Н. В. Ласкина
Прокурорский надзор

Список принятых сокращений

   АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
   ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
   Закон РФ – Закон Российской Федерации.
   Конституция РФ – Конституция Российской Федерации.
   КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
   УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации.
   УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации.
   УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
   РФ – Российская Федерация.
   РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика.
   СССР – Союз Советских Социалистических Республик.
   ФКЗ РФ – Федеральный конституционный закон Российской Федерации.
   ФЗ РФ – Федеральный закон Российской Федерации.
   Генпрокуратура РФ – Генеральная прокуратура Российской Федерации.
   Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации.
   ОРД – оперативно-розыскная деятельность.
   СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.
   ВСНД и ВС – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Глава 1
Прокурорский надзор: понятие, сущность

§ 1.1. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности

   В современной учебной литературе прокурорский надзор понимается как:
   специфический вид государственной деятельности;
   самостоятельная отрасль юридической науки;
   учебная дисциплина.
   Как вид государственной деятельности прокурорский надзор закреплен в ст. 129 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), которая провозглашает Прокуратуру Российской Федерации как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Данное положение находит свою конкретизацию в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) (далее – Федеральный закон «О прокуратуре РФ»), где в ст. 1 закреплено, что Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
   Исходя из этого определения, можно выделить основные черты прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности.
   Во-первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.
   Во-вторых, прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокурорский надзор – это вид официальной государственной деятельности, осуществляемый гласно в строго установленных законами формах полномочий прокурора, направленных не только на обеспечение точного, безусловного и единообразного соблюдения законов, но и на защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов человека, общества и государства [1 - См.: Крюков В. Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации // СПС «Консультант Плюс». – 2007.]. Тот факт, что прокурорский надзор осуществляется от имени государства, также подтверждает, что он является видом государственной деятельности.
   В-третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, свидетельствует о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.
   Однако вопрос о месте прокуратуры в системе российской государственности, и в частности, в правоохранительной и судебной системах, является в настоящее время спорным, как, впрочем, и в другие периоды истории существования прокуратуры. Данное обстоятельство оказывает определенное отрицательное влияние на статус прокураты, содержание и организацию прокурорской деятельности.
   Дискуссия о роли и месте прокуратуры в системе органов власти РФ основана на конституционных положениях: ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре РФ, помещена законодателем в гл. 7, которая называется «Судебная власть». По мнению отдельных авторов, содержание указанной статьи и ее место в тексте Конституции во многом является результатом политической борьбы и в какой-то мере политического компромисса по вопросу о месте и роли прокуратуры и отражают, скорее, политическую ситуацию в стране в октябре – декабре 1993 г., чем реальную роль прокуратуры в государстве.
   В названной конституционной норме определен статус прокуратуры как централизованной системы органов, а также порядок назначения прокуроров различных уровней. О полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры сказано лишь то, что они определяются федеральным законом. Однако вопрос о месте прокуратуры в современной системе разделения властей также не разрешен и в Федеральном законе «О прокуратуре РФ».
   Споры о месте и роли прокуратуры периодически обостряются в связи с изменением действующего законодательства. Так, например, споры возобновились в связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», которым в систему прокуратуры Российской Федерации был включен Следственный комитет, в связи с чем прокуроры лишились ряда своих полномочий в сфере уголовного преследования. Происходящие в настоящее время изменения в статусе прокуратуры, в том числе и исключение из ее структуры Следственного комитета Российской Федерации, подчеркивают роль прокуратуры как надзорного органа.
   Безусловно, прокурорский надзор тесно связан со всеми ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, но при этом не является составляющей ни одной из них. Обоснуем эту точку зрения следующими доводами.
   По поводу принадлежности прокурорского надзора к законодательной ветви власти в юридической литературе было приведено множество различных мнений, что обусловлено нормами действующего законодательства. Так, согласно ст. 9, 9.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокурор участвует в правотворческой деятельности путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, а также проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Во исполнение данных законоположений в ряде субъектов РФ (в 56 из 83 субъектов РФ) органы прокуроры наделены правом законодательной инициативы как на региональном, так и на местном уровне. [2 - См.: О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры (2009 г.): Информационно-аналитический доклад, ч. III. – М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2009.]
   Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из того, что прокуратура является одним из механизмов законодательной власти, а прокурорский надзор – особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему [3 - См., напр.: Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол // Государство и право. – 1994. – № 5; Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. – 1997. – № 4; Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская юстиция. – 2001. – № 9; и др.]. В обоснование своих доводов о принадлежности прокуратуры к законодательным органам власти учеными и практиками приводились положения ранее действующего законодательства. Как известно, до 1993 г. прокуратура в соответствии с Конституцией РСФСР являлась органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением закона, в связи с чем существовала точка зрения о том, что прокуратура в данный период была своего рода контрольным органом законодательной власти. Это обосновывалось тем, что Генеральный прокурор назначался Верховным Советом и был ему подотчетен. В связи с произошедшими глобальными изменениями законодательства в 1993 г. была создана паритетная модель назначения Генерального прокурора – представление вносит Президент РФ, а вопрос о назначении решает орган законодательной власти – Совет Федерации Федерального Собрания.
   Несомненно, интенсивный законотворческий процесс в РФ и ее субъектах, необходимость правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране реформ и действенной борьбы с преступностью, обеспечения соответствия принимаемых законов Конституции РФ и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий, а также необходимость исчерпывающего знания законов и правильного их применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета нормативных правовых актов РФ и ее субъектов. Вместе с тем тот факт, что Генерального прокурора РФ назначает на должность и освобождает от должности Совет Федерации Федерального Собрания РФ, не может быть основанием для постановки вопроса о том, что прокуратура может быть «вписана» в систему законодательной власти в качестве ее контрольного органа. Государственная Дума является по своей природе политизированным органом, поэтому подчинение прокуратуры Государственной Думе делает невозможным реализацию принципа независимости прокуратуры РФ от общественных объединений (ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
   Исходя из конституционных положений, к законодательным органам РФ относится лишь Федеральное Собрание РФ, которое наделено исключительными полномочиями по принятию федеральных конституционных и федеральных законов. Никакой другой орган власти, в том числе и прокуратура, такими полномочиями не обладает. Наделение органов прокуратуры правом законодательной инициативы также не является основанием для отнесения их к системе законодательной власти, поскольку таким правом в соответствии с действующим законодательством наделен достаточно широкий круг субъектов, которые при этом не теряют своей принадлежности к той или иной ветви власти.
   Следовательно, все изложенное не позволяет отнести органы прокуратуры к органам законодательной власти.
   Необоснованными представляются и попытки отнести прокуратуру к исполнительной ветви власти. Прокуратура в этом случае превратит исполнительную власть в осуществляющую надзор за исполнением законов законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, что, безусловно, нарушает равновесие ветвей власти и превращает исполнительную власть в главенствующую. В юридической литературе была приведена точка зрения мнение о возможности отнесения прокуратуры к Министерству юстиции РФ, которая обосновывалась тем, что в России до 1917 г. должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены, а, кроме того, в зарубежных странах прокуратура также входит в состав министерств юстиции. Однако данное мнение не получило поддержки, поскольку в России министерства являются отраслевыми органами исполнительной власти. В европейских государствах министерства юстиции выполняют функцию взаимодействия между правительством – исполнительной властью и судебной властью (в которую также входит и прокуратура). При этом министерство юстиции в этих государствах не вмешивается в деятельность, относящуюся к компетенции судов, прокуратуры или судебной полиции. Поэтому попытки провести аналогию с Минюстом России представляются несостоятельными. Кроме того, высказано аргументированное мнение о невозможности отнесения прокурорского надзора к исполнительной власти, в силу того, что в Минюсте России сегодня действуют уголовно-исполнительная система и служба судебных приставов. Надзор за исполнением законов в этих системах в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) (далее – УИК РФ), Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (в ред. 27 июля 2010 г.) возложен на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. В случае передачи прокуратуры в состав Минюста России роль прокуратуры по отношению к этим органам будет низведена до уровня органа внутриведомственного контроля, что фактически устраняет надзорную функцию прокуратуры.
   Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, приносят представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Таким образом, и в сфере гражданского, уголовного, административного, арбитражного судопроизводства органы прокуратуры также играют определенную роль. Однако это не позволяет отнести органы прокуратуры и к органам судебной власти, даже несмотря на то, что ст. 129 Конституции РФ включена в главу, именуемую «Судебная власть». Согласно ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Система судов, установленная Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 27 декабря 2009 г.) (далее – ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»), не включает органы прокуратуры. Более того, с учетом реформ действующего процессуального законодательства функции органов прокуратуры в арбитражном, гражданском и уголовном процессах существенно ограничены.
   Все это свидетельствует лишь о том, что органы прокуратуры выполняют ряд полномочий в арбитражном, гражданском, уголовном судопроизводстве, обусловленных выполнением возложенных на прокуратуру задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
   Кроме того, существует точка зрения, что прокуратура входит в состав правоохранительной власти. Однако понятия «правоохранительная власть», «правоохранительные органы» являются собирательными понятиями, в которые включены наряду с прокуратурой также и суды, что противоречит понятиям о роли судебной власти, которая, по действующему законодательству, не относится к правоохранительным органам. Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительные органы – Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности и другие правоохранительные органы – действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение из этой структуры может повлечь и выделение других ветвей власти по предмету ведения: экономической, оборонной и т. д.
   Высказывались и предложения о включении прокуратуры в состав президентской власти, т. е. органов, непосредственно подчиненных Президенту РФ. Реализация данного предложения, по мнению высказавших его авторов, не только соответствовала бы историческим традициям, когда прокуратура была учреждена Петром I как «око государево», но и отвечала бы роли Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, определяющего основные направления политики государства.
   В литературе имеется также точка зрения о существовании особой, так называемой прокурорской власти. Однако эта точка зрения не встретила поддержки в литературе, поскольку прокуратура не обладает признаками самостоятельной ветви власти. В противном случае можно говорить о «таможенной», «налоговой» власти с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов.
   Исходя из положений ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре РФ», устанавливающей запрет на вмешательство в осуществление прокурорского надзора, в юридической литературе было высказаны предложения о вынесении нормы о прокуратуре из гл. 7 Конституции РФ либо об изложении норм о прокуратуре в специальной главе Конституции РФ. Данная позиция была основана на том, что прокуратура не входит в какую-либо ветвь государственной власти, а осуществляет законоохранительную функцию без каких-либо административных полномочий, выступает инструментом, механизмом контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов. В литературе также высказывалось мнение о том, что прокуратуру, как и Президента, следует считать частью системы «сдержек и противовесов».
   Таким образом, изложенное выше, а также анализ стоящих перед прокуратурой задач позволяет сделать вывод, что прокуратура представляет собой самостоятельный государственный орган, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой. Это специфическое положение прокуратуры позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.
   Определяя место и роль прокуратуры в системе органов государства, следует отметить, что:
   прокуратура является неотъемлемой частью конституционной системы органов власти РФ, обеспечивая при этом выполнение только ей присущих задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
   прокуратура как независимая федеральная система органов власти в своей деятельности взаимодействует со всеми без исключения органами государства.
   Исходя из самостоятельности и независимости прокуратуры как органа власти представляется возможным дать определение понятия «прокурорский надзор» как вид государственной деятельности, осуществляемый этим органом.
   Итак, прокурорский надзор как вид государственной деятельности – это установленный Конституцией РФ и федеральными законами особый вид государственной деятельности, осуществляемый единой федеральной централизованной системой органов прокуратуры, по надзору за соблюдением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

§ 1.2. К вопросу о прокурорском надзоре как отрасли права

   Традиционно под отраслью права в теории права понимают совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. При этом для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие условия: степень своеобразия тех или иных отношений; их удельный вес; невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей права; необходимость применения особого метода регулирования [4 - См.: Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 2003. – С. 350.]. Вопрос о прокурорском надзоре как самостоятельной отрасли права учеными поднимался и обсуждался неоднократно начиная с 50-х годов прошлого столетия, однако к единому мнению ученые не пришли до сих пор, несмотря на то что практически все ученые единодушны в признании прокурорского надзора в качестве отдельной отрасли правовой науки и необходимости включения в учебный процесс одноименной дисциплины.
   Отсутствие единства в данном вопросе обусловлено неопределенностью в конституционно-правовом статусе прокуратуры, невозможности ее однозначного отнесения к той или иной ветви власти, вышеприведенных непрекращающихся дискуссиях о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов РФ. Между тем общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления органами прокуратуры прокурорского надзора, – это объективная реальность. Указанные отношения регулируются рядом нормативных актов, среди которых – Конституция РФ, определяющая основы деятельности прокуратуры и возводящая прокуратуру в ранг конституционно учрежденных государственных органов. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются Федеральным законом «О прокуратуре РФ», а конкретные вопросы деятельности органов прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора в различных сферах регулируются приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. При этом нормы правовых актов, регулирующих отношения в сфере осуществления прокурорского надзора, носят императивный характер, четко и строго устанавливают права, обязанности и ответственность участников этих отношений, что позволяет говорить о специфичном методе их правого регулирования. Прокуратура обладает присущим именно ей механизмом реализации возложенных на нее полномочий, который не может рассматриваться в других отраслях права, поскольку имеет специфику.
   Таким образом, законодательное закрепление положений о прокуратуре как органе, осуществляющем надзор за законностью, особая роль прокуратуры, многовековая история существования этого органа в российском государстве, наличие особого предмета и метода правового регулирования позволяет сделать вывод, что в настоящее время в РФ существует определенная совокупность однородных правовых норм, закрепленных в специальных источниках, регулирующих деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими прокурорского надзора.
   Учитывая масштабы правового регулирования, ввиду закрепления основ правового статуса прокуратуры в Конституции РФ, названную совокупность правовых норм можно рассматривать как подотрасль конституционного (государственного) права, которое представляет собой конгломерат правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, определяющие организационное и функциональное единство общества: основы конституционного строя РФ, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство, систему государственной власти и систему местного самоуправления [5 - См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учеб. для студентов высших учебных заведений. – Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004.]. Что касается названия данной подотрасли, то вполне допустимо в качестве критерия использовать вид осуществляемой прокуратурой деятельности – прокурорский надзор, подобно тому, как отрасли гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального права именуются не «судебными отраслями», а в их названии используется основной вид деятельности, осуществляемой судами.
   В пользу того, что прокурорский надзор является самостоятельной подотраслью современного российского права, свидетельствуют и проводимые реформы, когда прокуратуре возвращается ее основная, исторически обусловленная функция – надзор за законностью и исключаются полномочия в сфере уголовного преследования, что больше не позволит приравнивать прокуратуру к другим правоохранительным органам, уполномоченным осуществлять дознание и следствие.
   Самостоятельность подотрасли прокурорского надзора подтверждается и наличием особого предмета правого регулирования. Под предметом любой отрасли права понимаются те общественные отношения, на которые направлено действие правовых норм. Предметом прокурорского надзора выступают общественные отношения, на регулирование которых направлена прокурорская деятельность: общественные отношения, связанные с исполнением требований законов.
   В части 2 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. К сожалению, законодательные предписания не всегда исполняются субъектами, которым они адресованы. Как справедливо заметил В.И. Басков [6 - См.: Басков В. И. Курс прокурорского надзора: Учеб. для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1998.], если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется лишь добрым пожеланием, и не более того. Именно в связи с этим каждое государство предусматривает систему гарантий от нарушений законодательных предписаний, и в частности, одним из таких гарантов в РФ выступает прокуратура Российской Федерации в совокупности всех подчиненных ей нижестоящих прокуратур. Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории РФ, органы прокуратуры в центре и на местах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.
   Для каждой отрасли (подотрасли) права характерно наличие метода правого регулирования. Традиционно в литературе выделяют диспозитивный и императивный методы правового регулирования. Диспозитивный метод подразумевает метод дозволения, основанный на равенстве субъектов. Как правило, метод диспозитивности присущ гражданским правоотношениям. Императивный метод предполагает метод власти-подчинения, властных предписаний. Данный метод присущ отношениям, где одним из субъектов выступает орган (лицо), наделенный властными полномочиями. В силу того что прокуратура является органом государственной власти, на который законодателем возлагаются функции по осуществлению надзора за законностью, а в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре РФ», требования прокурора, вытекающие из его строго определенных полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет установленную законом ответственность. Из изложенного становится понятно, что для отрасли прокурорского надзора характерен императивный метод, где прокуратура как орган власти обязана давать властные указания об устранении допущенных нарушений законодательства, а все другие субъекты обязаны подчиняться этим указаниям.
   Исходя из структуры Федерального закона «О прокуратуре РФ», который является базовым законодательным актом, устанавливающим правовой статус прокуратуры, ее основные цели, задачи, функции, направления деятельности, можно заметить, что он подразделяется на несколько частей: общие положения, система и организация прокуратуры РФ и прокурорский надзор за различными сферами деятельности. Поэтому систему отрасли прокурорского надзора также можно подразделить на две части: общую и особенную.
   Общая часть включает вопросы, касающиеся общих положений о прокуратуре, ее целей, задач, функций, направлений деятельности, принципов деятельности, системы и организации прокуратуры, полномочий должностных лиц прокуратуры, средств реагирования на нарушения законности, службы в органах и учреждениях прокуратуры, особенностей организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры.
   Особенная часть включает положения, которые касаются осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, участия прокурора в рассмотрении дел судами. Обе эти части, как любые элементы системы, тесно взаимосвязаны друг с другом и взаимообусловлены. Так, общая часть определяет основополагающие начала организации прокуратуры, без которых немыслима реализация конкретных полномочий по надзору за различными сферами деятельности. В то же время положения общей части теряют свой смысл без конкретизации в особенной части. Таким образом, система отрасли прокурорского надзора представляет собой тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные общую и особенную части, одна из которых определяет правовой статус органов прокуратуры, а другая – конкретизирует этот статус в реализуемых органами полномочиях по осуществлению прокурорского надзора.
   Таким образом, отрасль прокурорского надзора можно определить как совокупность однородных правовых норм, закрепленных в Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре РФ» и иных правовых источниках, регулирующих деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

§ 1.3. Прокурорский надзор как отрасль юридической науки и как учебная дисциплина

   Несмотря на дискуссионность вопроса о признании в качестве самостоятельной отрасли (подотрасли) прокурорского надзора, общепризнанным считается существование отрасли правовой науки и учебной дисциплины «прокурорский надзор».
   Отрасль правовой науки «прокурорский надзор» представляет собой совокупность систематизированных знаний, положений о предмете и методе прокурорского надзора, законодательных источниках, истории развития прокуратуры, о правовом статусе прокуратуры, ее месте, роли в системе органов власти, системе, структуре, полномочиях, направлениях деятельности. Данная отрасль правовой науки предполагает накопление объективных, системно-организованных и обоснованных знаний об особенностях функционирования органов прокуратуры, их взаимосвязи с другими государственными образованиями, их постоянное обновление и систематизацию, критический анализ и на этой базе синтез новых научных знаний, гипотез, их подтверждение или опровержение. Вопросам организации, деятельности, месте и роли, путям развития прокуратуры посвящено множество научных работ.
   Отрасль науки «прокурорский надзор» рассматривает главный вопрос, определяющий жизнедеятельность прокурорской системы, ее контрольно-надзорную роль в механизме государственной власти и управления. Раскрывает весь комплекс функций и направлений надзора, дает анализ его законодательной базы, действенности и недостаточности функционирования в различных областях общественной жизни.
   Прокурорский надзор как учебная дисциплина представляет собой предмет преподавания, включающий совокупность необходимых знаний, определяемых учебными программами, и позволяет овладеть знаниями об основополагающих принципах организации и деятельности прокуратуры, о задачах прокуратуры, которые напрямую связаны с укреплением законности и правопорядка, а также о непосредственных задачах прокуроров – должностных лиц прокуратуры, и об их полномочиях как в различных отраслях надзора, так и в рамках сложившейся иерархии прокурорской системы и средствах реагирования на допускаемые нарушения закона. Учебная дисциплина «прокурорский надзор» раскрывает вопросы, касающиеся методики и тактики осуществления прокурорского надзора в различных его отраслях и основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Рассматриваемый курс дает возможность глубже изучить формы и методы осуществления прокурорского надзора не только по выявлению нарушений законности, но и по принятию действенных мер для их устранения.
   Система курса «прокурорский надзор» включает две части: общую и особенную, что обусловлено структурой Федерального закона «О прокуратуре РФ», выступающего в качестве основного объекта изучения рассматриваемой дисциплины. Общая часть включает вопросы, касающиеся рассмотрения прокурорского надзора с точки зрения государственной деятельности, отрасли права, истории развития прокуратуры, принципов организации прокуратуры, функций, задач прокуратуры, ее системы, и другие вопросы, касающиеся организации и деятельности прокуратуры. Особенная часть предполагает изучение основных направлений деятельности прокуратуры: надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, за участием прокурора в рассмотрении дел судами.
   Учебная дисциплина «прокурорский надзор» тесно связана с рядом других юридических дисциплин, затрагивающих те или иные вопросы, которые имеют определенное значение для прокурорского надзора. Так, в теории государства и права прокуратура рассматривается с точки зрения ее роли в обеспечении законности и правопорядка, а прокурорский надзор – в качестве одного из видов государственной деятельности. Конституционное право РФ предусматривает изучение конституционных норм, определяющих основные положения организации прокуратуры; порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации и иных прокуроров; место прокуратуры в системе других органов государства и взаимоотношения между ними. Определенную связь с дисциплиной «прокурорский надзор» имеет учебная дисциплина «правоохранительные органы», одна из тем которой посвящена прокуратуре, ее задачам, функциям, системе органов, вопросам организации. Курсы уголовного процесса, гражданского процесса, арбитражного процессуального права и административного права освещают полномочия прокурора соответственно в уголовном, гражданском, арбитражном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях.
   Учебная дисциплина прокурорского надзора имеет связь и с другими правовыми дисциплинами, поскольку предмет прокурорского надзора охватывает исполнение и соблюдение законов в самых разнообразных сферах деятельности человека, общества и государства.

§ 1.4. Основные понятия прокурорского надзора

   Для того чтобы понять сущность и значение прокурорского надзора, определить роль прокуратуры в современном российском государстве, изучить ее структуру, необходимо сначала уяснить суть терминов и понятий, выработанных теорией и практикой прокурорского надзора и используемых в практической, научной и учебной деятельности.
   Основополагающим термином является, конечно же, понятие «прокуратура». Определение этого понятия дано в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», согласно которой прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
   Прокуратура, как любой государственный орган, состоит из специальных должностных лиц – прокуроров, на которых возлагается обязанность по реализации задач, стоящих перед органами прокуратуры. Согласно ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурорами могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. Прокурор, как должностное лицо прокуратуры, является физическим лицом, состоящим на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, отвечающим всем вышеперечисленным требованиям, и исполняющим возложенные на него законодательством должностные обязанности.
   Понятие «прокурор», как верно отмечается в литературе, является собирательным понятием, которое, согласно ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре РФ», включает следующих должностных лиц: Генерального прокурора РФ, его советников, старших помощников, помощников и помощников по особым поручениям, заместителей Генерального прокурора РФ, их помощников по особым поручениям, заместителей, старших помощников и помощников Главного военного прокурора, всех нижестоящих прокуроров, их заместителей, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, действующих в пределах своей компетенции.
   Прокурорскими работниками, согласно действующему законодательству, являются прокуроры, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания).
   Полномочия прокурора – это объем прав и обязанностей, которыми располагает должностное лицо прокуратуры для осуществления возложенных на него функций.
   Согласно ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
   по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций;
   иметь доступ к документам и материалам вышеперечисленных органов, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
   требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
   проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
   вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
   Важными полномочиями прокурора и его заместителей является возможность привлечения лиц, нарушивших закон, к ответственности:
   во-первых, прокурор и его заместители могут по основаниям, установленным законом, возбуждать производство об административном правонарушении;
   во-вторых, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;
   в-третьих, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
   Кроме того, в случае установления факта нарушения закона федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, прокурор или его заместитель:
   освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
   опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.
   Для реализации своих полномочий прокурор обладает средствами прокурорского реагирования, под которыми понимаются предусмотренные законами действия и правовые акты, с помощью которых реализуются полномочия прокуроров.
   В литературе предлагается классификация средств прокурорского реагирования в зависимости от цели, на достижение которой они направлены.
   По цели средства прокурорского реагирования классифицируются на:
   средства, направленные на выявление нарушений законов (например, вызов должностных лиц для дачи объяснений по вопросам, имеющим значение для обнаружения случаев нарушения закона; проведение проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; опрос задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; истребование из суда любого дела или категорию дел, по которым судебный акт вступил в законную силу и др.);
   средства, направленные на устранение выявленных нарушений законов (жалобы или протесты на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда; вынесение постановления об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, от органов дознания и следственных органов; представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина и др.);
   средства, преследующие цель предупреждения нарушений законов. В качестве примера можно привести такие средства реагирования, как дача согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; предостережение о недопустимости нарушения закона и т. д.;
   средства, направленные на привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение закона. Такими средствами являются возбуждение производства об административном правонарушении; вынесение постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
   средства, обеспечивающие возмещение ущерба, причиненного нарушениями законов. В этих целях прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших; дает согласие дознавателю о возбуждении перед судом ходатайства о наложении ареста на имущество подозреваемого, обвиняемого или лиц, несущих по закону материальную ответственность за их действия в целях обеспечения исполнения приговора в части гражданского иска.
   В ходе своей деятельности прокурор вправе выносить соответствующие акты, так называемые акты прокурорского реагирования. Акты прокурорского надзора – это специфические правовые акты (документы), являющиеся формой реагирования на выявленные нарушения законов, выносимые только прокурорами в порядке реализации их полномочий, которые обязательны для исполнения теми органами и их должностными лицами, которым они адресованы. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре РФ» актами прокурорского реагирования на нарушения действующего законодательства являются: протест прокурора, представление прокурора, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и предостережение о недопустимости нарушения закона. Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителя. Акты прокурорского реагирования должны быть своевременными, оперативными, обоснованными, утверждающими, комплексными, адекватными, законченными и дополняться мерами предупредительно-профилактического характера.
   В соответствии со ст. 23 Федеральный закон «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
   Еще одним средством прокурорского реагирования выступает представление прокурора. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения. Представление прокурора приносится и на незаконные судебные решения в апелляционную, кассационную или надзорную инстанции.
   Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению, и в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
   Если обнаруживается несоответствие постановлений Правительства РФ, Конституции РФ и законам РФ, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Кроме того, Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
   Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
   В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) (далее – УПК РФ) в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
   Постановления выносятся прокурором и в целях освобождения каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.
   В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При этом из смысла положений ч. 2 ст. 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» следует, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо. [7 - См.: Постановление Верховного Суда РФ от 27 сентября 2005 г. по делу № 45-ад05-2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2006. – № 4.]
   Термин «прокуратура» происходит от латинского «procuro», что означает: забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. В силу своего предназначения прокуратура призвана охранять и защищать права и свободы граждан, интересы общества и государства, укреплять законность и правопорядок, а чтобы реализовать возложенные на нее задачи, прокуратура в рамках своих полномочий осуществляет особый вид государственной деятельности – прокурорский надзор, используя предоставленные ей средства прокурорского реагирования, в целях надзора за исполнением законов в определенной сфере определенным кругом субъектов.

Глава 2
История развития прокуратуры

§ 2.1. Возникновение прокурорского надзора в России

   Предназначение и роль прокуратуры, ее место в системе государственных органов, принадлежащие ей функции можно проследить на основе ее исторического развития, начиная с момента ее создания как государственного органа в дореволюционной России, а затем в СССР и в РФ.
   Анализ истории развития прокуратуры позволяет выделить следующие важные этапы:
   дореволюционная прокуратура (1722—1917 гг.), история развития которой включает этапы:
   а) возникновения и становления прокуратуры с 1722 по 1864 г.;
   б) реформирования и развития ее вплоть до 1917 г. (с 1864 по 1917 г.);
   прокуратура советского периода (1917—1993 гг.);
   прокуратура постсоветского и современного периодов.
   Считается, что прокуратура появилась в XIII—XIV веках во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма. С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Поэтому не случайно, что именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.
   Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России является Петр I, который проводил активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения, что и вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. В связи с этим 17 марта 1714 г. Петр I издал указ «О фискалах» – предшественниках прокуратуры, выполнявших, в сущности, прокурорские функции. За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии. Обер-фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо Боярской думы, и доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Фискалам вменялись в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались по нынешним понятиям общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Подчинение фискалов Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.
   Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.
   В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, ранее не существовавший в России, – прокуратуру. 18 января 1722 г. Петр I издал указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Основные цели, которые преследовал Петр I, создавая в России органы прокуратуры, – недопущение и борьба с казнокрадством и волокитой в государственных делах. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь – за Сенатом. В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал указ «О должности Генерал-прокурора». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии.
   Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, т. е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.
   Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего (административного) надзора, а судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.
   Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ «О хранении прав гражданских». Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами, возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.
   По мнению историков, в России институт надзора включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная функция – надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор. По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Однако в истории высказывалось и иное мнение о причинах возникновения прокуратуры как одного из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I – коллегиальности и единоначалия. Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора. Причина возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ виделась историкам и в крайнем упадке нравственности в обществе.
   Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. При этом в Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалом.
   Надзор прокуратуры, а также средства реагирования прокуроров заключались в следующем. Обнаружив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело либо принять его или же остаться при своем мнении. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. Непосредственное уголовное преследование прокуратурой не осуществлялось: прокуроры наблюдали только за ходом расследования дела и имели «попечение» об арестантских делах. В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, которые доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Кроме того, прокуратура обладала правом законодательной инициативы.
   Таким образом, по мнению историков, прокуратура создавалась в России как представительный орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.
   Во время правления Екатерины Iвласть постепенно сосредоточилась в руках аристократии, что, соответственно, не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве, сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба.
   Восстановление статуса российской прокуратуры пришлось на период правления императрицы Анны Иоанновны. В сентябре 1733 г. учреждена должность губернского прокурора, который был вправе опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и придать прокуратуре статус, какой она имела при Петре I, не удавалось.
   Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурора оставлена без подчиненных.
   Попытка восстановить статус прокуратуры была предпринята императрицей Елизаветой Петровной. Однако существенной проблемой того периода истории развития прокуратуры стал недостаток и подбор надлежащих кадров. В докладе императрице Елизавете Петровне генерал-прокурор Н.Ю. Трубецкой проблему отсутствия кадров характеризовал следующим образом: «Ныне в сенатской конторе и во многих коллегиях и в прочих судебных местах и губерниях прокуроров почти никого нет, а в некоторых малых, хотя и есть, токмо люди уже зело престарелые и к тому неспособные».
   И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных Российского государства. Генерал-прокурору было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия.
   В «Учреждении для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г. предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту, прокуроры осуществляли: 1) охранение общего благоустройства в губернии; 2) надзор по казенному управлению; 3) надзор по суду и расправе. Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.
   В целом в период правления Екатерины II основными задачами российской прокуратуры были: осуществление надзора за соблюдением законов, за деятельностью присутственных мест, судебного надзора, защиты прав граждан, охраны интересов государства (императорского величества), борьбы со взяточничеством, надзора за местами лишения свободы и соблюдением прав лиц (на гуманные условия содержания), пребывающих в них.
   В период правления Павла Iштаты прокуратуры были значительно сокращены. Однако в целом статус прокуратуры сохранял первостепенное значение в государстве. Это был активно действующий правительственный орган, а генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел.
   Таким образом, в отдельные периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г. генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.
   Во время царствования Александра I(1801—1825 гг.) деятельность органов прокуратуры была существенно усилена. Согласно Циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширенны полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены «подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях», а в ведомостях о «колодниках» должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты.
   В целом, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что идея учреждения института прокуратуры в качестве универсального органа государственного контроля себя оправдала, чему может служить почти трехсотлетняя история существования и деятельности данного государственного органа в России.
   Однако к первой половине XIX века прокуратура, как и большинство государственных органов царской России, находилась в сложном положении: система надзора в России сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах – губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре.
   По мнению историков, беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований.

