатов, так и представителей различных фракций, представляющих определенные социальные группы.
   Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых уставах и регламентах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно-территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями голосов депутатов, избранных в представительный орган.
   Главное условие, закрепляемое в большинстве уставов и регламентов, – регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности – установленная периодичность заседаний. В некоторых муниципальных образованиях установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний. В других муниципалитетах собрания созываются не реже одного раза в два месяца или же не реже одного раза в месяц. Подчас периодичность заседаний вообще не определяется и созыв сессий зависит от инициативы руководителей муниципалитетов и депутатов. Причем в крупных муниципальных образованиях заседания проводятся реже, чем в небольших.
   Заседания проводятся ради того, чтобы принять решения. Порядок их проведения чрезвычайно разнообразен. В ряде регламентов указывается, что заседания проводятся и решения готовятся по планам, составляемым обычно на полугодие, исходя из планов экономического и социального развития, долгосрочных целевых программ соответствующих муниципальных образований и с учетом предложений депутатов, депутатских объединений, комитетов и пожеланий граждан, их объединений, администрации.
   В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона № 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Уставы муниципальных образований, воспроизводя эту норму Федерального закона, дополняют в ряде случаев перечень субъектов правотворческой инициативы по отношению к представительному органу председателем счетной палаты муниципального образования, местным прокурором, судьей и др. Весь этот перечень инициаторов переходит в регламент представительного органа.
   В соответствии с регламентами многих представительных органов проекты решений, подлежащие рассмотрению этими органами, представляются с обоснованием необходимости их принятия и перечнем правовых актов, которые с принятием предлагаемых решений должны быть изменены, отменены, признаны утратившими силу или вновь разработаны. К представляемым проектам прилагаются заключения соответствующих структурных подразделений администрации, прокурора. При необходимости к проектам прилагаются заключения специалистов, а также заинтересованных лиц. К проекту, требующему финансовых и материальных затрат из местного бюджета, должно быть приложено финансово-экономическое обоснование с указанием источников финансирования.
   Проекты решений и сопроводительные документы направляются на имя председателя представительного органа. Тот направляет их для предварительного рассмотрения в соответствующие комитеты или комиссии. Комитеты и комиссии рассматривают поступившие проекты в течение определенного срока. Результаты их рассмотрения оформляются решением комитетов (комиссий) и направляются председателю представительного органа.
   При необходимости доработки проекта решения соответствующие комитет или комиссия создают рабочую группу с привлечением заинтересованных представителей других комитетов и комиссий исполнительных органов местного самоуправления, инициаторов проекта и специалистов.
   На заседании представительного органа обсуждение проекта решения начинается, как правило, с доклада. Если по данному вопросу имеется содоклад, председательствующий предоставляет слово и содокладчику. После выступления докладчика и содокладчика депутаты вправе задавать им вопросы.
   После доклада и ответов на вопросы могут проводиться прения. Председательствующий на собрании предоставляет слово в порядке поступления обращений. С согласия депутатов очередность выступлений может быть изменена. Слово в прениях по рассматриваемому вопросу может быть предоставлено также лицам, приглашенным на собрание, после выступлений депутатов. В регламентах ряда представительных органов указывается, что глава муниципального образования, глава местной администрации и прокурор имеют право на внеочередное выступление.
   Голосование на собрании представительного органа, как правило, открытое. По требованию определенного числа депутатов в обязательном порядке проводится поименное голосование.
   По решению собрания представительного органа для выбора одного из нескольких вариантов решений по конкретному вопросу проводится мягкое рейтинговое голосование, при котором каждый вариант голосуется независимо от остальных. Регистрируются только голоса, отданные за вариант, а принятым считается тот вариант, за который подано относительное большинство голосов от числа присутствующих депутатов при условии, что их достаточно для принятия решения в соответствии с регламентом. В случае, если ни один из вариантов не набрал достаточного для принятия решения числа голосов, проводится дополнительное голосование по двум вариантам, набравшим относительное большинство голосов от числа присутствующих депутатов.
   В некоторых случаях проводится тайное голосование. Обычно тайным голосованием принимаются решения об избрании председателя представительного органа, председателя счетной палаты, а также решения о досрочном прекращении полномочий (отзыве) этих должностных лиц.
   Решения представительного органа обычно принимаются большинством голосов от числа присутствующих на собрании депутатов.
   Решения по вопросам утверждения положений, предусмотренных уставом представительного органа, установления налогов и сборов, утверждения программ развития муниципального образования, изменения регламента представительного органа, утверждения местного бюджета, внесения изменений и дополнений в бюджет, утверждения отчета об исполнении бюджета; избрания председателя представительного органа, председателя счетной палаты принимаются большинством (более половины) голосов от установленного числа депутатов.
   Решения по вопросам принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений, самороспуска представительного органа, преодоления вето руководителя исполнительного органа, досрочного прекращения полномочий (отзыва) председателя представительного органа, досрочного прекращения полномочий председателя счетной палаты принимаются квалифицированным большинством (2/3) от установленного числа депутатов.
   Успешная работа представительного органа во многом зависит от активного участия в ней депутатов. Депутаты на заседаниях этого органа имеют право подавать председательствующему письменное заявление о предоставлении слова; делать устные заявления о предоставлении слова; задавать вопросы в письменной и устной формах; выступать по обсуждаемым вопросам; выдвигать кандидатуры, избираемые и назначаемые представительным органом; вносить на рассмотрение этого органа депутатское обращение; обращаться с предложением о принятии решения по внесению депутатского запроса; передавать в письменной форме председательствующему все предложения и замечания по существу обсуждаемого проекта решения и пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, законами субъекта Федерации и уставом муниципального образования.
   Регламенты некоторых представительных органов содержат правила этики депутатов. В регламенте Думы г. Томска записано, например, что к правилам депутатской этики относятся не регулируемые действующим законодательством отношения между депутатами, депутатами и избирателями, представителями государственных органов, администрации города и организаций. В регламенте указывается, что депутат Думы должен воздерживаться от действий, заявлений и поступков, способных скомпроментировать его самого, других депутатов и Думу. Он не должен использовать в своей речи грубые и некорректные выражения, призывать к незаконным и насильственным действиям. При нарушении этих требований на собрании Думы председательствующий делает официальное предупреждение о недопустимости подобных высказываний и призывов.
   При этом председательствующий на собрании Думы, мэр города не вправе комментировать выступления депутатов, давать характеристику выступающим. Председатель Думы не вправе также использовать преимущества своего статуса во взаимоотношениях с депутатами и должностными лицами.
   Депутат в средствах массовой информации, на пресс-конференциях, митингах, в публичных заявлениях, анализируя деятельность государственных органов, органов городского самоуправления и общественных объединений, должностных лиц и граждан, должен использовать только достоверные и проверенные факты.
   Вопросы нарушения правил депутатской этики рассматриваются постоянной комиссией по этике, создаваемой Думой в соответствии с Положением «О комиссии по этике». Рассмотрение вопросов депутатской этики проводится по поручению Думы, ее председателя либо вследствие обращений депутатов, должностных лиц и граждан.
   Выступающий в Думе (мэр, депутат, иные приглашенные или присутствующие лица) не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать непроверенную или заведомо ложную информацию. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня проведения собрания Думы. Инициатива о лишении права выступления может исходить от депутата Думы г. Томска, мэра г. Томска (его представителя), представителя прокуратуры. В этом случае решение о лишении выступающего права выступления принимается простым большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на собрании Думы.
   Существенное значение для упрочения роли представительного органа имеет процедура его контроля за другими органами и должностными лицами местного самоуправления. В уставах многих муниципальных образований и в регламентах их представительных органов, например в Уставе и Регламенте Одинского сельского поселения (Иркутская область), записано, что контроль осуществляется Думой непосредственно.
   С целью обеспечения осуществления контрольных функций Дума поселения вправе образовывать временные комиссии и рабочие группы с привлечением к их работе в установленном законодательством порядке специалистов соответствующего профиля.
   Дума поселения может осуществлять контроль за деятельностью депутатов Думы поселения, иных органов местного самоуправления, их должностных лиц путем направления депутатских запросов и обращений; заслушивания информации, отчетов в порядке, установленном законодательством и уставом поселения; в иных формах, предусмотренных законодательством. Ежегодно не позднее чем через 3 месяца после окончания соответствующего календарного года глава поселения представляет Думе отчет о социально-экономическом положении поселения, а также ежегодно представляет
   Думе поселения отчет о деятельности администрации поселения. Руководитель финансового органа администрации поселения и руководитель органа администрации поселения по управлению муниципальным имуществом представляют Думе отчет о деятельности возглавляемых ими органов администрации поселения по поручению главы поселения.
   В регламентах устанавливаются и другие процедуры, связанные с осуществлением представительными органами своих функций. Регламенты особенно важны для крупных муниципальных образований, ведущих широкомасштабную деятельность и принимающих решения по сложным вопросам. Регламенты представительных органов не нужны в тех муниципальных образованиях, где нет самих представительных органов. В прежнем Законе указывалось, что в отдельных поселениях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан. В каких муниципальных образованиях это возможно, из чего нужно исходить при решении этих вопросов, в Законе сказано не было. Практика была разнообразная, далеко не всегда оправданная. Теперь ситуация прояснилась. Как указывалось выше, новый Федеральный закон устанавливает: представительный орган не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом поселении полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Порядок проведения сходов заменяет регламент представительного органа.
   Избранный на определенный срок представительный орган может быть лишен своих полномочий досрочно. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что независимо от порядка его формирования представительный орган может лишиться своих полномочий:
   во-первых, в случае его роспуска в порядке и по основаниям, связанным с применением мер ответственности в связи с принятием этим органом правового акта, противоречащего Конституции РФ и другим законам (подробно об этом пойдет речь ниже);
   во-вторых, в случае принятия представительным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования. В ряде уставов муниципальных образований, принятых в последнее время, установлено, что самороспускдумы, собрания, совета происходит по решению не менее 2/3 состава депутатов;
   в-третьих, в случае вступления в силу решения соответствующего верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих обязанностей;
   в-четвертых, в случае преобразования муниципального образования.
   Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в этот представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.
   В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного на основе представительства органов местного самоуправления поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

2.3. Глава муниципального образования

   Должность главы муниципального образования – одна из ключевых в системе органов местного самоуправления. Федеральный закон № 154-ФЗ предусматривал лишь возможность существования в ряду муниципальных выборных должностей главы муниципального образования. На практике этой возможностью воспользовалось большинство муниципальных образований. Это и понятно – в условиях, когда идет перестройка местной власти, кристаллизуются ее формы, преодолеваются негодные традиции, необходим авторитетный руководитель, способный организовать повседневную управленческую деятельность.
   Федеральный закон № 154-ФЗ предоставлял право самим муниципальным образованиям определять способ замещения должности главы муниципального образования: глава мог избираться либо непосредственно населением, либо представительным органом из своего состава. На практике примерно две трети глав муниципальных образований были избраны на основе всеобщих, равных, прямых выборов, а одна треть – представительными органами. Избрание главы муниципального образования населением, безусловно, прибавляло высшему должностному лицу авторитета, хотя и заключало в себе возможность противопоставления главы и представительного органа, также избираемого населением.
   Противопоставления не произошло, поскольку согласно тому же Закону глава муниципального образования по уставу муниципального образования мог быть наделен правом входить в состав представительного органа и даже председательствовать на его заседаниях. В то же время Закон не содержал никаких ограничений для наделения главы исполнительно-распорядительными полномочиями. Установлено было, что глава наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, а каков должен быть характер этой компетенции, Закон не определял, открывая простор для организационного творчества самим муниципальным образованиям.
   Кроме всего прочего, в Законе содержалась формула о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на соответствующей территории. Эта формула позволяла использовать ее в качестве правового оправдания реально складывавшихся отношений между органами местного самоуправления, когда представительные органы превращались в придатки исполнительно-распорядительных органов.
   В значительном большинстве муниципальных образований глава муниципального образования становился руководителем местной администрации и одновременно председательствовал на заседаниях представительного органа. Спектр полномочий, которыми он наделялся уставом, был весьма широк. Но общая тенденция состояла в том, что глава оказывался сильнее представительного органа. Дело доходило до крайностей. Согласно, например, Уставу Ногинского района Московской области глава района не только председательствовал на заседаниях районного собрания представителей, но вправе был созывать эти заседания, вносить вопросы в повестку дня, выступать вне очереди, давать заключения по проектам решений собрания и т. д.
   Невысокая роль представительных органов определялась не только и не столько недостатками законодательства, сколько общей политической ситуацией, укрепившимися традициями бюрократического централизма, невыветрившейся идеологией «одного хозяина» в городе или районе. Но и Закон сыграл негативную роль. Его расплывчатые формулы приводили к концептуальной рассогласованности уставных документов муниципальных образований, чрезмерной диверсификации в моделях и практике органов местной власти. В Законе отсутствовали какие бы то ни было ограничения полномочий глав муниципальных образований, входивших в состав представительных органов, не было и защитных механизмов против «освоения» исполнительно-распорядительными органами представительных учреждений.
   Федеральный закон № 131-ФЗ содержит правовые меры, направленные на преодоление и недопущение подмены представительных органов исполнительно-распорядительными. Из Закона исключена формула о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он, как и прежде, определен в качестве высшего должностного лица, которое наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в зависимости от роли, которую он по Закону играет в системе муниципальных органов. Глава, как и прежде, может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. Но теперь определено, что в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса (не становясь депутатом) и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Для главы, избранного представительным органом, предусмотрена одна возможность – исполнять полномочия председателя представительного органа. Главное же в том, что глава муниципального образования теперь не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации.
   Такое разграничение функций введено не ради утверждения принципа разделения властей на муниципальном уровне. Эта мера вызвана потребностями практики, не позволяющей пока формализовать систему органов местного самоуправления в качестве институционально целого, где оптимальные формы разделения труда между его частями определяются самодеятельным населением.
   Запрещение совмещения должностей председателя представительного органа и главы местной администрации не должно истолковываться как стремление законодателя ослабить исполнительно-распорядительный орган за счет усиления представительного органа. Замысел состоит в том, чтобы и тот, и другой орган были сильными. А это возможно, если каждый будет эффективно выполнять свои функции.
   Для органов местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, установлено особое правило. В этих поселениях предусматривается формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Здесь глава муниципального образования выступает в трех лицах – и как глава этого образования, и как руководитель администрации, и как председатель представительного органа. Это положение объясняется сравнительно небольшими масштабами деятельности органов местного самоуправления в сельских поселениях, где не нужно существования нескольких должностных лиц, делящих между собой функции руководителей разных структур власти. Как показывает практика, при необходимости у главы муниципального образования может появиться заместитель, помогающий ему в той или иной сфере деятельности.
   Относительно безальтернативен статус главы муниципального образования и в случае формирования представительного органа муниципального района на основе представительства поселений. Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что в этом случае глава муниципального образования обязательно должен исполнять полномочия председателя этого представительного органа. Это правило должно соблюдаться и в случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах. Становясь в этом случае председателем представительного органа, глава не может исполнять полномочия главы местной администрации.
   В Федеральном законе № 154-ФЗ при определении выборного порядка замещения должности главы муниципального образования говорилось, что порядок выборов должен устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Федерации. Речь шла и о выборах главы населением, и о выборах его представительным органом. Что касается порядка всеобщих выборов, то он подробно закреплен в федеральном и региональном законодательстве. Процедуру же выборов главы муниципального образования представительным органом федеральное законодательство не устанавливало, она была закреплена законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований.
   В Федеральном законе № 131-ФЗ о порядке выборов главы муниципального образования представительным органом не упоминается вообще. С учетом ч. 3 ст. 43 этого Закона, устанавливающей, что решения по вопросам организации деятельности представительного органа принимаются самим этим органом, а также п. 4 ч. 1 ст. 44, где говорится, что порядок формирования органов местного самоуправления определятся уставом муниципального образования, можно сделать вывод, что порядок избрания главы муниципального образования представительным органом должен определяться теперь только на муниципальном уровне. Заслуживает внимания, как это делается в Томской области.
   Решение об избрании главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа принимается в месячный срок со дня избрания представительного органа. Кандидат на должность главы предлагается депутатами, в том числе путем самовыдвижения. Обсуждение проводится по всем кандидатам на заседании представительного органа открыто. Каждый кандидат имеет право выступить с изложением своей позиции и программы.
   По результатам обсуждения секретарь заседания формирует бюллетень для голосования. В его тексте указывается, по какому вопросу проводится голосование, дата проведения голосования, фамилии, имена, отчества кандидатов. Форма бюллетеня утверждается простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Глава муниципального образования избирается тайным голосованием.
   Депутат, принимающий участие в голосовании, должен оставить в бюллетене не более одного кандидата, остальные фамилии вычеркиваются. Если в бюллетень включен только один кандидат, то депутаты должны оставить в бюллетене тот вариант ответа, который сочтут нужным, остальные варианты вычеркиваются. После официального объявления счетной комиссией результатов подсчета голосов представительный орган принимает одно из следующих решений: об избрании главы муниципального образования; о проведении второго тура голосования; о проведении повторных выборов с новым выдвижением кандидатов.
   Кандидат считается избранным, если в результате голосования получил более половины голосов от установленного числа депутатов. Если в бюллетень для тайного голосования было внесено более двух кандидатов и ни один не набрал более половины голосов, то проводится второй тур голосования по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов от установленного числа депутатов. Избранным считается кандидат, набравший во втором туре голосования наибольшее число голосов, но при условии, что оно превышает половину голосов от установленного числа депутатов представительного органа.
   Если после второго тура голосования избрание не состоялось либо в бюллетенях для голосования первоначально было внесено не более двух кандидатов и никто из них не набрал необходимого числа голосов, то проводятся повторные выборы с новым выдвижением кандидатов.
   В Федеральном законе № 131-ФЗ с учетом статуса главы муниципального образования определен перечень его полномочий. Глава муниципального образования:
   1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
   2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
   3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
   4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
   Этот минимум полномочий может осуществляться главой муниципального образования (в соответствующих пределах), занимающим должность руководителя представительного органа или главы местной администрации. При этом глава муниципалитета – председатель представительного органа может издавать правовые акты, связанные с организацией работы представительного органа и не затрагивающие права и обязанности местного населения. Иначе не избежать дублирования с деятельностью главы администрации. Глава муниципального образования, занимающий одновременно должность главы местной администрации, обладает в силу своего положения более широкими возможностями, хотя он и ограничен в издании актов, затрагивающих вопросы организации деятельности представительного органа. Глава муниципального образования – глава местной администрации обладает правом вето в отношении правовых актов представительного органа. Глава муниципального образования – председатель представительного органа такого права, естественно, не имеет.
   Уставы муниципальных образований по-разному определяют полномочия главы муниципального образования. Это зависит не только от того, является ли глава одновременно председателем представительного органа или руководителем местной администрации. Имеет значение тип муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ), местные традиции и условия, по-разному соотносящие объем полномочий главы администрации и самой администрации. В уставах некоторых муниципальных образований различают полномочия главы муниципального образования как такового и его полномочия по руководству местной администрацией. Во всех случаях эти полномочия касаются исполнительно-распорядительной деятельности, но объем ее неодинаков.
   В уставах ряда муниципальных районов Свердловской области глава муниципального района как высшее должностное лицо района наделяется полномочиями, которые воспроизводят приведенные выше полномочия главы муниципального образования, устанавливаемые Федеральным законом № 131-ФЗ. В качестве главы местной администрации глава муниципального района:
   1) заключает договоры и соглашения от имени муниципального района;
   2) принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального района в суде, арбитражном суде, а также в государственных органах;
   3) осуществляет личный прием граждан;
   4) обеспечивает опубликование муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;
   5) организует выполнение нормативных правовых актов Думы муниципального района в пределах своей компетенции;
   6) организует работу по разработке проекта бюджета муниципального района, проектов программ и планов социально-экономического развития муниципального района;
   7) организует исполнение бюджета муниципального района, является главным распорядителем средств бюджета муниципального района, распоряжается сметой доходов и расходов администрации муниципального района;
   8) организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Свердловской области;
   9) представляет на утверждение Думы муниципального района проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального района, отчеты об их исполнении;
   10) представляет на утверждение Думы муниципального района проект бюджета муниципального района и отчет об его исполнении;
   11) вносит в Думу муниципального района проекты нормативных правовых актов или дает заключения на проекты нормативных правовых актов Думы муниципального района, предусматривающие установление, введение в действие и прекращение действия местных налогов, установление налоговых льгот по местным налогам, оснований и порядка их применения, осуществление расходов из средств местного бюджета;
   12) представляет в Думе муниципального района проекты нормативных правовых актов, определяющие порядок управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
   13) представляет в Думе муниципального района проекты нормативных правовых актов, определяющие порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;
   14) представляет на утверждение Думы муниципального района структуру администрации муниципального района, формирует администрацию муниципального района;
   15) представляет на утверждение Думы муниципального района положения об органах местного самоуправления с закрепленными за ними полномочиями по решению вопросов местного значения;
   16) вносит в Думу муниципального района проекты иных муниципальных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию Думы муниципального района;
   17) принимает решение о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района, а также решение о подготовке предложений о внесении изменений в схему территориального планирования муниципального района;
   18) утверждает план реализации схемы территориального планирования муниципального района;
   19) устанавливает порядок подготовки документации по планировке межселенных территорий, принимает решение о подготовке документации по планировке межселенных территорий на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий, входящих в состав территории муниципального района, в случае планирования застройки данных территорий;
   20) утверждает подготовленную на основании схемы территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки муниципального района и представленную уполномоченным органом местного самоуправления документацию по планировке межселенных территорий для размещения объектов капитального строительства местного значения и объектов капитального строительства на межселенных территориях, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения данных объектов, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
   21) принимает решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки в случае планирования застройки межселенных территорий, входящих в состав территории муниципального района, с одновременным утверждением состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта данных правил;
   22) устанавливает нормативными правовыми актами состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования с учетом особенностей межселенных территорий по представлению уполномоченного органа местного самоуправления муниципального района;
   23) утверждает местные нормативы градостроительного проектирования применительно к межселенным территориям, входящим в состав территории муниципального района;
   24) устанавливает порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального района;
   25) принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений;
   26) утверждает уставы муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, в том числе образовательных;
   27) определяет порядок ведения реестров закупок по муниципальным контрактам;
   28) организует и руководит деятельностью администрации муниципального района;
   29) в пределах своей компетенции контролирует деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции по решению вопросов местного значения;
   30) назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации муниципального района, а также руководителей иных органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и муниципальных учреждений;
   31) применяет меры поощрения и дисциплинарные взыскания к назначенным им должностным лицам местного самоуправления и работникам администрации муниципального района;
   32) осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, иными федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами Думы муниципального района.
   Некоторые из этих полномочий аналогичны полномочиям представительного органа г. Славгорода Алтайского края, перечисленным выше. Это подтверждает разнообразие распределения полномочий органов местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях, связанное с различием складывающихся здесь условий.
   В Иркутской области полномочия главы муниципального района определены по-иному, более сжато. На основе модельного устава, рекомендованного муниципалитетам областными органами государственной власти, в Уставе Ангарского муниципального района установлено, что мэр района, будучи избран на муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию и как глава этой администрации:
   1) руководит деятельностью администрации района, утверждает штатную численность администрации района, организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации района по решению вопросов местного значения; организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных администрации района федеральными законами и законами области;
   2) приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности от имени Ангарского муниципального образования, выступает в суде без доверенности от имени Ангарского муниципального образования;
   3) представляет администрацию района в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
   4) издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям главы администрации района и администрации района, а также по вопросам организации деятельности администрации района;
   5) утверждает положения об органах администрации района, не наделенных правами юридического лица;
   6) назначает и освобождает от должности работников администрации района, определяет их полномочия. На должности первого заместителя главы администрации района, заместителей главы администрации района, руководителей органов администрации района, обладающих правами юридического лица, лица назначаются мэром по согласованию с районной Думой в порядке, определяемом решением районной Думы;
   7) ежегодно отчитывается перед районной Думой о деятельности администрации района;
   8) организует прием граждан;
   9) решает иные вопросы в соответствии с законодательством, настоящим Уставом и решениями районной Думы.
   В сельских поселениях, где глава муниципальных образований представлен в трех лицах, его полномочия делятся на полномочия, принадлежащие ему как высшему должностному лицу, как главе администрации и как председателю представительного органа. Состав этих полномочий аналогичен составу полномочий глав муниципальных образований – председателей представительных органов и глав – руководителей местной администрации, хотя и более скромен по объему в силу меньшего масштаба деятельности.
   Глава муниципального образования действует на основе единоначалия. Вместе с тем, как показывает практика, в его работе, как правило, в той или иной мере присутствуют элементы коллегиальности. В уставах некоторых муниципальных образований эти элементы получают правовое закрепление. В них записано, что глава муниципального образования вправе формировать постоянно или временно действующие коллегиальные органы (советы, комитеты, комиссии и др.). Цель таких формирований – обсуждение и подготовка решений, учитывающих опыт и знания многих лиц – как работников администрации, так и общественников – и помогающих на этой основе принятию главой наиболее обоснованных и выверенных решений.
   Глава муниципального образования вступает в должность после своего избрания. Полномочия главы начинаются со дня его официального вступления в должность. Вступая в должность, глава муниципального образования обычно приносит торжественную присягу соблюдать Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, устав муниципального образования, уважать, охранять и защищать интересы населения муниципального образования, добросовестно выполнять возложенные на главу обязанности.
   Глава обычно избирается на тот же срок, что и представительный орган муниципального образования. Ему гарантируются в соответствии с законодательством условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий. Решением представительного органа в соответствии с законодательством ему устанавливается денежное содержание, определяется порядок предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, обеспечения транспортным средством, средствами связи, жилым помещением на период исполнения полномочий и иные гарантии.
   В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. В уставах муниципальных образований нередко устанавливаются сроки и периодичность отчетов главы.
   Федеральный закон № 154-ФЗ не определял возможности досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Основания такого прекращения полномочий главы определялись законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ установил закрытый перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Эти полномочия прекращаются в случае:
   1) смерти;
   2) отставки по собственному желанию;
   3) отрешения от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке и случаях, предусмотренных федеральным законодательством;
   4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
   5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
   6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
   7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
   8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
   9) отзыва избирателями;
   10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия;
   11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
   В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в уставе муниципального образования. Таким образом, сохраняется принцип непрерывности действия власти.
   В установленном Законом перечне условий досрочного прекращения полномочий главы отсутствует инициативное, безотносительно к обстоятельствам, установленным законом, решение представительного органа, избравшего главу муниципального образования. Это сделано в целях усиления стабильности муниципальной власти. Надо полагать, в этих же целях досрочное прекращение полномочий не предусмотрено в результате вынесения представительным органом вотума недоверия главе муниципального образования. Вместо этого предусмотрена возможность отзыва главы муниципального образования избирателями в том случае, если он избран населением.
   Следует при этом иметь в виду позицию Конституционного Суда РФ. В своем Постановлении от 15 декабря 2003 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе» сказано, что институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться – исходя из его конституционной природы – на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа. Одним из таких лиц является как раз избираемый представительным органом глава муниципального образования. При этом Конституционный Суд исходит из того, что институт выражения недоверия должен предусматривать конкретные основания и механизмы реализации содержащихся в нем норм, поскольку неопределенность общей формулы о выражении недоверия порождает возможность ее произвольного толкования и применения, чем нарушаются соответствующие конституционные предписания.

2.4. Местная администрация

   В Федеральном законе № 154-ФЗ о местной администрации как об обязательном структурном подразделении муниципальной власти ничего не говорилось. Все органы местного самоуправления (кроме представительных и альтернативно – глав муниципального образования) создавались волею самих муниципальных образований в соответствии с их уставами. Попытки субъектов Федерации определить в своих законах возможность образования исполнительных органов местного самоуправления пресекались как неконституционные.
   В Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области признавались не соответствующими Конституции РФ и Федеральному закону № 154-ФЗ содержащиеся в указанном акте субъекта Федерации предписания органам местного самоуправления создавать свои исполнительные органы. «Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», – говорилось в Постановлении Конституционного Суда, – не содержит понятия «исполнительный орган местного самоуправления и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение местных сообществ… Исполнительные органы, о которых идет речь в ст. 112 Устава, относятся к этим «другим», а не к выборным органам местного самоуправления».
   На практике в уставах муниципальных образований исполнительно-распорядительным органам отводилось большое место. В уставах ряда муниципальных образований пред усматривалась выборная должность главы местной администрации, которая не всегда совпадала с должностями главы муниципального образования. Закон № 131-Ф3 «легализует» на федеральном уровне исполнительно-распорядительную деятельность органов местного самоуправления и определяет, что руководит ею глава местной администрации. Вариантов замещения должности главы местной администрации два. Один – когда главою администрации становится глава муниципального образования, другой – когда главой администрации становится лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса. К середине 2006 г. в 15,6 % муниципальных образований глава администрации назначался по контракту.
   Муниципальный менеджер в мировой практике местного самоуправления – должность не новая. Причем все более утверждающая свою полезность и эффективность. В 2001 г. более 80 % муниципалитетов США имели «главное назначаемое должностное лицо» – на 2 % больше, чем в 1996 г. (при этом отсутствует «конкурсная комиссия», в которую входят представители властей штата, а рядом с менеджером во многих случаях действует избираемый мэр). Назначаемый руководитель исполнительно-распорядительной службы становится заметной фигурой и в европейских муниципалитетах. Характерно, что даже столь приверженная традициям Великобритания перестраивает муниципальные учреждения с учетом возможности назначения менеджеров. Актом о местном самоуправлении, принятом здесь в 2000 г., крупным муниципалитетам предписывается принять в качестве одной из трех возможных структур такую, при которой действует совет, мэр и назначаемый советом управляющий в качестве главы исполнительной власти.
   Эта тенденция связана с усложнением муниципальной деятельности, необходимостью привлечения к ней специалистов. Той же цели – профессионализации управленческой сферы – служит введение в структуру органов российского местного самоуправления должности назначаемого главы администрации. Но дело и в другом. Конкурсный порядок отбора кандидатов призван обеспечивать равные права граждан на осуществление местного самоуправления в данной должности. Причем это ни в коей мере не нарушает конституционное право каждого распоряжаться своими способностями к труду и выбирать род деятельности и профессию.
   Право на осуществление местного самоуправления, как определил Конституционный Суд РФ, не исключает возможности законодательного закрепления определенных требований к кандидатам на те или иные должности в органах местного самоуправления, а также установление специального порядка их замещения. Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличия у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах опыта и компетенции. Замещение должности по конкурсу преследует эти разумные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов на должность.
   Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) – представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации.
   При этом надо иметь в виду, что согласно Федеральному закону № 131-ФЗ глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
   В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
   К настоящему времени представительными органами ряда поселений, муниципальных районов и городских округов установлены условия контракта с главой местной администрации и определены дополнительные требования к лицам, занимающим эту должность. Примером могут служить условия контракта с главой местной администрации Холмского муниципального района Сахалинской области, утвержденные Собранием депутатов Холмского района. В них есть основные положения, разделы о правах и обязанностях главы администрации, сроках действия контракта, условиях найма, условиях прекращения действия контракта и прочих условиях.
   Что касается срока действия контракта, то он вступает в силу с момента подписания его сторонами и действует в течение срока полномочия Собрания депутатов. Контракт в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий – а условия их осуществления в соответствии с законом Сахалинской области входят в содержание контракта, заключаемого районными властями, – вступает в силу с даты его подписания и действует в течение общего срока его полномочий, но не более чем срок действия государственных полномочий, если эти полномочия имеют определенный срок действия.
   Таким образом, глава администрации входит в «одну команду» местных властей, срок полномочий которой связан с очередными муниципальными выборами. Председатель нового состава депутатов заключает с главой администрации новый договор. Это может быть договор с новым главой администрации или с тем, кто выполнял обязанности в течение истекшего срока полномочий депутатов.
   Контракт с главой администрации может быть расторгнут, и полномочия главы администрации могут быть прекращены досрочно. Договор воспроизводит в этой части содержание ч. 10 и 11 ст. 37
   Федерального закона № 131-Ф3. В соответствии с этим Законом контракт может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
   1) Собрания или главы муниципального образования в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
   2) губернатора Сахалинской области в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и областными законами;
   3) главы администрации в связи с нарушением условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти Сахалинской области.
   Полномочия главы администрации прекращаются досрочно в случае:
   смерти;
   отставки по собственному желанию;
   отрешения от должности в порядке, предусмотренном действующим законодательством;
   признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
   признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
   вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
   выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
   прекращения гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
   призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
   В контракте указывается, что права и обязанности главы администрации регламентированы действующим законодательством Российской Федерации и Сахалинской области, Уставом муниципального образования и настоящим контрактом.
   Глава администрации подотчетен и подконтролен населению, Собранию депутатов муниципального образования «Холмский район».
   По контракту к правам главы администрации относится: непосредственное руководство администрацией муниципального образования «Холмский район» – по согласованию с Собранием назначение и освобождение от должности начальника финансового управления муниципального образования, председателя Комитета по управлению имуществом муниципального образования, а также самостоятельное назначение своих заместителей и руководителей иных исполнительно-распорядительных органов муниципального образования; совершение без доверенности от имени администрации действий, отнесенных к его полномочиям законодательством, Уставом и настоящим контрактом; пользование социальными гарантиями, предусмотренными контрактом; представление интересов администрации во всех государственных и муниципальных органах, коммерческих и некоммерческих организациях, в том числе зарубежных.
   Кроме того, глава администрации в порядке, определенном законодательством, от имени администрации заключает соглашения и договоры, в том числе трудовые; выдает доверенности; открывает расчетные и другие счета администрации; издает распоряжения по вопросам организации работы администрации; издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и обеспечивает их официальное опубликование; утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; определяет структуру администрации, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; утверждает штатное расписание администрации; направляет обращения и запросы, связанные с решением вопросов местного значения, должностным лицам органов государственной власти и иных государственных органов, органов местного самоуправления, руководителям организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также руководителям общественных объединений; участвует в разработке проектов правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления; содействует населению в реализации права на правотворческую инициативу по вопросам местного значения; присутствует на заседаниях Собрания с правом совещательного голоса.
   В обязанности главы администрации входит: организация устойчивой и эффективной работы администрации; обеспечение текущего планирования, разработка планов финансово-экономического развития муниципального образования и их реализация; обеспечение сохранности, целевого и эффективного использования выделенных в распоряжение администрации бюджетных средств, материальных ресурсов и муниципального имущества; выполнение положения контракта в части своевременной отчетности о проделанной работе и финансово-экономическом положении муниципального образования перед населением и Собранием; ежегодные через средства массовой информации отчеты перед населением муниципального образования об итогах проделанной работы за отчетный период; ежеквартальное информирование населения муниципального образования о социально-экономическом положении муниципального образования; обеспечение составления проекта бюджета муниципального образования, внесения его с необходимыми документами и материалами на утверждение Собрания; обеспечение исполнения бюджета, в том числе сбор доходов бюджета; обеспечение сохранности, целевого и эффективного использования бюджетных средств, материальных ресурсов и муниципального имущества муниципального образования и др.
   В ряду этих прав и обязанностей можно различить те, которые связаны: а) с руководством местной администрацией, обеспечением и развитием различных сфер и отраслей местного хозяйства, предоставлением муниципальных услуг населению; б) осуществлением связей с жителями муниципального образования; в) взаимодействием с представительным органом, другими муниципальными учреждениями и государственными органами.
   В уставах разных муниципальных образований полномочия главы местной администрации определяются по-разному, однако во всех случаях в числе этих полномочий наличествуют указанные группы, обозначающие основные направления деятельности главы администрации.
   Кроме этих условий контракта, касающихся решения вопросов местного значения, Законом Сахалинской области определены условия контракта с главой муниципального района (городского округа) в части осуществления отдельных государственных полномочий, которые являются составной частью контракта, заключаемого представительным органом соответствующего муниципалитета области с главой местной администрации. Содержание этих условий, как они сформулированы в Законе Сахалинской области, составляют права главы местной администрации:
   а) издавать постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий;
   б) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, а также граждан информацию, необходимую для осуществления отдельных государственных полномочий;
   в) обжаловать в судебном порядке предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
   В обязанности главы местной администрации входит:
   а) организовывать работу органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;
   б) расходовать финансовые средства и использовать материальные средства, переданные органам местного самоуправления в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность для осуществления отдельных государственных полномочий, по целевому назначению;
   в) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, ставшие ему известными вследствие осуществления отдельных государственных полномочий;
   г) представлять уполномоченным государственным органам документы, касающиеся осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе расчеты финансовых затрат, требуемых на осуществление отдельных государственных полномочий, и отчетность об осуществлении отдельных государственных полномочий;
   д) исполнять письменные предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
   е) информировать уполномоченные государственные органы о фактах нарушения нормативных правовых актов в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
   ж) возвратить материальные ресурсы и неиспользованные финансовые средства в сроки, установленные федеральными законами и (или) законами Сахалинской области о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
   з) обеспечить прекращение исполнения государственных полномочий в случае признания утратившими силу, а также признания в судебном порядке федеральных законов, законов Сахалинской области, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, недействующими.
   Условия контракта для главы местной администрации городского поселения, утверждаемые представительным органом поселения, по своей структуре примерно такие же, как и условия для глав администрации муниципальных районов и городских округов. Однако объем этих условий и их характер имеют особенности, связанные с объемом и характером вопросов местного значения, отнесенных законодательством к ведению городских поселений. Что касается сельских поселений, то, как уже отмечалось выше, тут полномочия главы исполнительно-распорядительного органа осуществляет глава администрации, выполняющий одновременно функции председателя представительного органа. Здесь контракты с главой местной администрации не имеют смысла. Права и обязанности при выполнении каждой из этих функций определяются в уставе сельского поселения.
   Как уже отмечалось, контракт с главой администрации заключается после проведения конкурса на замещение этой должности. Порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования. Этот порядок согласно ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования.
   Результаты конкурса в значительной степени зависят от состава конкурсной комиссии. Члены конкурсной комиссии поселения целиком назначаются представительным органом поселения. Члены комиссии муниципального района (городские округа) – в ином порядке: 2/3 состава комиссии назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 – представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Федерации. Не губернатором, а именно законодательным органом субъекта Федерации. Принцип разделения властей не имеет здесь значения.
   В соответствии с Федеральным законом от 18 апреля 2005 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) первого созыва органы государственной власти субъекта Федерации вправе при формировании конкурсной комиссии назначить членов этой комиссии в количестве, равном количеству членов, назначаемых представительным органом муниципального образования. Позиции органов государственной власти при подборе кандидатов на высокую муниципальную должность, хотя и на один созыв, таким образом, существенно укреплены.
   В ряде муниципальных образований разработаны специальные положения о порядке и условиях проведения конкурса по отбору кандидатов на замещение должности главы местной администрации. Например, такое Положение принято Думой г. Козельска Калужской области, обладающего статусом городского поселения.
   Согласно этому Положению общее количество членов конкурсной комиссии составляет 7 человек. Кто эти люди, в Положении не указывается. Очевидно, в состав комиссии входят депутаты Думы, но в принципе в нее могут быть включены и представители муниципального сообщества в качестве независимых экспертов. Тогда объективность оценки и решений комиссии будет обеспечена в большей степени.
   Согласно Положению комиссия осуществляет свою деятельность в составе председателя комиссии, заместителя председателя комиссии, секретаря комиссии, иных членов комиссии, один из которых должен иметь высшее юридическое образование. Члены комиссии из своего состава избирают председателя комиссии, его заместителя и секретаря простым большинством голосов от общего количества членов комиссии.
   Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 ее состава. Решение комиссии по результатам проведения конкурса принимается открытым голосованием.
   Кандидатом на должность главы администрации признается тот конкурсант, который набрал простое большинство голосов от общего числа членов комиссии. При одинаковом числе голосов, отданных за двух конкурсантов, кандидатами на должность главы администрации признаются эти оба конкурсанта.
   После опубликования информации о проведении конкурса на замещение должности главы администрации лица, желающие участвовать в конкурсе (кандидаты), подают секретарю комиссии следующие документы: личное заявление; анкету установленного образца; паспорт или документ, его заменяющий;
   оригиналы и копии документов, подтверждающих необходимое образование, стаж работы (трудовая книжка, диплом об образовании, повышении квалификации и их копии);
   справку Госналогслужбы об имущественном положении; обязательство о сложении полномочий, не совместимых с деятельностью главы администрации, в случае назначения на должность;
   проект программы развития города на 5 лет.
   Кандидат по своему усмотрению может представить другие документы и их копии, характеризующие его профессиональную подготовку (почетные грамоты, звания, государственные награды). Необходимость проверки достоверности сведений, представляемых кандидатами, изъявившими желание участвовать в конкурсе, определяется председателем комиссии.
   Конкурс кандидатов проводится в форме конкурса документов и последующего собеседования. Окончательное решение принимается конкурсной комиссией в 4-дневный срок.
   Гражданин не допускается к участию в конкурсе в случае: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
   лишения его права занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления в течение определенного срока на основании решения суда, вступившего в законную силу; утраты или отсутствия гражданства Российской Федерации; отсутствия высшего образования или необходимого стажа работы.
   На основании представленных документов комиссия принимает решение о допуске кандидатов к собеседованию. При этом преимущество отдается стажу практической работы на должностях в органах государственной власти и органах местного самоуправления и опыту практической работы на соответствующих должностях.
   В случае установления в ходе проверки обстоятельств, препятствующих в соответствии с законами и другими нормативными правовыми актами РФ и Калужской области назначению гражданина на должность главы администрации, он информируется в письменной форме конкурсной комиссией о причинах отказа на участие в конкурсе.
   По результатам собеседования каждый член комиссии определяет конкурсанта, который, по его мнению, более чем иные конкурсанты отвечает предъявленным требованиям, и заносит свое мнение в конкурсный бюллетень, приобщаемый затем к протоколу заседания комиссии. В конкурсном бюллетене каждым членом комиссии должна быть кратко изложена мотивировка, послужившая основанием для принятия решения о соответствующей оценке качеств конкурсанта.
   После оценки всех конкурсантов и рассмотрения конкурсных бюллетеней комиссия определяет лиц, прошедших конкурс.
   Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие конкурсантов и является основанием для признания его кандидатом на должность главы администрации либо отказа в таком признании.
   Решение конкурсной комиссии в течение 3 дней после окончания конкурса направляется в городскую Думу. Представленная конкурсной комиссией кандидатура для назначения на должность главы администрации рассматривается на заседании городской Думы.
   Назначение на должность главы администрации осуществляется тайным или открытым (по решению депутатов) голосованием.
   Кандидат считается назначенным, если за его назначение проголосовало большинство от установленного числа депутатов. Постановление городской Думы о назначении на должность главы администрации является основанием для заключения с ним главой муниципального образования трудового договора (контракта).
   Если городская Дума не назначает предложенную конкурсной комиссией кандидатуру, голосование проводится по всем кандидатурам, допущенным к собеседованию.
   Если ни один из кандидатов, принявших участие в конкурсе, не набирает необходимого количества голосов, городская Дума назначает повторный конкурс в порядке и на условиях, оговоренных настоящим Положением.
   Это Положение типично для городских поселений. Аналогичные документы, принимаемые в муниципальных районах и городских округах, отличаются от него не столько процедурой конкурса, сколько составом конкурсной комиссии. В соответствии с законодательством в комиссию муниципальных районов и городских округов входят не только представители муниципального образования, но и представители региональных властей.
   В акте Холмского района, посвященном порядку и условиям проведения конкурса, говорится и о том, кто может участвовать в конкурсе. Требования к кандидатам минимальные: гражданство Российской Федерации, высшее образование, стаж работы на государственных и муниципальных должностях или стаж работы на руководящих должностях на предприятиях, независимо от форм собственности, свыше 5 лет.
   Для поселенческого муниципального образования эти требования достаточны. Для главы местной администрации муниципального района или городского округа они повышаются. Причем в законах разных субъектов Федерации они не одинаковы. В одном случае (Иркутская область) говорится о необходимости наличия у кандидата на должность высшего профессионального образования; наличия стажа работы на должностях государственной гражданской или муниципальной службы (не на предприятиях) не менее 5 лет или на руководящей должности не менее 3 лет, причем под руководящей должностью понимается должность руководителя, заместителя руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, а также должность структурного подразделения указанных органов; знание Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в сфере муниципального управления.
   В другом случае (Красноярский край) требуется, кроме всего прочего, стаж муниципальной или государственной службы не менее 3 лет или стаж работы на руководящих должностях не менее 5 лет, причем характер руководящих должностей не определяется. Особо указывается на необходимость знания Федерального закона № 131 – ФЗ. Еще в одном случае (Томская область) в число дополнительных требований к кандидату на должность включено наличие гражданства РФ или гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отсутствие судимости.
   Надо иметь в виду, что профессиональная должность конкурсного менеджера неодинаково важна для муниципалитетов с разным масштабом деятельности. Потребность в этой должности объективно большая в крупных городских округах и муниципальных районах. В малых городских поселениях глава местной администрации, назначаемый по итогам конкурса, менее нужен. При этом надо иметь в виду, что чем крупнее муниципалитет, тем заметнее в деятельности его руководителей политическая составляющая, напрямую связанная с их выборностью. Таковы реалии современной России. Идеальный вариант для большого городского округа – избранный глава муниципального образования, имеющий знания и опыт профессионального менеджера и по праву одновременно занимающий должность главы местной администрации. Такое встречается, к сожалению, не часто, поэтому представительному органу муниципального образования приходится решать, какому варианту организации исполнительно-распорядительной деятельности отдавать предпочтение – политическому или профессиональному и как учесть возможность их совмещения. Эти решения будут зависеть от местных условий – соотношения групп интересов, сложившихся традиций, остроты требующих решения проблем и др.
   Здесь недопустимо использование «административного ресурса» со стороны органов государственной власти, которое уже наблюдается в некоторых регионах. Добиваясь ограничения выборов глав муниципальных образований населением, региональные власти выступают с настойчивыми «рекомендациями» к руководителям представительных органов муниципальных районов и городских округов избирать глав на сессиях дум, собраний и советов и тем самым обеспечивают себе возможность влиять в последующем через конкурсные комиссии на подбор назначаемых муниципальных менеджеров. Там, где применяется прессинг региональных властей, его результаты нельзя рассматривать иначе как нарушение прав граждан на осуществление местного самоуправления и принципа самостоятельности местного самоуправления.
   Полномочия главы местной администрации производны от полномочий самой местной администрации. Наделяя главу полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, уставы, как правило, отдельно определяют полномочия администрации в целом. Они достаточно объемны, особенно у администрации муниципального района и городского округа. Сам глава администрации единолично не в состоянии выполнять все эти обязанности. Для непрерывной квалифицированной исполнительно-распорядительной деятельности создаются органы местной администрации. Они составляют структуру местной администрации, не являющуюся по точному смыслу закона структурой органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34 и ч. 8 ст. 37). Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которые обязательно предусматриваются в уставе муниципального образования. Органы местной администрации обладают полномочиями, производными от полномочий местной администрации, и не обязательно указываются в уставе муниципального образования.
   Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Ранее на практике эта структура нередко утверждалась главами муниципальных образований. В структуру могут входить различные органы: отраслевые (занимающиеся одной отраслью управления), функциональные (распространяющие свое воздействие на ряд отраслей) и территориальные (т. е. занимающиеся исполнительно-распорядительной деятельностью, отраслевой или функциональной) на части территории муниципального образования (например, районные или окружные муниципальные органы в городе).
   Структура местной администрации разнообразна в зависимости от типа муниципального образования, численности проживающего здесь населения и ряда других местных особенностей. При этом структура администрации муниципальных районов и городских округов сложнее, чем структура администрации поселенческих муниципальных образований.
   Например, в структуру г. Саранска (Мордовская республика) входят несколько заместителей мэра – главы администрации, Департамент по социальной политике, включающий 6 управлений, отделов и комитетов: управления образования, здравоохранения, культуры, по труду и социальной защите; комитет по физкультуре и спорту, молодежи; отдел ЗАГСа. Кроме того, самостоятельно действуют управления: жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; жилищного строительства; по архитектуре и градостроительству; управление потребительского рынка и развития бизнеса; контроля и взаимодействия с административными органами; муниципальной службы; по общим вопросам; финансовое, юридическое; контроля и охраны окружающей среды; архивов. Структура администрации включает в себя также Комитет по управлению муниципальным имуществом; канцелярию и бухгалтерию. Общее количество работников – несколько сот человек.
   Это аппарат управления городом со средним по численности населением – в Саранске проживает около 330 тыс. человек. В городах-«миллионниках» структура исполнительно-распорядительных органов еще сложнее и многочисленнее.
   В небольших городах, наделенных статусом городского округа, структура администрации скромнее, она может быть более разветвленной, но меньшей по числу служащих. В г. Арзамасе Нижегородской области, обладающем статусом городского округа, у мэра – руководителя местной администрации 5 заместителей «по направлениям»: заместитель мэра по безопасности курирует Комитет по гражданской защите и пожарной безопасности; заместитель по жилищно-коммунальному хозяйству и строительству – Департамент благоустройства, Управление жилищно-коммунального хозяйства, Департамент строительства, Комитет по архитектуре и градостроительству; первый заместитель – Департамент экономики, отдел по территориальному общественному самоуправлению, Департамент потребительского рынка и услуг, отдел муниципального заказа; заместитель по организационно-правовой работе – Департамент административно-правовой работы, юридический отдел, отдел организационно-контрольной работы, отдел по кадровой работе и муниципальной службе, отдел по работе с письмами и обращениями граждан, административно-хозяйственный отдел; заместитель по социальным вопросам – Комитет физкультуры и спорта, Департамент культуры, департамент здравоохранения, Департамент образования с 7 отделами; заместитель по имущественным отношениям – Комитет по управлению муниципальным имуществом, куда входят отдел земельных отношений, отдел муниципального имущества, общий отдел, отдел аренды. Сам руководитель администрации непосредственно курирует Департамент по средствам массовой информации; Департамент финансов с 4 отделами; отдел учета и отчетности (бухгалтерию), жилищный отдел.
   Всего в этих подразделениях работает около 170 человек – значительно меньше, чем в Саранске. Дело в том, что в Арзамасе проживает немногим более 100 тыс. человек. Объем муниципальных услуг, оказываемых этому населению, естественно, меньше. Поэтому и численность муниципальных чиновников не столь велика.
   Еще меньше персонал в городских поселениях – несколько подразделений, включающих отделы: образования, здравоохранения, культуры, финансов и некоторые другие с числом сотрудников до нескольких десятков человек.
   В муниципальных районах структура администрации, приспособленная к осуществлению функций этого звена местного самоуправления, более сложна. Причем, как и в муниципальных образованиях других типов, она различается в зависимости от численности населения муниципальных районов и других местных условий. Это можно наглядно видеть на примере двух муниципальных районов Рязанской области.
   В Милославском муниципальном районе, насчитывающем 6 тыс. жителей, в структуру местной администрации входят отделы: экономический, финансовый, образования, культуры, социальной защиты граждан, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций; юридический сектор; управление делами. В Михайловском муниципальном районе, где проживает примерно 40 тыс. человек, местная администрация включает управления: образования и молодежной политики, сельского хозяйства и продовольствия; отделы: по вопросам культуры, социального обеспечения населения, финансовый, юридический, капитального строительства и инфраструктуры, экономический, по торговле, архивный, общий, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций; комитет по спорту и туризму. Кроме того, структура администрации включает бухгалтерию, главного архитектора, специалиста по охране труда, помощника главы муниципального образования по мобилизационной подготовке.
   В сельских поселениях о структуре местной администрации можно говорить лишь условно: в поселениях с малым числом жителей всего по 2–3 муниципальных работника, включая главу муниципального образования. Главе обычно помогает бухгалтер-экономист и специалист-землеустроитель или специалист по имущественным или другим вопросам. Но есть и такие сельские поселения, где управленцев больше. Например, в сельском поселении Алексеевское Красноборского района Архангельской области, где в 52 деревнях проживает около 7 тыс. человек (т. е. больше, чем в Милославском районе Рязанской области), в состав местной администрации кроме ее главы входит заместитель главы, бухгалтерия в составе главного бухгалтера, его заместителя, бухгалтера и программиста; главный специалист по правовым вопросам; ведущий специалист по имуществу и приватизации; два специалиста-землеустроителя; три специалиста по работе с населением, специалист по жизнеобеспечению, гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям и еще двое служащих с разными обязанностями. Всего 14 человек.
   Круг деятельности каждого органа местной администрации обычно определяется положением об этом органе (или инструкцией, когда речь об отдельном работнике). Порядок утверждения положений сложился разный. В большинстве случаев это прерогатива главы муниципального образования. Однако в ряде муниципальных образований (в Саратовской области, например) положения утверждаются представительным органом. Кое-где право определения статуса органов администрации предоставлено самим руководителям этих органов. Оптимальный порядок утверждения положений – когда этим занимается глава администрации: он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, а потому должен определять общий подход к организации их работы, распределять между ними полномочия местной администрации, закрепленные в уставе муниципального образования. Вместе с тем положения о некоторых органах администрации согласно ч. 3 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ обязательно утверждаются представительным органом. Это правило действует в том случае, когда орган администрации хочет получить права юридического лица.
   В Федеральном законе № 131-ФЗ ничего не говорится о порядке назначения руководителей структурных органов местной администрации. На практике это обычно право главы муниципального образования. Однако в уставах ряда муниципальных образований, как мы уже видели на примере некоторых уставов, предусмотрена обязанность согласования некоторых должностей – заместителя главы администрации, руководителей отдельных отраслевых и функциональных органов – с представительным органом. По тому, каков порядок назначения этих должностных лиц, можно в определенной степени судить, имеем ли мы дело с намерением усилить или ослабить главу администрации, понизить или повысить роль представительного органа, поставить их в равные условия для эффективного взаимодействия и т. д.
   При всех обстоятельствах позиции главы местной администрации, функции которого объединены с функциями главы муниципального образования, по отношению к представительному органу сильнее, чем позиции «освобожденного» главы администрации. Ведь у первого есть право вето. Но и при отсутствии этого права глава администрации остается «сильным», коль скоро у него сохраняется право назначения руководителей структурных подразделений, полномочия, связанные с подготовкой проекта бюджета, а также право внесения в представительный орган проектов решений, предусматривающих траты из бюджета, изменение и отмену местных налогов и сборов. Если эти полномочия используются компетентно и квалифицированно, гарантируется отсутствие конфликта интересов представительных и исполнительно-распорядительных органов и их деловое сотрудничество. Именно профессиональный менеджмент может в максимальной степени достигнуть этих целей.
   Имеющий право назначения руководителей структурных подразделений глава местной администрации свободен в подборе кандидатов на эти должности. Вместе с тем он обязан учитывать квалификационные ограничения, установленные для некоторых из них на федеральном уровне. Такие ограничения прежде всего относятся к должности руководителя финансового органа местной администрации. Согласно постановлению Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. кандидат на должность руководителя финансового органа местной администрации муниципального района должен иметь высшее профессиональное образование по направлению подготовки «Экономика» или по специальности «Экономика и управление», обладать не менее чем трехлетним опытом профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита.
   На должность руководителя финансового органа местной администрации городского или сельского поселения может быть назначен тот, кто имеет высшее профессиональное образование по направлению подготовки «Экономика» или по специальности «Экономика и управление», либо образование, полученное по основной образовательной программе высшего профессионального образования в объеме не менее 3 лет при условии продолжения обучения по этому направлению в вузе, имеющем государственную аккредитацию, либо среднее профессиональное образование по специальности «Экономика и управление», а также не менее одного года опыта профессиональной деятельности в муниципальных или государственных органах, связанных с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций и др.
   Одна их крупных организационных проблем исполнительно-распорядительной деятельности – это оптимизация штатов структурных подразделений местной администрации. Властные полномочия органов местного самоуправления теперь определены достаточно четко, чтобы вплотную подойти к решению давно назревшей проблемы нормирования муниципального персонала.
   Речь не идет о навязывании муниципалитетам штатных разнарядок. Согласно Европейской хартии местного самоуправления муниципальные органы должны иметь возможность, не нарушая общих законодательных положений, самим определять свои внутренние структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Вместе с тем нужны объективные ориентиры в поисках таких структур. И тут муниципалитетам помогают методические рекомендации – как федеральные, так и региональные.
   В некоторых субъектах Федерации такая работа уже началась и дает первые результаты. Например, администрацией Ростовской области разработан комплекс методических рекомендаций муниципалитетам по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов.
   Методика базируется на использовании различных оценочных критериев. Так, численность аппарата местных администраций увязывается с численностью населения муниципальных образований. Штатная численность муниципальных финансовых органов – с такими показателями, как доходы и расходы местных бюджетов, количество бюджетополучателей. Для определения численности органов, курирующих сельское хозяйство, использованы такие показатели, как площадь пашни, объем реализации сельскохозяйственной продукции, количество объектов управления и т. д. Кроме того, установлено примерное процентное соотношение служащих различных групп должностей. Таким путем определяется оптимально необходимая численность персонала.
   Что касается организации работы органов администрации, то здесь следует иметь в виду следующее:
   1. Сам характер исполнительно-распорядительной деятельности, особенно на местном уровне, требует во многих случаях оперативных мер, действий «по обстоятельствам». Поэтому заранее разработанные формы организации работы бывают малоприемлемыми.
   2. При всем том организацию административной деятельности на уровне местного самоуправления не следует резко разграничивать с организацией административной деятельности на государственных уровнях управления – федеральном или региональном.
   3. Организация работы различных органов местной администрации может быть в неодинаковой степени формализованной и зависеть от значимости соблюдения в разных отраслях и сферах установленного порядка. Например, безусловными особенностями обладает организация работы в бюджетно-финансовой сфере. Соблюдение определенного порядка предполагается при оказании различных услуг населению. Сейчас поставлена задача упрощения этого порядка, но и в упрощенном виде, облегчающем получение гражданами муниципальных услуг, он будет и должен существовать в первую очередь для того, чтобы обеспечить законные права и интересы получателей услуг.
   Заметной тенденцией в организации работы местной администрации, как и управленческой деятельности вообще, включая ее государственные уровни, становится разработка так называемых административных процедур, которые представляют собой нормативно-установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права, относящимися к исполнительно-распорядительным органам, последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг. Назначение этих процедур – ограничивать административные усмотрения и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных формирований. Смысл введения процедур заключается в упорядочении деятельности администрации, придании ей открытости и предсказуемости и в конечном итоге повышении ее эффективности и демократичности [92 - См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. 2-е изд. М., 2005. С. 611.].
   Регламенты работы разрабатываются и принимаются органами местной администрации главным образом крупных городских округов и муниципальных районов. В их содержание входят:
   порядок планирования работы (здесь определяется, на основе каких документов и данных составляются планы, какие показатели в них должны содержаться, сроки их подготовки и порядок контроля за исполнением);
   порядок организации коллегий и других совещательных органов при руководителе органа местного самоуправления (возможный состав коллегий, порядок участия членов коллегии в ее заседании, планирование работы коллегий, порядок подготовки документов к заседанию коллегии);
   процедура проведения совещаний (работников данного органа и межведомственных совещаний; порядок оформления решений, принятых на совещании у руководителя данного органа, а также поручений руководителя, даваемых на совещании);
   правила подготовки и принятия правовых актов данным органом администрации, в том числе порядок подготовки проектов актов, издаваемых главой администрации;
   порядок контроля за исполнением принятых актов; порядок работы с информацией, в том числе электронной; порядок работы с обращениями, поступающими от граждан, депутатов представительного органа, других органов и организаций;
   порядок рассмотрения проектов решений, выносимых в порядке правотворческой инициативы граждан, и др.

2.5. Контрольный орган муниципального образования

   Контрольный орган муниципального образования впервые определен Федеральным законом № 131-ФЗ в качестве самостоятельного органа муниципальной власти (если не считать ревизионных комиссий сельских и городских Советов, предусматривавшихся законодательством первых лет Советской власти). Этот орган не имеет полномочий по решению вопросов местного значения, его полномочия суть продолжение, развитие контрольных полномочий представительного органа. С формальной точки зрения его нельзя причислить к категории органов местного самоуправления. Однако по существу роль такой структуры весьма важна и приобретает все большее значение в силу приближенности контроля к решению социально-экономических проблем муниципальной власти. Поэтому его наличие в структуре этой власти, как правило, закрепляется в уставе муниципального образования.
   В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ контрольный орган создается для проверки исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета, отчета о его исполнении, а также для контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом. Таким образом, цель деятельности контрольного органа локальна: он должен помогать эффективному, экономному, основанному на законе решению вопросов местного значения. И вряд ли целесообразны высказывавшиеся предложения о создании единой системы государственного и муниципального контроля.
   Определяя возможность создания контрольного органа, Федеральный закон опирался на опыт счетно-контрольных органов, а также органов финансового контроля, уже действующих в муниципальных образованиях. В 2002 г. контрольные органы существовали в 75 муниципальных образованиях. Они вскрыли несколько сот случаев нецелевого и незаконного расходования бюджетных средств и вернули в бюджет 1,2 млрд рублей.
   Не дожидаясь полного вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ, многие муниципалитеты создают у себя контрольно-счетные палаты, ревизионные комиссии и другие контрольные органы. Закон устанавливает прямую связь контрольного органа с представительным органом муниципального образования. Именно представительный орган формирует состав контрольного органа. Более того, Закон определяет возможность формирования контрольного органа на муниципальных выборах. Очевиден расчет на создание самостоятельного органа, действующего открыто, гласно, с привлечением к его работе населения. Характерна в этом отношении норма, предписывающая публиковать результаты проверок, осуществляемых контрольным органом.
   К настоящему времени представительные органы многих муниципальных образований, главным образом городских округов и муниципальных районов, опираясь на модельный акт, подготовленный Министерством финансов РФ, приняли положения о контрольно-счетных палатах.
   Содержание этих положений сводится к следующему.
   Контрольно-счетная палата муниципального образования является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля, образуемым представительным органом муниципального образования и ему подотчетным. В своей деятельности она руководствуется федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации, уставом муниципального образования и иными муниципальными нормативными правовыми актами.
   Контрольно-счетная палата входит в систему органов местного самоуправления и осуществляет предварительный и последующий финансовый контроль. Основными целями ее деятельности являются:
   осуществление финансового контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;
   осуществление финансового контроля за исполнением местного бюджета;
   осуществление финансового контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования.
   Основные принципы деятельности контрольно-счетной палаты: законность, системность, объективность, ответственность, независимость, гласность.
   Контрольно-счетная палата является юридическим лицом, имеет печать и официальный бланк со своим наименованием. Палата состоит из председателя, аудиторов, инспекторов и аппарата. Ее количественный состав устанавливается решением представительного органа муниципального образования.
   Председатель палаты назначается на должность и освобождается от должности решением представительного органа муниципального образования.
   Председатель палаты, ее аудиторы и инспекторы назначаются на должность сроком на 6 лет, т. е. они будут работать не только с нынешними главой муниципального образования и представительным органом, но и с теми, кто придет к руководству муниципальным образованием после следующих выборов. С такой палатой «договориться» трудно. Самостоятельность ее подкрепляется тем, что в местном бюджете деньги на ее содержание выделяются отдельной строкой.
   Кандидатуры на пост председателя контрольно-счетной палаты могут быть внесены на рассмотрение представительного органа председателем этого органа, группой депутатов численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Решение о назначении председателя палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов.
   Председатель палаты, ее аудиторы и инспекторы освобождаются от должности в случае истечения срока их полномочий. Досрочно они могут быть освобождены от должности лишь в случаях:
   ненадлежащего исполнения ими служебных обязанностей, если такое решение будет принято большинством голосов от общего числа депутатов (представительного органа муниципального образования); смерти;
   наличия личного заявления об увольнении; признания недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда;
   объявления умершим либо безвестно отсутствующим вступившим в законную силу решением суда;
   вступления в законную силу в отношении них обвинительного приговора суда;
   выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
   прекращения гражданства Российский Федерации. Председатель, аудиторы, инспекторы, сотрудники аппарата контрольно-счетной палаты являются муниципальными служащими, на которых распространяется действие федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъекта Федерации, муниципальных нормативных правовых актов о муниципальной службе.
   Председателем контрольно-счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование по направлению подготовки «Экономика» или по специальности «Экономика и управление», удостоверенное дипломом государственного образца, и опыт профессиональной деятельности в области государственного или муниципального финансового контроля, экономики, финансов и кредита не менее 3 лет.
   Председатель палаты не может состоять в родственных отношениях с председателем представительного органа муниципального образования (главой местной администрации), руководителем финансового органа местной администрации. Он не может быть депутатом представительного органа муниципального образования, не может входить в состав органов местного самоуправления и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
   Председатель контрольно-счетной палаты представляет контрольно-счетную палату в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судебных органах, иных организациях; осуществляет руководство деятельностью контрольно-счетной палаты и организует ее работу в соответствии с бюджетным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами и настоящим Положением; издает распоряжения по вопросам организации деятельности контрольно-счетной палаты, в том числе распоряжения о проведении контрольного мероприятия в отношении конкретного органа местного самоуправления, организации.
   Аудитором или инспектором контрольно-счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование по направлению подготовки «Экономика» или по специальности «Экономика и управление», удостоверенное дипломом государственного образца, и опыт профессиональной деятельности в области государственного или муниципального финансового контроля, экономики, финансов и кредита не менее 3 лет.
   Аудитор или инспектор палаты не может быть депутатом представительного органа муниципального образования, не может входить в состав органов местного самоуправления и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
   Каждый из аудиторов палаты возглавляет одно из направлений деятельности палаты. Они самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты, организуют и осуществляют реализацию контрольных, экспертно-аналитических и информационных полномочий контрольно-счетной палаты, в том числе принимают непосредственное участие в проведении контрольных мероприятий.
   Инспекторы контрольно-счетной палаты проводят контрольные мероприятия, принимают участие в реализации экспертно-аналитических и информационных полномочий контрольно-счетной палаты.
   Для достижения своих целей контрольно-счетная палата наделяется контрольными, экспертно-аналитическими и информационными полномочиями.
   При реализации контрольных полномочий палата осуществляет: последующий контроль за законностью, эффективностью и целевым использованием средств местного бюджета;
   контроль за своевременным исполнением доходных статей местного бюджета в части доходов, администрируемых органами местного самоуправления муниципального образования;
   контроль за своевременным исполнением расходных статей местного бюджета по объемам, структуре и целевому назначению;
   контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей средств местного бюджета;
   контроль за соблюдением кредитными организациями условий договора (соглашения) об операционно-кассовом обслуживании счетов местного бюджета;
   проведение по поручению представительного органа муниципального образования проверки финансового состояния получателя муниципальной гарантии;
   контроль за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий целевого использования и возврата средств местного бюджета;
   контроль состояния и обслуживания муниципального долга, эффективности использования муниципальных заимствований (в том числе займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг);
   организацию и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования муниципальной собственности;
   контроль за поступлением в местный бюджет средств, полученных от управления и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе от приватизации, продажи, отчуждения в других формах, передачи в постоянное и временное пользование, доверительное управление, аренды).
   При реализации экспертно-аналитических полномочий контрольно-счетная палата осуществляет:
   проведение финансовой экспертизы и оценки обоснованности доходных и расходных статей проекта местного бюджета;
   проведение финансовой экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств местного бюджета, или влияющих на его формирование и исполнение (в том числе оценка эффективности и целесообразности принятия проектов муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусматривающих предоставление налоговых льгот);
   анализ данных реестра расходных обязательств, наименование муниципального образования на предмет выявления соответствия между расходными обязательствами муниципального образования, включенными в реестр расходных обязательств, и расходными обязательствами муниципального образования, планируемыми к финансированию в очередном финансовом году в соответствии с нормами проекта местного бюджета;
   подготовку предложений и проектов муниципальных нормативных правовых актов по вопросам совершенствования бюджетного процесса и муниципального финансового контроля.
   Эта работа осуществляется контрольно-счетной палатой как по поручению председателя представительного органа муниципального образования, так и по собственной инициативе. При наличии соответствующего поручения председателя представительного органа муниципального образования результаты проведенных экспертно-аналитических работ в форме заключения контрольно-счетной палаты предоставляются в сроки, указанные в поручении, председателю представительного органа муниципального образования.
   Результаты проведенных по собственной инициативе экспертно-аналитических работ в форме заключения контрольно-счетной палаты направляются в представительный орган муниципального образования и главе местной администрации.
   При реализации информационных полномочий палата направляет информацию о результатах проведенного контрольного мероприятия представительному органу муниципального образования; представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о работе палаты и публикует указанные отчеты в средствах массовой информации; публикует (обнародует) итоговые результаты проведенных контрольных мероприятий.
   При осуществлении своих полномочий палата вправе взаимодействовать с государственными финансовыми контрольными органами, привлекать на договорной основе аудиторские фирмы или отдельных специалистов.
   Контрольные полномочия контрольно-счетной палаты распространяются на все органы местного самоуправления и их структурные подразделения, предприятия и учреждения муниципального образования, иные организации, если они:
   являются главными распорядителями, распорядителями, получателями средств местного бюджета;
   используют муниципальную собственность и (или) управляют ею; являются получателями муниципальных гарантий и (или) бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций за счет средств местного бюджета.
   Контрольные мероприятия в отношении указанных объектов контроля не могут проводиться палатой чаще, чем один раз в 2 года При проведении контрольных мероприятий аудиторы, инспекторы контрольно-счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов контроля, предавать гласности промежуточные результаты контрольных мероприятий.
   Руководители, должностные лица объектов контроля обязаны предоставить по запросам палаты требуемые ею в пределах ее полномочий документы, материалы и информацию. Отказ или уклонение руководителей, должностных лиц объектов контроля от своевременного предоставления документации или информации по требованию контрольно-счетной палаты, а также предоставление заведомо ложной информации влечет за собой ответственность, предусмотренную федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации.
   Контрольные мероприятия проводятся аудиторами, инспекторами контрольно-счетной палаты. При выполнении своих служебных обязанностей они по предъявлению распоряжения председателя контрольно-счетной палаты о проведении контрольного мероприятия в отношении конкретного органа местного самоуправления, организации и служебного удостоверения имеют право:
   проходить в помещения, занимаемые объектами контроля; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы объектов контроля при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений, изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.
   Руководители проверяемых объектов контроля обязаны создавать аудиторам, инспекторам контрольно-счетной палаты необходимые условия для работы, осуществления контрольных мероприятий, предоставлять им необходимые помещения и средства связи, обеспечивать техническое обслуживание и выполнение работ по делопроизводству
   В случае выявления контрольно-счетной палатой при проведении контрольных мероприятий фактов нарушения бюджетного законодательства соответствующие материалы контрольных мероприятий передаются палатой в органы, уполномоченные применять меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
   В случае выявления контрольно-счетной палатой при проведении контрольных мероприятий фактов совершения общественно опасных деяний, запрещенных Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания, соответствующие материалы контрольных мероприятий передаются контрольно-счетной палатой в правоохранительные органы.
   Информация о результатах проведенного контрольного мероприятия направляется представительному органу муниципального образования. Итоговые результаты проведенного контрольного мероприятия подлежат опубликованию (обнародованию).
   Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе годовых планов, которые формируются исходя из необходимости обеспечения ее полномочий с учетом всех видов и направлений деятельности контрольно-счетной палаты. Планы включают контрольные мероприятия и другие виды работ с указанием сроков их проведения, ответственных аудиторов, необходимого количества инспекторов, а также отдельных специалистов, привлекаемых на договорной основе. При этом перечень контрольных мероприятий контрольно-счетной палаты координируется с планами иных контрольных органов местного самоуправления.

2.6. Избирательная комиссия муниципального образования

   Избирательная комиссия муниципального образования – это еще один муниципальный орган, предусмотренный Федеральным законом № 131-ФЗ. Она существовала и раньше, но не в качестве органа местного самоуправления, а как элемент единой системы избирательных комиссий.
   Логика изменения статуса избирательной комиссии муниципального образования заключается в том, что, поскольку эта комиссия организует выборы муниципальных органов, не входящих в систему органов государственной власти и действующих относительно автономно, она должна быть включена в систему органов местного самоуправления. Таким образом, усиливаются гарантии самостоятельности муниципальной власти.
   В Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 21 июня 2005 г.) установлено, что избирательная комиссия муниципального образования «является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления». Эта правовая конструкция должна была «вернуть» избирательную комиссию муниципального образования в единую систему избирательных комиссий. Однако Закон не установил формализованных различий между понятиями «муниципальный орган» и «орган местного самоуправления». Поэтому в законодательной практике и практике правоприменения эти понятия остаются равнозначными.
   При всем том изменение роли избирательной комиссии муниципального образования не означает, что она теперь может выйти за рамки федерального и регионального законодательства, устанавливающего гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Гарантии этих прав едины и составляют непременные условия проведения демократических, свободных, периодических выборов как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, а также референдумов всех уровней.
   В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 39) порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.
   Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 22 июля 2005 г.):
   а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
   б) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;
   в) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;
   г) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления и местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов и референдума;
   д) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления и местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;
   е) осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;
   ж) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;
   з) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления и местного референдума;
   и) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района – также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
   к) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования.
   Таким образом, согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» деятельность избирательной комиссии муниципального образования целиком устремлена на решение задач, связанных с проведением муниципальных выборов и местных референдумов, т. е. в функциях этих комиссий нет ничего, что противоречило бы их статусу органов местного самоуправления.
   Но надо иметь в виду, что в том же Федеральном законе есть нормы, не соответствующие такому статусу указанных комиссий. Это положения о том, что: представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Федерации, которая является государственным органом (п. 9 ст. 24); председатель избирательной комиссии муниципального образования избирается из числа членов этой комиссии по предложению избирательной комиссии субъекта Федерации; решения или действия избирательной комиссии муниципального образования могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Федерации (п. 7 ст. 75), которая может принять решение об отмене обжалуемого решении и принять свое решение по существу (п. 6 ст. 75); полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут по решению избирательной комиссии субъекта Федерации возлагаться на территориальную избирательную комиссию (п. 4 ст. 24) и наоборот (п. 4 ст. 26).
   Это значит, что избирательная комиссия муниципального образования косвенно включена в систему государственно-властных отношений. Получается, что у комиссии как бы двойной статус – органа муниципального и органа государственного. Такое положение объясняется неодинаковым регулированием статуса комиссии двумя разными федеральными законами. Преодоление противоречивого правового положения избирательной комиссии муниципального образования – прерогатива федерального законодателя.

2.7. Статус депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица

   Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица относятся к числу лиц, выполняющих наиболее важные и ответственные полномочия. Мандат на выполнение этих полномочий им дают непосредственно избиратели. Поэтому Европейская хартия местного самоуправления указывает, что «статус местных выборных лиц должен обеспечить свободное осуществление их мандата».
   Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал, что статус депутата, члена выборного лица местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией РФ, федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.
   Федеральный закон, подготавливавшийся в 90-х гг. прошлого века по этому вопросу, назывался «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» и изначально замышлялся как рамочный закон, в соответствии с которым субъекты Российской Федерации должны были принять свои нормативные акты. Законопроект предусматривал установление федеральных гарантий и ограничений, обусловленных спецификой деятельности выборных лиц местного самоуправления, излагал особенности правового регулирования этих лиц в зависимости от осуществления ими своих полномочий на постоянной или непостоянной основе.
   Главная цель, которую он преследовал, заключалась в упорядочении работы членов представительных органов местного самоуправления, придании их деятельности четкого правового смысла. Однако закон, будучи принятым Государственной Думой и одобренным Советом Федерации, был отклонен Президентом РФ на том основании, что некоторые его положения противоречат Конституции РФ в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Федеральный закон, указывал Президент, не должен подменять органы государственной власти субъектов Федерации при правовом регулировании конкретных вопросов организации органов местного самоуправления, в том числе при определении статуса выборного должностного лица. К таким вопросам, по мнению Президента, в федеральном законе о статусе выборных должностных лиц относились положения, касающиеся замещения выборных муниципальных должностей, сроков, форм и порядка осуществления полномочий выборного лица местного самоуправления, его отзыва, гарантий реализации полномочий, денежного содержания.
   Согласовать позицию палат Федерального Собрания и Президента РФ попыталась комиссия, состоявшая из представителей сторон. С одними замечаниями Президента она соглашалась, с другими нет. В результате ее работа оказалась безрезультатной.
   Федеральный закон № 131 – ФЗ сам урегулировал статус выборного лица местного самоуправления. Можно заметить, что если проект федерального закона 90-х гг., о котором шла речь, регулировал статус выборного лица местного самоуправления слишком подробно, то Федеральный закон № 131-ФЗ делает это кратко, причем ограничивая возможности региональных органов власти решить конкретные вопросы этого статуса. Получается, что законодатель в разное время не одинаково интерпретирует одну и туже общую конституционную формулу о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, и в частности нормы о статусе выборного лица местного самоуправления.
   В Федеральном законе № 131-ФЗ закрепляется общее правило о том, что выборным лицам обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Кроме того, здесь определяются минимальные и максимальные сроки полномочий выборных лиц.
   Установление минимального не менее 2 лет срока полномочий выборных лиц – существенная гарантия эффективной деятельности указанных лиц. Опыт местных Советов, избиравшихся, как известно, на 2 года, показал, что люди, впервые попавшие в состав этих органов, начинали осваивать новые для них полномочия лишь к концу первого года своей депутатской деятельности и субъективно были готовы к активной работе только на второй год, т. е. на пороге ухода из Совета. Вот почему законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований определяют, как правило, четырехлетний срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ их полномочия не могут быть больше 5 лет.
   Принципиально важное значение имеет положение о том, что решение об изменении срока полномочий, а также об изменении перечня этих полномочий применяется только к выборным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Если срок полномочий меняется в период действующей легислатуры, налицо нарушение прав граждан на самоуправление: они избрали депутатов и должностных лиц на определенный срок, имея в виду возможность после окончания этого срока реализовать свое право быть избранными на равных основаниях с другими. Если делаются попытки уменьшить срок полномочий, то это нельзя не связывать с ограничением пассивного избирательного права уже избранных граждан.
   То же самое с изменением перечня полномочий. Граждане, избирая депутата или другое должностное лицо, дают ему мандат на выполнение определенного круга полномочий, и изменение круга этих полномочий может получить легитимацию, связанную лишь с очередными выборами депутата или должностного лица.
   Чтобы обеспечить непрерывность функционирования важнейших органов местного самоуправления, формируемых на определенный срок, закон устанавливает время начала и окончания их полномочий. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания. Старый орган еще действует, он может собираться на сессии, но вновь избранный депутат уже начинает работу в своем округе, знакомится с документами, принятыми представительным органом прежнего созыва. И только когда депутаты нового созыва собираются на свою первую сессию, прекращаются полномочия депутатов, избранных несколькими годами ранее.
   Имеет существенный практический смысл правило о том, что полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность, а не со дня выборов, и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. В период с момента выборов и до вступления в должность совершается особая процедура, оформляющая вступление лица в должность. В Уставе г. Астрахани, например, установлено, что мэр города вступает в должность не позднее чем на 15-й день после избрания. При вступлении в должность он принимает присягу на заседании городского Совета. Полномочия прежнего мэра прекращаются именно с этого момента.
   Согласно уставам муниципальных образований глава муниципального образования и глава администрации осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Если даже в уставе ничего об этом не говорится, резонно предположить, что чрезвычайно широкий круг обязанностей этих выборных должностных лиц невозможно сочетать с другой работой. Сказанное касается данных должностных лиц почти во всех муниципальных образованиях, кроме небольших сельских и городских поселений, где они могут действовать на непостоянной основе; право определять порядок осуществления их полномочий Федеральный закон предоставляет самим муниципалитетам. То же самое относится к председателям представительных учреждений (если председателем не является глава муниципального образования – он же глава местной администрации).
   Что касается депутатов, то законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации (если в них есть нормы о статусе депутата) и уставы муниципальных образований обычно, как уже отмечалось, устанавливают порядок, согласно которому депутаты работают, как правило, на непостоянной основе. В то же время часть депутатов может осуществлять свою деятельность на постоянной основе.
   В Федеральном законе № 131-ФЗ закрепляется правило о том, что осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Указанные лица не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
   В Законе закреплен принцип несовместимости должности выборного должностного лица местного самоуправления с должностью депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Федерации, иными государственными должностями РФ и субъектов РФ, а также должностями государственной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных данным Федеральным законом.
   Депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа, иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ. Таким образом, обеспечивается конституционное установление о невхождении местного самоуправления в систему органов государственной власти, а также разграничение деятельности органов местного самоуправления разных уровней.
   В Федеральном законе № 131 – ФЗ говорится об элементах неприкосновенности выборных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении этих лиц и занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов. Например, Уголовно-процессуальный кодекс (гл.52) относит депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления к категории лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. В других федеральных законах тоже устанавливаются соответствующие гарантии, которые обеспечивают выборному лицу местного самоуправления беспрепятственное осуществление его прав, устраняют возможность необоснованного посягательства с чьей-либо стороны на его личность.
   Свободе деятельности выборного должностного лица способствует установленная Федеральным законом № 131-ФЗ невозможность привлечения этих лиц к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу выборного лица, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа, выборным должностным лицом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена Федеральным законом.
   В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:
   1) смерти;
   2) отставки по собственному желанию;
   3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
   4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
   5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
   6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
   7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
   8) отзыва избирателями;
   9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
   9.1) призыва на военную службу или направления на замещающую ее альтернативную гражданскую службу;
   10) в иных случаях, установленных настоящим Федеральным законом.
   При уяснении статуса выборного лица местного самоуправления важно учитывать, что относящиеся к этому статусу нормы Федерального закона № 131-ФЗ не исчерпывают его содержания.
   Существенная особенность правового статуса выборного лица, установленного Федеральным законом № 131-ФЗ, заключается в отсутствии в этом Законе социальных гарантий деятельности данных лиц. В Федеральном законе № 154-ФЗ эти социальные гарантии не раскрывались, но там хотя бы содержались общие нормы о них (по крайней мере в отношении депутатов и членов выборных органов, действующих на постоянной основе) и отсылка к законам субъектов Федерации, которые и должны были устанавливать и на практике устанавливали эти социальные гарантии.
   Можно предположить, что при дальнейшем развитии нового федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении неурегулированность этой стороны статуса выборного лица местного самоуправления будет восполнена. Особенно важно установить социальные гарантии деятельности для депутатов, работающих в представительном органе на непостоянной основе, поскольку таких депутатов подавляющее большинство.
   В соответствии со ст. 170 Трудового кодекса РФ работодатель обязан освободить работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время. В Федеральном законе № 131 – ФЗ нет указаний на то, что депутаты или члены других выборных органов местного самоуправления могут осуществлять с вой полномочия в то время, когда они согласно трудовому договору должны находиться на своем основном рабочем месте. Если рассчитывать на то, что сессия представительного органа или заседание постоянной депутатской комиссии или комитета будут проходить в вечернее время после основной работы депутатов или в выходные дни, никаких федеральных законодательных норм, гарантирующих условия работы депутатов в муниципалитете, принимать не требуется. Двух-трехчасовых вечерних заседаний может быть достаточно для сессий дум или советов малых сельских и городских поселений. Но, как уже отмечалось, масштаб и сложность решаемых представительными органами крупных городов или районов проблем совсем иные, и подчас для проведения их сессий нужен не один день. Следует к тому же учитывать, что сессии районного представительного органа проходят в административном центре района, добираться до которого депутатам из окраинных поселений приходится иногда по нескольку часов.
   Выборные лица по своему социальному положению бывают разные. Предпринимателю, руководителю организации или учреждения, ставшему депутатом или членом иного выборного муниципального органа, нетрудно распорядиться своим рабочим временем, сочетать без особых потерь выполнение основных обязанностей с осуществлением полномочий в муниципалитете. И расходы, связанные, скажем, с поездкой на сессию и присутствием на ней, для него несущественны. Но депутатами избираются не только состоятельные люди. Среди депутатов немало простых людей с небольшим достатком. Многие из них зависимы от начальства в своем решении уйти на заседание в думу или совет. Для этих людей ощутима потеря каждого рубля из заработной платы. И если они получают разрешение на посещение заседания, то, естественно, рассчитывают, что за время отсутствия на основной работе за ними сохраняется заработок. Надо отчетливо представлять, что эти люди не будут рисковать потерей места работы, которое их кормит, ради присутствия на относительно длительном депутатском форуме. Значит, заботясь о работоспособности коллективного органа муниципальной власти, в законе прежде всего необходимо прописать трудовые гарантии осуществления некоторыми выборными лицами местного самоуправления своих полномочий. Иначе деятельность муниципальных органов будет отклоняться в сторону, далекую от обеспечения общих интересов местного населения.
   Для этих людей важны такие «мелочи», как оплата проезда от дома до райцентра, где располагаются муниципальные власти, и обратно, «суточные» за время пребывания на сессии или другом заседании (если они продолжаются не один день), возмещение канцелярских и иных расходов, неизбежно возникающих при выполнении депутатом и другим выборным лицом своих полномочий. Между тем об оплате этих расходов, в частности члену представительного органа – общественнику, закон ничего не говорит. В статье 53 Федерального закона № 131-Ф3, которая посвящена расходам местного бюджета, указывается лишь, что органы местного самоуправления определяют размер оплаты и условия труда выборных лиц, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе. О компенсациях нештатным депутатам, другим выборным лицам, действующим в муниципалитете на непостоянной основе, не упоминается.
   Важно и правило о невозможности увольнения выборного лица, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, в течение срока легислатуры по инициативе работодателя или перевода на нижестоящую либо менее оплачиваемую должность. Это существенная гарантия свободного распоряжения выборным лицом своими полномочиями.
   То же самое с гарантиями трудовых прав депутатов и других выборных лиц, работающих в муниципалитете на постоянной основе. По окончании легислатуры им должна предоставляться прежняя работа (должность), а при ее отсутствии – другая равноценная работа (должность) по прежнему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации. Эта гарантия может быть важной не для всех муниципальных функционеров. Однако для обширного круга выборных лиц, тесно связанных с прежней профессиональной деятельностью, чрезвычайно значимы крепкие «тылы», т. е. твердая возможность возвращения на то место, с которого они ушли на выборные должности местного самоуправления. Для них, да и для всех выборных лиц, немалое «страховое» значение имеет зачет срока деятельности на выборной должности в общий и непрерывный трудовой стаж, а также в общий и непрерывный трудовой стаж и в стаж работы по специальности (что пока важно при назначении пособий по временной нетрудоспособности, начислении пенсий и др.).
   Гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления в принципе не обязательно должны устанавливаться в Федеральном законе № 131-ФЗ. Они могут быть закреплены и в Трудовом кодексе РФ. Однако ныне этот Кодекс определяет соответствующие гарантии только освобожденным профсоюзным работникам, избранным в профсоюзные органы (предоставление после окончания срока выборных полномочий прежней работы, сохранение общего или специального трудового стажа и др. – ст. 375). Что касается гарантий работникам, освобожденным от работы вследствие избрания на другие выборные должности, то они согласно ст. 772 ТК до внесения изменения в нее Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ должны устанавливаться законами. Какими – федеральными или региональными, в статье не указывалось. В измененной редакции ст. 170 говорится более определенно о федеральных законах и законах субъектов Федерации. Но эта новая редакция не отменяет ст. 6 ТК, трактующую о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. В ней указывается, что к ведению федеральных органов относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работника (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Из этой нормы нельзя сделать полностью определенный вывод о том, что к упоминаемым здесь «отдельным категориям работников» относятся выборные лица местного самоуправления. Вместе с тем категорично отрицать такое предположение тоже нет оснований.
   Такая неопределенность давно могла быть преодолена принятием федеральных законов, устанавливающих гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления. Такие законы начали готовиться после издания Федерального закона № 154-ФЗ. Но поскольку их разработка и издание затянулись, субъекты Федерации, следуя требованиям практики, еще несколько лет назад стали принимать свои законы о статусе выборных лиц местного самоуправления. Региональные законы, в частности законы о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, изданы были в значительном большинстве регионов. Причем они регулировали и те вопросы, которые по своему характеру относились к полномочиям субъектов Федерации, и те, которые должны были решаться на федеральном уровне. Однако на первом месте среди них стоят гарантии трудовых прав депутата. Причем при их определении региональные законодатели использовали формулы многократно согласовывавшегося с ними проекта федерального закона об основах правового статуса выборного лица местного самоуправления.
   Например, в Законе Иркутской области, принятом в 1999 г. (в ред. от 18 ноября 2003 г.), записано, что депутат, осуществляющий депутатскую деятельность на непостоянной основе, освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы на время осуществления депутатской деятельности (но не более чем на 3 месяца в течение года). Освобождение от выполнения производственных или служебных обязанностей производится администрацией предприятия, учреждения, организации по письменному заявлению депутата на основании официального уведомления, направленного в соответствии с решением представительно органа местного самоуправления. Администрация предприятия, учреждения, организации не имеет права требовать каких-либо других документов на период освобождения от выполнения производственных или служебных обязанностей. За депутатом сохраняется место работы (должность) и среднемесячный заработок по основному месту работы с последующим возмещением предприятию, учреждению, организации расходов из местного бюджета в установленном размере. Депутат в течение срока своих полномочий не может быть уволен по инициативе администрации (кроме случаев полной ликвидации предприятия, учреждения, организации) без согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления.
   Столь же подробно регламентируются трудовые права депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, – сохранение общего и непрерывного стажа работы, предоставление прежнего места работы по окончании срока депутатских полномочий и др. Всем депутатам возмещаются расходы, связанные с осуществлением депутатских полномочий. Устанавливается право пользования служебными средствами связи, бесплатного проезда на муниципальном транспорте по территории муниципального образования и т. д.
   В правомерности (а не только в целесообразности) издания таких региональных законов нет сомнений. Известно, что по вопросам трудового права, как и по другим вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и не урегулированным федеральным законодательством, субъекты Федерации могут принимать свои законы и иные нормативные правовые акты. Такое регулирование правомерно, пока нет соответствующих федеральных актов. В случае же принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации, акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с ним. Коль скоро соответствие не обеспечивается, применяется федеральный нормативный правовой акт.
   Пока ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ не вступила в силу, законы субъектов Федерации о статусе выборных лиц местного самоуправления продолжают действовать. Но как только указанный Федеральный закон вступит в силу, региональные законы перестанут действовать. Причем не в какой-то части, а полностью, поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ, в отличие от своего предшественника – Федерального закона № 154-ФЗ, не предусматривает какого-либо участия субъектов Федерации в регулировании статуса выборных лиц местного самоуправления. При этом уже сейчас суды общей компетенции ставят под сомнение правовое значение этих актов, опираясь при этом на действующие нормы Трудового кодекса РФ. Например, прокурор Республики Коми обратился в суд с заявлением о признании недействующими норм Закона Республики Коми от 16 июня 1998 г. «О местном самоуправлении в Республике Коми» (в ред. Закона от 16 июля 2002 г.), в которых устанавливалось, что депутат в период исполнения своих полномочий не может быть уволен с работы по инициативе администрации организации без согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления, за исключением случаев ликвидации организации, что депутату в период его полномочий не могут быть существенно изменены условия труда по инициативе организации без согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления.
   В Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 26 октября 2005 г. № 6-ПВ05 по данному вопросу было указано, что в силу ч. 1 ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, устанавливающих в числе прочего порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров. Законодатель Республики Коми ввел в свой Закон не содержащуюся в Трудовом кодексе РФ норму, которая регулирует порядок изменения и расторжения трудового договора, а именно предусмотрел особый порядок изменения существенных условий труда и увольнения депутатов, тем самым превысил свои полномочия в области регулирования вопросов трудового законодательства и вторгся в компетенцию федеральных органов государственной власти.
   На этом основании Президиум Верховного Суда РФ вынес решение об удовлетворении заявления прокурора Республики Коми, признал недействующими и не подлежащими применению соответствующие нормы Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми».
   В части 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ, трактующей о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, говорится, что региональные власти вправе определять права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Никаких таких случаев, которые можно было бы трактовать как возможность региональных властей определять статус выборных лиц, включающий и социальные гарантии их деятельности, в Федеральном законе нет.
   Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ закрывает теперь перед региональными органами путь регулирования статуса выборных лиц местного самоуправления. Выход мог быть найден в предоставлении хотя бы части полномочий самим органам местного самоуправления. Но пока кроме указанного выше права муниципальных органов определять размеры и условия труда выборных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, других возможностей регулировать социальные гарантии выборным лицам у органов местного самоуправления нет.
   В статье 44 Закона, где перечисляются вопросы, которые должны определяться уставом, тоже ничего не говорится о статусе выборных лиц. Правда, закрепляется правило, по которому устав кроме перечисленных может регулировать иные вопросы организации местного самоуправления. Но только «в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации». Если в федеральных законах, а следовательно, «в соответствии с ними», и в региональных законах отсутствует определение правовых и социальных гарантий деятельности выборных лиц местного самоуправления, их бессмысленно искать в уставах муниципальных образований.
   Централизация законодательного регулирования вопросов организации местного самоуправления, заложенная в концепции Федерального закона № 131-ФЗ, в данном случае оказалась реализованной не совсем удачно. И не случайно органы государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации входят в Государственную Думу с законодательными инициативами, направленными на изменение и уточнение Федерального закона № 131-ФЗ в части регулирования статуса выборных лиц местного самоуправления.
   Здесь возможны разные варианты. Если стоять на позиции тотального ограничения возможностей субъектов Федерации в определении статуса выборных лиц местного самоуправления, нормы федерального закона, касающиеся статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, нужно существенно расширить, включив в их число и гарантии трудовых прав, и меры по обеспечению материально-финансовых условий осуществления полномочий (в том числе ежемесячная оплата расходов для всех депутатов, а для выборных лиц, выполняющих полномочия на постоянной основе, – ежегодные отпуска, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, бесплатный проезд, оплачиваемые помощники, государственное страхование и др.), а также право на получение и распространение информации, право выступления по вопросам осуществления своих полномочий в средствах массовой информации, содержащихся за счет местного бюджета.
   При этом региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления не смогут учесть местные условия, установить за счет своих возможностей более высокий уровень гарантий трудовых прав выборных лиц местного самоуправления (что предусмотрено ст. 6 Трудового кодекса РФ) или более широкие социальные условия выполнения этими лицами своих полномочий.
   Но дело не только в этом. Если учитывать, что согласно Конституции определение не просто организации местного самоуправления как таковой, но и ее общих принципов относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, регулирование на федеральном уровне статуса выборных лиц местного самоуправления в его полном и исчерпывающем содержании неправомерно. На федеральном уровне должны определяться основы статуса – те, которые по своему характеру не могут регулироваться субъектами Федерации. А на региональном уровне федеральные основы должны развиваться и конкретизироваться.
   Федеральный закон № 131-ФЗ, по сути дела, прошел только первую часть пути регламентирования данных вопросов. Хотя его ст. 40 называется «Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», в ней изложены некоторые главные «федеральные» черты правового положения выборного лица местного самоуправления. Однако чтобы эта правовая конструкция приблизилась к оптимальной, законодателю предстоит в указанной статье сделать три вещи. Во-первых, дополнить статус. В Федеральном законе уместно определить важнейшие, уже упоминавшиеся, гарантии трудовых прав выборных лиц. В принципиальном плане нельзя считать оправданным положение, при котором существенные гарантии трудовых прав граждан, избранных депутатами представительных органов муниципальных образований, членами других коллегиальных органов, руководящими должностными лицами в территориальных сообществах разных субъектов Российской Федерации, оказываются неодинаковыми. Это противоречит конституционному принципу равенства гражданских прав. А чтобы они не различались, их надо унифицировать в федеральном законе. В этом же законе следует установить право выборного лица обращаться по делам, связанным с решением вопросов местного значения, к руководителям и иным должностным лицам федеральных органов государственной власти, действующим на территории соответствующих муниципальных образований, и обязанность этих должностных лиц предоставлять запрашиваемую информацию поданным вопросам. Надо учитывать, что своими актами региональные органы власти такой обязанности федеральных должностных лиц установить не могут.
   Во-вторых, предоставить право органам государственной власти субъектов Федерации регулировать статус выборного лица местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.
   В-третьих, закрепить правило, по которому статус выборного лица может определяться также уставом муниципального образования и другими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами.

2.8. Муниципальная служба

   Статус выборных лиц местного самоуправления составляет лишь часть, хотя и важную, правового регулирования деятельности лиц, участвующих в осуществлении функций муниципальной власти. Кроме выборных лиц в реализации этих функций играют немалую роль лица, замещающие невыборные муниципальные должности, – муниципальные служащие. Они состоят на муниципальной службе, т. е. занимаются профессиональной деятельностью, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
   Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, а также Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе» и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
   Принципиальным положением Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», характеризующим порядок прохождения муниципальной службы, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для гражданских служащих. Данное положение является одной из концептуальных основ этого Закона, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок применения. Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.
   Заключение специального контракта предусмотрено только с гражданином, поступающим на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности. При этом порядок замещения должности главы местной администрации по указанному контракту, а также порядок заключения и расторжения такого контракта определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о чем подробно речь шла выше.
   Правовое положение муниципального служащего в некоторых отношениях сходно с правовым положением государственных служащих, причем тенденция состоит в том, чтобы муниципальная служба, оставаясь институтом местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, сближалась по своему статусу с государственной службой.
   Еще в 2001 г. в своем Определении от 8 февраля Конституционный Суд РФ установил, что, реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления и устанавливая общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для них гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.
   Разделяя эту позицию, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установил взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы. Продолжая эту линию, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» определил, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством:
   1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
   2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
   3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
   4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
   5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
   6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
   Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
   Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
   Должность муниципальной службы – это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
   На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных Законом в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.
   При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
   Если ранее действовавший Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определял, что должности муниципальной службы устанавливались нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемых законом субъекта Федерации, то, сохраняя то же правило, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» подразделил в то же время эти должности на следующие группы:
   высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы.
   Теперь в законах субъектов Федерации должности муниципальной службы должны устанавливаться в соответствии с этой группировкой, также как и на государственной гражданской службе.
   В сущности, на практике это делалось уже давно.
   Вот как выглядит реестр муниципальных должностей муниципальной службы Хабаровского края, установленный законом края.
   1. Высшая должность:
   первый заместитель главы администрации городского округа, муниципального района;
   заместитель главы администрации городского округа, муниципального района (термин «городской округ» относится к городам Хабаровску и Комсомольску-на-Амуре);
   заместитель главы администрации городского округа – председатель комитета по управлению округом (термин «округ» относится к внутригородскому делению городов Хабаровска и Комсомольска-на-Амуре);
   заместитель главы администрации городского округа – начальник округа;
   заместитель главы администрации городского, сельского поселения.
   2. Главная должность:
   управляющий делами администрации городского округа, муниципального района;
   руководитель департамента, комитета, управления, службы, самостоятельного отдела администрации городского округа, муниципального района;
   первый заместитель начальника округа; заместитель председателя комитета по управлению округом; заместитель председателя комитета округа – начальник управления;
   заместитель начальника округа; управляющий делами округа.
   3. Ведущая должность:
   первый заместитель руководителя департамента, комитета, управления администрации городского округа, муниципального района;
   заместитель управляющего делами администрации городского округа, муниципального района;
   заместитель руководителя департамента, комитета, управления, службы, самостоятельного отдела администрации городского округа, муниципального района;
   начальник отдела в составе департамента, комитета, управления администрации городского округа, муниципального района;
   начальник отдела администрации городского округа, муниципального района;
   начальник отдела администрации городского, сельского поселения (должность утверждается в городских, сельских поселениях с численностью населения от 10 тыс. человек); начальник отдела в составе округа;
   заместитель начальника отдела, заведующий сектором в составе департамента, комитета, управления администрации городского округа, муниципального района;
   заместитель начальника отдела, заведующий сектором администрации городского округа, муниципального района; заместитель начальника отдела в составе округа; начальник отдела в составе управления округа, заведующий сектором в отделе округа;
   заместитель заведующего сектором в отделе округа;
   заместитель начальника отдела, заведующий сектором администрации городского поселения (должность утверждается в городских поселениях с численностью населения от 15 тыс. человек).
   4. Старшая должность:
   помощник, советник, консультант главы городского округа, муниципального района;
   помощник первого заместителя, заместителя главы администрации городского округа, муниципального района;
   консультант первого заместителя, заместителя главы администрации городского округа, муниципального района;
   консультант администрации городского округа, муниципального района;
   главный специалист администрации городского округа, муниципального района;
   главный специалист департамента, комитета, управления, службы, самостоятельного отдела администрации городского округа, муниципального района;
   главный специалист округа;
   главный специалист администрации городского, сельского поселения;
   ведущий специалист администрации городского округа, муниципального района;
   ведущий специалист департамента, комитета, управления, службы, самостоятельного отдела администрации городского округа, муниципального района;
   ведущий специалист округа;
   ведущий специалист городского, сельского поселения.
   5. Младшая должность:
   специалист I категории администрации городского округа, муниципального района;
   специалист I категории департамента, комитета, управления, службы, самостоятельного отдела администрации городского округа, муниципального района;
   специалист I категории округа;
   специалист I категории администрации городского, сельского поселения;
   специалист II категории администрации городского округа, муниципального района;
   специалист II категории департамента, комитета, управления, службы, самостоятельного отдела администрации городского округа, муниципального района;
   специалист II категории округа;
   специалист II категории администрации городского, сельского поселения;
   специалист администрации городского округа, муниципального района;
   специалист департамента, комитета, управления, службы, самостоятельного отдела администрации городского округа, муниципального района;
   специалист администрации городского, сельского поселения.
   Этот перечень был утвержден Федеральным законом еще до принятия нового Федерального закона о муниципальной службе. И он, надо полагать, сохранится в основных своих чертах и теперь, поскольку соответствует его содержанию.
   В соответствии с указанным новым Федеральным законом муниципальная служба осуществляется на следующих принципах:
   1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
   2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
   3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
   4) стабильность муниципальной службы;
   5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
   6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
   7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
   8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
   9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
   10) внепартийность муниципальной службы.
   Муниципальный служащий имеет право на: ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе; обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом); отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы; повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета; защиту своих персональных данных; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений; объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений; пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
   Муниципальный служащий обязан: соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами; сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.
   С муниципальной службой связаны определенные ограничения. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:
   1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
   2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
   3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;
   4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;
   5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
   6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
   7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
   8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;
   9) непредставления установленных Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
   Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет – предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.
   В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
   1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
   2) замещать должность муниципальной службы в случае:
   а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;
   б) избрания или назначения на муниципальную должность;
   в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
   3) заниматься предпринимательской деятельностью;
   4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
   5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ;
   6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
   7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
   8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
   9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
   10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций;
   11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
   12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
   13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;
   14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;
   15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
   16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
   Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
   Ограничения, связанные с муниципальной службой, в определенной степени компенсируются предоставлением ему ряда гарантий. Ему гарантируются:
   1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
   2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
   3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
   4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
   5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
   6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
   7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
   8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.
   При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.
   Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Например, Уставом Новоуральского городского округа Свердловской области для муниципального служащего городского округа за счет местного бюджета установлены следующие дополнительные гарантии:
   1) возмещение расходов и предоставление иных компенсаций в связи со служебными командировками (расходы на питание, транспортные расходы, оплата проживания в гостиницах (помещениях гостиничного типа)) в размере 100 % расходов. При этом предполагаемый допустимый размер расходов должен быть предварительно согласован с органом местного самоуправления, в который гражданин принят на муниципальную службу;
   2) предоставление санаторно-курортного лечения в соответствии с заключением медицинского учреждения;
   3) в случае ликвидации органа местного самоуправления или сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, при невозможности трудоустройства гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по ранее занимаемой должности и непрерывного трудового стажа на срок не более 6 месяцев, а также предоставление возможности замещения иной должности муниципальной службы;
   4) в случае ликвидации органа местного самоуправления или сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же органе местного самоуправления может быть предложена другая должность муниципальной службы в другом органе местного самоуправления городского округа с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности;
   5) расходы на дополнительные гарантии муниципальным служащим определяются Думой городского округа при рассмотрении проекта местного бюджета на очередной финансовый год или путем внесения поправок в бюджет.
   Согласно Уставу г. Томска заместители главы администрации г. Томска, руководители структурных подразделений органов местного самоуправления и органов администрации города продолжают получать назначенное им денежное содержание до устройства на новое место работы, но не более одного календарного года со дня увольнения, при увольнении с муниципальной службы по следующим основаниям:
   1) ликвидация органа местного самоуправления или органа администрации города, являющегося юридическим лицом;
   2) сокращение численности или штата работников;
   3) несоответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие состояния здоровья в соответствии с медицинским заключением;
   4) прекращение допуска к государственной тайне, если выполняемая работа требует допуска к государственной тайне;
   5) восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда или суда;
   6) признание работника полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением.
   В случае, если на новом месте работы указанные должностные лица получают заработную плату ниже размеров прежнего денежного содержания, производится доплата до уровня прежнего денежного содержания, но не более одного года со дня увольнения или прекращения полномочий.
   Весьма существенное значение для муниципального служащего имеет оплата его труда. Согласно Федеральному закону об основах муниципальной службы от 8 января 1998 г. размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Федерации. В каких случаях и в какой мере субъекты Федерации могут влиять на размер оплаты труда муниципальных служащих на федеральном уровне, установлено не было. Практика пошла разными путями – от полной свободы муниципалитетов в определении оплаты труда своих работников до установления субъектами Федерации в соответствии с утверждаемыми ими реестрами муниципальных должностей размеров денежного содержания каждой должности.
   Федеральный закон № 131-ФЗ внес в этот вопрос ясность. В части 2 ст. 53 этого Закона сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (ч. 2 ст. 53). Вместе с тем Федеральный закон вводит новый принцип оплаты труда как муниципальных служащих, так и выборных должностных лиц, устанавливая зависимость свободы и самостоятельности органов местного самоуправления от того, получает ли муниципальное образование дотации или нет.
   В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для получения дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации. Это сделано для того, чтобы избавиться от практики, довольно распространенной в муниципальных образованиях, когда органы местного самоуправления устанавливали себе высокие должностные оклады, несмотря на то, что бюджетных денег не хватало на оказание самых необходимых услуг населению.
   Следуя установлению Федерального закона, органы государственной власти ряда субъектов Федерации приняли соответствующие нормативные акты, разграничивающие свободу муниципалитетов в определении денежного содержания своих работников. Например, Законодательная Дума Хабаровского края приняла 28 декабря 2005 г. Закон «О предельных нормативах размеров оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях края, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций из краевого бюджета в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности».
   Поскольку дотации в крае получают многие муниципальные образования, Закон затронул размер денежного содержания немалого числа работников органов местного самоуправления.
   Порядок определения уровня оплаты муниципальных работников состоит здесь в определении предельных нормативов их должностных окладов в зависимости от численности населения муниципального образования в процентном отношении к денежному вознаграждению работников регионального уровня соответствующих категорий, установленных Законом Хабаровского края «О государственной службе Хабаровского края». Соответственно определяются предельные нормативы дополнительных ежемесячных выплат и надбавок. Устанавливается предельное количество высших, главных и ведущих должностей муниципальной службы в городских округах и муниципальных районах.
   Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил общие принципы оплаты труда муниципального служащего, исходя из правил, определенных Федеральным законом № 131-ФЗ, и сложившейся практики. В нем сказано, что оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее – должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.
   Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
   В муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации.
   Сейчас все большее значение приобретает качество работы муниципальных служащих, их устремленность на высокий уровень оказания услуг населению. Для муниципальных служащих первейшим профессиональным качеством должно быть внимание к людям, к их нуждам и заботам, недопущение грубости, пренебрежения к тем, кто обращается по вопросам, решение которых находится в руках у муниципального работника, будь он главой администрации, руководителем отдела или департамента, специалистом этих подразделений. К сожалению, муниципальные служащие, во всяком случае многие из них, не осознают, что их роль совсем не та, что у работников бывших местных Советов. «Государственный» бюрократизм, который был характерен для этих работников, продолжает процветать в муниципальных учреждениях. Старая притча о том, что «не аппарат для населения, а население для аппарата», все еще не потеряла своей актуальности и живет в качестве рабочей философии у сотрудников ряда органов местного самоуправления. Средства массовой информации пестрят сообщениями о том, что для получения обыкновенной справки, не говоря уже об ознакомлении с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления нужно нередко преодолеть многочисленные бюрократические бастионы.
   Складывается впечатление, что органы самоуправления подчас работают на себя, а не на членов местного сообщества, от которых в принципе должны зависеть и которым прежде всего должны служить. Вывод, напрашивающийся из сложившейся ситуации, состоит в том, что муниципальным служащим, наверное, еще немало потребуется времени, чтобы все, как говорится, встало на свои места и самоуправление приобрело адекватные черты. Для этого нужно плотнее соотносить уровень оплаты труда муниципального служащего с качеством его труда, результатами его усилий. Но это, конечно, не единственное средство, чтобы добиться цели. Нужен комплекс мер – правовых, организационных, морально-воспитательных и др.

3. Межмуниципальное сотрудничество

   Межмуниципальное сотрудничество – это механизм объединения усилий муниципалитетов с целью совместного решения каких-либо общих задач. Объединяя усилия и создавая общие организационные структуры, муниципалитеты могут успешнее строить свою деятельность.
   Межмуниципальное сотрудничество может иметь разные формы. Но главных форм – две.
   Во-первых, это объединение муниципальных образований, имеющее организационно-ассоциативный характер и призванное решать вопросы, связанные с развитием местного самоуправления.
   Во-вторых, это создаваемые учредительными органами муниципальных образований межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
   Об экономическом межмуниципальном обществе подробнее будет сказано ниже. Здесь же речь пойдет об ассоциациях муниципальных образований.
   Почти во всех странах, где существует местное самоуправление, есть объединения муниципалитетов, выступающих с единых позиций в отношениях с органами государственной власти и представляющих в этих органах мнение муниципальных сообществ по самым разным вопросам, в первую очередь связанным с решением важнейших вопросов развития местного самоуправления.
   В Европейской хартии местного самоуправления записано, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления.
   В Российской Федерации межмуниципальное сотрудничество возникло одновременно с появлением местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Первой межмуниципальной организацией стала Ассоциация сибирских городов. Она была создана в конце 80-х гг. прошлого века, а впоследствии расширила свои рамки и преобразовалась в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. В 90-х гг. муниципальное движение уже было представлено рядом региональных, межрегиональных и специализированных объединений (охватывающих такие муниципальные образования, как наукограды, шахтерские города, исторические города) и, наконец, общероссийскими ассоциациями, в том числе Конгрессом муниципальных образований.
   Впервые в законодательстве право на объединение местных властей было установлено Законом РСФСР о местном самоуправлении 1991 г., однако правовой статус этих объединений тогда не определялся.
   Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ установил возможность муниципальных образований создавать для более эффективного осуществления своих прав и интересов объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Федеральный закон № 131-ФЗ более широко регулирует межмуниципальное сотрудничество. Наиболее существенная его новелла – урегулирование взаимодействия сообществ органов муниципальных образований на региональном уровне. Если в Законе № 154-ФЗ речь шла о праве муниципальных образований объединяться, то теперь на региональном уровне надо объединяться обязательно. Форма такого объединения – совет муниципальных образований, создаваемый в каждом субъекте Федерации. До 1 июля 2006 г. органы государственной власти субъектов Федерации должны были обеспечить проведение съездов муниципальных образований в целях создания советом муниципальных образований.
   К настоящему времени почти во всех субъектах Федерации такие советы созданы. В ряде регионов они были образованы путем подписания учредительного договора о создании совета муниципальных образований, инициаторами которого выступали сами муниципальные образования.
   Муниципалитеты рассматривают созданные советы не только как консультативные органы, но и как механизмы, с помощью которых можно сотрудничать с органами государственной власти субъектов Федерации, влиять на решения региональных органов, затрагивающие интересы местного самоуправления.
   Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ организация и деятельность советов муниципальных образований осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ«0 некоммерческих организациях», главное в котором состоит в том, что члены ассоциации сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица и что ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и порядке, предусмотренных учредительными документами ассоциации.
   Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Федерации:
   1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Федерации;
   2) определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований и содержание органов управления совета;
   3) избирает органы управления совета;
   4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований.
   Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее.
   О целях и задачах созданных советов муниципальных образований субъектов Федерации можно судить по примеру совета муниципальных образований Томской области.
   Стратегическая цель совета, как она сформулирована в уставе совета, заключается в формировании авторитетной организации, деятельность которой максимально полезна органам местного самоуправления области, открыта и полезна населению. За счет координации деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения и представления их общих интересов совет должен способствовать развитию местного самоуправления и повышению доверия граждан к его органам с целью улучшения качества жизни населения.
   Совет определил конкретные задачи по отношению к различным объектам своего внимания:
   по отношению к органам местного самоуправления – обеспечивать их взаимодействие по решению вопросов местного самоуправления;
   по отношению к муниципальным служащим – повышать их профессиональный уровень за счет внедрения передовых технологий муниципального управления;
   по отношению к депутатам – способствовать повышению эффективности их деятельности;
   по отношению к органам государственной власти области – способствовать принятию ими решений, направленных на развитие местного самоуправления;
   по отношению к советам муниципальных образований других субъектов Федерации – обеспечивать взаимоотношения с ними с целью изучения и распространения передового опыта муниципального управления;
   по отношению к общероссийскому совету муниципальных образований – представлять интересы муниципальных образований Томской области.
   Организационная структура совета включает съезд совета, президиум совета, исполнительную дирекцию, ревизионную комиссию, функциональные комиссии.
   В число функциональных комиссий входят комиссия по нормотворчеству и правовым вопросам, комиссия по бюджетным и финансовым вопросам, комиссия по социально-экономическому развитию и безопасности среды обитания, комиссия по жилищно-коммунальному хозяйству, комиссия по социальным вопросам и комиссия по муниципальному сотрудничеству.
   Основные направления деятельности совета: организация деятельности органов совета;
   проведение семинаров, круглых столов, информационных дней, дискуссий с целью повышения профессионального уровня муниципальных кадров;
   выпуск периодических печатных изданий совета, кино-, видео-, ауидопродукции, участие в издании книг, статей и других публикаций по проблемам местного самоуправления; ведение сайта совета; консалтинг;
   проведение социальных, психологических исследований, контент-анализа документов, публикаций, проектов законов;
   мониторинг общественной оценки результатов муниципального управления, выявление ожиданий населения, связанных с деятельностью органов местного самоуправления и социально-экономическим развитием муниципальных образований;
   проведение PR-кампаний, избирательных кампаний; организация и проведение конкурсов среди муниципальных образований по различным направлениям развития местного самоуправления;
   подготовка предложений в установлении порядка по проектам законов и иных правовых актов по вопросам местного самоуправления;
   оказание методической помощи муниципальным образованиям в разработке программ их социально-экономического развития и по другим вопросам осуществления местного самоуправления и организации межмуниципального сотрудничества.
   Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовать Единое общероссийское объединение муниципальных образований. Оно считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.
   В состав Единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО) могут входить иные объединения муниципальных образований.
   Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.
   ЕООМО не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.
   В настоящее время создано Единое общероссийское объединение муниципальных образований, включающее советы муниципальных образований, которые объединяют значительное большинство муниципалитетов. Среди направлений деятельности ЕООМО: мониторинг федерального законодательства с точки зрения обеспечения интересов местного самоуправления, участие в федеральном законотворческом процессе, содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов Федерации. Наряду с ЕООМО продолжают функционировать межрегиональные объединения муниципалитетов: Союз российских городов, Союз малых городов и др. Помимо советов муниципальных образований в некоторых субъектах Федерации действуют объединения представительных органов муниципальных образований.
   Главным содержанием деятельности Единого общероссийского объединения муниципальных образований должен стать диалог с государственной властью с целью выражения и защиты общих интересов муниципальных образований. Диалог, как известно, предполагает внимание каждого его участника к мнению оппонента. Далеко не лишними являются правовые гарантии этого внимания. В Федеральном законе № 131-ФЗ такие гарантии отсутствуют – Закон не содержит никаких нормативно сформулированных обязательств органов государственной власти по отношению к межмуниципальным объединениям.
   При обсуждении проекта данного закона в Государственной Думе вносились предложения закрепить в нем эти обязательства, что отвечало бы требованию Европейской хартии местного самоуправления, считающей необходимым консультироваться с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия решений, касающихся этих органов, делая это, насколько возможно, заблаговременно и в соответствующей форме. Однако предложения не были приняты.
   Между тем отношения действовавшего до сих пор Конгресса муниципальных образований с федеральными органами государственной власти достаточно подробно были урегулированы Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. и распоряжением Правительства РФ от 31 января 2001 г.
   В соответствии с Указом Президента РФ Конгресс муниципальных образований участвует в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. Согласно распоряжению Правительства РФ Конгресс регулярно представляет в Правительство аналитическую информацию о деятельности муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, по реализации конституционных полномочий местного самоуправления; регулярно представляет в Правительство экспертные заключения и материалы с изложением и обоснованием позиции Конгресса в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти; регулярно представляет в Правительство планы работы Конгресса, информацию о проводимых им мероприятиях с участием муниципальных образований, их союзов и ассоциаций. Со своей стороны федеральные органы исполнительной власти обязаны информировать Конгресс о текущей деятельности по вопросам местного самоуправления, о подготовке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы муниципальных образований, а при необходимости привлекать представителей Конгресса к участию в согласовании этих проектов; учитывать позицию Конгресса при рассмотрении предложений по планам законопроектной деятельности Правительства; включать представителей Конгресса в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований; обеспечивать Конгресс данными статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления; оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности Конгресса.
   Хотя эти документы действуют, в них неизбежно придется вносить уточнения, поскольку вместо Конгресса муниципальных образований будет действовать другое Общероссийское объединение муниципалитетов. Но дело не только в этом. Представляется, что основы отношений между объединениями муниципальных образований и органами государственной власти федерального и регионального уровня все-таки должны быть определены в Федеральном законе. Это послужит существенной гарантией конструктивного диалога между органами государственной и муниципальной власти и их делового сотрудничества.

Глава X. Функционально-правовое содержание местного самоуправления

1. Компетенция как важнейшая часть статуса местного самоуправления

   Базовой правовой категорией, выработанной наукой и законодательной практикой, которая характеризует содержание деятельности любого субъекта социального управления, в том числе местного самоуправления, является компетенция данного субъекта. Компетенцию можно понимать как официально определенную возможность действовать в какой-либо сфере общественных отношений, влияя на положение дел в этой сфере правовыми способами.
   Компетенция – сложная категория; хотя единого мнения относительно ее содержания в науке пока не сложилось, превалирует точка зрения о том, что компетенция включает в себя предметы ведения и полномочия субъекта управления.
   Предметы ведения – это направления деятельности субъекта управления, которые раскрываются в конкретных полномочиях. Таким образом, можно считать, что предметы ведения заключают в себе полномочия как бы «в свернутом виде». В свою очередь, полномочия состоят из прав и обязанностей. Применяя именно этот категориальный аппарат, можно получить юридическое выражение функционального содержания местного самоуправления.
   Понятие компетенции применимо как к местному самоуправлению в целом, так и к органам местного самоуправления. Это важное конституционное положение. Конституция исходит из того, что именно местное самоуправление в целом как особый институт в системе социального управления является обладателем компетенции в разных сферах общественной жизни. Причем реализует эту компетенцию не институт местного самоуправления как таковой, а составляющие его основу территориальные сообщества. Именно территориальные сообщества, действующие в границах муниципальных образований, являются носителями, «первообладателями» компетенции местного самоуправления.
   В зарубежной муниципальной практике применялось два способа определения компетенции местного самоуправления. Один из них состоял в установлении возможности осуществления муниципалитетами прав, прямо не указанных в законе и не отнесенных к компетенции органов. Это так называемое «негативное регулирование», характерное для развития местного самоуправления, в некоторых странах с богатыми муниципальными традициями выводилось из концепции естественного права общин на самоуправление и было относительно популярно до конца XIX в. С начала XX столетия первенствует другой способ регулирования, предполагающий закрепление муниципальной компетенции только в законодательстве. Это «позитивное регулирование» деятельности местного самоуправления, не связанное с естественным правом.
   Хотя «негативное регулирование» до сих пор формально существует в некоторых государствах, оно фактически сводится на нет множественностью ограничений свободы действий муниципалитетов, устанавливаемых законом.
   Федеральный закон № 154-ФЗ применял «смешанный» способ регулирования муниципальной сферы деятельности. Он определял перечень вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, и в то же время закреплял право муниципальных образований принимать к своему рассмотрению другие вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. В условиях глубокого реформирования политической и экономической жизни нашего общества, когда местное самоуправление утверждалось сверху взамен местных органов советской государственной власти, такой подход к определению функционального назначения муниципальной власти не был обоснованным. Он демонстрировал явную переоценку законодателем возможностей муниципалитетов разобраться в сложнейшей правовой ситуации переходного периода. Фактически «негативная» часть законодательного определения круга деятельности органов местного самоуправления в новой России не имела применения. В уставах муниципальных образований, как правило, текстуально воспроизводилась закрепленная в законе компетенция местного самоуправления.
   Федеральный закон № 131-ФЗ стоит на позициях «позитивного» регулирования муниципальной деятельности. Он стремится к четкому однозначному определению компетенции и ответственности муниципалитетов.
   Принципиальной особенностью компетенции местного самоуправления, которую можно считать компетенцией муниципальных образований, рассматриваемых не только в качестве территориальных единиц, но и в качестве территориальных сообществ, является то, что предметами ведения как составной части этой компетенции выступают вопросы местного значения.
   Определяя вопросы местного значения, Закон устанавливает круг деятельности местного сообщества, сферы общественных отношений, в которых оно может и должно функционировать. Таким путем обозначаются пределы муниципальной активности в их «первом приближении», которые в развернутом виде представляются системой полномочий местного самоуправления и его органов – совокупностью их конкретных прав и обязанностей. Вопросы местного значения и полномочия по их осуществлению – это два компонента компетенции местного самоуправления и его органов. Именно такой «компетенционный» подход к определению функционального назначения местного самоуправления дает возможность квалифицировать это назначение оптимальным образом.
   Хотя в Федеральном законе № 131-ФЗ общее определение понятия компетенции отсутствует, сам термин используется в ряде его статей (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16), что свидетельствует о стремлении законодателя расширить и уточнить понятийный аппарат для эффективного решения сложных задач, связанных с определением места и роли муниципальной власти.
   Конкретное содержание вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления и населением непосредственно, выглядит в Федеральном законе № 131-ФЗ не так, как в Федеральном законе № 154-ФЗ. Важнейшая особенность в определении этих вопросов новым Законом состоит в их разграничении между типами муниципалитетов в соответствии со спецификой каждого из этих типов. Сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа получили свои перечни вопросов местного значения. И это логично – смысл учреждения муниципалитетов разных типов состоит именно в том, чтобы выявить и закрепить особенности содержания их деятельности.