§ 2.2. Российская прокуратура в дореволюционный период

   В 1862 г., еще до судебной реформы, Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры – наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором, который одновременно являлся министром юстиции, строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.
   Ситуация в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. В середине ХIХ в. правительство России осознало, что существующая судебная система себя изжила и стала тормозом общественного развития. В конце 40-х годов начинается усиленная разработка нового процессуального законодательства, однако только после крестьянской реформы 1861 г. эта работа активизировалась. В ходе преобразований произошло коренное изменение судоустройства, процессуального и отчасти материального права Российской империи. Важнейшими чертами реформы, в частности, были: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной; лишение прокуратуры надзорных полномочий; возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследования путем руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в судах; учреждение прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом); соединение в одном лице функций генерал-прокурора и министра юстиции, свидетельствовавшее о принадлежности прокуратуры к исполнительной власти; устранение прокурорского надзора за судами и судебными следователями. Был введен принцип независимости судей. Реформа установила единую подсудность новому суду всех сословий по уголовным и гражданским делам.
   Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В Учреждениях судебных установлений прокурорскому надзору посвящен раздел третий, который назывался «О лицах прокурорского надзора». Согласно этому разделу Учреждений прокурорский надзор осуществляли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего сената.
   Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но имеют право давать предложения судебным следователям и наблюдать за производством следствия.
   Принадлежащее прокуратуре право наблюдения за производством предварительного следствия осуществлялось в двух формах:
   путем проверки непосредственно письменного производства хода следствия и различных письменных актов, получаемых прокурором от судебного следователя: закон обязывал следователя доводить до прокурора или его товарища сведения обо всех важнейших действиях следствия, о начале его производства, применении мер пресечения и т. д. По окончании производства следствия дело доставлялось следователем прокурору для принятия по нему окончательного решения;
   в форме личного присутствия прокурора при производстве следственных действий. Несмотря на действенность такой формы, как ознакомление с материалами дела, что давало прокурору возможность непосредственно и своевременно знакомиться с ними и непосредственно предлагать следователю производство каких-либо мероприятий, личное присутствие прокурора при производстве следственных действий было, скорее, исключением, чем правилом. Объяснялось это недостаточностью численного состава прокурорских работников и большой разбросанностью следственных участков; поэтому этот способ применялся лишь в крупных населенных пунктах. [8 - См.: Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. – СПб., 1996. – Т. 1. – С. 288.]
   В Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей; по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного; по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек); по делам брачным и о законности рождения. При этом по брачным делам роль ответчика, в случае его отсутствия, выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.
   Прокурорское заключение, которое излагалось устно после прения сторон, должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и в решении по делу. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.
   Судебные уставы 1864 г. значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе по сравнению со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе привело к снижению ее роли при осуществлении прокурорского надзора по гражданским делам.
   При этом прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. Так, общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивался в руках министра юстиции как генерал-прокурора, а прокуроры в случае обнаружения нарушений законов судебными органами и их должностными лицами обязаны были принимать меры по их устранению: сообщать об этом председателям судебных мест, доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те, в свою очередь, министру юстиции.
   В соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в апелляционном и кассационном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.
   В ходе судебной реформы, при некотором изменении роли прокуратуры, за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан.
   В тот период органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом, вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела, что было существенной гарантией прав нижестоящих прокуроров.
   Смысл реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состоял в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной сферой, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: вместо губернской прокуратуры появилась прокуратура, создаваемая в судебных округах. Однако в силу того, что судебная реформа шла достаточно медленно и закончилась лишь к началу ХХ века, в 60—90-е гг. ХIХ века в прокурорском надзоре существовали две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратура.
   В апреле 1866 г. новые прокуроры и их товарищи приступили к своим обязанностям лишь в десяти губерниях, а также в Петербургской и Московской судебных палатах. Комиссии, высочайше учрежденной для окончания работ по преобразованию судебной части, было поручено введение их в действие. 7 марта 1866 г. было принято новое Положение о губернской прокуратуре, которое действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры. В этом акте, сохраняя губернскую прокуратуру, законодатель стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора.
   В отличие от новой прокуратуры, губернская прокуратура вначале не осуществляла функции обвинительной власти. За ней сохранились некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами. Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимы от губернской администрации.
   Судебная реформа 1864 г. была крупным шагом вперед. В результате этой реформы появились судебные следователи; стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в судах появились избираемые мировые судьи и присяжные заседатели, была организована адвокатура. При этом доктрина изначально задумывавшегося прокурорского надзора постепенно давала крен в сторону обвинительной деятельности в уголовном судопроизводстве. В императорской России прокуратура претерпела трансформацию от органа надзора за исполнением законов, как было задумано Петром I, до придатка судов, занимавшегося возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения. [9 - См.: Казанцев С. М. Изменения в системе прокурорского надзора после Судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. – 1986. – № 1. – С. 81—89.]
   Во второй половине ХIХ – начале ХХ века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:
   вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;
   усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.
   Послереформенная прокуратура, хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству по сравнению с губернской прокуратурой, оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей, что, соответственно, способствовало постепенному возрастанию авторитета прокуратуры. Независимости прокуроров от местного влияния способствовал порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора, назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение осуществлял генерал-прокурор Российской империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. На вакансии прокуроров могли претендовать, в основном, представители дворянского сословия.
   После 1864 г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране. В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу, или полиции. Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных преступлений. Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ.
   Усиление реакции в 70—80-х гг. привело к некоторым изменениям не только в деятельности прокуратуры, но и в ее статусе. Для усиления надзора за судами высшие чины прокуратуры, вплоть до товарищей прокурора судебной палаты, получили право ревизовать окружные и мировые суды. Таким образом, они, по существу, превращались в ревизионные органы Министерства юстиции. Постепенно усиливается и прокурорский надзор за деятельностью адвокатуры.
   Прокуратура начинает участвовать в работе некоторых административных органов. Так, представитель прокуратуры был введен в состав губернского присутствия по крестьянским делам. Теперь прокурор осуществлял не только наблюдение за тюрьмами, но и практически принимал непосредственное участие в управлении ими. Впоследствии прокуроры вошли в состав практически всех губернских присутствий, которые представляли собой административные коллегиальные учреждения и состояли из губернских начальников различных ведомств. Прокурор участвовал в работе губернских присутствий по городским делам, воинским делам, фабричным делам, по земским делам и др., а также принимал участие в губернском правлении при освидетельствовании сумасшедших. Всего насчитывалось около тридцати таких присутствий, комитетов и комиссий. В 1887 г. прокуратура была привлечена к участию в составлении списков присяжных заседателей.
   Со времени своего образования прокуратура осуществляла надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Губернские прокуроры были уполномочены следить за скорейшим разрешением арестантских дел и ревизовать смирительные и работные дома. Соблюдение правил о задержании под стражей закон возлагал на прокуроров, которые были обязаны при отсутствии постановления уполномоченных на то мест и лиц немедленно освободить неправильно лишенного свободы, а при содержании не в надлежащем месте заключения принять меры к восстановлению порядка. Чины прокурорского надзора не могли входить в обсуждение по существу того или другого постановления, они были обязаны лишь удостовериться в том, есть ли требуемое законом постановление о задержании под стражею и уполномочено ли вообще на это законом то лицо или место, по распоряжению которого находящийся под стражею задержан.
   Рескриптом Александра III была учреждена во главе с генерал-прокурором Н.В. Муравьевым комиссия, которая в течение шести лет работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.
   Установленный Судебными уставами (с последующими изменениями и дополнениями) порядок деятельности прокурорского надзора в России сохранялся до октября 1917 г.: прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

§ 2.3. История развития прокуратуры в советском государстве

   После октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. Советская власть, приняв во внимание верность прокуроров старому режиму и некоторую «реакционность» этого органа, ликвидировала прокуратуру. Декретом о суде от 24 ноября 1917 г. № 1 были упразднены ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Однако до марта 1918 г. старые суды, прокуратура, адвокатура сохранялись в Ставропольской, Омской, Тобольской губерниях. Местные органы власти пытались лишь установить контроль за их деятельностью.
   Вопрос о создании новой прокуратуры пока не ставился: во многом это было обусловлено отношением народных масс того времени к дореволюционной прокуратуре, которая ассоциировалась у них с насилием. В дореволюционной России закон и служители закона, которыми являлись и представители прокуратуры, ассоциировались, скорее, с главой государства, монархом, нежели с юридическими нормами.
   Отсутствие прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Декрет СНК РСФСР от 7 марта 1918 г. № 2 «О суде» постановил при советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов создать коллегии лиц, посвящающих себя правозаступничеству в форме как общественного обвинения, так и общественной защиты. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции. Например, ВЦИК, который надзирал за точным применением декретов на всей территории РФ, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно-контрольной функцией, занимали Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, которые были в 1920 г. ликвидированы в силу их малой эффективности. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, надзор за законностью являлся и обязанностью судебно-следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведения следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов. В компетенцию Народного комиссариата юстиции входили наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и дача им руководящих указаний, организация мест лишения свободы и заведование ими.
   Первые зачатки прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве можно заметить в деятельности коллегий обвинителей, которые были учреждены при каждом трибунале и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Они осуществляли надзор за расследованием преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам в суде, приносили протесты на незаконные и необоснованные приговоры. Однако их полномочия не выходили за рамки уголовного процесса, и они не были организационно самостоятельным органом.
   Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, однако это не могло способствовать единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Своеволие ведомств, раздробленность власти, сепаратизм – все это побудило создать единую централизованную систему надзора за законностью. В силу этого такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на общегосударственных декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного – единообразия государственного управления и стабильности государственной власти. В новых социально-экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения: создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства. Таким органом и должна была стать советская прокуратура.
   В конце 1921 г. В.И. Лениным было дано указание Д.И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре. Обсуждение проекта проходило в острой борьбе с местничеством. В процессе подготовки законопроекта высказывались различные точки зрения по вопросам о месте прокуратуры в системе государственных органов, о принципах ее организации и объеме полномочий. Главным был вопрос об отношениях прокуратуры с губернскими исполнительными комитетами.
   Наконец, 28 мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе Народного комиссариата юстиции (НКЮ) была учреждена Государственная Прокуратура. Это положение заложило основы советской прокуратуры на многие годы. Прокурором Верховного суда был назначен П.А. Красиков, которому были предоставлены широкие права: законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны, а также право приостанавливать решения и приговоры коллегий Верховного суда СССР.
   На прокуратуру были возложены следующие функции:
   осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования, нарушающих закон постановлений;
   непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
   поддержание обвинения на суде;
   наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
   Положение послужило основой для принятия в том же году Положения о прокурорском надзоре в Белорусской ССР, Украинской ССР и Азербайджанской ССР. В них также нашли отражение те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры.
   В СССР предпринимались попытки представить советскую прокуратуру как абсолютно уникальный институт, отвергалась его преемственность с дореволюционной прокуратурой. Однако историки правомерно рассматривают создание советской прокуратуры как попытку интегрировать функции дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 г. Положение о прокурорском надзоре, по существу, восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени. Таким образом, как отмечают историки, спустя 200 лет после упоминавшегося указа Петра I была воссоздана прокуратура того же типа, т. е. орган тоталитарного надзора за законностью в государстве, где законность понималась как диктатура пролетариата. Вплоть до 1933 г. прокуратура входила в состав НКЮ, что подчеркивало ее принадлежность к исполнительной власти.
   Большое значение для укрепления законности имели принятые в 1922—1923 гг. Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный кодексы, Кодекс о труде, Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы, Положение о недрах земли.
   Одним из несомненных достижений прокуратуры тех лет являлся рост доверия к прокуратуре среди широких кругов населения, выражающийся в увеличении числа обращений граждан к прокурорам. Уже в период своего становления органы прокуратуры РСФСР ставили перед собой задачу быть ближе к населению, используя для этого различные формы. Так, на необходимость тесной связи органов прокуратуры с трудящимися и их организациями указывалось в 1923 г. в Письме НКЮ прокурорам губерний и областей, в котором говорилось, что прокуратура – это орган рабочего класса, и всем лицам прокурорского надзора предлагалось поставить своей основной задачей укрепление связи прокуроров с рабочими массами. Свою деятельность на местах прокуроры начинали с обращений – объявлений в местных газетах. В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц. Использовались и другие формы взаимодействия. Большое значение для предупреждения нарушений законности имела работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.
   После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Постановлением ЦИК СССР от 6 июля 1923 г. «О Верховном Суде Союза ССР» Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик, которое было утверждено 23 ноября 1923 г., и в нем были определены функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. В составе Верховного Суда СССР учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со ст. 46 Конституции СССР 1924 г. назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. Прокурор Верховного Суда давал заключения по всем вопросам, решаемым этим судом, поддерживал обвинение и имел право опротестовывать решения Верховного Суда в Президиум ЦИК СССР. Прокурор предлагал на рассмотрение Президиума ЦИК и Верховного Суда СССР вопросы, отнесенные к компетенции последнего, опротестовывал решения Верховного Суда СССР, истребовал решения и приговоры верховных судов союзных республик, проверял их в порядке надзора и передавал на рассмотрение Верховного Суда СССР.
   В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 г., была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 г. (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам.
   Постепенно расширялась компетенция прокурора Верховного Суда СССР, который получил право: наблюдать за законностью постановлений наркоматов и иных центральных учреждений СССР (кроме ЦИК и СНК СССР) с внесением представлений по поводу выявленных нарушений в Пленум Верховного Суда СССР; наблюдать за законностью постановлений ЦИК союзных республик; надзирать за законностью судебных решений.
   Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. на органы прокуратуры были возложены две дополнительные функции:
   участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся, расширившее функцию судебного контроля;
   общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью, позже получившее наименование координационной функции.
   Положение о Народном комиссариате юстиции, принятое 3 июня 1929 г., установило, что в состав этого учреждения входят Верховный Суд РСФСР и Управление прокуратуры Республики. К ведению последнего было отнесено: руководство нижестоящими прокуратурами; надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, общественных организаций, исполкомов и других учреждений (общий надзор); руководство деятельностью органов расследования; организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью; участие в заседаниях коллегий Верховного Суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие.
   Решающий шаг в сторону полного организационного отделения прокуратуры от Верховного Суда и НКЮ был сделан в связи с принятием Положения о Прокуратуре Союза Советских Социалистических Республик, утвержденного Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г.
   На Прокуратуру Союза ССР возлагались:
   надзор за соответствием Конституциям и Постановлениям Правительства Союза ССР постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти;
   наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения;
   возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;
   надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска, деятельности исполнительно-трудовых учреждений;
   общее руководство деятельностью органов прокуратуры союзных республик.
   Таким образом, несмотря на то, что в союзных республиках прокуратуры еще три года оставались в системе НКЮ, все прокурорские органы оказались объединены под единым оперативным руководством. Прокуратуру Верховного Суда Союза ССР упразднили.
   Централизованная и независимая прокурорская система СССР окончательно сложилась к середине 30-х годов, когда 20 июля 1936 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР». Такая централизованная система прокуратуры была закреплена и в «сталинской» Конституции 1936 г. На прокуратуру возлагался высший надзор за точным исполнением законов всеми Народными комиссариатами, подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами.
   В условиях культа личности Сталина имело место падение авторитета прокуратуры. В эти годы вопреки конституционным установлениям были допущены грубейшие нарушения принципов законности, прав человека, массовые и незаконные репрессии. В связи с этим для представителей прокурорского надзора были созданы неприемлемые условия надзора за расследованием многих дел этой категории, их расследование осуществлялось органами государственной безопасности: прокурорский надзор был лишен своих правоохранительных функций, особенно при расследовании уголовных дел о наиболее тяжких так называемых контрреволюционных преступлениях, лишен власти в пресечении незаконных репрессий.
   В годы сталинских репрессий прокуроры входили в состав квазисудебных органов, так называемых троек, рассматривавших дела «врагов народа». 5 ноября 1934 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об Особом совещании при Народном комиссариате внутренних дел СССР», в соответствии с которым народному комиссариату предоставлялось право применять определенные меры к лицам, признаваемым общественно опасными. Предусматривалось, что в заседаниях Особого совещания должен обязательно участвовать Прокурор Союза ССР или его заместитель, который в случае несогласия как с самим решением Особого совещания, так и с направлением дела на рассмотрение Особого совещания имеет право протеста в Президиум ЦИК СССР. Таким образом, в деятельности прокуратуры был допущен резкий крен в сторону уголовного преследования и обвинения. Все другие направления деятельности прокуратуры оказались ослабленными. Этому способствовала и проведенная на основании приказа прокурора Союза ССР от 25 марта 1934 г. «О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах», перестройка аппарата прокуратуры с отказом от деления его по специальным отраслям прокурорского надзора. Этим приказом были ликвидированы разделение в структуре органов прокуратуры на общий и судебный надзор, а также специально выделенное для рассмотрения жалоб и заявлений отдельных лиц существующее в органах прокуратуры Бюро жалоб.
   В годы Великой Отечественной войны деятельность прокуратуры была подчинена общей задаче – победе над немецким фашизмом. Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Высококвалифицированные прокуроры и следователи СССР принимали активное участие в судебном процессе над нацистскими преступниками, проходившем в Нюрнберге с ноября 1945 г. по октябрь 1946 г.
   В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности имущества, соблюдению режима экономии средств и ресурсов. Стало значительно больше уделяться внимания надзору за соблюдением и восстановлением прав граждан. Так, уже 17 июля 1946 г. в приказе Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений.
   В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял закон о присвоении прокурору СССР наименования: Генеральный прокурор СССР.
   Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1956 г., принятое в условиях преодоления культа личности и восстановления демократических форм правления, определило основные направления деятельности прокуратуры, в частности, сохранило общий надзор, надзор за законностью при производстве предварительного расследования, а также надзор за законностью судебных решений, исполнения приговоров, содержания арестованных в местах лишения свободы. Таким образом, это Положение впервые четко конкретизировало основные функции высшего надзора по всем его отраслям.
   В Положение была включена задача охраны политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан СССР, гарантированных в конституционном порядке, от всяких посягательств, т. е. законодательно было закреплено, что охрана прав граждан представляет собой непременную, специально выделенную в законодательстве функцию прокурорского надзора. Надзор не был ограничен рамками отдельных отраслей государственного строительства и осуществлялся повсеместно на всей территории страны, что, соответственно, создавало важные предпосылки для осуществления эффективных мероприятий по охране субъективных прав граждан от нарушений со стороны органов государства, кооперативных и иных общественных организаций и должностных лиц. Приказы Генерального прокурора СССР обращали внимание на всемерную защиту прав граждан при надзоре за соблюдением законов в деятельности органов государственной власти и управления, органов следствия и дознания, при рассмотрении уголовных и гражданских дел в судах и по другим направлениям государственной и общественной жизни.
   Указом Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 г. в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии, которые были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик. На заседания коллегий выносились вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР; организацией контроля исполнения в органах прокуратуры; отчеты прокуроров о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводились в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.
   Существенным образом изменилось процессуальное положение прокурора по УПК РСФСР 1960 г. Прокурор наделялся полномочиями по санкционированию обыска и заключения под стражу; он мог отменить любое постановление следователя или органа дознания, отстранить их от дальнейшего производства предварительного расследования; его указания стали обязательными для исполнения последними; ему было предоставлено право участвовать в производстве отдельных следственных действий. Кроме того, прокурор стал субъектом предварительного следствия: он мог принять к своему производству любое уголовное дело и лично провести предварительное следствие в полном объеме. [10 - См.: Королев Г. Н. Теоретические и правовые основы осуществления прокурором уголовного преследования в российском уголовном процессе: Дис… д-ра юрид. наук. – Н. Новгород: НГУ, 2005. – С. 123.]
   Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г., в которой прокуратуре была посвящена отдельная глава, и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Принципу независимости прокуратуры от местных органов соответствовал такой важный конституционный принцип, как строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – его Президиуму. Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР.
   Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).
   В этом Законе впервые законодательно закреплялось, что:
   органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим;
   одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами.
   Для прокуроров и следователей было важно то, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание, реквизиты, обеспечив тем самым единство такого реагирования. Наиболее заметным нововведением стало полномочие Генерального прокурора СССР, который в случае усмотрения, что постановление Пленума Верховного Суда СССР не соответствует закону, обязан войти по этому вопросу с представлением в Президиум Верховного Совета СССР. Таким образом, Генеральный прокурор СССР наделялся законным правом требовать отмены или изменения уже принятого высшим органом судебной власти СССР решения.
   Президиумом Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. был дополнен изданный ранее Указ от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», согласно которому на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров была возложена обязанность осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защиту законных интересов граждан, привлекать нарушителей к ответственности и принимать меры в соответствии с Законом о прокуратуре СССР. Затем приказом Генерального прокурора СССР от 4 апреля 1980 г. № 14 «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» на прокуроров была возложена обязанность по проведению постоянных проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, тщательной проверке заявлений и жалоб, восстановлению нарушенных прав и интересов граждан, а также обязанность по проведению анализа поступающих заявлений и жалоб и принятию мер к устранению их причин.
   В 1987 г. Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР». Согласно этим изменениям и дополнениям прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, должна была добиваться, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
   Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве способствовало и принятие 26 декабря 1990 г. Съездом народных депутатов СССР Закона СССР № 1861-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Названный Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.
   В целом в советский период роль прокурорского надзора в основном сводилась к тому, чтобы осуществлять надзор за реализацией директив государства. Основное внимание прокуратуры концентрировалось на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Цели и задачи прокуратуры, сформулированные в общем виде в Законе о прокуратуре СССР, конкретизируясь в приказах и указаниях Генерального прокурора, по мнению историков, становились все более расплывчатыми и нечеткими. Множество дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность ее кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору за законностью, защите прав и свобод человека и гражданина на второй план.

§ 2.4. Прокуратура постсоветского и современного периодов

   Переходный характер развития российского общества в 90-е годы и связанные с этим политические, экономические и социальные трудности не могли не сказаться и на деятельности органов прокуратуры. Переход к новым условиям, естественно, потребовал пересмотра некоторых принципов деятельности прокуратуры, определения ее места и значения в политической системе. Первые важные изменения в истории развития органов прокуратуры в постсоветский период были связаны с реализацией Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», согласно которому на базе действовавших на территории России органов прокуратуры начали создавать единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
   24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, которая определила основные критерии для подготовки соответствующего законодательства. Концепцией теоретически обосновалась необходимость превращения прокуратуры в ходе судебной реформы из многофункционального органа в орган уголовного преследования. С учетом положений Концепции 17 января 1992 г. был принят Закон Российской Федерации № 2202– I «О прокуратуре Российской Федерации», вступивший в силу 18 февраля 1992 г. (далее – Закон РФ «О прокуратуре» 1992 г.). Этим Законом были упразднены тотальный надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Иным стало содержание прокурорского надзора, который стал осуществляться за исполнением принципиального нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве, в связи с чем прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. В то же время за прокурорами сохранялось право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений. Качественно обновился кадровый состав органов прокуратуры, произошли и другие перемены в статусе органов прокуратуры, их компетенции и круге полномочий, содержании и формах деятельности.
   В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон, в связи с чем на первое место в работе прокуратуры выдвигался общий надзор, поскольку он был необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности. Особое внимание в Законе РФ «О прокуратуре» 1992 г. было уделено правозащитной роли прокуратуры, обеспечению социальной и правовой защиты граждан, их прав и свобод. Таким образом, утвердился приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
   В целях реализации указанного Закона РФ 11 марта 1992 г. был издан приказ Генерального прокурора № 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Этим приказом были определены основные задачи органов прокуратуры, среди которых: сосредоточение усилий на определенных законом направлениях прокурорской деятельности, максимальное использование потенциала прокурорской системы, имеющихся прав и полномочий по устранению нарушений законности; необходимость уделять особое внимание законности правовых актов и исполнению законов местными представительными органами, органами исполнительной власти и местной администрации; обеспечить квалифицированную проверку сигналов и заявлений о нарушении законности политическими, массовыми общественными объединениями и организациями; отработать четкую систему надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; акцентировать внимание на исполнении законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных учреждениях, исполняющих наказание; последовательно расширять участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; проявлять повышенную заботу о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране, – несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством; активно влиять на законодательный процесс; в полной мере использовать единство прокурорской системы, имеющиеся у Генерального прокурора РФ полномочия для отстаивания велений Закона, приведения законодательства в соответствие с потребностями практики, осуществления единой надзорной политики.
   Принятие на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ оказало существенное влияние и на правовое положение прокуратуры в российском обществе. Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру функций предопределила ее статус как конституционного органа. Конституцией России был установлен особый порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ – законодательным органом власти (Советом Федерации) по представлению Президента РФ. В то же время в новом российском законодательстве прокурорский надзор перестал называться «высшим», что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. Кроме того, Генеральный прокурор РФ не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции. В конституционном порядке не были закреплены функции прокуратуры, ее статус также определялся не конституционным, в отличие от органов судебной власти, а просто федеральным законом.
   В Конституции РФ 1993 г. впервые в истории России была введена глава вторая о гарантированных правах и свободах человека и гражданина, а защита и реализация этих прав и свобод объявлена важнейшей задачей и содержанием деятельности государства. В силу этого в правозащитной деятельности участвуют в той или иной мере все ветви государственной власти. Соответственно, правозащитная функция органов прокуратуры также значительно возросла, так как осуществление конституционных прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а деятельность прокуратуры, и прежде всего, прокурорский надзор, – одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека.
   Провозглашенные в Конституции России положения о гарантиях прав и свобод граждан требовали реформирования правоохранительной системы, обновления ее кадровой структуры и нормативной регламентации ее деятельности, в частности, это касалось и органов прокуратуры.
   В силу названных причин в ноябре 1995 г. была принята новая редакция Закона РФ «О прокуратуре РФ» – Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», что стало большим шагом на пути к стабилизации системы органов прокуратуры, оформлению ее государственно-правового статуса. Согласно этому закону органы прокуратуры образуют единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую надзор за исполнением действующих на ее территории законов. На первом плане в Федеральном законе «О прокуратуре» осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.
   Новшеством было то, что в названный Федеральный закон была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», которой определялись предмет надзора, характеристика полномочий, основные применяемые в целях защиты прав и свобод акты прокурорского реагирования. Законодательное урегулирование названных положений повлекло признание надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве полноправной отрасли прокурорского надзора.
   В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» устанавливалось, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов.
   В соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в том числе поддерживают государственное обвинение в уголовном судопроизводстве. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» 1995 г. была усилена и одна из важнейших функций прокуратуры – функция уголовного преследования.
   Впервые в законодательство включена норма, гласящая о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно названному Закону прокуратура была наделена правом на участие в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровне, осуществление по широкому кругу вопросов международного сотрудничества в правовой сфере.
   Однако развитие новых социально-экономических отношений в обществе потребовало дальнейшего совершенствования действующего законодательства. В связи с чем 10 февраля 1999 г. был принят новый Федеральный закон № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Указанным Федеральным законом были расширены полномочия прокуроров за счет возложения на них надзора за исполнением Конституции РФ; был провозглашен основополагающий принцип прокурорской деятельности – принцип независимости прокуроров, согласно которому эффективный прокурорский надзор возможен лишь в условиях гарантированной законом независимости прокуроров. Новый Закон исключил положения, устанавливающие назначение прокуроров на определенный срок. Указанным Федеральным законом было закреплено новое направление прокурорской деятельности, обусловленное принятием законов об исполнительном производстве и о судебных приставах, – это надзор за исполнением законов судебными приставами. Этим же Федеральным законом был дополнен перечень мер прокурорского реагирования: законодательно закреплена мера профилактического воздействия – предостережение о недопустимости нарушения закона; расширен предмет надзора за точным и единообразным соблюдением законов в стране. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. было существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность, и центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина, закреплен приоритет личности человека, его прав и свобод, в отличие от приоритетной защиты интересов государства и общества, существовавшей в советский период развития нашего государства.
   Впоследствии в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» неоднократно вносились дополнения и изменения федеральными законами и постановлениями Конституционного Суда РФ, что обусловлено интенсивной работой по совершенствованию деятельности органов прокуратуры. В прокуратуре, первой из государственных институтов, были образованы структуры в федеральных округах, что сделало возможной резкую активизацию работы по формированию единого общероссийского правового пространства. Организационные перемены коснулись также деятельности прокуратуры по обеспечению законности в экономической и социальной сферах, на транспорте, досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном процессе и других направлениях. Реализованы меры по усилению роли и ответственности среднего звена системы – прокуратур субъектов РФ. В этих целях в подчинение прокуроров субъектов переданы система транспортных прокуратур и надзор за исполнением законов таможенными органами. Оптимизация структур этих специализированных прокуратур позволила включить их деятельность в общее направление работы по укреплению законности на соответствующей территории.
   Значительные изменения в структуре и деятельности прокуратуры в последнее время были обусловлены созданием такого органа, как Следственный комитет Российской Федерации при Прокуратуре РФ, последующим выделением его в самостоятельную структуру и передачей ему ряда полномочий по уголовному преследованию.
   Передача функций уголовного преследования Следственному комитету создала необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры РФ, позволяет повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан [11 - См.: Справка Государственно-правового управления к проекту федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», внесенному Президентом РФ (Электронный ресурс): URL: www.kremlin.ru/news/9037]. В целом произошедшие преобразования в структуре органов прокуратуры, ограничение изначально не свойственной прокуратуре функции уголовного преследования, позволяют по-новому взглянуть на ее статус, когда прокуратура вновь становится исключительно надзорным органом, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
   Таким образом, современная российская прокуратура имеет огромный исторический опыт эффективной работы по надзору за исполнением законов и поддержанию обвинения в судах. Нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Однако это не значит, что система органов прокуратуры не нуждается в совершенствовании. Прокуратура должна развиваться, прежде всего, с учетом исторической цели и хода построения правового государства.

Глава 3
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности: понятие, сущность

§ 3.1. Сущность и значение прокурорского надзора

   Прокурорский надзор – это самостоятельный обособленный вид государственной деятельности, реализуемый особым субъектом – централизованной единой системой органов прокуратуры, путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением законности на всей территории РФ.
   Прокурорский надзор как вид государственной деятельности обладает и своим особым предметом. Согласно ст. 21 Федеральный закон «О прокуратуре РФ» предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
   Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием «законность», поскольку законность обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за соблюдением действующего законодательства в различных сферах деятельности общества и государства. Сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующего законодательства. Прокурорский надзор обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение и исполнение законодательства. На всей территории России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, является прокуратура, для чего она была создана, и в этом состоит ее главная задача.
   Прокурорский надзор имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но выявление готовящихся правонарушений на ранних стадиях их формирования. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых правоотношений прокуратура, защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносит представления, возбуждает гражданские дела и производство об административных правонарушениях. По материалам прокуратуры преступившие закон работодатели привлекаются к дисциплинарной, уголовной ответственности.
   В сфере защиты нарушенных жилищных прав граждан прокуроры направляют в суд иски, вносят протесты на незаконные правовые акты, принятые по вопросам жилищного законодательства.
   Незащищенной категорией населения продолжают оставаться пенсионеры. Результаты проверок свидетельствуют о том, что многие гарантированные льготы для них оказываются декларативными. Распространены случаи непредоставления им жилья, бесплатных лекарств, гарантированного перечня медицинских услуг. В связи с указанными нарушениями прокуратурой рассматриваются и разрешаются жалобы и заявления граждан, чьи права нарушены.
   Прокуратура, осуществляя прокурорский надзор, выявляет многочисленные нарушения прав несовершеннолетних. За нарушение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних, по материалам прокуратуры, к дисциплинарной и административной ответственности привлекаются должностные лица, возбуждаются уголовные дела.
   Активизирована надзорная деятельность прокуратуры в сфере административной юстиции. Прокуроры уделяют особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых должностными лицами уполномоченных государственных структур. В целях устранения допущенных нарушений законов прокуратура вносит представления, привлекает виновных должностных лиц к административной ответственности, осуществляет иные полномочия по устранению нарушений законности.
   Большое значение прокурорский надзор имеет и в сфере гражданского судопроизводства. Весомым аргументом в пользу этого утверждения является огромное количество обращений граждан, поступающих ежегодно в органы прокуратуры, за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав.
   Необходимость повышения качества судебных решений обусловливает целесообразность обеспечения тесного взаимодействия между судами и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и формирующегося гражданского общества.
   Без надзорных полномочий прокуратуры и ее возможностей устранение нарушений законов значительно осложнилось бы, а для граждан доступ к государственной защите от правового произвола был бы крайне затруднен. Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участвуя в рассмотрении дел судами или в правотворческой деятельности, органы прокуратуры преследуют при этом главную цель – всемерную защиту прав и свобод человека и гражданина.
   В то же время, исходя из положений Федерального закона «О прокуратуре РФ», можно говорить о прокурорском надзоре в узком и широком смысле слова. В широком смысле слова прокурорский надзор представляет собой специфическую государственную деятельность, осуществляемую органами прокуратуры, которая играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства. Узкое понимание словосочетания «прокурорский надзор» проистекает из положений раздела III Федерального закона «О прокуратуре РФ», в который включены лишь отдельные направления деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