2. Вопросы местного значения

   Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением или органами местного самоуправления самостоятельно.
   Таким образом, первый отличительный признак вопросов местного значения – их направленность на непосредственное жизнеобеспечение населения и их локальный характер. Последствия решений этих вопросов должны в принципе ограничиваться территорией данных муниципальных образований. При этом следует иметь в виду, что «местное» значение вопросов, решаемых на самоуправленческом уровне, относительно. Известный российский правовед А.И. Елистратов писал: «…Какую бы задачу самоуправления мы ни взяли – дорожное дело, народное образование, призрение бедных, с нею всегда связаны не только интересы данной местности, но и всего населения государства. Антисанитарное состояние одной местности может явиться источником эпидемии, грозной для целого края. Народная тьма глухой провинции задерживает политическое развитие всей страны и т. д., с ростом культуры, взаимная связанность отдельных местностей становится все более тесной и многообразной, а вместе с тем все более стирается ясная грань между местными и широкими общественными интересами» [93 - Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 29.].
   Некоторые зарубежные авторы вообще отрицают возможность разграничения вопросов местного и неместного значения. Но если с ними соглашаться, то нужно признавать бессмысленность существования самого института местного самоуправления. При всей условности деления управленческих дел на местные и неместные оно необходимо. Один из видных идеологов российского земства князь А. Васильчиков писал: «Ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит то, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду» [94 - Васильчиков А. О самоуправлении. Т. I. СПб., 1870. С. 22.].
   Второй особенностью вопросов местного значения, как она определяется Федеральным законом № 131-ФЗ, является их самостоятельное решение муниципалитетами. Самостоятельность в данном случае означает их решение за счет местных бюджетов.
   Федеральный закон № 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения как закрытый, гарантируя тем самым отграничение сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности органов государственной власти. Концепция закона в его первоначальной редакции заключалась в том, что все, что не отнесено Законом к вопросам местного значения, относится к сфере деятельности органов государственной власти и не может обеспечиваться средствами местного бюджета. Любое дело, поручаемое органам местного самоуправления органами государственной власти, поскольку оно не входит в рамки вопросов местного значения, является государственным делом и должно обеспечиваться соответствующими субвенциями из регионального или федерального бюджета. Таким путем ставится преграда практике так называемых «нефинансируемых мандатов», когда на органы местного самоуправления возлагались обязанности без всякого их подкрепления материальными и финансовыми ресурсами, что привело к тяжелому финансовому положению органов местного самоуправления и до сих пор серьезно ограничивает их возможности в решении вопросов местного значения.
   Федеральный закон, определяя закрытый перечень вопросов местного значения, в то же время говорит о возможности органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им по Закону), если это участие предусмотрено Федеральным законом, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации. Но, во-первых, решение таких вопросов не является обязанностью органов местного самоуправления и составляет их право, а во-вторых, эти вопросы могут решаться только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
   Третья отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что самостоятельное их решение гарантируется закреплением в законе состава муниципального имущества применительно к этим вопросам (ст. 50). Реальная возможность решать какие-либо иные вопросы во многих случаях появляется, если состав узаконенного имущества соответственно расширяется.
   Четвертая отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что они относятся к компетенции муниципального образования как такового. Формулу Федерального закона № 131-ФЗ о вопросах местного значения соответствующего муниципального образования (ст. 14–16) следует понимать в том смысле, что эти вопросы решаются либо населением непосредственно, либо органами местного самоуправления, создаваемыми прямо или опосредованно тем же населением.
   Как уже отмечалось выше, объем муниципальной деятельности столь велик, что население само не в состоянии его освоить. Поэтому основную долю вопросов местного значения решают органы местного самоуправления. В то же время население может в зависимости от обстоятельств решить любой из этих вопросов. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет, что на местный референдум выносятся вопросы местного значения.
   В то же время не всегда и не все вопросы местного значения могут быть альтернативно решены либо населением, либо органами местного самоуправления.
   У муниципального образования в лице соответствующего территориального сообщества, т. е. проживающего в данном муниципальном образовании населения, может быть своя собственная «исключительная» компетенция. Напомним, что федеральным законом, Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Выше отмечалось, например, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 59) вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). На сходах граждан, проводимых в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, решаются все важнейшие вопросы местного значения поселения (ст. 25).
   Пятая примечательная черта вопросов местного значения состоит в том, что они определяются применительно к конкретным типам муниципальных образований. Федеральный закон № 154-ФЗ устанавливал единый для муниципальных образований всех типов перечень вопросов местного значения. Исключением являлись муниципальные образования, расположенные в границах другого муниципального образования – их компетенция разграничивалась законом субъекта Федерации, а в крупных городах, имеющих внутригородские муниципальные образования, – уставом города.
   Федеральный закон № 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения отдельно для муниципальных образований городских и сельских поселений, для муниципальных районов и для городских округов. Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законами городов федерального значения с учетом соответствующих положений Федерального закона и исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
   Такой подход к определению вопросов местного значения позволяет лучше учесть особенности содержания деятельности муниципалитетов различных типов, специфические условия их деятельности.
   Можно предположить, что процесс «специализации» муниципалитетов будет продолжен. И не только в связи с перераспределением вопросов местного значения из-за изменения условий функционирования муниципалитетов. Возможно выделение новых и обособление ныне существующих муниципальных образований на основе более полного учета их особенностей. Например, не исключено учреждение сельских поселений как самостоятельного вида муниципальных образований. Условия жизни в селах и деревнях (особенно в небольших) существенно разнятся от условий жизни в городах. У этих поселений свои нужды и потребности. И удовлетворению их может помочь установление отдельного правового статуса сельских муниципалитетов. Главное направление изменений должно состоять в исключении из круга вопросов, которые должны сейчас решать сельские власти, ряда дел вроде снабжения малоимущих граждан жилыми помещениями, создания условий для массового отдыха и др.
   Возможно, что перечень вопросов местного значения будет уточнен применительно к количеству населения муниципальных образований. Очевидно, что в сельском поселении, насчитывающем 100 или 200 жителей, не только объем решаемых вопросов, но и их состав иной по сравнению с теми делами, которые, скажем, решаются в поселениях с 5—10 тысячами жителей.
   Определяя вопросы местного значения, Федеральный закон № 131-ФЗ существенно уточнил функциональную характеристику местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом № 154-ФЗ. Некоторые вопросы местного значения перестали быть таковыми, поскольку целиком вошли в состав предметов ведения органов государственной власти субъектов Федерации (например, обеспечение социальной поддержки населения). Другие разделились по частям. И теперь одни их элементы входят в перечень вопросов местного значения, а другие – в состав полномочий региональных органов государственной власти. Например, организация профессионального образования стала задачей органов субъектов Федерации (несколько позднее Законом № 199-ФЗ право создавать муниципальные высшие учебные заведения было предоставлено органам местного самоуправления городских округов); что касается организации общего образования, то у муниципалитетов осталось содержание школьных зданий плюс оплата коммунальных расходов; сохранилась и организация бесплатного дошкольного образования.
   Тенденция к централизации ряда вопросов местного значения в пользу государственной власти обозначена в Законе № 131-Ф3 достаточно отчетливо. Смысл ее в том, чтобы гарантировать решение некоторых дел путем привлечения относительно стабильных финансовых ресурсов субъектов Федерации. Если бы все осталось по-прежнему, то продолжилась бы практика, когда, свободно распоряжаясь дотациями, муниципалитеты с их перманентным бюджетным дефицитом расходовали бы дотации на другие цели, считая эти цели приоритетными. Теперь, когда данные вопросы обеспечиваются бюджетными обязательствами региональных органов, надежд на их успешное решение больше.
   Закрепленное в Федеральном законе разграничение вопросов местного значения не вечно. Компетенция – самая подвижная часть правового статуса местного самоуправления. С изменением условий будет происходить движение вопросов местного значения и полномочий муниципалитетов как сверху вниз, так и снизу вверх. Естественно, каждая такая перемена должна быть обоснованной.
   В муниципальной теории и на практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах. Но это не значит, что их содержание абсолютно неизменно. А.И. Елистратов писал, что «собственных» дел, которые «по природе своей составляли бы естественную компетенцию самоуправляющихся общественных групп, в действительности совсем не существует. У отдельных отраслей государственного управления нет таких естественных свойств, которые делали бы их безусловно то предметами самоуправления, то задачами правительственной деятельности: в осуществлении каждой из задач государственного управления в современных государствах обыкновенно участвуют и коронная администрация, и органы самоуправления. Распределение предметов ведомства между самоуправлением и коронной администрацией определяется не существом дела, а изменчивыми соображениями политической нецелесообразности. Один и тот же предмет в одном государстве в данное время может быть отнесен к самоуправлению, в другом или в другое время – к компетенции правительственных учреждений» [95 - Елистратов А.И. Указ. соч. С. 29.].
   При всем том в современном цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением дел «по вертикали», не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало общие демократические принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них – принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, подписанной и Российской Федерацией.
   Изначально принцип субсидиарности был направлен на отграничение частной, личной сферы от сферы общественной, политической. В наше время он понимается прежде всего как принцип распределения сферы деятельности между различными уровнями публичной власти. В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: «Государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии». Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на этом и ни на каком другом уровне.
   В докладе Координационного комитета по местным и региональным органам власти Совета Европы, подготовленном в 1994 г., утверждалось, что существуют полномочия, которые объективно могут лучше реализовываться на местном, чем на центральном уровне, так как они предполагают знание положения дел из первых рук. Это, в особенности, полномочия, относящиеся к условиям жизни, – дороги, жилье, культура, социальная помощь, молодежная политика, развитие и городское планирование. Но, утверждая так, авторы доклада не абсолютизируют данные полномочия. С их точки зрения, они «могут быть сокращены перед лицом других императивов, поскольку принцип субсидиарности не может рассматриваться в изоляции, хотя и не до той степени, когда он не регламентирует значительную часть государственных дел» [96 - Определение и пределы принципа субсидиарности: Доклад Координационного комитета по местным и региональным органам власти. Издание Совета Европы. 1994. С. 15.].
   Если исходить из такого понимания субсидиарности и к тому же принимать во внимание идеологию эффективности самоуправленческой деятельности как деятельности, нацеленной не на получение возможно большей прибыли, а на оказание нерыночных услуг, то можно предположить, что обновление состава вопросов местного значения, их перераспределение между различными уровнями власти, сделанное Федеральным законом № 131-ФЗ, не противоречит указанному принципу Однако окончательный вывод относительно обоснованности перемен в составе вопросов местного значения можно будет сделать на основе опыта применения Закона.
   Поскольку перечень вопросов местного значения новым Федеральным законом определен применительно к разным типам муниципальных образований, в целом этот перечень стал более точен и конкретен, чем в Законе № 154-ФЗ. Вместе с тем, обозначая сферу деятельности органов местного самоуправления, Закон не связывает муниципалитеты строгими правилами применения полномочий, а предоставляет им свободу выбора приемов, подходов, способов решения порученных дел. Некоторые формулировки нового Закона подчеркнуто «эластичны» по сравнению с прежними. Например, если прежний Закон относил к числу вопросов местного значения благоустройство и озеленение территории муниципального образования, то новый Закон говорит об организации благоустройства и озеленения. Если раньше речь шла об обеспечении населения услугами связи, то теперь – о создании условий для обеспечения жителей поселений и городских округов услугами связи. В такого рода формулировках содержится расчет законодателя на расширение экономических методов решения вопросов местного значения. Речь идет не о безграничном развитии муниципального предпринимательства. Органы местного самоуправления вправе заниматься хозяйственной деятельностью исключительно в целях решения вопросов местного значения, т. е. в рамках непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующих муниципальных образований.
   При реализации Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления должны исходить из того, что решение вопросов местного значения, требующее организации хозяйственной деятельности, может осуществляться не только и не столько путем создания собственных хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций). Небольшие поселенческие муниципальные образования не обладают для этого ни достаточным опытом, ни нужными ресурсами. Для них важны такие способы экономического решения вопросов местного значения, как заключение договоров на оказание услуг с частными хозяйствующими субъектами (там, где они имеются; в случае их отсутствия – принятие мер к их привлечению для работы на территории поселения), заключение аналогичных договоров с муниципальными хозяйствующими субъектами других поселений и районов, с государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги, организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ и др. Подробнее речь об этом пойдет ниже.
   Конкретное содержание вопросов местного значения довольно разнообразно. Они затрагивают экономическую основу деятельности муниципалитетов, их содержание связано с оказанием различных услуг населению, обеспечением мер безопасности в границах муниципальных образований, содействием развитию сельскохозяйственного производства, созданием условий для развития малого предпринимательства и др.
   К вопросам местного значения городских и сельских поселений Федеральный закон № 131-ФЗ относит следующее:
   формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
   установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
   владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
   организация в границах поселения электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
   содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
   обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
   создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
   участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также о минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
   участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
   обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
   создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
   организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
   создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры:
   сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
   создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;
   обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
   создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; формирование архивных фондов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
   утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
   организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
   организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
   создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
   организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
   осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
   создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
   содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства;
   организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
   осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;
   осуществление муниципального лесного контроля и надзора. Нельзя не видеть, что круг вопросов, решаемых на поселенческом уровне, весьма широк. Имея в виду, что поселения могут быть крупными (с числом жителей до нескольких десятков тысяч) и мелкими (с числом жителей в несколько сот человек), можно сделать вывод о неодинаковых условиях этих муниципалитетов в решении установленного законом перечня вопросов местного значения. Особенно в затруднительном положении оказались сельские поселения, вновь созданные, в связи с претворением в жизнь предписаний Федерального закона № 131 – ФЗ о территориальном устройстве местного самоуправления. В ряде регионов у многих сельских поселений отсутствовала налогооблагаемая база для формирования своих бюджетов, не было и кадров, обладавших опытом работы руководителями муниципальных органов. Некоторые субъекты Федерации оказались неготовыми к преодолению трудностей. Все это привело к решению о продлении сроков переходного периода для вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ в полном его объеме с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г.
   Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ субъектам Федерации предоставлено право своими законами определять порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ поселений. Эти законы приняты до 1 января 2006 г. 1 января 2006 г. до окончания переходного периода указанные законы субъектов Федерации принимаются не позднее чем за 3 месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года. Указанными законами субъектов Федерации в переходный период может быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов.
   В связи с изданием законов субъектов Федерации, в разной степени ограничившими поселения в решении вопросов местного значения, сложились три группы поселений, отличающихся объемом решаемых ими вопросов местного значения. Первая группа поселений решает все вопросы местного значения, которые обозначены Федеральным законом № 131-Ф3. К концу 2006 г. вопросы местного значения в полном объеме решали поселения в 13 субъектах Федерации. Вторая группа решает лишь небольшую часть вопросов или не решает их вовсе, поскольку эти вопросы переданы на решение муниципальным районам. Третья группа поселений решает вопросы местного значения в разных объемах в зависимости от того, в каком субъекте Федерации они находятся.
   Меньше всего субъекты Федерации доверяют поселениям решение вопросов, связанных с распоряжением ресурсами: установление местных налогов и сборов, формирование и исполнение бюджета, владение и распоряжение муниципальной собственностью, утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений.
   Неодинаковые пропорции характерны и для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, которые в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ заключили между собой соглашения о передаче части полномочий поселений муниципальным районам с передачей соответствующих субвенций (ч. 4 ст. 15).
   В некоторых регионах бюджет вновь образованных поселений не принимается, и они живут по смете расходов. В других субъектах Федерации законы предписывают бюджеты поселений разрабатывать и исполнять районной администрации, а принимать (утверждать) все же представительным органам поселений.
   Вопросы, решение которых субъекты Федерации передают поселениям, разнообразны. При этом учитывается наличие кадровых и материальных ресурсов. Чаще всего субъекты Федерации передают поселениям на решение следующие вопросы: благоустройство и озеленение территорий, вывоз и утилизация бытовых отходов и мусора, организация освещения улиц и установка указателей, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, благоустройство мест массового отдыха и организация массового отдыха, создание условий для развития бытовых услуг, торговли, связи и общественного питания, обеспечение противопожарной безопасности, содействие в установлении опеки и попечительства, формирование архивных фондов, предупреждение чрезвычайных ситуаций. Большинство субъектов Федерации ограничили поселения в вопросах, касающихся предоставления жизнеобеспечивающих и ресурсоемких услуг (коммунальное обслуживание, дороги, транспорт, услуги учреждений культуры, в том числе библиотечное обслуживание) [97 - Исследование проведено Институтом экономики города.].
   До 1 января 2009 г. все эти вопросы должны решаться муниципальными образованиями городских и сельских поселений. Субъекты Федерации своими законами призваны либо постепенно, либо сразу – к концу переходного периода обеспечить передачу поселениям муниципальными районами всего перечня вопросов местного значения, закрепленных за поселениями Федеральным законом № 131-ФЗ.
   Что касается вопросов местного значения, решаемых согласно указанному Закону муниципальными районами, то к их числу относятся: формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
   установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
   владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
   организация в границах муниципального района электро– и газоснабжения поселений;
   содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
   создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
   участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
   участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
   организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
   организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
   организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
   организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
   организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
   утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;
   выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе»;
   формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;
   содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;
   создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
   организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;
   создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
   создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;
   выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
   организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
   создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
   организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях;
   осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
   создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
   обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;
   организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью;
   осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд.
   Некоторые вопросы местного значения муниципального района формулируются почти также, как вопросы местного значения поселения. Однако это не следует относить только к недостаткам юридической техники или неумению разграничить дела двух муниципальных уровней. Следует иметь в виду, что, хотя содержание вопросов схоже, на практике местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера и на районном уровне должны вершиться дела, схожие с содержательной стороны для района и поселения, касающиеся не одного, а нескольких поселений.
   К вопросам местного значения городских округов согласно абз. 6 ч. 1 ст. 2 и ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ относятся вопросы, решаемые поселением и муниципальным районом, а именно:
   формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;
   установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
   владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
   организация в границах городского округа электро-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
   содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, постов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
   обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
   создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
   участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
   участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
   организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
   обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
   организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
   организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
   организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
   создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
   организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;
   создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
   создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
   сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
   обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
   создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; формирование и содержание муниципального архива; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
   организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
   утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;
   выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе»;
   организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
   организация и осуществление мероприятии по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
   создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
   создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа;
   организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа;
   осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
   создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого предпринимательства;
   организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе;
   осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов.

3. Полномочия по решению вопросов местного значения

   Если в ст. 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ речь идет о вопросах местного значения, то ст. 17 трактует о полномочиях органов местного самоуправления по решению этих вопросов. Это позволяет сделать вывод: законодатель разграничивает правовые категории вопросов местного значения и полномочий, что свидетельствует о его стремлении уточнить понятийный аппарат для эффективного решения сложных задач, связанных с определением места и роли муниципальной власти. (В Федеральном законе № 154-ФЗ такого разграничения не было.)
   Определяя вопросы местного значения как правовую категорию, относящуюся к компетенции муниципальных образований, Федеральный закон № 131-ФЗ применяет понятие полномочий к органам местного самоуправления. Смысл такого подхода объясняется тем, что именно органы местного самоуправления выполняют, как отмечалось выше, основной объем самоуправленческой деятельности, содержание которой наиболее полно отражается в полномочиях, т. е. конкретных правах и обязанностях этих органов.
   Вопросы местного значения, закрепленные в ст. 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ и задающие общие координаты деятельности муниципалитетов, должны решаться в обязательном порядке. Для органов местного самоуправления не может быть выбора – решать или не решать эти вопросы, брать их «к производству» или не брать. «И хозяйственная, и общественная деятельность самоуправляющихся общественных групп, – писал А.И. Елистратов, – носит характер общественной миссии. Она соединена с определенными, основанными на праве, обязанностями для членов данной группы и для ее учреждений… Предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач в порядке самоуправления, закон тем самым признает за этими задачами значение необходимых…» [98 - Елистратов А.И. Указ. соч. С. 29.]
   Это позволяет рассматривать права местного сообщества и его учреждений одновременно и как их обязанности. Причем для большинства случаев. Однако права и обязанности могут не совпадать, а выступать самостоятельными элементами полномочий. Это прежде всего относится к тем вопросам, решение которых сам Закон относит на усмотрение органов местного самоуправления. В первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ они выглядели не так, как в ныне действующей редакции Закона, о чем подробнее речь пойдет в этой главе ниже.
   Полномочия – отнюдь не одноплановая юридическая категория. Федеральный закон № 131-ФЗ, как и другие федеральные законы, использует ее хотя и в близких, но неодинаковых смыслах. В статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ речь идет о полномочиях органов местного самоуправления как о властных и организационно-властных и информационных способах (средствах) решения вопросов местного значения. Этот смысл выражен в первой фразе данной статьи, где говорится, что органы местного самоуправления обладают перечисленными полномочиями «в целях решения вопросов местного значения». Здесь устанавливаются главные полномочия, к числу которых отнесены:
   1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
   2) установление официальных символов муниципального образования;
   3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
   4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
   4.1) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения), тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
   5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
   6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
   7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обслуживания проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
   8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
   9) иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
   Но в одном Федеральном законе, посвященном общим принципам организации местного самоуправления, невозможно определить все полномочия муниципалитетов, поэтому в данном акте закрепляются только основные из них. Они применимы для решения если не всех, то большинства вопросов местного значения. Другие полномочия, раскрывающие содержание вопросов местного значения и представляющие собой конкретные права и обязанности муниципалитетов, содержатся в законах (главным образом федеральных), регулирующих многочисленные сферы общественных отношений, в которых участвуют и органы местного самоуправления, а также в уставах муниципальных образований. Если в законах полномочия органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований зачастую определяются «в целом», т. е. без различения статуса этих органов, то уставы призваны устанавливать полномочия применительно к конкретным муниципальным структурам (представительным органам и администрации), а также определять порядок осуществления полномочий (хотя в ряде случаев этот порядок устанавливается самими законами).
   Перечень полномочий муниципалитетов по решению вопросов местного значения, содержащийся в ст. 17 Федерального закона № 131-Ф3, открыт. Но он сосуществует с закрытым перечнем самих вопросов местного значения. Смысл такой правовой конструкции в том, что полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые другими законами, должны укладываться в рамки вопросов местного значения, закрепляемых в Федеральном законе № 131 – ФЗ. Если устанавливаемые законами полномочия выходят за эти рамки, они являются по определению, содержащемуся в ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 131-Ф3, государственными полномочиями. Главное отличие режима полномочий, заключенных в содержании вопросов местного значения, от режима государственных полномочий состоит, как уже отмечалось, в том, что первые финансируются из местных, а вторые – из государственных бюджетов. Отдельные же государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, обеспечиваются за счет перечисляемых этим органам субвенций.
   В этом заключалась изначальная концептуальная идея Федерального закона № 131 – Ф 3, осуществление которой должно отграничить полномочия органов местного самоуправления от полномочий органов государственной власти разных уровней, внеся тем самым ясность в вопрос о том, кто за что отвечает в общей сфере социального управления. В соответствии с этим замыслом и стремясь реализовать заложенную в Федеральном законе № 131-ФЗ правовую конструкцию, законодатель принял в августе 2004 г. масштабный Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который внес изменения в более 150 отраслевых и иных федеральных законов.
   Реализуя концепцию Федерального закона № 131 – ФЗ, документ, во-первых, сократил полномочия муниципалитетов, установленные «отраслевыми» и другими федеральными законами за последние 13 лет и выходящие за рамки перечня вопросов местного значения, установленного Федеральным законом № 131-ФЗ; во-вторых, уточнил описание полномочий, раскрывающих содержание вопросов местного значения; в-третьих, разграничил эти полномочия между типами (уровнями) местного самоуправления в соответствии с распределением между ними вопросов местного значения; в-четвертых, дал определение некоторых полномочий в более обобщенной форме или отнес их подробное регулирование к нормативным муниципальным правовым актам.
   Весьма существенные передвижки коснулись вопросов социальной поддержки и содействия занятости населения, которые теперь данным Законом исключены из числа вопросов местного значения. Например, в Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» внесены изменения, относящие полномочия по содействию занятости населения к полномочиям федеральных органов государственной власти. Исключена норма, согласно которой решениями органов местного самоуправления могут предусматриваться иные не противоречащие закону условия и порядок выплаты гражданам пособий по безработице. Отменено правило, в соответствии с которым органы местного самоуправления могли приостанавливать на срок до 6 месяцев решение о массовом высвобождении (увольнении) работников при возникновении затруднений в их дальнейшем трудоустройстве. Исключено также правило о координации работы территориальных служб занятости с работой муниципалитетов и т. д. (ст. 2).
   В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», с органов местного самоуправления снята ответственность за обеспечение прав граждан указанных категорий в сфере социального обслуживания. Вообще упразднен муниципальный сектор социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, существование которого предусматривалось прежней редакцией Закона. Исключена возможность существования муниципальных центров социального обслуживания, включающих местные органы управления социальным обслуживанием, и учреждений муниципального подчинения, предоставлявших социальные услуги – создававших цеха, производственные мастерские, подсобные хозяйства, надомные производства, магазины по торговле продовольственными и промышленными товарами первой необходимости по льготным ценам и т. д. В качестве основного источника финансирования социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов определены бюджеты субъектов Российской Федерации (ст. 55).
   Изменения, внесенные в Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», отнесли предусмотренные данным актом меры социальной защиты инвалидов к расходным обязательствам Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим из системы органов, обеспечивающих профессиональную и социальную реабилитацию инвалидов, исключены муниципальные органы, а само понятие системы органов заменено федеральным перечнем реабилитационных мероприятий. Отменено полномочие органов местного самоуправления определять порядок и основания социально-бытового обслуживания инвалидов. Одновременно исключен ряд мер социальной поддержки инвалидов, теперь они заменяются ежемесячными денежными выплатами (ст. 63).
   Из Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» исключены нормы, предусматривающие отнесение к системе социальных служб муниципальных предприятий и учреждений социального обслуживания, находящихся в ведении органов местного самоуправления, а также правило, в соответствии с которым управление муниципальной системой социальных служб осуществляется органами местного самоуправления (ст. 65).
   Из Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка» исключена статья, предполагающая создание для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, социальных служб, которые по поручению органов местного самоуправления и других органов должны разрабатывать индивидуальные программы реабилитации детей; признана неприемлемой норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по разработке и реализации местных целевых программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства и т. д. (ст. 105).
   По своему содержанию Федеральный закон № 122-ФЗ является актом, который реформирует всю социальную сферу, ее принципы, организационные формы, объемы социального обеспечения и социальной поддержки населения, его социальная составляющая явно выходит на первый план. Причем основной объем социальных полномочий передан на региональный уровень. Но, как показала практика, столь решительный маневр не во всем оказался удачным, поэтому путем поправок в федеральные законы, в том числе в Федеральный закон № 131-ФЗ, некоторые намеченные Федеральным законом № 122-ФЗ меры были отменены. Органам местного самоуправления предоставлено право принимать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан (подробнее об этом ниже).
   При всем том очевидна комплексная компетенционная направленность Федерального закона № 122-ФЗ, хотя она и не всегда служит камертоном в общем звучании документа.
   В Федеральном законе от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» главное изменение состоит в отказе от правила, по которому недопустимо сокращение числа студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета, и нормы, в соответствии с которой на цели высшего профессионального образования не может быть выделено менее чем 3 % расходов федерального бюджета, идущих на финансирование обучения в государственных вузах не менее чем 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации. Вместе с тем в этот Закон внесены изменения, исключающие возможность муниципалитетов иметь высшие учебные заведения, поскольку профессиональное образование не входит в состав вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления (позднее, как уже отмечалось, для городских округов сделано исключение).
   Поправками в федеральные законы упразднены многие полномочия муниципалитетов, возложенные на них, как правило, без всякого финансового обеспечения, которыми они фактически не занимались и которые ни прежде, ни теперь не входили и не входят в состав вопросов местного значения. Из Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» исключена статья, по которой органы местного самоуправления и региональные органы (без разграничения полномочий органов разного типа) должны были обеспечивать учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны; организовывать работу по военно-патриотическому воспитанию граждан; обеспечивать потребности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в материальных средствах, энергетических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке, установленном законодательством в области обороны; обеспечивать исполнение законодательства о социальных гарантиях, установленных для граждан Российской Федерации в связи с военной службой, их участием в военных действиях, а также для членов их семей; координировать и согласовывать свою деятельность в области обороны с органами военного управления и др. (ст. 75).
   Поскольку в перечень вопросов местного значения не входит обеспечение плодородия земель, из Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» убраны нормы, в соответствии с которыми финансирование соответствующей деятельности обеспечивалось за счет бюджетов разных уровней, в том числе за счет местных бюджетов. Исключена также статья, по которой регулирование деятельности по обеспечению плодородия земель осуществлялось нормативными актами органов местного самоуправления (ст. 103).
   В федеральные законы внесены и другие изменения, смысл которых в исключении из состава муниципальных полномочий тех, которые не подпадают под вопросы местного значения, закрепленные Федеральным законом № 131-ФЗ. Вместе с тем Федеральным законом № 122-ФЗ во многих случаях подтверждены в прежних формулировках или конкретизированы полномочия органов местного самоуправления, раскрывающие содержание вопросов местного значения.
   Например, формула Федерального закона № 131-ФЗ об организации в муниципальных районах и городских округах предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования получила выражение в праве и обязанности органов указанных муниципальных образований создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные образовательные учреждения; обеспечивать содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений; обустраивать прилегающие территории; вести учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях; устанавливать порядок утверждения устава муниципального образовательного учреждения и утверждать его; создавать муниципальные органы управления образованием и др. (ст. 16).
   Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных на территории поселений и городских округов, определены в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» как одна из приоритетных задач органов местного самоуправления. Если использовать терминологию Федерального закона № 131 – ФЗ, для решения этого «вопроса местного значения» муниципалитеты наделены уточненными «отраслевым» законом полномочиями, которых у них не было раньше.
   После Федерального закона № 122-ФЗ были приняты другие федеральные законы, которые изменяли и дополняли полномочия органов местного самоуправления в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленных в Федеральном законе № 131-ФЗ. В их ряду выделяются Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием и разграничением полномочий» и Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий», которые внесли изменения в десятки других законов и кодексов, в том числе Жилищный, Градостроительный, Об административных правонарушениях, в упомянутый Федеральный закон № 122-ФЗ и в Федеральный закон № 131-Ф3.
   И Закон № 122-ФЗ, и Закон № 199-ФЗ, и Закон № 258-ФЗ в основном придерживались правовой конструкции, о которой речь шла выше, предполагающей определенное соотношение вопросов местного значения и полномочий по их решению. Но только в основном. Указанные законы нередко используют понятия вопросов местного значения и полномочий в одинаковом значении.
   Например, в ст. 20 Федерального закона № 122-ФЗ воспроизведены все вопросы местного значения в области культуры, закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ. Они названы полномочиями органов местного самоуправления в данной области с указанием на то, что их распределение между городским округом, муниципальным районом и поселением определяется Федеральным законом № 131-ФЗ, хотя логика требовала сделать наоборот.
   Статьей 3 Федерального закона № 199-ФЗ изменено содержание ст. 40 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в которой определены новые полномочия органов местного самоуправления разных типов в области культуры. Так, к полномочиям органов местного самоуправления поселений отнесены организация библиотечного обслуживания поселения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения; содержание музеев; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении. Таким образом в качестве полномочий органов местного самоуправления определено то, что законодатель без всякого изменения поместил затем в перечне вопросов местного значения в порядке их дополнения.
   Таким образом, то, чем должны заниматься органы местного самоуправления в области культуры, теперь одновременно определяется разными правовыми категориями. Это позволяет считать, что употребление законодателем понятия компетенции как состоящего из вопросов местного значения и полномочий по их решению скорее является тенденцией в применении некоторых правовых способов определения содержательной характеристики местного самоуправления, нежели жесткой правовой конструкцией.
   Тем не менее эта тенденция перспективна и плодотворна, поскольку позволяет структурировать функциональную направленность местного самоуправления, систематизировать содержание деятельности его органов и тем самым лучше выявить их роль в реализации общественных отношений.
   Процесс разграничения полномочий органов публичной власти, надо полагать, будет продолжаться довольно долго. И это связано не только с изменением политических, экономических и социальных условий, трансформация которых постоянна и естественна. Разграничение полномочий определяется в немалой степени необходимостью исчерпывающего определения полномочий органов местного самоуправления по установленным в данный момент вопросам местного значения, избавления от неоднозначных расплывчатых формулировок, отсылок к законам, которых нет.
   Представление о современном состоянии полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения можно получить, проанализировав содержание отраслевых законов, главным образом федеральных, во многих из которых через определение полномочий муниципалитетов определяется их роль в развитии данной отрасли, прямо или опосредованно связанной с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований. При этом следует иметь в виду, что классификация полномочий органов местного самоуправления не исчерпывается распределением их по отраслям и сферам деятельности муниципалитетов, связанным с решением комплекса вопросов местного значения.
   Первичная группировка полномочий органов местного самоуправления включает в себя:
   1) полномочия по решению вопросов местного значения;
   2) полномочия по решению вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других типов муниципальных образований по отношению к данному типу, органов государственной власти и не исключенных из компетенции данного типа муниципальных образований федеральными законами и законами субъектов Федерации;
   3) переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия;
   4) государственные полномочия, хотя и не переданные органам местного самоуправления, но в осуществлении которых муниципалитеты вправе участвовать, если такое участие предусмотрено федеральными законами.
   Удельный вес этих категорий полномочий в общем объеме деятельности органов местного самоуправления разный. В концептуальном замысле наиболее значителен объем полномочий, связанных с решением вопросов местного значения. Однако этот замысел может быть поколеблен, если в силу субъективных обстоятельств, отсутствия контроля со стороны государственных органов за первостепенным осуществлением полномочий муниципалитетов, связанных с решением вопросов местного значения, а тем более из-за административного давления «сверху» на муниципальные органы, искажения позиции самих органов местного самоуправления, переданные или не переданные им, но возможные для реализации ими государственные полномочия станут превалировать.
   Сохранить свою природу, свое социальное назначение органы местного самоуправления смогут только в том случае, если на первом плане в их деятельности будет постоянно находиться решение именно вопросов местного значения при соблюдении режима их решения. Ориентиры для этого дает федеральное законодательство, определяющее компетенцию органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах экономического, культурного и социального развития.

3.1. Полномочия в области планово-финансовой деятельности

   Выше уже отмечалось, что органы местного самоуправления наделены Федеральным законом № 131-ФЗ рядом «общих» полномочий, осуществление которых нацелено на решение не какого-либо одного, а всех или ряда вопросов местного значения, относящихся к компетенции муниципалитетов разных уровней.
   Таково принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Федеральный закон № 154-ФЗ вообще избегал использования понятия планирования, стремясь, надо полагать, отмежеваться от практики социалистического планирования как функции органов власти всех уровней советского периода. Но ведь планирование – условие нормально организованной деятельности любого управляющего органа. Различные виды планирования используются в практике органов местного самоуправления всех цивилизованных стран. Понятно, почему новый Федеральный закон говорит о планах и программах комплексного социально-экономического развития. Муниципалитеты, кроме того, могут принимать (и принимают) планы и по отдельным вопросам развития муниципальных образований, например по благоустройству, развитию массовой физической культуры и спорта и др. Они могут разрабатывать и утверждать целевые программы, скажем, по дорожному или жилищному муниципальному строительству и т. д.
   Понятие планов комплексного социально-экономического развития требует разъяснения. Ограничивается ли комплексное развитие муниципальных образований сугубо муниципальными нуждами или оно затрагивает социально-экономические вопросы, решение которых связано, в частности, с деятельностью предприятий и организаций, относящихся не к муниципальной, а другим формам собственности? В прежнем Законе говорилось о том, что органы местного самоуправления координируют «в соответствии с законом» участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ст. 32). Речь шла о предприятиях, учреждениях и организациях без определения формы их собственности. Закон о такой координации принят не был, без него формула о координации оказалась слишком расплывчатой, чтобы ее можно было использовать на практике. Но сама идея о возможности влияния муниципалитета на то, что происходит в муниципальном образовании в целом, имеет смысл. На территории муниципального образования нет другого органа, кроме органа местного самоуправления, который был бы непосредственно заинтересован в гармоничном развитии его территории. Нельзя без ущерба для интересов населения вырывать муниципальную деятельность из контекста всей социально-экономической жизни поселения, района, городского округа. Только способы согласования усилий субъектов различных форм собственности должны быть предельно прояснены и формализованы. Это касается понятий и «координация», и «планирование комплексного социально-экономического развития».
   Конечно, план комплексного развития не может быть объемным документом советского типа, в котором бы рассматривались, увязывались, строго расписывались по исполнителям все количественные параметры развития территории. На практике сейчас внедряются так называемые стратегические планы развития муниципальных образований, основанные на сбалансированности интересов и установлении отношений партнерства муниципальной власти, предпринимательских структур и местного сообщества. Они предполагают определение главных целей, ориентиров, направлений развития территорий, обеспечивающих ее конкурентоспособность как целостной единицы, а также конкурентоспособность отдельных отраслей экономики и социальной сферы муниципального образования. Эта практика связана с реализацией общегосударственных задач роста объемов производства, бюджетных доходов, эффективного использования имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов.
   Планы социально-экономического развития муниципальных образований не могут быть оторваны от региональных планов социально-экономического развития. Только их гармоничное сочетание может послужить разработке и реализации приоритетных направлений роста как регионов, так и муниципальных образований, сбалансированного ресурсного обеспечения решения задач демографического, социального, социально-этнического, экономического и инфраструктурного характера. Чрезвычайно велико в этом отношении значение комплексного планирования для выравнивания существующих ныне весьма существенных различий между регионами и соответственно между муниципальными образованиями по важнейшим показателям в объемах промышленного производства и доходах на душу населения.
   К сожалению, до настоящего времени нет федеральных законов, которые бы регулировали деятельность органов местного самоуправления в области планирования. Старые советские законы прекратили свое действие, а новые не созданы. Это в немалой степени тормозит организацию практики муниципального планирования, которая может быть значительно форсирована, если будет принят соответствующий законодательный акт.
   Бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления в этом отношении повезло в значительно бо́льшей степени. Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и другие федеральные и региональные законодательные акты достаточно подробно регулируют деятельность, с которой связано обеспечение финансовыми ресурсами всех функций органов местного самоуправления.
   В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, составляющие часть доходов местных бюджетов.
   Федеральный закон № 131 – ФЗ определяет задачи органов местного самоуправления, связанные с обеспечением сбалансированности местных бюджетов, соблюдением установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципального образования.
   Закон определяет состав доходов местных бюджетов, принципы и процедуру выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований, формы расходования бюджетных средств, различные стороны порядка финансирования деятельности органов местного самоуправления.
   Подробно о полномочиях муниципальных органов в бюджетно-финансовой сфере, а также в области управления муниципальной собственностью речь пойдет ниже – в главе об экономической основе местного самоуправления.

3.2. Полномочия по поддержке хозяйственной и предпринимательской деятельности

   В перечне вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, нет вопроса о поддержке хозяйственной и предпринимательской деятельности. Здесь есть вопрос о содействии в развитии сельскохозяйственного производства и поддержке малого предпринимательства. Вместе с тем важно учитывать, что в отраслевом законодательстве участие органов местного самоуправления в поддержке малого предпринимательства рассматривается в широком плане. Кроме того, следует иметь в виду, что в этом законодательстве пока нет актов, конкретно раскрывающих полномочия органов местного самоуправления в содействии развитию сельскохозяйственного производства.
   В Федеральном законе от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства» (в ред. от 2 февраля 2006 г.) речь идет не только о собственно государственном содействии малому предпринимательству но и о системе органов, включенных в решение этой задачи, в том числе органов местного самоуправления.
   Из статей этого Закона трудно выделить роль собственно органов местного самоуправления в решении данной весьма важной для развития российской экономики задачи, поскольку полномочия государственных и муниципальных органов определяются «в общем и целом».
   В соответствии со ст. 7 Закона государственная поддержка малого предпринимательства осуществляется в соответствии с Федеральной программой государственной поддержки малого предпринимательства, региональными (межрегиональными), отраслевыми (межотраслевыми) и муниципальными программами развития и поддержки малого предпринимательства, разрабатываемыми соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
   Государственные и муниципальные программы поддержки малого предпринимательства включают в себя следующие основные положения:
   меры по формированию инфраструктуры развития и поддержки малого предпринимательства на федеральном, региональном и местном уровнях;
   перспективные направления развития малого предпринимательства и приоритетные виды деятельности субъектов малого предпринимательства;
   меры, принимаемые для реализации основных направлений и развития форм поддержки малого предпринимательства;
   меры по вовлечению в предпринимательскую деятельность социально не защищенных слоев населения, в том числе инвалидов, женщин, молодежи, уволенных в запас (отставку) военнослужащих, безработных, беженцев и вынужденных переселенцев, лиц, вернувшихся из мест заключения;
   предложения по установлению налоговых льгот и ежегодному выделению средств из соответствующих бюджетов на поддержку малого предпринимательства;
   меры по обеспечению передачи субъектам малого предпринимательства результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, а также инновационных программ;
   меры по обеспечению передачи субъектам малого предпринимательства не завершенных строительством и пустующих объектов, а равно нерентабельных и убыточных предприятий на льготных условиях;
   меры по обеспечению субъектам малого предпринимательства возможности для первоочередного выкупа арендуемых ими объектов недвижимости с учетом вложенных в указанные объекты средств.
   Финансовое обеспечение государственных и муниципальных программ поддержки малого предпринимательства осуществляется ежегодно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов.
   Предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, общественные объединения вправе самостоятельно разрабатывать и реализовывать программы поддержки малого предпринимательства, создавать фонды поддержки малого предпринимательства, а также вносить предложения в органы местного самоуправления о включении отдельных проектов и мероприятий в муниципальные программы поддержки малого предпринимательства.
   Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают и осуществляют меры по созданию соответствующей информационной инфраструктуры в целях получения субъектами малого предпринимательства экономической, правовой, статистической, производственно-технологической и иной информации, необходимой для их эффективного развития, и в целях обмена между ними указанной информацией.
   Наряду с федеральными и региональными органами исполнительной власти органы местного самоуправления разрабатывают и осуществляют комплекс мероприятий по содействию в обеспечении субъектов малого предпринимательства современным оборудованием и технологиями, в создании сети технопарков, лизинговых фирм, бизнес-инкубаторов, производственно-технологических центров и других объектов инфраструктуры, создаваемых в целях поддержки субъектов малого предпринимательства.
   Органы местного самоуправления осуществляют меры по размещению заказов на производство и поставки специализированного оборудования и иных видов продукции для субъектов малого предпринимательства, содействуют в создании и организации деятельности субъектов малого предпринимательства, специализированных оптовых рынков, ярмарок продукции субъектов малого предпринимательства, в том числе путем предоставления зданий, сооружений, оборудования, производственных и служебных помещений, иного имущества, находящихся в муниципальной собственности.
   Органы местного самоуправления обеспечивают развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для малого предпринимательства. Учреждения и организации, осуществляющие подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров для малого предпринимательства, пользуются льготами в порядке, установленном действующим законодательством.
   В целях совершенствования поддержки малого предпринимательства при органах местного самоуправления могут создаваться советы по развитию малого предпринимательства, функции и полномочия которых определяются органами местного самоуправления.
   Поскольку субъекты малого предпринимательства действуют на территории муниципального образования и могут (по крайней мере, временно) предоставлять однородные с предоставляемыми муниципальными предприятиями услуги населению, неизбежно возникновение конкуренции между ними. В этой ситуации органы местного самоуправления должны руководствоваться Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
   Органам местного самоуправления, как и федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается:
   введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
   необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;
   установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
   дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
   установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
   Не может происходить совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
   Запрещаются соглашения между органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ; экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
   При этом Закон «О защите конкуренции» предусматривает возможность предоставления муниципальной помощи хозяйствующему субъекту которая не может рассматриваться как акт, нарушающий правила конкуренции. Эта помощь оказывается тем хозяйствующим субъектам, деятельность которых крайне важна для общества и его членов, но не может удовлетворить в полной мере потребность в ней.
   В соответствии с полномочиями органов местного самоуправления муниципальная помощь может предоставляться в целях:
   1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
   2) проведения фундаментальных научных исследований;
   3) защиты окружающей среды;
   4) развития культуры и сохранения культурного наследия;
   5) производства сельскохозяйственной продукции;
   6) поддержки субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности;
   7) социального обслуживания населения;
   8) социальной поддержки безработных граждан и содействия занятости населения.
   Не является муниципальной помощью:
   1) предоставление преимущества отдельному лицу в результате определенных федеральными законами действий уполномоченного органа, на основании вступившего в законную силу решения суда, по результатам торгов или иным способом, определенным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
   2) закрепление муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
   3) передача, выделение, распределение муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий и проведения контртеррористических операций;
   4) предусмотренное законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год предоставление денежных средств (бюджетного кредита, субсидии, субвенции, бюджетных инвестиций) из местного бюджета на соответствующий год каждому лицу, которое обратилось с просьбой о предоставлении денежных средств и соответствует установленному в указанном законе или нормативном правовом акте требованию к виду деятельности получателя и месту ее осуществления получателем.
   Муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если муниципальная помощь предоставляется: в соответствии с нормативным правовым актом представительного акта местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год; за счет резервного фонда органа местного самоуправления.
   В рамках решения вопросов местного значения о создании условий для развития сельскохозяйственного производства и расширения рынка продовольственного сырья органы местного самоуправления выполняют ряд полномочий, связанных с оказанием помощи развитию садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в ред. от 30 июня 2006 г.) предусматривает, что обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан.
   Регистрация и учет заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, ведутся органами местного самоуправления отдельно. Очередность предоставления садовых, огородных или дачных земельных участков определяется на основании регистрации соответствующих заявлений.
   Граждане, имеющие в соответствии с законодательством Российской Федерации или законодательством субъектов Российской Федерации преимущественное право на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, включаются в отдельный список.
   Списки граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, и изменения в указанных списках утверждаются органом местного самоуправления и доводятся до сведения заинтересованных граждан.
   Орган местного самоуправления на основании утвержденного списка граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, определяет потребности в садовых, огородных или дачных земельных участках. Расчет производится исходя из установленных норм предоставления земельных участков с учетом необходимых земель общего пользования в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединениях.
   Размер садового, огородного или дачного земельного участка устанавливается органами местного самоуправления с учетом установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации для граждан отдельных категорий предельных норм предоставления земельных участков.
   Орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков.
   Орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки.
   На основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
   Органы местного самоуправления устанавливают нормативы организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в порядке, установленном градостроительным законодательством, с учетом их природных, социально-демографических, национальных и иных особенностей. Основой для этого служат базовые нормативы организации и застройки территории таких объединений, установленные федеральными органами исполнительной власти и необходимые для соблюдения природоохранного, земельного законодательства, законодательства о градостроительстве, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о пожарной безопасности.
   Органы местного самоуправления вправе:
   вводить в штат органов местного самоуправления специалистов по вопросам развития личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и огородничества;
   вести просветительскую и агитационную работу в целях популяризации ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства;
   возмещать в полном объеме осуществляемые за счет целевых взносов затраты на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений;
   устанавливать для садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений нормативы платы за электрическую энергию, воду, газ, телефон, определенные для сельских потребителей.
   Органы местного самоуправления также вправе: устанавливать льготы по местным налогам подрядным организациям, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим строительство объектов общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях; вводить льготы по оплате проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей на пригородном пассажирском транспорте до садовых, огородных или дачных земельных участков и обратно.
   Наряду с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления, организации вправе:
   участвовать в формировании фондов взаимного кредитования посредством предоставления средств в размере до 50 % общей суммы взносов;
   участвовать в создании фондов проката посредством предоставления средств в размере 50 % общей суммы взносов в фонд проката;
   предоставлять средства на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений до 50 % общей суммы сметных затрат;
   возмещать в полном объеме осуществляемые за счет целевых взносов затраты на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений;
   предоставлять средства на землеустройство и организацию территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных земельных участков от эрозии и загрязнения, соблюдение экологических и санитарных требований;
   продавать садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям оборудование и материалы при сносе, реконструкции и капитальном ремонте жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений;
   обеспечивать садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения продукцией производственно-технического назначения государственных и муниципальных организаций, отходами строительного и иного производства.
   Органы местного самоуправления и организации вправе принимать на баланс дороги, системы электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, связи и другие объекты садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.
   Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения участвуют в принятии органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов членов объединений. Такое участие осуществляется посредством делегирования представителей таких объединений или их ассоциации (союза) на заседании органов местного самоуправления, принимающих указанные решения.
   В случае необходимости принятия решения, касающегося прав и законных интересов членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан не менее чем за месяц известить председателя садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения о содержании предполагаемых вопросов, дате, времени и месте их рассмотрения, проекте решения.
   Если решение органа государственной власти или органа местного самоуправления затрагивает интересы одного или нескольких членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (прокладка в границах земельных участков членов такого объединения инженерных сетей, установка опор линий электропередачи и др.), необходимо согласие в письменной форме собственников (владельцев, пользователей) данных земельных участков.
   Содействие органов местного самоуправления садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям осуществляется посредством принятия соответствующих решений и заключения договоров на основании обращений в письменной форме садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений.
   Органы местного самоуправления обязаны содействовать садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в:
   осуществлении работ по строительству и ремонту дорог, линий электропередачи, систем водоснабжения и канализации, газоснабжения, связи или по подключению к действующим линиям электропередачи, системам водоснабжения и канализации; организации машинно-технических станций, фондов проката, магазинов посредством принятия решений о заключении договоров на выполнение соответствующих работ государственными и муниципальными предприятиями, об организации и о проведении конкурсов программ и инвестиционных проектов развития инфраструктур территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, об осуществлении совместных проектов развития инфраструктур территорий таких объединений, оплаты доли затрат на содержание инфраструктур в случае, если данные инфраструктуры предназначены для обслуживания населения соответствующих территорий или если объекты инженерной инфраструктуры таких объединений приняты в установленном порядке на баланс органов местного самоуправления и организаций;
   обеспечении проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей до садовых, огородных и дачных земельных участков и обратно посредством установления соответствующих графиков работы пригородного пассажирского транспорта, организации новых автобусных маршрутов, организации и оборудовании остановок, железнодорожных платформ, осуществлении контроля за работой пригородного пассажирского транспорта;
   обеспечении пожарной и санитарной безопасности, охраны окружающей природной среды, памятников и объектов природы, истории и культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации посредством создания комиссий по контролю за выполнением требований законодательства, в состав которых входят представители садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
   Должностные лица органов местного самоуправления, виновные в неисполнении либо ненадлежащем исполнении возложенных на них законодательством обязанностей в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества или дачного хозяйства, подвергаются в случаях, не влекущих за собой административной или уголовной ответственности, дисциплинарному взысканию в виде замечания, выговора, строгого выговора, увольнения в порядке, установленном Кодексом законов о труде Российской Федерации.
   Садоводы, огородники, дачники могут получить в собственность участки, которыми они владеют, будучи членами соответствующих некоммерческих объединений. Причем в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» в Федеральном законе «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих организациях» существенно трансформированы полномочия органов местного самоуправления, облегчившие процедуру приватизации земельных участков членов указанных организаций.
   Они передаются в собственность без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
   Земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно.
   Граждане, которым предоставлены садовые, огородные или дачные земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Принятие решений о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков в этом случае не требуется.
   В случае, если земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предоставлен данному некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу настоящего Федерального закона было создано (организовано) данное некоммерческое объединение, гражданин, являющийся членом данного некоммерческого объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. Предоставление в указанном случае такого земельного участка в собственность этого гражданина осуществляется органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя.
   Предоставление в собственность земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, осуществляется органом местного самоуправления, обладающим правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления, поданного лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения или уполномоченным общим собранием членов данного некоммерческого объединения (собранием уполномоченных) на подачу указанного заявления, в соответствии с решением общего собрания членов данного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных) о приобретении такого земельного участка в собственность данного некоммерческого объединения.
   Орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующего земельного участка, в двухнедельный срок с даты получения заявления и необходимых документов обязан принять решение о предоставлении в собственность такого земельного участка либо об отказе в его предоставлении. Основанием для отказа в предоставлении в собственность земельного участка является установленный федеральным законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность.
   Органы местного самоуправления поселений, городских округов в целях оформления в упрощенном порядке прав граждан на земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, а также на созданные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества на основании заявлений указанных граждан или их доверенностей могут оказывать им содействие в подготовке необходимых документов для проведения государственного кадастрового учета таких земельных участков, технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них. В этих целях органы местного самоуправления поселений, городских округов:
   1) осуществляют организацию приема ими заявлений или доверенностей граждан на совершение необходимых действий и подготовку необходимых документов для проведения в интересах этих граждан государственного кадастрового учета таких земельных участков, технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них;
   2) на основании заявлений граждан или их доверенностей в интересах таких граждан выступают заказчиками работ по проведению территориального землеустройства таких земельных участков и технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества;
   3) проводят разъяснительную работу с гражданами в части, касающейся порядка оформления документов, необходимых для проведения государственного кадастрового учета таких земельных участков, и выдают полученные от органа, осуществляющего деятельность по ведению государственного земельного кадастра, бланки заявок о проведении государственного кадастрового учета земельных участков, а также на основании заявлений граждан или их доверенностей подают в интересах таких граждан в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки о проведении государственного кадастрового учета таких земельных участков и другие необходимые для такого учета документы, заявления о предоставлении сведений государственного земельного кадастра о таких земельных участках;
   4) получают документы, свидетельствующие о проведенных государственном кадастровом учете таких земельных участков или техническом учете (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, и передают такие документы гражданам, в интересах которых осуществлялся данный учет;
   5) на основании доверенностей граждан представляют от их имени (в качестве уполномоченных лиц) заявления о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иные необходимые для осуществления такой государственной регистрации документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также получают свидетельства о государственной регистрации прав и (или) иные документы и передают их гражданам, в интересах которых осуществлялась такая государственная регистрация;
   6) принимают меры по заключению мировых соглашений и примирению сторон по земельным спорам.
   На указанные цели, в том числе на оплату работ по проведению территориального землеустройства земельных участков и технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, могут быть направлены средства местных бюджетов в порядке, определенном соответствующими органами местного самоуправления.
   К некоммерческим объединениям граждан относятся не только садоводческие, огороднические и дачные объединения граждан. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (вред. от 2 февраля 2006 г.) устанавливает, что некоммерческие организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и распределение ее между участниками, могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Они могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
   Органы местного самоуправления создают в форме некоммерческой организации муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей.

3.3. Полномочия в области регулирования тарифов на товары и услуги

   Федеральный закон № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения муниципальных образований определил важные полномочия органов местного самоуправления экономического характера, в том числе регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.
   Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2005 г.), в сущности, почти не предоставляет полномочий органам местного самоуправления в регулировании тарифов на эти виды энергии. В Законе лишь определено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.
   Решение органа местного самоуправления, принятое во исполнение переданных ему полномочий и противоречащее законодательству Российской Федерации об электроэнергетике или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.
   Органы местного самоуправления устанавливают надбавки к тарифам на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям (надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса), надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения, тарифы этих организаций на подключение и тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере электро– и (или) теплоснабжения в соответствии с законодательством Российской Федерации об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса.
   Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (в ред.
   от 29 декабря 2006 г.) более подробно определил роль муниципалитетов в регулировании тарифов, чему помогло определение и использование законом новых понятий, относящихся к предмету регулирования Закона. В нем, в частности, определено, что организация коммунального комплекса – это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
   Системы коммунальной инфраструктуры – это совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований; объекты, используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, – объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Производственная программа организации коммунального комплекса – программа деятельности указанной организации по обеспечению производства ею товаров (оказания услуг) в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая включает мероприятия по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры и (или) объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (далее – производственная программа). Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования – программа строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства; повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования (далее – программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры). Инвестиционная программа организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры – определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (далее – инвестиционная программа) и др.
   Вышеназванный Закон четко определил сферы полномочий федеральных региональных и муниципальных органов в области регулирования тарифов на товары и услуги разных видов и разных производителей этих товаров и услуг.
   Представительные органы муниципальных образований осуществляют такие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса (кроме полномочий региональных органов), которые регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта Российской Федерации, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80 % в натуральном выражении товаров и услуг этой организации коммунального комплекса, а именно:
   1) утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
   2) утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
   3) устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
   Органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса:
   1) определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;
   2) устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
   3) согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса;
   4) утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
   5) рассматривают проекты инвестиционных программ организации коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
   6) осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей;
   7) устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;
   8) публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ;
   9) участвуют в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры;
   10) заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;
   11) осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных программ;
   12) привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
   13) принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса;
   14) запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
   Органы регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80 % товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
   Органы регулирования муниципальных образований в пределах своей компетенции устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение в отношении организаций коммунального комплекса.
   В случае, если законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга регулирование тарифов и надбавок не отнесено к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия, установленные настоящим Федеральным законом, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
   Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным органом муниципального образования. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

3.4. Полномочия в области строительства и транспорта

   В число вопросов местного значения, относящихся к отношениям, связанным со строительством, Федеральный закон № 131-ФЗ включил такие, большинство из которых конкретизируется в полномочиях органов местного самоуправления, содержащихся в Градостроительном кодексе РФ от 24 декабря 2004 г. (в ред. от 18 декабря 2006 г.).
   Установленные им основные принципы градостроительной деятельности, которые определяют и строительные полномочия органов местного самоуправления, заключаются в следующем: обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения; участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
   Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.
   Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
   К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся:
   1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;
   2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
   3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;
   4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;
   5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;
   6) принятие решений о развитии застроенных территорий.
   К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:
   1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;
   2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;
   3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;
   4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом;
   5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;
   6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.
   К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:
   1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;
   2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;
   3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;
   4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом;
   5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;
   6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;
   7) принятие решений о развитии застроенных территорий.
   Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Не допускается принятие органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
   Документами территориального планирования муниципальных образований являются:
   1) схемы территориального планирования муниципальных районов;
   2) генеральные планы поселений;
   3) генеральные планы городских округов.
   Порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются Правительством РФ. Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.
   Схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района.
   Подготовка схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципального района, с учетом содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планах поселений положений о территориальном планировании, с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования.
   Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за 3 месяца до ее утверждения и размещается на официальном сайте (при его наличии) муниципального района в сети «Интернет».
   Схема территориального планирования муниципального района также подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте (при его наличии) муниципального района в сети «Интернет».
   Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить в органы местного самоуправления муниципального района предложения о внесении изменений в схему территориального планирования муниципального района.
   Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, имеющих общую границу с муниципальным районом, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований в установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории муниципального района.
   Глава местной администрации муниципального района вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта схемы территориального планирования муниципального района в представительный орган местного самоуправления муниципального района или об отклонении проекта и направлении его на доработку.
   Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования муниципального района, который утверждается главой местной администрации муниципального района в течение 3 месяцев со дня утверждения такой схемы.
   Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа.
   Подготовка генерального плана и внесение в него изменений в части изменения или установления границы населенного пункта могут также осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.
   Генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:
   1) объектов электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа;
   2) автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;
   3) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа.
   Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
   Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.
   Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемах территориального планирования муниципальных районов (при подготовке генерального плана поселения), региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
   Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования должны содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).
   Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования.
   При наличии на территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия в процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.
   Проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за 3 месяца до его утверждения и размещается на официальном сайте (при его наличии) поселения, официальном сайте (при его наличии) городского округа в сети «Интернет». Опубликованию и размещению подлежат проект положений о территориальном планировании и проекты карты (схемы) с соответствующей информацией.
   Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.
   Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.
   Генеральный план подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте (при его наличии) поселения, официальном сайте (при его наличии) городского округа в сети «Интернет».
   Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.
   Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа – на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение 3 месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.
   В плане реализации генерального плана содержатся:
   1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
   2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов;
   3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения;
   4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана.
   Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
   1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
   2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
   3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
   4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
   Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.
   Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.
   Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте (при его наличии) поселения, официальном сайте (при его наличии) городского округа в сети «Интернет».
   До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. действует особый порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов исключения земельных участков из населенных пунктов.
   Орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, – в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка. К указанному заявлению прилагается кадастровая карта (план) земельного участка, включаемого в границы населенного пункта, либо земельного участка, исключаемого из границ населенного пункта, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей – для индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц – для юридических лиц. Физические или юридические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта, либо на земельные участки, исключаемые из границ населенного пункта. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных настоящей частью, не допускается.
   Орган местного самоуправления в течение 45 дней с даты поступления указанного заявления:
   1) подготавливает и направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения земельного участка из границ населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка в случае, если это указано в данном заявлении;
   2) проводит публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования.
   Публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления с учетом нижеследующих положений.
   Решение о проведении публичных слушаний принимается в течение 5 рабочих дней с даты поступления заявления в орган местного самоуправления.
   Извещение о проведении публичных слушаний по вопросу о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».
   Извещение о проведении публичных слушаний направляется правообладателям земельных участков, включаемых в границу населенного пункта, либо земельных участков, исключаемых из границы населенного пункта, и правообладателям земельных участков, имеющих общую границу с земельными участками, включаемыми в границу населенного пункта, либо земельными участками, исключаемыми из границы населенного пункта, а также собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках.
   Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».
   Срок проведения публичных слушаний со дня опубликования извещения об их проведении до дня опубликования заключения о результатах таких публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления и не может быть более чем один месяц.
   В течение 5 рабочих дней с даты проведения публичных слушаний орган местного самоуправления направляет заключение о результатах таких публичных слушаний в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
   Орган местного самоуправления направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступившее заявление о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта, прилагаемые к нему документы, а также заключение о результатах публичных слушаний.
   В течение 5 рабочих дней с даты поступления указанных документов исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации направляет такие документы для согласования в:
   уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в случае, если предполагается включение земельных участков в границу населенного пункта либо исключение земельных участков из границы населенного пункта и установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков, предоставленных воинским формированиям или органам, организациям, предприятиям, учреждениям, осуществляющим функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности;
   федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение участками лесного фонда (за исключением случаев, если указанные полномочия переданы в порядке, установленном лесным законодательством, органу государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае, если предполагается включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов и установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков из состава земель лесного фонда.
   Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отказывает в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта в случае, если:
   1) федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка;
   2) документами территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, предусмотрено использование земельного участка, не соответствующее указанному в заявлении;
   3) в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступил в письменной форме мотивированный отказ в согласовании заявления о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка от соответствующего органа, предусмотренного Законом.
   Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может отказать в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта в случае, если:
   1) в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступило заключение о невозможности или нецелесообразности включения земельного участка в границу населенного пункта либо исключения земельного участка из границы населенного пункта и установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка от органа местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, – от органа местного самоуправления муниципального района;
   2) заключение о результатах публичных слушаний содержит положение о несогласии лиц, участвовавших в проведении таких публичных слушаний, с решением о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении либо об изменении вида разрешенного использования земельного участка.
   Органы местного самоуправления обязаны соблюдать правила развития застроенных территорий.
   Развитие этих территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей.
   Решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования.
   Решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены:
   1) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу;
   2) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.
   На застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть расположены иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту. На застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, не могут быть расположены иные объекты капитального строительства. В решении о развитии застроенной территории должны быть определены ее местоположение и площадь, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции.
   По договору о развитии застроенной территории стороны обязуются в установленный договором срок выполнить каждая свою часть обязательств.
   Договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом.
   Существенными условиями договора являются: обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования; максимальные сроки подготовки таких документов;
   обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
   обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности, в том числе в общей долевой собственности, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
   обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, осуществить строительство на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории; максимальные сроки осуществления строительства;
   обязательство органа местного самоуправления утвердить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии – в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
   обязательство органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
   обязательство органа местного самоуправления после выполнения лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления, своих обязательств, предоставить указанному лицу без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам; максимальные сроки выполнения указанного обязательства.
   В договоре наряду с указанными существенными условиями могут быть предусмотрены иные существенные последствия, в том числе обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, осуществить строительство и (или) реконструкцию объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, предназначенных для обеспечения застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки выполнения указанного обязательства.
   В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения соответствующих обязательств, являющихся существенными условиями договора, права на соответствующие земельные участки могут быть прекращены в соответствии с земельным законодательством и гражданским законодательством.
   Орган местного самоуправления в одностороннем порядке в ряде случаев вправе отказаться от исполнения договора.
   Аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории является открытым по составу участников и форме подачи заявок. Решение о проведении аукциона принимается главой местной администрации.
   В качестве организатора аукциона выступает орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, или действующая на основании договора с ним специализированная организация.
   Органы местного самоуправления выдают разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
   Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.
   Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
   Орган, выдавший разрешение на строительство, в течение 10 дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, осмотр объекта капитального строительства и выдать заявителю разрешение на ввод объекта в эксплуатацию или отказать в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор, осмотр такого объекта органом, выдавшим разрешение на строительство, не проводится.
   Основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является:
   1) отсутствие необходимых документов;
   2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;
   3) несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;
   4) несоответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства.
   Органами местного самоуправления городских округов, органами местного самоуправления муниципальных районов ведутся информационные системы обеспечения градостроительной деятельности путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.
   Органы местного самоуправления, принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение 7 дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение 14 дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.
   Документы, принятые, утвержденные или выданные органом местного самоуправления городского округа, органом местного самоуправления муниципального района и подлежащие размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, размещаются в указанных системах в течение 14 дней со дня их принятия, утверждения или выдачи. Документирование сведений информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется на бумажных и электронных носителях. При несоответствии записей на бумажном и электронном носителях приоритет имеют записи на бумажном носителе.
   Порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности устанавливаются Правительством РФ.
   Предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности осуществляется бесплатно или за плату. Максимальный размер платы за предоставление указанных сведений и порядок взимания такой платы устанавливаются Правительством РФ.
   Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района бесплатно осуществляют предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности об объектах капитального строительства в организацию (орган) по учету объектов недвижимого имущества и орган по учету государственного и муниципального имущества в необходимом объеме.
   Органы местного самоуправления городских округов, органы местного самоуправления муниципальных районов бесплатно осуществляют предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности по запросам:
   1) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
   2) физических и юридических лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами.
   Порядок предоставления сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц устанавливается Правительством РФ.
   В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в число вопросов местного значения, решаемых муниципалитетами разных уровней, входят содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений (для муниципальных округов – дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных сооружений вне границ населенных пунктов; для городских округов – кроме дорог общего пользования еще и мостов и иных транспортных сооружений в границах городского округа), за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений федерального и регионального значения.
   В собственности муниципальных образований могут находиться автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселений, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального назначения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания. Кроме того, в их собственности может быть пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в границах поселений.
   В собственности муниципальных районов могут находиться автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, а также пассажирский транспорт, предназначенный для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района.
   Муниципальные предприятия, организации и учреждения, имеющие автотранспорт, при перевозках пассажиров и грузов пользуются правами и несут ответственность, предусмотренную Уставом автомобильного транспорта РСФСР от 8 января 1969 г. в редакции постановления Совмина РСФСР от 18 февраля 1991 г., которые должны применяться с учетом норм гл. 40 Гражданского кодекса РФ. Условия перевозок пассажиров гражданским транспортом производятся на основе правил гл. 40 ГК РФ и других федеральных законов.
   Органы местного самоуправления выделяют средства в своих бюджетах для обеспечения перевозки пассажиров и грузов, строительства в пределах муниципальных образований дорог и их ремонта. Они могут иметь в своей собственности предприятия для дорожных работ, но могут привлекать на договорных основах другие дорожные ремонтно-строительные организации. Кроме того, они определяют маршруты движения муниципального транспорта, определяют графики их движения, оборудуют на остановочных пунктах этих маршрутов посадочные площадки, отводят специальные благоустроенные площади для стоянки легковых таксомоторов.
   В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (в ред. от 22 августа 2004 г.) органы местного самоуправления должны координировать свою деятельность с федеральными и региональными органами исполнительной власти в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий.
   Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
   Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
   В целях реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения разрабатываются федеральные, региональные и местные программы, направленные на сокращение количества дорожно-транспортных происшествий и снижение ущерба от этих происшествий.
   Федеральные, региональные и местные программы обеспечения безопасности дорожного движения финансируются за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников.
   Проектирование, строительство и реконструкция дорог на территории Российской Федерации, в том числе дорог, находящихся в собственности муниципалитетов, должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие построенных и реконструированных дорог требованиям строительных норм, правил, стандартов и других нормативных документов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актом приемки дороги. Акт приемки дороги выдается комиссией, назначаемой федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции, на основании результатов проведенных в установленном порядке контрольных осмотров, обследований и испытаний.
   Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.
   Временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения может осуществляться уполномоченными на то должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
   Основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

3.5. Полномочия в области связи и информатики

   Федеральный закон № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных образований отнес создание условий для обеспечения населения муниципальных образований услугами связи.
   Одним из отраслевых федеральных законов, регулирующих правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации, является Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (в ред. от 27 июля 2006 г.). Он определяет общественные отношения в области универсальных услуг связи, к которым относятся услуги телефонной связи с использованием таксофонов и услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети «Интернет» с использованием пунктов коллективного доступа.
   При градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи – сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.
   Полномочия органов местного самоуправления в области такого рода связи определены в Законе весьма общо и скупо, без разграничения их полномочий с полномочиями органов субъектов Федерации. Согласно Закону органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи, предназначенных для оказания универсальных услуг связи. Органы местного самоуправления поселений исключены из этой деятельности.
   Еще один федеральный закон, регулирующий отношения в области связи, посвящен почтовой связи. Это Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» (в ред. от 29 декабря 2004 г.). Закон направлен на обеспечение конституционных прав каждого свободно получать, передавать и распространять информацию, на тайну переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, устанавливает систему правовых гарантий формирования и эффективного функционирования почтовой связи на территории Российской Федерации в целях укрепления и развития взаимодействия участников экономических, социальных и политических отношений, реализации потребностей населения в услугах почтовой связи.
   Органы местного самоуправления:
   оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;
   способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;
   оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.
   Органы местного самоуправления вправе вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования.
   Органы государственной власти и органы местного самоуправления способствуют удовлетворению потребностей населения в услугах почтовой связи общего пользования, содействуют операторам почтовой связи в расширении видов и повышении качества оказываемых услуг почтовой связи.
   Социальная поддержка работникам организаций почтовой связи предоставляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также международными договорами Российской Федерации.
   При планировании развития городов и сельских поселений, проектировании, строительстве и реконструкции кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной структуры, а также жилых домов органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами должны предусматривать проектирование и строительство зданий, а также помещений для размещения объектов почтовой связи.
   Земельные участки, предназначенные для размещения объектов почтовой связи, предоставляются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. Предоставление земельных участков для размещения объектов почтовой связи организаций федеральной почтовой связи осуществляется по ходатайству федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление деятельностью в области почтовой связи, или другого органа, выступающего по его поручению в качестве заказчика соответствующих работ, на основании проектной документации, утвержденной в установленном порядке.
   Земельные участки под строительство зданий и сооружений для при железнодорожных почтамтов, отделений перевозки почты при авто-, железнодорожных станциях, аэропортах, морских и речных портах, пристанях должны отводиться в непосредственной близости от зданий вокзалов, а под строительство городских почтамтов и узлов почтовой связи – в центральной части города, с обеспечением условий для обмена почтовых отправлений, доставляемых автомобилями, почтовыми вагонами, воздушными морскими судами и судами внутреннего плавания.
   Размещение объектов почтовой связи организаций федеральной почтовой связи при авто-, железнодорожных станциях, аэропортах, морских и речных портах, пристанях осуществляется согласно технологическим нормам.
   Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предоставляют организациям федеральной почтовой связи соответствующие технологическим нормам нежилые помещения в существующих (или строящихся) жилых или иных зданиях в порядке и на условиях, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
   К вопросам связи имеет прямое отношение информация, общественные отношения в области которой регулируются Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Согласно этому Закону информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений, свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения. Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).
   В зависимости от порядка ее предоставления или распространения информация подразделяется на:
   1) информацию, свободно распространяемую;
   2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях;
   3) информацию, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению;
   4) информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.
   Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
   От имени муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.
   Обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе:
   разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа;
   использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению;
   передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании;
   защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами;
   осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.
   Обладатель информации при осуществлении своих прав обязан: соблюдать права и законные интересы иных лиц; принимать меры по защите информации; ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными законами.
   Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Организация имеет право на получение от органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
   Не может быть ограничен доступ к:
   1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия органов местного самоуправления;
   2) информации о состоянии окружающей среды;
   3) информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
   4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
   5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.
   Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.
   Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
   В случае, если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
   Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
   Правила делопроизводства и документооборота, установленные органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством РФ в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти.
   Закон предусматривает государственное регулирование в сфере применения информационных технологий. Оно включает: регулирование отношений, связанных с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий (информатизации), на основании принципов, установленных настоящим Законом; развитие информационных систем различного назначения для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, а также обеспечение взаимодействия таких систем; создание условий для эффективного использования в Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», и иных подобных информационно-телекоммуникационных сетей.
   Органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями: участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий; создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.
   Информационные системы включают в себя государственные информационные системы – федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов; муниципальные информационные системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления; иные информационные системы.