§ 3.2. Основные направления деятельности прокуратуры. Краткая характеристика

   Рассматривая прокурорский надзор в качестве вида государственной деятельности, представляющий собой, как это следует из буквального толкования ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», основную функцию органов прокуратуры, термин «функция» (от лат. funktio) означает круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности [12 - См.: Философский энциклопедический словарь. – 2-е изд. – М.: Советская энциклопедия, 1989. – С. 719; Словарь иностранных слов. – 18-е изд., стереотип. – М.: Русский язык, 1989. – С. 556.]. Следовательно, функция есть не что иное, как определенное направление деятельности. Подобной точки зрения придерживаются и авторы учебной литературы по прокурорскому надзору, определяя функцию прокуратуры как вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств [13 - См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. – М., 2000. – С. 54 (автор главы – В.П. Рябцев).].Таким образом, основной функцией прокуратуры выступает надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
   Прокурорский надзор, как основная, определяющая функция прокуратуры, реализуется в конкретных направлениях деятельности, перечисленных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», которые в научной правовой литературе именуются как «подфункции» функции надзора за исполнением законов.
   Учитывая изложенное, исходя из положений ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», основными направлениями деятельности или подфункциями [14 - Здесь и далее понятия «направление деятельности прокуратуры» и «подфункции прокуратуры» будут использоваться как равнозначные, поскольку по их логическому содержанию они означают конкретный подвид деятельности, осуществляемой органами прокуратуры.]прокуратуры выступают:
   во-первых, надзор за исполнением законов, включая:
   надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
   надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
   надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Данные подвиды, подфункции деятельности по надзору принято называть отраслями прокурорского надзора;
   во-вторых, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
   в-третьих, участие прокуроров в рассмотрении дел судами;
   в-четвертых, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
   в-пятых, участие в правотворческой деятельности;
   в-шестых, выпуск специальных изданий.
   Все перечисленные направления деятельности прокуратуры (подфункции) тесно связаны между собой и служат единой цели – обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в своей совокупности образуя особый, специфический вид государственной деятельности – прокурорский надзор.
   Основным направлением деятельности российской прокуратуры является надзор за исполнением законов, а в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, исполнения судебных решений и др.) надзор подразделяется на отрасли (направления), которые находятся в системной взаимосвязи и взаимообусловленности. Содержание подфункции прокурорского надзора предполагает наблюдение за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также принятие мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа или суда. Ввиду этого прокуратура не должна подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как эти органы выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которых распространяется их компетенция.
   Подфункцией или направлением деятельности прокуратуры является уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Согласно ст. 21, 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор должен принять предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. При этом требования, поручения и запросы прокурора, предъявленные в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. Кроме того, после возбуждения уголовного дела прокурор вправе заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве.
   Рассматриваемая подфункция реализуется посредством осуществления прокуратурой ряда полномочий, среди которых: проведение проверок исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; вынесение постановлений о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; право требования от органов дознания и следственных органов устранения нарушений, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия; дача согласия и письменных указаний дознавателям о направлении расследования, производстве процессуальных действий, на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; истребование и проверка законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принятие по ним решений; отмена незаконных или необоснованных постановлений нижестоящих прокуроров, дознавателей, отстранение последнего от дальнейшего производства расследования; утверждение постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, а также обвинительного заключения или обвинительного акта по уголовному делу и др.
   Учитывая происходящие в законодательстве изменения, можно говорить о том, что постепенно рассматриваемая подфункция трансформируется в одну из подотраслей надзорной подфункции – надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
   Еще одним направлением прокурорской деятельности выступает участие прокурора в рассмотрении дел судами, которое подразделяется на два подвида:
   участие прокурора в рассмотрении гражданских, уголовных, арбитражных и административных дел;
   оспаривание незаконных решений, приговоров, определений и постановлений суда.
   В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. Основная задача государственного обвинителя заключается в том, чтобы, всемерно содействуя установлению судом объективной истины для вынесения объективного приговора, в судебной речи убедительно аргументировать основания назначения лицу, совершившему общественно опасные деяния против охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина, такого уголовного наказания, которое служило бы в целях предупреждения совершения новых преступлений, его исправлению и восстановлению социальной справедливости по отношению к жертвам преступных деяний [15 - См.: Яковлев Н. М. Обеспечение поддержания государственного обвинения в состязательном уголовном процессе как важнейшей функции в правозащитной деятельности органов прокуратуры // Адвокатская практика. – 2006. – № 5.]. Прокурор предъявляет или поддерживает предъявленный по уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав и интересов несовершеннолетних, лиц, признанных недееспособными либо ограниченно дееспособными, лиц, которые по иным причинам не могут сами защищать свои права или государственные интересы.
   В суде первой инстанции, как правило, принимают участие должностные лица прокуратуры, осуществляющие надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Участие прокурора в ходе предварительного слушания обязательно, поскольку на этом этапе уголовного судопроизводства могут быть заявлены и разрешены ходатайства об исключении доказательств, о возвращении уголовного дела прокурору, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. До начала судебного заседания прокурорские работники должны тщательно готовиться к участию в процессе: детально изучать материалы уголовного дела, объективно оценивая в совокупности все собранные доказательства, как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, своевременно вырабатывать тактику представления суду доказательств и опровержения доводов стороны защиты. В рассмотрении уголовных дел по существу, с вынесением по первой инстанции приговоров прокуроры действуют на началах состязательности и равноправия сторон, что является одной из важнейших гарантий справедливого демократического правосудия, без которого не может быть подлинной законности. Если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа.
   Активная позиция и профессионализм государственного обвинителя являются решающим фактором в обеспечении неотвратимости наказания за совершенное преступление. При определении своей позиции относительно наказания прокуроры должны руководствоваться исключительно требованиями закона о его соразмерности и справедливости с учетом характера и степени общественной опасности преступления, личности виновного, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих наказание.
   При необходимости, обусловленной особенностями дела, могут создаваться достаточные в количественном отношении группы государственных обвинителей с утверждением их состава распоряжениями заместителей Генерального прокурора РФ или тех прокуроров субъектов РФ и соответствующих военных прокуроров, которым поручено организовать поддержание государственного обвинения.
   Участие прокуроров обязательно и в судебных заседаниях при рассмотрении судом вопросов, связанных с передачей лица, осужденного к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является, а также при рассмотрении судом жалоб иностранных граждан и лиц без гражданства, обвиняемых в совершении преступления или осужденных судом иностранного государства, на решения об их выдаче.
   Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, обязательное участие прокуроров требуется в судебных заседаниях при рассмотрении судами вопросов об условно-досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания и замене неотбытой части наказания более мягким и своевременное обжалование в кассационном порядке каждого незаконного и необоснованного решения суда. В судебных заседаниях при рассмотрении судами данных вопросов принимают участие прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, а в случаях их отсутствия либо отдаленности – соответствующим прокурорам территориальных прокуратур.
   Обеспечению законности в сфере экономики, социальной сфере, в защите прав граждан, публичных интересов в значительной мере способствует участие прокуроров в гражданском и арбитражном процессах. Такое участие дает ощутимые результаты, выражающиеся в восстановлении нарушенных прав граждан и в других общезначимых ценностях. Гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством прокурор наделен статусом лица, участвующего в деле, что предоставляет ему широкий объем процессуальных прав, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В силу специфического процессуального положения прокурору, принимающему участие в процессе, не может быть предъявлен встречный иск, хотя в законодательстве и нет прямого указания на это.
   В гражданском процессе прокурор обращается в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.
   Прокурор также может вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения по таким важным категориям гражданских дел, как выселение, восстановление на работе, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.
   При обращении в суд с заявлением прокуроры должны учитывать, что в соответствии со ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств.
   При рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое значение для защиты интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, личное участие принимают прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры, а также их заместители.
   Прокурор также имеет право участвовать в рассмотрении дел об административных правонарушениях, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.
   В арбитражном процессе круг дел, по которым прокурор может обратиться в арбитражный суд с заявлением, небольшой, но значимый. В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:
   с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
   с исками о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия ее субъекта или доля участия муниципальных образований.
   Работа органов по подготовке, предъявлению и поддержанию исков и заявлений в арбитражных судах строится в тесном взаимодействии подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, их подразделений, городских и районных прокуратур. Прокуроры городов, районов во всех необходимых случаях при выявлении правонарушений в сфере экономики должны инициировать обращения в арбитражные суды (сбор материалов и подготовка проектов исковых заявлений (заявлений)).
   Прокурор вправе вступить в процесс по указанным категориям дел, в том числе и возбужденным по искам (заявлениям) иных лиц, на любой стадии арбитражного процесса (при рассмотрении дела судами первой, апелляционной и кассационной инстанций). Вступление прокуроров в процесс, инициированный иными лицами, имеет целью обеспечение законности. На всех стадиях арбитражного процесса прокуроры должны определять свою позицию в строгом соответствии с требованиями закона, материалами дел и внутренним убеждением, последовательно отстаивать ее, руководствуясь принципами законности, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон.
   Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
   Оспаривание незаконных решений, приговоров, определений и постановлений суда осуществляется прокуратурой в соответствии с процессуальным законодательством.
   Основными средствами реагирования на незаконные и необоснованные судебные акты являются:
   в гражданском и уголовном процессе – представление прокурора (апелляционное, кассационное, надзорное представление). Государственные обвинители должны своевременно приносить апелляционные и кассационные представления на все незаконные, необоснованные и несправедливые судебные решения по уголовным делам. При этом особое внимание уделяется качеству и полноте апелляционных и кассационных представлений. Представления должны соответствовать требованиям закона, быть конкретными, ясными и мотивированными, а изложенные в них доводы – подтверждены материалами дела. По результатам рассмотрения дела прокурор, принимавший участие в судебном разбирательстве суда второй инстанции, составляет соответствующее заключение.
   Прокуроры призваны обеспечивать соблюдение законности и при пересмотре приговоров, определений и постановлений судов, вступивших в законную силу. Для этого они должны своевременно приносить надзорные представления в целях отмены судебных решений по уголовным делам в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении, ввиду мягкости наказания или по иным основаниям, влекущим ухудшение положения осужденного, а также оправдательного приговора либо определения или постановления суда о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, если в предшествующем разбирательстве допущены существенные (фундаментальные) нарушения закона, повлиявшие на исход дела. Надзорные представления в президиум верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа на приговор и постановление мирового судьи, приговор, определение и постановление районного суда, кассационное определение верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа приносит соответствующий прокурор субъекта РФ или его заместитель.
   Генеральный прокурор РФ или его заместитель приносят надзорное представление в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда РФ о пересмотре постановления нижестоящих судов, если эти судебные решения не были предметом рассмотрения в кассационном порядке Верховным Судом РФ; в Президиум Верховного Суда РФ о пересмотре определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, приговора и определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ или Военной коллегии Верховного Суда РФ, постановления судьи Верховного Суда РФ о назначении судебного заседания; Председателю Верховного Суда РФ либо его заместителям о пересмотре постановления судьи Верховного Суда РФ об отказе в удовлетворении надзорного представления. Участие прокурора в заседании суда надзорной инстанции является обязательным как при рассмотрении надзорного представления, так и при рассмотрении надзорной жалобы.
   Как и в уголовном процессе, в гражданском судопроизводстве прокуроры, ранее участвовавшие в деле, также должны своевременно реагировать на допущенные судом ошибки, в частности, приносить апелляционные представления на незаконные решения мировых судей и кассационные представления на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции. Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, независимо от того, присутствовал ли он в заседании суда первой инстанции.
   С представлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, обращается Генеральный прокурор РФ и его заместители – в любой суд надзорной инстанции, а также прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) – соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда. При этом основаниями для внесения представления о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления являются не любые нарушения норм материального или процессуального права, а только существенные, поэтому прокурор должен указать, в чем заключается допущенное судом существенное нарушение. Представления прокурора на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ, вынесенные ими в надзорном порядке, подаются в Президиум Верховного Суда РФ при условии, что такие определения нарушают единство судебной практики;
   в арбитражном процессе – апелляционные и кассационные жалобы и представление прокурора на вступившее в законную силу решение арбитражного суда. Прокуроры должны своевременно обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения, увязывая постановку вопросов в жалобах с определенными законом полномочиями апелляционной и кассационной инстанций по пересмотру состоявшихся решений. В необходимых случаях прокурор вправе заявлять перед арбитражным судом кассационной инстанции ходатайство о приостановлении исполнения решения, постановления, принятых в первой и апелляционной инстанциях.
   Изучив в суде материалы дела, при наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора прокурорские работники обращаются с соответствующим представлением к Генеральному прокурору РФ или его заместителю. Представление составляется в соответствии с требованиями АПК РФ, а в подтверждение доводов, изложенных в представлении, к нему прилагаются копии иных процессуальных документов.
   Подготовку и направление в Высший Арбитражный Суд РФ представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора осуществляет управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, на которое возлагается обеспечение участия прокурора в рассмотрении дел для поддержания исков (заявлений) и надзорных представлений, рассматриваемых Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ. В заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ участвует исключительно Генеральный прокурор РФ или его заместитель;
   в производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции – протест на постановление и последующие решения вышестоящих инстанций, как вступившие, так и не вступившие в законную силу. Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
   Прокурор вправе принести протест на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на это постановление в суд общей юрисдикции. Прокурор вправе принять участие в рассмотрении протеста в суде. В случае участия в деле прокурора заслушивается его заключение. Копия решения по протесту прокурора на постановление по делу об административном правонарушении направляется прокурору, принесшему протест.
   Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть также опротестованы в порядке надзора прокурором. Право принесения протеста в порядке надзора принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, – прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, Главному военному прокурору и их заместителям. В случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении судья, вынесший постановление о назначении административного наказания, приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста. Однако принесение протеста на постановление об административном аресте или административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления.
   Важным направлением деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Осуществление прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью обеспечивает согласование их усилий по противодействию криминалу, недопущению в этой сфере элементов ведомственной разобщенности и разногласий, что имеет особое значение в условиях роста организованной и профессиональной преступности, усиления монолитности преступного мира. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Согласно Указу Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (в ред. от 25 ноября 2003 г.) правоохранительные органы осуществляют совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений; выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью; разработку совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений; подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления;
   обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности; разработку предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью; обобщение практики выполнения международных договоров РФ и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработку соответствующих предложений; изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.
   В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокуроры созывают координационные совещания. Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации.
   В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции путем взаимного информирования о состоянии преступности и судимости; использования данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; совместной работы по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью; проведения совместных семинаров и конференций, участия соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направления совместных информационных писем, справок, обзоров; участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.
   Еще одним направлением деятельности прокуратуры является участие в правотворческой деятельности. Интенсивное обновление федерального законодательства, активная реализация конституционного права законодательной инициативы субъектами РФ, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления диктуют необходимость повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, расширения сложившихся форм сотрудничества прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества. Все это, а также необходимость исчерпывающего знания законов и правильного их применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета нормативных правовых актов РФ и ее субъектов.
   Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются:
   инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;
   участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;
   подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;
   участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.
   При этом правотворческая деятельность прокуратуры осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
   Обеспечение взаимодействия прокуратуры с субъектами права законодательной инициативы, федеральными органами исполнительной власти, координация правотворческой деятельности структурных подразделений осуществляется правовым управлением Генпрокуратуры РФ. Кроме того, правовое управление Генпрокуратуры РФ организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики по вопросам уголовного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о прокуратуре, судоустройстве и правоохранительной деятельности. По наиболее значимым законодательным актам в этих сферах правового регулирования правовое управление формирует банк данных, включающий тексты законопроектов, официальных отзывов и заключений на них, информацию о прохождении законопроектов в палатах Федерального Собрания, публикации в средствах массовой информации, сведения о правоприменении и иную информацию, необходимую в целях мониторинга законодательства и практики его применения. На правовое управление Генпрокуратуры РФ возлагается и организация рассмотрения предложений по совершенствованию федерального законодательства, поступивших из прокуратур субъектов РФ.
   В прокуратурах субъектов РФ организацией и координацией правотворческой деятельности занимаются старшие помощники прокуроров субъектов РФ по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, которые в целях реализации возложенных на них задач вносят предложения в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, законопроекты – в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом; участвуют в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в том числе при принятии нормативных правовых актов; подготавливают заключения на проекты нормативных правовых актов; информируют органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления о несоответствии положений проекта нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству. Старшие помощники прокуроров координируют участие прокуроров городов и районов в правотворческой деятельности органов местного самоуправления и осуществляют взаимодействие со старшими помощниками прокуроров субъектов Российской РФ по правовому обеспечению.
   Генеральная прокуратура РФ наделена правом выпуска специальных изданий. Включение законодателем данного полномочия прокуратуры в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» позволяет рассматривать издательскую деятельность прокуратуры как одну из ее подфункций наряду с вышеперечисленными. Начиная с 1936 г. Прокуратурой Союза ССР (а позднее и Генеральной прокуратурой РФ) издавались систематизированные сборники ведомственных актов. В настоящее время приказы, указания и распоряжения Генерального прокурора РФ, изданные на основании положений Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре РФ» и других законодательных актов, регулируют приоритетные направления организации и деятельности прокуратуры и оказывают непосредственное воздействие на формирование надзорной практики в направлении надлежащего применения законов, правильной оценки состояния законности. Генеральной прокуратурой РФ издается информационный бюллетень, экспресс-бюллетень.
   Данное направление деятельности прокуратуры реализуется посредством принятия ряда приказов и распоряжений Генпрокуратуры РФ, в частности: приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26 июня 1996 г. № 35 «Об организации работы в связи с изданием журнала «Прокурорская и следственная практика» – органа Генеральных прокуроров стран СНГ»; распоряжения Генеральной прокуратуры РФ от 11 сентября 1998 г. № 64/5р «О взаимодействии с редакцией журнала «Законность». Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ, носящих нормативно-правовой характер» организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публикуются в журнале «Законность».

§ 3.3. Принципы организации прокурорского надзора

   Принципы – это закрепленные в законодательстве основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Принципы организации и деятельности прокуратуры определяют сущностные характеристики деятельности органов прокуратуры, ее предназначение, роль и место в системе других органов власти. Принципы организации и деятельности прокуратуры выступают в своем единстве, так как организационное построение прокуратуры определяет дальнейшую эффективность ее функциональной деятельности. Следовательно, учитывая, что прокурорский надзор – это основной вид деятельности прокуратуры, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно в качестве принципов прокурорского надзора.
   Принципы организации и деятельности прокуратуры в теории прокурорского надзора предлагается классифицировать по различным основаниям. Традиционно в теории права правовые принципы классифицируют в зависимости от юридической силы источника, в котором они закреплены. На основании этой классификации принципы подразделяются на два вида: конституционные принципы и отраслевые принципы. Исходя из того что основы организации и деятельности прокуратуры закреплены в Конституции РФ и конкретизируются в положениях ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ», которые определяют принципы организации и деятельности прокуратуры РФ, а также в ряде других норм Федерального закона «О прокуратуре РФ», представляется уместным в целях изучения содержания основных принципов прокурорского надзора использовать данную классификацию. При этом к конституционным принципам организации и деятельности прокуратуры следует отнести принципы единства, централизации, законности, гласности, а к отраслевым, или точнее, к специальным принципам, закрепленным в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», – принципы независимости, обязательности исполнения требований прокурора.
   Положения ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» вслед за Конституцией РФ (ч. 1 ст. 129) устанавливают, что прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Из этого законодательного определения вытекают такие конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры, как принципы единства и централизации.
   Прежде всего, основополагающим принципом прокурорского надзора выступает принцип единства. Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается. В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и др. Акты прокурорского реагирования имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению на основании единых для всех прокуроров юридических гарантий.
   Действие принципа единства проявляется и в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.
   С принципом единства прокурорского надзора тесно связан такой принцип организации прокурорской деятельности, как принцип централизации. Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, им же освобождаются от должности без каких-либо согласований. Таким образом, подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право: образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры, определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.
   Кроме того, единство и централизация прокурорского надзора обеспечены единством целей и задач, закрепленных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ».
   Принцип законности – важнейшее конституционно закрепленное, общеправовое начало деятельности всех органов власти, их должностных лиц, граждан и организаций. Для прокуратуры, стоящей на страже соблюдения и исполнения законов, данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов. Это главная цель прокуратуры – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Прежде всего, принцип законности проявляется в том, что правовое положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осуществлении прокурорского надзора регламентируются соответствующими нормативными актами, и прежде всего, Конституцией РФ и Федеральным законом «О прокуратуре РФ», а также Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях. Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в Трудовом кодексе РФ, некоторых других кодифицированных законодательных актах. Нормы, касающиеся прокурорского надзора, имеются также во многих федеральных законах, регулирующих различные сферы и комплексы правовых отношений. К правовым основам деятельности прокуратуры относятся также международно-правовые акты, включенные в правовую систему РФ. Отдельные аспекты деятельности прокуратуры регулируются указами Президента РФ, например, координация ею деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В своей работе по обеспечению законности органы прокуратуры также руководствуются постановлениями Конституционного Суда РФ. Таким образом, вся деятельность по осуществлению прокурорского надзора характеризуется тем, что, во-первых, основывается на правовых актах, и, во-вторых, подчинена только закону, должна осуществляться в соответствии с ним. Другой стороной принципа законности выступает обязанность граждан, организаций, органов власти неукоснительно исполнять адресованные им требования прокурора, вытекающие из его полномочий.
   Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Тем самым в ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» провозглашается принцип независимости органов прокуратуры и их деятельности, положения которой развиваются и конкретизируются в нормах ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Принцип независимости осуществления прокурорского надзора проявляется в том, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Кроме того, никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. В целях реализации рассматриваемого принципа законодатель устанавливает запрет на воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с тем, чтобы повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности.
   Законодатель предусматривает конкретные правовые гарантии обеспечения независимости органов прокуратуры.
   Согласно ч. 3—5 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники также не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Кроме того, прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Прокурорские работники также не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
   Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет установленную законом ответственность, вплоть до уголовной.
   Гарантией независимости прокурорских работников выступают и законодательные положения о недопустимости задержания прокурора, за исключением случаев задержания на месте преступления.
   Принцип гласности, закрепленный в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, устанавливающий обязанность органов власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, конкретизируется и в нормах Федерального закона «О прокуратуре РФ». Согласно абз. 2 и 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ», органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. В реализацию этого принципа на органы прокуратуры возлагается обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Таким образом, принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации.
   Благодаря реализации этого принципа обществу представляется возможность осуществлять контроль за деятельностью органов прокуратуры. Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ доклада о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления.
   Официальные сообщения от имени Генеральной прокуратуры РФ направляются исключительно через управление взаимодействия со средствами массовой информации и только с согласия Генерального прокурора РФ. При этом ответственность за достоверность и полноту содержащихся в этих материалах сведений несут лица, представившие их в управление взаимодействия со средствами массовой информации.
   Расширение и углубление взаимодействия со средствами массовой информации для обеспечения объективного и оперативного освещения деятельности органов прокуратуры является одним из важнейших направлений работы прокуратуры, которое осуществляется исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора. В целях наиболее эффективной реализации данного направления деятельности прокуратуры Генеральным прокурором РФ был подписан приказ от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации». Согласно этому приказу должно осуществляться систематическое информирование через официальные интернет-представительства органов прокуратуры, информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и правопорядка; оперативно сообщаться в средствах массовой информации о направлении в суд уголовных дел, вызвавших повышенный общественный резонанс, и вынесении по ним судебных решений, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты многочисленные нарушения законности. При этом распространяемые прокуратурой сообщения должны быть выверенными, объективными и не содержать информации конфиденциального характера. Ввиду этого при подготовке материалов для освещения в средствах массовой информации прокурорские работники должны руководствоваться конституционными положениями, гарантирующими право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, а также иными требованиями федерального законодательства и международными актами, запрещающими предавать гласности любую информацию, которая может привести к указанию на личность несовершеннолетнего правонарушителя или потерпевшего без его согласия и согласия его законного представителя; обеспечивать тщательную проверку данных, готовящихся для освещения в средствах массовой информации; постоянно совершенствовать формы и методы работы со средствами массовой информации.
   Для размещения на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры РФ, а также освещения в средствах массовой информации в управление взаимодействия со средствами массовой информации представляются наиболее актуальные материалы о практике прокурорского надзора (не реже одного раза в месяц). Материалы, которые имеют или могут иметь широкий общественный резонанс, должны быть направлены в предельно сжатые срока. Не реже одного раза в полугодие в управление взаимодействия со средствами массовой информации представляются предложения об организации выступлений в средствах массовой информации с указанием тематики и формата (интервью, брифинг, авторский материал). Сообщения о встречах, семинарах, «круглых столах», проводимых с участием руководителей Генпрокуратуры РФ, представляются в день проведения мероприятия, материалы о направлении уголовных дел в суд – в день утверждения обвинительного заключения, информацию о судебных решениях, имеющих повышенный общественный резонанс, – в день их вынесения.
   В целях реализации данного принципа прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур должны ежедневно осуществлять мониторинг ведущих средств массовой информации субъекта РФ с целью анализа состояния законности и возможного принятия мер прокурорского реагирования, обновлять новостные ленты интернет-представительств прокуратур субъектов РФ; ежегодно проводить личные встречи руководителей органов прокуратуры с редакциями ведущих периодических изданий, электронных средств массовой информации, информационных агентств, журналистами, организовывать пресс-конференции по наиболее актуальным вопросам прокурорской деятельности. Прокурорами субъектов РФ ежегодно проводятся обучающие семинары с прокурорами городов, районов, другими территориальными и приравненными к ним прокурорами иных специализированных прокуратур по вопросам взаимодействия со средствами массовой информации.
   Мониторинг ведущих федеральных средств массовой информации, а также основных интернет-сайтов в целях оперативного информирования руководства Генеральной прокуратуры РФ о нарушениях законности, чрезвычайных происшествиях и иных наиболее значимых событиях осуществляется управлением взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры РФ. При этом особое внимание при проведении мониторинга обращается на информацию о нарушениях прав и свобод граждан, нарушениях, допущенных при расследовании уголовных дел, иных нарушениях законности.
   Специальным принципом, закрепленным в ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре РФ», является принцип обязательности исполнения требований прокурора. Сущность данного принципа заключается в том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест задержания и заключения под стражу; надзору за исполнением законов судебными приставами, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
   Таким образом, рассматриваемый принцип проявляется в том, что:
   во-первых, требования прокурора должны вытекать из его надзорных полномочий. Прокурор при осуществлении своих служебных полномочий действует как представитель федеральной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в связи с чем он имеет право на беспрепятственный вход в помещения органов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций. Для прохода прокурора достаточно предъявления им служебного удостоверения, и никто не должен препятствовать исполнению этого его полномочия. В ходе проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций прокурорские работники вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Важным условием обязательности исполнения требований прокурора служит явка должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона.
   Никто не должен воспрепятствовать прокурору при исполнении им возложенных на него полномочий по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В частности, в этом случае прокурор может беспрепятственно посещать в любое время места содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовые и иные органы и учреждения, исполняющие наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;
   во-вторых, исполнение основанных на законе требований прокурора не может быть связано с какими-либо условиями и выполняется в сроки, указанные законодательством, либо в согласованные с прокурором сроки;
   в-третьих, запрашиваемая информация (статистические данные, справки, документы и их копии) представляется прокурору безвозмездно;
   в-четвертых, неисполнение требований прокурора, а также уклонение от явки по его вызову влечет установленную законодательством ответственность. Так, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, является основанием для привлечения виновного к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.

Глава 4
Система органов прокуратуры

§ 4.1. Система органов прокуратуры

   Существование и успешная деятельность прокуратуры РФ как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Система органов и учреждений прокуратуры, ее организационная структура строятся и развиваются с учетом интересов оптимального осуществления ее функций. Особенность российской прокуратуры как единой федеральной централизованной системы проявляется в требовании закона о том, что образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ.
   В соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в систему прокуратуры РФ входят Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. К числу иных специализированных прокуратур в настоящее время относятся транспортные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, прокуратуры закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).
   В целях создания необходимых условий для подготовки и повышения квалификации прокурорских и научных кадров, обеспечения ими органов и учреждений прокуратуры приказом Генеральной прокуратуры РФ от 6 апреля 2007 г. № 44-ш «О создании федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» было создано Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации», основными задачами которого являются подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием, научных и научно-педагогических работников; повышение квалификации, профессиональная переподготовка и стажировка прокурорских работников, государственных гражданских служащих на базе среднего и высшего профессионального образования; организация и проведение фундаментальных и прикладных научных исследований по основным направлениям деятельности органов и учреждений прокуратуры; участие в выработке научных рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности органов и учреждений прокуратуры, проектов законодательных и иных нормативных актов, приказов Генерального прокурора РФ; оказание консультативной помощи органам и учреждениям прокуратуры, а также подготовка заключений, отзывов на законопроекты и иные документы по запросам, поступающим из иных органов государственной власти; распространение знаний среди населения, повышение его образовательного и культурного уровня.
   Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.
   Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.
   Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев. Высшим звеном системы выступает Генеральная прокуратура РФ, которая является своего рода координационным центром, осуществляющим надзор за исполнением законов, руководство деятельностью органов прокуратуры, контроль над их работой. Генеральным прокурором РФ издаются обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности прокурорских работников, устанавливается компетенция структурных подразделений, научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ, утверждаются официальные символы Генеральной прокуратуры РФ и их описание.
   Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). В структуру Генеральной прокуратуры РФ на правах одного из подразделений входит Главная военная прокуратура, которую возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор. Самостоятельными структурными подразделениями являются управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, которые дислоцируются непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов. Управления, не подменяя другие подразделения Генеральной прокуратуры РФ, и прокуратуры субъектов РФ, обеспечивают организацию деятельности прокуратур субъектов РФ в округе и контроль в рамках предоставленной им компетенции и предметов ведения.
   Второе звено прокурорской системы – прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры. Организация территориальных прокуратур соответствует федеративному устройству России. В каждой республике, крае, области, городах федерального значения, автономной области, автономных округах РФ имеются соответствующие прокуратуры. На правах прокуратур субъектов РФ действуют военные прокуратуры: прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ; транспортные прокуратуры, прокуратуры ЗАТО Межгорье и комплекса Байконур. С 1991 г. на правах прокуратуры субъекта РФ существует Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, которая осуществляет надзор за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими свою деятельность в бассейне реки Волги.
   Третье звено системы прокуратуры, являющееся основным рабочим звеном, представляют прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры: природоохранные прокуратуры, прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо режимных объектах, прокуратуры по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры. Все эти прокуратуры непосредственно подчиняются соответственно прокурорам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, военным прокурорам округов, флотов и родов войск.
   В большинстве субъектов РФ имеются только прокуратуры городов и районов. Однако в ряде республик, краев, областей, автономных округов образованы межрайонные прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов. В некоторых городах (Москва, Краснодар) образованы административные округа. Так, в Москве согласно установленному административно-территориальному делению созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом специфики такого деления действуют межрайонные прокуратуры, выполняющие свои функции на территории ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов. В соответствии с приказами Генерального прокурора России таким прокуратурам придан статус районных прокуратур.
   К этому звену системы органов прокуратуры относятся и прокуратуры городов с районным делением, которые осуществляют руководство деятельностью прокуратур районов (межрайонных, окружных прокуратур) в городе, проверки их деятельности, а также совместное с работниками районных (межрайонных, окружных) прокуратур проведение надзорных мероприятий; организацию взаимодействия районных (межрайонных, окружных) прокуратур по обеспечению законности и противодействию преступности в городе и др.
   В структуре органов прокуратуры подразделения и лиц, занимающих должности и осуществляющих функцию надзора, принято объединять в систему органов прокурорского надзора. Соответственно, система этих органов является неотъемлемой частью системы органов прокуратуры.
   Как и любая система органов, система органов прокуратуры представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой органов, составляющих целостное единство. При этом для системы прокуратуры характерны связи между элементами структуры как по вертикали для внутреннего управления системой по подчиненности, так и по горизонтали для взаимодействия равнозначных органов и подразделений внутри системы и с другими органами и системами. В литературе и на практике в системе прокуратуры выделяют линейную и функциональную структуры построения органов прокуратуры РФ.
   Линейная структура построения органов прокуратуры предполагает подчиненность нижестоящих прокуратур вышестоящим и, в конце концов, Генеральной прокуратуре РФ, независимо от функциональной направленности деятельности органов прокуратуры. Рассмотренная трехзвеневая система органов прокуратуры как раз и представляет собой линейную структуру построения органов прокуратуры.
   Функциональная структура построения органов прокуратуры состоит из органов и подразделений, которые специализируются на определенных видах деятельности, выполняя обособленные функции. К числу таких органов относятся транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, природоохранные прокуратуры, военные, гарнизонные и приравненные к ним прокуратуры. Генеральному прокурору РФ предоставлено право создавать специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей и районов. В этих целях Генеральный прокурор использует имеющийся в его распоряжении специальный резерв штатной численности и средств материального и технического обеспечения. Руководителями функциональных прокуратур являются помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, помощники и старшие помощники Генерального прокурора РФ. Специализированные прокуратуры строятся на основании общих для органов прокуратуры принципов: они руководствуются теми же законами, что и территориальные прокуратуры; перед ними стоят общие для всех органов прокуратуры задачи; используют те же средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Однако особенности их системно-структурного построения, объектов по осуществлению надзора за исполнением законов обусловлены спецификой сферы общественных отношений, являющихся предметом прокурорского надзора.