3.6. Полномочия в области образования

   Образование в Российской Федерации является приоритетной сферой забот федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» (в ред. от 29 декабря 2006 г.) устанавливает ответственность органов местного самоуправления за: реализацию права граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.
   К исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относятся:
   1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;
   2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;
   3) обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;
   4) регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
   5) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
   6) создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
   7) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
   8) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
   9) контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;
   10) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;
   11) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.
   Разграничение компетенции в области образования между муниципальными образованиями, территория одного из которых является частью территории другого, регулируется в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.
   Разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установленном уставом (положением) органов местного самоуправления.
   Местные (муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.
   Орган местного самоуправления как учредитель образовательного учреждения в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом закрепляет объекты права собственности (землю, здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника).
   Земельные участки закрепляются за муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование.
   Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения.
   Образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за этим учреждением собственности. Контроль деятельности образовательного учреждения в этой части осуществляется учредителем или иным юридическим лицом, уполномоченным собственником.
   Муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий.
   Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом.
   При ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности, принадлежащие ему на праве собственности, за вычетом платежей по покрытию своих обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом образовательного учреждения.
   Образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Сдача в аренду муниципальным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета образовательного учреждения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе.
   Средства, полученные образовательным учреждением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении.
   Муниципальные образовательные учреждения, закрепленные за ними на праве оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры, в том числе жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения и в сельской местности, общежития, а также клинические базы учреждений медицинского образования, находящиеся в оперативном управлении образовательных учреждений или в ином ведении, приватизации (разгосударствлению) не подлежат.
   Финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения.
   Муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги), не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами.
   Доход от указанной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения за вычетом доли учредителя (собственника) реинвестируется в данное образовательное учреждение, в том числе на увеличение расходов на заработную плату, по его усмотрению. Данная деятельность не относится к предпринимательской.
   Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются учредителем в его бюджет. Образовательное учреждение вправе обжаловать указанное действие учредителя в суд.
   Образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников.
   Учебная нагрузка, режим занятий обучающихся, воспитанников определяются уставом образовательного учреждения на основе рекомендаций, согласованных с органами здравоохранения.
   Расписание занятий в образовательном учреждении должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся, воспитанников.
   Организация питания в образовательном учреждении возлагается органами местного самоуправления на образовательные учреждения и организации общественного питания. В образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников.
   Инфляционный рост расходов на питание и охрану здоровья обучающихся, воспитанников полностью компенсируется государством.
   Ответственность за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений несут должностные лица образовательных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом данного образовательного учреждения.
   В отличие от муниципальных образований, поселений и муниципальных районов городским округам предоставлена возможность иметь учебные заведения высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (вред, от 18 июля 2006 г.) эту возможность предусматривает, закрепляя при этом обязательность муниципальных вузов следовать государственным образовательным стандартам высшего и послевузовского образования, которые предназначены для обеспечения:
   качества высшего и послевузовского профессионального образования;
   единства образовательного пространства Российской Федерации;
   основы для объективной оценки деятельности образовательных учреждений, реализующих образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования;
   признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании.
   Государственные образовательные стандарты высшего и послевузовского профессионального образования состоят из федеральных и национально-региональных компонентов.
   Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования включают в себя: общие требования к основным образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования; требования к обязательному минимуму содержания основных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования, к условиям их реализации, в том числе к учебной и производственной практике и итоговой аттестации выпускников, уровню подготовки выпускников по каждому направлению подготовки (специальности); сроки освоения основных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, не противоречащие срокам, установленным законодательством Российской Федерации и (или) положениями о высших учебных заведениях соответствующих видов; максимальный объем учебной нагрузки обучающихся.
   Основные образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования разрабатываются федеральным государственным органом управления образованием и ведомственными государственными органами управления образованием и в части, выходящей за пределы соответствующих государственных образовательных стандартов, выполняют функции примерных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования. Перечень направлений подготовки (специальностей) высшего и послевузовского профессионального образования устанавливается в порядке, определяемом Правительством РФ.
   Высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования.
   Муниципальные высшие учебные заведения создаются, реорганизуются и ликвидируются органами местного самоуправления городских округов в соответствии с законодательством в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.
   Право выдачи документов государственного образца о высшем и послевузовском профессиональном образовании появляется у высшего учебного заведения с момента его государственной аккредитации, осуществляемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по результатам аттестации высшего учебного заведения.
   Аттестация высшего учебного заведения проводится государственной аттестационной службой по заявлению высшего учебного заведения или по инициативе федерального государственного органа управления образованием, органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительных органов городских округов, в ведении которых находится высшее учебное заведение.
   Целью и содержанием аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников высшего учебного заведения требованиям государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям).
   Критерии аттестации, порядок функционирования государственной аттестационной службы определяются Правительством РФ.
   Государственная аккредитация высшего учебного заведения осуществляется на основе аттестации в порядке, установленном Правительством РФ.
   Свидетельство о государственной аккредитации устанавливает (подтверждает на очередной срок) статус высшего учебного заведения, перечень направлений подготовки (специальностей), которые прошли государственную аккредитацию и по которым высшее учебное заведение имеет право выдавать выпускникам документы государственного образца о высшем профессиональном образовании, а также ступени высшего профессионального образования и квалификации (степени).
   Высшее учебное заведение вправе объявлять прием граждан только при наличии лицензии. Высшее учебное заведение обязано ознакомить абитуриента с указанной лицензией, а также со свидетельством о государственной аккредитации по каждому из направлений подготовки (специальности), дающим право на выдачу документа государственного образца о высшем профессиональном образовании.
   Ознакомление абитуриента со свидетельством о государственной аккредитации по выбранному им направлению подготовки (специальности) или факт отсутствия указанного свидетельства фиксируются в приемных документах и заверяются личной подписью абитуриента.
   Управление высшим учебным заведением осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) и уставом высшего учебного заведения на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности.
   Устав высшего учебного заведения (изменения устава и дополнения к нему) принимается общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения (далее – общее собрание (конференция).
   Общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган – ученый совет.
   В состав ученого совета входят ректор, который является председателем ученого совета, и проректоры, а также президент, если такая должность предусмотрена уставом. Другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) тайным голосованием.
   Состав, полномочия, порядок выборов и деятельности ученого совета определяются уставом высшего учебного заведения на основании типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении).
   Уставами высших учебных заведений может быть предусмотрено создание попечительских советов.
   Непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляется ректором.
   Кандидатуры на должности ректоров муниципальных высших учебных заведений, прошедшие выдвижение в соответствии с их уставами, представляются на рассмотрение действующих на общественных началах аттестационных комиссий соответствующих уполномоченных исполнительно-распорядительных органов городских округов. Порядок выдвижения кандидатур на должность ректора должен предусматривать возможность их самовыдвижения.
   Положения об аттестационных комиссиях и их состав утверждаются исполнительно-распорядительными органами городских округов. В состав такой аттестационной комиссии включаются при выборах ректоров муниципальных высших учебных заведений представители органов местного самоуправления городских округов (50 %), представители общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования (50 %).
   Ректор муниципального высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом такого высшего учебного заведения, избирается из числа кандидатур, согласованных с аттестационной комиссией исполнительно-распорядительного органа городского округа, тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до 5 лет. После избрания ректора между ним и исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, заключается трудовой договор на срок до 5 лет.
   Повторные выборы ректора проводятся в случае нарушения установленной настоящим Федеральным законом и (или) уставом высшего учебного заведения процедуры выборов ректора либо в случае признания выборов ректора несостоявшимися или недействительными.
   В случае, если муниципальное высшее учебное заведение в целом лишается государственной аккредитации, ректор высшего учебного заведения и отвечающие в пределах своей компетенции за качество подготовки выпускников проректоры освобождаются от занимаемых должностей исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которого находится такое высшее учебное заведение. Выборы ректора высшего учебного заведения в этом случае не допускаются, и он принимается соответствующим органом управления образованием на работу по трудовому договору на срок не более чем 5 лет. Учредителем высшего учебного заведения или уполномоченным этим учредителем органом управления образованием по представлению ректора высшего учебного заведения утверждается новый состав ученого совета.
   После возобновления государственной аккредитации высшего учебного заведения (но не ранее чем через один год со дня лишения его государственной аккредитации) в таком высшем учебном заведении избирается ученый совет в установленном законом порядке.
   В создаваемом или реорганизуемом муниципальном высшем учебном заведении до избрания ученого совета устав такого высшего учебного заведения утверждается исполнительно-распорядительным органом городского округа на срок не более чем один год. С ректором такого высшего учебного заведения заключается трудовой договор на указанный срок.
   Органы местного самоуправления городских округов, ученые советы высших учебных заведений рассматривают и учитывают в своей деятельности рекомендации общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования.
   В государственных и муниципальных высших учебных заведениях должности ректоров, проректоров, руководителей филиалов и институтов замещаются лицами в возрасте не старше 65 лет независимо от времени заключения трудовых договоров. Лица, занимающие указанные должности и достигшие данного возраста, переводятся с их согласия на иные должности, соответствующие их квалификации.
   По представлению ученого совета высшего учебного заведения учредитель вправе продлить срок пребывания в должности ректора до достижения им возраста 70 лет.
   Для других должностей продление указанного срока до достижения возраста 70 лет может осуществляться ректором по представлению ученого совета высшего учебного заведения.
   Государство гарантирует создание необходимых условий для повышения квалификации не реже чем один раз в 5 лет научно-педагогических работников государственных высших учебных заведений и научно-педагогических работников государственных научных учреждений (организаций), действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования. Соответствующие гарантии для научно-педагогических работников муниципальных высших учебных заведений и научно-педагогических работников муниципальных научных учреждений (организаций), действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования, могут устанавливаться органами местного самоуправления городских округов.
   В муниципальном высшем учебном заведении по решению его ученого совета, согласованному с исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, может учреждаться должность президента высшего учебного заведения. При этом в устав высшего учебного заведения в установленном порядке вносятся соответствующие изменения.
   Лицо, замещающее должность президента высшего учебного заведения, как правило, должно иметь опыт работы в должности ректора высшего учебного заведения. Совмещение должностей ректора и президента муниципального высшего учебного заведения не допускается.
   Кандидатура президента муниципального высшего учебного заведения представляется в ученый совет такого высшего учебного заведения исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которого находится такое высшее учебное заведение.
   Президент высшего учебного заведения избирается на заседании ученого совета тайным голосованием простым большинством голосов на срок до 5 лет. После избрания президента между ним и исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которого находится высшее учебное заведение, заключается трудовой договор на срок до 5 лет. Прекращение трудового договора с президентом высшего учебного заведения осуществляется по основаниям, установленным трудовым законодательством Российской Федерации, в том числе по основаниям прекращения трудового договора с руководителем организации.
   Финансирование образовательной деятельности муниципальных высших учебных заведений за счет средств соответствующих бюджетов осуществляется органами местного самоуправления городских округов, в ведении которых находятся эти учреждения, в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников.
   Высшие учебные заведения вправе осуществлять в пределах таких заданий (контрольных цифр), финансируемых за счет средств учредителя, целевой прием обучающихся в соответствии с договорами с органами местного самоуправления в целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования.

3.7. Полномочия в области здравоохранения

   В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (в ред. от 29 декабря 2006 г.) граждане при заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности.
   Медико-социальная помощь оказывается медицинскими, социальными работниками и иными специалистами в учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения. Граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в муниципальной системе здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
   Оказание медицинской помощи финансируется за счет средств обязательного медицинского страхования в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования, а также средств бюджетов всех уровне бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.
   Финансовое обеспечение деятельности федеральных организаций здравоохранения является расходным обязательством Российской Федерации.
   Финансовое обеспечение деятельности организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
   Финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования.
   Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ вопросы здравоохранения решают органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В соответствии с названными Основами законодательства к ведению этих органов относятся:
   1) формирование органов, уполномоченных на осуществление управления муниципальной системой здравоохранения; развитие организаций муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности;
   2) организация оказания первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), включая обеспечение указанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, за исключением муниципальных образований, медико-санитарное обеспечение населения которых в соответствии с п. 27 ст. 5 настоящих Основ осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
   3) создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан;
   4) регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
   5) санитарно-гигиеническое просвещение населения.
   К муниципальной системе здравоохранения относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.
   Органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере здравоохранения, несут ответственность в пределах своей компетенции.
   Здоровье населения прямым образом связано с его санитарно-эпидемиологическим благополучием. Это благополучие обеспечивается проведением государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
   О полномочиях органов местного самоуправления в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия говорит Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 31 декабря 2005 г.). В этом Законе определяются общие меры, обеспечивающие санитарно-эпидемиологическое благополучие, устанавливаются уровни расходных обязательств на эти цели, включая обязательства Российской Федерации.
   Органы местного самоуправления обязаны уважать права граждан на благоприятную среду обитания. Они должны учитывать, что граждане по закону имеют право: получать в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг; осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил; вносить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, предложения об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения; на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здоровью или имуществу вследствие нарушения другими гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
   Индивидуальные предприниматели и юридические лица имеют право: получать в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, санитарных правилах; принимать участие в разработке федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения; на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их имуществу вследствие нарушения гражданами, другими индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
   Муниципалитеты обязаны принимать во внимание, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке норм проектирования схем градостроительного планирования развития территорий, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.
   Утверждение норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставлении земельных участков под строительство, а также ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных объектов допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам.
   Водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыхай в лечебных целях, в том числе водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.
   Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами.
   Разрешение на использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.
   Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты.
   Атмосферный воздух в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, а также воздух в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях (далее – места постоянного или временного пребывания человека) не должен оказывать вредное воздействие на человека.
   Критерии безопасности и (или) безвредности для человека атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, в том числе предельно допустимые концентрации (уровни) химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздухе, устанавливаются санитарными правилами.
   Нормативы предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздух, проекты санитарно-защитных зон утверждаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных нормативов и проектов санитарным правилам.
   Органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями обязаны осуществлять меры по предотвращению и снижению загрязнения атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, обеспечению соответствия атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека санитарным правилам.
   В случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний вводятся ограничительные мероприятия (карантин). Они вводятся в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности.
   Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.
   Порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
   На территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством РФ.
   Нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, решения юридических лиц по указанным вопросам, государственные стандарты, строительные нормы и правила, правила охраны труда, ветеринарные и фитосанитарные правила не должны противоречить санитарным правилам.
   В перечне вопросов местного значения, установленном в Федеральном законе № 131-ФЗ, вопросы здравоохранения и развития физкультуры и спорта стоят раздельно. Между тем физическая культура и спорт служат одним из средств профилактики заболевания, укрепления здоровья, поддержания высокой работоспособности. Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», а также Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусматривают, что федеральные органы исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и органы местного самоуправления взаимодействуют с физкультурно-спортивными объединениями по всем вопросам развития физической культуры и спорта, в том числе они:
   координируют в установленном законодательством порядке свою деятельность по проблемам физкультурно-спортивного и олимпийского движения, при необходимости совместно проводят спортивные соревнования, спартакиады, другие физкультурно-спортивные мероприятия, организуют пропаганду физической культуры и спорта, осуществляют профессиональную подготовку работников физкультурно-спортивных организаций и обеспечивают повышение их квалификации, обеспечивают эффективное использование спортивных сооружений и строительство новых спортивных сооружений;
   оказывают помощь физкультурно-спортивным объединениям, содействуют выполнению ими уставных задач, заслушивают информацию по основным вопросам развития физической культуры и спорта, принимают соответствующие решения и контролируют их исполнение. Совместная деятельность осуществляется на условиях договоров;
   осуществляют в установленном законодательством порядке сбор информации, представляемой физкультурно-спортивными объединениями в соответствии с формами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области статистики, и дают по ним заключения и рекомендации.
   Органы местного самоуправления с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области образования, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта имеют право вводить дополнительные учебные и внеучебные физкультурно-спортивные занятия в дошкольных и других образовательных учреждениях.
   Создание условий для занятий физической культурой граждан по месту жительства и в местах массового отдыха может осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с муниципальными программами развития физической культуры и спорта.
   Отнесение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений к сооружениям, используемым для организации физкультурно-массовой и спортивной работы с гражданами, предоставление льгот по вопросам налогообложения и иным платежам проводятся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по представлениям соответствующих физкультурно-спортивных организаций в установленном законодательством порядке.
   Государство принимает участие в финансировании строительства, реконструкции и эксплуатации физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, привлекает к их созданию и содержанию на условиях договоров и кооперации иные организации. Не допускается строительство новых государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов без физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, а также ликвидация имеющихся сооружений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, пока на данной территории не будут созданы равнозначные сооружения.
   Нормативы обеспеченности жилых районов основными физкультурно-спортивными сооружениями определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта на основе градостроительных норм.
   Содержание физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений по месту жительства граждан, в том числе ремонт таких сооружений, организация массовых спортивных мероприятий, оплата труда работников физкультурно-спортивных организаций, проводящих занятия с жителями микрорайонов или поселков, осуществляются в порядке, определенном правовыми актами органов местного самоуправления.
   Указанные мероприятия могут финансироваться также за счет внебюджетных фондов развития районов и городов, добровольных взносов организаций, не имеющих своих спортивных сооружений, физических лиц и других не запрещенных законом источников.
   Органы местного самоуправления могут регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими сооружениями, разрешать проводить в муниципальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет средств местных бюджетов или других не запрещенных законом источников.
   Органы государственной власти, образовательные учреждения и иные организации независимо от форм собственности рассматривают физическое воспитание детей дошкольного возраста, а также обучающихся в образовательных учреждениях, военнослужащих, граждан допризывного и призывного возрастов, инвалидов, пенсионеров и других граждан как важнейшее направление социальной политики государства, при участии физкультурно-спортивных, профсоюзных, молодежных и иных организаций реализуют федеральные программы развития физической культуры и спорта и на их основе разрабатывают совместно с органами местного самоуправления свои программы, в которых предусматривается:
   1) повышение качества физического воспитания на основе обязательных нормативных требований физической подготовленности в дошкольных и иных образовательных учреждениях, детских оздоровительных, молодежных и спортивных лагерях;
   2) вовлечение граждан в систематические занятия физической культурой и спортом, обязательное внедрение в систему научной организации труда и отдыха каждого трудового коллектива производственной гимнастики, послетрудовой реабилитации;
   3) пропаганда знаний об эффективности использования физических упражнений в профилактике и лечении заболеваний и совершенствование врачебного контроля за гражданами, занимающимися физической культурой и спортом;
   4) расширение и реконструкция действующих спортивных сооружений, строительство новых спортивных сооружений для проведения физкультурно-оздоровительной работы и подготовки спортивных резервов.
   Органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, профессиональные союзы включают вопросы развития физической культуры и спорта в соглашения по социальным проблемам и охране труда, организуют контроль за выполнением таких соглашений и своих программ развития физической культуры и спорта.
   Ряд полномочий, связанных с обеспечением здоровья детей, установлен Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. от 12 декабря 2004 г.).
   Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют мероприятия по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление, способствуют сохранению и развитию учреждений, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей.
   Принятие органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.
   Если государственное или муниципальное учреждение, являющееся объектом социальной инфраструктуры для детей, сдает в аренду закрепленные за ним объекты собственности, а также земельные участки, заключению договора об аренде должна предшествовать проводимая учредителем экспертная оценка последствий такого договора для обеспечения образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей. Договор ренты не может заключаться, если в результате экспертной оценки установлена возможность ухудшения казанных условий. Договор аренды может быть признан недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством.
   Порядок изменения назначения имущества, которое является муниципальной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество) и возникновение, обособление или приобретение которого связано с целями образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей, устанавливается органами местного самоуправления при условии предварительного создания приобретения, изменения назначения имущества, достаточного для обеспечения указанных целей.
   Изменение формы собственности имущества, которое относится к объектам социальной инфраструктуры детей и является государственной или муниципальной собственностью, может осуществляться в установленном законом порядке.
   К вопросам здравоохранения относятся использование природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (в ред. 9 мая 2005 г.) определяет природные лечебные ресурсы – минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. Лечебно-оздоровительная местность – это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорт – освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
   К полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся:
   представление в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;
   участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);
   контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;
   участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов.
   Здравоохранение тесно связано с опекой и попечительством, которые сейчас входят в число вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, но с 1 января 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» отойдут к компетенции субъектов Российской Федерации. Соответственно изменяются и нормы Семейного кодекса РФ и других федеральных и региональных законов, которые определяли полномочия органов местного самоуправления в данной сфере.
   До указанной даты в соответствии с действующими пока нормами Семейного кодекса защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства, которыми в настоящее время являются органы местного самоуправления. Вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом, Гражданским кодексом РФ.
   Гражданский кодекс РФ определяет, что опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания. Соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются законодательством о браке и семье.
   Опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки.
   Попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.
   Попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно. Попечители оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.
   Опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве, в течение месяца с момента, когда указанным органам стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над гражданином. При наличии заслуживающих внимания обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна (попечителя). Если лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства.
   Назначение опекуна или попечителя может быть обжаловано в суде заинтересованными лицами.
   Опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособные граждане. Не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, лишенные родительских прав.
   Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия. При этом должны учитываться его нравственные и иные личные качества, способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, отношения, существующие между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве, а если это возможно – и желание подопечного.
   К настоящему времени в ряде субъектов Федерации изданы законы об организации деятельности органов опеки и попечительства. Например, такой закон издан 7 июля 2005 г. в Иркутской области. Он регулирует общие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства на территории Иркутской области, а также полномочия органов государственной власти области в сфере областной государственной поддержки деятельности по опеке и попечительству.
   Согласно этому Закону основными задачами органов опеки и попечительства в области являются:
   обеспечение оптимальных условий для жизни и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье и нуждающихся в помощи государства;
   защита личных неимущественных и имущественных прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних лиц;
   защита личных неимущественных и имущественных прав и интересов совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными, ограниченно дееспособными, и дееспособных совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности;
   защита имущественных прав лиц, признанных безвестно отсутствующими.
   Организация деятельности органов опеки и попечительства основывается на принципах:
   законодательного обеспечения прав и законных интересов опекаемых и подопечных и недопустимости ограничения уровня защиты этих прав и интересов;
   разрешения возникающих споров на основе законности, гуманности, разумности и справедливости;
   ответственности за нарушение прав и законных интересов опекаемых и подопечных;
   поддержки со стороны органов государственной власти области семьи, деятельности органов опеки и попечительства, а также воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений; приоритета семейного воспитания детей.
   Осуществление функций органов опеки и попечительства, если иное не установлено уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, возлагается:
   на службы управления образованием исполнительных органов местного самоуправления в отношении несовершеннолетних лиц;
   на службы управления здравоохранением исполнительных органов местного самоуправления в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными;
   на службы социальной защиты населения исполнительных органов местного самоуправления в отношении несовершеннолетних лиц и дееспособных совершеннолетних лиц, нуждающихся в установлении опеки и попечительства по состоянию здоровья.

3.8. Полномочия в области культуры

   Полномочия по решению ряда вопросов местного значения, относящихся к культуре, раскрываются в нескольких федеральных законах. В Законе РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» говорится об ответственности государства перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ.
   В целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:
   поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;
   создавать условия для всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования, прежде всего посредством гуманитаризации всей системы образования, поддержки и развития сети специальных учреждений и организаций – школ искусств, студий, курсов, любительского искусства (самодеятельного художественного творчества), а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;
   способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;
   осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения.
   К полномочиям органов местного самоуправления поселения в области культуры относятся:
   организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
   создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
   сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения; содержание музеев;
   создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
   К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области культуры относятся:
   организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов; содержание музеев;
   создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
   создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.
   К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся:
   организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;
   создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
   сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; содержание музеев;
   создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.
   В субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области культуры устанавливаются законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
   По существу, указанные полномочия воспроизводят вопросы местного значения муниципальных образований разных видов, мало что добавляя к их содержанию. Более обстоятельно и конкретно эти полномочия определяются в других законах, в частности в Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. «О библиотечном деле».
   Занимаясь библиотечным делом, органы местного самоуправления действуют в русле государственной политики, в основе которой лежит принцип создания условий для всеобщей доступности информации и культурных ценностей, собираемых и предоставляемых в пользование библиотеками, в том числе муниципальными.
   Государство поддерживает развитие библиотечного дела путем финансирования, проведения соответствующей налоговой, кредитной и ценовой политики. Правительство РФ разрабатывает в установленном порядке федеральные программы развития библиотечного дела, а также программы, являющиеся составной частью федеральных государственных программ сохранения и развития культуры в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти организуют координацию межрегиональных и межведомственных связей по библиотечному обслуживанию, в том числе информатизации общества. Государство поддерживает развитие библиотечного обслуживания наименее социально и экономически защищенных слоев и групп населения (детей, юношества, инвалидов, пенсионеров, беженцев, безработных, жителей сельской местности, жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей).
   Вопросы развития библиотечного дела учитываются в федеральных государственных программах в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о культуре.
   Органы местного самоуправления обеспечивают финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов соответственно государственных и муниципальных библиотек и реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание.
   Органы местного самоуправления не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания.
   Решения указанных органов, а также действия их должностных лиц, ущемляющие законные интересы библиотек и пользователей, могут быть обжалованы в судебном порядке.
   Органы местного самоуправления поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего поселения статус центральной районной библиотеки.
   Органы местного самоуправления городских округов могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего городского округа статус центральной городской библиотеки.
   Центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов в пределах обслуживаемой территории, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов и оказывать методическую помощь библиотекам.
   Органы местного самоуправления могут учреждать специальные центральные библиотеки по отраслевому принципу и по обслуживанию особых групп пользователей библиотек (детского и юношеского возраста, слепых и слабовидящих и др.).
   Функции центральных библиотек могут распределяться в установленном порядке между несколькими библиотеками, которые в этом случае обеспечиваются бюджетным финансированием в соответствии с объемом их деятельности.
   На территории Российской Федерации создаются и действуют библиотеки различных форм собственности в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
   Библиотека считается учрежденной и приобретает права юридического лица со дня ее регистрации в порядке, установленном действующим законодательством. Библиотеки, не обладающие правами юридического лица, в случае придания им статуса юридического лица проходят соответствующую регистрацию в порядке, установленном действующим законодательством.
   Отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.
   Учредителями библиотек могут быть собственники имущества либо уполномоченные ими физические или юридические лица, а также органы культуры.
   Учредитель библиотеки утверждает ее устав, принимает на себя обязательства по ее финансированию и материально-техническому обеспечению. В уставе библиотеки должны быть закреплены ее юридический статус, источники финансирования, основные задачи деятельности библиотеки, условия ее доступности, имущественные отношения между библиотекой и ее учредителями, порядок управления библиотекой.
   Имущественные и финансовые отношения между библиотекой и ее учредителем регулируются действующим законодательством и учредительными документами.
   В целях содействия материальному обеспечению деятельности библиотек всех форм собственности могут создаваться негосударственные фонды развития библиотек. Источником их формирования являются взносы учредителей этих фондов, поступления от предприятий, организаций, благотворительные взносы граждан и общественных объединений, доходы от проведения специальных лотерей, аукционов и других коммерческих мероприятий.
   Средства указанных фондов используются в целях финансирования программ развития библиотечного дела, координации и кооперации деятельности библиотек, на финансирование иных мероприятий в порядке, предусмотренном уставами этих фондов, утверждаемыми их учредителями. Средства фондов развития библиотек могут использоваться в целях стимулирования деятельности любых библиотек независимо от их форм собственности.
   Деятельность органов местного самоуправления в области культуры затрагивают отношения, возникающие при сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
   Под охраной памятников истории и культуры понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2006 г.).
   К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:
   1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;
   2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;
   3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения.
   Источниками финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия являются кроме федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетных поступлений также и местные бюджеты.
   Финансирование мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия за счет средств, получаемых от использования находящихся в муниципальной собственности объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и (или) выявленных объектов культурного наследия, осуществляется в порядке, определенном законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
   Органы местного самоуправления вправе предоставлять льготы по арендной плате физическим или юридическим лицам, владеющим на праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в муниципальной собственности, вложившим свои средства в работы по сохранению объекта культурного наследия и обеспечившим их выполнение. Установление льготной арендной платы и ее размеры в отношении объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности, определяются органами местного самоуправления в пределах их компетенции.
   Объекты культурного наследия федерального значения включаются в реестр на основании акта Правительства РФ по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия.
   Объекты культурного наследия регионального значения включаются в реестр федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации на основании принятого ими решения о включении объектов культурного наследия регионального значения в реестр.
   Объекты культурного наследия местного (муниципального) значения включаются в реестр федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации на основании принятого ими и согласованного с органами местного самоуправления решения о включении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр.
   Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.
   Изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия федерального значения осуществляется Правительством РФ по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы. Объект культурного наследия, признанный не отвечающим требованиям, предъявляемым к объектам культурного наследия федерального значения, учитывается в реестре как объект культурного наследия регионального значения или объект культурного наследия местного (муниципального) значения с согласия субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления муниципального образования, на территориях которых находится данный объект культурного наследия.
   На объектах культурного наследия, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия (далее – информационные надписи и обозначения). Надписи выполняются на русском языке – государственном языке Российской Федерации и на государственных языках республик – субъектов Российской Федерации. Порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия местного (муниципального) значения определяется муниципальным правовым актом.
   Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.
   Выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляется: в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия – в порядке, установленном муниципальным правовым актом.
   Задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия составляется с учетом мнения собственника объекта культурного наследия либо пользователя объектом культурного наследия.
   К проведению работ по сохранению объекта культурного наследия допускаются физические и юридические лица, имеющие лицензии на деятельность по проведению проектных работ, связанных с охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), на деятельность по проведению проектно-изыскательских работ, связанных с ремонтом и реставрацией объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), на деятельность по ремонту и реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Указанные лицензии выдаются в установленном федеральным законом порядке.
   Приемка работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляется соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, выдавшим разрешение на проведение указанных работ, одновременно со сдачей руководителем работ отчетной документации в порядке, установленном федеральным органом охраны объектов культурного наследия.
   К деятельности органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации примыкает их содействие национально-культурной автономии, обеспечивающей культурные и социальные интересы этнических общностей, находящихся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории.
   В соответствии с Федеральным законом от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 30 ноября 2005 г.) при органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований.
   В целях обеспечения права граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на сохранение и развитие национальной культуры национально-культурные автономии могут создавать негосударственные (общественные) учреждения национальной культуры: театры, культурные центры, музеи, библиотеки, клубы, студии, архивы и другие учреждения культуры и обеспечивать их функционирование; организовывать творческие союзы, коллективы профессионального и самодеятельного искусства, кружки по изучению национального культурного наследия, достижений национальной культуры; проводить массовые мероприятия в области национальной культуры: фестивали, конкурсы, смотры, выставки и другие мероприятия.
   Они могут также содействовать организации национального краеведения, охране национальных памятников истории культуры;
   создавать краеведческие, этнографические и иные общественные музеи; учреждать организации, занимающиеся художественными народными промыслами и ремеслами; издавать произведения исторической, художественной, музыкальной, фольклорной, этнографической литературы на национальных (родных) и иных языках; создавать негосударственные (общественные) образовательные учреждения по подготовке творческих работников, педагогических и иных кадров в области национальной культуры; разрабатывать и представлять в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о сохранении и развитии национальной культуры; заключать договоры с неправительственными организациями, находящимися за пределами Российской Федерации, о культурном обмене и сотрудничестве в области сохранения национальной культуры.
   Органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям государственное и муниципальное имущество в собственность или аренду в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
   Для осуществления уставных целей и деятельности национально-культурные автономии, их некоммерческие учреждения и организации могут использовать помещения, переданные им на условиях договора аренды.
   Размер платы за аренду помещений национально-культурными автономиями, их некоммерческими учреждениями и организациями определяется в порядке, установленном для некоммерческих организаций культуры и образования на территории данного субъекта Российской Федерации, а также в соответствии с Гражданским кодексом РФ, другими федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
   В соответствии с п. 13.1 ч. 1 ст. 14, п. 19.2 ч. 1 ст. 15, п. 17.1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ в число вопросов местного значения муниципальных образований всех видов включено создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов. К сожалению, федеральное законодательство не содержит полномочий органов местного самоуправления для решения этих вопросов. Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (в ред. 5 декабря 2005 г.) трактует о полномочиях в соответствующей сфере только федеральных и региональных органов.

3.9. Полномочия в области жилищно-коммунального хозяйства

   Жилищно-коммунальное хозяйство муниципальных образований включает в себя жилищный фонд и нежилые помещения, объекты коммунального назначения – водопровод, канализацию, очистные сооружения, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, объекты благоустройства и озеленения, места захоронения, объекты утилизации и переработки бытовых отходов.
   Полномочия органов местного самоуправления в данной области регулируются, в частности, Жилищным кодексом РФ, принятым 29 декабря 2004 г. (в ред. от 29 декабря 2006 г.). Эти полномочия вытекают из общих задач государства в данной сфере, которые основываются на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
   Граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных отношений предусмотренных жилищным законодательством.
   К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:
   1) учет муниципального жилищного фонда;
   2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
   3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
   4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;
   5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
   6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;
   7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
   8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
   9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
   9.1) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;
   10) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, Жилищным кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.
   Существенное значение в жилищных отношениях имеет перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение. Это осуществляется органом местного самоуправления.
   Для перевода жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение собственник соответствующего помещения или уполномоченное им лицо представляет в орган местного самоуправления соответствующие документы. Орган местного самоуправления не вправе требовать представление других документов кроме документов, установленных законом.
   Органам местного самоуправления часто приходится согласовывать проведение переустройства и (или) перепланировки жилого помещения.
   Для проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения собственник данного помещения или уполномоченное им лицо представляет в орган местного самоуправления, осуществляющий согласование, по месту нахождения переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения заявление о переустройстве и (или) перепланировке по форме, утвержденной Правительством РФ, и другие документы.
   Орган местного самоуправления, осуществляющий согласование, не вправе требовать представление других документов кроме документов, установленных законом. Решение о согласовании или об отказе в согласовании должно быть принято по результатам рассмотрения соответствующего заявления и иных представленных документов органом, осуществляющим согласование, не позднее чем через 45 дней со дня представления указанных документов в данный орган.
   Орган местного самоуправления предоставляет жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального найма.
   Малоимущим гражданам, признанным по установленным Жилищным кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, эти помещения предоставляются в установленном Кодексом порядке. Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.
   Жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанным по установленным Кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Указанным гражданам могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
   Нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Эта норма устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов. Учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. Размер такой нормы не может превышать размер нормы предоставления, установленной данным органом.
   Граждане и организации обязаны своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги.
   Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления, за исключением нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются Правительством РФ.
   Органом исполнительной власти субъекта Федерации предоставляются субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Эти субсидии предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи устанавливаются субъектом Российской Федерации. Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода к прожиточному минимуму.
   Финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из бюджетов субъектов Федерации.
   Орган местного самоуправления может установить для расчета субсидий отличные от установленных региональных стандартов стандарты нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, если это улучшает положение граждан, получающих такие субсидии. Дополнительные расходы на предоставление указанных в настоящей части субсидий финансируются за счет средств местного бюджета.
   Одна из актуальных проблем, которую приходится решать муниципальным управлениям, связана с многоквартирным домом.
   Порядок управления таким домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, устанавливается соответственно Правительством РФ, органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления.
   Управление многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, осуществляется путем заключения договора управления данным домом с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса или, если такой конкурс в соответствии с законодательством признан несостоявшимся, без проведения такого конкурса.
   Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме. Орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения этого конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.
   В собственности муниципалитетов находится огромный комплекс предприятий, оказывающих населению коммунальные услуги. Управляя ими, органы местного самоуправления руководствуются Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными Правительством РФ 23 мая 2006 г. Эти Правила регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность. Услуги предоставляются потребителю в порядке, предусмотренном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и настоящими Правилами, на основании договора, содержащего условия предоставления коммунальных услуг и заключаемого исполнителем с собственником жилого помещения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Исполнители услуг, к которым в большинстве случаев относятся муниципальные предприятия, обязаны:
   а) предоставлять потребителю коммунальные услуги в необходимых для него объемах;
   б) предоставлять потребителю коммунальные услуги надлежащего качества, безопасные для его жизни, здоровья и не причиняющее вреда его имуществу, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, настоящими Правилами и договором;
   в) заключать с ресурсоснабжающими организациями договоры или самостоятельно производить коммунальные ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг потребителям;
   г) самостоятельно или с привлечением других лиц обслуживать внутридомовые инженерные системы, с использованием которых предоставляются коммунальные услуги потребителю;
   д) устранять аварии, а также выполнять заявки потребителей в сроки, установленные законодательством Российской Федерации и договором;
   е) при наличии коллективных (общедомовых) приборов учета ежемесячно, в течение последней недели месяца, снимать их показания и заносить в журнал учета показаний коллективных (общедомовых) приборов учета. По требованию потребителя в течение одного рабочего дня, следующего заднем обращения, предоставить потребителю указанный журнал;
   ж) производить в установленном порядке уменьшение размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими допустимую продолжительность;
   з) вести учет жалоб (заявлений, требований, претензий) потребителей на режим и качество предоставления коммунальных услуг, учет их исполнения;
   и) в течение 2 рабочих дней с даты получения жалобы (заявления, требования, претензии) направлять потребителю извещение о ее приеме и последующем удовлетворении либо об отказе в ее удовлетворении с указанием причин отказа;
   к) при поступлении жалобы (заявления, требования, претензии) от потребителя об обнаружении запаха газа в жилых или нежилых помещениях, а также на дворовой территории немедленно принимать меры по проверке полученной жалобы, в случае обнаружения утечки газа – обеспечить безопасность потребителя и ликвидацию обнаруженной утечки;
   л) информировать потребителя в течение суток со дня обнаружения неполадок в работе внутридомовых инженерных систем и (или) инженерных коммуникаций и оборудования, расположенных вне многоквартирного дома или жилого дома (в случае его личного обращения – немедленно), о причинах и предполагаемой продолжительности приостановки или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также о причинах нарушения качества предоставления коммунальных услуг;
   м) информировать потребителя о плановых перерывах предоставления коммунальных услуг не позднее чем за 10 рабочих дней до начала перерыва;
   н) по требованию потребителя направлять своего представителя для выяснения причин непредоставления или предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества (с составлением соответствующего акта), а также акта, фиксирующего вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя в связи с авариями, стихийными бедствиями, отсутствием или некачественным предоставлением коммунальных услуг;
   о) не позднее 3 дней до проведения плановых работ внутри жилого помещения согласовать с потребителем время доступа в это помещение или направить ему письменное уведомление о проведении работ внутри жилого помещения, в котором указываются:
   предполагаемые дата и время проведения работ;
   номер телефона, по которому потребитель вправе согласовать иную дату и время проведения работ, не позднее 5 рабочих дней с момента получения уведомления;
   вид работ, который будет проводиться; сроки проведения работ;
   должность, фамилия, имя и отчество лица, ответственного за проведение работ;
   п) предоставить потребителю следующую информацию об исполнителе:
   наименование, место нахождения (адрес его постоянно действующего исполнительного органа), сведения о государственной регистрации, режим работы, фамилия, имя и отчество руководителя, а для индивидуального предпринимателя – дополнительно сведения о государственной регистрации и наименование зарегистрировавшего его органа (указываются в договоре, а также размещаются на досках объявлений, расположенных во всех подъездах многоквартирного дома или в пределах земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, а также на досках объявлений, расположенных вблизи жилых домов);
   адреса и номера телефонов диспетчерской, аварийной или аварийно-диспетчерской служб (указываются в договоре, а также размещаются на досках объявлений, расположенных во всех подъездах многоквартирного дома или в пределах земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, а также на досках объявлений, расположенных вблизи жилых домов);
   размеры тарифов на коммунальные услуги, надбавок к тарифам и реквизиты нормативных правовых актов, на основании которых применяются тарифы (размещаются на досках объявлений, расположенных во всех подъездах многоквартирного дома или в пределах земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, а также на досках объявлений, расположенных вблизи жилых домов);
   порядок и форма оплаты коммунальных услуг (указываются в договоре, а также размещаются на доске объявлений в помещении исполнителя в месте, доступном для всех посетителей);
   параметры качества предоставления коммунальных услуг, предельные сроки устранения аварий и иных нарушений порядка предоставления коммунальных услуг, установленные законодательством Российской Федерации, а также информация о настоящих Правилах (указываются в договоре, а также размещаются на доске объявлений в помещении исполнителя в месте, доступном для всех потребителей);
   сведения о максимально допустимой мощности приборов, оборудования и бытовых машин, которые может использовать потребитель для удовлетворения бытовых нужд (указываются в договоре);
   наименования, адреса и телефоны федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов и подразделений), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, уполномоченных осуществлять контроль за соблюдением настоящих Правил;
   р) производить по требованию потребителя сверку платы за коммунальные услуги и не позднее 3 рабочих дней выдавать документы, подтверждающие правильность начисления потребителю платежей с учетом соответствия качества предоставляемых коммунальных услуг требованиям законодательства Российской Федерации, настоящим Правилам и договору, а также правильность начисления установленных федеральными законами и договором неустоек (штрафов, пеней);
   с) нести иные обязанности, предусмотренные Жилищным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и договором.
   Что касается газоснабжения, его общегосударственный порядок установлен Федеральным законом от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (в ред. от 2 февраля 2006 г.).
   В целях обеспечения единого подхода к решению вопросов, касающихся газоснабжения в Российской Федерации, со стороны органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций, осуществляющих газоснабжение в Российской Федерации, устанавливаются следующие принципы государственной политики в указанной области: государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшению социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности;
   государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение;
   повышение уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, на основе формирования и реализации соответствующих федеральной, межрегиональных и региональных программ газификации;
   определение основ ценовой политики в отношении газа; создание условий для широкого использования газа в качестве моторного топлива и сырья для химической промышленности Российской Федерации;
   обеспечение надежной сырьевой базы добычи газа; обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации.
   В России существует Федеральная система газоснабжения как совокупность действующих в стране Единой системы газоснабжения, региональных систем газоснабжения, газораспределительных систем и независимых организаций. Федеральная система газоснабжения является одной из федеральных энергетических систем Российской Федерации.
   Организация газоснабжения населения является полномочием органов местного самоуправления поселений и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.
   Организация газоснабжения поселений в границах муниципального района является полномочием органов местного самоуправления муниципального района и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.
   Особо регулируются отношения, связанные с пользованием централизованными системами коммунального водоснабжения и канализации. В правилах пользования такими системами, утвержденными постановлением Правительства РФ 8 августа 2003 г. (в ред. от 23 февраля 2006 г.), говорится, что эти правила не распространяются на отношения между организациями водопроводно-канализационного хозяйства и гражданами, отношения между которыми регулируются Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными Правительством РФ.
   Порядок пользования системами водоснабжения в чрезвычайных ситуациях определяется требованиями государственных стандартов, а также инструкциями по подготовке и работе систем хозяйственно-питьевого водоснабжения в чрезвычайных ситуациях.
   Настоящие Правила действуют на всей территории Российской Федерации и обязательны для организаций водопроводно-канализационного хозяйства, обслуживающих населенные пункты, а также для всех абонентов независимо от ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы.
   Централизованные системы коммунального водоснабжения, являющиеся важнейшими системами жизнеобеспечения, предназначены для хозяйственно-питьевого водоснабжения населения, производства пищевой продукции и пожаротушения. При имеющейся технической возможности указанных систем питьевая вода может отпускаться абонентам на иные нужды без ущерба для нужд населения и целей пожаротушения.
   Централизованные системы коммунальной канализации, являющиеся важными объектами жизнеобеспечения городов и других населенных пунктов, предназначены для приема от населения сточных вод и их очистки. Сброс абонентами в систему коммунальной канализации производственных сточных вод может быть разрешен при наличии технической возможности этой системы и установлении для абонентов нормативов сброса сточных вод.
   Прием дренажных вод и поверхностного стока с территорий городов и промышленных площадок в системы коммунальной канализации не допускается. В исключительных случаях он может быть разрешен при наличии технической возможности очистных сооружений канализации.
   Для населенных пунктов, имеющих общесплавные системы канализации, по решению органов местного самоуправления разрабатываются и утверждаются в установленном порядке местные правила пользования такими системами канализации.
   Отношения, не урегулированные настоящими Правилами, с учетом дополнительных требований, предусматривающих местную специфику и особенности пользования системами водоснабжения и канализации, определяются договором между сторонами в соответствии с общими положениями гл. 30 Гражданского кодекса РФ.
   Правила предоставляют целый ряд полномочий органам местного самоуправления по установлению абонентам нормативов водоотведения, прекращению в определенных случаях отпуска абоненту питьевой воды или приему сточных вод и др.

3.10. Полномочия в области торговли, общественного питания и бытового обслуживания

   Федеральный закон № 131 – ФЗ в число вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями, включил создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
   Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. местным органам в лице управления предписано содействовать свободной торговле предприятий и граждан, обратив особое внимание на оборудование мест торговли, поддержание в них общественного порядка и соблюдение санитарных норм и правил, принять меры к организации бытовых рынков в городах и районных центрах; обеспечить свободное перемещение товаров на территории Российской Федерации. Этот Указ действует до сих пор, хотя предусмотренные им меры по организации торговли обеспечиваются и федеральными, и региональными государственными органами исполнительной власти.
   С тех пор как был принят Указ Президента, главную роль в осуществлении торговли играют частная торговля, хотя в ряде мест действуют и муниципальные магазины, и рынки, в том числе организованные на основе муниципального заказа. Местные органы самоуправления должны следить за тем, чтобы в них соблюдались правила торговли и обеспечивались права покупателей.
   Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» возложил на органы местного самоуправления ряд обязанностей, связанных с функционированием сельскохозяйственных, универсальных, специализированных и других рынков. Эти рынки организуются с учетом архитектурных, градостроительных и строительных норм и правил, проектов планировки и благоустройства территории муниципального образования. Рынок может быть организован юридическим лицом на основании разрешения, выданного в установленном Правительством РФ порядке, органом местного самоуправления, определенным законом субъекта Федерации.
   Разрешение выдается на основании заявления, поданного юридическим лицом в соответствующий орган местного самоуправления. Этот орган производит проверку полноты и достоверности сведений о заявителе, содержащихся в представленных им заявлении и документах.
   Заявителю может быть отказано в предоставлении разрешения по следующим основаниям:
   1) отсутствие права на объект или объекты недвижимости в пределах территории, на которой предполагается организовать рынок;
   2) несоответствие места расположения объекта или объектов недвижимости, принадлежащих заявителю, а также типа рынка, который предполагается организовать;
   3) подача заявления о предоставлении разрешения с нарушением требований, установленных законом, а также документов, содержащих недостоверные сведения.
   Орган местного самоуправления, принявший решение об отказе в предоставлении разрешения, обязан уведомить заявителя о принятом решении с обоснованием причин такого отказа.
   Выдача разрешения осуществляется после принятия органом местного самоуправления решения о предоставлении такого разрешения не позднее 3 дней со дня принятия указанного решения.
   В разрешении указываются:
   1) наименование органа местного самоуправления, выдавшего разрешение;
   2) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименования, в том числе фирменное наименование, и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, место расположения объекта или объектов недвижимости, где предполагается организовать рынок;
   3) тип рынка;
   4) срок действия разрешения;
   5) идентификационный номер налогоплательщика;
   6) номер разрешения;
   7) дата принятия решения о предоставлении разрешения.
   Разрешение выдается на срок, не превышающий 5 лет. В случае,
   если юридическому лицу объект или объекты недвижимости, где предполагается организовать рынок, принадлежат на праве аренды, срок действия такого разрешения определяется с учетом срока действия договора аренды.
   Юридическое лицо, получившее разрешение, признается управляющей рынком компанией.
   Срок действия разрешения по его окончании может быть продлен по заявлению юридического лица. Разрешение может быть переоформлено только в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования или типа рынка.
   Действие разрешения приостанавливается в случае административного приостановления деятельности управляющей рынком компании в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При вынесении судом решения об административном приостановлении деятельности управляющей рынком компании орган местного самоуправления, выдавший разрешение, в течение дня, следующего за днем вступления указанного решения в законную силу, приостанавливает действие такого разрешения на срок административного приостановления деятельности управляющей рынком компании.
   Существенное, хотя и косвенное, влияние на развитие торговли имеет реклама. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе» определяет, что реклама должна быть добросовестной и достоверной. Он регулирует различные виды рекламы, в том числе те, которые не относятся к торговле, но основное содержание этого документа посвящено именно торговой рекламе. При этом роль органов местного самоуправления определяется в основном применительно к устройству наружной рекламы, которая распространяется с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта, осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем.
   В соответствии с Законом установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором.
   В случае, если недвижимое имущество, к которому присоединяется рекламная конструкция, закреплено собственником за другим лицом на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или ином вещном праве, договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается с лицом, обладающим правом хозяйственного ведения, правом оперативного управления или иным вещным правом на такое недвижимое имущество.
   Установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.
   Установка рекламной конструкции без разрешения (самовольная установка) не допускается. В случае самовольной установки вновь рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.
   К заявлению об установке рекламной конструкции прилагаются:
   1) данные о заявителе – физическом лице либо данные о государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
   2) подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества.
   Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.
   Решение в письменной форме о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче должно быть направлено органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа заявителю в течение 2 месяцев со дня приема от него необходимых документов. Заявитель, не получивший в указанный срок от органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа решения в письменной форме о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче, в течение 3 месяцев вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании бездействия соответствующего органа местного самоуправления незаконным.
   Решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям:
   1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;
   2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану;
   3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;
   4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа;
   5) нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании.
   В случае отказа органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в выдаче разрешения заявитель в течение 3 месяцев со дня получения решения об отказе в выдаче разрешения вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого решения незаконным.
   Разрешение выдается органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа сроком на 5 лет.
   Органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа решение об аннулировании разрешения принимается:
   1) в течение месяца со дня направления ему владельцем рекламной конструкции уведомления в письменной форме о своем отказе от дальнейшего использования разрешения;
   2) в течение месяца с момента направления ему собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, документа, подтверждающего прекращение договора, заключенного между таким собственником или таким владельцем недвижимого имущества и владельцем рекламной конструкции;
   3) в случае, если в течение года со дня выдачи разрешения рекламная конструкция не установлена;
   4) в случае, если рекламная конструкция используется не в целях распространения рекламы.
   Решение об аннулировании разрешения может быть обжаловано в суд или арбитражный суд в течение 3 месяцев со дня его получения.
   Разрешение может быть признано недействительным в судебном порядке в случае:
   1) неоднократного или грубого нарушения рекламораспространителем законодательства Российской Федерации о рекламе – по иску антимонопольного органа;
   2) обнаружения несоответствия рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента – по иску органа, осуществляющего контроль за соблюдением технических регламентов;
   3) несоответствия установки рекламной конструкции в данном месте схеме территориального планирования или генеральному плану – по иску органа местного самоуправления;
   4) нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа – по иску органа местного самоуправления;
   5) несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта – по иску органа, осуществляющего контроль за безопасностью движения транспорта.
   В случае аннулирования разрешения или признания его недействительным владелец рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец соответствующего недвижимого имущества, к которому такая конструкция присоединена, обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца.
   При невыполнении обязанности по демонтажу рекламной конструкции орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе обратиться в суд или арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции. В случае принятия судом или арбитражным судом решения о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции ее демонтаж, хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляются за счет собственника или иного законного владельца недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция. По требованию собственника или иного законного владельца такого недвижимого имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему разумные расходы, понесенные в связи с демонтажом, хранением или в необходимых случаях уничтожением рекламной конструкции.
   Положения, определяющие полномочия органов местного самоуправления, применяются к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, если в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга не установлен порядок, согласно которому указанные полномочия осуществляются органами государственной власти указанных субъектов Российской Федерации.
   В соответствии с Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и за ее качеством.
   Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
   В создании условий для обеспечения населения услугами общественного питания органы местного самоуправления руководствуются Правилами оказания услуг общественного питания, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г.
   Услуги общественного питания оказываются в ресторанах, кафе, барах, столовых, закусочных и других местах общественного питания, типы которых (а для ресторанов и баров также их классы) определяются исполнителем в соответствии с государственным стандартом. Причем режим работы исполнителя – государственной или муниципальной организации устанавливается по решению соответствующих органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
   Организации общественного питания обязаны соблюдать установленные Правилами обязательные требования к порядку оказания услуг – представлять потребителю информацию о пищевой ценности продукции общественного питания, сведения о сертификации услуг, обеспечить качество пищи, которое должно соответствовать обязательным требованиям нормативных документов и условиям заказа и т. д.
   Подавляющее большинство предприятий общественного питания относится к частной форме собственности. Это естественно в условиях рыночной экономики, и задачи органов местного самоуправления при создании условий для обеспечения населения услугами общественного питания аналогичны тем, которые они решают при создании условий для развития малого предпринимательства.
   Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1999 г. № 212-ФЗ «О защите прав потребителей» органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования вправе: рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей; обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).
   При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды органы местного самоуправления обязаны незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

3.11. Полномочия в области охраны природных ресурсов

   В перечне вопросов местного значения, относящихся к сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в Федеральном законе № 131-ФЗ остались: организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора – для органов местного самоуправления сельских и городских населений; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов – для органов местного самоуправления муниципальных районов; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов – для органов местного самоуправления городских округов.
   В первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ в числе вопросов местного значения, решаемых органами муниципального района и городского округа, значились организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района и городского округа, за исключением объектов, контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти.
   Соответственно в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определялись следующие права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды. Они имели право в установленном порядке:
   посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления муниципального экологического контроля материалами;
   проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
   проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
   проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
   предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении муниципального экологического контроля;
   привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
   приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды;
   предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
   разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности; соблюдать требования законодательства.
   Решения муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды могли быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Позднее указанные вопросы местного значения были упразднены, и в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» появились другие положения о контроле. Теперь здесь говорится о том, что контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. В Законе устанавливается, что в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.
   Экологический контроль и охрана окружающей среды – хотя и разные, но весьма близкие действия. Поэтому в федеральном законодательстве содержатся нормы, раскрывающие защитную функцию органов местного самоуправления по отношению к природной среде.
   В том же Федеральном законе «Об охране окружающей среды» подчеркивается необходимость совместных действий в данной сфере государственных и муниципальных органов, возможность принятия муниципальных правовых актов по этим вопросам.
   Управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
   Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
   Решение о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
   Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности в установленном порядке.
   Органы местного самоуправления при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
   При планировании и застройке городских и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производстве и эксплуатации транспортных средств должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий.
   Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.
   В целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов осуществляется экологическое просвещение посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов.
   Экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами.
   На реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий и иной деятельности на окружающую природную среду направлен Федеральный закон от
   23 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 31 декабря 2005 г.). Он, в частности, предусматривает полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы. Так, к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов на соответствующей территории относятся: делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей; принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы; организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; организация по требованию населения общественных экологических экспертиз;
   информирование федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования; информирование органов прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы; осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации иных полномочий в данной области.
   Органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов имеют право: получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы; направлять в письменной форме федеральным органам исполнительной власти в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
   Среди природных ресурсов главный – это земля. Поэтому охране земли органы местного самоуправления уделяют большое внимание.
   В основе федерального земельного законодательства лежит определение земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности иных прав на землю.
   Закон устанавливает приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.
   Определяется приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.
   Предполагается участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
   К принципам земельного законодательства отнесены также: приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных цепей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий; платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами; дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы; сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
   При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
   На основании и во исполнение Земельного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
   Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляется в отношении: земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления; земель, находящихся в частной собственности; земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.
   К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
   В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:
   1) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, на срок не более чем один год;
   2) из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;
   3) из земель организаций гражданам в виде служебного надела;
   4) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, религиозным организациям.
   Земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование. Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется на основании решения органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
   Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 Земельного кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
   Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного ст. 29 Земельного кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
   Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые карты (планы), содержащие сведения о местоположении земельных участков, предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
   Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
   Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
   Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, устанавливаются:
   федеральными законами – из земель, находящихся в федеральной собственности;
   законами субъектов Российской Федерации – из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
   нормативными правовыми актами органов местного самоуправления – из земель, находящихся в собственности муниципальных образований.
   Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.
   Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
   Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (в ред. от 29 декабря 2004 г.) устанавливаются следующие полномочия органов местного самоуправления в области мелиорации земель:
   владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;
   обеспечение защиты окружающей природной среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях;
   участие в экспертизе проектов мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений;
   координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.
   Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (в ред. от 30 июня 2006 г.) органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра, т. е. ведение по единой методике последовательных действий по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.
   Важнейшей составной частью окружающей нас природной среды является вода. Федеральное водное законодательство, основу которого составляет Водный кодекс РФ, принятый 8 июня 2006 г. базируется на следующих принципах.
   значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;
   приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;
   сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;
   целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;
   приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;
   участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;
   равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;
   равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;
   регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей и др.
   Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические лица, юридические лица.
   От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.
   В соответствии с Водным кодексом РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:
   1) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;
   2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
   3) осуществление мер по охране таких водных объектов;
   4) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.
   К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд.
   К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.
   Осуществление права собственности муниципальных образований на водные объекты имеет определенные ограничения.
   Право собственности муниципального образования на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.
   Отчуждение пруда, обводненного карьера не допускается без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел водных объектов.
   Собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также принимают меры для ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
   Сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов), запрещаются.
   Меры по предотвращению загрязнения водных объектов вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций и по ликвидации их последствий определяются законодательством Российской Федерации.
   Органы местного самоуправления должны следить за тем, чтобы физические лица, юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, принимали меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдению установленных нормативов допустимого воздействия на подземные водные объекты.
   На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.
   Использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться в соответствии с санитарным законодательством.
   При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, соблюдаться нормативы допустимого воздействия на водные объекты, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
   Для строительства гидротехнических сооружений нового водохранилища осуществляется изъятие земельных участков, расположенных в границах зоны затопления, в соответствии с земельным законодательством и гражданским законодательством.
   Не допускается ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах.
   При эксплуатации водохозяйственной системы запрещается: осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах), а также сточных вод, не соответствующих требованиям технических регламентов; производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект.
   Органы местного самоуправления согласно Лесному кодексу от 24 декабря 2006 г. являются участниками лесных отношений.
   К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:
   1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;
   2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;
   3) установление ставок платы за единицу объема древесины;
   4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;
   5) осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков.
   Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
   Органы местного самоуправления утверждают лесохозяйственные регламенты, которые являются документальной основой использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в лесничествах, лесопарках, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности.
   Лесохозяйственный регламент составляется на срок до 10 лет.
   В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются:
   1) виды разрешенного использования лесов;
   2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;
   3) ограничение использования лесов;
   4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.
   Лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения
   гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка.
   Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
   Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
   Государственная экспертиза проектов освоения лесов проводится уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
   Муниципальная экспертиза проекта освоения лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, утверждается органом местного самоуправления.
   Лесной кодекс устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют муниципальный лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов. Он осуществляется на территории муниципального образования. К сожалению, о содержании этого контроля и надзора Лесной кодекс ничего не говорит, отсылая к Федеральному закону № 131-ФЗ, в котором тоже отсутствуют какие-либо конкретные нормы, определяющие полномочия органов местного самоуправления в данном деле.
   В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (в ред. от 31 декабря 2005 г.) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
   В городских и иных поселениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий.
   Порядок проведения указанных работ, в том числе подготовка и передача соответствующих прогнозов, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлениям территориальных органов федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и территориальных органов других федеральных органов исполнительной власти.
   При получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области атмосферного воздуха, обеспечивающими контроль за проведением и эффективностью указанных мероприятий.
   При изменении состояния атмосферного воздуха, которое вызвано аварийными выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и при котором создается угроза жизни и здоровью человека, принимаются экстренные меры по защите населения в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
   В целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление.
   Существенная часть деятельности органов местного самоуправления, связанная с охраной окружающей среды, состоит в предотвращении вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и природную среду, а также вовлечении таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
   Основные принципы государственной политики в области обращения с отходами, в соответствии с которыми должны строить свою деятельность в данной сфере органы местного самоуправления, состоят:
   в охране здоровья человека, поддержании или восстановлении благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранении биологического разнообразия;
   научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;
   использовании новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;
   комплексной переработке материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
   использовании методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
   доступе в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами.
   Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и др.), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.
   Особые требования закон предъявляет к порядку получения питьевой воды и приему (сбросу) сточных вод и загрязняющих веществ.
   Организация водопроводно-канализационного хозяйства может прекратить или ограничить отпуск питьевой воды и (или) прием сточных вод, предварительно уведомив абонента, органы местного самоуправления, местные службы Госсанэпиднадзора, а также территориальное подразделение Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
   Охраняя окружающую среду, органы местного самоуправления, естественно, имеют право использовать в интересах населения природные ресурсы. Имея в составе коммунальной собственности земельные участки, водные объекты, участки лесного фонда, органы местного самоуправления могут владеть, пользоваться и распоряжаться ими, соблюдая ограничения, установленные гражданским, земельным и водным законодательством.
   Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 15 апреля 2006 г.) относит к полномочиям органов местного самоуправления:
   участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;
   развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;
   предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;
   приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений Закона;
   контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

3.12. Полномочия в области охраны общественного порядка

   В число вопросов местного значения, относящихся к охране общественного порядка, гражданской обороны и безопасности, входит охрана общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ предполагает существование и деятельность органов милиции, находящейся в ведении местного самоуправления.
   Однако пока такой милиции нет, и нормы Федерального закона об этой милиции вступают в силу в сроки, которые будут установлены разрабатываемым федеральным законом, определяющим порядок ее организации и деятельности.
   Ныне действующий Федеральный закон «О милиции» принят 18 апреля 1991 г. (в ред. от 27 июня 2001 г.).
   Милиция согласно этому Закону – система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральными законами. Министр внутренних дел Российской Федерации осуществляет руководство всей милицией в Российской Федерации.
   Руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.
   Назначение на иные должности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, замещение которых предусмотрено лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел, и освобождение от этих должностей осуществляются Президентом РФ.
   Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях, в том числе в нескольких муниципальных образованиях, осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям.
   Милиция подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Основными задачами криминальной милиции являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следования, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от правосудия.
   Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.
   Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. утверждено Положение о милиции общественной безопасности. Эта милиция является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД. В районах, городах милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.
   В состав милиции общественной безопасности согласно Положению о ней входят: дежурные части, участковые инспекторы милиции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке, подразделения патрульно-постовой службы милиции; государственная инспекция безопасности дорожного движения и другие подразделения.
   Состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством РФ.
   Численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых министром внутренних дел Российской Федерации.
   Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел РФ.
   Увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется указанными органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения.
   Сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции – не позднее 6 месяцев с момента вступления в должность.
   Милиция может иметь служебный жилой фонд, формируемый в порядке, установленном Правительством РФ.
   Участковые уполномоченные милиции, работающие в сельской местности и в поселках городского типа, и члены их семей, проживающие с ними, бесплатно обеспечиваются органами местного самоуправления жильем с отоплением и освещением в соответствии с установленными нормами.
   Сотрудникам милиции, перечень должностей которых определяется министром внутренних дел Российской Федерации, установка телефонов в квартирах осуществляется по действующим тарифам в течение одного года со дня подачи ими заявления. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе расширять указанный перечень должностей.
   Финансирование милиции осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание милиции в пределах имеющихся в их распоряжении средств.
   В обеспечении общественного порядка на территории муниципальных образований участвуют также административные комиссии разных уровней, создаваемые в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях.
   Например, такие комиссии образованы в Иркутской области Законом области от 23 декабря 2004 г., в соответствии с которым административные комиссии являются постоянно действующими коллегиальными органами по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами области и отнесенных к их компетенции.
   Административные комиссии создаются в муниципальных образованиях области. Количество административных комиссий, создаваемых в каждом муниципальном образовании, определяется администрацией области на основании предложений от глав муниципальных образований области.
   Административные комиссии формируются администрацией области в городских округах, в городских и сельских поселениях, в муниципальных районах в случаях необходимости образования административных комиссий на межселенных территориях и на территории сельского населенного пункта, не наделенного статусом поселения и не входящего в состав поселения. Комиссии формируются сроком на 4 года.
   Дела об административных правонарушениях рассматриваются административной комиссией на заседаниях. Заседания административной комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Административная комиссия правомочна рассматривать дела об административных правонарушениях при наличии не менее половины ее состава. Члены административной комиссии заблаговременно извещаются о дате, месте и времени заседания.
   Административная комиссия рассматривает дела об административных правонарушениях в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
   В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безопасности» правонарушений несовершеннолетних на разных уровнях государственного управления и местного самоуправления образуются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
   Эти комиссии в пределах своей компетенции обеспечивают:
   1) осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;
   2) осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   3) осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   4) подготовку совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;
   5) рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных Законом РФ «Об образовании»;
   6) оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
   7) применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
   Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
   В соответствии с Законом Саратовской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области» (в ред. Закона Саратовской области от 30 мая 2005 г.) в качестве основных задач комиссий определены: осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних; выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законодательством области, по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законодательством области, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; иные задачи, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и области.
   В целях осуществления определенных законодательством функций комиссий в области образуется система комиссий, которую составляют:
   1) межведомственная комиссия области (далее – областная комиссия);
   2) комиссии в муниципальных районах и городских округах;
   3) общественные комиссии при администрациях городских и сельских поселений.
   Комиссии в муниципальных образованиях области образуются правительством области в соответствии с настоящим Законом. Положение о комиссии в муниципальном образовании области утверждается правительством области. Персональный состав комиссии в муниципальном образовании области определяется областной комиссией.
   В состав комиссии в муниципальном образовании области входят:
   председатель комиссии (заместитель главы муниципального образования);
   заместитель председателя комиссии – штатный сотрудник комиссии (должность вводится при численности несовершеннолетнего населения от 9 тыс. человек);
   ответственный секретарь комиссии – штатный сотрудник комиссии;
   не менее 12 членов комиссии – представителей органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных муниципальных органов и учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, общественных организаций, занимающихся вопросами защиты прав детей.
   При администрациях городских и сельских поселений могут образовываться общественные комиссии, функционирующие на общественных началах, в соответствии с положением об общественных комиссиях, утверждаемым правительством области. Персональный состав общественной комиссии определяется главой соответствующего муниципального образования области. В состав общественной комиссии входят: председатель комиссии; ответственный секретарь; не менее 5 членов комиссии – специалисты, имеющие опыт работы с несовершеннолетними.
   Комиссии в муниципальных образованиях области имеют право:
   1) в пределах своей компетенции запрашивать и получать от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности необходимые для работы сведения;
   2) приглашать должностных лиц, специалистов и граждан для получения от них информации и объяснений по рассматриваемым вопросам;
   3) привлекать для участия в работе представителей органов государственной власти области, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм собственности других заинтересованных лиц;
   4) вносить представления в органы государственной власти области, органы местного самоуправления организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности по вопросам, касающимся прав и законных интересов несовершеннолетних;
   5) вести прием несовершеннолетних, родителей (законных представителей) несовершеннолетних, иных лиц;
   6) рассматривать в пределах своей компетенции материалы в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния и не подлежащих уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
   7) применять меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законодательством области;
   8) давать согласие по результатам рассмотрения представления органа управления образовательного учреждения:
   на исключение несовершеннолетнего, достигшего возраста 14 лет, из образовательного учреждения, переводе на иную форму обучения или в другое образовательное учреждение;
   на оставление несовершеннолетним образовательного учреждения при достижении им возраста 15 лет до получения основного общего образования;
   9) ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц и граждан в случае невыполнения ими постановлений комиссий и непринятия мер по выполнению представлений комиссий;
   10) принимать постановления:
   о проведении профилактической работы с безнадзорными несовершеннолетними, а также подростками, употребляющими спиртные напитки, наркотические средства, психотропные вещества, привлекавшимися к административной ответственности, вернувшимися из специальных учебно-воспитательных или лечебно-воспитательных учреждений закрытого типа (при наличии ходатайства администрации), освободившимися из мест лишения свободы;
   о направлении материалов на родителей (законных представителей) несовершеннолетних в соответствующие органы в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних;
   по результатам рассмотрения представленных работодателем документов на расторжение трудового договора (контракта) с несовершеннолетним работником по инициативе администрации; по результатам рассмотрения материалов (дел): в отношении несовершеннолетнего, совершившего правонарушение, за которое установлен административная ответственность;
   в отношении несовершеннолетнего, совершившего общественно опасное деяние и не подлежащего уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
   в отношении родителей (законных представителей), не выполняющих свои обязанности по содержанию, воспитанию или обучению несовершеннолетнего;
   в отношении руководителей учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностных лиц органов исполнительной власти области или органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
   Члены комиссий имеют право в установленном порядке посещать учреждения государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних для проверки условий содержания, воспитания и обучения несовершеннолетних, а также обращения с несовершеннолетними.
   Общественные комиссии имеют право:
   информировать компетентные органы о выявленных фактах нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних;
   организовывать индивидуально-профилактическую и реабилитационную работу с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.
   Основными обязанностями комиссии в муниципальном образовании области являются:
   1) осуществление полномочий, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
   2) осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации законодательством области по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   3) рассмотрение решения органа управления образовательного учреждения об исключении обучающегося, достигшего возраста 14 лет, из образовательного учреждения и принятие мер по продолжению им обучения или его трудоустройству;
   4) разработка проекта и контроль за реализацией муниципальной программы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   5) рассмотрение жалоб и заявлений несовершеннолетних, родителей (законных представителей), иных лиц, связанных с нарушением или ограничением прав и законных интересов несовершеннолетних;
   6) организация контроля, обследования и проверки условий содержания, воспитания, обучения в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности;
   7) подготовка обращений в суд за защитой прав и законных интересов несовершеннолетних;
   8) иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации, законодательством области.
   Основными обязанностями общественной комиссии являются:
   1) организация мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
   2) выявление и учет детей и семей, находящихся в социально опасном положении;
   3) организация информационного обмена с органами местного самоуправления и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних о работе с семьями, находящимися в социально опасном положении, в которых проживают дети.
   Финансовое обеспечение деятельности комиссии осуществляется за счет средств областного бюджета.
   Органы местного самоуправления наделены возможностями для обеспечения общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования на основании Федерального закона от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании». О проведении указанных мероприятий заблаговременно, но не позднее чем за 10 дней до проведения мероприятий делается заявление в местную администрацию. С этим заявлением вправе обращаться достигшие 18 – летнего возраста уполномоченные трудовых коллективов, общественных объединений и отдельных групп граждан. Решение (разрешение) администрации сообщается заявителю не позднее чем за 5 дней до проведения мероприятия.
   Орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:
   1) документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
   2) довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения – в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Закона;
   3) в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями настоящего Закона. Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;
   4) довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
   5) обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;
   6) информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;
   7) при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.
   В случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.
   Уполномоченный представитель органа местного самоуправления имеет право требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения, принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным настоящим Законом.
   Уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления обязан присутствовать на публичном мероприятии, оказывать организатору публичного мероприятия содействие в его проведении, обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.
   Если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить данное нарушение.
   В случае невыполнения требования об устранении нарушения уполномоченный представитель органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие.
   При устранении нарушения публичное мероприятие по согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть продолжено.
   Если нарушение не было устранено по истечении времени, установленного уполномоченным представителем органа местного самоуправления, публичное мероприятие прекращается.
   В случае принятия решения о прекращении публичного мероприятия уполномоченный представитель органа местного самоуправления: дает указание организатору публичного мероприятия прекратить публичное мероприятие, обосновав причину его прекращения, и в течение 24 часов оформляет данное указание письменно с вручением организатору публичного мероприятия; устанавливает время для выполнения указания о прекращении публичного мероприятия.
   Законом от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» введен регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
   В городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются органы внутренних дел, в остальных населенных пунктах – местная администрация.
   В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» органы местного самоуправления могут привлекать к охране общественного порядка органы общественной самодеятельности, которыми выступают давно зарекомендовавшие себя с положительной стороны народные добровольные дружины и другие подобные общественные формирования.
   Согласно Закону такими органами являются не имеющие членства общественные объединения, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
   Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Он не имеет над собой вышестоящих органов или организаций.
   Полномочия, связанные с организацией ритуальных услуг и содержанием мест захоронения, регулируются Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (с поел. изм. от 21 апреля 2005 г.). В соответствии с этим Законом предложения по созданию мест погребения вносятся различными организациями и органами федерального, регионального и местного уровня, в том числе собраниями (сходами) граждан, проживающих в сельских поселениях, если это предусмотрено уставом муниципального образования.
   Решение о создании Федерального военного мемориального кладбища принимается Президентом РФ. Решение о создании других мест погребения принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются.
   Кроме иных мест захоронения существуют общественные кладбища, предназначаемые для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.
   На общественных кладбищах погребение может осуществляться с учетом вероисповедальных, воинских и иных обычаев и традиций. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно.
   Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
   К вопросам местного значения относятся также архивная деятельность органов местного самоуправления: формирование архивных фондов поселений, формирование и содержание муниципального архива муниципальных районов, включая архивные фонды поселений, формирование и содержание муниципального архива городского округа.
   Федеральный закон от 24 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относит:
   1) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:
   а) органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек;
   б) муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений (далее – муниципальные организации);
   2) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иных муниципальных образований.
   К муниципальной собственности относятся архивные документы: органов местного самоуправления и муниципальных организаций; хранящиеся в муниципальных архивах, музеях и библиотеках (за исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность).
   Разграничение собственности между муниципальными образованиями, муниципальным образованием и субъектом Российской Федерации на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований и хранящиеся в муниципальных архивах, осуществляется в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
   Управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления. Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане в целях обеспечения единых принципов организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов руководствуются в работе с архивными документами законодательством Российской Федерации (в том числе правилами, установленными специально уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти), законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
   Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать финансовые, материально-технические и иные условия, необходимые для комплектования, хранения, учета и использования архивных документов, предоставлять создаваемым ими архивам здания и (или) помещения, отвечающие нормативным требованиям хранения архивных документов и условиям труда работников архивов.
   Органы местного самоуправления, принимающие решение о реконструкции, передаче или сносе здания, в котором размещен муниципальный архив, обязаны предоставить этому архиву здание, отвечающее нормативным требованиям хранения архивных документов.
   Муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы вправе осуществлять приносящую доход деятельность постольку, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит и соответствует достижению целей, ради которых они созданы, а также покрывать свои расходы за счет иных поступлений, разрешенных законодательством Российской Федерации.
   Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
   Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в государственной собственности, хранятся:
   1) постоянно – в государственных архивах, музеях, библиотеках и организациях Российской академии наук;
   2) временно – в государственных органах, государственных организациях, создаваемых ими архивах в течение установленных сроков, а также в муниципальных архивах в случае наделения органа местного самоуправления муниципального района или городского округа отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования.
   Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в муниципальной собственности, хранятся:
   1) постоянно – в муниципальных архивах, музеях и библиотеках;
   2) временно – в органах местного самоуправления, муниципальных организациях и создаваемых ими архивах в течение установленных сроков.
   Документы Архивного фонда РФ, находящиеся в частной собственности, могут храниться их собственниками или владельцами самостоятельно или могут быть переданы по договору на хранение в государственный или муниципальный архив, библиотеку, музей, а также в организацию Российской академии наук. При этом условия хранения этих документов определяются их собственниками или владельцами с соблюдением норм настоящего Федерального закона.
   Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, в процессе деятельности которых образуются документы Архивного фонда РФ и другие архивные документы, подлежащие приему на хранение в государственные и муниципальные архивы, выступают источниками комплектования государственных и муниципальных архивов архивными документами. Государственные и муниципальные архивы составляют списки источников комплектования, передающих документы Архивного фонда РФ и другие архивные документы в эти архивы. Включение в указанные списки негосударственных организаций, а также граждан осуществляется на основании договора.
   Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации обеспечивают в соответствии с правилами, установленными специально уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, отбор, подготовку и передачу в упорядоченном состоянии документов Архивного фонда РФ на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы. Все работы, связанные с отбором, подготовкой и передачей архивных документов на постоянное хранение, в том числе с их упорядочением и транспортировкой, выполняются за счет средств органов и организаций, передающих документы.
   Негосударственные организации обеспечивают отбор и передачу в упорядоченном состоянии в государственные и муниципальные архивы находящихся в их владении архивных документов, отнесенных к федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, с правом возмещения произведенных на эти цели расходов за счет средств соответственно федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ, бюджета субъекта Российской Федерации в порядке, установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и бюджета муниципального образования в порядке, установленном органом местного самоуправления.
   Пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом.
   Государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук обеспечивают пользователю архивными документами условия, необходимые для поиска и изучения архивных документов.
   Государственные органы, органы местного самоуправления при наличии у них соответствующих архивных документов обязаны бесплатно предоставлять пользователю архивными документами оформленные в установленном порядке архивные справки или копии архивных документов, связанные с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Государственные и муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук, а также государственные и муниципальные организации в соответствии с законодательством Российской Федерации могут на основе имеющихся у них архивных документов и справочно-поисковых средств оказывать пользователю архивными документами платные информационные услуги, заключать с ним договоры об использовании архивных документов и справочно-поисковых средств.
   В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. (в ред. от 29 декабря 2006 г.) в случае отсутствия в поселении нотариуса глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения имеют право совершать следующие нотариальные действия:
   1) удостоверять завещания;
   2) удостоверять доверенности;
   3) принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости – меры по управлению им;
   4) свидетельствовать верность копий документов и выписок из них;
   5) свидетельствовать подлинность подписи на документах.
   Законодательными актами Российской Федерации главам местных администраций поселений и специально уполномоченным должностным лицам местного самоуправления поселений может быть предоставлено право на совершение и иных нотариальных действий.
   В случае, если наследственное имущество находится в разных местах, нотариус по месту открытия наследства направляет через территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, нотариусу, а если в этом поселении нет нотариуса, то главе местной администрации поселения, должностному лицу местного самоуправления поселения, уполномоченным на совершение нотариальных действий, по месту нахождения соответствующей части наследственного имущества обязательное для исполнения поручение об охране этого имущества и управлении им.
   В случае, если нотариусу по месту открытия наследства известно, кем должны быть приняты меры по охране имущества и управлению им, такое поручение направляется соответствующему нотариусу или главе местной администрации поселения, специально уполномоченному должностному лицу местного самоуправления поселения, если в поселении по месту нахождения соответствующей части наследственного имущества нет нотариуса.
   Нотариус или соответствующие глава местной администрации поселения, специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения, принявшие меры по охране наследственного имущества и управлению им, сообщают нотариусу по месту открытия наследства о принятии указанных мер.
   Входящее в состав наследства и не требующее управления имущество (деньги, валютные ценности, драгоценные металлы и камни, изделия из них и не требующие управления ценные бумаги, иное такое имущество) в предусмотренных федеральным законом случаях вносится в депозит нотариуса или передается банку на хранение по договору либо передается нотариусом по договору на хранение кому-либо из наследников, а при невозможности передать его наследникам – другому лицу по усмотрению нотариуса. В поселении, где нет нотариуса, опись наследственного имущества и передачу его на хранение осуществляет глава местной администрации поселения, специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения, наделенные правом совершать нотариальные действия.

3.13. Полномочия в области обеспечения безопасности

   В перечне вопросов местного значения, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, значится несколько вопросов, относящихся к обеспечению безопасности населения. Главные функции, связанные с обеспечением безопасности, выполняют государство и его органы. В то же время нельзя не считаться с тем, что на территории муниципального образования вполне возможно возникновение ситуации, угрожающей жизни и здоровью многих людей. Это доказано практикой. И органы местного самоуправления не могут стоять в стороне от этой ситуации, а обязаны принять все зависящие от них меры как самостоятельно, так и во взаимодействии с государственными органами, чтобы побороть возникшие чрезвычайные обстоятельства.
   В соответствии с Федеральным законом «Об обороне» от 31 мая 1996 г. (в ред. от 31 декабря 2005 г.) органы местного самоуправления во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства в области обороны.
   Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. от 6 июля 2006 г.) осуществляет правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от форм собственности их должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области.
   Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (их полномочия закон не разграничивает) осуществляют следующие полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации:
   организуют и обеспечивают через соответствующие органы мобилизационную подготовку и мобилизацию;
   руководят мобилизационной подготовкой муниципальных образований и организаций, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;
   обеспечивают исполнение настоящего Федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ в области мобилизационной подготовки и мобилизации;
   разрабатывают мобилизационные планы;
   проводят мероприятия по мобилизационной подготовке экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований;
   проводят во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мероприятия, обеспечивающие выполнение мобилизационных планов;
   заключают договоры (контракты) с организациями о поставке продукции, проведении работ, выделении сил и средств, об оказании услуг в целях обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
   при объявлении мобилизации проводят мероприятия по переводу экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований на работу в условиях военного времени;
   в случае несостоятельности (банкротства) организаций, имеющих мобилизационные задания (заказы), принимают меры по передаче этих заданий (заказов) другим организациям, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;
   оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая:
   организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставки техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков, транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации;
   организацию и обеспечение воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе и работающих в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления и организациях, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, обеспечение представления отчетности по бронированию в порядке, определяемом Правительством РФ;
   вносят в органы государственной власти предложения по совершенствованию мобилизационной подготовки и мобилизации.
   Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации координируют и контролируют проведение органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществляют методическое обеспечение этих мероприятий.
   Федеральные органы государственной власти, федеральные органы исполнительной власти и организации, имеющие мобилизационные задания (заказы) или задачи по мобилизационной работе, для организации мероприятий по мобилизационной подготовке и мобилизации и контроля за их проведением создают мобилизационные органы.
   Мобилизационные органы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их структура и штаты создаются и определяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в зависимости от объема мобилизационных заданий или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на работу в условиях военного времени.
   Для обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований транспортными средствами в период мобилизации и в военное время в Российской Федерации устанавливается военно-транспортная обязанность. Военно-транспортная обязанность распространяется на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, в том числе на порты, пристани, аэропорты, нефтебазы, перевалочные базы горючего, автозаправочные станции, ремонтные организации и иные организации, обеспечивающие работу транспортных средств, а также на граждан – владельцев транспортных средств.
   Положение о военно-транспортной обязанности, утвержденное Указом Президента РФ от 2 октября 1998 г., распространяет эту обязанность на: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; организации независимо от формы собственности, являющиеся собственниками транспортных средств, организации, владеющие транспортными средствами на праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором, а также на организации, обеспечивающие работу транспортных средств, в том числе порты, пристани, аэропорты, нефтебазы, перевалочные базы горючего, автозаправочные станции, ремонтные и иные организации; граждан – владельцев транспортных средств.
   Военно-транспортная обязанность исполняется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями: в мирное время – путем проведения мероприятий, связанных с учетом транспортных средств, а также путем заблаговременной подготовки транспортных средств, предоставляемых войскам, формированиям и органам, и обеспечения работы этих транспортных средств в соответствии с мобилизационными заданиями; в период мобилизации и в военное время – путем предоставления войскам, формированиям и органам транспортных средств и обеспечения их работы в соответствии с мобилизационными заданиями.
   В соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. от 6 июля 2006 г.) граждане обязаны состоять на воинском учете.
   Воинский учет граждан осуществляется по месту их жительства военными комиссариатами.
   Полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Совокупность таких полномочий именуется первичным воинским учетом (подробнее об этом ниже).
   Задачи в области гражданской обороны и правовые основы их осуществления содержатся в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. от 22 августа 2004 г.).
   Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований: проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий; поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.
   Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения.
   В соответствии с Законом органы местного самоуправления обеспечивают противопожарную безопасность в муниципальном образовании. Согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ«0 пожарной безопасности» действует государственная противопожарная служба (ГПС), ведомственная пожарная охрана, муниципальная добровольная пожарная охрана.
   Система обеспечения пожарной безопасности – совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Основными элементами этой системы являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Основные функции системы обеспечения пожарной безопасности включают: нормативное правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности; создание пожарной охраны и организация ее деятельности; разработку и осуществление мер пожарной безопасности; реализацию прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности; проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности; содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности; научно-техническое обеспечение пожарной безопасности; информационное обеспечение в области пожарной безопасности; осуществление государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности; производство пожарно-технической продукции; выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности; лицензирование деятельности в области пожарной безопасности и подтверждение соответствия продукции и услуг в области пожарной безопасности; тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ; учет пожаров и их последствий; установление особого противопожарного режима.
   Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.
   Пока муниципальная пожарная охрана создана далеко не во всех муниципальных образованиях. Основной формой пожарной охраны на местах является добровольное участие граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности (добровольные пожарные дружины и добровольные пожарные).
   Добровольный пожарный – гражданин, непосредственно участвующий на добровольной основе (без заключения трудового договора) в деятельности подразделений пожарной охраны по предупреждению и (или) тушению пожаров.
   К полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений.
   В некоторых муниципальных образованиях уже созданы добровольные пожарные дружины и разработаны положения о них. Такое положение принято, например, в сельском поселении Ильинское Московской области. Оно устанавливает порядок, регламентирующий создание подразделений добровольной пожарной охраны на территории сельского поселения независимо от наличия подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России или ведомственной пожарной охраны.
   Подразделения добровольной пожарной охраны создаются в виде дружин и команд и входят в систему обеспечения пожарной безопасности поселения. Дружина осуществляет деятельность без использования пожарных машин. Команда осуществляет деятельность с использованием пожарных машин.
   Команды подразделяются на разряды:
   первый – с круглосуточным дежурством добровольных пожарных в составе дежурного караула (боевого расчета) в специальном здании (помещении);
   второй – с круглосуточным дежурством только водителей пожарных машин и нахождением остальных добровольных пожарных из состава дежурного караула (боевого расчета) по месту работы (учебы) или месту жительства;
   третий – с нахождением всех добровольных пожарных из состава дежурного караула (боевого расчета) по месту работы (учебы) или месту жительства.
   На подразделения добровольной пожарной охраны возлагаются следующие основные задачи:
   участие в предупреждении пожаров; участие в тушении пожаров.
   В соответствии с возложенными задачами подразделения добровольной пожарной охраны осуществляют следующие основные функции:
   контролируют соблюдение требований пожарной безопасности в населенных пунктах, сельских поселениях;
   принимают участие в обучении детей дошкольного возраста, учащихся образовательных учреждений, работоспособного населения и пенсионеров мерам пожарной безопасности, а также в осуществлении их подготовки к действиям при возникновении пожара; проводят противопожарную пропаганду; принимают участие в службе пожарной охраны; участвуют в тушении пожаров.
   Финансовое и материально-техническое обеспечение подразделений (дружин, команд) добровольной пожарной охраны осуществляется за счет средств бюджета сельского поселения, пожертвований граждан и юридических лиц, а также других источников финансирования.
   Подразделения добровольной пожарной охраны комплектуются добровольными пожарными.
   В добровольные пожарные принимаются на добровольной основе в индивидуальном порядке граждане, способные по своим деловым и моральным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять обязанности, связанные с предупреждением и (или) тушением пожаров.
   Первоначальная подготовка добровольных пожарных осуществляется на безвозмездной основе, как правило, на базе подразделений ГПС.
   Добровольным пожарным предоставляется право: участвовать в деятельности по обеспечению пожарной безопасности на соответствующей территории сельского поселения;
   проверять противопожарное состояние объектов или их отдельных участков, являющихся имуществом (собственностью поселения); нести службу (дежурство) в подразделениях ГПС; проникать в места распространения (возможного распространения) пожаров и их опасных проявлений;
   на безвозмездной основе проходить медицинские комиссии в учреждениях здравоохранения сельских поселений.
   Для организации дежурства команды делятся не менее чем на 4 дежурных караула.
   Дежурные караулы команд возглавляются начальниками из числа наиболее подготовленных добровольных пожарных.
   Для обеспечения взаимодействия с другими подразделениями пожарной охраны и выполнения задач по тушению пожаров личный состав добровольной пожарной охраны руководствуется нормативными правовыми актами ГПС.
   Подразделения добровольной пожарной охраны в обязательном порядке привлекаются к проведению пожарно-тактических учений (занятий).
   Учет фактического времени несения службы (дежурства) добровольными пожарными в подразделениях пожарной охраны, а также проведения мероприятий по предупреждению пожаров осуществляется начальником подразделения добровольной пожарной охраны.
   В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации подразделению добровольной пожарной охраны предоставляются в безвозмездное пользование здания (помещения), необходимые для осуществления их деятельности, а также пожарно-техническое вооружение и пожарная техника.
   Добровольные пожарные, принимающие непосредственное участие в тушении пожаров, обеспечиваются специальной одеждой и снаряжением.
   Участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органом местного самоуправления сельского поселения.
   В соответствии с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» муниципалитеты принимают меры к обеспечению безопасности дорожного движения.
   Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в частности, посредством: координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; осуществления деятельности по организации дорожного движения, т. е. материального и финансового обеспечения мероприятий по безопасности дорожного движения; организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам и требованиям безопасности движения.
   Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
   Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
   Среди вопросов местного значения значится защита муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Федеральный закон от 21 декабря 1991 г. № 68-ФЗ«0 защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. от 22 августа 2004 г.), определяя общие для Российской Федерации правовые нормы в данной области, распространяет свое действие на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее – организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
   Целями Закона являются: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.
   Органы местного самоуправления самостоятельно: осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
   принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
   осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;
   осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
   создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
   организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
   содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;
   создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
   Подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, а также по месту жительства.
   Пропаганда знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций обеспечивается органами управления, входящими в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, совместно с общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области защиты и спасения людей, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
   Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями.
   Финансовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с настоящим Федеральным законом, является расходным обязательством соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования.
   К ведению органов местного самоуправления поселений и городских округов относится создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб или аварийно-спасательных формирований. В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (в ред. от 9 мая 2005 г.) профессиональные аварийно-спасательные службы и формирования создаются в органах местного самоуправления – по решению органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
   Состав и структуру аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований определяют создающие их органы местного самоуправления исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также требований законодательства Российской Федерации.
   В состав аварийно-спасательных служб входят органы управления указанных служб, аварийно-спасательные формирования и иные формирования, обеспечивающие решение стоящих перед аварийно-спасательными службами задач. Кроме того, в состав аварийно-спасательных служб могут входить научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения по подготовке спасателей, учреждения по подготовке поисковых собак и организации по производству аварийно-спасательных средств.
   Готовность профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации проверяется в ходе аттестации, а также в ходе проверок, осуществляемых в пределах своих полномочий федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, органами государственного надзора, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
   Привлечение аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется: по решению уполномоченных на то должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, осуществляющих руководство деятельностью указанных аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований либо имеющих на то установленные законодательством Российской Федерации полномочия на основе запроса федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, на территории которых сложились чрезвычайные ситуации или к полномочиям которых отнесена ликвидация указанных чрезвычайных ситуаций, на основе запроса руководителей ликвидации чрезвычайных ситуаций либо по согласованию с указанными органами и руководителями ликвидации чрезвычайных ситуаций.
   В случае крайней необходимости руководители ликвидации чрезвычайных ситуаций вправе самостоятельно принимать решения: о проведении эвакуационных мероприятий; об остановке деятельности организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций; о проведении аварийно-спасательных работ на объектах и территориях организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций; об ограничении доступа людей в зоны чрезвычайных ситуаций; о разбронировании резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций; об использовании в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, средств связи, транспортных средств и иного имущества организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций; о привлечении к проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций нештатных и общественных аварийно-спасательных формирований, а также спасателей, не входящих в состав указанных формирований, при наличии у них документов, подтверждающих их аттестацию на проведение аварийно-спасательных работ; о привлечении на добровольной основе населения к проведению неотложных работ, а также отдельных граждан, не являющихся спасателями, с их согласия к проведению аварийно-спасательных работ; о принятии других необходимых мер, обусловленных развитием чрезвычайных ситуаций и ходом работ по их ликвидации.
   Руководители ликвидации чрезвычайных ситуаций обязаны принять все меры по незамедлительному информированию соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководства организаций о принятых ими в случае крайней необходимости решениях.
   Органы местного самоуправления обязаны оказывать всемерное содействие аварийно-спасательным службам, аварийно-спасательным формированиям, следующим в зоны чрезвычайных ситуаций и проводящим работы по ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе предоставлять им необходимые транспортные и материальные средства.
   Финансовое обеспечение определенной Федеральным законом деятельности, в том числе прав и гарантий профессиональных спасателей аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, созданных органами местного самоуправления муниципального образования, является расходным обязательством муниципального образования.
   Спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и проживающим совместно с ними членам семей предоставляются в первоочередном порядке жилые помещения по нормам, предусмотренным жилищным законодательством Российской Федерации, за счет государственного, муниципального или ведомственного жилищных фондов соответственно принадлежности указанных служб и формирований.
   Условия и порядок реализации прав на жилище спасателей профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующих органов власти.
   С безопасностью людей, безусловно, связано использование атомной энергии. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в ред. от 22 августа 2004 г.) к полномочиям органов местного самоуправления в области использования атомной энергии относит:
   участие в обсуждении и решении вопросов размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;
   принятие решения о размещении и сооружении на подведомственных им территориях радиационных источников, радиоактивных веществ и не содержащих ядерных материалов радиоактивных отходов, находящихся в собственности муниципальных образований;
   участие в проведении экологической экспертизы проектов объектов использования атомной энергии, намечаемых к сооружению ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения на подведомственных им территориях;
   информирование населения через средства массовой информации о радиационной обстановке на подведомственных им территориях.
   Решения о месте размещения и о сооружении радиационных источников, радиоактивных веществ и не содержащих ядерных материалов радиоактивных отходов, находящихся в муниципальной собственности, принимаются органами местного самоуправления, на территориях которых предполагается их размещение и сооружение.
   Государственный орган, принявший решение о сооружении ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, обязан отменить принятое им решение либо прекратить или приостановить их сооружение в случае выявления дополнительных факторов, приводящих к снижению уровня безопасности этих объектов, ухудшению состояния окружающей среды или влекущих иные неблагоприятные последствия. Предложения по пересмотру принятого решения могут быть приняты органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными организациями (объединениями).
   Предложения о выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения до израсходования установленного в проекте объекта использования атомной энергии ресурса или предложения об ограничении проектных технико-экономических показателей их работы могут вноситься органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления и общественными организациями (объединениями) при наличии соответствующих обоснований.
   Решения о досрочном выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются органами государственной власти, или органами местного самоуправления в пределах их компетенции, принявшими решения об их сооружении, или соответствующими их правопреемниками и доводятся до сведения эксплуатирующей организации заблаговременно с учетом технологических и экологических возможностей эксплуатирующей организации.
   Водный кодекс РФ, принятый 16 ноября 1995 г. (в ред. от 31 декабря 2005 г.), определяет условия безопасного пользования водными объектами общего пользования, находящимися в муниципальной собственности.
   Общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также с условиями, определяемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования и охраны водного фонда, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и другими федеральными органами исполнительной власти в области управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции.
   Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований.
   О запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего водопользования население оповещается через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами.
   Водопользователь обязан объявить об условиях общего водопользования или о его запрещении на водном объекте, предоставленном ему в особое пользование.
   Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в муниципальной собственности, допускается на условиях, установленных соответствующими органами местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда. Орган местного самоуправления обязан объявить в установленном порядке об условиях общего водопользования или о его запрещении на водном объекте, находящемся в муниципальной собственности.
   Если условия общего водопользования или его запрещение не объявлены, общее водопользование осуществляется в соответствии с водным законодательством Российской Федерации.
   Порядок объявления условий общего водопользования и его запрещения устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4. Возможные перспективы развития федерального законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления

   Систематизация и анализ действующего «отраслевого» федерального законодательства по вопросам местного самоуправления позволяет сделать вывод о постепенном наполнении нормативным материалом широкого правового пространства, в котором должны действовать муниципалитеты. В последнее время заполнен ряд пробелов в компетенционном статусе органов местного самоуправления. Вместе с тем нельзя не видеть, что использованы не все возможности совершенствования законодательства в данной сфере, не изданы федеральные законы, необходимые для повышения уровня деятельности органов местного самоуправления на основе уточнения их правового статуса. Достаточно назвать упомянутый в самом Федеральном законе № 131-ФЗ федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества.
   Но дело не только в неполноте законодательства по вопросам местного самоуправления, которая постепенно будет преодолеваться. Очевидным направлением в развитии этого законодательства должна стать ликвидация противоречий норм различных федеральных законов, регулирующих деятельность муниципалитетов. Это касается, в частности, норм избирательного, бюджетного и других отраслей законодательства, затрудняющих правоприменение и вызывающих судебные разбирательства.
   К сожалению, нельзя признать, что развитие «отраслевого» законодательства обеспечивает полное соответствие вопросов местного значения и полномочий, которые должны гарантировать решение этих вопросов, снабжает это решение правовыми средствами.
   Надо полагать, продолжающаяся работа над разграничением полномочий разных уровней публичной власти будет, в частности, способствовать тому, чтобы не допускалось определение полномочий органов местного самоуправления вместе с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации, когда невозможно из их «общих» полномочий выделить собственные права и обязанности муниципалитетов. Сопровождаемое установление таких совместных полномочий ссылками на то, что каждый должен действовать в пределах своих полномочий, неприемлемо. Тем более неприемлемы отсылки для выяснения таких полномочий к Федеральному закону № 131-ФЗ. В этом Законе нет и не могут содержаться исчерпывающие по всем вопросам местного значения права и обязанности органов местного самоуправления. Задача их определения как раз принадлежит «отраслевому» законодательству – тому закону, который в данном случае делает отсылку к статутному акту о местном самоуправлении (Лесной кодекс, например).
   В связи с разрывами между вопросами местного значения и соответствующими полномочиями ожидаемы законодательные акты, в которых будут, например, определены права и обязанности органов местного самоуправления поселений в создании условий для развития местного традиционного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов; в содействии развитию сельскохозяйственного производства и др. То же самое с вопросами местного значения муниципальных районов и городских округов. Им нужны полномочия, в частности, для решения вопросов, связанных соответственно с созданием условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и т. д.
   Актуальное значение имеет также разграничение в «отраслевом» законодательстве полномочий по решению вопросов местного значения разных типов муниципальных образований и органов местного самоуправления. Сейчас часто в законах упоминаются полномочия «органов местного самоуправления» вообще. Особенно это касается законов, принятых до издания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Есть надежда, что в конце концов каждый уровень местного самоуправления получит четкие полномочия в решении всех вопросов местного значения.

5. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и реализация этих полномочий

   Особенность российского местного самоуправления состоит, в частности, в том, что его органы выполняют отдельные государственные полномочия. Таким образом, в отличие от ряда других стран, где рядом с органами местного самоуправления действуют местные органы государственной власти, берущие на себя ответственность за осуществление государственных дел, в России органам местного самоуправления поручается решение некоторых этих дел.
   Государственные полномочия, или полномочия органов государственной власти, – это правовые, организационные, социально-экономические и иные полномочия, последствия применения которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для полномочий органов местного самоуправления, но и населения всего государства или субъекта Федерации. Они осуществляются в конечном счете для реализации конституционных прав и свобод граждан РФ, но в большинстве случаев с ними непосредственно могут быть не связаны. Таковы, например, полномочия органов государственной власти по обороне государства, обеспечению безопасности, организации энергетических систем и т. д.
   В реальной действительности органы государственной власти занимаются и вопросами, прямо касающимися запросов и нужд населения. Достаточно напомнить о проблемах жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения, постоянно находящихся в повестке дня Правительства РФ и других государственных органов. Именно в связи с этим надо понимать установленную Конституцией РФ возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
   Содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, разнообразно. Установить полный перечень очень трудно, если иметь в виду, что передача государственных полномочий связана с конкретными обстоятельствами, при которых решение данных вопросов наиболее эффективно на самоуправленческом уровне и при изменении которых эти полномочия могут быть возвращены соответствующему органу государственной власти. Вместе с тем в некоторых федеральных законах указывается, какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27 июля 2006 г.) содержится обширный перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (ч. 6 ст. 26.3). Из 65 полномочий органам местного самоуправления могут быть переданы 44 (ч. 6 ст. 26.3). Кроме того, законами субъектов Федерации органам местного самоуправления могут передаваться полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
   При всех условиях есть один общий признак, как правило, присущий полномочиям, которыми могут наделяться муниципалитеты, – они должны быть по своему характеру не слишком далеки от интересов местного населения.
   Кроме того, не могут быть переданы полномочия законодательных органов – федеральных или региональных. Полномочия, которыми наделяются муниципальные органы, принадлежат органам исполнительной государственной власти.
   До последнего времени органы местного самоуправления выполняли немало государственных полномочий. Существуют федеральные законы, которые, прямо не называя органы местного самоуправления в составе участников возникающих на их основе компетенционных правоотношений, на деле влияли на их полномочия и серьезно ослабляли их финансовое положение. Во всех этих законах не было ни процедур наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, ни условий такого наделения, ни порядка контроля за их осуществлением, ни ответственности за то, как они реализуются. Кроме того, действовали и такие законы, которые напрямик возлагали на муниципальные органы многотрудные государственные обязанности, снимая с соответствующих федеральных и региональных управленческих структур ответственность за их исполнение.
   В целях исправления такого положения в Государственной Думе в течение нескольких лет готовился проект федерального закона, в котором должны были быть определены общие правила наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но он так и не был принят, хотя усилия для его разработки прилагались немалые. Задачи, которые должен был решать этот закон, в значительной мере решены Федеральным законом № 131-ФЗ, содержащим важнейшие нормы, которые регулируют порядок наделения муниципальных органов отдельными государственными полномочиями и порядок реализации этих полномочий.
   Жестко определено: отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия муниципальных органов, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения. Теперь, если федеральный или региональный закон возлагает на органы местного самоуправления какую-то обязанность, следует выяснить – укладывается она в рамки вопросов местного значения или нет. Если нет, то ее надо расценивать как передаваемое государственное полномочие со всеми последствиями, о которых говорится в Федеральном законе № 131-Ф3, и прежде всего с финансовыми. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субсидий из соответствующих бюджетов. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 50 в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
   Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. Но это не является их обязанностью. Случаи, когда они могут это делать, и порядок, который при этом должен соблюдаться, предусматривается уставом муниципального образования.
   Муниципалитеты наделяются государственными полномочиями по предметам ведения соответственно Российской Федерации и ее субъектов. Допускается наделение органов местного самоуправления и государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, если это не противоречит федеральным законам.
   В соответствии с ч. 3 ст. 19 отдельные государственные полномочия передаются для их осуществления органам местного самоуправления муниципальных образований определенных типов – муниципальных районов и городских округов. Но это не значит, что в принципе поселенческие власти не могут их осуществлять. Это возможно, если федеральный закон или закон субъекта Федерации определяет, что государственные дела могут и должны вершиться именно на поселенческом уровне. Например, в тех поселениях, где нет военных комиссариатов, воинский учет ведется местными муниципальными органами.
   Исходя из смысла ст. 19–21 Федерального закона № 131-ФЗ, следует сделать вывод, что полномочия принадлежат не государству в целом, а его органам – федеральным или региональным, причем это могут быть конкретные права и обязанности, а могут – обобщенные полномочия, требующие для своего раскрытия и осуществления дополнительного определения прав и обязанностей. Таким образом, государственные полномочия могут по своему правовому наполнению представлять наряду с вопросами местного значения своеобразные «вопросы государственного значения», и, чтобы их решать, нужны полномочия в собственном их смысле.
   Федеральный закон в ст. 17 определил организационно-властные полномочия для решения только вопросов местного значения. Но в других статьях данного Закона говорится и о полномочиях для осуществления государственных дел. В статье 43 о системе муниципальных правовых актов устанавливается правило: глава местной администрации издает постановления и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий. В статье 54, специально посвященной муниципальному заказу, речь идет о праве органов местного самоуправления выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных и с осуществлением отдельных государственных полномочий. Правда, возможностей использования других способов осуществления государственных полномочий в Законе, о котором идет речь, нет. Отсутствуют права создавать для этого муниципальные предприятия и учреждения, финансировать муниципальные учреждения, осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Но эти и другие права и обязанности органы местного самоуправления могут получить путем установления их в законе, наделяющем эти органы соответствующими государственными полномочиями.
   Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 19) определил, что федеральный закон или закон субъекта Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, кроме перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий должны содержать:
   вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
   способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
   перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
   порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных отдельных государственных полномочий;
   порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименование органов, осуществляющих указанный контроль;
   условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
   Органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
   Положения федеральных законов и законов субъектов Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год при условии, если этими законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
   На основании ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ Правительство РФ до 1 января 2005 г. должно было внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, в целях приведения данных федеральных законов в соответствие с требованиями гл. 4 (ст. 19–21) Федерального закона № 131-ФЗ. До 1 ноября 2005 г. должны были привести свои законы в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ субъекты Федерации. Хотя к установленному сроку, к середине 2006 г., не все указанные органы успели выполнить предписания Федерального закона и на федеральном, и на региональном уровнях сделаны определенные шаги в данном направлении.
   В Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-Ф3 «Об актах гражданского состояния» (в ред. от 18 июля 2006 г.) внесены изменения, в соответствии с которыми полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния, являющиеся полномочиями Российской Федерации, передаются органам государственной власти субъектов Федерации с возможностью делегирования органам местного самоуправления. Финансирование этих полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
   В решении Конституционного Суда РФ от 4 ноября 2001 г. № 248-0 указано, что государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
   Вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании настоящего Федерального закона.
   Руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации, назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.
   Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений – на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
   Законом субъекта Российской Федерации определяются также место хранения записей актов гражданского состояния и место восстановления утраченных записей актов гражданского состояния, составленных органами местного самоуправления сельских поселений.
   Контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
   Во многих субъектах Федерации полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния уже наделены органы местного самоуправления. Например, Законом Калининградской области от 22 декабря 2005 г. установлено, что органы местного самоуправления ряда (не всех) муниципальных образований наделяются отдельными государственными полномочиями Калининградской области по государственной регистрации актов гражданского состояния, а именно: по государственной регистрации рождения; заключения брака; расторжения брака; усыновления (удочерения); установления отцовства; перемены имени; смерти; а также внесению исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния; восстановлению и аннулированию записей актов гражданского состояния.
   Органы местного самоуправления с целью реализации отдельных государственных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния в пределах их компетенции по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий имеют право:
   1) на обеспечение финансовыми и материальными средствами отдельных государственных полномочий за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета;
   2) на получение разъяснений от органов исполнительной власти Калининградской области по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
   3) дополнительно использовать собственные финансовые и материальные средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случае и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
   Органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий обязаны:
   1) осуществлять отдельные государственные полномочия надлежащим образом в соответствии с настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами Калининградской области по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
   2) осуществлять сбор, проверку и представление в орган исполнительной власти Калининградской области документов и информации, необходимых для расчета субвенции, выделяемой из областного бюджета на реализацию государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния;
   3) представлять отчетность об использовании полученных средств областного бюджета в порядке, установленном настоящим Законом, а также иными нормативными правовыми актами Калининградской области;
   4) обеспечивать целевое и эффективное использование финансовых и материальных средств, выделенных для осуществления отдельных государственных полномочий;
   5) представлять органам исполнительной власти Калининградской области документы и необходимую информацию, связанную с осуществлением отдельных государственных полномочий;
   6) исполнять нормативные правовые и иные акты, а также указания органов исполнительной власти Калининградской области по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе по устранению нарушений, допущенных при исполнении отдельных государственных полномочий;
   7) выполнять иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Калининградской области при осуществлении отдельных государственных полномочий.
   Органы исполнительной власти Калининградской области в сфере полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния имеют право:
   1) издавать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые и иные акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществлять контроль за их исполнением;
   2) запрашивать и получать от органов местного самоуправления документы и иную необходимую информацию, связанные с осуществлением ими отдельных государственных полномочий;
   3) оказывать методическую помощь органам местного самоуправления в организации работы по осуществлению отдельных государственных полномочий.
   Органы исполнительной власти Калининградской области при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий обязаны:
   1) передать органам местного самоуправления финансовые и материальные средства, необходимые для осуществления переданных отдельных государственных полномочий;
   2) осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели финансовых и материальных средств;
   3) представлять органам местного самоуправления нормативную и инструктивную документацию, необходимую для осуществления государственной регистрации актов гражданского состояния;
   4) давать разъяснения и оказывать методическую помощь по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
   5) выполнять иные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации и Калининградской области.
   Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий Калининградской области по государственной регистрации актов гражданского состояния, ежегодно предусматриваются в законе Калининградской области о бюджете на очередной финансовый год в форме субвенций в пределах средств, утвержденных в федеральном бюджете на очередной финансовый год.
   Размер субвенций, предоставляемых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется в соответствии с Методикой расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета для осуществления отдельных полномочий по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния.
   Использование финансовых средств, полученных на осуществление отдельных государственных полномочий, предусмотренных в ст. 3 настоящего Закона, на иные цели запрещается.
   Для осуществления отдельных государственных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния органам местного самоуправления передаются необходимые материальные средства. Под материальными средствами понимается недвижимое и движимое имущество (включая здания, сооружения, транспортные и иные технические средства, оборудование, мебель, оргтехнику и др.), находящееся в государственной собственности Калининградской области и передаваемое в соответствии с настоящим Законом органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния.
   Органы местного самоуправления представляют в органы исполнительной власти Калининградской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Калининградской области, бюджета и финансов отчеты об осуществлении отдельных государственных полномочий и об использовании выделенных финансовых и материальных средств на осуществление отдельных государственных полномочий по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния по форме, в порядке и в сроки, установленные законами и иными нормативными правовыми актами Калининградской области.
   Органы государственной власти Калининградской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Калининградской области, бюджета и финансов осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели финансовых и материальных средств.
   Формами и способами осуществления контроля являются: дача письменных указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;
   проведение проверок актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;
   направление органам государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;
   заслушивание отчетов органов местного самоуправления; проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления, связанной с осуществлением переданных отдельных государственных полномочий.
   В случае выявления нарушений органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления законодательства Российской Федерации и (или) Калининградской области по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния органы исполнительной власти Калининградской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Калининградской области, бюджета и финансов вправе давать предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, принимать меры в иных формах в соответствии с действующим законодательством.
   Еще пример. В Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» внесены изменения, в соответствии с которыми полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, как уже упоминалось выше, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов.
   Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов осуществляют первичный воинский учет граждан, проживающих или пребывающих на территориях указанных муниципальных образований.
   При осуществлении первичного воинского учета органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе:
   запрашивать у организаций и граждан информацию, необходимую для занесения в документы воинского учета;
   вызывать граждан по вопросам воинского учета и оповещать граждан о вызовах (повестках) соответствующих военных комиссариатов;
   определять порядок оповещения граждан о вызовах (повестках) соответствующих военных комиссариатов;
   определять порядок приема граждан по вопросам воинского учета;
   запрашивать у соответствующих военных комиссариатов разъяснения по вопросам первичного воинского учета;
   вносить в соответствующие военные комиссариаты предложения
   о совершенствовании организации первичного воинского учета.
   При осуществлении первичного воинского учета органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов обязаны:
   осуществлять сбор, хранение и обработку сведений, содержащихся в документах первичного воинского учета, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в области персональных данных и Положением о воинском учете. Состав сведений, содержащихся в документах первичного воинского учета, и форма учета таких сведений определяются Положением о воинском учете;
   поддерживать сведения, содержащиеся в документах первичного воинского учета, в актуальном состоянии и обеспечивать поддержание в актуальном состоянии сведений, содержащихся в документах воинского учета. При этом информация об изменении сведений, содержащихся в документах воинского учета, должна направляться в соответствующий военный комиссариат в двухнедельный срок со дня ее получения;
   направлять в двухнедельный срок по запросам соответствующих военных комиссариатов необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, поступающих на воинский учет, состоящих на воинском учете, а также не состоящих, но обязанных состоять на воинском учете;
   организовывать и обеспечивать постановку на воинский учет граждан, обязанных состоять на воинском учете, и снятие с воинского учета граждан при их переезде на новое место жительства или место временного пребывания (на срок более 3 месяцев) на территории муниципального образования, на которой осуществляет свою деятельность другой военный комиссариат, либо выезде из Российской Федерации;
   осуществлять сбор информации о прохождении гражданами медицинского обследования при первоначальной постановке на воинский учет, призыве или поступлении на военную службу по контракту, поступлении в военные образовательные учреждения профессионального образования, призыве на военные сборы, медицинского переосвидетельствования ранее признанных ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья;
   представлять в соответствующий военный комиссариат ежегодно до 1 октября списки граждан мужского пола, достигших возраста 15 лет, и граждан мужского пола, достигших возраста 16 лет, а до 1 ноября – списки граждан мужского пола, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет в следующем году, по форме, установленной Положением о воинском учете;
   организовывать и обеспечивать своевременное оповещение граждан о вызовах (повестках) соответствующих военных комиссариатов;
   вести прием граждан по вопросам воинского учета. Координация деятельности по осуществлению первичного воинского учета и контроль за осуществлением переданных полномочий
   осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в порядке, определяемом Положением о воинском учете.
   Средства на осуществление передаваемых полномочий по первичному воинскому учету предусматриваются в виде субвенций в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете.
   Объем средств, передаваемых органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов, определяется исходя из численности граждан, состоящих на первичном воинском учете по состоянию на 31 декабря предшествующего года, и утвержденной Правительством РФ методики расчета норматива затрат.
   Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации и через образуемые в составе бюджетов субъектов Российской Федерации региональные фонды компенсаций передаются бюджетам поселений и городских округов.
   Порядок расходования и учета субвенций, а также изъятия переданных полномочий устанавливается Правительством РФ.
   Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов ежеквартально представляют в специально уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности военно-учетных работников, осуществляющих первичный воинский учет (освобожденных военно-учетных работников и работников по совместительству).
   Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности, единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики, отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности военно-учетных работников, осуществляющих первичный воинский учет (освобожденных военно-учетных работников и работников по совместительству).
   Средства на реализацию полномочий на осуществление первичного воинского учета носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.
   Контроль за расходованием субвенций ведется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, Счетной палатой РФ, а также специально уполномоченными органами субъектов Российской Федерации.
   В Положении о воинском учете, утвержденном Правительством РФ 27 ноября 2006 г., определен порядок осуществления первичного воинского учета в органах местного самоуправления: установлено, по каким документам осуществляется учет, какие сведения о гражданах, состоящих на учете, должны в них содержаться, и др.
   В Положении, кроме того, определено число работников, осуществляющих воинский учет в муниципалитетах: должен быть работник, выполняющий обязанности по совместительству, – при наличии на воинском учете менее 500 граждан; освобожденный работник – при наличии на воинском учете от 500 до 1000 граждан; освобожденный работник на каждую последующую 1000 граждан, состоящих на воинском учете.
   Большой массив законодательства, касающегося наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, был обновлен органами государственной власти субъектов Федерации. Отменены многие старые и приняты новые законы субъектов Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации, в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ.
   Как и следовало ожидать, органам местного самоуправления поручено осуществление некоторых полномочий, которые в соответствии с федеральными законами № 181,122 и 199 из муниципальных превратились в государственные. Расчет законодателя, централизовавшего ряд полномочий, состоял в том, чтобы обеспечить их осуществление с финансовой стороны. Поднимаясь «вверх», они становятся расходными обязательствами федерального или региональных бюджетов. Но они же могут, меняя свой ранг государственных полномочий, исполняться и муниципалитетами, если при этом будут подкреплены федеральными или региональными субвенциями. Средства на осуществление этих полномочий не смогут расходоваться на другие цели, как это было прежде. Фактически полномочия в ряде случаев остаются на месте, но теперь они становятся защищенными от неисполнительности местных властей.
   Это касается и полномочий по социальной поддержке населения. Передача широкого комплекса этих вопросов в компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти имеет, безусловно, позитивное значение, поскольку включает в решение этих вопросов систему государственных гарантий. Однако важно иметь в виду, что в ряде крупных городов и районов накоплен немалый опыт работы в социальной сфере. Под руководством органов местного самоуправления действует сеть учреждений, оказывающих помощь слабозащищенным слоям населения. И пренебрегать этим опытом было бы неразумно. В связи с этим определенные полномочия по социальной поддержке некоторых категорий граждан возвращаются муниципалитетам. Только теперь они входят в разряд переданных государственных полномочий, обеспеченных субвенциями, главным образом из региональных бюджетов. Конечно, решения о такой «рокировке» строго индивидуальны. Они оправданы, если принимаются органами государственной власти субъектов Федерации с учетом действительной способности конкретных органов местного самоуправления обеспечивать социальную поддержку тех групп населения, которые в ней нуждаются.
   В Законе № 122-ФЗ прямо указано на то, что некоторые полномочия, ушедшие в соответствии с Федеральным законом № 131 – ФЗ «наверх», будут осуществляться, как и раньше, «внизу», но с передачей на это необходимых средств. В статье 16 указанного Закона, вносящей изменения в Федеральный закон от 10 июля 1992 г. «Об образовании», например, говорится, что к компетенции субъектов
   Федерации относится, в частности, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходы на материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации.
   Так оно и произошло. Законами субъектов Федерации органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями субъектов Федерации в области образования с выделением необходимых субвенций.
   Конкретно к концу 2006 г. в соответствии с законами субъектов Федерации органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов были переданы кроме указанных следующие полномочия:
   назначение и выплаты материальной помощи различным категориям граждан (малоимущим и многодетным семьям; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, пенсионерам и др.);
   оказание медико-социальных услуг гражданам и социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
   хранение, комплектование, учет использования архивных документов, относящихся к собственности субъектов Федерации; лицензирование розничной продажи алкогольной продукции; лицензирование образовательной деятельности муниципальных учреждений;
   создание и обеспечение деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних;
   оказание населению специализированной медицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, специализированных домах ребенка и других специализированных медицинских учреждениях;
   регулирование цен на тепловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспорте и т. д.;
   управление лесным фондом;
   ведение градостроительных и земельных кадастров;
   распоряжение земельными участками;
   охрана труда и заключение коллективных договоров и др.
   Это далеко на полный перечень полномочий органов субъектов Федерации, которыми они вправе наделять органы местного самоуправления. Насколько эти полномочия «тяжеловесны», можно судить особенно по тем случаям, когда передаются, по существу, не полномочия, а вопросы государственного значения, сами состоящие из полномочий, включающих ряд прав и обязанностей.
   Например, Закон Иркутской области от 15 ноября 2005 г. «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области охраны труда» установил, что органы местного самоуправления наделяются следующими государственными полномочиями:
   1) координация и методическое руководство работой служб охраны труда в организациях независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования;
   2) организация проведения обучения и проверки знаний работников, включая руководителей и специалистов, в области охраны труда;
   3) анализ состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования;
   4) организация учета потребности в средствах индивидуальной защиты, работа без применения которых запрещена соответствующими нормативными правовыми актами;
   5) обследование соответствия условий труда государственным требованиям охраны труда в организациях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в целях осуществления исполнительным органом государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда государственной экспертизы условий труда по запросам работодателей.
   Органы местного самоуправления при осуществлении этих полномочий имеют право:
   1) принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами области;
   2) обращаться в исполнительный орган государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда за оказанием методической помощи по вопросам осуществления государственных полномочий;
   3) в установленном порядке посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществления государственных полномочий;
   4) создавать в установленном порядке комиссии с участием представителей соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций для осуществления взаимодействия в области охраны труда на территории соответствующего муниципального образования;
   5) обращаться в соответствующие органы государственной власти по вопросам проведения в установленном порядке проверок по фактам нарушений трудового законодательства, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и передаче соответствующих материалов в правоохранительные органы о привлечении виновных лиц к ответственности, а также по вопросам предъявления в суд исков о ликвидации организации или прекращении деятельности ее структурного подразделения вследствие нарушения требований охраны труда;
   6) в случаях и порядке, установленных законодательством, принимать участие в деятельности комиссий, расследующих несчастные случаи на производстве;
   7) дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
   Органы местного самоуправления обязаны в то же время:
   1) осуществлять государственные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством;
   2) не допускать нецелевое использование финансовых средств, переданных из областного бюджета на осуществление государственных полномочий;
   3) представлять в уполномоченный орган государственной власти области материалы, документы и отчеты по вопросам осуществления государственных полномочий;
   4) исполнять выданные в пределах компетенции письменные предписания уполномоченного органа государственной власти области, иных органов государственной власти области об устранении нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий.
   Особое значение в системе государственных полномочий, передаваемых муниципалитетам, имеют полномочия по государственной поддержке сельскохозяйственного производства. Они значатся в перечне полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленном Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Но в конкретном своем выражении эти полномочия лучше могут быть осуществлены на районном уровне, где до сих пор завязан узел общественных отношений в сфере сельского хозяйства.
   Федеральный закон № 131-ФЗ в своей первоначальной редакции не включал в перечень вопросов местного значения вопросы сельского хозяйства. И это было логично, поскольку участие в организации аграрного производства ни в какой мере не отвечает роли местного самоуправления и имеет сугубо косвенное отношение к муниципальной деятельности, которая, что касается производства на земле, связана главным образом с садоводством, огородничеством, дачным хозяйством и т. п. Однако, как уже отмечалось выше, Федеральный закон № 199-ФЗ занес в перечень вопросов местного значения поселений «содействие в развитии сельскохозяйственного производства», а в перечень вопросов местного значения поселений муниципальных районов – «создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширение рынка сельскохозяйственной продукции и сырья и продовольствия». Но сами формулировки этих вопросов лишены конкретности, и потому попытки решить их вряд ли окажут какое-либо серьезное влияние на развитие сельскохозяйственного производства.
   Власти ряда субъектов Федерации, учитывая это и принимая во внимание приближенность муниципальных районов к сельскому хозяйству, наделили их полномочиями по его поддержке, снабдив органы местного самоуправления нужными средствами (во всяком случае, если не в полной, то в достаточной мере, чтобы сделать переданное полномочие осуществимым). Таким образом, переданные региональными законами полномочия фактически перекрыли «аграрные» вопросы местного значения муниципальных районов и поселений, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, и расширили их рамки.
   Это хорошо можно видеть на примере Томской области, Законом которой органы местного самоуправления наделены полномочиями по государственной поддержке сельскохозяйственного производства.
   Данным Законом органы самоуправления ряда (не всех) муниципальных районов наделены полномочиями по реализации мероприятий, направленных на развитие предпринимательства в сфере сельскохозяйственного производства, в том числе развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе; разработке текущих и среднесрочных планов развития сельскохозяйственного производства муниципального образования; содействию обеспечению оптимальных технологических и экономических условий развития, ресурсо– и энергосберегающих технологий в сфере сельскохозяйственного производства муниципального образования; сбору производственных, финансово-экономических и ценовых показателей деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей муниципального образования; сбору, обработке и анализу бухгалтерской и иной отчетности сельскохозяйственных организаций муниципального образования; предоставлению субсидий на поддержку реализации сельскохозяйственной продукции (молока и молочной продукции); предоставлению субсидий по сохранению и повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения в части внесения органических удобрений.
   Органы местного самоуправления других муниципальных районов области наделены полномочиями по предоставлению юридическим лицам на срок до 1,5 года бюджетных кредитов для последующего их предоставления гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство на территории Томской области, на приобретение ими сельскохозяйственных животных, птиц, а также пчел; сельскохозяйственной техники, инвентаря, оборудования, транспортных средств, запасных частей; горюче-смазочных материалов, минеральных и органических удобрений, средств защиты растений, кормов, семян, саженцев, ветеринарных препаратов и других материально-технических ресурсов для ведения личного подсобного хозяйства; строительства производственных, бытовых зданий, строений и сооружений, в том числе теплиц.
   Средства могут также расходоваться на проведение гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, капитального ремонта или строительства используемых для ведения личного подсобного хозяйства строений и сооружений, в том числе теплиц.
   Согласно Закону органы местного самоуправления с целью реализации отдельных государственных полномочий в пределах их компетенции по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий имеют право на:
   финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета;
   обеспечение отдельных государственных полномочий необходимыми материальными ресурсами;
   получение разъяснений от Департамента по социально-экономическому развитию села администрации Томской области по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
   запросы и получение сведений, необходимых для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, у субъектов государственной поддержки сельскохозяйственного производства Томской области;
   использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случае и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
   Органы местного самоуправления обязаны осуществлять отдельные государственные полномочия надлежащим образом в соответствии с настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами Томской области по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий:
   предоставлять бюджетные средства непосредственно получателям бюджетных средств в соответствии с установленными порядками и на условиях, предусмотренных постановлением главы администрации (губернатора) Томской области;
   осуществлять финансовый контроль за целевым использованием бюджетных средств получателями;
   предоставлять уполномоченному органу документы и иную необходимую информацию, связанную с осуществлением ими отдельных государственных полномочий;
   исполнять нормативные правовые акты органов исполнительной власти Томской области по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
   Органы местного самоуправления могут иметь иные права и обязанности при осуществлении отдельных государственных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Томской области.
   Закон определил также права и обязанности исполнительных органов государственной власти Томской области при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
   Исполнительные органы государственной власти Томской области имеют право:
   издавать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществлять контроль за их исполнением;
   запрашивать и получать в установленном порядке от органов местного самоуправления документы и иную необходимую информацию, связанные с осуществлением ими отдельных государственных полномочий;
   оказывать через уполномоченный орган исполнительной власти Томской области методическую помощь органам местного самоуправления в организации их работы по осуществлению отдельных государственных полномочий;
   организовывать и проводить проверки, в том числе в случаях непредставления или несвоевременного представления либо отказа от представления органами местного самоуправления информации по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также могут иметь иные права при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
   Исполнительные органы государственной власти Томской области обязаны:
   обеспечить передачу органам местного самоуправления финансовых средств и материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;
   осуществлять через уполномоченные органы исполнительной власти Томской области контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
   предоставлять органам местного самоуправления нормативную и инструктивную документацию, необходимую для осуществления отдельных государственных полномочий;
   давать разъяснения и оказывать методическую помощь по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
   выполнять иные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Томской области.
   Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется путем предоставления бюджетам муниципальных образований Томской области субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий из областного фонда компенсаций, образованного в составе расходов областного бюджета на очередной финансовый год. Субвенции местным бюджетам перечисляются ежемесячно в соответствии со сводной бюджетной росписью. Расчет и распределение субвенций осуществляются в соответствии с методикой, данной в приложении к настоящему Закону.
   Материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства и иные основные средства, передаются органам местного самоуправления по договору безвозмездного пользования на период осуществления ими отдельных государственных полномочий Департаментом по управлению государственной собственностью администрации Томской области. Перечень материальных ресурсов, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется в акте приема-передачи имущества отдельно по каждому муниципальному образованию. Порядок использования материальных ресурсов, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется администрацией Томской области. Органам местного самоуправления запрещается использование материальных ресурсов, полученных на осуществление отдельных государственных полномочий, предусмотренных настоящим Законом, на иные цели.
   Об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления представляют в уполномоченный орган ежемесячно, не позднее 5-го числа месяца, следующего за отчетным (по форме, устанавливаемой уполномоченным органом), отчеты об использовании финансовых средств, выделенных органам местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий; ежеквартально – не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, и за календарный год, не позднее 1 марта следующего финансового года сводную бухгалтерскую отчетность по получателям бюджетных средств за счет средств субвенций; иные виды отчетности по формам и в сроки, устанавливаемые уполномоченным органом.
   Органы местного самоуправления представляют также в Департамент по управлению государственной собственностью администрации Томской области отчеты об использовании материальных ресурсов, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, в установленном порядке.
   Контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий осуществляет уполномоченный орган. В случае выявления нарушений органами местного самоуправления законодательства Томской области по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий уполномоченный орган вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
   Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных настоящим Законом отдельных государственных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Томской области.
   Объем субвенций по каждому муниципальному образованию определяется с применением методики, предусматривающей объем средств кредитования юридических лиц для последующего кредитования граждан, ведущих личное подсобное хозяйство; объем субсидий на поддержку реализации сельскохозяйственной продукции (молока и молочной продукции); объем субсидий по сохранению и повышению плодородия почв в части внесения органических удобрений; объем субвенций на осуществление управленческих функций органами местного самоуправления по государственной поддержке сельскохозяйственного производства, в том числе их материально-техническое обеспечение.
   Исходя из удельного веса (доли) основных показателей сельскохозяйственного производства данного муниципального образования в общих показателях по области устанавливается численность работников органов муниципалитета, осуществляющих полномочия по государственной поддержке сельского хозяйства. В разных муниципальных районах их число составляет от 1 до 9. Всего по Томской области добавлено в штаты органов местного самоуправления муниципальных районов 55 единиц.
   Из этих примеров видно, что режим осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий отличается от режима выполнения ими полномочий по вопросам местного значения.
   Федеральный закон № 131 – ФЗ предусматривает, что по вопросам реализации органами местного самоуправления собственных полномочий органы государственной власти не вправе издавать адресованные им нормативные акты, обязательные для исполнения. А по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, – вправе.
   Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам местного значения, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено самими органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими эти акты, а акты органов местного самоуправления, регулирующие осуществление отдельных государственных полномочий, – еще и уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или ее субъекта (ст. 48 Федерального закона № 131 – ФЗ). При этом Закон ограничивает основание отмены муниципальных актов только их незаконностью.
   Органы местного самоуправления могут отказаться от исполнения переданных им государственных полномочий, если федеральный закон или закон субъекта Федерации, а также иной нормативный акт, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не будет соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Но несоответствие должно быть установлено судом.
   Закон предусматривает только судебный порядок разрешения таких спорных проблем. Это, однако, не умаляет значения досудебной процедуры выяснения истины и принятия решения по спорному вопросу органом местного самоуправления или соответствующим органом государственной власти. Можно предположить, что, если передача государственных полномочий обеспечена материальными и финансовыми ресурсами не полностью, глава муниципального образования (глава местной администрации) на практике может внести представление соответственно в федеральный или региональный орган исполнительной власти о невозможности осуществления переданных полномочий в полной мере, предварительно определив, в какой степени выполнимы эти полномочия и какие еще нужны ресурсы, чтобы осуществить их полностью. Если федеральный или региональный орган государственной власти не согласен с представлением муниципалитета, он сообщает свои возражения органу местного самоуправления и, если тот не подтверждает обоснованность этих возражений, вносит спорный вопрос на рассмотрение суда. Коль скоро федеральный или региональный орган исполнительной власти согласен с представлением муниципалитета, он может предложить законодательному органу внести соответствующие поправки в закон о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями. Если федеральный или региональный орган исполнительной власти в течение определенного срока не предпринимает никаких действий в связи с представлением органа местного самоуправления, считается, что он согласен с представлением, и муниципалитет выполняет переданные полномочия в том объеме, в котором считает это возможным.
   Муниципалитет может и не использовать указанную внесудебную процедуру разрешения спора, а сразу обратиться в суд, минуя федеральные или региональные управленческие инстанции. Но при этом нужно иметь в виду, что судебное разбирательство может быть длительнее «административного», а сроки осуществления переданных полномочий – короче сроков судебного разбирательства. К тому же судебное решение может быть не на пользу органу местного самоуправления, и тогда, если он не выполнит поручение в полной мере к назначенному сроку, ему придется нести ответственность.
   Эти возможные процедуры носят отнюдь не формальный характер. Они чрезвычайно важны, поскольку определенный в деталях порядок ресурсного обеспечения передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий создает правовые гарантии против рецидивов практики «необеспеченных мандатов», при которой муниципалитетам поручались социальные обязательства без ресурсного подкрепления. Этой же цели служит установленное Федеральным законом № 131-ФЗ правило, согласно которому органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 20).
   Законом определены общие правила, в соответствии с которыми органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением муниципалитетами переданных им государственных полномочий, а также за использованием представленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
   Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 Федерального закона № 131 – ФЗ представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением государственных соглашений.
   В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления муниципалитетами государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
   Таким образом, режим осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий достаточно жесткий. Он включает в себя ряд ограничений в свободе распоряжения этими полномочиями, хотя при этом содержит существенные государственные гарантии их реальности.
   Логичен вывод, что в наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями следует соблюдать меру. Между тем федеральное законодательство предусматривает возможность наделения муниципалитетов весьма большим объемом госполномочий. Выше уже приводились примеры, когда Федеральный закон предусматривал возможность наделения полномочиями, о которых шла в нем речь, органов местного самоуправления. К этим примерам можно прибавить еще немало. И хотя на осуществление этих полномочий выделяются соответствующие субвенции, передача даже небольшой их части (скажем, 1/3) может отодвинуть решение вопросов местного значения муниципальными органами на второй план, тем более что ответственность за осуществление полученных полномочий они будут испытывать куда более ощутимо.
   Чтобы объем отдельных полномочий (как это установлено Конституцией), передаваемых муниципалитетам, был не слишком велик, очевидно, что в каждом случае орган государственной власти (федеральной или муниципальной) должен учитывать соотношение вновь полученных полномочий и уже имеющихся у муниципалитетов обязательств по непосредственному жизнеобеспечению населения.