§ 4.2. Генеральная прокуратура Российской Федерации

   Генеральная прокуратура Российской Федерации является высшим звеном системы органов прокуратуры, возглавляя и координируя деятельность всех вышестоящих прокуратур, обеспечивая единство и централизацию всей системы.
   Общее руководство Генеральной прокуратурой РФ осуществляет Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей, советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Генеральным прокурором РФ издаются обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников, старших помощников и помощников по особым поручениям, начальников главных управлений, управлений и отделов на правах управлений или в составе управлений, при необходимости – иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений, научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ, утверждаются официальные символы и их описание. Генеральный прокурор РФ имеет в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ полномочных представителей, компетенцию и формы деятельности которых, он и определяет.
   В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором РФ. В состав коллегии по должности входят первые заместители и заместители Генерального прокурора РФ. Кроме того, по решению Генерального прокурора РФ в состав коллегии могут быть введены другие лица. На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, организации и осуществления уголовного преследования, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генпрокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров. По актуальным проблемам укрепления законности и противодействия преступности могут проводиться совместные заседания коллегии Генпрокуратуры РФ и коллегий федеральных органов исполнительной власти.
   Работа коллегии осуществляется гласно, если это не противоречит интересам соблюдения государственной или иной охраняемой законом тайны. Решение о приглашении на заседание коллегии представителей средств массовой информации и объеме предоставляемой им информации принимает Генеральный прокурор РФ. На заседании ведется протокол, а по указанию председателя коллегии – аудио– (или) видеозапись.
   Коллегия правомочна принимать решения при наличии кворума (не менее половины состава всех членов коллегии). Решение коллегии считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствовавших на заседании членов коллегии и Генеральный прокурор РФ. Особое мнение члена (членов) коллегии отражается в протоколе заседания, который в этом случае должен быть подписан также лицом, высказавшим особое мнение. В случае возникновения разногласий по обсуждаемому коллегией вопросу окончательное решение принимается Генеральным прокурором РФ. Решения коллегии обязательны для исполнения всеми прокурорскими работниками и реализуются путем издания приказов Генерального прокурора РФ.
   Вопросы организации и осуществления прокурорской деятельности, не требующие обсуждения на заседании коллегии, рассматриваются на оперативных совещаниях при Генеральном прокуроре РФ, его первых заместителях и заместителях, а также при начальниках подразделений Генеральной прокуратуры РФ. Оперативные совещания проводятся по мере необходимости. Порядок и сроки их проведения, круг участников определяются в каждом конкретном случае руководителем, который проводит совещание.
   Наряду с заседаниями коллегии Генеральной прокуратурой РФ проводятся Координационные совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, которые созываются Генеральным прокурором РФ и проходят под его председательством. Координационная деятельность по борьбе с преступностью соответствующих структур правоохранительных органов в федеральном округе осуществляется Главным управлением или управлениями Генпрокуратуры в федеральных округах, которые обеспечивают организацию и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов в соответствующих федеральных округах. Созывают и возглавляют такие координационные совещания заместители Генерального прокурора РФ.
   Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). В соответствии с утвержденными Генеральным прокурором РФ положениями о подразделениях руководители главных управлений, управлений и отделов организуют их работу, определяют служебные обязанности работников, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение поручений Генерального прокурора РФ и его заместителей, а в необходимых случаях исполняют такие поручения лично. Деятельность подразделений Генпрокуратуры РФ осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с планами работы, разработанными на основе изучения положения дел.
   Руководители главных управлений, управлений и отделов Генпрокуратуры РФ обязаны организовывать работу с обращениями и приемом граждан, должностных и иных лиц, за что несут персональную ответственность. Непосредственные исполнители несут ответственность за соблюдение требований организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ при разрешении конкретных обращений.
   Главные управления, управления и отделы, Академия Генеральной прокуратуры РФ осуществляют информационно-аналитическую работу в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры РФ, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов Генеральной прокуратуры РФ. Для этого они организуют систематический сбор, накопление и анализ информации о состоянии законности и правопорядка по направлению своей деятельности, используя статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения средств массовой информации и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.
   В частности, Академия Генпрокуратуры РФ осуществляет комплексный анализ состояния законности и правопорядка в стране, действенности прокурорского надзора, дает прогноз основных тенденций в состоянии законности, динамике и структуре преступности и два раза в год представляет Генеральному прокурору РФ информационно-аналитическую записку с научно обоснованными предложениями о мерах по повышению действенности прокурорского надзора, совершенствованию правоприменительной практики и текущего законодательства. Главное организационно-инспекторское управление осуществляет информационно-аналитическую деятельность в целях организационного обеспечения Генерального прокурора РФ, готовит предложения по совершенствованию организации и повышению эффективности работы органов прокуратуры, организует государственное и ведомственное статистическое наблюдение и отчетность Генпрокуратуры, сбор и анализ иной информации по вопросам оперативного управления в системе прокуратуры, оказывает методическую и практическую помощь по этим вопросам подразделениям Генпрокуратуры, прокуратурам субъектов РФ, приравненным к ним специализированным прокуратурам. При этом это управление обеспечивает подготовку проекта ежегодного доклада Генерального прокурора РФ Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ о состоянии законности и правопорядка в стране, работе органов прокуратуры по их укреплению на основании аналитических материалов, подготовленных главными управлениями, управлениями и отделами Генпрокуратуры, прокурорами субъектов РФ, приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур. Организационно-методические (аналитические) подразделения во взаимодействии с иными структурными подразделениями главных управлений и управлений анализируют эффективность и организацию работы этих подразделений, результаты прокурорского надзора и других направлений деятельности органов прокуратуры. Прокурорские работники осуществляют сбор и накопление материалов для их дальнейшей аналитической обработки, систематически обобщают результаты прокурорской работы на основе имеющихся сведений, материалов и документов по закрепленному предмету и зоне деятельности, по результатам обобщения которых, подразделения Генпрокуратуры РФ разрабатывают организационно-распорядительные и информационно-методические документы.
   В целях проведения проверок или оказания помощи в организации их работы, изучения положительного опыта, проверок обстоятельств чрезвычайных происшествий, разрешения непосредственно на месте обращений о грубых нарушениях закона, участия в судебных заседаниях и в других случаях сотрудники Генпрокуратуры РФ осуществляют выезды в прокуратуры субъектов РФ. Такие выезды могут быть как плановыми, так и осуществляться по поручению Генерального прокурора РФ и его заместителей. Состав группы для выезда определяется организационным управлением по согласованию с начальниками подразделений и утверждается Генеральным прокурором РФ или его заместителем. Группы по проведению комплексных проверок деятельности подчиненных прокуратур возглавляют заместители Генерального прокурора РФ, начальники главных управлений или самостоятельных управлений, при проведении проверок по отдельным направлениям работы – начальники главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ. По указанию руководства Генеральной прокуратуры РФ для участия в проверках могут привлекаться работники прокуратур субъектов РФ, преимущественно из числа находящихся в резерве на выдвижение.
   Осуществление контроля за исполнением приказов, указаний, распоряжений Генерального прокурора РФ, решений коллегии Генеральной прокуратуры, постановлений Координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, выполнением плановых мероприятий возлагается на заместителей Генерального прокурора РФ, начальников структурных подразделений, а также организационное управление Главного организационно-инспекторского управления. Контроль обеспечивается систематическим истребованием начальниками подразделений, а также организационным управлением информации об исполнении организационно-распорядительных документов, поручений руководства Генеральной прокуратуры РФ, разрешении обращений.
   В Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения существует Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ – Главным военным прокурором, который руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами. Структуру Главной военной прокуратуры составляют управления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная.
   В Главной военной прокуратуре образуется также коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Главным военным прокурором. Коллегия является совещательным органом, правомочным принимать решения при наличии кворума (не менее половины состава всех членов коллегии). На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов военной прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора и расследования уголовных дел, участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах, заслушиваются отчеты руководителей структурных подразделений Главной военной прокуратуры, военных прокуроров окружного звена и других должностных лиц органов военной прокуратуры. По актуальным проблемам укрепления законности и противодействия преступности могут проводиться совместные заседания коллегии Главной военной прокуратуры и коллегий Министерства обороны РФ, других войск, воинских формирований и органов. Решения коллегии Главной военной прокуратуры реализуются как непосредственно, так и путем издания приказов, указаний и иных организационно-распорядительных документов.
   Координационные совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах созываются Главным военным прокурором и проходят под его председательством. На совещания, в зависимости от обсуждаемых вопросов, могут приглашаться представители других государственных органов и общественных организаций.
   Управления и другие самостоятельные структурные подразделения Главной военной прокуратуры организуют работу всей системы органов военной прокуратуры по закрепленным направлениям деятельности и предметам; контролируют исполнение в нижестоящих военных прокуратурах приказов и указаний Генерального прокурора РФ и Главного военного прокурора; накапливают и анализируют поступающие в Главную военную прокуратуру документы, материалы и информацию по вопросам организации работы подчиненных прокуратур, состояния законности, правопорядка и борьбы с преступностью в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, прокурорской практики, прогнозируют развитие ситуации; готовят предложения руководству Главной военной прокуратуры по направлениям деятельности.
   Структурные подразделения Главной военной прокуратуры также занимаются информационно-аналитической работой: обеспечивают систематический сбор, накопление и анализ информации о состоянии законности и правопорядка по направлению своей деятельности.
   Как уже отмечалось, в структуру Генеральной прокуратуры РФ как самостоятельные структурные подразделения входят управления в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Дальневосточном, Северо-Кавказском и Южном федеральных округах. Деятельность управлений в федеральных округах призвана обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на территории федеральных округов. В этих целях управления организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов РФ в округе по надзору за соблюдением положений Конституции РФ, федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма, исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов, при подготовке и проведении выборов, законов о борьбе с терроризмом и экстремизмом, о государственной и муниципальной службе, о труде в части обеспечения прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд, получение пенсий и пособий, законодательства, регулирующего вопросы тепло– и электроснабжения; осуществляют надзор за исполнением законов в округе, организуют и обеспечивают поддержание государственного обвинения по уголовным делам, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждены заместителями Генерального прокурора РФ в округах, а также по их поручению – по иным уголовным делам о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях; анализируют и обобщают данные о состоянии законности и правопорядка на территории федеральных округов, участвуют в формировании государственной и ведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры; обеспечивают координацию деятельности федеральных правоохранительных органов в округе по борьбе с преступностью; осуществляют иные функции, вытекающие из возложенных на управления задач.
   В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Согласно Положению о научно-консультативном совете при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, утвержденным приказом Генеральной прокуратуры РФ от 3 января 1996 г. № 1, целью деятельности научно-консультативного совета является научное содействие органам прокуратуры РФ в выполнении задач, возложенных на них Федеральным законом «О прокуратуре РФ». Следует иметь в виду, что решения Совета носят рекомендательный характер и принимаются большинством голосов присутствующих членов Совета. Решения Совета направляются для рассмотрения руководству, которое принимает решение об их практическом использовании. В необходимых случаях они могут направляться в законодательные органы, а также в управления, отделы и институты Генеральной прокуратуры, подчиненные органы прокуратуры для совершенствования прокурорской практики. Заседания Совета протоколируются. Научно-консультативный совет взаимодействует с управлениями и отделами аппарата, учеными советами институтов Генеральной прокуратуры, устанавливает связи и поддерживает контакты с аналогичными советами правоохранительных органов, учеными советами юридических научно-исследовательских институтов и учебных заведений.
   Возглавляет научно-консультативный совет председатель Совета – Генеральный прокурор РФ, который утверждает состав Совета: заместителей председателя Совета, ответственного секретаря и членов Совета из числа ученых юристов и высококвалифицированных работников прокуратуры, других правоохранительных органов сроком на пять лет.
   Предложения о рассмотрении вопросов научно-консультативным советом вправе вносить руководители Генеральной прокуратуры РФ, подразделений аппарата, директора институтов, прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры, члены научно-консультативного совета. Для участия в заседаниях Совета могут привлекаться специалисты различных отраслей знаний, руководящие и иные работники органов прокуратуры, не являющиеся членами Совета.
   В рамках своей деятельности научно-консультативный совет обсуждает и вырабатывает научно-обоснованные рекомендации по проблемным вопросам прокурорского надзора, правотворческой деятельности, правоприменительной практики; рассматривает предложения по усилению борьбы с преступностью и правонарушениями, совершенствованию координации деятельности правоохранительных органов, предварительного следствия, государственного обвинения в суде; обсуждает по поручению Генерального прокурора РФ проекты законодательных и иных актов, по которым в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, вносятся предложения об их принятии, изменении, дополнении или отмене; дает по поручению Генерального прокурора РФ экспертные заключения по поступившим в Генеральную прокуратуру проектам законодательных актов, подготовленных компетентными органами; вырабатывает с другими правоохранительными органами согласованные позиции по законопроектам в сфере борьбы с преступностью и охране правопорядка; проводит по поручению Генерального прокурора РФ научные экспертизы по спорным или недостаточно урегулированным вопросам применения законов, разрабатывает соответствующие рекомендации; оказывает методическую помощь консультативным советам прокуратур субъектов Федерации, военных и других специализированных прокуратур, координирует работу этих советов.
   Работа научно-консультативного совета освещается в Бюллетене Генеральной прокуратуры, журнале «Законность», других изданиях и средствах массовой информации.

§ 4.3. Правовой статус нижестоящих органов прокуратуры: прокуратуры субъектов Российской Федерации, городов и районов

   Прокуратуры регионального уровня и другие, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, составляют второе звено в системе органов прокуратуры. Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним органы прокуратуры, возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей. Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории России, и нормативных актов Генерального прокурора РФ, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ.
   В прокуратурах субъектов РФ образуются совещательные органы – коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ, на основании решений которых соответствующие прокуроры издают приказы.
   В структуре прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками прокуроров субъектов РФ. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
   Эти общие черты правового статуса прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним военных и специализированных прокуратур определены Федеральным законом «О прокуратуре РФ», однако перед каждой из перечисленных прокуратур стоят свои задачи, которые реализуются в соответствующих полномочиях. Так, в целях оптимизации деятельности, а также разграничения компетенции территориальных, военных и других специализированных прокуратур, обеспечения должного взаимодействия между ними приказом Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (в ред. от 20 апреля 2010 г.) на прокуроров субъектов РФ возложены:
   надзорные полномочия – надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях; надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в том числе за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при исполнении уголовных наказаний и применении назначенных судом принудительных мер медицинского характера; а также:
   участие в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов РФ;
   рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций соответствующего уровня, а также жалоб на решения и действия (бездействие) подчиненных прокуроров;
   организация и осуществление уголовного преследования в судебных стадиях уголовного судопроизводства;
   участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессах в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ;
   координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории субъектов РФ;
   анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка на территории субъектов РФ, участие в формировании государственной и ведомственной статистической отчетности о состоянии законности, работе органов прокуратуры и др.;
   руководство деятельностью прокуратур городов, районов и иных территориальных прокуратур;
   взаимодействие со средствами массовой информации, общественными организациями в порядке, установленном организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ;
   руководство и обеспечение деятельности подчиненных прокуроров специализированных прокуратур (на правах районных) – по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, природоохранных прокуратур.
   Действующие на правах прокуратуры субъекта РФ транспортные прокуратуры осуществляют прокурорский надзор в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере.
   К прокуратурам этого же уровня относятся:
   Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, которая реализует возложенные на органы прокуратуры полномочия на территории, относящейся к бассейну реки Волги;
   прокуратуры ЗАТО «Межгорье» и комплекса «Байконур», осуществляющие прокурорский надзор на территории соответствующих территориях. При этом участие в судах кассационной и надзорной инстанции по уголовным и гражданским делам, рассмотренным судом первой инстанции с участием либо по инициативе прокурора комплекса «Байконур», обеспечивается Главной военной прокуратурой. Участие в арбитражном суде по исковым заявлениям прокурора комплекса «Байконур» обеспечивает прокурор Московской области.
   Военные прокуратуры осуществляют прокурорский надзор в органах военного управления и воинских частях, учреждениях и организациях Министерства обороны РФ, Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федерального агентства специального строительства, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Службы внешней разведки РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Главного управления специальных программ Президента РФ, Службы специальных объектов при Президенте РФ, Добровольного общества содействия армии, авиации и флоту России (ДОСААФ России), открытого акционерного общества «Оборонсервис» и управляемых им открытых акционерных обществ, страховых компаниях, осуществляющих за счет бюджетных средств страхование жизни и здоровья военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы (в части, касающейся этой деятельности), других федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба.
   В целом все прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуратуры и другие специализированные прокуратуры должны осуществлять организационно-методическое руководство подчиненными прокуратурами на основе принципа единства системы органов прокуратуры, с учетом требований организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ о взаимодействии и сотрудничестве территориальных и специализированных прокуратур.
   Низшим звеном системы органов прокуратуры являются прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры, которые возглавляются соответствующими прокурорами. Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.
   В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.
   К прокуратурам этого уровня относятся и специализированные прокуратуры, в частности:
   прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, которые осуществляют надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, законодательства о противодействии коррупции, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами в хозяйствующих субъектах оборонно-промышленного комплекса, перечень которых утвержден Правительством РФ, в том числе в ЗАТО и обособленных военных городках Министерства обороны РФ, Федеральной службы охраны РФ и Главного управления специальных программ Президента РФ, где проживает или работает гражданское население, и пр.;
   прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, реализующие надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, регламентирующих исполнение и отбывание наказания в виде лишения свободы, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при исполнении этого вида наказания, а также применении в исправительных учреждениях назначенных судом принудительных мер медицинского характера; надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, осуществлении оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний; надзор за процессуальной деятельностью начальников исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы как органов дознания по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками этих учреждений, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений иными лицами, и участвуют в судебных заседаниях при рассмотрении судами вопросов, связанных с исполнением приговоров в отношении осужденных, отбывающих наказание в исправительных учреждениях;
   природоохранные прокуратуры, которые в пределах соответствующего субъекта РФ реализуют надзорные полномочия в сфере исполнения законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдения экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по указанным вопросам.
   В пределах установленной компетенции прокурорами специализированных прокуратур обеспечиваются координация деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел, разрешение обращений, формирование статистической отчетности, анализ состояния законности и правопорядка.
   При отсутствии на территории субъекта РФ специализированной прокуратуры (на правах районной) полномочия по осуществлению надзора возлагаются прокурором субъекта РФ на прокуроров городов и районов.

Глава 5
Служба в органах и учреждениях прокуратуры. кадры прокуратуры и их правовой статус

§ 5.1. Требования, предъявляемые к кандидатам на должности прокуроров и следователей

   Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной гражданской службы. В силу этого прокурорские работники являются государственными гражданскими служащими органов прокуратуры.
   Прокурор – блюститель законности, должностное лицо, на которое возложена важнейшая государственная задача – надзор за исполнением и соблюдением законов. Вступая в должность, прокурор присягает: «свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления;
   непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора;
   активно защищать интересы личности, общества и государства;
   чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей;
   строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;
   постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры…». Именно в силу высокого предназначения прокурорской деятельности вполне обоснованной представляется позиция законодателя, который на уровне федерального закона закрепил основные требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокурорских работников. Законом определяется совокупность условий, соблюдение которых необходимо при решении вопроса о зачислении на службу в органы и учреждения прокуратуры. Так, согласно ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокурорами могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. В качестве исключения закон допускает назначение на должности помощников прокуроров прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур, лиц, обучающихся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений.
   Не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе лицо, которое:
   имеет гражданство иностранного государства;
   признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
   лишено решением суда права занимать государственные должности государственной гражданской службы в течение определенного срока;
   имело или имеет судимость;
   имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;
   состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
   Если лицо, желающее поступить на службу в органы прокуратуры, отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, в случае, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую он претендует, связано с использованием таких сведений, то оно также не может быть принят на службу в органы прокуратуры.
   Если гражданин РФ отвечает всем требованиям, установленным Федеральный закон «О прокуратуре РФ», то он принимается на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с оплатой обучения Генеральной прокуратурой РФ, а также прокурорские работники, обучающиеся в очной аспирантуре, обязаны в соответствии с заключенными с ними договорами проработать в органах или учреждениях прокуратуры не менее пяти лет. При увольнении из органов или учреждений прокуратуры до истечения указанного срока, за исключением случаев увольнения по состоянию здоровья, в связи с призывом на действительную военную службу, увольнения женщины, имеющей ребенка до восьми лет, в связи с ликвидацией органа или учреждения прокуратуры, сокращением численности или штата работников, указанными лицами полностью возмещаются затраты на их обучение.
   Успешная служба в органах прокуратуры требует и определенных личностных качеств кандидата на должность. Так, проведенные психологами исследования свидетельствуют, что у прокурорских работников, которые в течение пяти лет были назначены прокурорами отделов области, выявлены такие качества, как интеллектуальные способности выше среднего, значительная стрессоустойчивость, оперативность и скрупулезность при исполнении указаний, активность и уверенность в своих силах, а также доброжелательность и тактичность. Те же, кто дослужился до должности прокурора, заместителей прокурора или начальников отделов, наряду с указанными психологическими параметрами обладают способностью брать на себя ответственность, проницательностью, избирательностью в общении, способностью к логической аргументации. [16 - См.: Екименко А. Ю., Добрянская Р. Г. Психологическое обеспечение кадровой службы в органах прокуратуры // Законность. – 2009. – № 8.]
   Поступая на службу в органы прокуратуры, гражданин должен иметь в виду, что в силу его особого статуса служба в органах прокуратуры будет связана с определенным ограничениями. Для всех без исключения прокурорских работников действующим законодательством устанавливаются ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, обусловленные особенностями службы в прокуратуре.
   Прежде всего, Федеральным законом «О прокуратуре РФ» установлены возрастные и профессиональные цензы для лиц, назначаемых на должности в органах прокуратуры. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем не менее трех лет. А на должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем не менее пяти лет. При этом Генеральный прокурор РФ вправе в исключительных случаях назначать на указанные должности лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности на руководящих должностях в органах государственной власти.
   Учитывая, что прокурорские работники являются федеральными государственными гражданскими служащими, на их статус распространяются требования ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.).
   Согласно нормам названного закона лицам, поступившим на службу в органы прокуратуры, запрещено:
   участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;
   замещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, на выборную должность в органе местного самоуправления, на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
   осуществлять предпринимательскую деятельность;
   приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
   быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральным законодательством;
   получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Следует иметь в виду, что подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ. При этом гражданский служащий, сдавший такой подарок, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;
   выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;
   использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
   разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
   допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
   принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объедине ниями;
   использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
   использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в органах прокуратуры структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
   прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;
   входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;
   заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
   Определенные ограничения прав прокурорских работников сохраняются и после их увольнения из органов прокуратуры. В частности, они не имеют права в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
   Исполняя свои должностные обязанности, прокурорские работники должны:
   исполнять их добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
   исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
   осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;
   не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
   не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
   соблюдать ограничения, установленные законодательством для гражданских служащих;
   соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
   не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
   проявлять корректность в обращении с гражданами, уважение к нравственным обычаям и традициям народов РФ, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
   не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
   соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
   Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 2010 г. № 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры РФ» утвержден Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации, целью которого является установление правил поведения прокурорского работника, вытекающих из этого высокого звания, особенностей службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ и ограничений, связанных с прокурорской деятельностью, поскольку успешная реализация стоящих перед органами и учреждениями прокуратуры РФ задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства может осуществляться только на основе высокого профессионализма, честности и неподкупности прокурорских работников, их независимости и беспристрастности, способности противостоять любым попыткам неправомерного воздействия на результаты служебной деятельности. Являясь представителями государства, прокурорские работники должны всемерно содействовать утверждению в обществе духа законности и справедливости, сохранению и приумножению исторических и культурных традиций многонационального народа РФ, осознавая при этом социальную значимость прокурорской деятельности и меру ответственности перед обществом и государством.
   Важной обязанностью, возлагаемой антикоррупционным законодательством на лиц, претендующих на замещение должности гражданской службы, является обязанность ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруга, несовершеннолетних детей). Непредставление гражданином при поступлении на государственную службу таких сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную службу.
   Кроме того, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» на прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих возложена обязанность уведомлять руководство органов и учреждений прокуратуры обо всех случаях непосредственного обращения к ним каких-либо лиц с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений: к злоупотреблению служебным положением, даче или получению взятки, злоупотреблению полномочиями либо иному незаконному использованию своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанным лицам другими физическими лицами. Прокурорские работники должны лично предостерегать обратившихся к ним лиц о противоправности действий, которые они предлагают совершить. При наличии достаточных данных о совершенном или готовящемся преступлении прокурорские работники должны в порядке, определенном уголовно-процессуальным законодательством, составить заявление и направить его в органы, уполномоченные для его рассмотрения и принятия процессуального решения.
   Законодательством при приеме на службу лиц, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры, в целях проверки их соответствия занимаемой должности, предусмотрено установление испытательного срока до шести месяцев. Такое требование не распространяется на лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования. Конкретная продолжительность испытания определяется руководителем соответствующего органа прокуратуры, в компетенцию которого входит назначение на соответствующую должность, по соглашению с лицом, принимаемым на службу. Срок испытания в процессе прохождения службы может быть сокращен или продлен в пределах шести месяцев по соглашению сторон. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда испытуемый отсутствовал на службе по уважительным причинам. Срок испытания засчитывается в стаж службы в органах прокуратуры. Указанные лица зачисляются на соответствующую должность без присвоения классного чина и в период испытания исполняют возложенные на них служебные обязанности. При неудовлетворительном результате испытания работник может быть уволен из органов прокуратуры или по согласованию с ним переведен на другую должность. В случае если срок испытания истек, а работник продолжает исполнять возложенные на него служебные обязанности, он считается выдержавшим испытание и дополнительные решения о его назначении на должность не принимаются.

§ 5.2. Назначение прокуроров на должность, их подчиненность

   Генеральный прокурор РФ как должностное лицо, статус которого закреплен Основным законом нашего государства – Конституцией РФ, назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а представление о назначении той или иной кандидатуры на должность Генерального прокурора вносится Президентом РФ. Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.
   После назначения кандидата на должность Генерального прокурора РФ, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ назначается сроком на пять лет. Сообщение о назначении Генерального прокурора РФ на должность и об освобождении его от должности публикуется в печати.
   Исходя из иерархичной структуры органов прокуратуры, у Генерального прокурора РФ имеются: первый заместитель и заместители. В случае отсутствия Генерального прокурора РФ или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель. В случае если отсутствуют и Генеральный прокурор РФ и его первый заместитель или исполнение ими своих обязанностей невозможно, обязанности Генерального прокурора исполняет один из его заместителей в соответствии с установленным распределением обязанностей между заместителями. При этом первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ назначаются и освобождаются от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ.
   Генеральный прокурор РФ обладает широкими полномочиями по назначению на должность и освобождению от должности прокурорских работников.
   В Генеральной прокуратуре РФ генеральный прокурор назначает на должности начальников главных управлений, управлений и отделов и их заместителей, советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ, помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ, старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений и отделов и их помощников.
   Назначение работников на иные должности может производиться заместителями Генерального прокурора РФ, в частности, заместителями Генерального прокурора РФ могут назначаться на должности прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры, их заместители, прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры; директора (ректоры) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ и их заместители. В то же время, исходя из положений ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокуроры субъектов РФ должны назначаться на должность по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Они подчинены и подотчетны только Генеральному прокурору РФ – только он обладает правом освобождения их от занимаемой должности. Это же касается и назначения и освобождения от должности прокуроров городов и районов, прокуроров специализированных прокуратур.
   Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры также обладают полномочиями по назначению на должность и освобождению от должности. Ими назначаются на должность и освобождаются от должности работники аппарата соответствующей прокуратуры, за исключением их заместителей; заместители прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников, не занимающих должности прокуроров и следователей. Сообщения о назначении прокуроров на должность и об освобождении их от должности публикуются в печати.
   Полномочиями по назначению и освобождению от должностей обладают и другие работники прокуратуры. Например, директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры назначают на должность и освобождают от должности научных и педагогических работников научных и образовательных учреждений прокуратуры, а также иных работников указанных учреждений, за исключением своих заместителей.

§ 5.3. Прохождение службы в органах прокуратуры

   а) Статус работника прокуратуры.
   С момента поступления на службу в органы прокуратуры лица приобретают статус работника прокуратуры, который предполагает наделение их совокупностью прав и обязанностей, возложение на них ответственности за их ненадлежащее исполнение. Поскольку правовой статус прокурора имеет специфические особенности, законодатель отдельно закрепил положения об особенностях прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры.
   Прокурор, как особое должностное лицо, обладает правом беспрепятственно входить на территории и в помещения различных органов, имеет доступ к их документам и материалам, требует от руководителей и других должностных лиц органов и организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Однако совершать указанные действия прокурор может, как это прямо отмечено в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», по предъявлении служебного удостоверения. В связи с чем все прокурорские работники должны иметь служебное удостоверение установленного Генеральным прокурором РФ образца.
   Служебное удостоверение является документом, подтверждающим личность прокурорского работника, его классный чин и должность. Кроме того, служебные удостоверения прокуроров подтверждают их право на ношение и хранение боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств, иные права и полномочия, предоставленные прокурорам действующим законодательством.
   В случае участия прокурорского работника в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел в суде, а также в других случаях официального представительства органов прокуратуры прокуроры обязаны носить и специальную форменную одежду – форменное обмундирование, которыми они обеспечиваются бесплатно в порядке и по нормам, которые устанавливаются Правительством РФ. Более того, ношение форменного обмундирования позволяется даже лицам, уволенным из органов и учреждений прокуратуры, имеющим стаж работы в органах и учреждениях прокуратуры не менее 20 лет, за исключением лиц, уволенных за совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, или лишенных классного чина по приговору суда.
   С момента поступления на службу в органы и учреждения прокуратуры на прокурорских работников заводится личное дело, которое содержит сведения о работнике, прохождении им службы в органах и учреждениях прокуратуры, повышении квалификации. Прокурорский работник имеет право на ознакомление со всеми материалами, находящимися в его личном деле, приобщение к личному делу своих объяснений в письменной форме. Законодатель в целях соблюдения основных прав граждан запрещает сбор и внесение в личное дело сведений о политической и религиозной принадлежности прокурорского работника. Информация, касающаяся прокурорского работника и содержащаяся в его личном деле, относится к персональным данным прокурорского работника и подлежит защите.
   Личное дело прокурорского работника после его увольнения из прокуратуры хранится в течение трех лет в кадровом подразделении и по истечении этого срока передается в архив на постоянное хранение в порядке, установленном законодательством РФ.
   Прокурорам, научным и педагогическим работникам в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы пожизненно присваиваются классные чины. В системе прокуратуры РФ
   устанавливаются классные чины: младший юрист; юрист 3 класса; юрист 2 класса; юрист 1 класса; младший советник юстиции; советник юстиции; старший советник юстиции; государственный советник юстиции 3 класса; государственный советник юстиции 2 класса; государственный советник юстиции 1 класса; действительный государственный советник юстиции. Прокурорским работникам РФ классные чины присваиваются по занимаемой должности. Например, должности Генерального прокурора РФ соответствует классный чин действительного государственного советника юстиции, который присваивается Президентом РФ. Классные чины государственного советника юстиции 1, 2, 3 класса присваиваются Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ прокурорским работникам РФ, имеющим высшее юридическое образование. Порядок присвоения классных чинов до старшего советника юстиции включительно утвержден Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10 декабря 2007 г. № 198 «О классных чинах и форменном обмундировании прокурорских работников».
   Классный чин может быть присвоен досрочно или без соблюдения последовательности в двух случаях: при выдвижении на вышестоящую должность и за примерное исполнение служебного долга или особые отличия в работе.
   В целях обеспечения высокого уровня профессиональной подготовки кадров прокуратуры действует система непрерывного обучения и повышения квалификации прокурорских работников, включающая индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях прокуратуры, обучение в региональных учебных центрах и институтах повышения квалификации. Повышение квалификации является служебной обязанностью прокуроров. Отношение к учебе и рост профессионализма учитываются при решении вопросов о соответствии прокурора занимаемой должности, его поощрении и продвижении по службе. Подготовка научных и педагогических кадров из числа прокурорских работников осуществляется в отделениях очной аспирантуры при научных и образовательных учреждениях прокуратуры.
   В целях совершенствования деятельности органов и учреждений прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, определения уровня профессиональной подготовки и соответствия работников занимаемой должности, создания резерва кадров на выдвижение, решения вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов, досрочном присвоении классных чинов, а в органах военной прокуратуры – воинских званий, а также классных чинов (воинских званий) выше положенных по занимаемой должности проводится аттестация прокурорских работников. Аттестации подлежат работники, занимающие должности, по которым предусмотрено присвоение классных чинов, а в органах военной прокуратуры – и воинских званий. Как правило, аттестация проводится не реже одного раза в пять лет. Однако для определения соответствия прокурорских работников занимаемой должности, а также в целях повышения их квалификации и укрепления служебной дисциплины Генеральный прокурор РФ вправе назначить время и определить порядок проведения досрочной аттестации всех прокурорских работников. Кроме того, аттестация прокурорского работника может проводиться в межаттестационный период:
   при выдвижении на вышестоящую должность;
   при наличии существенных упущений в работе или совершении порочащего его проступка;
   по просьбе самого работника.
   Первичной аттестации подлежат прокуроры, научные и педагогические работники системы прокуратуры РФ (включая директоров (ректоров), их заместителей (проректоров), начальников отделов и подразделений научных и образовательных учреждений), имеющие соответствующее образование и стаж службы (работы) в занимаемой должности не менее шести месяцев, а также специалисты с высшим, незаконченным высшим и средним специальным образованием, имеющие стаж службы (работы) в занимаемой должности не менее одного года, а специалисты со средним образованием – не менее трех лет.
   До истечения шести месяцев службы в занимаемой должности с учетом стажа работы по специальности и квалификации первичной аттестации подлежат работники, перешедшие (принятые) на службу в органы и учреждения прокуратуры с должностей по юридической или иной родственной специальности, занимаемых ими в других правоохранительных органах, адвокатуре, нотариате, органах законодательной, исполнительной и судебной власти, органах местного самоуправления, образовательных учреждениях высшего профессионального образования юридического профиля, научных юридических учреждениях, учреждениях повышения квалификации и правовых службах предприятий, учреждений и организаций, в органах юстиции, судебно-экспертных учреждениях, если перерыв между увольнением и поступлением на службу в органы и учреждения прокуратуры не превысил двух месяцев.
   В законодательстве установлен круг лиц, которые не подлежат аттестации. Согласно Положению об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 30 октября 1998 г. № 74 (в ред. от 24 ноября 2006 г.), аттестации не подлежат:
   беременные женщины и работники, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком (аттестация указанных лиц проводится не ранее чем через год после их выхода из отпуска);
   офицеры органов военной прокуратуры, находящиеся в запасе (отставке) и поступившие на службу в органы и учреждения прокуратуры – при присвоении первоначального классного чина.
   Аттестация работников, достигших предельного возраста нахождения на службе в органах и учреждениях прокуратуры, проводится по инициативе соответствующего руководителя органа и учреждения прокуратуры при возникновении объективной необходимости, вызванной существенным снижением служебной активности или недостатками в личном поведении работника.
   В органах и учреждениях прокуратуры РФ образуются высшая аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры РФ под председательством заместителя Генерального прокурора РФ; аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры РФ под председательством начальника управления кадров (см. текст в предыдущей редакции); аттестационная комиссия Главной военной прокуратуры под председательством первого заместителя Главного военного прокурора; аттестационная комиссия прокуратуры субъекта РФ и приравненной к ней прокуратуры под председательством, как правило, первого заместителя прокурора и аттестационные комиссии научных, образовательных учреждений системы прокуратуры РФ под председательством заместителей (проректоров) директоров (ректоров) по научной и учебной работе.
   Заседание аттестационной комиссии проводится, и ее решение считается правомочным при присутствии на заседании не менее 2/3 ее состава. Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает докладчика, аттестуемого, мнения кадрового органа, членов комиссии, проводит открытое голосование и большинством голосов присутствующих членов комиссии принимает решение. При равенстве голосов работник также признается соответствующим занимаемой должности.
   В случае утверждения решения комиссии о признании работника не соответствующим занимаемой должности он подлежит в срок не более двух месяцев переводу с его согласия на другую работу либо увольнению в порядке, установленном законодательством о труде. При принятии решения о неполном соответствии занимаемой должности работнику могут быть даны рекомендации по улучшению его работы и установлен срок до шести месяцев для устранения недостатков, после чего должна быть проведена повторная аттестация. Утвержденная руководителем органа и учреждения прокуратуры аттестация после ознакомления с ней работника под расписку приобщается к его личному делу.
   Прокурорские работники, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие лица (близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица), на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Согласно Федеральному закону от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (в ред. от 7 февраля 2011 г.), прокурорским работникам обеспечивается:
   применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, а также обеспечение сохранности их имущества;
   применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;
   осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью.
   Для обеспечения защиты жизни и здоровья прокурорских работников и сохранности их имущества органами, обеспечивающими безопасность, ст. 5 названного Федерального закона предусматривает следующие меры безопасности:
   личная охрана, охрана жилища и имущества;
   выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности;
   временное помещение в безопасное место;
   обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах;
   перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы;
   переселение на другое место жительства;
   замена документов, изменение внешности.
   Применение и осуществление мер безопасности в отношении прокурорских работников возлагается на органы внутренних дел. Прокуроры имеют право на постоянное ношение и хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного стрелкового оружия (пистолеты, револьверы) и специальных средств, а также на их применение.
   Прокуроры подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания.
   Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях:
   гибели (смерти) прокурора в период работы либо после увольнения, если она наступила вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служебной деятельностью, – их наследникам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячного денежного содержания прокурора или следователя;
   причинения прокурору в связи с его служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, – в размере, равном 36-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания;
   причинения прокурору в связи с его служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, не повлекших стойкой утраты трудоспособности, не повлиявших на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, – в размере, равном 12-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания.
   В случае причинения прокурору в связи с его служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между его среднемесячным денежным содержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию.
   В случае гибели (смерти) прокурора в связи с исполнением служебных обязанностей, а также уволенного со службы прокурора, умершего вследствие причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, нетрудоспособным членам его семьи, находившимся на иждивении, ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между приходившейся на их долю частью денежного содержания погибшего (умершего) и назначенной им пенсией по случаю потери кормильца без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию. Для определения указанной части денежного содержания среднемесячное денежное содержание погибшего (умершего) делится на число членов семьи, находившихся на его иждивении, в том числе трудоспособных.
   За семьей погибшего (умершего) сохраняется право на получение благоустроенного жилого помещения на условиях и основаниях, которые имели место на момент гибели (смерти) прокурора или следователя. Ущерб, причиненный уничтожением или повреждением имущества, принадлежащего прокурору или следователю или членам их семей, в связи с их служебной деятельностью, подлежит возмещению им или членам их семей в полном объеме, включая упущенную выгоду, в установленном порядке.
   Основанием для отказа в выплате страховых сумм и компенсаций является только приговор или постановление суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смерти) прокурора, причинении ему телесных повреждений либо уничтожении или повреждении принадлежащего его имущества, которым установлено, что эти события не связаны с их служебной деятельностью.
   б) Материальные и социальные гарантии прокурорским работникам.
   Прокурорские работники, поступая на службу, заключают срочный трудовой договор, который, хотя и имеет специфику с учетом особенностей службы в органах прокуратуры, тем не менее содержит основные гарантии прав работников: право на отдых, право на оплату труда, социальное обеспечение и т. п. Законом детально урегулировано материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, установлены с учетом сложности их труда определенные гарантии, меры правовой и социальной защиты.
   Согласно ст. 41.4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней без учета времени следования к месту отдыха и обратно с оплатой стоимости проезда в пределах территории РФ. Прокурорам, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями, ежегодный оплачиваемый отпуск предоставляется по нормам, устанавливаемым Правительством РФ, но не менее 45 календарных дней. Например, прокурорам и следователям, работающим в районах Крайнего Севера, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 54 календарных дня.
   Кроме того, за стаж службы в качестве прокурора, научного или педагогического работника предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск: после 10 лет службы – 5 календарных дней; после 15 лет службы – 10 календарных дней; после 20 лет —15 календарных дней. В стаж службы, дающий право на предоставление дополнительного отпуска, засчитываются также периоды службы в качестве стажеров в органах и учреждениях прокуратуры, а также служба в других правоохранительных органах, военная служба, служба в должности судьи.
   Соблюдаются и права прокурорских работников при переводе на службу в другую местность. Такой перевод прокурорского работника в интересах службы допускается только с его согласия, а при переводе в местности с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями еще и при наличии медицинского заключения. При этом прокурорским работникам, переведенным на постоянную службу в другую местность, расходы на их переезд и переезд членов их семей возмещаются в полном объеме за счет средств федерального бюджета.
   За выполнение служебных обязанностей прокурорские работники, как и любые другие граждане, осуществляющие трудовую деятельность, получают денежное содержание. Денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада; доплат за классный чин, за выслугу лет, за особые условия службы, за сложность, напряженность и высокие достижения в службе; процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»; премий по итогам службы за квартал и год; других выплат, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ. Доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в службе устанавливается в соответствии с решением руководителя органа или учреждения прокуратуры с учетом объема работы и результатов службы каждого прокурорского работника. Денежное вознаграждение Генеральному прокурору РФ устанавливается Президентом РФ, а должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются Правительством РФ по представлению Генерального прокурора РФ в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора РФ. Кроме того, Президент РФ для лиц, замещающих отдельные должности прокурорских работников в Генеральной прокуратуре РФ, а также для лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной гражданской службы в Генеральной прокуратуре РФ, может устанавливать ежемесячное денежное поощрение.
   Прокурорам, научным и педагогическим работникам, имеющим право на пенсионное обеспечение, выслугу не менее 20 лет и не получающим какую-либо пенсию, выплачивается ежемесячная надбавка к денежному содержанию в размере 50 процентов пенсии, которая могла быть им назначена.
   Кроме того, прокурорам, научным и педагогическим работникам органов прокуратуры, имеющим право на пенсионное обеспечение, при увольнении на пенсию, в отставку, по достижении предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры, по состоянию здоровья или инвалидности или вследствие организационно-штатных мероприятий выплачивается выходное пособие.
   Пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Пенсии прокурорским работникам назначаются при увольнении из органов и учреждений прокуратуры РФ по месту увольнения или по месту жительства:
   за выслугу лет – со дня увольнения со службы (работы), но не ранее дня, до которого выплачено денежное содержание. В выслугу лет для назначения пенсии засчитываются не только периоды службы (работы, учебы) на день увольнения из системы органов и учреждений прокуратуры РФ, а также время обучения по юридической специальности, независимо от его формы, в образовательном учреждении высшего или среднего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, в общей сложности в пределах 5 лет из расчета 2 месяца учебы за 1 месяц службы. Прокурорским работникам, откомандированным из органов и учреждений прокуратуры в очную аспирантуру научных и образовательных учреждений прокуратуры РФ, в выслугу лет засчитывается также время учебы в аспирантуре из расчета 1 месяц обучения за 1 месяц службы при условии возобновления службы в органах и учреждениях прокуратуры не позднее 1 месяца после окончания аспирантуры;
   по инвалидности (признанным инвалидами в период прохождения службы или не позднее трех месяцев после увольнения) – со дня увольнения, но не ранее дня, до которого им выплачено денежное содержание. При установлении инвалидности по истечении трех месяцев после увольнения пенсия назначается со дня установления инвалидности, если она наступила вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения службы;
   по случаю потери кормильца – со дня смерти кормильца, но не ранее дня, до которого ему выплачено денежное содержание или пенсия, кроме следующих случаев назначения пенсии с более поздних сроков членам семьи, приобретшим право на пенсию после смерти кормильца в связи с достижением пенсионного возраста или установлением им инвалидности, – со дня достижения этого возраста или установления инвалидности; а родителям или супругу, приобретшим право на пенсию в связи с утратой ими источника средств к существованию, – со дня обращения за пенсией.
   Прокурорским работникам, имеющим одновременно право на различные пенсии, назначается одна пенсия по их выбору. Пенсии назначаются и выплачиваются не ранее дня прекращения выплаты других пенсий из денежного содержания, включающего должностной оклад по последней занимаемой штатной должности (без повышения за работу в отдаленных местностях, в других особых условиях), доплаты за классный чин и выслугу лет и месячной стоимости продовольственного пайка с учетом их повышения или индексации на день назначения либо перерасчета пенсии.
   При назначении лиц, получающих пенсию за выслугу лет или по инвалидности в органах прокуратуры, на должности прокурорских работников выплата пенсии приостанавливается. При последующем увольнении выплата пенсии по желанию пенсионера возобновляется с учетом повышения (индексации) либо назначается вновь исходя из денежного содержания по последней штатной должности прокурора и следователя, научного и педагогического работника и выслуги на день последнего увольнения из органов и учреждений прокуратуры РФ.
   Пенсии семьям прокуроров, научных и педагогических работников органов и учреждений прокуратуры, умерших в период службы, исчисляются исходя из денежного содержания по последней занимаемой штатной должности. Семьям умерших пенсионеров пенсии исчисляются исходя из денежного содержания, учтенного при исчислении пенсии кормильцу, с повышением (индексацией) его на день назначения пенсии семье.
   Кроме материального обеспечения, для прокурорских работников установлены и другие социальные гарантии. Так, прокурорские работники в служебных целях обеспечиваются проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) в городском, пригородном и местном сообщении, приобретаемыми органами прокуратуры у соответствующих транспортных организаций в порядке, определяемом Правительством РФ. При направлении в служебные командировки прокурорские работники пользуются правом бронирования и получения вне очереди мест в гостиницах и приобретения проездных документов на все виды транспорта.
   Прокуроры имеют право на дополнительную жилую площадь. Так, прокуроры, нуждающиеся в улучшении жилищных условий (не обеспеченные жилой площадью), обеспечиваются в соответствии с нормами, установленными законодательством РФ, отдельными жилыми помещениями, приобретаемыми за счет средств федерального бюджета. Кроме того, прокурорские работники имеют право на компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений, до предоставления им в установленном порядке жилого помещения для постоянного проживания. В жилых помещениях, занимаемых прокурорами, установка телефона осуществляется во внеочередном порядке по действующим тарифам. В таком же порядке предоставляются места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах, летних оздоровительных учреждениях детям прокурорских работников.
   За счет средств федерального бюджета осуществляется медицинское обслуживание (в том числе обеспечение лекарствами) прокурорских работников (в том числе получающих пенсию) и проживающих с ними членов их семей, а также родителей, супругов и несовершеннолетних детей погибших (умерших) прокурорских работников.
   В целях организации санаторно-курортного и амбулаторно-курортного лечения в санаториях органов прокуратуры РФ прокурорских работников и членов их семей приказом Генеральной прокуратуры РФ от 23 марта 2010 г. № 124 «Об организации санаторно-курортного и амбулаторно-курортного лечения в санаториях органов прокуратуры Российской Федерации» утверждена соответствующая инструкция. Согласно этому документу путевки на санаторно-курортное лечение предоставляются бесплатно нуждающимся супругам и родителям погибших (пропавших без вести) работников органов и учреждений прокуратуры РФ, осуществлявших служебную деятельность, а также направленных для выполнения задач по обеспечению законности и правопорядка на территории Северо-Кавказского региона, и прокурорским работникам в случае причинения им телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служебной деятельностью (по заключению врачебной комиссии для продолжения лечения). Медицинское обслуживание прокурорских работников и гражданских служащих и членов их семей, пенсионеров органов прокуратуры и членов их семей, членов семей гражданских служащих, получивших путевки на амбулаторно-курортное лечение в санатории органов прокуратуры РФ, осуществляется за счет средств федерального бюджета. При этом стоимость питания и проживания в санатории не входит в стоимость путевки и оплачивается за счет личных средств прокурорских работников, пенсионеров органов прокуратуры, гражданских служащих и членов их семей.
   в) Поощрения и взыскания, налагаемые на прокурорских работников. Ответственность прокуроров и следователей.
   За примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности законодательством для прокурорских работников предусмотрены следующие виды поощрения. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» предусматривает следующие виды поощрения: объявление благодарности; награждение Почетной грамотой; занесение на Доску почета, в Книгу почета; выдача денежной премии; награждение подарком; награждение ценным подарком; награждение именным оружием; досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного; награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации.
   Нагрудный знак «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» является высшей наградой прокуратуры РФ, которым могут награждаться работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие стаж работы в системе прокуратуры РФ не менее 10 календарных лет и отличившиеся образцовым исполнением служебных обязанностей. За особые заслуги в деле укрепления законности и правопорядка Генеральный прокурор РФ вправе награждать работников органов и учреждений прокуратуры без учета стажа службы в системе прокуратуры РФ, а также лиц, не являющихся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказывающих существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры РФ. Представление к награждению нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» и грамотой Генерального прокурора Российской Федерации вносится Генеральному прокурору РФ его заместителями, а также по согласованию с ними начальниками главных управлений, управлений, отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры РФ, прокурорами субъектов РФ, приравненными к ним военными и иными прокурорами специализированных прокуратур, руководителями научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ. Награж дение оформляется приказом Генерального прокурора РФ, а непосредственно вручение нагрудного знака производится в торжественной обстановке Генеральным прокурором РФ или по его поручению заместителем Генерального прокурора РФ, прокурором субъекта РФ, приравненным к нему военным или иным прокурором специализированной прокуратуры, руководителем научного или образовательного учреждения Генеральной прокуратуры РФ.
   Награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» предоставляет награжденному дополнительные льготы: ему выплачивается денежное вознаграждение в размере одного должностного оклада с доплатой за классный чин, устанавливается максимальный оклад по должности, выплачивается ежемесячно процентная надбавка к заработной плате в размере 10% от должностного оклада и доплаты за классный чин, он приобретает преимущественное право на получение или улучшение жилой площади, распределяемой органами прокуратуры, а также на ежегодный оплачиваемый отпуск в удобное для него время, представление к досрочному присвоению классного чина по занимаемой должности или на один классный чин выше положенного по занимаемой должности. Кроме того, наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов и учреждений прокуратуры работника, награжденного нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», может быть применено только с согласия Генерального прокурора РФ.
   Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» и награждению государственными наградами РФ. Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099, утверждены следующие виды государственных наград: звание Героя Российской Федерации, ордена Российской Федерации, знаки отличия Российской Федерации, медали Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации. Такими наградами могут быть награждены и прокурорские работники с учетом характера и степени их заслуг, которые должны соответствовать статутам орденов РФ, положениям о знаках отличия РФ, медалях РФ и почетных званиях РФ. Награжденным государственными наградами прокурорским работникам предоставляются меры социальной поддержки в соответствии с российским законодательством. Почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации» также является государственной наградой, которое присваивается высокопрофессиональным юристам за личные заслуги, как правило, не ранее чем через 20 лет с начала ведения юридической практики или занятия юридической наукой в российских организациях и при наличии у представленного к награде лица наград (поощрений) федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов Российской РФ.
   Кроме того, Генеральный прокурор РФ может устанавливать и иные виды поощрений, помимо вышеперечисленных. При этом Генеральный прокурор РФ может применять указанные поощрения к не являющимся работниками органов и учреждений прокуратуры лицам, оказывающим существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры РФ. Так, в целях поощрения прокуроров, федеральных государственных гражданских служащих и других работников прокуратуры РФ, а также граждан, внесших значительный вклад в укрепление законности и развитие системы прокуратуры РФ приказом Генеральной прокуратуры РФ от 6 апреля 2007 г. № 393-к «О наградах прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 27 октября 2010 г.) установлены такие награды, как нагрудный знак «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», именное оружие, знак отличия «За верность закону», медаль «За взаимодействие», медаль «Ветеран прокуратуры»; Почетная грамота Генерального прокурора Российской Федерации, Грамота Генерального прокурора Российской Федерации, ценный подарок Генерального прокурора Российской Федерации, подарок Генерального прокурора Российской Федерации. Представление к награждению производится заместителями Генерального прокурора РФ, начальниками главных управлений, управлений, отделов на правах управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорами субъектов РФ, приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур, руководителями научного и образовательных учреждений прокуратуры РФ. Представление работников органов военной прокуратуры к награждению производится Главным военным прокурором по предложению соответствующих военных прокуроров округов (флотов). Награждение производится приказом Генерального прокурора РФ или лица, исполняющего его обязанности.
   В то же время за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них дисциплинарные взыскания. К прокурорским работникам в качестве дисциплинарного взыскания могут применяться замечание, выговор, строгий выговор, понижение в классном чине, лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение из органов прокуратуры. Таким образом, на прокурорских работников может быть наложено дисциплинарное взыскание не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение прокурорскими работниками своих служебных обязанностей, но и за проступки, порочащих честь прокурорского работника.
   Генеральный прокурор РФ имеет право налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме на всех прокурорских работников, а также он определяет полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых на должность Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры и директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры имеют право налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность. Исключение составляет лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», которое допускается только с согласия Генерального прокурора РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют право налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых ими на должность.
   В силу того что момент совершения проступка и момент его обнаружения не всегда совпадают по времени, то Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает сроки, в течение которых на прокурорского работника может быть наложено дисциплинарное взыскание. Так, дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске, поскольку оно не может быть наложено во время болезни работника либо в период его пребывания в отпуске. При этом дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности – двух лет со дня его совершения.
   В некоторых случаях до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания работник, совершивший проступок, может быть временно (не более чем на один месяц) отстранен от должности. Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.
   С учетом особого правого статуса прокурорских работников законодательством предусмотрен и особый порядок привлечения их к административной и уголовной ответственности. Прежде всего, любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Проверке подлежат обращения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, информация, поступившая из органов МВД России, ФСБ России, других правоохранительных органов и специальных служб, общественных организаций, сообщения средств массовой информации и иных источников о совершении прокурорскими работниками органов и учреждений прокуратуры административных правонарушений, проступков, порочащих честь прокурорского работника, а также нарушении ими требований Присяги прокурора. (см. текст в предыдущей редакции). По указанию Генерального прокурора РФ, лица, его замещающего, Главное организационно-инспекторское управление, при необходимости с привлечением Главной военной прокуратуры, управление кадров и иные подразделения центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ организовывают и проводят проверки (служебные расследования) в отношении прокурорских работников центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним специализированных прокуратур, прокуратур городов, районов, других территориальных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, являющихся юридическими лицами. Решение о проведении проверки (служебного расследования) в прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах принимает руководитель прокуратуры, к компетенции которого относится назначение на занимаемую должность прокурорского работника, а в отношении прокуроров городов и районов, приравненных к ним прокуроров – прокурор субъекта РФ, приравненный к нему военный прокурор и прокурор иной специализированной прокуратуры. Срок проведения проверки, как правило, составляет 30 дней, но в случае необходимости и при наличии оснований срок проверки может быть продлен лицом, давшим указание о ее проведении. На период расследования возбужденного в отношении прокурорского работника уголовного дела он отстраняется от должности. За это время работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, если это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
   г) Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры.
   Служба в органах и учреждениях прокуратуры прекращается при увольнении прокурорского работника. Поскольку при поступлении на службу в органы прокуратуры заключается трудовой договор, то на прокурорских работников распространяется общие основания прекращения трудового договора, предусмотренные Трудовым кодексом Российской Федерации, принятым 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2010 г.) (далее – ТК РФ). Так, прокурорские работники могут быть уволены по соглашению сторон, истечению срока трудового договора, в связи с расторжением трудового договора по инициативе работника, по инициативе работодателя; в связи с переводом работника по его просьбе или с его согласия на работу к другому работодателю или переходом на выборную работу (должность), с отказом работника от продолжения работы в связи со сменой собственника имущества организации, с изменением подведомственности (подчиненности) организации либо ее реорганизацией; в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора отказом работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, либо отсутствие у работодателя соответствующей работы, отказом работника от перевода на работу в другую местность вместе с работодателем; по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в связи с нарушением установленных ТК РФ или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы.
   Помимо оснований, предусмотренных трудовым законодательством, прокурорский работник может быть уволен в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случаях:
   достижения прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры (65 лет, за исключением научных и педагогических работников). Однако срок нахождения на службе в органах прокуратуры может быть продлен по решению руководителя соответствующего органа или учреждения прокуратуры. Однократное продление срока нахождения на службе в органах и учреждениях прокуратуры допускается не более чем на год. При этом продление срока нахождения на службе работника при наличии у него заболевания, подтвержденного медицинским заключением, и препятствующего исполнению им служебных обязанностей, а также работника, достигшего возраста 70 лет, не допускается;
   прекращения гражданства РФ;
   нарушения Присяги прокурора, а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника;
   несоблюдения ограничений и неисполнения обязанностей, связанных со службой, а также несоблюдения или нарушения ограничений и запретов, связанных с гражданской службой (ст. 16, 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);
   разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
   Для отставки прокурорских работников законодательством установлены два основания:
   выход на пенсию;
   несогласие с решениями или действиями государственного органа или вышестоящего руководителя.
   Отставка Генерального прокурора РФ, его заместителей признается принятой после принятия решения об этом Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Отставка прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров признается принятой после принятия решения об этом Генеральным прокурором РФ. Отставка других прокуроров и следователей признается принятой после принятия решения об этом руководителем, имеющим право назначать их на эти должности. В трудовой книжке прокурорского работника производится запись о его последней должности с указанием: «в отставке».
   Особый случай представляет собой ситуация, когда прокурорский работник избирается депутатом либо на выборную должность в органы государственной власти или органы местного самоуправления. В этом случае прокурорский работник, избранный депутатом либо на выборную должность в органы государственной власти или органы местного самоуправления, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в органах и учреждениях прокуратуры. При этом законодательство гарантирует сохранение за ним на период осуществления полномочий его должности. Так, после прекращения указанных полномочий работнику по его желанию предоставляется ранее занимаемая должность, а при ее отсутствии – другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы. Указанный период засчитывается работнику в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет.

Глава 6
Отрасли прокурорского надзора

§ 6.1. Понятие отрасли прокурорского надзора

   Одним из значений термина «отрасль» в русском языке является отдельная область деятельности. Следовательно, понятие «отрасль прокурорского надзора» означает отдельную область деятельности прокуратуры по осуществлению надзора. Это обусловлено тем, что прокурорский надзор – достаточно широкое понятие, охватывающее собой не только надзорную деятельность за соблюдением и исполнением действующего законодательства во многих сферах деятельности общества и государства, но и ряд других направлений деятельности органов прокуратуры. Современное законодательство насчитывает десятки тысяч нормативных актов, в связи с чем надзор за их соблюдением – довольно сложная задача. Для наиболее качественного и эффективного осуществления прокурорского надзора Федеральный закон «О прокуратуре РФ» подразделяет его на отрасли, в рамках каждой из которых реализуется прокурорский надзор за исполнением и соблюдением законодательства в той или иной сфере. Однако это не означает разобщенности прокурорского надзора – он един, поскольку осуществляется централизованной системой органов прокуратуры, действует на основе единых на всей территории России и для всех должностных лиц прокуратуры нормативных актах, осуществляется для достижения единых задач, стоящих перед органами прокуратуры.
   В части 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» определены основные, наиболее значимые отрасли прокурорского надзора.
   В качестве отраслей прокурорского надзора в теории и практики рассматриваются:
   общий надзор или надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
   надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
   надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
   надзор за исполнением законов судебными приставами;
   надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
   Таким образом, законодательно определено пять отраслей прокурорского надзора, однако каждая из них подразделяется на достаточно большое количество подотраслей. Только отрасль общего надзора включает около 60 подотраслей прокурорского надзора за исполнением законов в соответствующих сферах деятельности. Более подробно указанные отрасли и подотрасли будут рассмотрены далее.

§ 6.2. Перечень отраслей прокурорского надзора, их краткая характеристика

   В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуратура РФ осуществляет надзор по следующим направлениям.
   Во-первых, надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
   Под термином «законы» в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» понимаются: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты, издаваемые представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления.
   Надзор за исполнением законов подразумевает не только надзор за их исполнением перечисленными субъектами, но и надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов.
   Прокуратура играет огромную роль в обеспечении единого правового пространства: прокурорами оспариваются тысячи незаконных актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления и уставов муниципальных образований. Большинство этих нормативных актов приведено в соответствие с законом или отменено. Проблема приведения региональных законов в соответствие с федеральным законодательством является одной из постоянных составляющих прокурорской деятельности.
   Следует отметить, что данная отрасль прокурорского надзора охватывает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны исполнять законы. В силу этого на практике в рамках надзора за исполнением законов выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли, подфункции). Так, надзор за исполнением законов осуществляется в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и в других сферах.
   Во-вторых, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
   Права и свободы человека и гражданина провозглашаются и гарантируются Конституцией РФ как законом прямого действия, имеющим высшую юридическую силу, законодательством федерального уровня, а также законодательством субъектов РФ, если те или иные вопросы отнесены к их ведению. Провозглашенные Конституцией РФ права и свободы защищаются гражданским, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, административным, семейным, жилищным законодательством и другими законодательными актами РФ и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти.
   Закрепление за прокуратурой надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не случайно, поскольку только при неуклонном соблюдении прав человека можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства. В надзорной деятельности прокурор руководствуется конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
   Исходя из положений ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре РФ», в число субъектов, деятельность которых находится под надзором прокуратуры, не включены граждане, и этот факт указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров – юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, общественных организаций, и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами.
   Следует отметить, что надзор за соблюдением прав граждан не является тотальным, повсеместным. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется применить специальные, только им присущие полномочия – чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны. Причем используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде. Для того чтобы прокурор среагировал на нарушения прав граждан, необходимы определенные сигналы – обращения граждан. В силу этого важным элементом правозащитной функции прокуратуры является работа с предложениями, заявлениями, жалобами или ходатайствами граждан, которые обращаются в прокуратуру за помощью в восстановлении нарушенных прав. Прокурорами ежегодно рассматриваются и разрешаются около полутора миллионов обращений граждан, почти миллион граждан принимается на личном приеме. Прокурорами всех уровней выявляются в год около 500 тысяч нарушений законности в различных сферах общественной жизни, при этом по актам прокурорского надзора восстанавливаются нарушенные права, а виновные привлекаются к ответственности. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования, а также в защиту иных прав и законных интересов граждан, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
   В-третьих, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
   Оперативно-розыскная деятельность – вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
   осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
   добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; установление имущества, подлежащего конфискации.
   Дознанием, согласно действующему УПК РФ, является форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.
   Предварительное следствие – это обеспечивающая максимальные гарантии установления истины и реализации прав участников уголовного процесса основная и наиболее полная форма предварительного расследования, поскольку оно обязательно по всем уголовным делам, за исключением тех, по которым производится дознание, и дел, возбуждаемых в порядке частного обвинения. Предварительное следствие предполагает проведение следователем ряда следственных действий, строго определенных уголовно-процессуальным законодательством.
   Указанные сферы деятельности тесно связаны с важнейшими правами и свободами граждан, нарушение которых может повлечь непоправимые последствия для них, могут причинить им невосполнимый вред. Кроме того, рассматриваемые виды деятельности осуществляются в сфере борьбы с преступностью, охраны правопорядка, что имеет большое значение для общества и государства в целом. Данная отрасль надзора выделена в самостоятельную отрасль, именного в силу значимости деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие, поскольку эта деятельность очень тесно связана с правами, свободами граждан, интересами общества и государства.
   В литературе высказано мнение, что наименование надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие как бы ориентирует на деятельность в «общенадзорном» плане. Однако фактически речь идет не о надзоре за исполнением законов этими органами в целом (например, за исполнением в этих органах трудового законодательства), а только о надзоре за исполнением законов в определенной деятельности (например, в оперативно-розыскной или уголовно-процессуальной).
   В-четвертых, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
   Данная отрасль надзора также выделяется в самостоятельную отрасль прокурорского надзора в силу важности соблюдения законов, регулирующих права задержанных лиц, подозреваемых в совершении преступлений, заключенных под стражу или отбывающих наказание.
   Российское уголовно-исполнительное законодательство имеет своими целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами, основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием. Исправление осужденных предполагает формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития. Все это возможно только, если сами органы, исполняющие наказание и применяющие назначаемые судом меры принудительного характера, не допускают нарушений законодательства, а прокуратура призвана обеспечивать надзор в этой сфере.
   Конституция РФ закрепляет презумпцию невиновности, гарантирующую, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Гарантии прав лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, закреплены в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (в ред. от 7 февраля 2011 г.). Согласно названному законодательному акту подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений пользуются правами и свободами и несут обязанности, установленные для граждан РФ, с ограничениями, предусмотренными федеральными законами. Не допускается дискриминация подозреваемых и обвиняемых по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по иным обстоятельствам.
   Подозреваемые и обвиняемые в совершении преступления содержатся в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов федеральной службы безопасности, а также в случаях, предусмотренных законодательством, – в учреждениях уголовно-исполнительной системы, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы, на гауптвахтах и в помещениях, которые определены капитанами морских судов, находящихся в дальнем плавании, или начальниками зимовок, и приспособленных для этих целей. Содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, справедливости, презумпции невиновности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства, в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами РФ и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей. Внутренний распорядок работы следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы регламентирован Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденными приказом Минюста России от 14 октября 2005 г. № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы» (в ред. от 27 декабря 2010 г.). Целью деятельности прокуратуры в этой сфере отношений выступает надзор за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых, осужденных, которые временно изолированы от общества.
   В-пятых, в качестве отдельной отрасли прокурорского надзора в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» выделен надзор за исполнением законов судебными приставами. Учитывая, что данная отрасль надзора возникла сравнительно недавно, в 1997 г., а также позицию законодателя, детально не урегулировавшего в разделе III Федерального закона «О прокуратуре РФ» предмет данной отрасли надзора и средства прокурорского реагирования, в правовой литературе ее рассматривают как часть прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющими приговоры и решения судов. Однако эта отрасль прокурорского надзора обладает определенной самостоятельностью в силу присущей ей специфики. Прежде всего, прокурорский надзор осуществляется за особыми субъектами – судебными приставами. В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов. При осуществлении своей деятельности судебные приставы имеют право на совершение ряда действий, в частности, на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, при этом требования судебных приставов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории РФ. Тесное соприкосновение полномочий судебных приставов с правами и свободами граждан обязывает приставов использовать предоставленные им права в соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемления прав и законных интересов граждан и организаций.
   Обеспечивать надлежащий прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами призваны заместители Генерального прокурора РФ, начальники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и иные территориальные прокуроры.

Глава 7
Надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов

§ 7.1. Предмет надзора за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов

   Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В силу этого предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
   Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой – обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.
   Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и международных договоров требуют от нее неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры РФ являются составной частью правовой системы государства. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению.
   Под законами, исполнение которых входит в сферу прокурорского надзора, понимаются принятые в особом порядке акты законодательного органа, обладающие высшей юридической силой и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений. В РФ на федеральном уровне существуют два вида законов – федеральные конституционные законы и федеральные законы. Субъекты РФ так же, как и представительные органы местного самоуправления, наделены правом принятия законов в пределах их компетенции. Законы подлежат обязательному опубликованию, не опубликованные законы не применяются. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ – Совета Федерации и Государственной Думы РФ. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» прямо не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ, которые как высшие органы государства наделены правом издания указов и постановлений, регулирующих общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества, обязательных для исполнения на всей территории РФ. Тем не менее прокурорский надзор за исполнением законов предполагает надзор за соблюдением исполнением не только Основного закона государства, конституционных федеральных и федеральных законов, но и иных нормативно-правовых актов, обязательных для исполнения на всей территории РФ.
   Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов является наиболее объемной, охватывающей огромное количество нормативных актов, регулирующих отношения в самых различных сферах деятельности. Число обособленных сфер общего надзора достигает 60 (надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т. д.). Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается «объять необъятное». Только на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более миллиона нормативных актов, поэтому Федеральный закон «О прокуратуре РФ» ограничил общий надзор рассмотрением лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила соответствующая информация. В то же время, согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.
   Прокуратурой установлен постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов РФ. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора информируется Генеральная прокуратура РФ.
   Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. В связи с чем особую актуальность приобретает прокурорский надзор за исполнением законов, закрепляющих прав и свободы человека и гражданина, и прежде всего, надзор за соблюдением закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. Так, при проверках исполнения работодателями трудового законодательства прокурорские работники анализируют выполнение работодателями обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделяется организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям.
   Учитывая особую важность вопросов, касающихся обеспечения жильем граждан России, при организации надзорной деятельности за исполнением законодательства в данной сфере органы прокуратуры особое внимание обращают на соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству; на соблюдение требований законодательства при предоставлении земельных участков для строительства жилых домов; на обеспечение качества возводимого жилья; на соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур.
   Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи представляет собой самостоятельное, специфическое направление деятельности органов прокуратуры, которое относится к надзору за исполнением законов в межотраслевых сферах и призван обеспечить реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.
   В период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание органами прокуратуры уделяется вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, ими обеспечивается должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами.
   В сфере экономики прокурорские работники сосредоточивают усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. В целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности органы прокуратуры обеспечивают надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами, в первую очередь – со Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ и муниципальных образований.
   Успешное воплощение в жизнь таких национальных проектов, как «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса», «Образование» и «Здоровье» невозможно без неукоснительного исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами федерального законодательства, без обеспечения режима законности в деятельности хозяйствующих субъектов, вовлеченных в данную сферу правоотношений, без соблюдения прав и свобод граждан. Ввиду этого особое внимание прокуратура уделяет вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции. Прокурорами выявляются многочисленные нарушения законодательства, допущенные при осуществлении федеральных и региональных целевых программ, в том числе факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, их хищений, несоблюдения требований законодательства при разрешении заказов для государственных и муниципальных нужд.
   Материалы прокурорских проверок свидетельствуют об увеличении количества нарушений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 3 ноября 2010 г.), в том числе прав участников предпринимательской деятельности, что лишает процедуру размещения заказов прозрачности, создает условия для злоупотреблений. В связи с этим одной из важнейших задач органов прокуратуры на современном этапе является обеспечение исполнения законодательства в сфере размещения заказов, направленного на создание условий для добросовестной конкуренции и равенства прав участников торгов, эффективное и целевое использование бюджетных средств, предотвращение коррупции.
   С учетом экологической обстановки в каждом регионе налажен эффективный прокурорский надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. По каждому факту экологического правонарушения прокурорские работники должны принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба.
   В прокурорском надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придается выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. При осуществлении надзора за исполнением законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти прокурорскими работниками в обязательном порядке оценивается правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Прокуратура систематически проверяет исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.
   Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. На основе анализа состояния законности органами прокуратуры систематически проводятся проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах их компетенции требований законодательства о противодействии экстремистской деятельности, в том числе о приоритетном порядке принятия профилактических мер. При этом особое внимание уделяется обеспечению постоянного и эффективного надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму в деятельности МВД России, Минюста России, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и их территориальных органов, в том числе за своевременностью, полнотой, законностью и обоснованностью принимаемых ими мер по выявлению и пресечению экстремистских проявлений. В целях недопущения использования средств массовой информации, сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности прокуратурой организован их мониторинг.
   Прокурорский надзор в данной сфере предусматривает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны соблюдать и исполнять законы. К ним относятся:
   федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти;
   представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
   органы местного самоуправления;
   органы военного управления;
   органы контроля;
   должностные лица вышеперечисленных органов;
   субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Согласно ст. 5 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. от 1 июля 2010 г.) субъектами осуществления общественного контроля являются общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ, и их члены, а содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляют общественные объединения;
   органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Коммерческими организациями, согласно гражданскому законодательству, признаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью), производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Органами управления коммерческих организаций являются общее собрание участников, учредителей (акционеров), совет директоров, наблюдательный совет, правление, дирекция и т. п. В качестве руководителя коммерческих организаций выступают генеральные директора, директора. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Органы управления некоммерческих организаций представляют собой общее собрание членов этой организации, совет, попечительский совет, правление. В качестве руководителя некоммерческой организации может, например, выступать председатель некоммерческой организации.
   Прокуратура осуществляет надзор не только за исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами. В России, на всей ее территории, необходимо обеспечение единства законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и специальным органом государства, уполномоченным обеспечить это единство, является прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача. В рамках прокурорского надзора за исполнением законов прокурорские работники должны обеспечивать надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам. При этом они должны исходить, прежде всего, из установленного распределения полномочий между РФ, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, органы прокуратуры взаимодействуют с представительными органами, принимают непосредственное участие в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве прокуроры уполномочены вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства материалы об этом представляются Генеральному прокурору РФ.
   Органы прокуратуры должны совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах субъектов РФ и местного самоуправления. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства прокурорские работники должны проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составляются соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. В этих целях используются на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, обеспечивается деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации.
   Таким образом, прокуратура в своих надзорных действиях должна руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
   При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Прокурорский надзор за исполнением законодательства осуществляется гласно. В связи с чем гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации должна быть предоставлена возможность получения сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, а органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население должны регулярно информироваться об этом прокуратурой.