6. Другие виды полномочий органов местного самоуправления

   Кроме полномочий по решению вопросов местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом № 131-ФЗ, и передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий муниципалитеты осуществляют полномочия по решению иных вопросов:
   а) не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и органов государственной власти;
   б) не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации.
   Эти полномочия органов местного самоуправления по своей содержательной характеристике и правовой природе аналогичны полномочиям по вопросам местного значения, установленным Законом № 131-ФЗ. Вместе с тем в условиях их осуществления есть особенности. Если полномочия по основной группе вопросов местного значения осуществляются за счет местного бюджета с использованием имущества, которое они имеют для этих целей, то полномочия по решению указанных «иных вопросов» реализуются только за счет доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из государственных бюджетов).
   В первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ условия осуществления данных полномочий были иными – они осуществлялись «при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств» (необходимость исключить субвенции и дотации была и в прежней редакции). Эта редакция изменена Федеральным законом № 199-ФЗ. Тем самым подтвержден концептуальный замысел законодателя о том, что для собственных полномочий устанавливается закрытый перечень муниципального имущества. Для отражения же особенностей муниципальных образований путем осуществления дополнительных полномочий в рамках вопросов местного значения, решение которых они берут на себя добровольно, имущественные возможности ограничены. Это позволяет сделать вывод, что дополнительные полномочия могут использоваться только в тех случаях, когда для их осуществления не требуется материальных ресурсов.
   На практике данный вид полномочий не имеет существенного значения для подавляющего большинства муниципальных образований, поскольку они испытывают нехватку не только материальных ресурсов, но и бюджетных средств на выполнение своих основных полномочий по решению вопросов местного значения.
   Принципиально новый вид полномочий установлен Федеральными законами от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 3 июля 2006 г.) и от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
   Федеральный закон № 199-ФЗ внес изменения в ст. 20 Федерального закона № 131-Ф3, дополнив ее следующими ч. 4 и 5.
   «4. Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:
   1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий;
   2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.
   5. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
   Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах, устанавливающих указанное право.
   Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
   Таким образом, установлены две категории полномочий, которые вправе, но не обязаны осуществлять органы местного самоуправления. Одна из этих категорий государственных полномочий, не переданных муниципалитету в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, которая устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (о чем выше шла речь), предусматривает возможность установления федеральными законами некоторых правовых рамок участия муниципалитетов в федеральных делах. Как видим, определен порядок такого участия. Кроме того, это участие должно быть предусмотрено федеральным законом.
   Другие категории полномочий, связанные с мерами социальной поддержки и социальной защиты определенных категорий граждан, могут осуществляться вне зависимости от каких-либо установлений федеральных законов. Эти полномочия по смыслу Закона органы местного самоуправления могут осуществлять инициативно, в меру своих возможностей и в порядке, который они сами сочтут нужным.
   Федеральный закон № 258-ФЗ пошел дальше, определив для каждого уровня местного самоуправления перечень вопросов, не отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения, но на решение которых они имеют право, не будучи обязанными их решать. Согласно этому Закону органы местного самоуправления поселения имеют право на:
   1) создание музеев поселения;
   2) участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
   3) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;
   4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
   5) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.;
   6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;
   7) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения.
   Органы местного самоуправления муниципального района имеют право на:
   1) создание музеев муниципального района;
   2) участие в организации и финансировании проведения на территории муниципального района общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
   3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
   4) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района;
   5) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района.
   Органы местного самоуправления городского округа имеют право на:
   1) создание музеев городского округа;
   2) участие в организации и финансировании проведения на территории городского округа общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
   3) создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования;
   4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
   5) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.;
   6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа;
   7) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа.
   Можно заметить, что часть этих полномочий перенесена в разряд необязательных из разряда обязательных, где они были прежде. Таковы, например, полномочия, связанные с участием в опеке и попечительстве. Другая часть воспроизводит полномочия, отделяя их от других, уже фигурировавших в законодательстве в качестве прав, а не обязанностей. Это создание музеев, участие в организации и функционировании общественных работ для граждан от 14 до 18 лет (это право ранее предусмотрено новой редакцией Федерального закона «О занятости населения»), создание органами местного самоуправления муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (это право, как отмечалось выше, установлено Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. от 18 июля 2006 г.).
   Однако при всем том право осуществлять какое-то полномочие в определенной мере должно быть согласовано с тем органом, который его до сих пор выполнял в качестве обязательного. Создание местных музеев не требует такого согласования. «Музей мыши» в г. Мышкине Ярославской области или «Музей помещика Изапова», открывшего в свое время в поселке Изапово Московской области сельскохозяйственное училище, – дело сугубо местное и непосредственно не влияет на права и обязанности граждан.
   Но вот опека и попечительство, нотариат, общественные работы, действия в межнациональной сфере требуют ответственного перед гражданами поведения. Не может орган местного самоуправления сегодня заняться опекой, а завтра перестать в ней участвовать. Значит, хотя установленные законом полномочия – дело добровольное, они должны быть подкреплены какими-то правилами. Если орган местного самоуправления берется за осуществление этих полномочий, они на какой-то срок становятся для него обязательными и выполняются в определенном порядке. Поэтому можно предположить, что законодатель установит процедуру, предполагающую порядок реализации предоставленных муниципалитетам прав. При этом важно более четко, чем сейчас, определить сами эти права. Формула о «содействии опеке и попечительству» не дает возможности уяснить содержание этого права. То же самое с «содействием национально-культурному развитию народов Российской Федерации».
   В некоторых из сфер, затрагиваемых правами органов местного самоуправления, действует разветвленная система федерального и (или) регионального законодательства. По-видимому, в актах, связанных с вхождением органов местного самоуправления на началах добровольности в эти сферы, будет определено, в какой мере эти органы должны соблюдать соответствующие нормативные предписания, как должна делиться ответственность между ними и органами, выполняющими в данной сфере свои обязанности, и т. д.
   В Федеральном законе № 258-ФЗ содержится общая норма о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении новых государственных полномочий, кроме названных, если это участие предусмотрено федеральными законами. Но в нем не установлен порядок договоренности о таком участии, закрепленный в Федеральном законе № 199-ФЗ, – о согласовании условий участия и о том, что федеральные законы могут содержать возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти этого участия. Надо полагать, что в законодательстве эти моменты еще найдут свое отражение и определенное противоречие двух законов будет устранено.
   Из всего этого следует, что концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ, оказалась существенно поколебленной. Единственно возможный вид государственных полномочий, о которых указывалось в Законе (в соответствии с Конституцией РФ), – делегированные государственные полномочия, режим передачи и исполнения которых органами местного самоуправления предусматривает выделение достаточных субвенций из государственных (федерального или региональных) бюджетов и соблюдение иных важных условий. Все полномочия органов местного самоуправления, установленные законами и не связанные с решением вопросов местного значения, признавались государственными полномочиями.
   Установление такого порядка было одной из главных целей муниципальной реформы – ликвидировать нефинансируемые государственные мандаты, налагавшие на органы местного самоуправления тяжелое бремя расходов. Введение добровольных исполняемых государственных полномочий таит опасность возвращения к нефинансируемым методам, хотя и на факультативной основе. При этом закрытый для вопросов местного значения и полномочий по их решению перечень муниципального имущества «приоткрыт» для добровольно исполняемых государственных полномочий. Теперь в собственности муниципальных образований может также находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
   В самом Федеральном законе № 199-ФЗ сразу были определены государственные полномочия, в результате которых могут на добровольной основе участвовать муниципалитеты. Этот Закон ввел в Федеральный закон № 131-ФЗ норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств местных бюджетов дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Таким образом, социальная политика стала сферой совместной деятельности региональных и муниципальных властей.
   Это позволяет сделать вывод о том, что перевод Федеральным законом № 122-ФЗ в ведение органов государственной власти широкого комплекса полномочий по обеспечению социальной поддержки ряда категорий граждан не оправдал себя и что возвращение части этих полномочий муниципалитетам в режиме отдельных государственных полномочий не исправляет полностью сложившегося положения дел. Но это не значит, что решить проблему могут добровольно исполняемые государственные полномочия. Совместное ведение какой-либо сферы общественных отношений региональными и муниципальными органами все равно предполагает в качестве оптимальной меры четкое разграничение полномочий, обязательных для исполнения каждой инстанцией. Иначе трудно будет определить ответственность каждой инстанции.
   Практику добровольно исполняемых органами местного самоуправления государственных полномочий может оправдать необходимость гибкого подхода к возможностям разных муниципалитетов, учета конкретных условий, традиций, ресурсов, других особенностей. Но при этом прежде всего следует учитывать главное предназначение муниципалитетов, которое заключается в решении вопросов местного значения. Можно поддерживать только такую практику, при которой исключается всякое давление на органы местного самоуправления. Важно добиваться того, чтобы государственные полномочия добровольно исполнялись не в ущерб решению вопросов местного значения, поскольку в противном случае может быть потерян социальный смысл существования и функционирования самого института местного самоуправления.

Глава XI. Муниципальные правовые акты

1. Юридическая природа муниципальных правовых актов

   В систему правовых актов, регулирующих местное самоуправление, входят муниципальные правовые акты. Это третий (после федерального и регионального) уровень правового регулирования данного института публичной власти.
   В Конституции РФ отсутствует правовая характеристика актов местного самоуправления. В ее статье 132 говорится о том, что органы местного самоуправления принимают решения. Но какова природа этих решений, каковы их виды, Конституция не определяет. Если обратиться к ст. 12 Основного закона, которая содержит норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то, следуя формальной логике, надо сделать вывод: акты органов местного самоуправления, не являясь актами органов государственной власти, представляют собой какие-то особые акты, не обладающие свойствами правовых актов, т. е. качествами предписаний, обязательность исполнения которых гарантируется возможностью применения мер государственного принуждения.
   Отсюда недалеко до признания актов муниципальных органов актами так называемого корпоративного права, т. е. актами сообществ, осуществление которых обеспечивается только мерами общественного воздействия. Но такое признание явно противоречит реальности. Вряд ли продуктивна попытка оправдать ситуацию с помощью юридической конструкции санкционирования государством муниципальных актов. Санкционирование – это либо утверждение актов после их принятия, либо предварительное определение перечня (не всех) актов, которые в силу их особой роли (прежде всего по значимости содержания) приобретают правовое качество. Ни того, ни другого ни Конституция, ни Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не предусматривали и не предусматривают. Можно, конечно, с определенной долей условности признать санкционированными государством решения органов местного самоуправления, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми они в соответствии с Конституцией наделяются законом. Но очевидно, что такое формальное санкционирование отсутствует при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, т. е. тех вопросов, которые определяют функциональное назначение местного самоуправления.
   Вывод напрашивается один – свойство муниципальных актов как категории актов именно правовых присуще им изначально, оно не привносится «извне», не придается в порядке исключения или дополнительного условия издания некоторых из них. В связи с этим нельзя считать реальной альтернативу: либо местное самоуправление, как это указано в ст. 12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти, и тогда нельзя говорить ни о каких правовых актах органов местного самоуправления, либо акты органов местного самоуправления суть правовые акты, и тогда органы местного самоуправления надо признавать органами государственной власти. Все обстоит сложнее.
   Вопреки буквальному смыслу ст. 12 Конституции РФ, местное самоуправление не стоит рядом с системой органов государственной власти, никак ее не касаясь и во всем сохраняя свою неприкосновенность. Такое «пробирочное» состояние института публичной власти может быть только виртуальным. На деле органы местного самоуправления, чтобы действовать эффективно, должны обладать рычагами властного влияния.
   Оснований для такого вывода Федеральный закон № 131 – ФЗ дает больше, чем Федеральный закон № 154-ФЗ. Новый Закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народной власти (ст. 1). Органы местного самоуправления – не органы государственной власти, они суть органы муниципальной власти как разновидности народной (публичной) власти. Муниципальная власть по определению соединяет некоторые черты государственной и общественной власти. К числу черт государственной власти, характеризующих содержание муниципальной власти, как раз следует отнести правовое качество актов, которые принимаются органами муниципальной власти. В соответствии с ч. Зет. 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Следовательно, государство «изначально» берет на себя принудительное обеспечение муниципальных правовых актов. Непосредственным субъектом юридических отношений выступают муниципальные органы, отличные от органов государственной власти, но через посредство этих органов в данных отношениях участвует и государство. Это ясно обнаруживается, когда за неисполнение предписаний муниципальных органов к гражданам или руководителям организаций, должностным лицам применяются, например, меры административной ответственности.
   Таким образом, муниципальные правовые акты входят в общую правовую систему Российского государства, занимая в ней в соответствии с принципами иерархии присущее им место. Федеральный закон № 131-ФЗ установил, что эти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам субъектов Российской Федерации.
   Не ограничиваясь общим определением места муниципальных правовых актов в правовой системе Российской Федерации, новый Федеральный закон устанавливает правило: если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт Российской Федерации или субъекта Федерации не соответствует Конституции РФ, другим федеральным нормативным актам, он не может принимать свои акты, противоречащие несоответствующему Конституции акту, пока его несоответствие не подтвердит суд. Цель этого правила – укрепить законность действий органов местного самоуправления, исключить практику необоснованного неисполнения ими федеральных и региональных правовых актов.
   Значение Федерального закона № 131-ФЗ для муниципального правотворчества состоит не только в том, что он уточнил место правовых актов местного самоуправления и его органов в общей системе правовых актов. Пожалуй, главная его новация заключается в нетрадиционном подходе к системе самих муниципальных правовых актов и расширении рамок правотворчества на уровне местного самоуправления.
   До издания Федерального закона № 131-ФЗ система правовых актов местного самоуправления и его органов (включая их виды и наименования, а также порядок принятия и вступление в силу) определялась законами субъектов Федерации и в соответствии с ними уставами муниципальных образований. Теперь Федеральный закон непосредственно разграничивает виды муниципальных правовых актов, устанавливает, какие органы принимают эти акты, определяет порядок их подготовки, вступления в силу и отмены, закрепляет их соотношение. Тем самым преодолевается неоправданная разноголосица в регулировании региональным законодательством муниципальной правотворческой деятельности, создаются дополнительные гарантии нормативно-правовой самостоятельности местной власти.
   Как и правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровнях, муниципальные правовые акты подразделяются на акты нормативные и так называемые индивидуальные акты.
   Общепринято, что под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного органа и содержащий нормы права, т. е. правила, которые рассчитаны на регулирование заранее неопределенного числа случаев и действуют непрерывно.
   В отличие от нормативных муниципальных правовых актов индивидуальные муниципальные правовые акты, основываясь на норме, имеют разовое значение, касаются индивидуально определенных лиц.
   Особенность муниципальных правовых актов, отличающая их от правовых актов, принимаемых на федеральном или региональном уровне, состоит в том, что их действие ограничено территориальными рамками соответствующих муниципальных образований. К собственно муниципальному праву как особой отрасли права относятся нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления по вопросам, составляющим предмет собственно муниципального права, о котором речь шла выше.
   В систему муниципальных правовых актов входят:
   1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
   2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
   3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
   Ставя устав муниципального образования в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), Закон наделяет их одинаковой высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов. При этом надо учитывать, что Закон несколько преувеличивает юридическую силу устава. Виды актов, принимаемых разными субъектами правовой инициативы, по определению не могут обладать одинаковой юридической силой. Иначе нарушается иерархический принцип построения системы права, теряется возможность определения приоритетности актов, составляющей основу правопорядка.
   Приоритет прямого волеизъявления населения перед решением органа определенного уровня соответствует элементарным требованиям демократии и вытекает, в частности, из положений ст. 12 и 73 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
   Если, например, население в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ приняло на местном референдуме решение о том, что глава муниципального образования должен избираться путем прямых выборов, то представительный орган муниципального образования не вправе принимать устав, предусматривающий выборы главы представительным органом из состава депутатов. Решение, принятое на местном референдуме, имеет высшую юридическую силу по сравнению с другими муниципальными актами.
   Официальным аргументом в пользу этой точки зрения служит позиция Министерства юстиции РФ, которое в своем приказе от 26 августа 2005 г. № 147, утвердившем рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, определило, что противоречащим Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству следует считать устав, если он содержит положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

2. Устав муниципального образования

   Уставы, безусловно, выделяются среди актов органов местного самоуправления. Это документы новой правовой формы, не существовавшей в советский период. Впервые они были закреплены как необходимые средства правового регулирования муниципалитетов в Законе РФ «О местном самоуправлении» 1991 г. Устав муниципального образования – своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность территориального сообщества на началах самоуправления. Однако термин «местная конституция» берется в кавычки не только потому, что он касается вопросов самоуправленческих, почти не задевая или задевая лишь в малой степени государственные дела. Дело в том, что в большинстве случаев уставы муниципальных образований представляют собой акты, в немалой степени воспроизводящие законы – федеральные или субъектов Федерации и лишь в части своей первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. в ст. 8, посвященной уставу муниципального образования, говорил, что в нем «указываются», а не устанавливаются, не определяются, не регулируются те или иные правила. На первый взгляд в 14 пунктах этой статьи изначально решались многие важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, но в п. 15, где говорится о других положениях об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления, определяется вторичность регулирования приведенных положений «в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации». На самом деле, положения предыдущих 14 пунктов также говорят о соответствии с федеральными законами или законами субъектов Федерации. Это естественно.
   Даже в таком децентрализованном государстве, как США, наличие хартий местного самоуправления (а именно эти хартии явились прообразом наших уставов) отнюдь не освобождает муниципалитеты от власти закона, хотя и делает ее более либеральной, терпимой к «муниципальным вольностям». Большая часть положений таких хартий прямо основана на нормах весьма разветвленного законодательства штатов, включая и законодательство по выборам местного самоуправления. Местные положения воспроизводят нормы законов или конкретизируют, детализируют их, дополняют процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в прямом противоречии с установлениями конституции и законов штатов, дает основания для вынесения судами решений о недействительности таких положений по причине превышения муниципалитетом своих полномочий. Идеологическим оправданием этой практики является положение о том, что штат делегирует часть своих полномочий органам муниципального управления, определяя при этом как объем самих этих полномочий, так и возможность их лишения муниципальных органов, если это будет признано целесообразным с точки зрения штата. Эта позиция представляет собой развитие взглядов федерального судьи Диллона, высказанных им в 1868 г.
   Сравнивая нормы Федеральных законов № 154-ФЗ 1995 г. и 131-ФЗ 2003 г., регламентирующих содержание уставов, следует заметить, что термин «указывается в уставе» заменен на более жесткий «в уставе должны определиться». Но это вовсе не означает, что теперь устав содержит только нормы первичного содержания. Как и прежде, устав должен воспроизводить перечень вопросов местного значения, который определен федеральным законом. Хотя в уставе «должны определяться» виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, эту ответственность органы и должностные лица местного самоуправления несут в соответствии с федеральными законами и т. д.
   Содержание статьи, посвященной уставу, Федеральный закон № 131-ФЗ существенно сократил по сравнению с Федеральным законом № 154-ФЗ. Теперь устав не регулирует, как прежде, статус и социальные гарантии депутатов, порядок прекращения их полномочий, условия и порядок организации муниципальной службы, экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распределения муниципальной собственности. Эти вопросы ныне регулируются самим Федеральным законом № 131-ФЗ.
   Согласно ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом определяется:
   1) наименование муниципального образования;
   2) перечень вопросов местного значения;
   3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
   4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
   5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
   6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
   7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
   8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
   9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
   10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
   При этом правовое значение уставов не следует преуменьшать. Устав – это как бы правовой символ саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах. Определенный позитивный момент можно видеть и в том, что уставы включают нормы действующих законов. Законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления, весьма обширно и далеко не всегда доступно для неспециалистов. Уставы, воспроизводя нормы законов, представляют их в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у населения более четкое представление о смысле и характере местного самоуправления.
   Устав является центральным звеном системы муниципальных нормативных актов, в совокупности составляющих часть муниципального права. Сам устав не в состоянии охватить полностью правовым регулированием жизнь муниципального образования, но он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормам, принимаемым органами местного самоуправления. Все акты, принимаемые органами данного муниципального образования, должны соответствовать уставу, заложенным в нем концепции, принципам и нормам. Устав должен предопределять, какие ответвления муниципального права должны отходить от него как от главного ствола «правового древа» местного самоуправления на его первичном уровне.
   Анализируя Федеральный закон № 131-ФЗ, можно убедиться в том, что содержание устава определяется не только в ст. 44, но и в ряде других его статей. Причем если полномочия муниципального образования, установленные в ст. 44, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона, носят, как правило, первичный характер – только органы местного самоуправления или само население вправе их осуществлять. Если вычесть из числа всех полномочий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе, те, которые названы в ст. 44, то останутся следующие нормы, которые по смыслу закона должны содержаться в уставе муниципального образования и определять на первичной основе вопросы:
   о дополнительном использовании собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципальных образований для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19);
   обеспечения исполнения принятого на местном референдуме решения (ч. 8 ст. 22);
   определения избирательной системы, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23);
   определения оснований для отзыва депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления (ч. 2 ст. 24);
   подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности (ч. 3 ст. 34);
   закрепления структуры органов местного самоуправления, образованных на сходе граждан в муниципальном образовании с численностью населения не более 100 человек (ч. 5 ст. 34);
   численности депутатов представительного органа (ч. 6 и 7 ст. 35);
   порядка самороспуска представительного органа (п. 1, ч. 16, ст. 35);
   порядка подписи главой муниципального образования нормативных актов представительного органа (п. 1,2,4, ст. 36);
   определения срока полномочий главы местной администрации, назначенного на должность по конкурсу (ч. 2 ст. 37);
   установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого на должность по конкурсу (ч. 4 ст. 37);
   определения возможности осуществления выборными должностными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе (ч. 5 ст. 40);
   определения оснований для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (ч. 2 ст. 41);
   установления субъектов правотворческой инициативы (ч. 1 ст. 46);
   определения порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 47);
   установления порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 47);
   определения порядка установления цели, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждения их уставов, назначения на должность и освобождения от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивания отчетов об их деятельности (ч. 4 ст. 53).
   В тексте Федерального закона № 154-ФЗ от 1995 г. тоже были отдельные положения, относящиеся к содержанию устава, однако в Федеральном законе № 131 – ФЗ их больше примерно в полтора раза. Поэтому говорить об усечении содержания устава новым Законом, если брать в расчет все нормы, входящие по закону в его состав, можно лишь условно.
   Следует заметить, что устав в его новом виде ориентируется в большей степени, чем прежде, на регулирование вопросов организации местного самоуправления — на состав органов, способы их создания, порядок деятельности, разграничение полномочий между органами и т. д. Таким образом, устав становится в еще большей степени источником муниципального права в том, его собственном, содержании, о котором речь шла в начале учебника.
   Как важнейший правовой документ муниципального образования, утверждающий структуру органов муниципальной власти, устав муниципального образования должен приниматься в особом порядке. Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 г. определял, что устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно.
   Под муниципальным образованием имелось в виду население муниципального образования. По крайней мере так поняли эту формулу во многих самоуправленческих структурах на местах. Тем не менее уставы разрабатывались по преимуществу администрацией муниципальных образований или, точнее, территорий, которые потом становились в силу принятия устава муниципальными образованиями. Нередко к этому процессу привлекались депутаты представительных органов (там, где они существовали), специалисты, активисты из общественных организаций. Однако чрезвычайно редко во главе разработки устава стояли выборные представители местного сообщества. Тем не менее идея, хотя и неясно сформулированная в Федеральном законе, нашла поддержку. В ряде принятых уставов закреплена процедура принятия нового устава или изменение его формы на относительно широкой демократической основе. Так, в Уставе г. Томска было установлено, что право «внесения» проекта устава и поправок к нему (а следовательно, и право первичной разработки текстов этих документов) принадлежит постоянным жителям соответствующей территории, группам (не менее 10 %) граждан муниципального образования, обладающим избирательным правом, и политическим объединениям, зарегистрированным на данной территории, местным отделениям общероссийских, региональных и областных объединений и партий, депутатам представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления.
   Что касается принятия разработанного проекта устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления, то большинство уставов принималось представительными органами в усложненном порядке – после опубликования проекта устава в местной прессе, обсуждения предложений, внесенных населением, на заседании представительного органа и, наконец, голосовании 2/3 или даже 3/4 голосов депутатов. Вместе с тем в некоторых случаях устав принимался согласно установленному в нем порядку простым большинством голосов.
   В ряде муниципальных образований он принимался на местном референдуме. И тогда устроители референдумов не по своей вине попадали в правовой капкан, устроенный им Федеральным законом. Ведь если устав принимается на референдуме, то решение его окончательно и может быть изменено лишь другим референдумом. Но согласно Федеральному закону после референдума устав подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, и мог получить замечания в случае противоречия его Конституции РФ, законам Российской Федерации и (или) законам субъекта Федерации. Хорошо, если устав был подготовлен достаточно квалифицированно и замечаний не вызывал. Тогда он регистрировался и вступал в силу. А если замечания были, причем обоснованные? В этом случае их нужно было учитывать, вносить в устав поправки. Но ведь устав принят на референдуме, следовательно, текст его нельзя менять. Как быть? С этим вопросом сталкивались организаторы некоторых референдумов и не находили ответа.
   Федеральный закон № 131-ФЗ устранил эти трудности. Он устанавливает, что устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.
   Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Проект устава, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав обязательно должны выноситься на публичные слушания.
   Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
   В том случае, когда в устав вносятся изменения, вызванные изменением в законодательстве, вряд ли есть смысл публично обсуждать эти изменения – они должны быть внесены в устав в силу правила о непротиворечии устава закону. Но и в этом случае публикация изменений необходима – население муниципального образования должно о них знать.
   Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после их принятия представительным органом подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
   1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
   2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
   В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2006 г. № 97-ФЗ«0 государственной регистрации уставов муниципальных образований» государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
   Таким образом, установлен единый порядок регистрации уставов в отличие от существовавшего разнобоя в регистрации уставов, вызванного тем, что согласно Федеральному закону № 154-ФЗ регистрация осуществлялась в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации, в результате чего проверка соответствия уставов закону нередко осуществлялась на невысоком профессиональном уровне и приводила к многочисленным несоответствиям действующих уставов Конституции РФ и законам.
   Теперь регистрирующий орган:
   проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;
   проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
   присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
   выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
   включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
   Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
   Этот реестр состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
   В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:
   1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
   2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
   3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
   Ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами. Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.
   Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав Министерство юстиции РФ рекомендует считать противоречащими Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, если они:
   содержат положения, которые прямо противоречат Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству;
   регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав;
   не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами;
   содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.
   Нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, считаются:
   принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления;
   принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума;
   принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава;
   нарушение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.
   Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
   Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
   Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
   Принятые ныне новые, а также обновленные уставы муниципальных образований менее разнообразны, чем те, которые действовали до издания Федерального закона № 131-ФЗ. Это понятно – формулы Федерального закона № 154-ФЗ, определявшие содержание уставов, были достаточно общими и даже расплывчатыми, позволявшими муниципальным образованиям действовать по собственному усмотрению, определяя содержание уставов, которое нередко не отвечало действительным местным особенностям и условиям. Теперь необоснованных различий меньше, хотя уставы разных муниципальных образований не одинаковы. Одни из них весьма подробно определяют полномочия разных органов местного самоуправления. Другие в этом отношении более лаконичны и ограничиваются в основном формулировками Федерального закона. Одни включают регламентарные нормы, другие отсылают к регламентам, принимаемым представительными органами, и т. д.
   Есть и такие уставы (прошедшие государственную регистрацию), которые решают некоторые вопросы, связанные с организацией органов местного самоуправления не совсем так, как это предусматривает закон. Например, Уставом Белозерского муниципального района Вологодской области (и не только этим уставом) утверждена структура органов местного самоуправления района, куда входят кроме представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района. Хотя руководители указанных управлений назначаются главой муниципального образования, они подотчетны и подконтрольны как главе муниципального образования, так и Представительному собранию. Утверждая такую структуру, депутаты представительного органа, надо полагать, опирались на ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, где указано что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица.
   Очевидно, что иными органами могут быть любые органы кроме тех, которые уже перечислены в Федеральном законе. Другими словами, иными органами местного самоуправления не могут быть, в частности, органы администрации, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции.
   Структурные подразделения администрации не являются органами местного самоуправления и не обязательно должны указываться в уставе. Их полномочия производим от полномочий администрации, которая обозначена в законе как единый орган местного самоуправления, полномочия и ответственность которого должны, согласно ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, определяться уставом муниципального образования в целом. В связи с этим указанные управления, существующие ныне в ранге органов местного самоуправления района, являются, как это следует из Федерального закона № 131-ФЗ, органами местной администрации (разумеется, с учетом установленных законодательством особенностей).
   С отмеченным неточным положением Устава Белозерского муниципального района связаны ошибочные нормы этого устава о полномочиях органов местного самоуправления района и органов местной администрации по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.
   Федеральный закон № 131-Ф3 устанавливает (ст. 51), что муниципальной собственностью владеют, пользуются и распоряжаются от имени муниципального образования органы местного самоуправления. Какие именно органы, закон не определяет. Роль каждого органа местного самоуправления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью должна быть определена нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и прежде всего уставом муниципального образования. Устав Белозерского муниципального образования наделяет правом управления и распоряжения муниципальной собственностью района единственный орган – управление экономики и имущественных отношений района, хотя по сути своей он является не органом местного самоуправления района, а органом администрации.
   Органы местного самоуправления района – глава района, местная администрация – такими правами по уставу не обладают, хотя фактически, согласно многим другим нормам этого устава, они выполняют обширные обязанности, связанные с распоряжением муниципальным имуществом района и являются поэтому юридическими лицами. Если следовать точному смыслу устава, глава администрации в необходимых случаях должен согласовывать свои действия, связанные с распоряжением собственностью района, с руководителем органа, который ему подчинен, что явно противоречит элементарной логике управления.
   Очевидно, что полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности района, должны являться полномочиями администрации района как единого исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Управление экономики и имущественных отношений может создаваться в целях обеспечения деятельности главы района и местной администрации по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, приобретению и осуществлению имущественных прав и обязанностей муниципального образования.
   Эти и другие ошибочные и неточные положения уставов муниципальных образований свидетельствуют об одном – процесс «освоения» органами местного самоуправления Федерального закона № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не закончен. Потребуется еще время, чтобы он вошел полностью в муниципальную практику.

3. Иные муниципальные правовые акты

   Кроме устава муниципального образования, который регулирует широкий круг отношений на территории данной муниципальной территориальной единицы, органы местного самоуправления могут принимать другие нормативные акты. Как и прежде, в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находится принятие решений, устанавливающих общеобязательные правила. Однако если по Федеральному закону № 154-ФЗ они могли приниматься только по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом (хотя, как правило, в уставах эти предметы ведения из общего их перечня не выделялись), то теперь такого неоднозначного ограничения нет.
   Анализ содержания Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что он расширяет рамки нормотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления, определяя вместе с тем более точную ее корреляцию с федеральным законодательством вообще и данным Федеральным законом в частности. Как и в других случаях, это способствует преодолению расплывчатости, неопределенности, а то и неполному соответствию конституционным установлениям ряда норм Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.
   Органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать муниципальные правовые акты, определяющие цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, устанавливающие муниципальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения, а также регламентирующие порядок привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др.
   Большие полномочия предоставлены муниципалитетам в регулировании форм «прямой демократии». Если прежде некоторые из этих форм регулировались органами местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Федерации, то теперь – непосредственно самими этими органами (территориальное общественное самоуправление, собрания граждан). Правда, в отличие от Федерального закона № 154-ФЗ, новый Федеральный закон куда подробнее регламентирует формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Так что, принимая свои акты, органы местного самоуправления ориентируются на данный Федеральный закон. Вместе с тем муниципалитеты получили возможность регламентировать формы прямой демократии, ранее не предусматривавшиеся вообще, о чем речь уже шла выше.
   Цель расширения нормативно-правовой самостоятельности органов местного самоуправления с одновременной централизацией регулирования ряда вопросов на федеральном уровне заключается в том, чтобы преодолеть возможные региональные препоны для совершенствования правовой основы местного самоуправления. Акты субъектов Федерации могут оказаться лишним звеном в регламентировании организации и деятельности местного самоуправления. Как показала практика, запаздывание с принятием таких актов негативно сказывалось на развитии важнейшего института публичной власти. В связи с этим ставка сделана на федеральное законодательство и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ в значительно большей мере, чем Федеральный закон № 154-ФЗ, является для органов местного самоуправления актом прямого действия. Опираясь именно на него, как и на другие федеральные законы, органы местной власти могут разворачивать нормотворческую деятельность.
   Более конкретно о содержании нормативных актов органов местного самоуправления, в том числе в сфере муниципальной экономики, будет говориться ниже. А здесь следует отметить, что новый Федеральный закон внес четкий порядок в формы правовых актов, принимаемых различными органами местного самоуправления.
   Раньше трудно было понять, какие органы принимают решения, постановления, распоряжения. Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа.
   Решения представительного органа, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
   Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
   Согласно ч. 5 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа. Эти акты могут носить нормативный характер, устанавливая порядок деятельности представительного органа, или индивидуальный характер по конкретным вопросам деятельности этого органа.
   Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
   Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься на рассмотрение депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
   Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
   Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
   Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
   Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
   В ряде муниципальных образований принимаются решения (положения) о порядке подготовки правовых актов, содержащие технико-юридические правила, которые должны соблюдаться при разработке нормативных муниципальных правовых актов. Например, такие решения появились в Томске. В них, в частности, говорится, что муниципальный правовой акт как документ обычно состоит из преамбулы, содержательной (основной) части и реквизитов.
   В нормативных муниципальных правовых актах преамбула завершается постановляющей фразой («решил(а)», «постановляю», «приказываю»).
   Включение в преамбулу положений нормативного характера не допускается. Преамбула может состоять из абзацев.
   Содержательной частью акта является языковое, знаковое, графическое, словесно-терминологическое закрепление положений, разъясняющих цели и мотивы его принятия (преамбулы), и содержащихся в нем норм права или индивидуальных предписаний, выраженных в письменном виде.
   Правовые нормы в муниципальном правовом акте должны быть точными, лаконичными, исключающими двусмысленность, декларативность. Правовые нормы излагаются в логической последовательности, ясным и доступным языком.

Глава ХII. Особенности организации местного самоуправления

Особенности организации местного самоуправления, которым посвящена гл. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, обусловлены многообразием условий осуществления местного самоуправления. По самой своей природе местное самоуправление как локальный институт власти крупного государства не может быть повсеместно однообразным. Глава 11 Федерального закона № 131-ФЗ трактует о наиболее существенных его особенностях.

1. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге

   В основе специфических условий организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге лежит их двойственное положение: с одной стороны, они являются городскими поселениями и согласно ч. I ст. 131 Конституции должны быть самоуправляющимися территориальными единицами, с другой стороны, как крупнейшие мегаполисы они, как это закреплено в ст. 65 Конституции, являются субъектами Российской Федерации.
   Чтобы учесть эту двойственность, Федеральный закон № 154-ФЗ допускал возможность формирования городских органов самоуправления. Устав г. Москвы до внесения в него изменений и дополнений 13 июля 2001 г. определял двойной статус представительного и исполнительного органов власти города. Они по уставу являлись органами городского (местного) самоуправления и одновременно органами государственной власти субъектов Федерации.
   В первоначальном проекте федерального закона № 131-Ф3, внесенного в Государственную Думу, речь шла о возможности осуществления в двух городах-мегаполисах местного самоуправления либо на общегородском, либо на внутригородском уровнях. В первом случае общегородские органы становились органами местного самоуправления, реализующими переданные им государственные полномочия. Это весьма сомнительная с точки зрения ее соответствия Конституции РФ модель была отвергнута Думой, и принятый ею Закон содержит единственный вариант организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, определяя возможность создания муниципальных образований только на субгородском уровне.
   Это одна, но не единственная важная особенность организации местного самоуправления в городах – субъектах Федерации. Вторая существенная особенность заключается в том, что местное самоуправление на субгородском уровне в этих субъектах Федерации имеет функциональные ограничения по сравнению с другими типами местного самоуправления.
   В городах Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований и их преобразование осуществляется не так, как установлено для других муниципальных образований Федеральным законом № 131-ФЗ, а законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих городских территорий.
   Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга.
   Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
   Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга также определяется законами этих городов в соответствии как с ч. 1–3 ст. 50
   Федерального закона № 131 – ФЗ, так и с перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами Москвы и Санкт-Петербурга.
   Основное, что определило эти особенности, – необходимость сохранения единства городского хозяйства. Разделение объектов собственности и средств, связанных с использованием имущества, составляющим основу эффективного развития городов как целостных хозяйственных комплексов, привело бы к негативным последствиям в обслуживании населения жилищно-коммунальными, транспортными и другими услугами.
   Принципиальные позиции Федерального закона № 131-ФЗ нашли свое воплощение и развитие в законах Москвы и Санкт-Петербурга об организации местного самоуправления в этих городах-мегаполисах. Во многом названные законы схожи. Вместе с тем в них есть более или менее существенные различия. В Москве установление и изменение границ территорий муниципальных образований, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований осуществляются законами города по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города в соответствии с уставом города и с учетом мнения населения соответствующей территории. В Санкт-Петербурге определена такая форма учета мнения населения при территориальных трансформациях, какой является местный референдум.
   И в Москве, и в Санкт-Петербурге в число вопросов местного значения не входят организация электро-, тепло, газо-, водоснабжения населения и водоотведения, содержание и строительство городских дорог и иных транспортных сооружений, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и т. д. И в том, и другом городе органы местного самоуправления занимаются вопросами, менее значимыми и объемными. Но содержание этих вопросов разное.
   В Санкт-Петербурге вопросы местного значения разделены на вопросы, которыми занимаются внутригородские (окружные) органы местного самоуправления, органы местного самоуправления поселков и городов, входящих в состав территории Санкт-Петербурга.
   Кроме того, в отличие от московского Закона санкт-петербургским к числу вопросов местного значения отнесены: контроль за обеспечением твердым топливом населения, проживающего на территории муниципального образования в домах, не имеющих центрального отопления, независимо от вида жилищного фонда по розничным ценам на твердое топливо, устанавливаемым Правительством Санкт-Петербурга; оказание натуральной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, нарушающей жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно, в виде обеспечения их топливом; текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий дворов, включая проезды и въезды, пешеходные дорожки; проведение мер по уширению территорий дворов в целях организации дополнительных парковочных мест; установка, содержание и ремонт ограждений газонов; установка и содержание малых архитектурных форм, уличной мебели и хозяйственно-бытового оборудования; создание зон отдыха; выполнение оформления к праздничным мероприятиям на территории муниципального образования; обустройство и содержание спортивных площадок; оборудование контейнерных площадок на территориях дворов; ликвидация несанкционированных свалок бытовых отходов и мусора; уборка территорий, водных акваторий, тупиков и проездов, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга; организация работ по компенсационному озеленению, проведение санитарных рубок (в том числе удаление аварийных, больных деревьев и кустарников), реконструкция зеленых насаждений в отношении зеленых насаждений внутриквартального озеленения; проведение в установленном порядке минимально необходимых мероприятий по обеспечению доступности городской среды для маломобильных групп населения на территориях дворов муниципальных образований; реализация мероприятий по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования, в том числе замена входных дверей с привлечением средств населения муниципального образования; выдача религиозным группам подтверждений существования на территории муниципального образования; контроль за регистрацией и перерегистрацией животных их владельцами на территории муниципального образования в установленном порядке и др.
   В московском Законе в отличие от санкт-петербургского к числу вопросов местного значения отнесено: утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании; принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, в порядке, установленном семейным законодательством Российской Федерации; принятие решений по охране имущественных и неимущественных прав и законных интересов несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством и законами г. Москвы; распространение экологической информации, полученной от государственных органов, и др.
   Для организации власти в Москве характерно наличие рядом с органами местного самоуправления территориальных органов исполнительной государственной власти города – районных округов. В связи с этим здесь имеют особое значение взаимоотношения тех и других органов. Поэтому в числе вопросов местного значения предусмотрено участие органов местного самоуправления в ряде городских дел, согласование вносимых управой района предложений в вышестоящий государственный орган, содействие осуществлению некоторых государственных полномочий, внесение в уполномоченные органы исполнительной городской власти предложений. Те же формулы присутствуют и в законе Санкт-Петербурга, но тут их значительно меньше.
   В отличие от Закона Санкт-Петербурга, не различающего вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, московский Закон разграничивает эти правовые категории.
   Стремясь компактно урегулировать отношения органов местного самоуправления с городскими структурами, московский Закон предусматривает создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих. Порядок формирования и осуществления деятельности таких органов определяется правовыми актами г. Москвы и правовыми актами органов местного самоуправления.
   Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Московской городской Думе.
   Органы государственной власти г. Москвы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления; содействуют профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления.
   Органы государственной власти г. Москвы осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Устава и законов г. Москвы.
   В случае несоответствия правовых актов, принятых или изданных органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу г. Москвы, другим законам и иным нормативным правовым актам г. Москвы Правительство Москвы, уполномоченный им орган, Московская городская Дума вправе предложить органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления привести принятые или изданные ими правовые акты в соответствие с указанными правовыми актами Российской Федерации и г. Москвы либо отменить их, а также вправе обратиться в суд с заявлением о признании таких актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления недействительными.
   Споры и разногласия между органами местного самоуправления и органами государственной власти г. Москвы рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми из представителей сторон на паритетных началах, с помощью других согласительных процедур или в судебном порядке.
   Уполномоченные органы исполнительной власти г. Москвы рассматривают предложения органов местного самоуправления с обязательным участием уполномоченных представителей муниципальных образований. Мотивированное заключение, решение по результатам рассмотрения внесенных предложений направляются в орган местного самоуправления в 30-дневный срок со дня поступления предложений в уполномоченный орган исполнительной власти г. Москвы.
   В Законе Москвы устанавливается, что формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и законами г. Москвы.
   Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, предусмотренных законом г. Москвы о бюджете на очередной финансовый год в соответствии с федеральным законодательством.
   Органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законами г. Москвы самостоятельно определяют направления расходования средств местных бюджетов на решение вопросов местного значения, а также обеспечивают финансирование расходов в пределах средств, переданных из бюджета г. Москвы на выполнение отдельных полномочий г. Москвы (государственных полномочий).
   Перечень расходных обязательств муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных Законом г. Москвы, устанавливается органами государственной власти г. Москвы.
   Источники доходов местных бюджетов определяются законом г. Москвы. При недостаточности доходных источников местных бюджетов из бюджета г. Москвы предоставляются межбюджетные трансферты в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. В этих целях в бюджете г. Москвы может формироваться фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Порядок формирования фонда финансовой поддержки определяется законом г. Москвы.
   При расчете межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований расходы местных бюджетов определяются на основе нормативов обеспечения расходных обязательств, определяемых законами г. Москвы. Местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие законами г. Москвы.
   В Законе Санкт-Петербурга определено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Осуществление расходов из местных бюджетов на финансирование полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти Санкт-Петербурга, не допускается, за исключением случаев, установленных законами Санкт-Петербурга.
   Размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом Санкт-Петербурга.
   Закон разрешает муниципальным образованиям привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном муниципальным советом муниципального образования в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
   Поскольку Федеральным законом № 131-ФЗ не предусмотрена возможность отклонения структуры органов местного самоуправления в городах – субъектах Федерации от той, которая установлена данным Законом, законы Москвы и Санкт-Петербурга придерживаются этой структуры. И в том, и в другом городе структуру органов местного самоуправления представляют представительный орган, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган, другие органы, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.
   И в том, и в другом городе определена в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ система форм непосредственного осуществления населением и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

2. Особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании

   Особенности организации местного самоуправления в закрытом – в силу расположения в нем предприятий, имеющих оборонное значение для страны, административно-территориальных образований – регулируются Федеральным законом от 28 ноября 1996 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 23 декабря 2003 г.).
   Закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
   Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа.
   Территория ЗАТО определяется исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
   Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации.
   Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа.
   Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.
   Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ.
   Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых Законом.
   Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации.
   Имеют свои особенности порядок создания, упразднения ЗАТО и изменения его границ, а именно: решение о создании (упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ; предложение о создании (упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ; предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории; изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в особом порядке.
   При принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации указанного образования.
   В закрытом административно-территориальном образовании устанавливается особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов. Этот режим включает:
   установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;
   ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;
   ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
   ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;
   ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.
   Создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями допускаются в порядке, предусмотренном Правительством РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
   На территории ЗАТО не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).
   Иные особенности, имеющие значение для безопасных работы и проживания граждан в закрытом административно-территориальном образовании и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
   Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования:
   координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
   разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
   участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
   по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
   осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;
   вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;
   выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.
   Местная администрация ЗАТО выступает заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия предприятий, учреждений и организаций.
   Порядок осуществляемого по категории специальных расходов централизованного материально-технического обеспечения программ социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования, а также централизованного снабжения населения продовольственными и промышленными товарами устанавливается Правительством РФ.
   Составление, утверждение и исполнение бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляются в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ЗАТО.
   Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административно-территориальных образований из федерального бюджета выделяются с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований.
   Дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с их статусом, компенсируются из федерального бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
   Земли ЗАТО в соответствии с их основным целевым назначением могут включать в себя земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации. Земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам.
   Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, к землям федеральной собственности на территории конкретного закрытого административно-территориального образования принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления закрытого административно-территориального образования. Управление этими землями осуществляется Правительством РФ.
   Земли ЗАТО, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования.
   Проживание или работа граждан в условиях особого режима закрытого административно-территориального образования подлежат общей социальной компенсации.
   Общая социальная компенсация включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании и гарантии занятости.
   Меры общей социальной компенсации устанавливаются федеральными законами, а также решениями Правительства РФ.
   Если согласно условиям особого режима закрытого административно-территориального образования в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними соответствующими предприятием, объектом, министерством или ведомством, в том числе за счет средств, выделяемых Правительством РФ на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия на строительство органам местного самоуправления в местах предполагаемого расселения.
   За работниками предприятий и (или) объектов, других юридических лиц, расположенных на территории закрытого административно-территориального образования, высвобождаемыми в связи с реорганизацией или ликвидацией указанных организаций, а также при сокращении численности или штата указанных работников, сохраняются на период трудоустройства (но не более чем на 6 месяцев) средняя заработная плата с учетом месячного выходного пособия и непрерывный трудовой стаж.
   Высвобождаемым работникам предоставляются другие льготы и компенсации в соответствии с законодательством.
   К участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО, и совершению сделок с ним допускаются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории.

3. Особенности организации местного самоуправления в наукоградах

   Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ о наукоградах не упоминал, хотя Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» был принят 7 апреля 1999 г. и действует с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122.
   Федеральный закон № 131-ФЗ установил, что наукограды являются городскими округами и особенности осуществления местного самоуправления в них устанавливаются федеральным законом.
   Всего наукоградов в России насчитывается немногим более десятка, но значение их для развития инновационной экономики страны чрезвычайно велико. Они отличаются высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, имеющего общегосударственное значение, узкой специализацией интеллектуального потенциала, состоящей в том, что в конкретном наукограде научные исследования и эксплуатация оборудования осуществляются, как правило, не более чем по одному-двум направлениям развития науки, техники и технологии. Существенная доля населения занята на государственных научно-производственных предприятиях. Экономика наукограда находится в зависимости от государственной политики по развитию науки, высоких технологий и по другим направлениям, связанным с обеспечением конкурентоспособности и безопасности страны.
   Согласно Федеральному закону «О статусе наукограда Российской Федерации» муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования. Научно-производственный комплекс муниципального образования должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям:
   численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 % численности работающих на территории данного муниципального образования;
   объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники
   Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50 % общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 % стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.
   В научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, входят научные организации, учреждения высшего профессионального образования и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, государственной аккредитации; а также организации независимо от организационно-правовых форм, осуществляющие производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации в течение предшествующих 3 лет, составляет не менее 50 % их общего объема производства.
   Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством РФ с установлением срока этого статуса. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.
   Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда не изменяет формы собственности и организационно-правовые формы организаций научно-производственного комплекса наукограда.
   Основаниями досрочного прекращения статуса наукограда являются несоответствие результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда задачам, определенным Правительством РФ при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, а также мотивированное ходатайство представительного органа местного самоуправления муниципального образования о досрочном прекращении такого статуса.
   Статус наукограда может быть досрочно прекращен Правительством РФ.
   Правительство РФ вправе досрочно прекратить статус наукограда в случае исключения из числа государственных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации установленных для данного наукограда направлений деятельности, но не ранее чем по истечении 5 лет с момента присвоения статуса наукограда.
   В случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее статус наукограда, сохраняет статус городского округа.
   Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Субвенции из федерального бюджета и расходы наукоградов Российской Федерации, осуществляемые за счет данных субвенций, не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
   Установление и изменение границы наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта Российской Федерации.
   По истечении срока, на который муниципальному образованию присвоен статус наукограда, либо в случае досрочного прекращения такого статуса реорганизация или ликвидация организаций научно-производственного комплекса наукограда осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.
   Социальная защита высвобождаемых работников организаций научно-производственного комплекса наукограда в связи с осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата, реорганизации или ликвидации организаций научно-производственного комплекса наукограда по истечении срока действия статуса наукограда либо при досрочном прекращении такого статуса осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде.
   Дальнейшая судьба наукограда связана с проведением политики, которая учитывает как интересы местного сообщества, так и интересы государства. Создание оптимальных механизмов, согласование этих интересов, закрепление их в законодательстве составляют одну из важнейших задач государственного строительства.

4. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях

   В статье 82 Федерального закона № 131-ФЗ говорится, что особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории.
   Режим этой территории установлен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 15 июня 2006 г.). Согласно данному Закону приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.
   Пограничная зона устанавливается в пределах территорий поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территории островов на указанных водоемах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и другие традиционные места массового пребывания граждан.
   По приграничной территории действуют ограничения, связанные с пересечением Государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещением через границу грузов, товаров и животных, ведением на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности.
   Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются федеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части – с уведомлением пограничных органов.
   Разрешение на проведение работы, мероприятия или уведомление о проведении работы, мероприятия включает определение места, времени проведения, количества участников, лица, ответственного за их проведение. Для регулярных работ и мероприятий могут устанавливаться постоянные места их проведения.
   В целях недопущения переноса заразных болезней через Государственную границу может быть запрещено или ограничено содержание и выпас скота в полосе местности (карантинной полосе) вдоль Государственной границы на суше.
   Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации или по его поручению органами ветеринарного надзора субъектов Российской Федерации.
   Российские маломерные самоходные и несамоходные (надводные и подводные) суда (средства) и средства передвижения по льду, используемые в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, подлежат обязательному учету и хранению на пристанях, причалах, в других пунктах базирования. Может устанавливаться порядок выхода этих судов и средств из пунктов базирования и возвращения с уведомлением пограничных органов, ограничиваться время выхода, пребывания на воде (на льду), удаления от пунктов базирования и берегов.
   Таким образом, органы местного самоуправления при осуществлении своих функций, связанных с решением вопросов местного значения и исполнением переданных им государственных полномочий, должны соблюдать требования приграничного режима, учитывать ограничения, налагаемые этим режимом.
   На основании Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством: предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды;
   оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;
   создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.
   Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.
   Особенностью организации местного самоуправления на приграничных территориях является также то, что органы местного самоуправления могут включаться в отношения сотрудничества с муниципалитетами пограничных стран. С 5 января 2003 г. в России действует Европейская рыночная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. Эта конвенция имеет целью развитие регионов, городов и сельских поселений, охрану окружающей среды, совершенствование общественной инфраструктуры, взаимопомощи в чрезвычайных обстоятельствах.

5. Иные особенности организации местного самоуправления

   Кроме перечисленных иные особенности организации местного самоуправления связаны с его устройством в различных типах муниципальных образований, которые определены в самом Федеральном законе № 131-ФЗ. О них шла речь в предыдущих главах учебника. Кроме того, есть различия в организации местного самоуправления в крупных и малых муниципальных образованиях одного и того же типа. Например, из общих правил организации местного самоуправления в сельских поселениях есть исключения для малых поселений и поселений, расположенных в труднодоступных местностях. Эти исключения также закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ и, кроме того, в уставах соответствующих муниципальных образований.
   Чрезвычайно разнообразные географические, демографические, экономические, культурные условия деятельности органов местного самоуправления в России определяют особенности представительных и исполнительно-распорядительных органов, сказываются на реальном объеме решаемых ими вопросов местного значения, составе имущества муниципальных образований. Наконец, в такой многонациональной стране, какой является Россия, на организации местного самоуправления не могут не сказаться национальные особенности. С ними связаны наименования представительных органов местного самоуправления, специфические черты содержания деятельности муниципалитетов.
   Федеральный закон № 154-ФЗ, определяя перечень вопросов, которые должны указываться в уставе муниципального образования, называл, в частности, вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе № 131-ФЗ такой нормы нет. Однако это не значит, что в уставах соответствующих муниципальных образований не могут учитываться указанные особенности.
   Перечень вопросов, которые согласно Федеральному закону № 131-ФЗ должны определяться уставом муниципального образования, открыт.
   Уставом могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. К числу федеральных законов, дающих основания для регулирования уставами вопросов, связанных с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, является Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ«0 гарантиях коренных малочисленных народов Российской Федерации» (вред, от 22 августа 2004 г.), Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (в ред. от 2 февраля 2006 г.) и Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ«0 территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
   В соответствии с этими законами органы местного самоуправления, на территории которых расположены компактно проживающие национальные группы и общины, имеют прямое отношение к их жизнедеятельности и определенные особенности как в организации, так и в содержании своей работы.
   Граждане, относящиеся к малочисленным народам, обладая, как и все граждане Российской Федерации, избирательными правами, могут быть избраны депутатами представительных органов соответствующих муниципальных образований, должностными лицами, муниципальными служащими и в этом качестве отстаивать интересы своих народов и общин. Вместе с тем федеральные законы предусматривают обязанности органов местного самоуправления заботиться о нуждах и потребностях коренных малочисленных народов.
   Коренные малочисленные народы России – это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
   Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают эти народы.
   Учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации.
   Традиционный образ жизни малочисленных народов – исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.
   Исконная среда обитания малочисленных народов – исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию и образ жизни.
   Общины и иные формы общественного самоуправления – это формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.
   Органы местного самоуправления вправе: принимать участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; осуществлять контроль за отводом, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов; устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.
   Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов имеют право: участвовать в регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами органов местного самоуправления по выделению средств на социально-экономическое и культурное развитие малочисленных народов, защиту исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов; наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов с передачей указанным органам необходимых материальных и финансовых средств.
   Малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право получать от органов местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов; делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов и органов местного самоуправления; участвовать в формировании и деятельности этих советов, пользоваться необходимыми малочисленным народам для защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов льготами по землепользованию и природопользованию, установленными федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; на первоочередной прием на работу по своей специальности в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов малочисленных народов, создаваемые в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.
   Если у малочисленных народов имеется установленное Законом право получать от органов местного самоуправления материальные и финансовые ресурсы – значит, у органов местного самоуправления есть обязанность предоставлять эти ресурсы. В данном отношении Федеральный закон «О гарантиях малочисленных народов Российской Федерации» не согласуется с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Последний Закон определил не обязанность, а право органов местного самоуправления в оказании содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации (малочисленные народы из этого права не исключены). Следовательно, можно сделать вывод, что Федеральный закон «О гарантиях малочисленных народов Российской Федерации», кстати, как и другие федеральные законы, затрагивающие межнациональные отношения и возлагающие определенные обязанности в данной сфере на органы местного самоуправления, нуждается в уточнении.
   Федеральный закон определяет характер традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Это исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
   С учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения.
   Образование территорий традиционного природопользования местного значения осуществляется решениями органов местного самоуправления на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
   Образование территорий традиционного природопользования местного значения, находящихся на территориях нескольких муниципальных образований, осуществляется решениями органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
   На территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части:
   поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;
   участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;
   объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;
   иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
   Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
   Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование.
   В случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.
   Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
   На земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством Российской Федерации, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
   Органы местного самоуправления могут оказывать помощь общинам малочисленных народов, союзам общин в виде:
   заключения с ними договоров на выполнение работ и предоставление услуг в соответствии с гражданским законодательством;
   целевой подготовки кадров по профессиям, необходимым общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочисленных народов для самоуправления и традиционного хозяйствования малочисленных народов;
   бесплатной консультативной помощи по вопросам традиционного хозяйствования малочисленных народов;
   социального заказа на разработку и реализацию региональных и местных программ социально-экономической помощи общинам малочисленных народов, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.
   В целях сохранения культур малочисленных народов общины малочисленных народов могут организовывать воспитание и обучение детей членов общины исходя из традиций и обычаев этих народов. Привлечение преподавателей для воспитания и обучения детей членов общины малочисленных народов может осуществляться на основе договора общин малочисленных народов с органами местного самоуправления.

Глава XIII. Экономическая основа местного самоуправления

Передача полномочий на муниципальный уровень власти, наиболее приближенный к гражданину, может оказаться бессмысленной, если децентрализация не сопровождается практическими мерами для осуществления обозначенных полномочий, а именно предоставлением соответствующих финансовых и других ресурсов. Эффективность решения вопросов, отнесенных в соответствии с принципом субсидиарности к ведению муниципалитетов, может быть обеспечена только в том случае, если установлена прямая зависимость между объемом полномочий местного самоуправления и материально-финансовыми ресурсами, направляемыми на осуществление этих полномочий. Поэтому Федеральный закон № 131-ФЗ, заботясь об утверждении реального местного самоуправления, большое внимание уделяет его экономической составляющей.
Закон содержит главу, которая так и называется – «Экономическая основа местного самоуправления. В ней заключены правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью, – владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом, составлением, утверждением и исполнением местных бюджетов, а также осуществлением имущественных прав муниципальных образований.