§ 7.2. Полномочия прокуроров и акты прокурорского реагирования

   В целях повышения эффективности выполнения прокурорскими работниками возложенных на них функций по надзору за исполнением законов и соответствием правовых актов законам законодатель наделяет их определенными полномочиями.
   В литературе предоставляемые прокурорам полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием им правовых актов предлагают подразделять на две группы:
   первая группа – это полномочия по своевременному выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц;
   вторая группа включает полномочия, направленные на устранение уже выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона.
   Итак, прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ».
   Прежде всего, прокурор наделяет правом по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.
   Прокуроры обладают правом доступа к документам и материалам вышеперечисленных органов и организаций и правом проверить исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок могут рассматриваться и материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
   Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.
   При этом при проведении плановых, внеплановых проверок органами прокуратуры не допускается истребование излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Не допускается и возложение на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.
   В необходимых случаях прокурор может потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов – проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение прокурорские работники придают выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверяется законность и полнота принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. В случае бездействия органов контроля ставится вопрос об ответственности их руководителей.
   Прокурор может вызвать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
   В целом органы прокуратуры должны максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в целях защиты интересов государства, общества и участников экономической деятельности, оперативно реагировать на выявленные факты незаконного завладения собственностью и криминальные захваты предприятий. При этом при осуществлении прокурорского надзора не допускается необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Предоставленные прокурорам полномочия не должны создавать препятствия для правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.
   В случае если нарушение уже выявлено, виновные лица установлены, прокурор наделяет полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ».
   Так, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом:
   возбуждает производство об административном правонарушении;
   требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;
   предостерегает о недопустимости нарушения закона;
   освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Прокуроры должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности.
   опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
   вносит представление об устранении нарушений закона.
   Следует отметить, что должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Согласно ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре РФ» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, а их неисполнение, уклонение от явки по его вызову влекут установленную законом ответственность.
   Полномочия прокуроров находят свое выражение в актах прокурорского реагирования. Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие совершению нарушения, и виновных лиц, их совершивших, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц путем принятия соответствующих актов прокурорского реагирования. Прокуроры в документах прокурорского реагирования должны излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.
   Статьи 23—25, 25.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» предусматривают в качестве средств прокурорского реагирования:
   протест,
   представление,
   постановление о возбуждении производства об административном правонарушении,
   предостережение о недопустимости нарушения закона.
   В правовой литературе выделяют общие акты, которые характерны для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры, и специфические акты прокурорского реагирования, применяемые в отдельных отраслях прокурорского надзора. К общим актам прокурорского реагирования, как правило, относятся протест прокурора, представление об устранении нарушений законов. К специфическим актам прокурорского реагирования можно отнести дачу заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.
   Основным средством прокурорского реагирования является протест. Протест прокурора представляет собой правовой документ, выносимый должностными лицами органов прокуратуры, направленный на отмену незаконного акта. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест прокурора как правовой документ должен отвечать определенным требованиям к его содержанию и форме. Наименование акта должно соответствовать Федеральному закону «О прокуратуре РФ». В протесте должны содержаться наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие (бездействие); содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица), нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин; дата принесения протеста.
   Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Прокурор, принесший протест, обладает правом отозвать протест до его рассмотрения.
   При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты следует руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения – в установленном порядке обратиться с заявлением в суд. Так, согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (в ред. от 23 декабря 2009 г.), прокуроры обязаны безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом – обращаться с заявлениями в суд. При этом прокурорские работники должны добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
   При необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства проект запроса в Конституционный Суд РФ, подготовленный в соответствии с требованиями ст. 37, п. 1, 4 ч. 1 и 2 ст. 38 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) (далее – ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») и согласованный с Главным управлением либо управлением Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе, направляется в Генеральную прокуратуру РФ. При этом непосредственному обращению в Генеральную прокуратуру РФ с проектом соответствующего запроса должна предшествовать попытка урегулирования ситуации в ходе последовательного диалога прокуратуры субъекта РФ с высшим должностным лицом субъекта РФ и региональным парламентом (опротестование, переписка, рабочие встречи, выступление на заседаниях представительных и исполнительных органов публичной власти и т. п.).
   В соответствии со ст. 52, 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если он полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обращение в Высший Арбитражный Суд РФ направляет Генеральный прокурор РФ или его заместитель, в арбитражный суд субъекта РФ направляют также прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом судей в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц рассматриваются в тот же срок, но судьей единолично.
   В гражданском процессе прокурор в соответствии со своей компетенцией вправе в порядке ст. 251 ГПК РФ обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, которым нарушаются права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, противоречащим закону полностью или в части. Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом РФ – в течение трех месяцев со дня его подачи с участием прокурора, обратившегося в суд с заявлением.
   Прокуроры должны обеспечивать надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.
   Представление об устранении нарушений закона – это документ, который вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения. В процессуальном законодательстве под представлением прокурора понимается акт реагирования прокурора на судебное решение.
   Представление в отличие от протеста подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. По смыслу положений Федерального закона «О прокуратуре», а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора не может быть исполнено принудительно, поскольку оно направлено на понуждение соответствующих органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. О результатах принятых мер прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, прокурору должно быть сообщено о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.
   Так, прокуроры, выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, используют такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокурорские работники вносят представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов на основании ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ» либо используют имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства.
   При внесении представлений и протестов в каждом случае прокуратурой решается вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении. Органы прокуратуры обязаны контролировать фактическое устранение нарушений законов и принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.
   Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор может вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Положениями ст. 28.4 КоАП РФ перечислен ряд составов административных правонарушений, по которым прокурор прямо уполномочен возбуждать производство по делам об административных правонарушениях. Однако при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ. Как правило, постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении должно содержать сведения о дате и месте его составления, должность, фамилия и инициалы прокурорского работника, вынесшего его, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
   Для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений в соответствии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурором выносится мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.
   Еще одной формой прокурорского реагирования является предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона. Предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
   При внесении актов прокурорского реагирования прокурорские работники должны оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, поскольку акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.
   Следует иметь в виду, что акты реагирования вносятся прокурорами субъектов РФ не непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, а представляются в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры РФ (проект акта и копии документов, подтверждающих его обоснованность), поскольку надзор за деятельностью федеральных органов исполнительной власти осуществляется Генеральной прокуратурой РФ. В Генеральную прокуратуру РФ направляются также копии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, в том числе по результатам проверок сообщений о массовых, грубых нарушениях закона, вызвавших общественный резонанс и критические выступления в средствах массовой информации. Генеральная прокуратура РФ информируется и о возникающих проблемах, имеющих общегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне.
   Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов и соответствием им издаваемых актов органов власти и организаций, прокуратура обеспечивает профилактическую направленность прокурорского надзора. Прокурорские работники должны стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления, шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
   Для этого ими систематически проверяются исполнение законов о занятости населения, борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.
   Прокурорские работники должны стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны представительных (законодательных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления, шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
   Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина оценивается исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности. В связи с чем прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур обязаны обеспечивать должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь, создавать эффективную систему изучения действующего законодательства и повышения профессионального уровня подчиненных работников. В этих же целях Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и Главная военная прокуратура призваны осуществлять надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, военного управления, их должностными лицами, соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями по предметам их ведения; систематически анализировать состояние законности, изучать прокурорскую и правоприменительную практику, определять актуальные проблемы, вносить предложения по их разрешению; оказывать практическую и методическую помощь нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществлять руководство и контроль за их деятельностью; наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы, установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур; совместно с Академией Генеральной прокуратуры РФ разрабатывать нормативно-методические основы прокурорского надзора, распространять положительный опыт работы прокуроров.

Глава 8
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

§ 8.1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как предмет прокурорского надзора, полномочия прокурора

   Исторически в России сложился своеобразный механизм обеспечения прав человека: многие граждане ищут защиты своих нарушенных прав, прежде всего, в органах прокуратуры, и в большинстве случаев там ее находят. В настоящее время прокуратура – едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение населения. В последние годы правозащитная функция органов прокуратуры значительно возросла, поскольку осуществление конституционных прав и свобод граждан невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а деятельность прокуратуры и, прежде всего, прокурорский надзор – одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов) является одним из основных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры. Конкретными и систематическими действиями органы прокуратуры реализуют это приоритетное направление прокурорского надзора. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
   Выделение рассматриваемого вида деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации ее правозащитного потенциала, о существенном усилении позиций органов прокуратуры в государственном механизме охраны прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем следует отметить, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только обозначенного вида прокурорской деятельности, но входит и в сферу надзора за исполнением законов, в том числе органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебными приставами, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления уголовного преследования, участия в рассмотрении дел судами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, при участии в правотворческой деятельности, осуществлении международного сотрудничества.
   Таким образом, осуществляя правозащитную деятельность, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Надзирая за исполнением законов, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, а также применяет иные меры прокурорского реагирования. Иными словами, правозащитная деятельность прокуратуры довольно удачно дополняет существующие модели правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РФ. [17 - См.: Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. – М.: Городец, 2007.]
   Прокуратура осуществляет обеспечение соблюдения прав и свобод граждан в разнообразных формах. Так, 24 июля 1998 г. между Генеральной прокуратурой РФ и Уполномоченным по правам человека в РФ было заключено Соглашение «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан», согласно которому Генеральная прокуратура РФ и Уполномоченный по правам человека каждое полугодие обмениваются информацией о нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина.
   В рамках обмена информацией Генеральная прокуратура РФ сообщает Уполномоченному по правам человека о результатах надзора за соблюдением прав и свобод граждан и мерах, принятых в их защиту, а Уполномоченный по правам человека информирует Генеральную прокуратуру РФ об известных ему незаконных актах органов государственной власти, рассмотренных и признанных обоснованными жалобах граждан и лиц без гражданства, направленных в суд (в том числе в Конституционный Суд РФ) заявлениях в защиту прав и свобод граждан, нарушенных решениями или бездействием органов власти и должностных лиц.
   Каждое полугодие Генеральная прокуратура РФ и Уполномоченный по правам человека на совместных совещаниях рассматривают результаты работы по защите основных прав и свобод граждан, разрабатывают планы совместных мероприятий по усилению их воздействия на правоприменительную практику, изучают с выездом в отдельные субъекты РФ причины массовых нарушений прав и свобод граждан. Кроме того, ими вносятся в государственные органы совместные предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, а также о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ; они обращаются с совместными заявлениями в средства массовой информации о грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, проводят по этим вопросам научно-практические конференции с привлечением широкой общественности. С целью установления эффективного сотрудничества в реализации функций по защите прав и свобод человека и гражданина Генеральная прокуратура РФ и Уполномоченный по правам человека образуют постоянно действующие рабочие группы из представителей аппаратов обоих ведомств.
   Однако, помимо тесного взаимодействия с государственными органами в сфере соблюдения прав и свобод граждан, прокурор наделен и конкретными полномочиями, благодаря которым он может эффективно осуществлять надзор за соблюдением прав граждан.
   Основным полномочием прокурора является рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина. При этом прокурор разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод и принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
   При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
   Если же нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
   В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
   Прокурор или его заместитель уполномочены на принесение протеста на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо на обращение в суд в порядке, предусмотренном российским процессуальным законодательством.
   Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
   При осуществлении надзора за исполнением законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти прокурорские работники в обязательном порядке оценивают правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций.

§ 8.2. Порядок рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ

   Порядок рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ определен приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 17 марта 2010 г.), которая была принята в целях установления в системе прокуратуры РФ единого порядка рассмотрения обращений и организации приема граждан. Вся работа по рассмотрению и разрешению обращений и приема граждан подчинена решению задач обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка. В связи с этим каждое обращение должно получить объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре (учреждении), к компетенции которых относится решение вопроса. При этом заявитель имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органов прокуратуры или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.
   Ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение обращений возлагается на руководителей органов и учреждений прокуратуры РФ. При установлении фактов недобросовестного отношения к проверке обращений, ненадлежащего и несвоевременного исполнения поручений вышестоящих прокуратур виновные в этом прокурорские работники несут дисциплинарную ответственность в соответствии со ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре РФ».
   Следует иметь в виду, что законодателем запрещено преследование гражданина в связи с его обращением в органы и учреждения прокуратуры с критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
   а) Порядок обращения. Согласно ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращения и запросы должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории РФ. Обращения могут быть индивидуальными, т. е. поданными самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива, и коллективными.
   Итак, граждане, должностные лица и иные лица могут обращаться в прокуратуру с письменными или устными предложениями, заявлениями, жалобами или ходатайствами, в том числе коллективными, которые в своей совокупности называются обращениями. В пункте 1.11 указанной Инструкции содержатся определения перечисленных средств обращения в органы прокуратуры. Так, под предложением понимается рекомендация заявителя по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению деятельности государства и общества в социально-экономической и иных сферах. Заявление представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критику деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба – это та же просьба заявителя, но ее содержание сводится к восстановлению или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Граждане, должностные лица могут обращаться в прокуратуру с ходатайством, т. е. с изложенным в письменной форме обращением заявителя с просьбой о признании в случаях, установленных законодательством РФ, определенного статуса, прав, свобод. Коллективное обращение – это не только обращение двух или более лиц, но и обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания.
   В прокуратуру могут обращаться и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Документ, который направляется в органы прокуратуры указанными представителями законодательной власти, с сообщением о нарушениях закона, а также с просьбой о предоставлении информации, сведений или документов по вопросам, связанным с их деятельностью, и не оформленный как запрос, называется обращением.
   Кроме того, в органы прокуратуры могут поступать запросы, т. е. оформленные надлежащим образом, с соблюдением требований федерального законодательства, документы, направленные уполномоченными должностными лицами, а также членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, адресованные Генеральному прокурору РФ по вопросам, входящим в их компетенцию, а также парламентские запросы. Парламентский запрос представляет собой запрос, принятый соответствующей палатой Федерального Собрания РФ с соблюдением требований, предусмотренных ст. 18 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», в порядке, установленном их регламентами, по вопросам, входящим в компетенцию Генерального прокурора РФ.
   Органы прокуратуры уполномочены рассматривать обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования, а также обращения граждан, направленные средствами массовой информации. Письменные обращения подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в органы прокуратуры.
   Поступающие в органы прокуратуры сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях подлежат отдельному учету и регистрации. Зарегистрированные сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях незамедлительно направляются с учетом подследственности в органы, уполномоченные производить их прием, регистрацию и разрешение.
   В подразделениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в пределах предоставленной компетенции разрешаются обращения и жалобы граждан, должностных и юридических лиц на решения прокуроров субъектов РФ, федеральных органов исполнительной власти в округе. По поручению Генерального прокурора РФ или его заместителей также разрешаются обращения и жалобы на решения, принятые по уголовным делам (материалам) прокурорами субъектов РФ и их заместителями, если такие дела и материалы не находятся на контроле в отраслевых подразделениях Генеральной прокуратуры РФ.
   Письменные обращения граждан, должностных лиц должны отвечать определенным требованиям. Прежде всего, в письменном обращении должно содержаться либо наименование органа, в который направляется обращение, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо его должность, а также фамилия, имя, отчество гражданина, направившего обращение, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ или уведомление о переадресовании обращения, изложение существа вопроса, личная подпись указанного гражданина и дата. Соблюдение данных требований является необходимым, поскольку на обращение, не содержащее сведений о лице, направившем его (например, если не указаны фамилия и почтовый адрес), ответ не дается. Обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения, в семидневный срок возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные, а при необходимости – с разъяснением, куда им для этого следует обратиться.
   При этом не подлежат разрешению обращения, содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в компетенцию органов прокуратуры, о чем в указанный срок автору обращения направляется мотивированное сообщение. В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на него не дается и оно не подлежит направлению в иные государственные органы. Об этом также в семидневный срок сообщается автору обращения, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи, может быть оставлено без ответа по существу с уведомлением заявителя о недопустимости злоупотребления предоставленным ему законом правом обращения с жалобой. Без разрешения могут быть оставлены и обращения, лишенные по содержанию логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства.
   б) Прием и рассмотрение обращений. По каждому обращению, поступившему в органы прокуратуры РФ, должно быть принято одно из следующих решений:
   о принятии к рассмотрению;
   о прекращении проверки;
   о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры;
   о направлении в другие органы;
   о приобщении к ранее поступившей жалобе.
   Обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя. Обращения, рассмотрение которых относится к компетенции нескольких подразделений, направляются в нижестоящую прокуратуру подразделением, указанным среди исполнителей первым (ответственный исполнитель), с поручением о проверке доводов в полном объеме, если обращение может быть разрешено нижестоящей прокуратурой. В случае если часть доводов не может быть проверена в нижестоящей прокуратуре, копия обращения для разрешения в этой части направляется в соответствующее подразделение аппарата. Если в адресованных прокурорам обращениях содержатся вопросы, разрешение которых отнесено как к их компетенции, так и к компетенции органов предварительного расследования, такие обращения подлежат разрешению в соответствующих прокуратурах. По результатам проведенной проверки копии данных обращений и ходатайств при необходимости направляются в органы следствия или дознания, а в случае выявления нарушения – одновременно с актами прокурорского реагирования, о чем сообщается заявителю.
   Обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в семидневный срок с момента регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя. Обращения, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в такой же срок со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения. При этом запрещается направление обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется.
   В Генеральной прокуратуре РФ после предварительного рассмотрения для доклада Генеральному прокурору РФ либо лицу, его замещающему, передаются:
   обращения Президента РФ и его помощников, Председателя Правительства РФ и его заместителей, Руководителя Администрации Президента РФ и его заместителей, Секретаря Совета Безопасности РФ, Председателя Совета Федерации и Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, Председателя Счетной палаты РФ, секретаря Общественной палаты РФ, Руководителя Аппарата Правительства РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ и Правительство РФ;
   парламентские запросы, запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, адресованные Генеральному прокурору РФ, а также обращения и запросы, в которых обжалуются решения заместителей Генерального прокурора РФ, Председателя Следственного комитета либо содержатся сведения о злоупотреблениях и иных правонарушениях, допущенных работниками Генеральной прокуратуры РФ и руководителями прокуратур субъектов РФ;
   обращения других лиц по фактам коррупции, злоупотребления служебным положением и иных правонарушений, допущенных работниками Генеральной прокуратуры РФ, руководителями прокуратур субъектов РФ и высшими должностными лицами РФ.
   Заместители Генерального прокурора РФ уполномочены рассматривать:
   обращения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, заместителей председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Следственного комитета, заместителей Секретаря Совета Безопасности РФ, заместителей Председателя Счетной палаты РФ и аудиторов, членов Общественной палаты РФ, Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам человека – заместителя министра юстиции РФ, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляют министерства, высших должностных лиц субъектов РФ;
   обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, содержащие просьбу проинформировать членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ о результатах рассмотрения;
   обращения, в которых обжалуются решения начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ либо содержатся вопросы, входящие в компетенцию заместителей Генерального прокурора РФ.
   В органах прокуратуры РФ ведется раздельный учет обращений и обращений, взятых на особый контроль.
   Прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур передаются обращения:
   членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, содержащие просьбу проинформировать членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ о результатах рассмотрения;
   высших должностных лиц субъектов РФ;
   депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
   руководителей судебных и правоохранительных органов субъектов РФ, а также органов военного управления;
   руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
   в которых обжалуются решения их заместителей, начальников управлений (отделов), старших помощников (помощников) прокуроров субъектов РФ, а также содержатся сведения о наиболее грубых нарушениях закона, прав и свобод человека и гражданина;
   других лиц по фактам коррупции, злоупотребления служебным положением и иных правонарушений, допущенных работниками прокуратуры субъекта РФ, а также должностными лицами законодательных (представительных) органов государственной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ.
   Прокурорам субъектов РФ передаются также поручения, связанные с рассмотрением запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, иные поручения, поступившие из Генеральной прокуратуры РФ.
   в) Разрешение обращений и запросов. Порядок проверки обращений и запросов, обеспечивающий наиболее объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение поставленных в них вопросов, определяется руководителями соответствующих прокуратур. В случае если член Совета Федерации или депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ направил запрос не Генеральному прокурору РФ, а его заместителям или иному должностному лицу органов прокуратуры, он рассматривается и разрешается как обращение.
   Поступившие в органы прокуратуры обращения, в том числе обращения по поводу решений нижестоящих прокуроров, разрешаются с изучением уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, а также материалов прокурорских проверок. При необходимости истребуются нормативные документы, получаются объяснения от должностных и иных лиц, действия которых обжалуются. Для оперативности истребования дел и проверочных материалов используются технические средства информации и связи.
   Доводы заявителей о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов и нижестоящих прокуроров, проверяются, как правило, с выездом на место. Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости – и заявители. При рассмотрении обращения органами прокуратуры заявитель имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании.
   Парламентские запросы окончательно разрешаются непосредственно в подразделениях Генеральной прокуратуры РФ, поскольку направление их для разрешения в прокуратуры субъектов РФ не допускается.
   При разрешении наиболее сложных обращений, а также обращений, рассмотрение которых взято на особый контроль, составляется мотивированное заключение, которое утверждается в Генеральной прокуратуре РФ и Главной военной прокуратуре начальником структурного подразделения, в прокуратуре субъекта РФ и нижестоящей прокуратуре – прокурором.
   По итогам разрешения обращений может быть принято одно из следующих решений: «удовлетворено», когда приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя; «удовлетворено повторное обращение», «отклонено», ввиду признания требований заявителя, изложенных в обращении, необоснованными; «разъяснено», «принято иное решение» (обращение оставлено без разрешения, приобщено к материалам уголовного дела (надзорного производства), прекращена переписка) или «направлено» (направлено для разрешения в другую прокуратуру или другое ведомство по принадлежности).
   По окончании проверки заявителю, по его просьбе, предоставляется возможность ознакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Письменное решение о предоставлении заявителю возможности ознакомиться с документами принимают: в Генеральной прокуратуре РФ – Генеральный прокурор РФ, его заместители, заместители Главного военного прокурора, начальники главных управлений, управлений, в том числе Главной военной прокуратуры, в прокуратурах субъектов РФ и нижестоящих прокуратурах – соответствующие прокуроры, их заместители, начальники управлений и отделов. Работник прокуратуры, ознакомивший заявителя с документами, составляет и приобщает к надзорному производству справку о том, с какими материалами заявитель ознакомлен.
   г) Сроки разрешения обращений. Обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение тридцати дней со дня их регистрации в органах прокуратуры РФ, а не требующие дополнительного изучения и проверки – не позднее пятнадцати дней. Если установленный срок разрешения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем разрешения считается следующий за ним рабочий день.
   Парламентский запрос разрешается в срок до пятнадцати дней со дня регистрации или в иной, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания РФ срок. Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ разрешается не позднее тридцати дней со дня его регистрации или в иной согласованный с инициатором запроса срок.
   Обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ с просьбой о предоставлении информации по вопросам, связанным с их деятельностью, разрешаются безотлагательно, а при проведении дополнительной проверки – не позднее тридцати дней со дня регистрации обращения. В случае если обращение требует проверки, о ее проведении в семидневный срок со дня регистрации обращения сообщается автору в письме за подписью старшего помощника Генерального прокурора РФ, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта РФ, прокурора нижестоящей прокуратуры. Такой же порядок рассмотрения обращений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается в прокуратурах субъектов РФ и нижестоящих прокуратурах.
   В срок не позднее пятнадцати дней разрешается и запрос Уполномоченного по правам человека в РФ. Не позднее чем через тридцать дней со дня регистрации разрешается запрос Общественной палаты РФ, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой РФ, – не позднее чем через четырнадцать дней.
   Обращения, поступившие от Президента РФ, высших должностных лиц РФ и субъектов РФ, а также обращения, разрешение которых взято на особый контроль, разрешаются безотлагательно.
   Начало течения срока рассмотрения и разрешения обращений и запросов связано с моментом их регистрации в соответствующем органе прокуратуры РФ, а в подразделениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах – с моментом их регистрации в этих подразделениях. Окончанием срока рассмотрения и разрешения обращений (запросов) считается дата направления письменного ответа автору о принятом решении. Ответы депутату, обратившемуся в пользу гражданина, и заявителю направляются одновременно только после доклада по существу руководителю, давшему поручение (кроме уведомлений о продлении срока проверки). Направление ответа заявителю раньше, чем подписан ответ депутату, не допускается.
   В случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений граждан, должностных или иных лиц может быть продлен прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением их авторов о причинах задержки ответа и характере принимаемых мер, но не более чем на тридцать дней. В Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре первичное продление срока проверки запросов и обращений, взятых на особый контроль, осуществляется заместителями Генерального прокурора РФ, о чем сообщается в организационное управление Главного организационно-инспекторского управления. Дальнейшее продление срока осуществляется Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов РФ срок разрешения таких обращений продлевают заместители прокурора, а дальнейшее продление осуществляет прокурор субъекта РФ с одновременным уведомлением авторов обращения и должностного лица прокуратуры, взявшего рассмотрение обращения на особый контроль.
   д) Результаты разрешения обращений. Взятые на особый контроль обращения считаются разрешенными и снимаются с контроля только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям. Ответ на обращение (запрос), поступившее в органы и учреждения прокуратуры по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.
   Если по обращению (запросу) принесен протест (внесено представление), предъявлен иск или приняты иные меры прокурорского реагирования, заявителю сообщается об этом, а при необходимости – о том, где впоследствии он может получить информацию о результатах их рассмотрения. Ответ заявителю направляется разрешавшим обращение прокурором. При направлении заявителям ответов на обращения в обязательном порядке возвращаются приложенные к ним документы. Подробная аргументация в ответах на обращения, связанных с расследованием уголовных дел, приводится либо после окончания расследования, либо в форме, не раскрывающей тайну предварительного следствия.
   При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован и понятен. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. В Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре решение об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает и дает ответ заявителям начальник отдела, а повторных обращений – начальник управления, главного управления, заместитель Главного военного прокурора, заместитель Генерального прокурора РФ. В прокуратурах субъектов РФ решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления и отдела, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований – заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. В нижестоящих прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимает и дает ответы заявителям заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие.
   Ответ автору обращения с разъяснением требований действующего законодательства по письменному указанию начальника главного управления, управления, прокурора соответствующей прокуратуры может дать начальник отдела, рассматривавшего обращение. Ответы на обращения, поступившие от Президента РФ, высших должностных лиц РФ и субъектов РФ, а также на обращения, разрешение которых взято на особый контроль, в которых обжалуются решения заместителей Генерального прокурора РФ либо содержатся данные о нарушениях законности, допущенных работниками Генеральной прокуратуры РФ, руководителями прокуратур субъектов РФ, и на другие обращения особого контроля направляются за подписью Генерального прокурора РФ либо лица, его замещающего, если не установлено иное.
   Материалы, необходимые для ответа на обращение, разрешение которого взято на особый контроль, представляются для доклада Генеральному прокурору РФ или его заместителям, с проектом ответа либо в виде доклада для выступления. В случае направления обращения, разрешение которого взято на особый контроль, для рассмотрения в прокуратуру субъекта РФ ответ заявителю подписывается руководителем прокуратуры со ссылкой на поручение Генерального прокурора РФ.
   Ответы членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ на обращения, содержащие просьбу проинформировать о результатах рассмотрения, которые разрешаются непосредственно в Генеральной прокуратуре РФ, подписываются заместителем Генерального прокурора РФ.
   е) Личный прием граждан, представителей государственных и общественных организаций и иных лиц. В Генеральной прокуратуре РФ прием граждан, представителей государственных и общественных организаций, а также иных лиц осуществляется Приемной в день их обращения с участием, при необходимости, представителей отраслевых подразделений. По вопросам, относящимся к компетенции инспекторского управления Главного организационно-инспекторского управления, прием осуществляется непосредственно в этом управлении. Начальники главных управлений, управлений и отделов, их заместители принимают граждан с обращениями на решения, ранее принятые в подразделениях Генеральной прокуратуры РФ.
   Прием Генеральным прокурором РФ и его заместителями осуществляется по обращениям, которые разрешались в центральном аппарате Генеральной прокуратуры РФ начальниками главных управлений, управлений и отделов, либо по обращениям на действия прокуроров субъектов РФ, руководителей других правоохранительных органов, министерств и ведомств. Руководителями Генеральной прокуратуры РФ, начальниками главных управлений, управлений и отделов принимаются граждане согласно графику, утвержденному Генеральным прокурором РФ либо его заместителями.
   В подразделениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах графики приема граждан утверждаются заместителями Генерального прокурора РФ, курирующими вопросы федеральных округов. В прокуратурах субъектов РФ, прокуратурах городов, районов, военных и иных специализированных прокуратурах, в Академии Генеральной прокуратуры РФ и входящих в ее состав институтах прием граждан проводится в течение всего рабочего дня представителем подразделения, отвечающего за организацию работы с обращениями граждан, а также руководителями органов прокуратуры согласно графику, который должен быть вывешен в доступном для граждан месте. При этом порядок приема в вечернее время, выходные и праздничные дни устанавливается руководителями прокуратуры. Руководителями прокуратур прием населения проводится не реже одного раза в неделю.
   Работники Приемной выдают гражданам направления на прием в главные управления, управления и отделы, сообщают в подразделения центрального аппарата сведения о времени и месте приема, а при отсутствии оснований для приема граждан в главных управлениях, управлениях, отделах или у руководителей Генеральной прокуратуры РФ дают заявителям разъяснения, куда и в каком порядке им следует обращаться. В необходимых случаях работники Приемной принимают письменные обращения, которые направляются на рассмотрение в структурные подразделения либо в соответствующие прокуратуры, министерства и ведомства. При направлении граждан на прием в главные управления, управления и отделы работники отделов документационного обеспечения подразделений Генеральной прокуратуры РФ своевременно извещают об этом прокуроров, руководителей подразделений и незамедлительно представляют им надзорные производства, выдают справки и иные необходимые документы. Посетители, направленные из Приемной на прием к работникам управлений и отделов органов прокуратуры с первичными жалобами, принимаются незамедлительно. При личном приеме гражданин обязан предъявить документ, удостоверяющий его личность.
   Ответ на обращение, принятое на личном приеме, дается руководителем прокуратуры (учреждения), к которому обратился заявитель. Руководитель прокуратуры на личном приеме вправе отказать гражданину в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов, с разъяснением порядка обжалования.
   При повторном обращении посетителей в Приемную по тем же вопросам и их несогласии с ранее принятыми в главных управлениях и управлениях решениями работники Приемной организуют прием граждан у руководителей главных управлений и управлений, а в необходимых случаях докладывают об этом заместителям Генерального прокурора РФ. При отсутствии оснований для организации приема граждан у заместителей Генерального прокурора РФ заявителям даются письменные или устные мотивированные ответы.
   В каждой прокуратуре устанавливается ящик «Для обращений и заявлений», который размещается в приемной, в нижестоящих прокуратурах – в доступном для заявителей месте. Корреспонденция из ящика ежедневно вынимается в Генеральной прокуратуре РФ работниками отдела прохождения корреспонденции, а в других прокуратурах – специально назначенными работниками.

§ 8.3. Участие прокурора в целях защиты прав и законных интересов граждан в судах

   Реализация возложенных на прокуратуру функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина предполагает участие прокуроров в судах в защиту прав граждан, чьи права нарушены. Согласно ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», в Российской Федерации действуют:
   федеральные суды – Конституционный Суд РФ, система судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ и система арбитражных судов, которую возглавляет Высший Арбитражный Суд РФ;
   суды субъектов РФ – конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
   Таким образом, в Российской Федерации существуют конституционные, арбитражные суды и суды общей юрисдикции. Кроме того, зачастую дела рассматриваются в нескольких судебных инстанциях (апелляционной, кассационной, надзорной). Прокурор участвует в рассмотрении дел любыми судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
   Участие прокурора в гражданском процессе в защиту прав и свобод граждан предусмотрено ст. 45 ГПК РФ, определяющей статус прокурора в гражданском судопроизводстве, согласно которой прокурор пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.
   Полномочия по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трех формах:
   а) путем обращения в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований как в порядке искового производства, так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;
   б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;
   в) путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.
   Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.
   Как правило, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. При этом в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов. В заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. Отсутствие в ГПК РФ перечня уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Несоблюдение прокурором вышеизложенных требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина влечет оставление заявления прокурора без движения.
   Однако рассмотренные ограничения не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых:
   социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
   защиты семьи, материнства, отцовства и детства;
   социальной защиты, включая социальное обеспечение;
   обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;
   охраны здоровья, включая медицинскую помощь;
   обеспечения права на благоприятную окружающую среду;
   обеспечения права на образование.
   ГПК РФ предусмотрено участие прокурора по делам, возникающим из публичных правоотношений, в порядке особого производства (об усыновлении (удочерении) ребенка; о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным; об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами; заявление об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством). Семейным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении в родительских правах. Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (в ред. от 27 июля 2010 г.) предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза.
   В суде второй инстанции прокурор принимает участие в апелляционном и кассационном производстве. Прокурор, участвующий в деле, может принести апелляционное представление на решение мирового судьи, а в случаях, предусмотренных ГПК РФ, – и на определение мирового судьи. На решения всех судов в РФ, принятые по первой инстанции, за исключением решений мировых судей, прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление. Представление в суд кассационной инстанции может быть принесено прокурором и на определения суда первой инстанции, за исключением определений мировых судей. Если прокурор по каким-либо причинам реально не участвовал в суде первой инстанции, хотя и должен был участвовать, он в соответствии со ст. 34 и 35 ГПК РФ является лицом, участвующим в деле, и вправе обжаловать судебные постановления по этим делам путем внесения апелляционных и кассационных представлений.
   В судебном заседании в кассационной инстанции должен участвовать прокурор, участвующий в деле и принесший кассационное представление. Если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании кассационной инстанции принимает участие:
   должностное лицо органов прокуратуры по поручению прокурора республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, окружном (флотском) военном суде;
   должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ в Судебной коллегии по гражданским делам, Военной коллегии и Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.
   Право на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют следующие должностные лица органов прокуратуры:
   во-первых, Генеральный прокурор РФ и его заместители – в любой суд надзорной инстанции;
   во-вторых, прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) – соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.
   Представления прокурора на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ, вынесенные ими в надзорном порядке, подаются в Президиум Верховного Суда РФ при условии, что такие определения нарушают единство судебной практики.
   В случае если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании принимает участие:
   прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) или его заместитель в президиуме верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда;
   Генеральный прокурор РФ или его заместитель в Президиуме Верховного Суда РФ;
   должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ.
   У прокуроров субъектов РФ, их заместителей и приравненных к ним прокуроров военных и других специализированных прокуратур, Генерального прокурора РФ и его заместителей отсутствует право истребования дела из суда, в связи с чем участвующие в деле прокуроры должны формировать наблюдательные производства. В наблюдательных производствах помимо подробных заключений должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов (исковое заявление, отзыв, копии правоустанавливающих документов, копии либо заверенные выписки протокола судебного заседания, апелляционные, кассационные и надзорные жалобы, представления прокурора и отзывы на них и т. д.). Именно эти материалы могут являться в дальнейшем основанием для принятия решения соответствующим прокурором о направлении представления в порядке надзора в соответствующую судебную инстанцию.
   Полномочия по участию в арбитражном процессе прокуроры реализуют путем предъявления в арбитражные суды исков (заявлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. В целях реализации полномочий по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе обратиться в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Вступить в производство по данной категории дел прокурор может на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности. При этом, решая вопрос о необходимости вступления в дело, прокурор должен исходит из его актуальности и сложности.
   Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения:
   не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
   нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
   Прокурор также вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие):
   не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
   нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности;
   создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
   Работа по подготовке, предъявлению и поддержанию исков и заявлений в арбитражных судах должна строиться в тесном взаимодействии подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, их подразделений, городских и районных прокуратур. Прокуроры городов, районов во всех необходимых случаях при выявлении правонарушений в сфере экономики обязаны инициировать обращения в арбитражные суды (сбор материалов и подготовка проектов исковых заявлений (заявлений)). Ответственность за своевременную и качественную подготовку проектов исковых заявлений (заявлений) возложена на начальников управлений и отделов вышестоящих прокуратур, проводящих надзорные проверки, осуществляющих изучение материалов, расследование уголовных дел, участвующих в надзорных стадиях уголовного и гражданского судопроизводства. Подготовленные подразделениями Генеральной прокуратуры РФ иски и заявления предъявляются в арбитражный суд Генеральным прокурором РФ или его заместителями.
   В целях реального исполнения решений судов, минимизации материального и иного ущерба, причиняемого правонарушениями, во всех необходимых случаях должны ставить перед судом вопрос о принятии мер к обеспечению иска, заявлять ходатайства о приостановлении действия оспариваемого ненормативного правового акта, решения. Прокуроры должны принимать обязательное участие в предварительном заседании на стадии подготовки к судебному разбирательству дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в судебном разбирательстве указанных дел в первой, апелляционной и кассационной инстанциях. В заседаниях, как правило, принимают участие представители аппаратов прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных прокуратур по месту нахождения арбитражного суда, рассматривающего дело.
   Прокуроры должны своевременно обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения. Постановку вопросов в жалобах увязывать с определенными законом полномочиями апелляционной и кассационной инстанций по пересмотру состоявшихся решений. В необходимых случаях заявлять перед арбитражным судом кассационной инстанции ходатайство о приостановлении исполнения решения, постановления, принятых в первой и апелляционной инстанциях.
   При наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора обращаться с соответствующим представлением к Генеральному прокурору РФ или его заместителю. В случае направления представления обязательно требуется изучение арбитражного дела. С учетом отсутствия у Генерального прокурора РФ и его заместителей права истребования дела из арбитражного суда при решении вопроса о направлении представления в Высший Арбитражный Суд РФ прокуроры субъектов РФ должны принимать меры к тщательному и полному формированию надзорных производств по своим заявлениям и по делам с их участием с приобщением копий документов, направленных в суд лицами, участвующими в деле, копий судебных актов, вынесенных по этим делам арбитражным судом, и т. д., имея в виду, что именно эти материалы будут являться основанием для принятия решения в Генеральной прокуратуре РФ о направлении представления в Высший Арбитражный Суд РФ. Представление прокурора должно отвечать требованиям АПК РФ, в подтверждение доводов, изложенных в представлении, к нему прилагаются копии иных процессуальных документов.
   Подготовка и направление в Высший Арбитражный Суд РФ заявлений в соответствии с подсудностью дел, а также представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора осуществляется управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, на которое возлагается обеспечение участия прокурора в рассмотрении дел для поддержания заявлений и надзорных представлений, рассматриваемых Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ. Следует иметь в виду, что в заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ вправе принять участие Генеральный прокурор РФ или его заместитель.
   В уголовном процессе прокуратура также стоит на страже прав и свобод человека и гражданина, в связи с чем прокуроры на всех стадиях уголовного судопроизводства обязаны обеспечивать действенный надзор за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан, своевременное предупреждение, выявление и пресечение нарушений законности, безотлагательное принятие мер, направленных на восстановление нарушенных прав, привлечение к ответственности виновных. С целью защиты прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений, прокурорские работники принимают меры к обеспечению гражданских исков в уголовном деле.
   Прокуроры должны принимать участие в судебных заседаниях при рассмотрении судом ходатайств следственных органов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, продлении сроков содержания под стражей; принимать меры к изучению материалов, а в необходимых случаях – уголовных дел; при выявлении нарушений прав граждан занимать принципиальную позицию по устранению допущенных нарушений; ориентировать суд на принятие законного решения.
   В ходе рассмотрения уголовных дел прокурорские работники активно участвуют в судебном следствии, последовательно проверяют полноту, всесторонность и объективность собранных в процессе предварительного расследования доказательств, всемерно способствуют установлению судом истины, необходимой для вынесения законного, обоснованного и справедливого решения.
   В соответствии с законом прокуроры обязаны настойчиво добиваться в апелляционном, кассационном и надзорном порядке устранения нарушений, допущенных судом, обжаловать все незаконные, необоснованные и несправедливые судебные решения по уголовным делам. При этом ими должно уделяться особое внимание повышению качества апелляционных, кассационных и надзорных представлений, их аргументированности и мотивировке, регулярно анализироваться практика кассационного, апелляционного и надзорного обжалования.
   Прокуроры субъектов РФ, городов и районов, другие территориальные, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур должны постоянно контролировать состояние соблюдения конституционных прав и свобод граждан в каждой стадии уголовного судопроизводства.