1. Имущественный состав муниципальной собственности

   Общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью, являются экономической составляющей муниципальных правоотношений, если рассматривать муниципальное право как учебную дисциплину, изучающую нормы многих отраслей права, регулирующих разнообразные общественные отношения, возникающие в процессе осуществления местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что большинство норм, регулирующих институт муниципальной собственности, наряду с институтами государственной, частной и других форм собственности, непосредственно составляют предмет гражданского права.
   В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Участвуя в гражданско-правовых договорах от имени собственника – муниципального образования, органы местного самоуправления действуют на равных началах с другими участниками договоров. Однако, будучи органами публичной власти, они в ряде случаев вступают в отношения по поводу муниципальной собственности, используя властные полномочия. Это касается разграничения государственной и муниципальной собственности, материально-финансового обеспечения исполнения отдельных переданных им государственных полномочий, имущественных отношений между муниципальными образованиями разного уровня и некоторых других отношений. Все эти отношения регулируются муниципальным правом как самостоятельной отраслью права, имеющей, как говорилось выше, свой особый предмет регулирования.
   Таким образом, изучение местного самоуправления в каком бы то ни было объеме и с какой бы то ни было точки зрения обязательно включает рассмотрение вопросов муниципальной собственности.
   Муниципальная собственность как экономическая и правовая категория не была известна Советскому государству. Правда, Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. упоминал в ст. 52 государственную (национализированную и муниципальную) собственность, определяя, таким образом, собственность местных органов власти как разновидность государственной собственности. Однако позднее было прямо установлено, что местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение имуществом, переданным «на их баланс», было существенно ограничено, потому что оно являлось собственностью не местных Советов и не местного населения, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало в полной мере правом владения, пользования и распоряжения им и в любой момент могло передать имущество с баланса местных Советов на баланс республиканского или центрального государственного органа.
   Статья 130 Конституции РФ 1993 г., установившая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, определила важнейшую экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления. При этом ч. 2 ст. 8 Конституции определяет, что в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается равным образом с государственными и иными формами собственности.
   История формирования муниципальной собственности началась в 1990-х гг. на основе Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» и постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В основном муниципальная собственность складывалась из объектов социальной сферы и жилья, находившихся на балансе местных Советов, и передачи в распоряжение городов и районов таких же объектов, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Число объектов «соцкультбыта» муниципального значения в то время значительно возросло. В некоторых городах их количество увеличилось в десятки раз. Одновременно возникли проблемы обеспечения функционирования переданных муниципалитетам объектов, что привело к изменениям в направлении и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.
   Процесс муниципализации собственности сопровождался ее приватизацией, которую проводили находившиеся в двойном подчинении комитеты по управлению имуществом на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация осуществлялась без всякого согласования с местными властями. В результате лучшие предприятия бытового обслуживания, общественного питания, магазины, ремонтно-строительные и другие организации ушли из ведения органов местного самоуправления. У них остались главным образом убыточные, к тому же ущербные, объекты, т. е. такие, которые находились в плохом состоянии и были мало пригодны для использования союзными и республиканскими промышленными предприятиями и организациями.
   Затем положение несколько выравнилось. В 1994–1995 гг. Правительство РФ издало несколько постановлений, регулирующих вопросы финансового и материально-технического обеспечения условий передачи объектов в муниципальную собственность. Из федерального бюджета стали выделяться средства на содержание передаваемых объектов, однако достаточными их назвать было никак нельзя.
   К августу 1995 г., когда был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», период массовой муниципализации государственного имущества прошел. Характеризуя пообъектный состав муниципальной собственности, Закон определял, что в него входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29). Таким образом, перечень объектов муниципальной собственности не был закрытым и давал лишь примерное представление о составе муниципального имущества. В статье 61 Закона было записано о продолжении формирования муниципальной собственности в связи с реализацией данного правового акта. В ней указывалось, что субъекты Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна – действительно, формирование муниципальной собственности должно напрямую связываться с разграничением компетенции между уровнями публичной власти, в том числе между уровнями местного самоуправления. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. Беда состояла в том, что компетенция различных уровней публичной власти оказалась размытой, еще хуже обстояло дело с разграничением компетенции между уровнями местного самоуправления. Органы государственной власти далеко не всех субъектов Федерации, где создавались муниципалитеты двух уровней, разделили их полномочия. В результате пообъектный состав муниципального имущества оставался неоднородным и не привязанным прочно к компетенции местного самоуправления и его органов.
   Главную часть этого имущества составляли организации и учреждения, задача которых заключалась в предоставлении социальных услуг населению. Другая, меньшая часть, муниципального имущества напрямую не была связана с предоставлением социальных услуг. Это торговые предприятия, в том числе рынки, организации бытового обслуживания (банки, прачечные, мастерские по ремонту бытовой техники, аптеки, сдаваемые в аренду нежилые помещения и т. д.). Некоторые муниципалитеты имели в собственности промышленные и строительные предприятия, а также предприятия по производству пищевых продуктов. Поскольку все они приносили доход и способствовали пополнению местных бюджетов, муниципалитеты болезненно воспринимали все предложения об их приватизации.
   Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определив компетенцию органов местного самоуправления, жестко связал эту компетенцию с имуществом, которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов. Смысл такого подхода заключается в том, чтобы материально подкрепить компетенцию органов местного самоуправления и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Согласно Закону в собственности муниципальных образований может находиться также имущество, предназначенное для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности самих органов и должностных лиц местного самоуправления.
   Определяя эти концептуальные положения, законодатель ставил задачу учесть особенности нового экономического строя, где утверждается рыночная экономика и где предпринимательство должно находиться в частных руках. Закон определяет, что в случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. У муниципальных образований не может быть объектов собственности коммерческого назначения.
   Муниципалитет должен сосредоточиться на достижении тех целей, которые определены для него, прежде всего в перечне вопросов местного значения. Именно этим целям призвано служить находящееся в его собственности имущество. Оставление в муниципальной собственности объектов коммерческого назначения мешает частному бизнесу и, как показывает практика, создает почву для злоупотреблений чиновниками служебным положением, коррупции и т. д.
   Именно поэтому пообъектный перечень имущества носит в новом Законе закрытый характер, обеспечивая, таким образом, достижение целей местного самоуправления. Закон не регламентирует непосредственно конкретный состав объектов собственности. В нем нет перечисления предприятий, строений, оборудования и т. д. Отсюда можно сделать вывод, что закрытый перечень имущества есть, по существу, закрытый перечень его целевого назначения. Именно цель использования имущества – главное. А конкретные объекты имущества в соответствии с их обобщенным определением могут быть самыми разными. И все они будут легальными, если не станут использоваться в иных, не предусмотренных законом, целях.
   Эта достаточно жесткая позиция, определенная в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ, оказалась несколько поколебленной поправками, внесенными в Закон после того, как часть его статей, в том числе ст. 50, которая устанавливает перечень муниципального имущества, прошла испытание практикой.
   В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» в собственности муниципальных образований может находиться «имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами, и которые не отнесены к вопросам местного значения». Таким образом, закрытый перечень муниципального имущества оказался «приоткрытым». Теперь, если орган местного самоуправления берется по собственной инициативе за осуществление какого-либо государственного полномочия, он вправе использовать для этого объекты собственности вне установленного ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ перечня.
   И все-таки следует считать, что «самое первое», главное имущество муниципального образования – это имущество для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных, переданных органам местного самоуправления государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, которое перечислено в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Именно оно составляет материальный базис деятельности органов местного самоуправления.
   Согласно указанной статье в собственности муниципальных образований может находиться:
   1) указанное в ч. 2–4 настоящей статьи имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;
   2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
   3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
   4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
   В собственности поселений могут находиться: имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
   автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
   жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
   пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
   имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
   объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; имущество библиотек поселения;
   имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
   объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
   имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
   имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
   имущество, предназначенное для с бора и вывоза бытовых отходов и мусора;
   имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
   имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
   земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
   пруды, обводненные карьеры на территории поселения; леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
   имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
   имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.
   В собственности муниципальных районов могут находиться: имущество, предназначенное для электро– и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
   автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
   пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
   имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
   имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
   имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
   имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
   имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
   архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
   имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг; имущество межпоселенческих библиотек;
   имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
   земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
   пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;
   имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
   имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
   имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;
   имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
   имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
   объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
   В собственности городских округов могут находиться все вышеперечисленные виды имущества.
   Сразу можно заметить, что отдельные нормы Закона, определяющие содержание вопросов местного значения и состав имущества, предназначаемого для их решения, не согласуются. Речь идет, в частности, об обязанности муниципалитетов создавать условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 10 ч. 1 ст. 14; п. 18 ч. 1 ст. 15; п. 15 ч. 1 ст. 16) и отсутствии указания на возможность иметь соответствующее имущество. Дело в том, что предоставление услуг населению в указанных и иных сферах осуществляется в основном организациями различных организационно-правовых форм, не находящихся в собственности муниципальных образований. Кроме того, указанные услуги оказывают населению муниципальные предприятия и учреждения, за которыми муниципальное имущество закрепляется во временное пользование или распоряжение (ч. 3 ст. 215 ГК РФ). При этом органы местного самоуправления, являясь собственниками муниципального имущества, осуществляют передачу имущества названных предприятий и учреждений во временное пользование физическим и юридическим лицам (ст. 606 ГК РФ, ч. 2 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ). Обусловлено это тем, что муниципальные предприятия и учреждения являются наименее эффективными организационно-правовыми формами собственности. Данные предприятия и учреждения могут быть приватизированы. Это повлияет на повышение эффективности их деятельности, на что и рассчитывал законодатель.
   Конечно, могут существовать обстоятельства, при которых частные предприятия в названных сферах не возникнут, даже если очень постараться в создании условий для их появления. Потребности населения в услугах торговли, общественного питания, бытового обслуживания присутствуют и требуют удовлетворения. При этих обстоятельствах до известного момента должны действовать предприятия и организации муниципальной формы собственности.
   Простой пример: в поселке или малом городе значительная часть населения проживает в домах, где нет горячей воды, нет ванных, душей, нужна баня, где можно недорого помыться. Частники не берутся за ее устройство – дело неприбыльное. Муниципалитет открывает такую баню, и она становится объектом муниципальной собственности. То же самое и с некоторыми другими муниципальными предприятиями. Начисто запрещать их существование – значит идти вопреки нуждам населения.
   Кроме того, рассчитывать на участие муниципалитетов в создании условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания можно в том случае, если предоставить им для этого минимальные материальные возможности. Не случайно руководители ряда муниципалитетов выступают за отмену запрета на сохранение в муниципальной собственности и сдачу в аренду нежилых помещений, в которых можно было бы разместить частные предприятия и организации, оказывающие населению соответствующие услуги.
   Вместе с тем некоторые вопросы местного значения «не обеспечены» имуществом. Например, в перечне вопросов местного значения соответствующих муниципальных образований значится создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, осуществление муниципального лесного надзора и контроля, создание условий для развития малого предпринимательства и др. Но муниципального имущества, предназначенного для решения этих вопросов, Закон не предусматривает. Надо полагать, это еще предстоит сделать федеральному законодателю.
   Установленный в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ перечень имущества не является обязательным, в том смысле, что если полного набора имущества нет, то муниципальное образование не может существовать. Данный перечень следует рассматривать как оптимальный, полного наличия которого добивается каждое муниципальное образование соответствующего уровня. Но, как правило, в муниципальных образованиях недостает тех или иных компонентов имущества, и поэтому они далеко не всегда могут успешно решить соответствующие вопросы местного значения.
   В некоторых муниципалитетах – главным образом во вновь созданных – вообще нет никакого муниципального имущества. Поэтому проблема его обретения стоит для них весьма остро. Но и для других муниципальных образований в связи с перераспределением полномочий в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ она имеет актуальное значение.
   Порядок перераспределения имущества в связи с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти установлен Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2005 г.). В соответствии с этим Законом устанавливаются условия, при соблюдении которых передается имущество из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность; из собственности субъекта Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность; из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов Федерации, а также условия разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями разных уровней.
   Знакомясь с установленным порядком, важно учитывать, что для всех публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) важнейшим признаком является их публичный характер, имущество этих образований принадлежит всему населению, проживающему на его территории, и его использование должно соответствовать интересам последнего. В целях наиболее рационального использования этого имущества в интересах всего населения Российской Федерации и происходит разграничение объектов публичной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Причем в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, в том числе по владению, пользованию, распоряжению и управлению муниципальной собственностью. Таким образом, соблюдаются указанные в Конституции РФ (ст. 12, 130, 132) гарантии местного самоуправления.
   В соответствии с п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ порядок разграничения объектов государственной собственности (за исключением земельных участков) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должен осуществляться на основании специального закона. Надо полагать, что этим законом должен регулироваться порядок разграничения всех объектов публичной собственности, т. е. не только между Российской Федерацией и ее субъектами, но и Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.
   До принятия специального закона отнесение публичного имущества к федеральной собственности, к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности осуществляется на основании отдельных нормативных правовых актов, которыми разграничение публичной собственности увязывается с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также с определением имущества, которое может находиться в собственности Российской Федерации, ее субъектов и в муниципальной собственности. К числу таких актов относится Федеральный закон № 122-ФЗ.
   При этом Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85) определены сроки перераспределения публичного имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
   Согласно указанному порядку передача имущества из собственности муниципального образования в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусматривает, во-первых, направление органами местного самоуправления предложений о передаче имущества, а во-вторых, принятие федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о передаче имущества. При этом согласно Федеральному закону № 122-ФЗ передача имущества, не включенного в указанные предложения, из собственности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность не допускается.
   Эти положения Федерального закона № 122-ФЗ подтверждаются и постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации», согласно которому для принятия решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации необходимо представить предложение органа местного самоуправления о передаче муниципального имущества в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации.
   Таким образом, эта норма исключает возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решений о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке против воли органов местного самоуправления.
   Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы» положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку данные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу. При этом процедура безвозмездной передачи имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, рассмотренная Конституционным Судом РФ, по сути, ничем не отличается от процедуры безвозмездной передачи муниципального имущества.
   Именно поэтому Конституционный Суд РФ в своем Определении от 7 декабря 2006 г. № 542-о по запросу Законодательного собрания Карелии о проверке конституционности ряда положений ч. 11ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ, касающихся порядка передачи муниципального имущества в федеральную или региональную собственность, определил:
   «1. Положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»), устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.
   2. В силу статьи 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основании правовых позиций, изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике».
   Кроме того, в соответствии со ст. 28, 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ и п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» споры между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием по поводу оснований, количества и видов передаваемого имущества подведомственны арбитражным судам РФ. В связи с этим любое одностороннее действие каждого из указанных субъектов может быть обжаловано в судебном порядке, что является дополнительной гарантией установленных ст. 133 Конституции РФ прав местного самоуправления.
   Федеральный закон № 122-ФЗ предусматривает безвозмездную передачу муниципального имущества без компенсации в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Это вполне конституционный порядок. Конституция РФ (п. 3 ст. 35) предусматривает необходимость равноценного возмещения лишь в случае принудительного отчуждения имущества у собственника для государственных нужд. Однако Федеральный закон № 122-ФЗ устанавливает не порядок изъятия имущества из собственности муниципального образования в собственность Российской Федерации, а единый порядок разграничения имущества между публичными собственниками, что исключает в данном случае необходимость выплаты равноценного вознаграждения.
   Кроме того, Федеральный закон № 122-ФЗ предусматривает в установленных случаях передачу объектов публичной собственности не только из муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность субъекта Российской Федерации, но и из государственной собственности в муниципальную. При этом во всех случаях такая передача осуществляется безвозмездно, вне зависимости от того, кто является принимающей стороной – Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
   Особый порядок установлен для наделения правом собственности муниципальных образований на объекты культурного наследия, необходимые для обеспечения осуществления органами местного самоуправления установленных федеральными законами полномочий. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия» (в ред. от 24 декабря 2006 г.) предусматривает процедуру, согласно которой при перераспределении права собственности на эти объекты должны, в частности, учитываться соответствующие перечни объектов культурного наследия, утверждаемые Правительством РФ.
   Наиболее острыми в данный переходный период являются вопросы размежевания имущества между муниципальными районами и вновь созданными сельскими поселениями, особенно в тех случаях, когда поселения передают решение части своих вопросов местного значения муниципальным районам.
   Для определения порядка размежевания имущества в этих условиях во многих субъектах Федерации изданы законы. В соответствии с ними объекты муниципальной собственности муниципальных районов и поселений, входящих в состав этих районов, разграничиваются между районами и поселениями в соответствии с установленным Федеральным законом № 131 – ФЗ разграничением вопросов местного значения между указанными муниципальными образованиями, а также с учетом целевого назначения использования объектов муниципальной собственности; выполнения муниципальным районом межмуниципальных функций и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов; расположения объектов муниципальной собственности на территории определенных поселений (в том числе жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры и т. д.).
   Предварительно органы местного самоуправления районов и поселений подают свои предложения по разграничению объектов муниципальной собственности в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Федерации. Эти предложения подаются в форме сводного перечня объектов муниципальной собственности, который включает:
   перечень объектов муниципальной собственности, необходимых для самостоятельного решения соответствующим муниципальным образованием вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
   перечень объектов муниципальной собственности одного муниципального образования, планируемых к передаче в муниципальную собственность другого муниципального образования.
   На основании представленных сводных перечней объектов муниципальной собственности уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ формирует перечень объектов муниципальной собственности, закрепляемых за соответствующими муниципальными образованиями.
   В случае необходимости при формировании перечня объектов муниципальной собственности муниципального района уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ вправе создавать согласительные комиссии с участием представителей заинтересованных сторон.
   Разграничение объектов муниципальной собственности между муниципальным районом и расположенными в границах его территории поселениями, а также муниципальными районами и городскими округами осуществляется в соответствии с установленным разграничением вопросов местного значения между указанными муниципальными образованиями и утверждается законом субъекта Федерации.
   До регистрации права собственности на указанное муниципальное имущество органы местного самоуправления муниципальных образований обязаны произвести передачу объектов муниципальной собственности соответствующим муниципальным образованиям в безвозмездное пользование на основании и в соответствии с перечнем объектов муниципальной собственности, утвержденным законом субъекта Федерации.
   В соответствии с п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 3, п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ разграничение всего имущества между уровнями публичной власти, безвозмездная передача в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, должны быть осуществлены до 1 января 2008 г. Но эта норма не касается вопросов земельной собственности, условия и сроки разграничения которой имеют свои особенности. При этом надо иметь в виду, что процесс переформирования имущества между различными уровнями публичной власти, в том числе муниципальной, не может считаться полноценным, если он не касается земли как важнейшего объекта собственности.
   Процесс передачи муниципалитетам части земли, находящейся в государственной собственности, начался давно, но, к сожалению, основное внимание федеральных органов государственной власти сосредоточивалось на проблемах перехода земли в частную собственность. Хотя органам местного самоуправления время от времени предоставлялись права ограниченного распоряжения земельными участками разных категорий, находящимися в государственной собственности, передавать их в муниципальную собственность государство не торопилось. До сих пор нет ясности в сроках разграничения государственной собственности на землю. Единственное косвенное указание на это содержится в Федеральной целевой программе «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2007 гг.)», утвержденной постановлением Правительства РФ 25 марта 2001 г. Реализация Программы предполагает к 2008 г. проведение разграничения государственной собственности на землю, регистрацию прав собственности, на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и ввод информации в автоматизированные банки данных. Но создание автоматизированной системы ведения земельного кадастра – это лишь только средство информационного обеспечения разграничения государственной собственности на землю, автоматизированного учета сведений о земельных участках, полученных в результате их отнесения к различным формам собственности, предполагающего их инвентаризацию, межевание, в том числе в натуре, и кадастровую оценку. Информационная система не решает организационные, экономические и политические вопросы разграничения собственности на землю.
   Эти вопросы решались, согласно Федеральному закону от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», федеральными органами государственной власти. Процедуры, предусмотренные указанным Законом, были чрезвычайно сложными, не дававшими возможности муниципальным органам быть их активными участниками.
   Чтобы избавиться от недостатков этой процедуры, Федеральный закон № 101-ФЗ был признан утратившим силу Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53-Ф3 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных положений и законодательных актов Российской Федерации».
   В этом Законе установлены некоторые принципы отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. А именно:
   к федеральной собственности отнесены, земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли;
   к собственности субъектов Российской Федерации относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли;
   к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов отнесены, земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
   Эти правила не исчерпывают порядка разграничения государственной собственности на землю и предполагают принятие иных законов Российской Федерации и основанных на них региональных законов, чтобы полностью решить вопросы разграничения собственности на землю. Но они обозначают начало движения к этой цели и дают возможность активного участия органов местного самоуправления в данном процессе.
   В указанном Законе определяется, что государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.
   В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.
   Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утверждается Правительством РФ.
   Естественно, что распоряжение земельными участками должно осуществляться, как правило, после государственной регистрации права собственности на них. Однако Закон, учитывая возможные сложность и долговременность процедуры регистрации, установил, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
   Чтобы избавиться от неурегулированности права распоряжения земельными участками, собственность которых не установлена органами местного самоуправления разных уровней, Закон определил, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
   Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
   Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской
   Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
   Такой порядок для переходного периода обоснован. В дальнейшем, надо полагать, право распоряжения земельными участками, в том числе теми, собственность которых не определена, будет предоставлено и муниципальным органам поселений.

1.1. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом

   Владение, пользование, распоряжение муниципальным имуществом, которым посвящена ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ, составляют содержание права собственности, закрепленное в ст. 209 Гражданского кодекса РФ.
   Собственник согласно этой статье Кодекса вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам и передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом.
   Эти общие положения имеют особенности применительно к муниципальной собственности, которые определены Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ и другими федеральными законами.
   В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ собственником муниципального имущества является муниципальное образование. От его имени права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Кроме того, согласно ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных нормативными актами муниципальных образований, от их имени могут выступать органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
   Таким образом, муниципальные образования, будучи собственником муниципального имущества, не являются субъектами непосредственного владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Тем не менее в определенных случаях Федеральный закон № 131 – ФЗ такое их право предполагает применительно к малым поселениям с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Здесь решают вопросы местного самоуправления на сходе граждан. Эти вопросы могут включать и распоряжение собственностью поселения. Во всяком случае, осуществляя полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции этого органа, сход определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности данного поселения (ст. 25 и 35 Федерального закона № 131-ФЗ).
   Имея в виду эту ситуацию, можно сделать вывод, что население в сравнительно небольших поселениях, в которых проживает более 100 человек, тоже может пользоваться правом владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. В Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывалось, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляет население непосредственно.
   В Законе № 131-Ф3 этого правила нет, но нет и запрета на то, чтобы население муниципальных образований, будучи собственником по закону, имело отношение к решению вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом. Это одна из существенных особенностей права муниципальной собственности, которая, надо полагать, найдет отражение в федеральном законе об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, который должен быть принят в соответствии с ч. 6 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ.
   Такая особенность распоряжения муниципальной собственностью коренится в демократической природе местного самоуправления – самой приближенной к населению публичной власти, которая должна дать в руки населения возможность решать вопросы, обеспечивающие реальную самостоятельность этой власти. Как показывает зарубежная практика, речь, в частности, может идти о вынесении на местный референдум решения об отчуждении или приобретении объектов муниципальной собственности высокой стоимости, об объединении части собственности данного муниципалитета с собственностью другого муниципалитета для выполнения совместных проектов и т. д.
   В крупных муниципалитетах такая практика малоприменима – для них слишком сложна процедура непосредственного решения вопросов, связанных с распоряжением, владением и пользованием собственностью на референдумах. Здесь решающую роль играют органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
   Все органы местного самоуправления, хотя они и являются органами публичной власти, участвуют в гражданских правоотношениях. Так или иначе органы местного самоуправления выступают в этих отношениях как владельцы, пользователи и распорядители муниципального имущества на равных началах с иными участниками указанных отношений. Для этого они наделены Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования правами юридического лица.
   В современном российском законодательстве существует проблема определения статуса органа публичной власти (и государственной, и муниципальной) в качестве юридического лица. Это связано с объективной противоречивостью статуса государственных и муниципальных органов как носителей публично-властных полномочий и как участников гражданского оборота. Органы публичной власти не отвечают всем признакам юридического лица, установленным Гражданским кодексом РФ. К ним не могут быть полностью применены, в частности, нормы ст. 59 «Правоспособность юридического лица», ст. 54 «Наименование и место нахождения юридического лица», ст. 61–65, посвященных ликвидации юридического лица, и др.
   Органы местного самоуправления являются особыми юридическими лицами. В правовых системах некоторых государств, например ФРГ, органы публичной власти выступают как «публичные юридические лица». У нас такой категории нет. И поэтому используется общая конструкция юридического лица с определенными особенностями.
   В соответствии со ст. 2 и 124 ГК РФ участниками гражданских правоотношений наряду с гражданами и юридическими лицами могут быть муниципальные образования. Уже это делает сомнительным отождествление муниципальных образований и юридических лиц. Тем более трудно из того, что говорится в ГК РФ, делать вывод об обладании органами местного самоуправления статусом юридического лица.
   В статьях 124 и 125 ГК РФ определяется участие в гражданском обороте не органов местного самоуправления, а самих муниципальных образований, от имени которых действуют органы местного самоуправления. Эго вытекает из названий указанных статей. При всем том невозможно отрицать, что орган местного самоуправления может участвовать в гражданском обороте, преследуя две различные цели. В первом случае эта цель – обеспечение публично-правовых интересов, во втором – обеспечение условий своей собственной деятельности. Для достижения цели в первом случае могут заключаться договоры муниципального заказа, выпускаться муниципальные облигации и т. д. Для достижения цели во втором случае возможно заключение договоров купли-продажи канцелярских товаров, несение ответственности за вред, причиненный работниками органа местного самоуправления. Поскольку в первом случае орган местного самоуправления действует от имени муниципального образования, именно последнее будет нести ответственность по долгам своим нераспределенным имуществом – казной, и к нему будут применяться правила о юридических лицах в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ. Во втором же случае орган местного самоуправления выступает от собственного имени, и от своего имени осуществляет права и обязанности. Он отвечает по долгам закрепленным за ним имуществом, и в этом случае применять к нему правила, установленные п. 2 ст. 124, нельзя.
   Можно считать, что в качестве субъектов гражданско-правовых отношений муниципальные образования и действующие от их имени органы местного самоуправления, безусловно, обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Но при определении их характера и содержания следует иметь в виду, что эти субъекты созданы не для участия в гражданских правоотношениях, носящих для них вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность муниципальных образований и органов местного самоуправления, хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, в целом носит специальный, а не общий характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам [99 - Гражданское право: Учеб. / Под ред. Е.А.Суханова. М., 2004. С. 283.].
   Определяя органы местного самоуправления в качестве юридических лиц, хотя и со специальным статусом, законодатель должен был обозначить, как того требует ГК РФ, их правовую форму. В статье 50 ГК РФ указывается, что юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой организации и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.
   Федеральный закон № 131-ФЗ установил, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
   Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
   Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
   В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:
   для представительных органов муниципального образования – протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
   для иных органов местного самоуправления – решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
   Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решения представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем представительным органом муниципального образования.
   Что касается статуса органов местного самоуправления как учреждений, то он вполне согласуется с их статусом как органов публичной – муниципальной власти. Орган местного самоуправления создается в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с наступлением юридического факта, касающегося его избрания или назначения. С этого момента он может выполнять свои публичные функции. Статус учреждения орган местного самоуправления получает с момента государственной регистрации. Именно с этого момента он может приобретать гражданские права и обязанности и отвечать по своим долгам закрепленным за ним имуществом.
   При этом следует иметь в виду что ссылка в ст. 41 Федерального закона№ 131-ФЗ на Федеральный закон «О некоммерческих организациях», в соответствии с которым органы местного самоуправления должны действовать как учреждения, в настоящий момент имеет относительное значение. Дело в том, что в момент принятия Федерального закона № 131-ФЗ в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» действовала норма об учреждениях, позднее существенно измененная. Вместо правового института «учреждение» Закон регулирует такую особую форму некоммерческих организаций, как «частное учреждение». В первоначальной редакции Федерального закона «О некоммерческих организациях» содержалась норма, согласно которой «особенности правового положения отдельных видов государственных и иных видов учреждений определяются законом и иными правовыми актами». В измененной редакции Закона такой нормы нет. В прежней редакции Закона говорилось, что учреждение («вообще») может быть преобразовано в другую некоммерческую организацию. В то же время оговаривалось, что преобразование муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственные общества допускается в случае и в порядке, установленных законом. Иными словами, муниципальные учреждения признавались разновидностью правового института «учреждение».
   Теперь в Законе говорится, что частное учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество, а преобразование муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм допускается в порядке и случаях, установленных законом. Таким образом, частное учреждение выводится за скобки общего понятия «учреждение».
   Орган местного самоуправления как юридическое лицо в правовой форме некоммерческой организации – учреждения – это особая форма учреждения – властного органа, которое может владеть, пользоваться и распоряжаться находящимся в его ведении имуществом в целях решения вопросов местного значения, определенных для него законом.
   Таким образом, к учреждениям – органам местного самоуправления могут применяться лишь некоторые нормы главы об общих положениях Федерального закона «О некоммерческих организациях». Специальных законов, которые регулировали бы правовое положение учреждений – органов местного самоуправления, нет. Но в ряде федеральных законов, в том числе в Федеральном законе № 131-ФЗ, установлены правила, в соответствии с которыми органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются, распоряжаются закрепленным за ними имуществом.
   Органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъектов Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Органы местного самоуправления, как уже говорилось выше, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения (не частные).
   Что касается муниципальных предприятий, то они создаются в качестве унитарных предприятий двух видов: унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (в том числе казенных предприятий).
   Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. Однако они не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций.
   Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия. Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества.
   Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.
   Муниципальное предприятие может быть создано в случае: необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;
   необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);
   необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
   Казенное предприятие может быть создано в случае: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;
   необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
   необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
   необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.
   Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия.
   Собственник имущества муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в местный бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются органами местного самоуправления.
   Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется органами местного самоуправления.
   Муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
   Муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества муниципального предприятия.
   Движимым и недвижимым имуществом муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.
   Муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.
   Уставом муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
   Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.
   Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
   Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.
   В соответствии с Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» собственник имущества унитарного предприятия в отношении этого предприятия:
   1) принимает решение о создании унитарного предприятия;
   2) определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
   3) определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
   4) утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;
   5) принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;
   6) формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;
   7) назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
   8) согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;
   9) утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
   10) дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;
   11) осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
   12) утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;
   13) дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;
   14) дает согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;
   15) дает согласие в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
   16) принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;
   17) имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.
   Собственник имущества казенного предприятия помимо указанных правомочий вправе:
   изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
   доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
   утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.
   В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. Эту норму можно понимать так, что, если предприятие или учреждение входит в состав муниципальной собственности, независимо от того, находится оно в непосредственном распоряжении муниципалитета или передано в постоянное или временное пользование юридическим или физическим лицам, тарифы на его услуги устанавливают органы местного самоуправления. Однако Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», по сути, изменил этот подход. Как уже указывалось выше, уровень регулирования тарифов поставили в зависимость не от формы собственности предприятий, оказывающих услуги, а от видов этих услуг.
   Тарифная политика должна решать две главные задачи. Первая связана с обоснованностью устанавливаемых цен на услуги, причем обоснованность предполагает включение в стоимость услуг не только издержек на содержание и эксплуатацию предприятий, поставляющих услуги, но и на их развитие. Вместе с тем обоснованные тарифы – это тарифы, предполагающие «умеренную норму прибыли» поставщиков услуг, не выделяющуюся резко относительно средних доходов бизнеса в данной сфере хозяйствования. Попытки произвольного повышения тарифов поставщиками услуг, если пока они являются монополистами, должны пресекаться.
   Вторая задача заключается в обеспечении мер социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей услуг, которые не в состоянии их оплатить. Эта задача может быть разрешена, если применяемая ныне система адресных субсидий будет отрегулирована так, чтобы помощь оказывалась своевременно и именно тем, кому она действительно нужна. Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» в общем плане отражает эти задачи.
   В целях повышения эффективности деятельности муниципальных предприятий соответствующие органы местного самоуправления призваны контролировать деятельность предприятий, устраивать, как требует Закон, ежегодные аудиторские проверки, тщательно изучать материалы бухгалтерской отчетности и другие документы, добиваться от руководителя предприятия действовать в интересах предприятия добросовестно и разумно.
   Руководитель унитарного предприятия несет ответственность за убытки, причиненные предприятию его виновными действиями, в том числе за утрату имущества предприятия. Поэтому соответствующий орган местного самоуправления вправе предъявить иск о возмещении убытков унитарному предприятию к его руководителю.
   Чтобы унитарные предприятия действовали более рационально, они по решению собственника (муниципального образования, от имени которого выступают органы местного самоуправления) могут быть реорганизованы путем слияния двух или нескольких предприятий, присоединения к одному предприятию двух или нескольких предприятий, разделения предприятия на два или несколько унитарных предприятий, выделения из унитарного предприятия одного или нескольких предприятий.
   Практика осуществления законодательства показывает, что, несмотря на различные меры, направленные на повышение эффективности работы муниципальных унитарных предприятий (МУПов), их деятельность не дает тех результатов, на которые рассчитывают органы местного самоуправления. Муниципальные унитарные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, а тем более на праве оперативного управления (хотя последних значительно меньше, чем первых), весьма ограничены в хозяйственном маневре, во многом зависят от воли собственника и мало подвижны в поисках лучших методов работы. Их работа нередко приводит к кризисам, что особенно характерно для практики МУПов, действующих в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В капитальном ремонте нуждается 55 % жилых домов России. На это требуется 3 трлн руб. Значительная доля этих домов входит в муниципальный жилой фонд. От 30 до 70 % коммунальных сетей требуют замены или модернизации. Кредиторский долг отрасли составляет свыше 300 млрд руб. 60 % предприятий ЖКХ являются банкротами.
   Конечно, дело не только в негодной системе организации управления. Ситуация складывалась десятилетиями. Жилищно-коммунальное хозяйство, будучи государственным, слишком долго находилось на обочине забот о нем собственника. Но и преобразование государственных предприятий в муниципальные не принесло успеха. Руководители и работники МУПов не заинтересованы в снижении затрат и повышении эффективности своей деятельности. Ведь их предприятия – монополисты в своей сфере деятельности. Органы местного самоуправления, создавая МУПы, выступают, с одной стороны, в качестве учредителя предприятия, с другой – в качестве органов, ответственных за реализацию значимых социальных функций, осуществление которых возлагается ими на предприятие, и во многих случаях – как органы, дотирующие деятельность этого предприятия.
   Существует мнение, что в соответствии с гражданским законодательством муниципальные образования и до издания Федерального закона № 131-ФЗ вправе были создавать не только муниципальные унитарные предприятия, но и хозяйственные организации (открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), а также действовать в качестве вкладчиков товарищества на вере. Однако, если обратиться к гражданскому законодательству, вряд ли можно сделать этот вывод. В статье 66 Гражданского кодекса РФ, устанавливающей основные нормы о хозяйственных обществах и товариществах, записано: органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. В статье 10 Федерального закона «Об акционерных обществах» определено, что органы местного самоуправления не могут выступать учредителями общества, если иное не установлено федеральными законами. В статье 7 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» также определено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками такого общества, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в соответствии с подходом законодателя муниципалитеты не вправе были участвовать в хозяйственных обществах, пока этот запрет не нейтрализован специальным федеральным законом. И таким законом стал Федеральный закон № 131-ФЗ. Только после его появления у органов местного самоуправления возникла возможность использования прогрессивных организационно-правовых форм хозяйствования.
   В части 4 ст. 51 Закона сказано, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; в ч. 4 ст. 8 устанавливается, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами.
   Наиболее радикальное средство, которым муниципалитеты кое-где уже пользуются применительно к действующим муниципальным унитарным предприятиям, – это их приватизация. Выше отмечалось, что муниципальные унитарные предприятия создаются, в частности, при необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Если такой необходимости нет, должны создаваться предприятия частной формы собственности – по общему правилу они более эффективны, чем МУПы.
   Для обеспечения эффективного использования имущества (если оставлять его в муниципальной собственности), для повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям, может использоваться форма концессионных соглашений, когда одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
   Как указывается в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях» концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из указанного Закона или существа концессионного соглашения.
   К реконструкции объекта концессионного соглашения относятся мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения.
   Концессионер несет расходы на исполнение обязательств по концессионному соглашению, если концессионным соглашением не установлено иное. Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и предоставлять гарантии концессионеру в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления. Размер принимаемых концедентом на себя расходов должен быть указан в условиях конкурса на право заключения концессионного соглашения или в решении о заключении концессионного соглашения без проведения конкурса, а также в концессионном соглашении.
   При исполнении концессионного соглашения концессионер вправе:
   1) распоряжаться объектом концессионного соглашения в порядке, установленном Федеральным законом и концессионным соглашением;
   2) исполнять концессионное соглашение своими силами и (или) с привлечением других лиц. При этом концессионер несет ответственность за действия других лиц как за свои собственные;
   3) пользоваться на безвозмездной основе в порядке, установленном концессионным соглашением, и при соблюдении установленных этим соглашением условий конфиденциальности исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, полученными концессионером за свой счет при исполнении концессионного соглашения, в целях исполнения своих обязательств по концессионному соглашению.
   При исполнении концессионного соглашения концессионер обязан:
   1) осуществить в установленные концессионным соглашением сроки создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения и приступить к его использованию (эксплуатации);
   2) использовать (эксплуатировать) объект концессионного соглашения в целях и в порядке, которые установлены концессионным соглашением;
   3) осуществлять деятельность, предусмотренную концессионным соглашением, и не прекращать (не приостанавливать) эту деятельность без согласия концедента;
   4) обеспечивать при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, возможность получения потребителями соответствующих товаров, работ, услуг;
   5) предоставлять потребителям установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления льготы, в том числе льготы по оплате товаров, работ, услуг, в случаях и в порядке, которые установлены концессионным соглашением;
   6) поддерживать объект концессионного соглашения в исправном состоянии, проводить за свой счет текущий ремонт и капитальный ремонт, нести расходы на содержание этого объекта, если иное не установлено концессионным соглашением.
   Со стороны концедента контроль за исполнением концессионного соглашения осуществляется органом местного самоуправления в лице представителей указанного органа, которые в соответствии с концессионным соглашением имеют право беспрепятственного доступа на объект концессионного соглашения, а также к документации, относящейся к осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Концедент осуществляет контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения, в том числе за исполнением обязательств по соблюдению сроков создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, осуществлению инвестиций в его создание и (или) реконструкцию, обеспечению соответствия технико-экономических показателей объекта концессионного соглашения установленным концессионным соглашением технико-экономическим показателям, осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, использованию (эксплуатации) объекта концессионного соглашения в соответствии с целями, установленными концессионным соглашением.
   По Закону объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, в том числе системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, например объекты водо-, тепло-, газо– и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий; объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.
   Сторонами концессионного соглашения являются: муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, и концессионер – индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
   Если не требуется реконструкции какого-либо объекта муниципального имущества, он может быть сдан в аренду, т. е. в пользование физическим или юридическим лицам за плату. В аренду может сдаваться муниципальное имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также входящее в состав муниципальной казны.
   Арендодателем муниципального имущества от имени муниципального образования обычно выступает орган администрации муниципального образования по управлению муниципальным имуществом. Арендодателем муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципального предприятия, выступает само муниципальное предприятие. Арендодателем по договорам аренды движимого имущества муниципального предприятия, находящегося в его самостоятельном распоряжении, выступает муниципальное предприятие.
   Арендаторы обязаны сами пользоваться арендуемым имуществом в соответствии с условиями договора аренды и выполнять все обязательства, взятые на себя по договору аренды. Передача муниципального имущества в субаренду допускается лишь с согласия арендодателя. Одновременно с заключением договора аренды здания или сооружения арендатором заключается договор о передаче в пользование части земельного участка, которая занята этим зданием или сооружением и необходима для его использования.
   Муниципальные нежилые помещения (здания, сооружения) могут быть предоставлены в аренду, во-первых, в общем порядке, т. е. на основании поступивших в орган местной администрации по управлению муниципальным имуществом заявлений, когда критериями отбора одновременно являются дата поступления заявления и соответствие передаваемого в аренду объекта условиям, указанным в заявлении; а также наибольшее соответствие интересам муниципального образования деятельности, которую заявитель планирует осуществлять в арендуемом помещении; во-вторых, по целевому назначению, т. е. предоставление муниципальных помещений для осуществления в них заранее определенных социально значимых для муниципального образования видов деятельности; в-третьих, по заключению договора аренды путем проведения торгов (в форме аукциона или конкурса) на право аренды муниципальных помещений (зданий, сооружений).
   Движимое имущество может быть предоставлено в аренду следующими способами: в общем порядке, т. е. на основании поступивших в орган местной администрации по управлению муниципальным имуществом заявлений, когда критериями отбора одновременно являются дата поступления заявления в орган местной администрации по управлению муниципальным имуществом и соответствие передаваемого в аренду имущества условиям, указанным в заявлении, а также наибольшее соответствие интересам муниципального образования деятельности, осуществляемой заявителем; по целевому назначению, т. е. предоставление муниципального имущества для осуществления заранее определенных социально значимых для муниципального образования видов деятельности.
   Предоставление имущества по целевому назначению осуществляется на основании соответствующего постановления органа местного самоуправления.
   Арендатор обязан обеспечить по требованию свободный доступ в помещения (здание) представителей органа местной администрации по управлению муниципальным имуществом, балансодержателя имущества, сданного в аренду, а также возможность проведения плановых проверок технического, санитарного и противопожарного состояния помещений и оборудования, выполнения профилактических и аварийно-восстановительных работ в отношении инженерных сетей, коммуникаций, помещения, оборудования соответствующими органами и организациями.
   Арендная плата в договорах аренды (субаренды) устанавливается в виде периодических платежей. Расчет арендной платы при заключении договоров аренды (субаренды) производится на основании ежегодно утверждаемых органом местного самоуправления ставок аренды муниципального имущества. Размер арендной платы, предусмотренный договором аренды (субаренды), может изменяться, но не чаще одного раза в год.
   Арендная плата, а также неустойка за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора аренды муниципального имущества зачисляются в доход местного бюджета.
   При концессионных соглашениях или при сдаче имущества в аренду, как это видно из сказанного, муниципальное имущество остается в руках собственника – муниципального образования, от имени которого им владеют, пользуются и распоряжаются органы местного самоуправления. Приватизация предполагает смену собственника. Причем согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» используются разные ее способы, а именно:
   1) преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
   2) продажа муниципального имущества на аукционе;
   3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
   4) продажа муниципального имущества на конкурсе;
   5) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
   6) продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;
   7) продажа муниципального имущества без объявления цены;
   8) внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
   9) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
   Приоритеты в осуществлении приватизации муниципального имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц устанавливаются программой приватизации.
   Соответствующий орган муниципального образования ежегодно одновременно с проектом бюджета муниципального образования представляет представительному органу на утверждение проект программы приватизации на предстоящий год либо изменения и дополнения в действующую программу приватизации.
   Программа приватизации должна содержать: прогноз проведения приватизации муниципального имущества в соответствующих отраслях экономики муниципального образования; прогноз изменения платежного баланса местного бюджета вследствие приватизации муниципального имущества; прогноз увеличения инвестиций в экономику муниципального образования вследствие приватизации муниципального имущества; порядок оценки стоимости приватизируемого муниципального имущества.
   Закон предусматривает также возможность продажи имущественного комплекса унитарного муниципального предприятия, в результате которого унитарное предприятие, его статус прекращает свое действие. Но наиболее значимым из всех этих способов приватизации, с точки зрения учета реальной структуры муниципального имущества и оптимального ее использования с целью улучшения обслуживания населения, является преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Оно позволяет привлекать сторонний капитал за счет продажи долей (пакетов акций), вести управление предприятием на коллективных началах, повышать заинтересованность сотрудников в прибыльности предприятия за счет введения соответствующих систем оплаты труда и в конечном счете расширять и улучшать услуги населению.
   Создание открытого акционерного общества (ОАО) путем преобразования унитарного предприятия имеет свои особенности, отраженные в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества». В уставе акционерного общества должны быть в обязательном порядке определены цели и предмет деятельности общества.
   Права акционера ОАО, акции которых находятся в собственности муниципальных образований, от имени муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления.
   При наличии в муниципальной собственности акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, предоставляющих более чем 25 % голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного общества путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли муниципального образования в случае, если иное не предусмотрено соответствующим решением органов местного самоуправления, и обеспечивается внесением в уставный капитал указанного акционерного общества муниципального имущества либо средств местного бюджета для оплаты дополнительного выпуска акций.
   При наличии в муниципальной собственности акций созданного в процессе приватизации ОАО, предоставляющих на момент принятия соответствующего решения более чем 25 %, но не более чем 50 % голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного акционерного общества путем дополнительного выпуска акций может осуществляться с уменьшением доли муниципального образования в случае принятия положительного решения органом местного самоуправления и только при условии сохранения муниципальным образованием своей доли в размере не менее чем 25 % голосов плюс одна голосующая акция.
   Заслуживает внимания мнение о том, что при создании новых муниципальных хозяйствующих субъектов или при их преобразовании должны обеспечиваться ограничение и изначальная определенность размера ответственности учредителя – муниципального образования по долгам создаваемых им субъектов. Поскольку средства муниципального образования (бюджет, имущество) являются общественным достоянием, формирующимся за счет средств налогоплательщиков, обязательным условием, подлежащим учету при создании муниципальных хозяйствующих субъектов (участии в таковых), является ограничение определенной суммой ответственности муниципального образования (как учредителя) по долгам создаваемого им юридического лица. С этой точки зрения недопустимо участие муниципальных образований в предприятиях таких организационно-правовых форм, как полные товарищества, кооперативы, участие в качестве полных товарищей в коммандитных товариществах, т. е. там, где размер ответственности изначально не ограничен конкретной суммой. В предприятиях таких организационно-правовых форм в случае недостаточности имущества самих юридических лиц участники несут ответственность в полном объеме из принадлежащего им имущества. С точки зрения ограничения ответственности, являющегося одним из важных критериев, необходимо стремиться к тому, чтобы муниципальное образование по возможности не несло большого риска предпринимательской деятельности. Это достигается, кпримеру, тем, что муниципальные образования могут участвовать в предприятиях только таких организационно-правовых форм, которые предусматривают ограниченную ответственность.
   Возможность создания новых хозяйствующих единиц и преобразования муниципальных унитарных предприятий в хозяйственные общества актуализирует также вопрос о разграничении имущества муниципальных образований на объекты, не подлежащие приватизации, и объекты, которые могут отчуждаться. В разных странах это разграничение проводится по-разному. В одних пассажирский городской транспорт, предприятия, производящие тепловую энергию или обеспечивающие благоустройство территории, являются исключительно муниципальной собственностью. В других составляют частную собственность. Это соотношение может изменяться в зависимости от объективных условий каждой страны. В конце концов муниципалитеты сами должны решать, какие объекты передать в частную собственность и какие приобрести в собственность муниципальную. В целях оптимизации удовлетворения коллективных нужд, гармоничного развития территориальных сообществ и обеспечения общественной безопасности закон тоже должен ставить пообъектный предел частной собственности. В Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» об этом идет речь в общей форме. Конкретные запреты содержатся в некоторых других федеральных законах. Например, Закон РФ от 9 июня 1993 г. № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» (в ред. от 29 декабря 2006 г.) устанавливает, что муниципальное имущество, закрепленное за организациями здравоохранения, осуществляющими заготовку, переработку и хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, приватизации не подлежит.
   Рыночные начала все более утверждаются и в деятельности муниципальных учреждений. Соответственно изменяются права муниципального образования и действующих от его имени органов местного самоуправления в отношении имущества, которым пользуются, владеют и распоряжаются эти учреждения.
   Муниципальное учреждение создается от имени муниципального образования органом местного самоуправления. Оно может быть двух видов: бюджетным или автономным.
   Бюджетное учреждение — это традиционная структура, которая полностью или частично финансируется собственником его имущества по смете доходов и расходов. Это учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности таких средств субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения несет собственник его имущества.
   За бюджетным учреждением имущество закреплено на праве оперативного управления. Это учреждение вправе владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом в пределах, установленных законом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственности этого имущества и назначением этого имущества. Как видим, рамки самостоятельности в распоряжении, пользовании и владении имуществом достаточно ограничены. Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться любым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение имущества.
   Автономное муниципальное учреждение — это новое образование, правовой статус которого определен Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
   Это некоммерческая организация, создаваемая муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
   Имущество автономного учреждения, как и бюджетного учреждения, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Однако содержание этого права не такое, как у бюджетного учреждения.
   Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
   Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
   Основным видом деятельности автономного учреждения является бесплатное либо частично платное для потребителя оказание услуг по заданию учредителя. Финансирование этой деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, внебюджетных фондов и иных источников, а не сметным порядком. Автономное учреждение наделено правом оказывать платные услуги в рамках своей основной деятельности сверх объемов заданий учредителя.
   Преобразование существующих муниципальных учреждений в автономные осуществляется только с согласия учреждения. При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за муниципальным учреждением.
   Изменение типа существующих муниципальных учреждений здравоохранения не допускается.
   В целях осуществления общественного контроля за деятельностью автономного учреждения создается наблюдательный совет автономного учреждения, куда входят представители учредителя, иных муниципальных органов власти, общественности, трудового коллектива. Одной из функций наблюдательного совета является одобрение крупных сделок с имуществом автономного учреждения.
   Таким образом, автономному учреждению предоставляется большая свобода действий, возможность шире использовать коммерческий подход при выполнении своих функций. Вместе с тем за ним остается обязанность действовать в соответствии с целями, ради достижения которых это учреждение было создано.
   При этом решение о целесообразности изменения типа муниципального учреждения должно рассматриваться применительно к каждому конкретному бюджетному учреждению с учетом ряда факторов. Не будет изменяться тип учреждений, доля бюджетного финансирования в объеме доходов которых является подавляющей и ликвидация которых будет иметь те или иные негативные социально-экономические последствия. Для перехода на «автономный режим» данное учреждение должно обладать достаточно большой долей внебюджетных доходов, приспособленностью к самостоятельной рыночной деятельности и поиску источников финансирования.
   Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые отношения, требует расширения нормотворческой деятельности в этих вопросах органов местного самоуправления. Если вести речь о создании и управлении муниципальными предприятиями и учреждениями, то органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты не только об условиях и порядке образования муниципальных предприятий и учреждений и о порядке утверждения их уставов, но и о порядке найма руководителей этих предприятий и учреждений; об условиях и порядке их реорганизации; условиях и порядке их ликвидации; порядке тарифного регулирования на продукцию и услуги муниципальных предприятий и учреждений; порядке контроля за их деятельностью.
   Приватизация муниципального имущества предполагает установление муниципальным правовым актом реестра объектов, не подлежащих приватизации. В некоторых муниципалитетах принимаются такие нормативные акты, устанавливающие реестры объектов, подлежащих приватизации, но только с согласия представительного органа; кроме того, устанавливаются реестры объектов, подлежащих приватизации; утверждаются планы и программы приватизации, условия и порядок приватизации муниципальной собственности.
   Управление и распоряжение казенным муниципальным имуществом требует принятия нормативных правовых актов о порядке управления и распоряжения этим имуществом, в том числе об условиях и порядке его отчуждения, сдачи в аренду, передачи в доверительное управление.
   Наконец, создание и управление межмуниципальными хозяйственными обществами и межмуниципальными некоммерческими организациями предполагает установление нормативными правовыми актами условий и порядка участия в создании межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, определение порядка участия в управлении этими обществами и организациями, закрепление порядка контроля за их деятельностью.
   Наличие системы муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, – необходимое условие повышения эффективности управления этим имуществом. Для усиления результативности управления в новых условиях нужна также полная инвентаризация имущества, создание системы его учета, его квалификация по различным критериям – стоимостным, функциональным, приоритетным, ресурсозатратными, доходообразующим и др.
   Многие муниципалитеты, заботящиеся об эффективном использовании своего имущества, вырабатывают определенную стратегию такого использования. В ней намечаются преобразование, перепрофилирование, отчуждение неэффективно используемых для решения вопросов местного значения объектов собственности. Одновременно намечаются программы использования имущества как составляющей комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Оптимизируется структура управления муниципального имущества под углом зрения более широкого использования рыночных технологий и механизмов. Сюда входит реформирование муниципальных предприятий и учреждений, а также муниципальный заказ.