Глава 9
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

§ 9.1. Понятие отрасли надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

   Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие включает надзор за исполнением законов в трех разных сферах:
   при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
   при производстве дознания;
   при производстве предварительного следствия.
   Указанные сферы деятельности правоохранительных органов тесно связаны с правами и свободами граждан, поскольку органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, наделены полномочиями на применение в отношении отдельных лиц принудительных мер: досмотр, обыск, задержание, заключение под стражу. Такие меры должны применяться в строго определенных законом случаях с соблюдением правил их производства с тем, чтобы не нанести вред правам человека даже в том случае, если он задержан по подозрению в совершении преступления, поскольку, согласно принципу презумпции невиновности, каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.
   В силу этого прокуратура как орган, призванный осуществлять надзор за соблюдением и исполнением законом, наделена полномочиями на осуществление прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом такого надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
   Учитывая, что прокурорский надзор осуществляется за исполнением законов органами, осуществляющими свою деятельность в трех сферах деятельности, полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются не Федеральным законом «О прокуратуре РФ», а рядом других нормативных актов, которые непосредственно регулируют деятельность правоохранительных органов по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия. В частности, такими нормативными актами являются УПК РФ, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) (далее – ФЗ «Об ОРД»), ряд других нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что приказы и указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
   С целью более глубокого изучения данной отрасли прокурорского надзора следует отдельно рассмотреть предмет прокурорского надзора и полномочия прокуроров в каждой сфере деятельности правоохранительных органов.

§ 9.2. Предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, полномочия

   Согласно ФЗ «Об ОРД» оперативно-розыскная деятельность – вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ, установление имущества, подлежащего конфискации.
   Прокурорский надзор за исполнением ФЗ «Об ОРД» осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Обязанность по обеспечению действенного надзор за исполнением ФЗ «Об ОРД» органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, непосредственно возлагается на заместителей Генерального прокурора РФ, начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, которые наделяются правом от имени Генерального прокурора РФ назначать из числа подчиненных работников уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением ФЗ «Об ОРД». При этом уполномоченные прокуроры и лица, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, к моменту назначения на должность должны иметь оформленный в установленном порядке допуск к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.
   В предмет надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности входят:
   обеспечение законных гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц;
   соблюдения установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях и установленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
   обеспечение законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятии должностными лицами решений, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, руководителю следственного органа, органу дознания и суду.
   При этом деятельность уполномоченных прокуроров в равной степени должна способствовать как обеспечению гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, так и выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан.
   Кроме того, уполномоченные прокуроры при осуществлении надзорных мероприятий проверяют:
   законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения;
   законность и обоснованность решений о проведении или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение установленных условий и порядка их проведения, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности;
   соблюдение обязательности регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;
   соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
   наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;
   соблюдение определенного ФЗ «Об ОРД» перечня оперативно-розыскных мероприятий;
   наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на которые даны судом;
   своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в экстренном режиме;
   законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, – исключительно при наличии жалоб граждан.
   Поводами для проведения проверок исполнения ФЗ «Об ОРД» могут служить:
   обращения граждан, юридических и должностных лиц;
   результаты изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также ненадлежащее исполнение требований и поручений уполномоченного прокурора.
   В этих случаях проверки проводятся уполномоченным прокурором той прокуратуры, которой осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью на досудебной стадии уголовного судопроизводства.
   Проверки исполнения ФЗ «Об ОРД» проводятся также в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора и в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.
   Уполномоченные прокуроры в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны:
   знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включая дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые для осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью. По требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. При этом сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Прокуроры при этом обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах. Оперативно-служебные документы (оперативные материалы) об осуществлении органами ФСБ России оперативно-розыскных мероприятий в рамках контрразведывательной деятельности могут быть истребованы только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства РФ;
   получать письменные объяснения от должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по поводу выявленных нарушений закона;
   предъявлять письменные требования и давать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона;
   решать вопрос об опротестовании незаконных и необоснованных постановлений руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в том числе и о передаче результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, дознавателю, руководителю следственного органа, органу дознания, в суд;
   ставить вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенных в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности;
   решать вопрос об опротестовании противоречащих закону правовых актов руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
   решать вопрос о внесении представлений об устранении нарушений закона, допущенных сотрудниками и должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в которых требовать их отстранения от дальнейшего участия в проведении оперативно-розыскных мероприятий по конкретным делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам, а также требовать прекращения проведения оперативно-розыскных мероприятий, ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов;
   при выявлении в ходе проверки повода и основания для возбуждения уголовного дела ставить вопрос о вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам допущенных нарушений уголовного законодательства.
   При проверках законности оперативно-розыскных мероприятий, проводимых на основании поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, в каждом отдельном случае прокурорские работники должны рассматривать необходимость проведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц.
   При наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушениях или недостатках при проведении оперативно-розыскных мероприятий уполномоченный прокурор, помимо актов прокурорского реагирования, направляет руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, требования и поручения в целях обеспечения эффективного осуществления уголовного преследования. В ходе изучения дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов в обязательном порядке проверке подлежит наличие в них документов, свидетельствующих об укрытии преступлений, незаконном освобождении от уголовного преследования (заявлений граждан, протоколов следственных действий, официальных документов и т. п.).
   Уполномоченные прокуроры, используя предоставленные им полномочия, обязаны пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и (при наличии оснований) привлечению виновных должностных лиц и сотрудников к установленной законом ответственности.
   Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет установленную законом ответственность. Случаи незаконного отказа от выполнения требований уполномоченных прокуроров в зависимости от обстоятельств рассматриваются как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурор в таких ситуациях при наличии оснований должен принять меры для привлечения виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности.

§ 9.3. Предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, полномочия прокуроров

   Предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, является соблюдение:
   прав и свобод человека и гражданина;
   установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
   установленного порядка проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
   Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» прокуратура обеспечивает на всех стадиях уголовного судопроизводства действенный надзор за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан, своевременное предупреждение, выявление и пресечение нарушений законности, безотлагательное принятие мер, направленных на восстановление нарушенных прав, привлечение к ответственности виновных. Осуществляя надзор за законностью действий и решений органов следствия и дознания, особое внимание прокуроры уделяют правовому и фактическому положению потерпевших.
   При проверках законности задержания граждан по подозрению в совершении преступлений и их пребывания в изоляторах временного содержания в каждом случае выясняются основания и мотивы такого решения, проверяется соблюдение прав подозреваемых. В случае обнаружения у задержанного телесных повреждений, получения сведений о незаконном задержании либо применении к лицу незаконных методов ведения следствия должна быть организована проверка, а при наличии к тому оснований – вынесено мотивированное постановление и материалы для решения вопроса об уголовном преследовании направлены в соответствующий следственный орган. На всех стадиях досудебного производства особое внимание прокуратура обращает на соблюдение права подозреваемого и обвиняемого на защиту.
   В целях соблюдения прав и законных интересов человека и гражданина при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия органы прокуратуры совершенствуют формы делового взаимодействия подразделений, осуществляющих надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, за законностью исполнения уголовных наказаний, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, организуют постоянный обмен информацией, необходимой для своевременного принятия мер реагирования.
   Прокуроры субъектов РФ, городов и районов, другие территориальные, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур, исходя из своей компетенции, организуют, обеспечивают и осуществляют постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания и предварительного следствия требований УПК РФ и иных федеральных законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.
   Проверки исполнения требований законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях проводятся систематически (не реже одного раза в месяц) в органах внутренних дел, в следственных органах Следственного комитета РФ, органах федеральной службы безопасности, органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах Федеральной службы судебных приставов, таможенных органах, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органах государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы; в порядке, определяемом Главным военным прокурором, – в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах, а при наличии сведений о нарушениях закона – безотлагательно.
   Особое внимание при проведении проверок обращается на вопросы соблюдения компетенции уполномоченных должностных лиц; обязательного порядка проверки сообщений средств массовой информации о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно; сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверок, порядка продления сроков; достоверности документов и результатов проверки сообщений. Проверки начинаются с материалов, находящихся в производстве, с целью устранения возможной волокиты, обеспечения принятия законного, обоснованного решения. В целях определения полноты регистрации сообщений о преступлениях, выявления нарушений законов, связанных с укрытием преступлений от регистрации и учета, ежемесячно производятся сверки регистрационно-учетных данных органов дознания и предварительного следствия с имеющимися в медицинских учреждениях, страховых компаниях, государственных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органах, в том числе контрольно-счетных палатах субъектов РФ, подразделениях территориальных органов Федеральной миграционной службы, комендантских службах гарнизонов и иных организациях данными, указывающими на противоправный характер деяний. Особое внимание уделяется проверке законности разрешения сообщений о преступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступности, терроризма и экстремизма; незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств и психотропных веществ; о преступных посягательствах на бюджетные средства; о преступлениях в сфере экологии, добычи природных ресурсов и их вывоза за границу.
   Прокурорские работники обязаны оперативно реагировать на выявленные нарушения законности, в том числе на факты ненаправления или несвоевременного направления органами дознания и предварительного следствия копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела или о возбуждении уголовного дела, а также на случаи непредставления необходимых для проверки регистрационно-учетных и иных документов и материалов. В частности, на основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокуроры требуют полного устранения нарушения закона, используя различные формы реагирования и привлечение виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности, вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления.
   По каждой поданной в суд жалобе на действие (бездействие) органа дознания, дознавателя и следователя, связанное с приемом, регистрацией, проверкой и разрешением сообщения о преступлении, прокуратура обеспечивает обязательное участие в судебном заседании прокурора, непосредственно осуществляющего надзор на данном направлении деятельности органов дознания и предварительного следствия.
   В соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
   К органам дознания, в отношении которых прокуратура уполномочена осуществлять надзор за исполнением законов, относятся: органы внутренних дел РФ и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности; органы Федеральной службы судебных приставов; командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов; органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы. Перечисленные органы осуществляют дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, а также выполняют неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно. По уголовным делам, дознание по которым проводится дознавателями центральных аппаратов МВД, МЧС, ФСБ, ФТС, ФСКН и ФССП России, полномочия прокуроров реализуются Генеральным прокурором РФ либо его заместителями.
   В рамках осуществления надзора за исполнением законов органами дознания прокуроры уполномочены обеспечивать своевременную проверку законности процессуальных решений органов дознания, дознавателей по каждому сообщению о преступлении. В соответствии со ст. 148 УПК РФ, признав постановление об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и с указаниями возвращает начальнику органа дознания, устанавливая конкретный срок их исполнения. Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.
   Прокурорские работники обязаны безотлагательно рассматривать поступающие от дознавателей копии постановлений о возбуждении уголовного дела публичного обвинения, проверяя наличие поводов и оснований для возбуждения уголовного дела. В тех случаях, когда, исходя из текста копии постановления, невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, от органа дознания, дознавателя незамедлительно истребуются материалы, обосновывающие принятое решение. Признав постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит постановление о его отмене в течение 24 часов с момента получения указанных материалов прокурором или его заместителем, независимо от того, производились ли по делу следственные действия.
   При решении вопроса о даче согласия дознавателю на возбуждение уголовного дела частного или частно-публичного обвинения прокурор проверяет обоснованность и достаточность данных для принятия такого решения.
   В пределах имеющихся полномочий в целях обеспечения своевременного раскрытия преступления прокурор дает письменные указания дознавателям о направлении расследования, о получении и надлежащей фиксации доказательств, о производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления. В обязательном порядке проверке подлежит исполнение требований ст. 223.1 УПК РФ о вручении подозреваемому копии уведомления о подозрении в совершении преступления и сроках проведения его допроса.
   Прокуроры обеспечивают надлежащий прокурорский надзор за неукоснительным соблюдением органами дознания требований уголовно-процессуального законодательства при применении процессуальных мер принуждения и пресечения, связанных с ограничением конституционных прав, в том числе на свободу и личную неприкосновенность. Во всех случаях выявления нарушений прокурорские работники обязаны добиваться восстановления законности и решать вопрос об ответственности виновных лиц. В каждом случае проверке подлежит законность задержания подозреваемых в совершении преступления, в том числе наличие оснований, указанных в ст. 91 УПК РФ, поскольку их перечень является исчерпывающим, а также соблюдение порядка задержания и срока составления протокола задержания. Реализуя свои полномочия, прокуроры должны немедленно своим постановлением освобождать всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, а также незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар либо содержащегося под стражей свыше установленного срока.
   При решении вопроса о даче согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайств о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения, прокурор должен проверить доводы, изложенные в ходатайстве, и при несогласии с ним вынести мотивированное постановление, которое подлежит приобщению к материалам уголовного дела. Прокурорские работники тщательно проверяют законность и обоснованность производства следственных действий (обысков, выемок в жилище) без судебного решения и принимают меры прокурорского реагирования при установлении фактов противоправного изъятия предметов, не имеющих отношения к расследуемому делу.
   Прокуроры обеспечивают надлежащий прокурорский надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью производства дознания по уголовным делам. Если дознавателем допущены нарушения требований УПК РФ, которые могут повлиять на исход дела, прокурор вправе отстранить его от дальнейшего расследования. При наличии достаточных к тому оснований прокурор вправе изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием причин такой передачи и соблюдением правил подследственности.
   Прокуроры проверяют законность и обоснованность вынесенных дознавателями постановлений о приостановлении производства дознания, законность и обоснованность прекращения уголовных дел, уголовного преследования. Признав постановление дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор безотлагательно отменяет его и с указаниями возвращает в орган дознания, устанавливая конкретный срок проведения расследования с учетом объема производства необходимых следственных действий.
   В соответствии с ч. 2 ст. 151 УПК РФ предварительное следствие по уголовному делу в зависимости от категории дела производится следователями Следственного комитета РФ, следователями органов ФСБ России, следователями органов внутренних дел РФ, следователями органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Функции по надзору за исполнением законов при осуществлении предварительного расследования возлагаются на органы прокуратуры. В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» прокурорам всех звеньев прокурорской системы приказано в полной мере использовать имеющиеся полномочия для эффективного надзора за законностью деятельности следственных органов, защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены.
   В рамках осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, прокуроры обеспечивают надлежащий надзор за законностью возбуждения следственными органами уголовных дел, для чего они имеют право требовать своевременного направления копий постановлений о возбуждении уголовного дела. В прокуратурах заведены книги учета копий постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовных дел, о возбуждении уголовного дела и материалов к ним, поступивших из следственных органов, где указывается дата и время их передачи прокурору или его заместителю.
   При рассмотрении копий постановлений о возбуждении уголовного дела прокурорские работники тщательно проверяют соответствие постановлений требованиям УПК РФ, наличие поводов и оснований для возбуждения уголовного дела, обращается внимание на соблюдение требований об особой процедуре возбуждения уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц, перечисленных в ст. 447 УПК РФ. В тех случаях, когда, исходя из текста копии постановления, невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, прокурор вправе потребовать от следственного органа незамедлительного представления материалов, подтверждающих обоснованность принятого решения. Признав решение следователя незаконным или необоснованным, прокурор отменяет постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносится мотивированное постановление, где указываются конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение.
   При реализации рассматриваемой функции прокуратуры, должны своевременно приниматься меры к пресечению необоснованного и незаконного применения к подозреваемым и обвиняемым мер процессуального принуждения: проверяется законность задержания подозреваемых по уголовным делам, принимаются меры к выявлению и устранению нарушений порядка задержания, несоответствия данных, содержащихся в протоколе задержания, обстоятельствам происшедшего, незамедлительно проверяются жалобы на незаконность задержания и нарушение прав задержанных. В рамках своих полномочий прокурор своим постановлением обязан немедленно освободить всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, а также незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар либо содержащегося под стражей свыше срока, предусмотренного УПК РФ.
   Прокурорские работники принимают обязательное участие в судебном заседании при рассмотрении судом ходатайств следователя об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на производство следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения. В каждом случае прокурором, участвующим в судебном заседании, составляется письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства для приобщения к рассмотренным судом материалам и надзорному производству. Вывод об отсутствии оснований для поддержания ходатайства согласовывается с руководителем прокуратуры.
   При наличии предусмотренных законом оснований прокурор обязан принять меры к своевременному обжалованию в кассационном и надзорном порядке решений суда, принятых по ходатайствам следователя об избрании меры пресечения, продлении срока содержания под стражей, а также о производстве иных следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения.
   По каждому случаю освобождения из-под стражи лиц, в отношении которых избиралась такая мера пресечения, а затем уголовное дело (уголовное преследование) было прекращено по реабилитирующим основаниям или судом постановлен оправдательный приговор, прокурорские работники проводят проверки, по результатам которых составляют мотивированные заключения о законности и обоснованности процессуальной позиции прокурора, поддержавшего в суде ходатайство следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или продлении срока содержания под стражей. Кроме того, в этих случаях рассматривается вопрос и о необходимости принятия мер реагирования на допущенные нарушения следователя, руководителя следственного органа, прокурора, утвердившего обвинительное заключение.
   Осуществляя надзор за исполнением законов органами предварительного следствия, прокурор вправе требовать своевременного направления ему уведомления о каждом случае производства без судебного решения осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, обыска и выемки в жилище, личного обыска, наложения ареста на имущество, а также материалов по результатам их производства для правовой оценки. Органы прокуратуры обеспечивают надзор за соблюдением положений УПК РФ о направлении прокурору копий постановлений о привлечении в качестве обвиняемого, при получении которых проверяется соответствие указанных документов требованиям, предъявляемым ст. 171 УПК РФ, особое внимание уделяется вопросам квалификации содеянного. При необходимости руководителям следственных органов может быть предложено представить уголовное дело для изучения. Осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, прокуроры должны добиваться соблюдения требований УПК РФ о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка.
   Прокурорские работники контролируют поступление в прокуратуру копий постановлений следователей о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, а также постановлений о приостановлении предварительного следствия путем проверки законности и обоснованности принятых решений с изучением материалов уголовных дел. В случае признания решения о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) незаконным или необоснованным выносится мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления следователя.
   При утверждении обвинительного заключения прокурорские работники изучают соответствие выводов следователя установленным в ходе расследования обстоятельствам дела, правильность квалификации содеянного, соблюдение уголовно-процессуальных норм при производстве следственных действий, соответствие имеющихся в деле процессуальных документов требованиям УПК РФ. При выявлении в уголовном деле доказательств, полученных с нарушением норм уголовно-процессуального законодательства, выносится мотивированное постановление о признании таких доказательств недопустимыми и об исключении их из обвинительного заключения.
   В случае выявления обстоятельств, препятствующих рассмотрению уголовного дела судом, отсутствия достаточных доказательств виновности обвиняемого, неправильной квалификации содеянного прокурор уполномочен возвращать уголовное дело следователю для дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемого или составления нового обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков, вынося об этом мотивированное постановление, содержащее указания об устранении нарушений и недостатков.
   При выявлении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор направляет руководителю соответствующего следственного органа мотивированное требование об устранении нарушений. В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным.
   Прокурорские работники рассматривают жалобы участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя, руководителя следственного органа. Для этого они тщательно проверяют изложенные в обращении заявителей доводы и при необходимости истребуют уголовные дела и материалы доследственных проверок. Выявив в результате проверки данные, указывающие на признаки преступления в действиях должностных лиц, прокурор выносит мотивированное постановление и направляет материалы в соответствующий следственный орган Следственного комитета РФ для решения вопроса об уголовном преследовании.

Глава 10
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

§ 10.1. Предмет надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

   Содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений осуществляется в целях, предусмотренных УПК РФ. При этом содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, справедливости, презумпции невиновности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства, в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами РФ и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей.
   Подобные гарантии распространяются и на осужденных, отбывающих наказание. Российская Федерация уважает и охраняет права, свободы и законные интересы осужденных, обеспечивает законность применения средств их исправления, их правовую защиту и личную безопасность при исполнении наказаний. Согласно УИК РФ при исполнении наказаний осужденным гарантируются права и свободы граждан РФ с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством РФ.
   Однако несмотря на эти законодательно установленные гарантии, результаты проверок исполнения законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов свидетельствуют о наличии многочисленных нарушений требований законов, регламентирующих условия и порядок отбывания осужденными уголовных наказаний, а также содержание подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений под стражей в следственных изоляторах, несоблюдения их конституционных и иных гарантированных федеральным законодательством прав. Ввиду этого в целях повышения эффективности и результативности надзора за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений Генеральной прокуратурой РФ был издан приказ от 30 января 2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Согласно этому документу Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов РФ, городов и районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур приказано рассматривать надзор за исполнением требований УИК РФ, Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) и Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» как одну из составных частей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан, находящихся в исправительных учреждениях и местах содержания под стражей, отбывающих наказания, не связанные с изоляцией от общества, а также содержащихся в дисциплинарных воинских частях. При этом работу организовывать следует так, чтобы при осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры своевременно предупреждали, выявляли и пресекали нарушения законов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях, других военных органах и учреждениях, исполняющих уголовные наказания.
   В предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу входит надзор за:
   законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных, органах и учреждениях, исполняющих уголовные наказания и меры принудительного характера, назначаемые судом;
   соблюдением установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
   законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
   Выделение этих трех направлений в рассматриваемой отрасли прокурорского надзора позволяет говорить о подотраслях надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
   Первая подотрасль прокурорского надзора основывается на том, что лица, заключенные под стражу, осужденные, могут находиться в соответствующих органах и учреждениях только на законных основаниях. Согласно действующему законодательству уголовное наказание назначается судом. Уголовным кодексом Российской Федерации, принятым 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2010 г.) (далее – УК РФ), предусмотрены конкретные виды наказаний, условия их назначения, а также установлен перечень учреждений, в которые могут быть направлены осужденные.
   Порядок задержания и заключения под стражу регулируется нормами уголовно-процессуального законодательства. Основанием содержания под стражей лиц, задержанных по подозрению в совершении преступлений, является протокол задержания, составленный в порядке, установленном УПК РФ. Основанием содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу, является судебное решение.
   В отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, совершивших общественно опасные деяния, по основаниям и в порядке, установленным УК РФ и УПК РФ, по решению суда применяются принудительные меры медицинского характера. Лицо, страдающее психическим расстройством, может быть госпитализировано в психиатрический стационар без его согласия или без согласия его законного представителя до постановления судьи, если его обследование или лечение возможны только в стационарных условиях, а психическое расстройство является тяжелым и обусловливает его непосредственную опасность для себя или окружающих, или его беспомощность, т. е. неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности, или существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи.
   Таким образом, предметом рассматриваемой подотрасли прокурорского надзора является определение законности (незаконности) оснований нахождения лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, подозреваемых, обвиняемых, осужденных в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, или в местах содержания под стражей.
   Следующая подотрасль прокурорского надзора предполагает надзор:
   во-первых, за соблюдением установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
   во-вторых, порядка и условий их содержания.
   Прежде всего, нельзя забывать, что подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений считаются невиновными, пока их виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Они пользуются правами и свободами и несут обязанности, установленные для граждан РФ, с ограничениями, предусмотренными федеральными законами. В силу этого не допускается дискриминация подозреваемых и обвиняемых по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по иным обстоятельствам.
   Осужденным за совершение преступлений при исполнении наказаний также гарантируются права и свободы граждан РФ с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством РФ. Права и обязанности осужденных определяются действующим законодательством исходя из порядка и условий отбывания конкретного вида наказания.
   Подозреваемые и обвиняемые имеют право: получать информацию о своих правах и обязанностях, режиме содержания под стражей, дисциплинарных требованиях, порядке подачи предложений, заявлений и жалоб; на личную безопасность в местах содержания под стражей; обращаться с просьбой о личном приеме к начальнику места содержания под стражей и лицам, контролирующим деятельность места содержания под стражей, во время нахождения указанных лиц на его территории; на свидания с защитником; на свидания с родственниками; хранить при себе документы и записи, относящиеся к уголовному делу либо касающиеся вопросов реализации своих прав и законных интересов, за исключением тех документов и записей, которые могут быть использованы в противоправных целях или которые содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну; обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами, в том числе в суд, по вопросу о законности и обоснованности их содержания под стражей и нарушения их законных прав и интересов; вести переписку и пользоваться письменными принадлежностями; получать бесплатное питание, материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение, в том числе в период участия их в следственных действиях и судебных заседаниях. Подозреваемые и обвиняемые, находящиеся под стражей, имеют право на восьмичасовой сон в ночное время, в течение которого запрещается их привлечение к участию в процессуальных и иных действиях; пользоваться ежедневной прогулкой продолжительностью не менее одного часа; пользоваться собственными постельными принадлежностями, а также другими вещами и предметами; пользоваться литературой и изданиями периодической печати из библиотеки места содержания под стражей либо приобретенными через администрацию места содержания под стражей в торговой сети, а также настольными играми; отправлять религиозные обряды в помещениях места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, иметь при себе религиозную литературу, предметы религиозного культа; заниматься самообразованием и пользоваться для этого специальной литературой; получать посылки, передачи; на вежливое обращение со стороны сотрудников мест содержания под стражей; участвовать в гражданско-правовых сделках.
   Подозреваемые и обвиняемые, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу и которые содержатся в следственных изоляторах и тюрьмах, имеют также право на получение и отправление денежных переводов; заключение и расторжение брака, участие в иных семейно-правовых отношениях. Они могут приобретать продукты питания и предметы первой необходимости в магазине (ларьке) следственного изолятора (тюрьмы) либо через администрацию места содержания под стражей в торговой сети; подписываться на газеты и журналы и получать их; получать от администрации при необходимости одежду по сезону, разрешенную к ношению в местах содержания под стражей; имеют право на платные телефонные разговоры при наличии технических возможностей и под контролем администрации с разрешения лица или органа, в производстве которого находится уголовное дело, либо суда. Подозреваемым и обвиняемым, содержащимся под стражей, при наличии соответствующих условий предоставляется возможность трудиться.
   Действующее уголовно-исполнительное законодательство наделяет правами и лиц, осужденных к лишению свободы. Так, согласно ст. 12 УИК РФ, осужденные имеют право на получение информации о своих правах и обязанностях, о порядке и об условиях отбывания назначенного судом вида наказания; на вежливое обращение со стороны персонала учреждения, исполняющего наказания. Они не должны подвергаться жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или взысканию.
   Осужденным предоставлено право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами к администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, в вышестоящие органы, суд, органы прокуратуры, органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные наблюдательные комиссии, общественные объединения, а также в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Осужденные имеют право на охрану здоровья, включая получение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в амбулаторно-поликлинических или стационарных условиях в зависимости от медицинского заключения. Кроме того, осужденные имеют право на психологическую помощь, оказываемую сотрудниками психологической службы исправительного учреждения и иными лицами, имеющими право на оказание такой помощи.
   Осужденные имеют право и на социальное обеспечение, в том числе на получение пенсий и социальных пособий, в соответствии с законодательством РФ. Для получения юридической помощи осужденные могут пользоваться услугами адвокатов, а также иных лиц, имеющих право на оказание такой помощи. Однако следует иметь в виду, что при осуществлении прав осужденных не должны нарушаться порядок и условия отбывания наказаний, а также ущемляться права и законные интересы других лиц.
   В соответствии со ст. 37 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) пациенты, находящиеся на лечении или обследовании в психиатрическом стационаре, в том числе и совершившие преступления, вправе обращаться непосредственно к главному врачу или заведующему отделением по вопросам лечения, обследования, выписки из психиатрического стационара и соблюдения их прав; подавать без цензуры жалобы и заявления в органы представительной и исполнительной власти, прокуратуру, суд и адвокату; встречаться с адвокатом и священнослужителем наедине; исполнять религиозные обряды, соблюдать религиозные каноны, в том числе пост, по согласованию с администрацией иметь религиозные атрибутику и литературу; выписывать газеты и журналы; получать образование по программе общеобразовательной школы или специальной школы для детей с нарушением интеллектуального развития, если пациент не достиг восемнадцати лет; получать наравне с другими гражданами вознаграждение за труд в соответствии с его количеством и качеством, если пациент участвует в производительном труде.
   Пациенты имеют также права, которые могут быть ограничены по рекомендации лечащего врача заведующим отделением или главным врачом в интересах здоровья или безопасности пациентов, а также в интересах здоровья или безопасности других лиц, в частности, может быть ограничено право вести переписку без цензуры; получать и отправлять посылки, бандероли и денежные переводы; пользоваться телефоном; принимать посетителей; иметь и приобретать предметы первой необходимости, пользоваться собственной одеждой.
   Прокурорские работники уполномочены следить за соблюдением вышеперечисленных прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, лиц, к которым применены принудительные меры медицинского характера, а также за условиями мест их содержания. Законодательно закреплен перечень мест, в которых подозреваемые, обвиняемые и осужденные могут содержаться под стражей и отбывать наказание.
   Местами содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых являются следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы и органов ФСБ и изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов ФСБ. В случаях, предусмотренных законодательством, местами содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых могут являться учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющие уголовное наказание в виде лишения свободы и гауптвахты. В случаях если задержание по подозрению в совершении преступления осуществляется в соответствии с УПК РФ капитанами морских судов, находящихся в дальнем плавании, или начальниками зимовок в период отсутствия транспортных связей с зимовками, подозреваемые содержатся в помещениях, которые определены указанными должностными лицами и приспособлены для этих целей.
   В местах содержания под стражей устанавливается режим, обеспечивающий соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых, исполнение ими своих обязанностей, их изоляцию, а также выполнение задач, предусмотренных УПК РФ. Обеспечение такого режима возлагается на администрацию, а также на сотрудников мест содержания под стражей, которые несут установленную законом ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.
   Статья 58 УК РФ также содержит исчерпывающий перечень учреждений, где осужденные могут отбывать наказание в виде лишения свободы: колонии-поселения, исправительные колонии общего режима, исправительные колонии строгого режима, исправительные колонии особого режима, тюрьмы. Осужденные лица, не достигшие возраста восемнадцати лет, отбывают наказание в воспитательных колониях. В указанных исправительных учреждениях устанавливается соответствующий режим. Режим в исправительных учреждениях – это установленный законом и соответствующими закону нормативными правовыми актами порядок исполнения и отбывания лишения свободы, обеспечивающий охрану и изоляцию осужденных, постоянный надзор за ними, исполнение возложенных на них обязанностей, реализацию их прав и законных интересов, личную безопасность осужденных и персонала, раздельное содержание разных категорий осужденных, различные условия содержания в зависимости от вида исправительного учреждения, назначенного судом, изменение условий отбывания наказания. Режим создает условия для применения других средств исправления осужденных.
   Принудительные меры медицинского характера осуществляются в психиатрических учреждениях органов здравоохранения. Суд может назначить принудительное лечение в психиатрическом стационаре общего типа, специализированного типа и специализированного типа с интенсивным наблюдением.
   Прокурорские работники должны осуществлять надзор за порядком и условиями содержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных.
   Еще одна подотрасль прокурорского надзора – это надзор за законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы. УК РФ, кроме наказания в виде лишения свободы, предусматривает и другие виды наказаний. Так, согласно ст. 44 УК РФ, лицам, совершившим преступления, могут назначаться следующие виды наказаний (кроме лишения свободы как на определенный срок, так и пожизненно): штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград, обязательные работы, исправительные работы, ограничение по военной службе, ограничение свободы, арест, содержание в дисциплинарной воинской части, смертная казнь.
   Прокуратура призвана обеспечивать надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний в виде исправительных работ, обязательных работ и лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также при контроле за условно осужденными и за соблюдением условий отсрочки осужденными беременными женщинами и женщинами, имеющими малолетних детей. В связи с этим прокуратурой не реже одного раза в квартал проводятся проверки исполнения законов в уголовно-исполнительных инспекциях, соответствующих службах органов внутренних дел, а также в органах и учреждениях, участвующих в исполнении наказаний и осуществлении иных мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы.