2. Местный бюджет

2.1. Понятие местного бюджета, его доходы и расходы

   Местный бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Местный бюджет, как правило, составляется на год, но в последнее время формируется практика подготовки среднесрочных трехлетних бюджетов.
   Местный бюджет для деятельности муниципальных органов имеет чрезвычайно важное значение. Муниципальные услуги в части своей предоставляются на возмездной основе (население их непосредственно оплачивает), значительную долю социальных благ члены территориальных сообществ получают от органов местного самоуправления бесплатно. Организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков – все это и многое другое требует бюджетных средств. Иными словами, решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения прямым образом зависит от наполненности местного бюджета. Вот почему бюджет заключает в себе главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. И не случайно Федеральный закон № 131-ФЗ регулированию местных бюджетов уделяет столь большое внимание: в нем вопросам местного бюджета посвящена отдельная, довольно объемная гл. 8.
   Если характеризовать местные бюджеты с количественной стороны, то они в 2005 г., по данным Министерства финансов РФ, составили 18 % объема расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и 40 % объема расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
   Расходная часть бюджетов всех муниципальных образований была использована в 2003 г. в объеме 862, 6 млрд руб., в 2004 г. – в объеме 1045,1 млрд руб., в 2005 г. – в объеме 1162,3 млрд руб. В среднем ежегодный темп роста доходов местных бюджетов за указанные годы составил 16,9 %.
   В абсолютном выражении расходы муниципальных образований Российской Федерации возросли в 2003 г. на 134,2 млрд руб., в 2004 г. – на 182,5 млрд руб., в 2005 г. – на 117,2 млрд руб. В 2003–2004 гг. местные бюджеты Российской Федерации были исполнены с профицитом бюджета, который составил 8,7 млрд руб. и 2,9 млрд руб. соответственно. В 2005 г. местные бюджеты были исполнены с дефицитом бюджета в объеме 9,5 млрд руб.
   Отношение расходов местных бюджетов Российской Федерации к валовому внутреннему продукту Российской Федерации составило в 2003 г. 6,5 %, в 2004 г. – 6,2 %, в 2005 г. – 5,3 %.
   В структуре расходов местных бюджетов 36 % составляют расходы на образование, 20 % – на жилищно-коммунальное хозяйство. На здравоохранение и спорт тратится 15 %, на социальную политику – 9 %, на управление – 6 %, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность – 2 %, на прочие цели – 12 %.
   Из этих цифр видно, что доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сравнительно невелика. В ряде европейских стран эта доля больше в 2–3 раза. Хотя в абсолютных цифрах размеры местных бюджетов растут, процесс этот неравномерен, в 2005 г. они уменьшились. Причем характерно неуклонное уменьшение расходов местных бюджетов по отношению к внутреннему валовому продукту.
   Структура расходов местных бюджетов показательна в том отношении, что многие вопросы местного самоуправления, которые должны решаться органами местного самоуправления, либо вовсе не финансируются, либо финансируются в крайне малых дозах (строительство дорог, например).
   При всем том в отличие от Федерального закона № 154 в Федеральном законе № 131-ФЗ заложена более прогрессивная идеология формирования местных бюджетов. К позитивным моментам обновленного бюджетного планирования относятся приведение бюджетной системы в соответствие с изменениями территориального устройства местного самоуправления, усовершенствование технологии пополнения местных бюджетов денежными средствами. Местные бюджеты определяются теперь как бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, городских и сельских поселений. Введен принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований, запрещающий установление индивидуальных, не соответствующих Бюджетному кодексу взаимоотношений между органами власти разных уровней в бюджетном процессе.
   Главный упор сделан на четкое разграничение расходных обязательств между местными и государственными – региональными и федеральными – бюджетами. Хотя Федеральный закон № 154-ФЗ тоже различал расходы местных бюджетов, идущие на решение вопросов местного значения и выполнение отдельных государственных полномочий, на деле это различие часто не учитывалось.
   Как уже отмечалось выше, средства муниципалитетов затрачивались на порученные государственные дела в ущерб делам местным. Новый Закон содержит защитные правовые механизмы против такой практики. Как уже упоминалось, он, в частности, устанавливает, что положения федеральных законов, законов субъектов Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии, что федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. При этом размер субвенций должен определяться раздельно по каждому из передаваемых государственных полномочий и устанавливаться с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг, связанных с выполнением органами местного самоуправления соответствующих государственных полномочий. Данное правило сочетается еще с одним – о том, что федеральные законы, законы субъекта Федерации не могут содержать положения, определяющие объем расходов за счет средств местных бюджетов.
   Каждое муниципальное образование по закону должно иметь собственный бюджет. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений.
   Будучи относительно самостоятельным экономическим инструментом, обеспечивающим финансовые потребности муниципального образования, местный бюджет входит составной частью в бюджетную систему Российской Федерации, основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемую нормами бюджетного права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
   Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
   Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.
   Эти принципы в значительной части своей применимы и к местным бюджетам. Кроме того, заслуживает внимания мнение, что к принципам собственно местных бюджетов можно отнести единство бюджетной классификации доходов и расходов, установленной федеральным законодательством; взаимную ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования; создание стимулов для увеличения собственных доходов местных бюджетов; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности путем предоставления дотаций или за счет дифференцированных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов; доступа муниципальных образований к кредитным ресурсам.
   Все, что связано с местными бюджетами, в значительной мере регулируется Бюджетным кодексом РФ. Содержанию гл. 8 Федерального закона № 131-ФЗ «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации» корреспондируют многие положения Бюджетного кодекса. Кроме того, общественные отношения, возникающие в связи с формированием, утверждением, исполнением местного бюджета и контролем за его исполнением, регулируются федеральным законом о бюджетной классификации, Налоговым кодексом, другими федеральными законами, а также законами субъектов Федерации. Правовое регулирование части вопросов, связанных с местными бюджетами, осуществляется правовыми актами органов местного самоуправления.
   В соответствии с Бюджетным кодексом местный бюджет в своих основных частях состоит из доходов и расходов. Расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления; доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.
   Расходы местных бюджетов возникают в связи с осуществлением нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также выполнения заключенных муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам. Кроме того, бюджетные расходы возникают в связи с принятием правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
   Расходы по вопросам местного значения определяются муниципальными органами самостоятельно и осуществляются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета. Расходы на осуществление отдельных государственных полномочий исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в установленном порядке.
   Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий, устанавливают муниципальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
   В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых определен законом и является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации.
   Не допускается осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.
   Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований. Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих выполнению за счет соответствующих местных бюджетов. Главный смысл ведения этих реестров – сочетать расходы местных бюджетов с единой бюджетной классификацией расходов и таким путем упорядочить их, дисциплинировать бюджетную работу органов местного самоуправления.
   В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ реестр расходных обязательств ведется в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления (ч. 1 ст. 83). Согласно Бюджетному кодексу этот порядок устанавливает местная администрация (ч. 5 ст. 87). Законодателю предстоит устранить данное противоречие. На практике же в большинстве случаев порядок составления реестра устанавливается местной администрацией. Этот порядок предусматривает, что реестр включает, в частности, наименование вопросов местного значения или государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления; наименование главного распорядителя средств местного бюджета; муниципальный нормативный правовой акт или договор с соответствующими реквизитами; коды бюджетной классификации (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджета); форму исполнения расходного обязательства; объем средств на исполнение расходного обязательства.
   Ведение реестра расходных обязательств осуществляется финансовым органом местной администрации. Ведение реестра предполагает внесение в единую информационную базу сведений о расходных обязательствах муниципального образования. Причем каждый вновь принятый нормативный правовой акт органа местного самоуправления, предусматривающий возникновение расходных обязательств данного муниципального образования, подлежит обязательному включению в реестр.
   Основным способом расходования бюджетных средств муниципального образования является муниципальный заказ. Порядок формирования, обеспечения, размещения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается на основании ч. Зет. 54 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
   Основным федеральным законом, в соответствии с которым принимаются правовые акты о порядке формирования и исполнения муниципальных заказов, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
   Многие муниципалитеты уже приняли свои правовые акты по этому вопросу. Например, так поступили некоторые муниципалитеты Томской области. В их правовых актах устанавливаются полномочия представительных органов, органов администрации и контрольных органов в работе с муниципальным заказом. Размещение заказа осуществляется посредством заключения контрактов по результатам применения различных способов размещения заказа.
   Закупка товаров (работ, услуг) на сумму, не превышающую 100 минимальных размеров оплаты труда по одному наименованию товаров (работ, услуг), может осуществляться без проведения конкурса и заключения муниципального контракта. Факт осуществления закупки должен быть удостоверен товарным чеком или иным документом, подтверждающим оплату поставленной продукции.
   Размещение муниципального заказа на сумму свыше 100 минимальных размеров оплаты труда осуществляется посредством: проведения закрытых и открытых конкурсов (в том числе двухэтапных);
   запроса котировок;
   закупок у единственного источника.
   Муниципальный заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования на сумму свыше 100 минимальных размеров оплаты труда размещается, как правило, на открытых конкурсах.
   Заказчик вправе провести закрытый конкурс в случае, если предметом муниципального заказа является продукция, представляющая государственную тайну
   Заказчик вправе размещать контракты с применением способа запроса котировок в случае приобретения стандартной, широко представленной на рынке продукции при условии, что предполагаемая цена муниципального контракта не превышает 200 минимальных размеров оплаты труда.
   При размещении муниципального заказа посредством запроса котировок заказчик предварительно проводит оценку сложившегося рынка приобретаемых товаров (работ, услуг), определяет перечень возможных соискателей и направляет им запрос о предоставлении котировочной заявки.
   Запрос котировки должен содержать, в частности, наименование и количество приобретаемых товаров (наименование и объемы выполняемых работ, оказываемых услуг); требования к качеству приобретаемых товаров (работ, услуг); сроки поставки приобретаемых товаров (сроки выполнения работ, оказания услуг); условия оплаты приобретаемых товаров (работ, услуг), в том числе указание о том, что оплата осуществляется после полного исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств.
   Размещение контракта у единственного источника может проводиться заказчиком в случаях, если: поставщик является естественным монополистом; возникла срочная необходимость в закупке определенной продукции вследствие чрезвычайной ситуации; поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена.
   Под чрезвычайной ситуацией понимаются обстоятельства, сложившиеся на территории муниципального образования в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, эпидемии, эпизоотии, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
   Муниципальный контракт на выполнение муниципального заказа заключается заказчиком в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ и на условиях, установленных конкурсной документацией. Муниципальный контракт определяет права и обязанности заказчика и поставщика и регулирует отношения заказчика с поставщиком при поставке продукции.
   По муниципальному контракту поставщик обязуется поставить продукцию заказчику либо по его указанию иному лицу, а заказчик обязуется обеспечить оплату поставленной продукции. Муниципальный контракт может предусматривать предоставление поставщику кредита или авансирование работ, выполняемых по муниципальному заказу, за счет средств заказчика. Поставщик обязан предоставить обеспечение исполнения обязательств по муниципальному контракту в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
   Орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, осуществляет контроль за:
   обоснованностью выбора способа закупки продукции для муниципальных нужд;
   своевременностью проведения конкурсов в соответствии с планом-графиком проведения закупок и опубликованными приглашениями;
   правильностью составления заказчиком конкурсной документации;
   соблюдением установленных требований к организации и проведению конкурса;
   правильностью определения конкурсной комиссией поставщика продукции в соответствии с условиями конкурсной документации.
   На этапе исполнения муниципального заказа заказчик осуществляет контроль за своевременностью поставок и соответствием поставленной продукции техническим и иным характеристикам.
   По результатам исполнения заказа орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, проводит оценку эффективности системы муниципальных закупок.
   На основе проведенных контрольных и оценочных мероприятий орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, ежегодно, не позднее срока, установленного для представления в представительный орган муниципального образования отчета об исполнении бюджета за предшествующий финансовый год, направляет главе администрации муниципального образования отчет об исполнении муниципального заказа в предшествующем финансовом году, а также предложения по оптимизации процесса управления заказом и повышения эффективности закупок продукции для муниципальных нужд.
   Доходы местных бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов других уровней и прочих источников.
   К налоговым доходам местных бюджетов относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы, пени и штрафы (за неуплату налогов и иные нарушения законодательства о налогах и сборах), а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов.
   Принципиально новым подходом к порядку отчисления в местные бюджеты от федеральных налогов является то, что для каждого уровня местных бюджетов Бюджетным кодексом, а не ежегодными федеральными законами, как это было до принятия Федерального закона № 131-ФЗ, установлены нормативы отчислений. Например, в бюджеты поселений зачисляются 10 % налога на доходы физических лиц и 30 % единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты муниципальных районов – 20 % налога на доходы физических лиц, 90 % единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 30 % от единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты городских округов – 30 % налога на доходы физических лиц, 90 % единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 60 % единого сельскохозяйственного налога. Если указанные нормативы реализуются, это позволит повысить предсказуемость и стабильность доходов каждого уровня местных бюджетов, даст возможность обоснованно планировать деятельность муниципалитетов, создаст определенные стимулы для экономического развития муниципальных образований и повысит эффективность использования бюджетных средств.
   Одновременно в Кодекс введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Федерации. Полномочия по установлению этих нормативов теперь у регионов. Практика установления указанных нормативов федеральными законами отменена. В случае передачи налоговых доходов региональных бюджетов в местные бюджеты соответствующие нормативы отчислений (сверх уровня, установленного Кодексом) должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего типа данного субъекта Федерации. Запрещено устанавливать эти нормативы на ограниченный срок. Органам государственной власти субъектов Федерации вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым или дополнительным (т. е. дифференцированным) нормативам не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от налога на доходы физических лиц.
   Кроме налоговых в местные бюджеты поступают неналоговые доходы. К ним относятся:
   часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
   плата за негативное воздействие на окружающую среду – по нормативу 40 % (в бюджеты муниципальных районов и городских округов);
   доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства, – по нормативу 100 % (в бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю);
   доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, – по нормативу 100 % (в бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю).
   В местные бюджеты поступают также безвозмездные и безвозвратные перечисления в виде финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций, субсидий, субвенций, иных перечислений из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации из бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.
   Согласно Бюджетному кодексу дотации — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвенции — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии суть бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов.
   В 2005 г. доходная часть местных бюджетов Российской Федерации была исполнена в объеме 1152,8 млрд руб. В составе доходов местных бюджетов Российской Федерации налоговые доходы составили 423,0 млрд руб., или 36,7 %, неналоговые доходы – 68,0 млрд руб., или 5,9 %. Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы в местные бюджеты Российской Федерации составили 605,1 млрд руб., или 52,5 % доходов местных бюджетов. Из приведенных данных следует, что одна из главных составляющих доходной части местных бюджетов – налоговые доходы. Они насчитывали 36,7 % всех поступлений. Но налоговые доходы являются отнюдь не однородной структурой. Если рассмотреть удельный вес отдельных видов налогов в этой структуре, то получится, что 41 % составляет налог на доходы физических лиц (176,6 млрд руб.); 19 % – налог на прибыль организаций (81,3 млр друб.); 8 % – единый налог на вмененный доход (32,2 млрд руб.); для отдельных видов деятельности – 3-процентный налог на имущество организаций (12,1 млр друб.); 2 % – акцизы (5,4 млр друб.); 17 % – прочие налоги (75,2 млр друб.) и 10 % – местные налоги (40,1 млр друб.).
   Все это так называемые «собственные доходы» местных бюджетов. При этом надо иметь в виду, что Бюджетный кодекс в его прежней редакции разграничивал собственные доходы местных бюджетов и доходы, получаемые за счет отчислений от федеральных и региональных так называемых регулирующих налогов и сборов. Обновленное понимание «собственных доходов» как бы уравнивает режимы получения доходов за счет местных налогов и сборов и за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также финансовой помощи. Но хотя твердые, долговременные нормативы отчислений от государственных налогов, устанавливаемые Бюджетным кодексом, стабилизируют доходы местных бюджетов, зачислять их в состав собственных доходов вряд ли оправдано.
   Местное самоуправление не может быть основано на отчислениях от государственных налогов и дотациях. В этом случае оно, по сути, превращается в государственное управление. Практика последних лет приближалась именно к этой ситуации. Преодоление этой практики в значительной степени связано с расширением объема доходов местных бюджетов, получаемых за счет местных налогов и сборов.
   Европейская хартия местного самоуправления установила, что по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и сборов. Именно эти налоги и сборы понимаются как собственные доходы муниципалитетов. Европейские структуры, занимающиеся проблемами местного самоуправления, определяют, что термин «собственные ресурсы» обозначает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться этими ресурсами по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами, хотя и в рамках закона, могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.
   Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их финансовой автономии. Устанавливая местные налоги и сборы, муниципалитеты берут на себя обязательства непосредственно перед населением. Эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Вместе с тем, если финансовые средства поступают органам местного самоуправления не прямо от граждан, а из других источников, выборным органам легче сложить с себя ответственность за их правомерное использование. Вот почему в документах Европейского союза последних лет, анализирующих практику осуществления Европейской хартии местного самоуправления, говорится уже не просто о части финансовых средств, поступающих муниципалитетам от местных налогов и сборов, а о значительной части ресурсов органов местного самоуправления, получаемых ими за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они устанавливают сами.
   Согласно ст. 16 Налогового кодекса РФ (в ред. от 21 июля 2004 г.) к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Считать 10 %, падающих на долю этих налогов от всех налоговых доходов муниципалитетов, значительной частью, при всем желании нельзя. Непонятно, почему при всей очевидности несоответствия политики централизации налоговых поступлений, их обязательного предварительного сосредоточения на верхнем этаже бюджетной системы и последующем распределении по нижним ее уровням принципам рациональности бюджетного планирования, международному опыту и документам, его оформляющим, данная политика продолжается. Возможно, здесь играют роль опасения того, что слишком свободное, децентрализованное обращение с налогами приведет к большим финансовым потерям, поскольку «внизу» не накоплен опыт соответствующего ведения бюджетных дел, или сказывается недоверие к кадрам муниципалитетов – уголовная хроника полна сообщений о незаконных растратах муниципальных денег. Но так никогда не подойти к реальному местному самоуправлению. Реформу местного самоуправления трудно представить без существенного расширения местных налогов, без непосредственного перераспределения всего объема налоговых поступлений государства в пользу органов муниципальной власти.
   Здесь неприемлемы крайность и поспешность. В связи с этим оправдано решение Государственной Думы, отвергнувшей альтернативный проект изменений Бюджетного и Налогового кодексов, подготовленный группой депутатов и предусматривавший, в частности, возможность установления единовременного «целевого налога на местные нужды», включая строительство, приобретение конкретных объектов в муниципальную собственность, ремонт и реконструкцию отдельных объектов муниципального имущества. Установление такого налога противоречило бы принципам всеобщности и равенства налогообложения, учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога, недопустимости произвольных налогов, не имеющих экономического обоснования.
   Вопросы финансовой автономии особенно остро стоят перед местными муниципальными образованиями поселенческого типа. Большое число сельских поселений имеет, как уже отмечалось, незначительную налогооблагаемую базу Местные налоги и сборы крайне малы, поэтому некоторые муниципалитеты, на территории которых действуют относительно крупные предприятия, обращаются к ним за благотворительной помощью, когда надо отремонтировать школу, медицинский пункт, починить дорогу и т. д. Это нищенство «на коллективной основе», естественно, не прибавляет авторитета и уважения местной власти и лишь усиливает коррупцию на уровне местного самоуправления.
   Единственная «легальная» надежда поселенческих органов местного самоуправления – на дотации из бюджетов муниципальных районов и регионов. Но при полном отсутствии собственных налоговых доходов дотации мало что изменят в организации финансовой деятельности органов местного самоуправления поселений. Их бюджеты, на утверждение которых они получили право, будут формироваться так же, как и прежние сметы.
   Существует мнение, что положение изменит передача поселенческим бюджетам по дифференцированным нормативам вместо дотаций доли региональных и федеральных налогов, увеличение в ряде случаев этой доли. Тогда местные бюджеты этого уровня станут хотя бы формально похожими на себя, поскольку по крайней мере часть их доходов будет состоять не из дотаций, а из налоговых поступлений. Но поскольку эти поступления не от своих, а от «чужих» налогов, самоуправленческого бюджетного режима они не обеспечат. Заботясь о реальном местном самоуправлении, надо хотя бы в перспективе готовить меры, направленные на увеличение доходов поселенческих бюджетов (да и бюджетов районов и городских округов тоже) за счет местных налогов.
   В отношения между бюджетами поселений и муниципальных районов Федеральный закон № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс заложили новые подходы, выгода которых тоже небезусловна. Согласно этим подходам в том случае, когда представительный орган муниципального района будет формироваться из представителей поселений, в состав бюджетов районов должны включаться субвенции, предоставляемые поселениями на решение вопросов местного значения межмуниципального (межпоселенческого) характера. В Федеральном законе № 131-Ф3 ничего не говорится о том, в каком порядке должны предоставляться эти субвенции и каковы права поселенческих муниципалитетов. Указано только, что размер субвенций определяется представительным органом муниципального района по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения (ч. 2 ст. 55).
   Казалось бы, орган, предоставляющий субвенции, не может не участвовать в определении ее размера. По крайней мере он должен иметь возможность оспорить решение, касающееся вычетов из его доходов. Но это не предусматривается. Бюджетный кодекс, развивая и конкретизируя положения Федерального закона № 131-ФЗ, определил, что поселения обязаны перечислять в бюджет муниципального района субвенции на решение вопросов межмуниципального характера. Цели, порядок расчета, перечисления и использование этих субвенций устанавливаются уставом муниципального района и (или) нормативным актом представительного органа этого района. Правда, в Кодексе говорится о том, что размер указанных субвенций утверждается не только решением представительного органа района, но и решениями представительных органов поселений о соответствующих местных бюджетах на очередной финансовый год. Но поскольку соотношение решений по данному вопросу районных и поселенческих властей остается неформализованным, ясно, что решение поселенческих муниципалитетов будет иметь номинальное значение и отражать содержание решения на районном уровне. В случае невыполнения поселением решения районного муниципалитета о бюджете района на следующий год в части перечисления субвенций в бюджет муниципального района районные власти могут предусмотреть снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов (ст. 1423 Бюджетного кодекса РФ). Вряд ли в этих условиях органы местного самоуправления поселений смогут сбалансировать свои бюджеты, направив нужную часть доходов на собственно поселенческие нужды. Их финансовая автономия будет призрачной. Чтобы преодолеть эту вполне предсказуемую ситуацию, нужны поправки в те нормы Бюджетного кодекса, которые регулируют отношения бюджетов муниципальных районов и бюджетов, входящих в состав районов поселенческих муниципальных образований.
   Весьма значительную часть доходных источников местных бюджетов (кроме прямых налоговых доходов) составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В 2005 г. они насчитывали 605,1 млрд руб., или 52,5 % всех доходов местных бюджетов. В конечном итоге это тоже отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Только зачисляются они в местные бюджеты иным порядком, чем прямые налоговые поступления, и имеют несколько иные непосредственные цели. Внутрирегиональное и внутрирайонное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и их жителей – вот главная идея этих отношений. На региональном уровне создаются фонды финансовой поддержки муниципальных образований. На уровне муниципальных районов образуются фонды поддержки поселений. Помощь предоставляется путем перечислений бюджетам поселений из бюджета муниципального района за счет субвенций, получаемых районом из бюджета субъекта Федерации и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.
   Концепция выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований основывается на идеологии социальной справедливости. Суть ее в том, чтобы преодолеть неодинаковые условия жизни граждан в разных регионах и муниципалитетах за счет перераспределения финансовых поступлений. При этом если уровень муниципальной бюджетной обеспеченности значительно выше среднего по субъекту Федерации, то возможно перечисление «излишков» в региональные фонды поддержки муниципальных образований.
   Практика такого рода перераспределения доходов разных уровней бюджетов в целях их выравнивания существовала и раньше, включая советский период. Новизна подхода заключается в установлении четких процедур расчета между бюджетами, лишенных субъективных и административных наслоений. Согласно новому Закону размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Федерации, за исключением тех, у которых самые высокие доходы, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений предоставляются исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Примерно по тем же правилам с использованием прогрессивных методик распределения дотаций должны в соответствии с законом выравниваться уровни бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.
   Кроме фондов финансовой поддержки муниципальных образований на региональном уровне могут создаваться «функциональные» фонды. Хотя их задача тоже состоит в финансовой поддержке муниципалитета, эта поддержка имеет конкретную целевую направленность. В частности, фонд муниципального развития создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Возможность создания такого фонда, формируемого законом субъекта Федерации, предусмотрена ст. 62 Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 139 Бюджетного кодекса РФ. При этом отбор инвестиционных программ и проектов и условия их финансирования осуществляются в порядке, установленном законом самого субъекта Федерации.
   На тех же принципиальных основах создается и фонд софинансирования социальных расходов, возможность создания которого на региональном уровне предусмотрена в указанных федеральных правовых актах в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов.
   Создание и использование этих фондов помогает установлению стабильности инвестиционной политики в муниципалитетах, дает им возможность определения перспектив экономического и социального развития. Как отмечалось выше, опыт ряда субъектов Российской Федерации, например Татарстана, Самарской области, обеспечивающих установление долговременных условий предоставления финансовой помощи из указанных фондов с учетом условий и особенностей этих субъектов Федерации, позволяет косвенным образом влиять на деятельность органов местного самоуправления, вводя ее в русло региональной и федеральной политики в различных отраслях и сферах социально-экономического развития. Это так называемое «индикативное» бюджетное планирование, которое, избегая выдачи прямых директив органам местного самоуправления, служит корректным с точки зрения обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления организационно-финансовым способом координации усилий разных уровней власти.
   Если характеризовать структуру безвозмездных поступлений в местные бюджеты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то в 2005 г. местные бюджеты получили от других бюджетов дотаций – 32 % (192,1 млрд руб.), субвенций 54 % (329,8 млрд руб.) и субсидий 14 % (83,2 млрд руб.). Доля всех доходов местных бюджетов во всех доходах консолидированного бюджета субъектов Федерации составила 40 % (1152,8 млрд руб.). Доля налоговых доходов местных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета субъектов Федерации составила 20 % (423 млрд руб.).
   Хотя абсолютные цифры, характеризующие долю доходов местных бюджетов в доходах региональных бюджетов, увеличиваются год от года, доходы местных бюджетов не обеспечивают в должной мере расходы муниципалитетов на решение вопросов местного значения. Это говорит, с одной стороны, о недостаточной государственной финансовой поддержке местного самоуправления, а с другой – о слабости использования организационно-финансовых возможностей, которые предоставлены как органам местного самоуправления, так и региональным органам государственной власти.
   В Федеральном законе № 131-ФЗ в качестве одного из видов доходов местного бюджета определяются средства самообложения граждан. Но будучи связаны с бюджетом, на самом деле они имеют весьма существенные особенности, отличающие их от обычных доходных бюджетных поступлений. Они не предусмотрены в бюджетной классификации, не подвержены правилам бюджетного процесса, их сбор не связан с конкретными календарными датами.
   Это особый способ мобилизации денежных ресурсов, под которым понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообеспечения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 3 0 % от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.
   Порядок введения и использования разовых платежей граждан решается на местном референдуме (сходе) граждан.
   В ряде муниципальных образований приняты специальные решения, устанавливающие порядок самообложения. Например, Совет Молчановского сельского поселения Молчановского муниципального района Томской области решил, в частности, что самообложение граждан может производиться в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию Молчановского сельского поселения.
   Уплата платежей по самообложению производится всеми гражданами, достигшими 18-летнего возраста, местожительство которых расположено в границах Молчановского сельского поселения, независимо от их участия в собраниях граждан и отношения, выраженного ими при голосовании.
   Платежи самообложения вносятся в бюджет Молчановского сельского поселения в срок, установленный собранием граждан.
   Платежи по самообложению, не внесенные в установленный срок, взыскиваются администрацией Молчановского сельского поселения в порядке, установленном федеральным законодательством для взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей.
   Средства самообложения включаются в бюджет Молчановского сельского поселения и расходуются на мероприятия, установленные собранием граждан в соответствии с примерным перечнем, утверждаемым администрацией. Средства самообложения, не использованные в текущем году, остаются на счете бюджета Молчановского сельского поселения и могут быть использованы в следующем году на те же цели.
   Жалобы на неправильное исчисление самообложения подаются в администрацию Молчановского сельского поселения, которая рассматривает эти жалобы в пятидневный срок и принимает по ним необходимые меры. Решение администрации может быть обжаловано в десятидневный срок в Совет поселения, решение которого является окончательным.
   В решениях органов местного самоуправления обычно устанавливается, что средства самообложения используются не только на благоустройство населенных пунктов, но и на строительство и ремонт дорог, мостов, фельдшерско-акушерских пунктов, бань общего пользования, спортивных сооружений, объектов жилищно-коммунально-го хозяйства, строительство жилых домов для малоимущих граждан, ремонт больниц, библиотек, клубов и другие мероприятия.
   Общий смысл того, что принесли Федеральный закон № 131-ФЗ и измененный Бюджетный кодекс в его новой редакции, заключается в установлении соотношения единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов в соответствии с конкретными политическими, экономическими и социальными условиями. С учетом этих условий определены сами понятия единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов. Понятие единства бюджетной системы теперь включает необходимость единства принципов организации и функционирования этой системы, а также бюджетной классификации, форм бюджетной отчетности и др. Самостоятельность бюджетов понимается не только как право, но и как обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность местных бюджетов, эффективно использовать бюджетные средства, осуществлять бюджетный процесс с ограничениями, предусмотренными Кодексом.
   При всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности они не могут «выпадать» из общей бюджетной системы государства. В регулировании этого положения и Федеральный закон № 131 – ФЗ, и Бюджетный кодекс в его новой редакции более последовательны, чем прежнее законодательство. В части 3 ст. 52 нового Федерального закона говорится, что формирование, утверждение и использование местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, но с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Таким образом, соблюдение законов определяется как главное условие обеспечения единства бюджетной системы.
   Бюджетный кодекс идет еще дальше и определяет соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ в качестве непременного условия предоставления местным бюджетам трансфертов из бюджетов субъектов Федерации (п. 1 ст. 136). Согласно п. 5 той же статьи при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.
   В принципе, эта мера обоснованная. Но при отсутствии определенной процедуры установления факта несоблюдения законодательства применение ее чревато произвольностью принимаемых решений. Чтобы избежать этого, предстоит установить четкие критерии несоблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ. Во всяком случае, следует признать необоснованным прекращение предоставления межбюджетных трансфертов при отсутствии судебного решения, установившего факт несоблюдения законодательства.

3. Бюджетный процесс

   Бюджетный процесс применительно к местному самоуправлению – это регламентированная нормами бюджетного права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов местных бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также контролю за их исполнением.
   В целях обеспечения сопоставимости показателей бюджета муниципального образования с бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации при составлении, исполнении бюджета муниципального образования, формировании отчетности о его исполнении применяется бюджетная классификация Российской Федерации, утвержденная федеральным законом.
   Министерством финансов с учетом требований Бюджетного кодекса РФ разработан документ, содержащий модель бюджетного процесса в муниципальном образовании, определяющий участников этого процесса, их полномочия, различные стадии бюджетного процесса. Этим модельным документом уже пользуются органы местного самоуправления ряда муниципальных образований. В каждом из этих муниципальных образований утверждаются правила бюджетного процесса, в которых содержатся многие из следующих норм модельного акта.
   Представительный орган муниципального образования в части классификации доходов вправе:
   закреплять источники доходов бюджета муниципального образования за администраторами поступлений в местный бюджет, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;
   производить дальнейшую детализацию классификации доходов бюджетов Российской Федерации с применением кодов программ (подпрограмм), за исключением доходов, по которым контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание пеней и штрафов и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов возложен на органы власти другого уровня.
   Участниками бюджетного процесса в муниципальном образовании являются:
   представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; глава местной администрации; местная администрация; финансовый орган местной администрации; контрольный орган муниципального образования; главные распорядители бюджетных средств; распорядители бюджетных средств; получатели бюджетных средств; администраторы поступлений в местный бюджет; иные органы, на которые бюджетным законодательством Российской Федерации возложены бюджетные полномочия по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса в муниципальном образовании. Представительный орган муниципального образования: рассматривает и утверждает бюджет муниципального образования и отчет о его исполнении;
   организует осуществление последующего контроля за исполнением бюджета муниципального образования;
   формирует и определяет правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета муниципального образования, утверждает порядок формирования контрольного органа муниципального образования;
   устанавливает, изменяет и отменяет местные налоги и сборы в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
   устанавливает налоговые льготы по местным налогам, основания и порядок их применения;
   принимает программы социально-экономического развития муниципального образования;
   утверждает порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;
   определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, порядок направления в бюджет муниципального образования доходов от его использования;
   устанавливает состав информации, вносимой в муниципальную долговую книгу;
   определяет порядок расходования средств целевых бюджетных фондов;
   осуществляет иные бюджетные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
   устанавливает единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ или законами субъекта РФ в бюджет муниципального образования путем принятия нормативного правового акта, за исключением решения, имеющего ограниченный срок действия (в том числе решения о бюджете муниципального района);
   в целях дополнительного по отношению к дотациям из регионального фонда финансовой поддержки поселений выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения принимает решение об образовании в составе бюджета муниципального района районного фонда финансовой поддержки поселений, в решении о бюджете утверждает объем данного фонда и распределение дотаций между поселениями.
   Представительный орган муниципального образования имеет право на: получение от органов местной администрации муниципального образования сопроводительных материалов в ходе рассмотрения и утверждения проекта бюджета муниципального образования;
   получение от финансового органа местной администрации оперативной информации об исполнении бюджета муниципального образования;
   утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета муниципального образования;
   вынесение оценки деятельности финансового органа местной администрации.
   Глава муниципального образования:
   определяет бюджетную, налоговую и долговую политику муниципального образования;
   направляет бюджетное послание представительному органу муниципального образования.
   Глава местной администрации:
   вносит на рассмотрение представительного органа муниципального образования проект бюджета муниципального образования с необходимыми документами и материалами, а также отчет об исполнении бюджета;
   вносит в представительный орган муниципального образования предложения по установлению, изменению, отмене местных налогов и сборов, введению и отмене налоговых льгот по местным налогам;
   утверждает заключения на нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, введение налоговых льгот по местным налогам, осуществление расходов из бюджета муниципального образования;
   осуществляет иные бюджетные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
   Местная администрация:
   организует составление программы социально-экономического развития муниципального образования, перспективного финансового плана, проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год;
   утверждает порядок предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам;
   утверждает порядок осуществления муниципальных заимствований, обслуживания и управления муниципальным долгом;
   утверждает порядок предоставления муниципальных гарантий; утверждает порядок ведения муниципальной долговой книги; устанавливает размеры отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;
   определяет (в поселениях) порядок составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
   Финансовый орган местной администрации: составляет проект бюджета муниципального образования; составляет и ведет сводную бюджетную роспись, представляет сводную бюджетную роспись представительному органу муниципального образования и контрольному органу муниципального образования;
   организует исполнение и исполняет бюджет муниципального образования;
   осуществляет методологическое руководство в области составления проекта бюджета муниципального образования и исполнения бюджета муниципального образования;
   составляет отчетность об исполнении бюджета муниципального образования;
   осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджета муниципального образования, в том числе контроль за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;
   разрабатывает программу муниципальных заимствований;
   управляет муниципальным долгом в порядке, установленном местной администрацией;
   в качестве администратора источников внутреннего финансирования дефицита бюджета осуществляет муниципальные внутренние заимствования, заключает кредитные соглашения и договоры для привлечения кредитов, предоставляет от имени муниципального образования муниципальные гарантии;
   ведет муниципальную долговую книгу, в том числе ведет учет выдачи муниципальных гарантий, исполнения получателями муниципальных гарантий обязанностей по основному обязательству, обеспеченному муниципальной гарантией, учет осуществления платежей за счет средств бюджета муниципального образования по выданным муниципальным гарантиям;
   представляет сторону муниципального образования в договорах о предоставлении средств бюджета муниципального образования на возвратной основе, бюджетных инвестиций;
   осуществляет ведение реестра предоставления бюджетных средств на возвратной основе в разрезе их получателей;
   проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств на возвратной основе, получателей муниципальных гарантий, получателей бюджетных инвестиций;
   согласует решения налоговых органов об изменении сроков уплаты налогов подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования в форме отсрочки, рассрочки, налогового кредита, налогового инвестиционного кредита, в пределах лимитов предоставления отсрочек, рассрочек и налоговых кредитов, установленных решением представительного органа муниципального образования на очередной финансовый год;
   взыскивает в бесспорном порядке суммы просроченной задолженности по бюджетным средствам, выданным на возвратной основе, не уплаченные в срок проценты за пользование бюджетными средствами, а также пени за несвоевременный возврат бюджетных средств;
   взыскивает бюджетные средства, использованные не по целевому назначению;
   в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ, выносит предупреждение руководителям органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджета;
   взыскивает в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
   осуществляет иные бюджетные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
   составляет отчет (в муниципальном районе) об исполнении консолидированного бюджета муниципального района;
   осуществляет (в поселении) методологическое руководство по вопросам составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
   Контрольный орган муниципального образования: проводит экспертизу проекта бюджета муниципального образования и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения; проводит экспертизу муниципальных целевых программ; осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проектов бюджета муниципального образования и отчетов о его исполнении;
   осуществляет проверку отчета об исполнении бюджета муниципального образования;
   осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о контрольном органе муниципального образования.
   Главный распорядитель бюджетных средств: определяет задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
   утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
   составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
   на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносит изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств межд у ее статьями с уведомлением финансового органа местной администрации;
   осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств, своевременным возвратом бюджетных средств, полученных на возвратной основе, предоставлением отчетности, выполнением заданий по предоставлению муниципальных услуг;
   готовит и представляет финансовому органу местной администрации сводный отчет об исполнении бюджета муниципального образования по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг;
   выступает в суде от имени казны муниципального образования; по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности;
   по искам о взыскании задолженности подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности;
   по искам о взыскании убытков, причиненных неисполнением предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год, бюджетных обязательств, если полномочия по исполнению данных бюджетных обязательств не возложены на нижестоящего распорядителя или получателя бюджетных средств;
   осуществляет иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
   Распорядитель бюджетных средств:
   составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет;
   определяет задания по предоставлению муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
   утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
   осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств;
   осуществляет иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
   Получатель бюджетных средств:
   подает заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;
   обеспечивает эффективное использование бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением;
   обязан своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, полученные на возвратной основе, и вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
   обязан своевременно представлять отчеты и иные сведения об использовании бюджетных средств.
   Администратор поступлений в местный бюджет: осуществляет контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей в бюджет;
   начисляет, учитывает и взыскивает пени и штрафы по платежам в бюджет;
   принимает решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов.
   В расходной части бюджета муниципального образования создается резервный фонд местной администрации в размере, утвержденном в решении о бюджете на соответствующий период.
   Порядок расходования средств резервного фонда утверждается местной администрацией.
   В составе бюджета муниципального образования за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений может быть образован целевой бюджетный фонд, используемый по отдельной смете.
   Порядок расходования средств целевого бюджетного фонда утверждается представительным органом муниципального образования.
   Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
   Органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальные внутренние заимствования и входить в муниципальный долг.
   Муниципальный долг – совокупность долговых обязательств муниципального образования. Он полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.
   Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:
   кредитных соглашений и договоров;
   займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
   договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
   договоров о предоставлении муниципальных гарантий.
   Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных формах.
   Муниципальные внутренние заимствования – это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.
   Муниципальная гарантия представляет собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение получателем гарантии обязательства перед третьими лицами полностью или частично.
   Муниципальные гарантии предоставляются от имени муниципального образования финансовым органом местной администрации.
   Предоставление муниципальных гарантий осуществляется на возмездной основе по результатам проведения конкурса и проверки финансового состояния получателя муниципальной гарантии с обязательным оформлением обеспечения исполнения обязательств получателя муниципальной гарантии перед гарантом – муниципальным образованием.
   Порядок предоставления муниципальных гарантий утверждается представительным органом муниципального образования.
   Управление муниципальным долгом осуществляется исходя из необходимости соблюдения следующих ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ:
   дефицит бюджета муниципального образования, утвержденный в решении о бюджете и отраженный в отчете об исполнении бюджета муниципального образования, не должен превышать 10 % объема доходов бюджета муниципального образования без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации; в случае утверждения нормативным актом представительного органа муниципального образования о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета муниципального образования может превышать данное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества;
   предельный размер муниципального долга, установленный в решении о бюджете, не должен превышать объем доходов бюджета муниципального образования без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
   предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга, установленный в решении о бюджете, не должен превышать 15 % расходов бюджета муниципального образования.
   Осуществление муниципальных заимствований (за исключением принятия долговых обязательств в целях реструктуризации и погашения муниципального долга) не может производиться в случае нарушения указанных ограничений в ходе исполнения бюджета.
   Составление проекта бюджета муниципального образования – исключительная прерогатива местной администрации.
   Непосредственное составление бюджета осуществляет финансовый орган местной администрации.
   Составлению проекта бюджета муниципального образования должны предшествовать подготовка следующих документов, на которых основывается составление бюджета:
   прогноза социально-экономического развития муниципального образования;
   основных направлений бюджетной, налоговой и долговой политики муниципального образования на очередной финансовый год;
   баланса финансовых ресурсов муниципального образования на очередной финансовый год;
   плана развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год;
   реестра расходных обязательств муниципального образования. Для составления проекта бюджета необходимы сведения о: действующем на момент начала разработки проекта бюджета законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах, законодательстве субъекта Федерации о налогах и сборах, нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования о налогах и сборах;
   нормативах отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджет муниципального образования;
   предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
   видах и объемах расходов, передаваемых с других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
   нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг.
   Одновременно с составлением проекта бюджета муниципального образования разрабатывается перспективный финансовый план муниципального образования на предстоящий трехлетний период.
   Перспективный финансовый план муниципального образования представляет собой документ, содержащий прогнозные данные о возможностях бюджета в предстоящие три года по мобилизации в бюджет муниципального образования доходов, финансированию из бюджета муниципального образования расходов, привлечению и погашению муниципальных заимствований, выдаче муниципальных гарантий.
   Перспективный финансовый план разрабатывается финансовым органом местной администрации одновременно с проектом бюджета муниципального образования на очередной финансовый год в порядке и по форме, утвержденным местной администрацией. Перспективный финансовый план разрабатывается в целях: информирования представительного органа муниципального образования о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы муниципального образования;
   комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, нормативных правовых актов;
   выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
   отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
   В структуре перспективного финансового плана муниципального образования обособленно приводятся объемы бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств, а также перечень принимаемых обязательств.
   Перспективный финансовый план утверждается местной администрацией, учитывается при формировании бюджета на очередной финансовый год в порядке, установленном местной администрацией, и представляется в качестве информации в представительный орган муниципального образования одновременно с внесением проекта решения о бюджете на очередной финансовый год.
   Перспективный финансовый план представительным органом муниципального образования не утверждается.
   Утвержденный местной администрацией перспективный финансовый план пересмотру, изменению и уточнению не подлежит.
   Вариант с опережающей детальной проработкой перспективного финансового плана и базированием на нем показателей проекта бюджета используется в городских образованиях и муниципальных районах. В поселениях используется более простая схема, предполагающая одновременную разработку общих объемов расходов и доходов для проекта бюджета и для перспективного финансового плана. При такой схеме учет показателей перспективного финансового плана при формировании бюджета не осуществляется.
   Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется финансовым органом местной администрации и представляется в исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.
   Муниципальные целевые программы для городских округов и муниципальных районов разрабатываются органами местной администрации в соответствии с порядком разработки, утверждения и реализации муниципальных целевых программ, утвержденным решением представительного органа муниципального образования.
   Муниципальная целевая программа должна содержать:
   технико-экономическое обоснование;
   прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации программы;
   наименование заказчика программы;
   сведения о распределении объемов финансирования и источников финансирования по годам;
   другие документы и материалы, предусмотренные порядком разработки, утверждения и реализации муниципальных целевых программ.
   Муниципальные целевые программы подлежат утверждению представительным органом муниципального образования.
   Составление проекта бюджета муниципального образования начинается в срок, установленный представительным органом.
   Решение о начале работы над составлением проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год принимается местной администрацией в форме нормативного правового акта, регламентирующего сроки и процедуры разработки проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, перспективного финансового плана, порядок работы над иными документами и материалами, обязательными для направления в представительный орган муниципального образования одновременно с проектом бюджета муниципального образования.
   В результате разработки перспективного финансового плана устанавливаются ожидаемый общий объем доходов, расходов бюджета муниципального образования, объем бюджета принимаемых обязательств и состав принимаемых обязательств на предстоящий трехлетний период в том числе и на очередной финансовый год.
   Основные характеристики бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, а также распределение предельных объемов бюджетного финансирования по главным распорядителям бюджетных средств и перечень муниципальных целевых программ, подлежащих финансированию за счет бюджета муниципального образования в очередном финансовом году, разрабатываются финансовым органом местной администрации с учетом:
   показателей перспективного финансового плана муниципального образования на предстоящие три года и распределения бюджета принимаемых обязательств;
   необходимости финансирования всех расходных обязательств, включенных в реестр расходных обязательств муниципального образования, исполнение которых должно осуществляться в очередном финансовом году за счет средств бюджета муниципального образования; необходимых документов и материалов.
   Главные распорядители бюджетных средств распределяют предельные объемы бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
   Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году рассматриваются согласительной комиссией, создаваемой по решению главы местной администрации.
   Проект решения о бюджете муниципального образования, составляемый финансовым органом местной администрации, должен содержать: основные характеристики бюджета (общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит бюджета, при условии соблюдения ограничения на размер дефицита бюджета муниципального образования);
   прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам, и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации и другие показатели.
   Глава местной администрации вносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение в представительный орган муниципального образования не позднее определенного срока.
   Внесению проекта решения о бюджете должно предшествовать внесение в представительный орган муниципального образования проектов решений об изменении и дополнении решений представительного органа муниципального образования о налогах и сборах.
   Одновременно с проектом решения о бюджете в представительный орган муниципального образования представляются следующие документы и материалы:
   проекты решения представительного органа муниципального образования относительно действующих и принимаемых обязательств муниципального образования;
   баланс финансовых ресурсов муниципального образования на очередной финансовый год;
   адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;
   оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета (наименование муниципального образования) за текущий финансовый год; план развития муниципального сектора экономики; прогноз консолидированного бюджета (в муниципальном районе) на очередной финансовый год.
   В течение суток со дня внесения проекта решения о бюджете на очередной финансовый год в представительный орган муниципального образования председатель представительного органа муниципального образования направляет его в контрольный орган муниципального образования для проведения экспертизы.
   Контрольный орган муниципального образования подготавливает заключение о проекте решения о бюджете с указанием недостатков данного проекта в случае их выявления.
   Заключение контрольного органа муниципального образования учитывается при подготовке депутатами представительного органа муниципального образования поправок к проекту решения о бюджете муниципального образования.
   Внесенный проект решения о бюджете на очередной финансовый год с заключением контрольного органа муниципального образования направляется на рассмотрение в комитеты и комиссии, а также депутатам представительного органа муниципального образования.
   В недельный срок с момента направления проекта решения о бюджете муниципального образования с заключением контрольного органа муниципального образования в комитеты и комиссии, а также депутатам проводится первое чтение проекта решения о бюджете муниципального образования.
   Предметом первого чтения является одобрение основных параметров проекта решения о бюджете муниципального образования.
   В двухнедельный срок с момента проведения первого чтения проект решения о бюджете муниципального образования рассматривается представительным органом муниципального образования во втором чтении.
   Во втором чтении проект решения о бюджете муниципального образования принимается окончательно.
   В случае возникновения несогласованных вопросов по проекту решения о бюджете муниципального образования решением председателя представительного органа муниципального образования может создаваться согласительная комиссия, в которую входит равное количество представителей местной администрации и представительного органа муниципального образования.
   Согласительная комиссия рассматривает спорные вопросы в период между первым и вторым чтением проекта решения о бюджете муниципального образования в соответствии с регламентом, утвержденным председателем представительного органа муниципального образования.
   Принятое представительным органом муниципального образования решение о бюджете на очередной финансовый год направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.
   Решение о бюджете муниципального образования должно быть рассмотрено, утверждено представительным органом муниципального образования, подписано главой муниципального образования и обнародовано до начала очередного финансового года.
   Органы местного самоуправления (наименование муниципального образования) обязаны принимать все возможные меры в пределах их компетенции по обеспечению своевременного рассмотрения, утверждения, подписания и обнародования решения о бюджете.
   В муниципальном образовании устанавливается казначейское исполнение бюджета.
   Финансовый орган местной администрации организует и осуществляет исполнение бюджета муниципального образования, управление счетами бюджета муниципального образования и бюджетными средствами.
   Финансовый орган местной администрации осуществляет платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
   Бюджет муниципального образования исполняется на основе принципа единства кассы и подведомственности расходов.
   Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.
   Право открытия и закрытия единого счета бюджета муниципального образования принадлежит финансовому органу местной администрации.
   Исполнение бюджета муниципального образования по доходам предусматривает:
   перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
   Бюджет муниципального образования по расходам исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования являются: составление и утверждение бюджетной росписи; утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
   утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
   принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
   подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Если в процессе исполнения бюджета муниципального образования происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 7%годовых назначений, местная администрация вправе принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета и ввести указанный режим.
   В решении местной администрации о введении режима сокращения расходов бюджета должны быть указаны дата, с которой вводится указанный режим, и размеры сокращения расходов бюджета. При этом сокращение бюджетных ассигнований не должно составлять более 10 % годовых назначений по каждому главному распорядителю бюджетных средств, а также по каждому объекту, включенному в адресную инвестиционную программу, муниципальные целевые программы.
   На основании решения местной администрации о введении режима сокращения расходов бюджета производится сокращение неиспользованных лимитов бюджетных обязательств.
   Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10 % годовых назначений, глава местной администрации вносит в представительный орган муниципального образования проект решения о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете муниципального образования.
   Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных решением о бюджете, направляются финансовым органом местной администрации на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства муниципального образования, без внесения изменений и дополнений в решение о бюджете. При этом финансовый орган местной администрации подготавливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись.
   В случае необходимости направить дополнительные доходы на цели, отличные от указанных, либо в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10 % финансирование расходов бюджета сверх ассигнований, утвержденных решением о бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в решение о бюджете.
   Решение о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете принимается представительным органом муниципального образования по итогам исполнения бюджета за квартал (полугодие), в котором указанное превышение было получено.
   Финансовый орган местной администрации вправе перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделам, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 % бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.
   Объемы бюджетных ассигнований для главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью и решением о бюджете, не более чем на 10 % утвержденных бюджетных ассигнований.
   Объемы бюджетных ассигнований для получателя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью, не более чем на 15 % утвержденных объемов бюджетных ассигнований.
   Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа местной администрации патовом этапе исполнения бюджета в случаях:
   если бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете выделялись при условии выполнения главным распорядителем, распорядителем, получателем бюджетных средств определенных требований, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными;
   выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств.
   Руководитель финансового органа местной администрации отменяет решение о блокировке расходов по ходатайству соответствующего главного распорядителя бюджетных средств или другого получателя бюджетных средств только после выполнения последним условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов. Изменение лимитов бюджетных обязательств возможно в случаях: изменения бюджетных ассигнований; блокировки расходов;
   отсрочки финансовым органом местной администрации исполнения доведенных лимитов бюджетных обязательств.
   Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено финансовым органом местной администрации 28 декабря. До 31 декабря включительно финансовый орган местной администрации обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждениям лицевые счета.
   После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года.
   Все доходы бюджета муниципального образования, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету.
   Финансовый орган местной администрации составляет ежеквартальный, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета муниципального образования и представляет их местной администрации.
   Местная администрация направляет отчеты:
   представительному органу муниципального образования;
   в Федеральное казначейство;
   иным органам в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.
   Годовой отчет об исполнении бюджета муниципального образования утверждается представительным органом муниципального образования.
   Годовой отчет об исполнении бюджета муниципального образования, а также ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета муниципального образования подлежат официальному опубликованию.
   В течение суток со дня внесения отчета об исполнении бюджета в представительный орган муниципального образования данный отчет направляется для проверки в контрольный орган муниципального образования.
   Контрольный орган муниципального образования в месячный срок проводит внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год и составляет заключение.
   Представительный орган муниципального образования рассматривает отчет об исполнении бюджета муниципального образования в течение одного месяца после получения заключения контрольного органа муниципального образования.
   Представительный орган муниципального образования при рассмотрении отчета об исполнении бюджета заслушивает доклад уполномоченного должностного лица местной администрации об исполнении бюджета муниципального образования, а также доклад руководителя контрольного органа муниципального образования.
   По итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительный орган муниципального образования принимает одно из следующих решений:
   об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования;
   об отклонении отчета об исполнении бюджета муниципального образования.
   В муниципальном образовании муниципальный финансовый контроль осуществляют:
   контрольный орган муниципального образования; финансовый орган местной администрации; главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Порядок осуществления муниципального финансового контроля устанавливается:
   для контрольного органа муниципального образования решением представительного органа муниципального образования;
   для финансового органа местной администрации местной администрацией.
   Ответственность за бюджетные правонарушения в муниципальном образовании наступает по основаниям и в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иным федеральным законодательством.

Глава XIV. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью

1. Понятие и виды ответственности

   Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими обязанностями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения, муниципального образования, физических и юридических лиц, т. е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов.
   Наиболее распространенное понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает наступление неблагоприятных правовых последствий за принятые ими противоправные действия или ненадлежащее осуществление определенных полномочий.
   Задачи ответственности состоят в возмездии, наказании за совершенное; воспитании, призванном предупредить правонарушение в будущем, и правовосстановлении – компенсации имущественных потерь и восстановлении нарушенных прав.
   В сфере местного самоуправления применяются различные виды юридической ответственности:
   Уголовная, наступающая в результате совершения преступления. Она применима только к должностным лицам местного самоуправления, так как носит личный характер.
   Административная — за совершение административного проступка. Субъектами этой ответственности могут быть должностные лица местного самоуправления и в установленных законом случаях – органы местного самоуправления, имеющие статус юридического лица.
   Гражданско-правовая — применяется для восстановления незаконно нарушенных прав или принуждения к невыполненной договорной обязанности. Субъектами этой ответственности могут быть должностные лица и органы местного самоуправления, имеющие статус юридического лица.
   Дисциплинарная — за совершение дисциплинарного проступка. Ее субъектами являются муниципальные служащие.
   Конституционно-правовая. Субъектами ее выступают депутаты, органы и должностные лица местного самоуправления. Именно эта ответственность получила конкретное урегулирование в Федеральном законе № 131-ФЗ.
   В принципиальном плане Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает ответственность органов местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Если Федеральный закон № 154-ФЗ рассматривал институт отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц в качестве факультативного, то Федеральный закон № 131-ФЗ определяет этот институт как обязательный. Если прежний Закон предусматривал наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством только в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации и устава муниципального образования, то новый Закон говорит о наступлении ответственности муниципальных органов перед государством также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий, что соответствует Европейской хартии местного самоуправления.

2. Ответственность депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

   Об ответственности депутатов и других выборных лиц местного самоуправления, процедуре их отзыва Федеральный закон № 131-ФЗ трактует в двух статьях – 24 и 71. Основания для отзыва депутата, установленные ст. 24, проанализированы в главе учебника, посвященной формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию населения в его осуществлении. Кроме того, и в той, и другой статье установлено, что основания для отзыва депутата, выборного должностного лица, а также процедура и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с теми нормами, которые закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ.
   В новых уставах муниципальных образований положения, касающиеся проведения отзыва, конкретизируются с учетом того, что определено также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законе о местном референдуме соответствующего субъекта Федерации.
   В качестве оснований отзыва называются нарушение Конституции РФ, конституции (устава) субъекта Федерации, устава муниципального образования. При этом в некоторых уставах муниципальных образований (например, в Уставе г. Славгорода Алтайского края) говорится о грубом, т. е. повлекшем за собой нарушение прав значительного числа граждан, и о систематическом, т. е. более двух раз, нарушении законов.
   В уставе муниципального образования могут быть определены и другие основания для отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления. Об основаниях отзыва говорится в некоторых федеральных законах, например, в ст. 273 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 12 декабря 2006 г.). Они связаны с отклонением представительным органом отчета об исполнении местного бюджета. Причинами отклонения отчета может быть выявленное в ходе проверки бюджета несоответствие исполнения бюджета принятому решению, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов.
   Представительный орган в этом случае может обратиться в прокуратуру для привлечения виновных должностных лиц к уголовной ответственности, а также вправе возбудить процедуру отзыва выборных должностных лиц, привлечения исполнительного органа либо его должностных лиц к иным формам ответственности.
   Не могут быть основаниями для отзыва депутата и другого выборного лица их политические убеждения и законная политическая деятельность; позиция, выраженная ими при голосовании в представительном органе муниципального образования; действия, для которых предусмотрен особый порядок расследования и особая ответственность, предусматривающая прекращение полномочий выборного лица.
   Процедура отзыва не может быть инициирована в связи с теми действиями (бездействием), которые ранее уже являлись основанием к проведению голосования по отзыву, но в результате такого голосования решение по отзыву не было принято или если голосование было признано несостоявшимся. Отзыв не может быть также инициирован, согласно уставам ряда муниципальных образований, в течение первого года срока полномочий депутата и другого выборного лица.
   Основываясь на процедуре проведения местного референдума, установленной федеральными законами и законами субъектов Федерации, уставы ряда муниципальных образований (например, г. Ханты-Мансийска) дополняют ее, определяют особенности проведения отзыва. Здесь устанавливается, в частности, что каждый избиратель или группа избирателей, зарегистрированных в городе (избирательном округе), вправе образовать инициативную группу избирателей по проведению голосования по отзыву депутата Думы города, главы города в количестве 15 человек для выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву депутата Думы города или главы города.
   Инициативная группа обязана в письменном виде уведомить отзываемое лицо о времени и месте проведения собрания, на котором планируется инициировать процедуру отзыва, не позднее чем за 7 дней до дня проведения собрания. Отзываемое лицо вправе присутствовать на собрании инициативной группы и дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва.
   В ходатайстве инициативной группы должны указываться основания для отзыва депутата Думы города, главы города, предлагаемые инициативной группой для вынесения на голосование. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми ее членами.
   Вместе с ходатайством о регистрации инициативной группы в избирательную комиссию города должен быть представлен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения голосования по отзыву, документ, подтверждающий факт уведомления отзываемого лица, копия судебного решения или официальная информация о наличии такого судебного решения. При затруднении в получении судебного решения или официальной информации инициативная группа представляет в избирательную комиссию города ходатайство об истребовании необходимых материалов.
   Дума города проверяет соответствие оснований для отзыва, выдвинутых инициативной группой, основаниям для отзыва, установленным уставом города, в течение 20 дней со дня поступления в Думу ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.
   Если Дума признает, что основания для отзыва депутата Думы, главы города, выдвинутые инициативной группой, соответствуют основаниям для отзыва, установленным уставом города, избирательная комиссия города осуществляет регистрацию инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средствах массовой информации.
   Сбор подписей в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву депутата Думы, главы города осуществляется в том избирательном округе, от которого было избрано отзываемое лицо. Количество собранных подписей должно быть не менее количества подписей, которое было собрано для регистрации его кандидатом в депутаты Думы, главы города.
   Срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения голосования не должен превышать 30 дней со дня выдачи регистрационного свидетельства. Подписи, собранные по истечении указанного срока, являются недействительными.
   Инициативная группа вправе отозвать свое ходатайство.
   Решение о назначении голосования по отзыву принимается Думой города в течение 30 дней со дня поступления в Думу подписных листов, экземпляра протокола об итогах сбора подписей и копии постановления избирательной комиссии города.
   Решение Думы города в двухдневный срок со дня его принятия доводится до сведения депутата Думы города, главы города, в отношении которого назначено голосование.
   Депутат Думы, глава города вправе выступить с официальным разъяснением своей позиции по поводу отзыва.
   Решение Думы города о назначении голосования по отзыву депутата Думы города, главы города подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Одновременно депутату Думы города, главе города предоставляется возможность опубликовать объяснение по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
   Голосование по отзыву депутата Думы города, главы города признается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее 50 % от общего числа участников голосования, внесенных в списки участников голосования по отзыву депутата Думы города, главы города.
   Депутат Думы города, глава города прекращают полномочия по истечении 3 дней с момента опубликования полной официальной информации о результатах голосования по отзыву депутата Думы города, главы города.
   Повторное (в рамках срока полномочий депутата Думы города, главы города) внесение предложения об отзыве депутата Думы города, главы города допускается не ранее чем через год после дня голосования об отзыве.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

   Содержание ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления перед государством связано с конституционными основами отношений органов государственной и муниципальной власти. Понимание обусловленности этой связи, ее законодательное воплощение имеет свою историю. Еще в 1997 г. Народный Хурал Бурятии обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия п. 3 ст. 49 Федерального закона № 154-ФЗ, устанавливающего возможность досрочного прекращения полномочий органов и выборных лиц местного самоуправления в случае установленных судом нарушений этими органами и должностными лицами Конституции РФ и законов. Такая возможность, по мнению Народного Хурала Бурятии, нарушает самостоятельность местного самоуправления, позволяет органам государственной власти вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления как особая разновидность осуществления власти народом не входят в систему органов государственной власти и предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
   Конституционный Суд отметил, что, хотя Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов, эту самостоятельность нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. Согласно Конституции РФ деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам.
   Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от всевозможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий – при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, – само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Таким образом, установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.
   Возможность досрочного прекращения полномочий – один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Следовательно, федеральный законодатель вправе предусмотреть досрочное прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления.
   Механизм досрочного лишения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства, изначально установленный Федеральным законом № 154-ФЗ, оказался весьма сложным и на практике не использовался. В связи с этим Федеральным законом от 4 августа 2000 г. этот механизм был изменен. По замыслу разработчиков Закона он призван был усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание актов, противоречащих законодательству, на деле же ограничил эту ответственность. Была установлена еще более громоздкая процедура досрочного лишения полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в которой участвовали и региональные, и федеральные органы государственной власти, включая Президента РФ и Государственную Думу.
   Предусматривалась ответственность только для случаев издания нормативных правовых актов. Отсутствовала возможность применения данной формы ответственности при издании индивидуальных правовых решений, хотя большинство признаваемых судами незаконными актов муниципалитетов – это акты именно ненормативные, нарушающие права и интересы граждан.
   Согласно Закону основанием рассматриваемой формы ответственности могло служить не издание незаконных актов, а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. Таким образом, Закон фактически позволял ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений – не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Закон не запрещал органу или должностному лицу, остановив судебное решение об отмене незаконного нормативного акта, в тот же день издать, по сути, такой же акт с новым названием и ждать следующего решения суда.
   Фактически измененная процедура лишения полномочий органа или должностного лица на практике не применялась. С учетом этого
   Федеральный закон № 131 – ФЗ упростил механизм досрочного лишения полномочий органа и выборного должностного лица за издание решений, противоречащих законодательству Федеральные органы из этого процесса исключены. Относительно представительных органов осталось правило о возможности досрочного лишения полномочий в случае издания нормативных правовых решений, противоречащих законодательству. Это понятно – нормативные решения типичны для представительных органов. Зато для главы муниципального образования и главы местной администрации предусмотрено досрочное отрешение от должности в случае издания не только нормативного акта, но и в случае совершения ими действия, в том числе издания правового акта ненормативного характера, влекущего нарушение прав и свобод человека и другие серьезные последствия.
   Момент наступления ответственности представительного органа отличается от момента наступления ответственности должностного лица. В первом случае необходимо наличие двух судебных решений о противоречии нормативного акта представительного органа законодательству и об установлении факта неисполнения первого решения суда. Во втором случае требуется одно решение суда – о несоответствии нормативного акта должностного лица законодательству или о факте издания незаконного ненормативного акта или совершения действий, влекущих определенные в законе тяжелые последствия.
   От прежнего порядка остались довольно продолжительные сроки исполнения судебных решений. В первом случае три и один месяц. Во втором – два месяца (при издании нормативного правового акта). По сути дела, ответственность органов и должностных лиц по-прежнему наступает не за незаконные акты и действия, а за неисполнение судебных решений. Представительный орган и должностное лицо при таком порядке не страдают из-за ошибок, связанных с неправильным толкованием и применением ими закона. Но несут потери правопорядок и законность. Продолжает сохраняться формальная и реальная возможности органов и должностных лиц издавать незаконные акты, вовремя исполняя судебные решения, констатирующие их незаконность. В результате могут нарушаться права и законные интересы граждан.
   Избежать этого помогло бы установление порядка, при котором предусматриваются жесткие меры ответственности за систематические нарушения законности органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. В случае, если представительным органом местного самоуправления систематически (скажем, трижды в течение года) совершены действия, признанные судом противоречащими Конституции РФ, федеральным законам, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, либо систематически (трижды в течение года) принимались нормативные акты, противоречащие законодательству, представительный орган может быть распущен не позднее 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, констатирующего последнее (третье) нарушение законодательства этим органом. Примерно такое же правило может быть установлено и для должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования и главы местной администрации).

4. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

   Как уже отмечалось выше, существенной новеллой Федерального закона № 131-ФЗ является установление возможности временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
   В статье 75 указанного Закона перечисляются следующие случаи такого осуществления полномочий органов местного самоуправления:
   1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
   2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
   3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
   В качестве меры ответственности в собственном смысле из этих трех случаев можно считать переход полномочий к органам государственной власти в том случае, когда органы местного самоуправления допускают нецелевое расходование бюджетных средств при выполнении переданных им отдельных государственных полномочий либо нарушают при этом Конституцию РФ, федеральный закон, иные нормативные акты, что должно быть предварительно установлено судом. В двух других случаях речь идет о мерах помощи, обеспечивающих нормальную работу муниципалитетов, о которых могут просить согласно Закону сами же органы местного самоуправления. Но независимо от того, связано непосредственно или нет осуществление полномочий муниципалитетов органами государственной власти с санкциями по отношению к муниципалитетам, оно предполагает вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления.
   Процедура этого вмешательства определена Законом. В нем говорится, что в случае, установленном п. 1 ч. 1 ст. 74, т. е. в случае стихийного бедствия, катастрофы, решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:
   1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;
   2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
   3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных п. 1 ч. 1 настоящей статьи;
   4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.
   Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
   В случае, предусмотренном п. 2 ч. 1 ст. 74, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.
   Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
   В случае, когда органами местного образования допущено нецелевое расходование бюджетных средств, предназначенных для осуществления переданных государственных полномочий, либо нарушена Конституция РФ, законы и иные нормативные акты, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
   Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
   В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться также федеральными органами государственной власти.
   Введение временной финансовой администрации – довольно жесткая мера. Эта администрация выступает в качестве органа с экстраординарными полномочиями, с возможностью широкого усмотрения при решении финансово-бюджетных вопросов данного муниципального образования, хотя в ряде случаев она должна согласовывать свои действия с представительным органом муниципального образования. Достаточно ясно роль этой администрации определена в нормах Бюджетного кодекса РФ.
   Временная финансовая администрация согласно этим нормам: организует проведение проверки (аудита) местного бюджета в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
   организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования в порядке, предусмотренном федеральным законом;
   разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования;
   разрабатывает и представляет в органы местного самоуправления проекты нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусмотренные планом восстановления платежеспособности муниципального образования, утвержденным арбитражным судом;
   в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект решения представительного органа муниципального образования о внесении изменений в решение представительного органа муниципального образования о местном бюджете на текущий год либо проект решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете на очередной финансовый год не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в представительный орган муниципального образования либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект местного бюджета для внесения в орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и утверждения законом субъекта Российской Федерации;
   в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов местной администрации не приняты в течение 15 дней со дня их представления или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов;
   осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности муниципального образования, утвержденного арбитражным судом, и предусмотренных им нормативных правовых актов;
   осуществляет контроль за исполнением местного бюджета; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.
   Проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до 2 месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании в законную силу.
   Проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования должен включать:
   срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств муниципального образования, не превышающий 5 лет;
   долю собственных доходов бюджета муниципального образования, ежегодно направляемую на исполнение просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования, не превышающую 15 %;
   объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование муниципального долга;
   график исполнения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования;
   меры по оздоровлению муниципальных финансов муниципального образования, включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
   Проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования.
   В течение 15 дней со дня утверждения арбитражным судом плана восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация разрабатывает проект решения о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год в целях приведения указанного решения в соответствие с планом восстановления платежеспособности муниципального образования и представляет его в представительный орган муниципального образования.
   Представительный орган муниципального образования рассматривает проект решения о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его представления временной финансовой администрацией.
   Внесение местной администрацией проекта решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете на очередной финансовый год, рассмотрение, принятие и введение в действие указанного решения с момента внесения ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности и до принятия арбитражным судом решения об отказе введения временной финансовой администрации либо решения об утверждении плана восстановления платежеспособности муниципального образования не допускаются.
   Глава временной финансовой администрации участвует с правом совещательного голоса в заседаниях представительного органа муниципального образования при рассмотрении проектов решений о бюджете или о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования и вправе выступать с заключением по всем вопросам, ставящимся на голосование.
   При рассмотрении проекта решения о внесении изменений в бюджете на текущий финансовый год или проекта решения о бюджете на очередной финансовый год представительный орган муниципального образования не вправе принимать поправки без положительного заключения главы временной финансовой администрации.
   В случае, если внесенный проект решения о внесении изменений в решение о местном бюджете на текущий финансовый год или проект решения о местном бюджете на очередной финансовый год не принят представительным органом муниципального образования в течение установленного срока, а также в случае нарушения при его утверждении необходимой процедуры, временная финансовая администрация представляет соответствующий проект местного бюджета в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для внесения на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
   Федерации в качестве проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете соответствующего муниципального образования. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает проект закона о бюджете соответствующего муниципального образования во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения.
   При исполнении местного бюджета и осуществлении контроля за его исполнением глава временной финансовой администрации имеет право запретить главным распорядителям средств местного бюджета изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем бюджетных средств.
   Глава временной финансовой администрации в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеет право назначить в исполнительные органы местного самоуправления и бюджетные учреждения, финансируемые из местного бюджета, своих представителей, к которым переходят все полномочия распорядителя и получателя бюджетных средств.
   В случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом, глава временной финансовой администрации имеет право осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств местного бюджета.
   Глава временной финансовой администрации наряду с руководителем финансового органа муниципального образования применяет меры принуждения, предусмотренные Бюджетным кодексом.
   В случае создания руководителем финансового органа муниципального образования препятствий в исполнении временной финансовой администрацией его полномочий, а также в случае совершения руководителем финансового органа муниципального образования действий, нарушающих права и интересы муниципального образования и его кредиторов, бюджетное законодательство Российской Федерации и (или) план восстановления платежеспособности муниципального образования, глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа муниципального образования от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.

5. Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

   Ответственность органов местного самоуправления, как это установлено ст. 76 Федерального закона № 131-ФЗ, перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. Какими законами – в данной статье не указывается, но по смыслу терминологии, примененной в названии статьи («физические и юридические лица»), речь идет о гражданском законодательстве, устанавливающем гражданско-правовую ответственность органов местного самоуправления. Эта ответственность выделена не случайно. Она выражает содержание общей формулы, определяющей одну из важнейших сторон местного самоуправления, суть которой в решении населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения под свою ответственность (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).
   Под свою ответственность – это значит прежде всего под имущественную ответственность, в том числе за действия, связанные с гражданско-правовыми отношениями органов местного самоуправления и физических и юридических лиц. Во-первых, органы местного самоуправления, выступающие в гражданском обороте, обязаны сами выполнять свои договорные обязательства. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация не отвечает по обязательствам муниципальных образований, а муниципальные образования и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.
   В случае невыполнения своих обязательств по гражданско-правовым договорам органы местного самоуправления несут в разных формах определенную Гражданским кодексом ответственность. Кроме того – и это во-вторых – органы местного самоуправления и их должностные лица несут гражданско-правовую ответственность, если выступают не в качестве стороны договора, а как органы публичной власти.
   В статье 16 ГК РФ установлено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.
   В статье 1069 ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования.
   Возможно и другое, более широкое истолкование ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, о которой говорится в ст. 76 Федерального закона № 131-ФЗ. В этом случае принимается во внимание ответственность, возникающая в связи с реализацией гражданами своего права на обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Это право установлено Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
   К действиям (решениям) органов местного самоуправления и их должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
   нарушены права и свободы гражданина;
   созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
   незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
   Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов и должностных лиц, если оно повлекло перечисленные последствия.
   Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.
   Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему
   Жалоба гражданина на действия (решения) органов местного самоуправления и их должностных лиц рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.
   На органы местного самоуправления и их должностных лиц, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
   Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
   Установив обоснованность жалобы, суд определяет также ответственность органа местного самоуправления и его должностного лица за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.
   Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом РФ порядке.
   Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
   Наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за принятие правовых актов, нарушающих Конституцию РФ, федеральное законодательство, а также конституции и уставы и законодательство субъектов Федерации, связано с осуществлением контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

6. Внешний надзор и контроль

   Если Федеральный закон № 154-ФЗ определял, что надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований осуществляет только Прокуратура РФ, то Федеральный закон № 131-ФЗ, во-первых, устанавливает, что надзор осуществляют как органы Прокуратуры РФ, так и другие органы, уполномоченные на то Федеральным законом, и, во-вторых, уточняет перечень актов, за исполнением которых осуществляется надзор: это Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты.
   Принципиальное значение имеет прокурорский надзор за муниципальными правовыми актами. Число этих актов в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и другими федеральными законами увеличилось, а качество муниципального нормотворчества, с точки зрения соответствия его законодательству, повышается медленно.
   В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» (вред, от 30 декабря 2001 г.) прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
   Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
   При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
   Прокурор вправе вносить представление об устранении нарушений закона. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению)
   В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
   Исходя из характера нарушения закона должностным лицом прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
   Прокурор при осуществлении возложенных на него функций надзора вправе:
   по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения муниципальных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
   требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
   вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
   Прокурор города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами местного самоуправления.
   При надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор:
   рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
   разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
   Кроме прокуратуры надзор за законностью действий органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы государственной власти субъектов Федерации. В подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говорится, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или другому должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также вправе обратиться в суд.
   В последнее время федеральными законами усилены контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за: соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
   соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;
   соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.
   Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право:
   проводить проверки деятельности органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;
   требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
   получать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
   Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны: направлять в соответствующие органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений;
   направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором;
   принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
   Должностные лица органов местного самоуправления обязаны: предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;
   направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке;
   оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.
   Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» установлено, что органами исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, определяемом Правительством РФ, осуществляется государственный контроль за применением установленных по муниципальным образованиям предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.
   Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе:
   запрашивать и получать у органов местного самоуправления информацию и иные необходимые сведения по вопросам применения предельных индексов для соответствующего муниципального образования;
   осуществлять сбор информации о соответствии размера платы граждан за жилое помещение и размера платы граждан за коммунальные услуги предельным индексам, установленным для соответствующего муниципального образования;
   выдавать предписания органу местного самоуправления о приведении размера платы граждан за жилое помещение и размера платы граждан за коммунальные услуги в соответствие с предельными индексами, установленными для соответствующего муниципального образования. В случае неисполнения указанного предписания до истечения сорокапятидневного срока со дня выдачи этого предписания орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления, не соответствующего установленным предельным индексам.
   Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Выше были названы меры, которые вправе принимать уполномоченные органы государственной власти в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
   Квалифицированный контроль за соответствием Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ важнейших муниципальных правовых актов – уставов муниципальных образований – осуществляют органы юстиции при государственной регистрации уставов и вносимых в них изменений.
   Функции отраслевого контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для выполнения контрольно-надзорных функций (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба). Так или иначе их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления.

7. Внутренний контроль

   Кроме внешнего контроля за органами местного самоуправления действует внутренний контроль. Это контроль самих органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями. Они контролируют соответствие деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
   В систему этого контроля входит контроль представительного органа за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения. К формам этого контроля можно отнести запросы депутатов в адрес исполнительных органов, отчеты исполнительных органов перед представительными, доклады руководителей отраслевых и функциональных органов местной администрации перед комиссиями и комитетами представительного органа и др.
   В ряде муниципальных образований большое внимание уделяют внутреннему финансовому контролю. Организации его посвящены положения о муниципальном финансовом контроле, принятые в некоторых муниципальных образованиях. Согласно этим положениям муниципальный финансовый контроль осуществляется путем проведения плановых документальных ревизий и проверок в формах комплексных ревизий (проверок) финансовой и хозяйственной деятельности и тематических проверок финансовой и хозяйственной деятельности, а также анализа периодической бухгалтерской и статистической отчетности. В необходимых случаях могут назначаться неплановые ревизии и проверки.
   Проведение документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности осуществляется департаментом финансов администрации, счетной палатой, главными распорядителями и распорядителями средств местного бюджета.
   Департамент финансов администрации проводит ревизии и проверки всех главных распорядителей, распорядителей и получателей средств местного бюджета, а также муниципальных предприятий и учреждений, не являющихся получателями средств бюджета. Ревизии муниципальных предприятий и учреждений, структурных подразделений администрации проводятся, как правило, с периодичностью один раз в 2 года.
   Счетная палата проводит проверки (ревизии) всех главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, а также муниципальных предприятий и учреждений, не являющихся получателями средств бюджета, в порядке и сроки, устанавливаемые в соответствии с Положением о счетной палате.
   Главные распорядители и распорядители средств бюджета осуществляют контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, выделенных на возвратной основе, а также за представлением отчетности и внесением платы за пользование бюджетными средствами, и проводят проверки подведомственных организаций постоянно.
   В соответствии с основными задачами муниципального финансового контроля органы этого контроля в пределах своей компетенции могут:
   1) проверять в организациях, являющихся получателями средств бюджета денежные документы, регистры бухгалтерского учета и отчетности, планы, сметы и другие необходимые документы, наличие денежных сумм, ценных бумаг и материальных ценностей. При этом при проверке организаций немуниципальной формы собственности рассмотрению подлежат только те денежные документы, регистры бухгалтерского учетам и отчетности, планы, сметы и иные документы, которые связаны с использованием средств местного бюджета;
   2) проводить ревизии и проверки в муниципальных предприятиях и учреждениях, не являющихся получателями средств местного бюджета;
   3) проводить полные и частичные инвентаризации денежных и товарно-материальных ценностей; опечатывать в необходимых случаях кассы и кассовые помещения, материальные склады, кладовые, архивы; осматривать служебные и производственные помещения, территорию, оборудование, строения;
   4) проводить контрольные обмеры выполненных работ, контрольные запуски сырья и материалов в производство для определения правильности установления норм расхода сырья, материалов, топлива и электроэнергии, размеров их фактических расходов, правильности их списания на производстве, полноты оприходования готовой продукции и правильности установления норм естественной убыли при хранении и транспортировке материальных ценностей;
   5) привлекать в случае необходимости для участия в проведении ревизий и проверок в установленном порядке специалистов других организаций (для проверки качества продукции и выполненных работ, технологических режимов, фактических затрат сырья, материалов и электроэнергии, состояния строений и сооружений и в других случаях);
   6) проводить встречные проверки в организациях; получать от них справки и копии документов по операциям и расчетам с проверяемыми организациями, структурными подразделениями администрации и др.
   Там, где муниципальный финансовый контроль налаживается, нарушений финансовой дисциплины становится меньше.

Всеволод Иванович Васильев Муниципальное право России