§ 10.2. Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

   Для того чтобы прокурор полноценно мог реализовать возложенные на него обязанности по осуществлению надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, он наделяется соответствующими полномочиями.
   Прокурорами, осуществляющими надзор за исполнением законов в следственных изоляторах, военными прокурорами – на гауптвахтах, ежемесячно проводятся проверки законности содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных. Если в результате такой проверки обнаруживается, что под стражей находятся лица без законных к тому оснований, а также лиц, срок содержания которых под стражей истек, прокурор уполномочен своим постановлением немедленно освободить таких лиц из-под стражи.
   При проверках в исправительных и воспитательных колониях, тюрьмах, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях прокуроры обращают внимание на факты использования недозволенных мер воздействия и незаконного применения администрациями исправительных учреждений, следственных изоляторов, командованием и иными должностными лицами дисциплинарных воинских частей, других воинских частей и учреждений, сотрудниками отделов специального назначения физической силы, спецсредств и оружия; незаконного водворения в карцеры, дисциплинарные и штрафные изоляторы, помещения камерного типа, гауптвахты дисциплинарных воинских частей; неоказания медицинской помощи; ненадлежащего материально-бытового обеспечения; воспрепятствования подозреваемым, обвиняемым и осужденным обжаловать в соответствии с законом действия и решения должностных лиц, нарушившие их права. Прокурорские работники при проведении проверок должны добиваться неукоснительного соблюдения установленного законом режима исполнения и отбывания наказания как основного условия исправления осужденных, прежде всего, по вопросам изоляции и раздельного содержания разных категорий осужденных, их личной безопасности, условий содержания. Прокурорами практикуется проведение проверок следственных изоляторов и исправительных учреждений, дисциплинарных воинских частей в нерабочее время, при производстве в них в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством обысков и досмотров с участием сотрудников отделов специального назначения.
   Учитывая, что предусмотренная УИК РФ обязанность осужденных трудиться неразрывно связана с обязанностью администрации исправительных учреждений привлекать осужденных к общественно полезному труду в соответствии с нормами уголовно-исполнительного и трудового законодательства, прокуроры, проверяя исполнение законов органами и учреждениями, исполняющими уголовное наказание, обращают внимание на соответствие отчетных показателей вывода осужденных на работу фактическому положению дел, с тем, чтобы исключить привлечение их к неоплачиваемым работам сверх установленного законом времени. При этом прокурорские работники должны пресекать случаи предоставления подозреваемым, обвиняемым и осужденным не предусмотренных законом льгот.
   Прокурорские работники вправе опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами. В ходе проверок прокуроры проводят личный прием подозреваемых, обвиняемых и осужденных и в полной мере используют предоставленные полномочия для восстановления нарушенных прав граждан, наказания должностных лиц, виновных в нарушениях законов. При этом ими же обеспечивается контроль за фактическим устранением вскрытых нарушений закона.
   По всем обращениям подозреваемых, обвиняемых и осужденных в Европейский суд по правам человека проводятся тщательные проверки фактов нарушения их прав с обязательным документированием (в том числе в процессуальном порядке) результатов и принятием незамедлительных мер к устранению выявленных нарушений законов. Не реже одного раза в полугодие прокуратура проводит анализ обращений и принятых по ним мер, результаты которого используются для совершенствования надзорной деятельности.
   В случаях возникновения в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях чрезвычайных происшествий руководители прокуратур субъектов РФ, военных прокуратур округов незамедлительно выезжают на места для проверки обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий происшествий и решения вопроса о привлечении виновных к ответственности. По каждому случаю смерти лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях и на гауптвахтах, проводятся проверки обстоятельств их смерти.
   Прокуратурой установлен систематический надзор за соответствием действующему законодательству приказов, указаний, распоряжений и постановлений, регламентирующих вопросы, связанные с исполнением уголовных наказаний, содержанием граждан под стражей, издаваемых администрацией следственных изоляторов, учреждений, исполняющих наказания, а также территориальных органов уголовно-исполнительной системы, командирами дисциплинарных и других воинских частей. В случае несоответствия перечисленных ведомственных актов закону прокуроры приносят протесты. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается.
   Прокуратура регулярно проверяет исполнение требований закона при применении досрочного освобождения от отбывания наказания, изменении вида исправительного учреждения, условий отбывания наказания, переводе осужденных из одного исправительного учреждения в другое, конвоировании сотрудниками уголовно-исполнительной системы лиц, содержащихся под стражей.
   При проверках исполнения законов в уголовно-исполнительных инспекциях, соответствующих службах органов внутренних дел, а также в органах и учреждениях, участвующих в исполнении наказаний и осуществлении иных мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы, прокурорские работники акцентируют внимание на соблюдении требований закона о постановке на учет; осуществлении контроля за выполнением осужденными условий отбывания наказания, их поведением, исполнением возложенных на них судом обязанностей и запретов; на законности установления уголовно-исполнительной инспекцией обязанностей и запретов нарушителям порядка и условий отбывания наказания, а также наложения взысканий на осужденных; контроле исполнения требований приговора администрацией организаций и командованием воинских частей, в которых работают осужденные или проходят службу осужденные военнослужащие, а также органами, правомочными аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, запрещенной осужденным; проведении воспитательной и профилактической работы; привлечении к ответственности осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания или исполнения обязанностей, возложенных судом.
   Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
   На прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных прокуроров возложена обязанность не реже одного раза в квартал проводить проверки исполнения законов администрациями следственных изоляторов или исправительных учреждений, дисциплинарных воинских частей. Справки о результатах проверок с приложением актов прокурорского реагирования представляются в управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры РФ, Главную военную прокуратуру.
   Вопросы, связанные с обеспечением законности в следственных изоляторах, исправительных учреждениях, дисциплинарных воинских частях, на гауптвахтах и состоянием прокурорского надзора, обсуждаются на коллегиях, оперативных и координационных совещаниях. Для обеспечения гласности в работе прокуратур поддерживаются деловые связи со средствами массовой информации, используются возможности общественных организаций, занимающихся проблемами исполнения наказаний, для пропаганды правовых знаний, укрепления законности в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, дисциплинарных воинских частях.

Глава 11
Надзор за исполнением законов судебными приставами

§ 11.1. Понятие и предмет надзора за исполнением законов судебными приставами

   Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами как самостоятельное направление прокурорского надзора была закреплена в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» путем внесения в него изменений Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Данное нововведение было обусловлено принятием законов об исполнительном производстве и о судебных приставах. При этом законодатель, закрепив в ч. 2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» рассматриваемую отрасль прокурорского надзора как отдельное направление, не включил ее в раздел III Федерального закона «О прокуратуре РФ», где более подробно регламентированы отдельные отрасли прокурорского надзора. Отмеченные недостатки правового регулирования отрасли прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами восполняются положениями законодательства о судебных приставах, исполнительном производстве, нормами процессуальных кодексов, ведомственными актами Генеральной прокуратуры РФ.
   Учитывая, что прокурорский надзор осуществляется за исполнением законов судебными приставами, которые:
   во-первых, в зависимости от исполняемых ими обязанностей подразделяются на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей;
   во-вторых, в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, Федеральным законом «О судебных приставах», Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. от 27 июля 2010 г., с изм. от 7 февраля 2011 г.) и другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами;
   исходя из задач, стоящих перед судебными приставами, в предмет рассматриваемой отрасли прокурорского надзора следует включить надзор за:
   обеспечением судебными приставами установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
   порядком принудительного исполнения судебных актов, а также предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве» актов других органов и должностных лиц;
   исполнением законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством РФ к подследственности Федеральной службы судебных приставов.
   Организация деятельности службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ определяется Федеральным законом «О судебных приставах» и федеральными конституционными законами об этих судах. Так, в соответствии со ст. 54 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», поддержание порядка в заседании Конституционного Суда РФ возлагается на судебных приставов, требования которых обязательны для всех присутствующих.
   Для реализации своих обязанностей по обеспечению установленного порядка деятельности судов (обеспечение безопасности судей, присяжных заседателей, иных участников судебного процесса, а также судебных приставов-исполнителей при исполнении ими служебных обязанностей; поддержание общественного порядка в здании, помещениях суда; охрана здания, помещений суда; привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову суда (судьи), дознавателя службы судебных приставов, судебного пристава-исполнителя судебный пристав по обеспечению установленного порядка деятельности судов имеет право:
   при осуществлении привода лица, уклоняющегося от явки по вызову суда (судьи), дознавателя службы судебных приставов или судебного пристава-исполнителя, входить на территории, в помещения в целях задержания и принудительного доставления лица, уклоняющегося от явки по вызову, при наличии достаточных оснований полагать, что на этой территории, в этом помещении может находиться указанное лицо;
   при осуществлении привода лица, уклоняющегося от явки по вызову суда (судьи), входить в жилые помещения в случае, указанном в постановлении суда (судьи);
   в целях обеспечения безопасности при совершении исполнительных действий входить на территории, в помещения совместно с судебным приставом-исполнителем в случаях и порядке, которые предусмотрены Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;
   проверять документы, удостоверяющие личность, у лиц, находящихся в зданиях, помещениях судов, зданиях и помещениях Федеральной службы судебных приставов, а также при осуществлении привода лиц, уклоняющихся от явки по вызову суда (судьи), дознавателя службы судебных приставов или судебного пристава-исполнителя;
   в порядке, предусмотренном законодательством РФ, осуществлять личный досмотр лиц, находящихся в зданиях, помещениях судов, зданиях и помещениях Федеральной службы судебных приставов, а также досмотр находящихся при них вещей при наличии оснований полагать, что указанные лица имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества и иные представляющие угрозу для безопасности окружающих предметы, вещества и средства;
   не допускать в здание, помещения суда, здания и помещения Федеральной службы судебных приставов лиц, имеющих при себе оружие, боеприпасы (за исключением лиц, осуществляющих конвоирование и (или) охрану лиц, содержащихся под стражей), взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества и иные представляющие угрозу для безопасности окружающих предметы, вещества и средства, в случае необходимости задерживать указанных лиц и передавать их в органы внутренних дел;
   осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном законодательством РФ об административных правонарушениях;
   применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, которые предусмотрены законом.
   Судебные приставы-исполнители также наделены широким кругом полномочий в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве.
   В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О судебных приставах» указанные должностные лица имеют право:
   получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, в том числе персональные данные, объяснения и справки; проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников и ведения финансовой документации по исполнению указанных документов;
   давать гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных действий;
   входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им, производить осмотры указанных помещений и хранилищ, при необходимости вскрывать их, а также на основании определения соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащих им;
   арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом;
   налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, в размере, указанном в исполнительном документе;
   объявлять розыск должника, его имущества или розыск ребенка;
   вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в производстве;
   при совершении исполнительных действий проверять документы, удостоверяющие личность, у лиц, участвующих в исполнительном производстве, и совершать иные действия, предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве».
   Дознаватели органов Федеральной службы судебных приставов, в соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 151 УПК РФ уполномочены производить дознание по уголовным делам по отдельным составам преступлений, предусмотренных УК РФ. При этом дознаватели уполномочены самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения, за исключением случаев, когда на это требуются согласие начальника органа дознания, согласие прокурора и (или) судебное решение.
   Исходя из такого объема полномочий, предоставленных законодательством судебным приставам, учитывая тесное соприкосновение названных полномочий с реализацией гражданами и организациями их основных прав и свобод, прокурорский надзор в этой сфере отношений является актуальным и необходимым. Прокурорские работники в ходе проверок исполнения законов в деятельности судебных приставов должны особое внимание обращать на соблюдение принципов законности принимаемых решений; своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения; уважения чести и достоинства гражданина; неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи; соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения.

§ 11.2. Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами

   Обеспечение надлежащего прокурорского надзор за исполнением законов судебными приставами возлагается на заместителей Генерального прокурора РФ, начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, городов, районов и иных территориальных прокуроров.
   В Генеральной прокуратуре РФ прокурорский надзор в указанной сфере осуществляет:
   Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства – в части соблюдения законов при осуществлении судебными приставами своих функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, по исполнению судебных актов и актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительных функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
   Главное управление по надзору за следствием – в части соблюдения законов в ходе предварительного следствия по уголовным делам, возбужденным в отношении судебных приставов;
   управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью – в части соблюдения приставами уголовно-процессуального законодательства в ходе дознания по уголовным делам;
   управление по надзору за расследованием особо важных дел – в части соблюдения уголовно-процессуального законодательства центральным аппаратом Федеральной службы судебных приставов.
   В целях осуществления данной отрасли прокурорского надзора прокуроры мерами прокурорского реагирования должны добиваться неукоснительного соблюдения судебными приставами-исполнителями требований действующего законодательства об исполнительном производстве. Осуществляя прокурорский надзор, в том числе при проверке жалоб на неправомерные действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей, прокуроры изучают неоконченные исполнительные производства в подразделениях службы судебных приставов по месту их нахождения. При рассмотрении обращений о нарушениях законодательства об исполнительном производстве тщательно проверяются все доводы заявителей, используются полномочия главных и старших судебных приставов по отмене незаконных постановлений подчиненных приставов. В случаях если главными и старшими судебными приставами не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных судебных приставов-исполнителей, жалобы граждан, поступившие в органы прокуратуры, направляются в их адрес, а прокуратура контролирует результаты их рассмотрения.
   В целях восстановления нарушенных прав граждан органами прокуратуры применяются исчерпывающие меры прокурорского реагирования, как к судебным приставам-исполнителям, так и к лицам, не исполняющим их законные требования, препятствующим реализации судебных решений.
   Внимание прокуроров при осуществлении данной отрасли надзора обращается и на соблюдение законодательства при организации территориальными органами Росимущества и специализированными организациями реализации арестованного судебными приставами-исполнителями имущества должников, проведении конкурсного отбора лиц, осуществляющих продажу арестованного имущества, заключении с ними договоров.
   При выявлении нарушений прокуроры вносят представления об их устранении главным судебным приставам субъектов РФ с постановкой вопроса о привлечении виновных судебных приставов-исполнителей к дисциплинарной ответственности. На незаконные постановления судебных приставов-исполнителей приносятся протесты вышестоящим должностным лицам.
   В случае неисполнения законных требований прокурора должностные лица прокуратуры могут применять полномочия по обращению в суды общей юрисдикции и арбитражные суды с заявлениями о признании незаконными решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и возмещении причиненного ими ущерба, а также возбуждать дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора). При выявлении признаков преступления в действиях судебных приставов для решения вопроса об уголовном преследовании прокурор выносит мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган.
   Надлежащий прокурорский надзор обеспечивается и за неукоснительным соблюдением дознавателями службы судебных приставов требований уголовно-процессуального законодательства. Во всех случаях выявления нарушений в этой сфере прокуроры должны добиваться восстановления законности и решать вопрос об ответственности виновных лиц, руководствуясь при этом приказом Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания».
   О состоянии надзора за исполнением законодательства о судебных приставах и исполнительном производстве информируется Генеральная прокуратура РФ в докладах по результатам работы за год. Специально уполномоченные подразделения Генеральной прокуратуры РФ в сфере надзора за исполнением законов судебными приставами ежегодно обобщают состояние законности и прокурорского надзора в своей части.

Глава 12
Тактика и методика прокурорской деятельности

§ 12.1. Тактика прокурорской деятельности

   Термин «тактика» имеет греческое происхождение и в переводе (tasso) означает «строю», «выстраиваю». Впервые этот термин стал применяться в военном деле, где означал искусство подготовки и ведения боя. В толковом словаре одним из значений слова «тактика» является совокупность средств и приемов для достижения намеченной цели. В литературе обращалось внимание, что вопросы тактики, прокурорского надзора, или прокурорской тактики, являются недостаточно разработанными в теории прокурорского надзора, что в определенной мере отрицательно сказывается на эффективности прокурорского надзора.
   Тем не менее деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности требует знаний, опыта, умения принимать правильные решения, инициативы, творчества. В процессе организации и осуществления надзорной и иной деятельности прокурору приходится в целях наилучшей реализации стоящих перед ним задач постоянно маневрировать имеющимися силами: от него требуется эффективно организовывать работу подчиненных ему должностных лиц наиболее экономичными средствами. Поэтому прокурор должен уметь выделять главное в работе, сосредотачиваться на решении основных, ключевых задач, определять порядок наиболее эффективного использования предоставленных законом полномочий, применения правовых средств, сообразуясь в каждом случае с возникшей конкретной ситуацией. Именно умение прокурора определять и реализовывать пути (методы и приемы) наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора и иной деятельности с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения наилучших конечных результатов и называется тактикой. В правовой литературе тактику рассматривают и как систему, комплекс тактических и иных приемов, применяемых прокурорскими работниками в целях успешного решения тех или иных задач.
   Прокурорская тактика весьма разнообразна и зависит от задач, каждодневно возникающих перед прокурором, состояния законности, изменения объемов работы, штатных изменений и от других факторов. Прокурор периодически решает задачи, касающиеся вопросов: эффективного порядка проведения прокурорской проверки – с чего ее начать, в какой последовательности осуществлять те или иные проверочные действия в целях полного выявления нарушений законов, установления способствующих им обстоятельств и виновных лиц. Прокурор решает также вопросы о том, какое правовое средство реагирования применить в целях достижения лучшего конечного результата, в адрес какого органа его внести, какие вопросы поставить в акте прокурорского реагирования и т. д. В зависимости от стоящих перед прокурором задач конечный результат может выражаться в полном устранении нарушений законов и способствующих им обстоятельств, в уменьшении в последующем общего количества нарушений и, следовательно, в укреплении законности. Таким образом, тактика определяет общую, но наиболее целесообразную линию поведения деятельности прокурора, помогает прокурорам выбирать из большого арсенала методов, приемов, способов, методических и научных рекомендаций наиболее целесообразные, рациональные применительно к данной ситуации. Тем самым тактика способствует организации работы прокуратуры на научной основе, эффективному использованию имеющихся сил и средств для достижения наилучших конечных результатов. В зависимости от достигнутого конечного результата можно судить о правильно или неправильно избранной тактике действий прокурора. Неудовлетворенность полученными конечными результатами вынуждает прокурора действовать тактически иначе. В связи с этим происходит, с одной стороны, повышение тактических навыков прокурора, а с другой – совершенствование тактики прокурорского надзора.
   Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением законов являются тактика проверки и тактика реагирования на нарушения законов. Тактика проверки – это определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата (полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствующих, а также лиц, нарушивших эти законы).
   Прокурорская проверка связана с процессами собирания, исследования и оценки материалов. Тактика проверок весь разнообразна и зависит от характера полученного сигнала о нарушении закона; степени осведомленности прокурора и характере совершенного правонарушения; органа, где предстоит проводить проверку, а равно должностного положения лиц, нарушивших закон; объема предстоящей работы профессионального мастерства исполнителя, который будет проводить проверку, и от ряда других факторов. Тактика может предусматривать самую различную очередность разнообразных проверочных действий, проводимых как самим прокурором, так и другими лицами.
   Под тактикой прокурорского реагирования на нарушения законов понимается применение прокурором в каждом конкретном случае таких правовых средств, которые позволяют достигать лучшего конечного результата (полного устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, привлечения в случае необходимости к ответственности виновных лиц, предупреждения правонарушений в будущем). Выбор тактики реагирования зависит от общественной опасности совершенных правонарушений, их вредных последствий, повторности и распространенности, характера причин и условий, способствующих нарушениям, и от других факторов. В каждом конкретном случае прокурором определяется своя тактика реагирования.
   Прокурорская тактика как система, комплекс тактических и иных приемов предполагает применение таких приемов, как сочетание плановых проверок исполнения законов с внеплановыми; проведение первоначальных проверочных действий в отсутствие нарушителей; истребование объяснений вначале от лиц, законные интересы которых нарушены, а затем от нарушителей; сочетание письменных и устных средств реагирования и другие.

§ 12.2. Методика прокурорской деятельности

   Термин «методика» происходит от слова «метод», которое в переводе с греческого (methodos) – путь исследования, теория, учение, способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи; совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения (познания) действительности. Исходя из этого общего определения метода, составляющих его элементов, можно дать определение составляющих прокурорской деятельности (приемов и методов) и методики прокурорской деятельности. Методика прокурорской деятельности определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Под методом прокурорской деятельности следует понимать способ или средство решения задачи, например, выявления определенных нарушений того или иного законодательства. К методам в сфере прокурорской деятельности можно отнести такие надзорные действия, как прокурорская проверка, направление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий.
   Под приемом в сфере прокурорской деятельности понимается конкретное действие прокурора, совершаемое в целях установления истины, предупреждения правонарушений. Следовательно, прием является, как бы частным случаем метода, конкретизирует метод соответствующим действием. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов. Например, если в качестве метода прокурорской деятельности выступает прокурорская проверка, то в качестве приемов в рамках этого метода могут выступать: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и др. В юридической литературе приемы подразделяются на организационные, тактические и технические. Организационные приемы охватывают организационную сторону прокурорского надзора и призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях, оптимизацию планирования работы, рационализацию труда прокуроров. Тактические приемы – это использование рекомендации обобщенного передового опыта, сведений из логики, психологии, научной организации труда для решения обоснованности, целесообразности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора. Технические приемы – это рациональное и активное использование различных технических средств (оргтехники, видеотехники) в целях совершенствования организации работы по надзору за исполнением законов, организации труда на научной основе и т. д. Приемы вырабатываются в процессе практической деятельности прокуроров и постоянно совершенствуются. Они базируются на требованиях закона и обычно отражаются в методических пособиях, разработках, обзорах или письмах.
   Таким образом, под методикой прокурорской деятельности понимается совокупность (комплекс, система) основанных на законе методов и приемов наиболее эффективного выявления и устранения нарушений закона, применяемых прокурорами в целях достижения той или иной задачи, а именно выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Методика в основном охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установлению способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы. Методика не включает вопросы организации деятельности прокурора, не дает ответа на вопросы: почему прокурор выбирает в качестве приоритетной ту или иную задачу? почему он намечает применить определенные тактические и иные приемы, а не другие? Ответы на эти вопросы дает тактика, а методика проведения проверок строится с учетом рекомендаций тактики. При этом следует иметь в виду, что методы и приемы носят, как правило, не обязательный, а рекомендательный характер, в силу чего их нередко называют рекомендациями.
   Методика, по сути, носит индивидуальный, творческий характер, где в полной мере проявляются профессиональные способности прокурора, черты его характера, играет роль опыт работы прокурорского работника, его инициативность и активность. Методика прокурорской деятельности вырабатывается практикой и теорией прокурорского надзора, находит отражение в научных работах, методических рекомендациях, направляемых подчиненным прокурорам руководителями главных управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорами субъектов РФ, а в некоторых случаях и в нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ (приказах, указаниях), приобретая обязательный характер.

Список нормативных актов

   Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.
   Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С.А. Пашин. – М.: Республика, 1992.
   Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации» (в ред. от 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 1997. – № 1. – Ст. 1; 2009. – № 52 (1 ч.). – Ст. 6402.
   Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447; 2011. – № 1. – Ст. 1.
   Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3012; 2010. – № 31. – Ст. 4197.
   Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 23 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4532; 2010. – № 52 (ч. 1). – Ст. 7004.
   Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1; 2011. – № 7. – Ст. 901.
   Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (в ред. от 23 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 1. – Ст. 16; 2010. – № 2 (ч. 1). – Ст. 7001.
   Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2010 г.) // СЗ РФ 1996. – № 25. – Ст. 2954; 2011. – № 1. – Ст. 54.
   Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. – 1997. – № 2. – Ст. 198; 2011. – № 7. – Ст. 901.
   Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. – 2001. – № 52 (ч. I). – Ст. 4921; 2011. – № 7. – Ст. 901.
   Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 3; 2011. – № 1. – Ст. 49.
   Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6228.
   Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. от 1 июля 2010 г.) // СЗ РФ. – 2008. – № 24. – Ст. 2789; 2010. – № 27. – Ст. 3416.
   Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. от 27 июля 2010 г., с изм. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. – 2007. – № 41. – Ст. 4849; 2009. – № 39. – Ст. 4540; 2010. – № 31. – Ст. 4182; 2011. – № 7. – Ст. 901.
   Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 3 ноября 2010 г.) // СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105; 2010. – № 45. – Ст. 5755.
   Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (в ред. от 27 июля 2010 г.) // СЗ РФ. – 2001. – № 26. – Ст. 2581; 2010. – № 31. – Ст. 4172.
   Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (в ред. от 27 июля 2010 г.) // СЗ РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3590; 2010. – № 31. – Ст. 4182.
   Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 17. – Ст. 1455; 2011. – № 7. – Ст. 901.
   Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 29. – Ст. 2759; 2011. – № 7. – Ст. 901.
   Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 33. – Ст. 3349; 2011. – № 1. – Ст. 16.
   Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (в ред. от 3 ноября 2010 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. – № 33. – Ст. 1316; СЗ РФ. – 2010. – № 45. – Ст. 5745.
   Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (в ред. от 10 декабря 2010 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 9. – Ст. 328; СЗ РФ. – 2010. – № 50. – Ст. 6612.
   Федеральный закон от 7 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 47. – Ст. 4472; 2011. – № 7. – Ст. 901.
   Закон РФ от 2 июля 1991 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (в ред. от 27 июля 2010 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 33. – Ст. 1913; СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4172.
   Закон СССР от 26 декабря 1990 г. № 1861-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1991. – № 1. – Ст. 3.
   Указ Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 5043.
   Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2010. – № 37. – Ст. 4643.
   Указ Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации» (в ред. от 1 августа 2007 г.) // СЗ РФ. – 1997. – № 27. – Ст. 3185; 2007. – № 32. – Ст. 4124.
   Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (в ред. от 25 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 17. – Ст. 1958; 2003. – № 48. – Ст. 4659.
   Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 г. № 242 «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями» // СЗ РФ. – 1996. – № 12. – Ст. 1123.
   Приказ Минюста России от 14 октября 2005 г. № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы» (в ред. от 27 декабря 2010 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № 46; 2011. – № 8.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 23 марта 2010 г. № 124 «Об организации санаторно-курортного и амбулаторно-курортно-го лечения в санаториях органов прокуратуры Российской Федерации» // Законность. – 2010. – № 6.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 2010 г. № 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации» // Законность. – 2010. – № 6.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г. № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» // Законность. – 2010. – № 1.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 мая 2009 г. № 142 «О порядке уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений» // Законность. – 2009. – № 7.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (в ред. от 20 апреля 2010 г.) // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 18 апреля 2008 г. № 70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 15 января 2010 г.) // Законность. – 2008. – № 6; 2010. – № 4.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 апреля 2008 г. № 67 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» // Законность. – 2008. – № 7.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21 декабря 2007 г. № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. от 27 февраля 2009 г.) // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Законность. – 2009. – № 4.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 17 марта 2010 г.) // Законность. – 2008. – № 4; 2010. – № 6.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 декабря 2007 г. № 198 «О классных чинах и форменном обмундировании прокурорских работников» // Законность. – 2008. – № 3.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. – 2008. – № 3.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» // Законность. – 2008. – № 2.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 20 ноября 2007 г. № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» (в ред. от 26 мая 2008 г.) // Законность. – 2008. – № 1.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (в ред. от 23 декабря 2009 г.) // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2007 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» // Законность. – 2007. – № 11.
   Приказ Генеральной прокуроры РФ от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (в ред. от 28 декабря 2007 г.) // Законность. – 2007. – № 11; 2008. – № 2.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Законность. – 2007. – № 11.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 апреля 2007 г. № 393-к «О наградах прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 27 октября 2010 г.) // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 апреля 2007 г. № 44-ш «О создании федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» // Законность. – 2007. – № 5.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30 января 2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2007 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. – Тула, 2004 (т. 1).
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2003 г. № 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве» // Вестник ВАС РФ. – 2003. – № 10.
   Приказ Главной военной прокуратуры от 21 марта 2003 г. № 57 «Об утверждении регламента Главной военной прокуратуры» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. – Тула, 2004 (т. 1).
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ, носящих нормативно-правовой характер» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. – Тула, 2004 (т. 1).
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30 октября 1998 г. № 74 «Об утверждении Положения об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 24 ноября 2006 г.) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. – Том 2. – М., 2004; Законность. – 2007. – № 1.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 августа 2007 г.) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. – Том 2. – М., 2004.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 июня 1996 г. № 35 «Об организации работы в связи с изданием журнала «Прокурорская и следственная практика» – органа Генеральных прокуроров стран СНГ» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. – М., 1999.
   Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 января 1996 г. № 1 «Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Научно-консультативного совета» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. – М., 1999.
   Распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 14 января 1999 г. № 6/7р «Об организации исполнения соглашения «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. – Том 1. – М., 2004.
   Распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 11 сентября 1998 г. № 64/5р «О взаимодействии с редакцией журнала «Законность» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. – М., 1999.
   Указание Генеральной прокуратуры РФ от 10 ноября 2009 г. № 355/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов» // Законность. – 2010. – № 1.
   Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 г. № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. – 2003. – № 15.
   Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. № 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Список литературы

   Байкин И.М. Прокуратура – орган государственной власти // Современное право. – 2009. – № 12.
   Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учеб. для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1998.
   Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772—1864 гг.) // Журнал российского права. – 2002. – № 8.
   Бессарабов В.Г. Пореформенная российская прокуратура (1864—1917 гг.) // Журнал российского права. – 2002. – № 10.
   Бессарабов В.Г. Постсоветская российская прокуратура (1864—1917 гг.) // Журнал российского права. – 2003. – № 3.
   Бессарабов В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Журнал российского права. – 2003. – № 9.
   Бессарабов В.Г. Советская прокуратура (1922—1991 гг.) // Журнал российского права. – 2002. – № 12.
   Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. – М.: Городец, 2007.
   Бровин Г.И. Прокурорский надзор – подотрасль государственного права // Правоведение. – 1970. – № 4.
   Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. – 2007. – № 15.
   Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени. – Харьков, 1915.
   Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. – 1997. – № 4.
   Григоров К.А. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации в современных условиях // Российское право. – 2004 (2).
   Дегтярова Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф… дис. канд. юрид. наук. – М., 2000.
   Дибиров Ю.С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 6.
   Дудин Н.П. Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних: научно-практическое издание. – СПб., 2009.
   Екименко А.Ю., Добрянская Р.Г. Психологическое обеспечение кадровой службы в органах прокуратуры // Законность. – 2009. – № 8.
   Жидких А.А. Роль прокуратуры в правовом развитии России // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 6.
   Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после Судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. – 1986. – № 1.
   Казанцев С.М. Судебная реформа 1864 г. и реорганизация прокуратуры // Государственное управление и право. – Л., 1984.
   Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. для студентов высших учебных заведений. – Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004.
   Королев Г.Н. Теоретические и правовые основы осуществления прокурором уголовного преследования в российском уголовном процессе: Дис… д-ра юрид. наук. – Н. Новгород: НГУ, 2005.
   Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». – 2007.
   Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс», 2007.
   Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. – 2001. – № 9.
   Мелкумов В.Г. Прокурорское право как самостоятельная отрасль советского права // Правоведение. – 1968. – № 6.
   О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры (2009 г.): Информационно-аналитический доклад. Часть III. – М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2009.
   Петрухин И. Исторический очерк деятельности прокуратуры // Отечественные записки. – 2003. – № 2.
   Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В.Д. Карповича. – М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. – 959 с.
   Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. – М.: БЕК, 1994.
   Прокурорский надзор: Учеб. / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Высшее образование, 2005. – 460 с.
   Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. / под ред. А.А. Чувилева. – М.: Юристъ, 2000. – 400 с.
   Рохлин В.И. Предмет и система «Прокурорский надзор» // Закон. – 1999. – 21 октября.
   Рябцев В.П., Блинова А.Ю. Ведомственные нормативные правовые акты: проблемы систематизации (на примере прокуратуры Российской Федерации) // Журнал российского права. – 2002. – № 10.
   Словарь иностранных слов. – 18-е изд., стереотип. – М.: Русский язык, 1989.
   Смирнов А.В. Уголовный процесс: Учеб. / под общ. ред. проф. А.В. Смирнова. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2008.
   Справка Государственно-правового управления к проекту федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», внесенному Президентом РФ [18 - Электронный ресурс]: URL: www.kremlin.ru/news/9037
   Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол // Государство и право. – 1994. – № 5.
   Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М., 2003.
   Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. – М.: Советская энциклопедия, 1989.
   Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. – СПб., 1996. – Т. 1.
   Цалиев А.М., Качмазов О.Х. Правозащитная функция органов конституционной юстиции и прокуратуры // Законность. – 2010. – № 7.
   Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. – 2001. – № 1.
   Шобухин В.Ю. Тенденции развития прокуратуры в России в 1722—1864 гг. // Журнал российского права. – 2010. – № 6.
   Яковлев Н.М. Обеспечение поддержания государственного обвинения в состязательном уголовном процессе как важнейшей функции в правозащитной деятельности органов прокуратуры // Адвокатская практика. – 2006. – № 5.

Н. В. Ласкина Прокурорский надзор