-------
| Библиотека iknigi.net
|-------
| Владимир Александрович Буров
|
| Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»
-------
В. А. Буров
Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»
Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»
(в ред. федеральных законов от 21 июля 2005 г. № 111-ФЗ,
от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ,
от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ,
от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ, от 30 октября 2007 г. № 240-ФЗ,
от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ,
от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ,
от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ, от 25 декабря 2009 г. № 340-ФЗ)
5 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон о переводе), принятый во исполнение п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, устанавливающего необходимость урегулирования отношений по переводу земель и земельных участков из одной категории в другую специальным федеральным законом.
С принятием Закона о переводе связывались значительные ожидания, обусловленные необходимостью четкой регламентации процедуры изменения целевого назначения земельных участков (основного способа определения их правового режима), достижения разумного баланса частных и публичных интересов при реализации данного государственного полномочия.
С момента принятия Закон о переводе претерпел 10 редакций, однако поправки не привели к единообразной практике применения его положений, поскольку в качестве оснований совершения тех или иных действий Закон оперирует оценочными критериями и терминами, значение которых легально не закреплено.
Все это приводит к многочисленным трудностям в уяснении смысла статей Закона о переводе и произволу со стороны правоприменителей.
Изложенное обусловило интерес к подготовке данного Комментария, содержащего постатейное толкование положений Закона о переводе земель и являющегося попыткой дать разумные ориентиры для правоприменительной практики.
Глава 1
Общие положения
Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Действующей Конституцией РФ [1 - Российская газета. – 1993. – № 237.] (ст. 36) установлено право федерального законодателя определять особые правила, порядок и условия землепользования.
Реализуя указанные правомочия, федеральный законодатель закрепил в действующем Земельном кодексе РФ [2 - Там же. – 2001. – № 211—212.] принцип целевого характера землепользования, согласно которому назначение является основанием деления земель на категории и основным способом определения прав и обязанностей участников земельных правоотношений (ст. 1, 7, 8).
В развитие данного принципа установлена обязанность правообладателей использовать земельные участки в соответствии с установленным назначением (ст. 40—42 ЗК РФ), а нарушение данной обязанности отнесено к основаниям прекращения прав на земельные участки (ст. 45—47 ЗК РФ).
В связи с этим институт деления земель на категории по критерию их целевого назначения является, по нашему мнению, основополагающим институтом отечественного земельного права, его «концептуальным каркасом».
Нормы, регулирующие отношения по переводу земель и земельных участков, а также последствия такого перевода, содержатся в настоящее время в следующих федеральных нормативных правовых актах:
Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ [3 - Российская газета. – 2001. – № 211—212.] (ст. 1, 7, 8, 14, 42, 45, 46, 57, п. 3 ст. 95, п. 2 ст. 99);
Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ [4 - Там же. – 2004. – № 290.] (ст. 9, 10, 14, 19, 23, 34);
Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ [5 - Там же. – 1994. – № 238—239.] (п. 2 ст. 260, 263, 276, 280, 284, 285);
Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» [6 - Там же. – 2004. – № 290.] (ст. 4.1);
Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; [7 - Там же.]
Федеральном законе от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» [8 - Там же. – 2006. – № 277.] (ст. 9);
Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9 - Там же. – 2007. – № 254.] (ст. 6, 39);
Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10 - Там же. – 1999. – № 206.] (подп. 10 п. 2 ст. 26.3);
Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [11 - Там же. – 2007. – № 272.] (п. 13.1 ст. 15);
Федеральном законе от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [12 - СЗ РФ. – 2009. – № 19. – Ст. 2283.] (п. 9 ст. 6);
Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [13 - Российская газета. – 1997. – № 145.] (п. 6 ст. 12);
Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [14 - Там же. – 2002. – № 137.] (п. 1 ст. 4);
постановлении Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий»; [15 - Там же. – 2006. – № 37.]
постановлении Правительства РФ от 23 марта 2008 г. № 198 «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации»; [16 - СЗ РФ. – 2008. – № 13. – Ст. 1303.]
постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки» (п. 4);
постановлении Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (п. 67);
Методических указаниях по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участках в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка (утв. приказом Минэкономразвития России от 12 августа 2006 г. № 222);
ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта СССР от 28 октября 1985 г. № 3453). [17 - Государственные стандарты. Охрана природы. Земли. – М.: ИПК Изд-во стандартов, 1998. – С. 29.]
В 39 субъектах РФ также приняты правовые акты, регламентирующие содержание ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий и устанавливающие уполномоченные на изменение категории земель и земельных участков исполнительные органы государственной власти.
В силу прямого указания в Земельном кодексе РФ (п. 1 ст. 8) процедура изменения категории земель и земельных участков может регламентироваться только федеральным законодательством.
Указанное подтверждается судебной практикой, например, решением Калининградского областного суда от 10 мая 2007 г. № 3-77/07 признаны недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу решения суда нормы Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 г. № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области», предоставляющие правительству Калининградской области устанавливать порядок рассмотрения ходатайств о переводе.
Как указал суд, порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую регламентирован ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ.
При этом указание на необходимость дополнительного правового регулирования субъектом Российской Федерации установленного федеральным законодательством порядка рассмотрения ходатайства о переводе земель из одной категории в другую (в отличие от содержания такого ходатайства) в федеральном законодательстве отсутствует.
Относительно возможности принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, регламентирующих применение изучаемых институтов, считаем верным суждение М.В. Попова о том, что, по смыслу действующего законодательства (ст. 1 Закона о переводе), правовое регулирование отношений в области перевода земель из одной категории в другую не может осуществляться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. [18 - Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». – М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. – С. 17.]
В связи с этим сомнительна юридическая сила таких нормативных правовых актов, как Положение о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую на территории Орехово-Зуевского муниципального района Московской области (утв. Советом депутатов Орехово-Зуевского муниципального района Московской области 28 июня 2007 г. № 60/6). [19 - Документ официально не был опубликован.]
Поскольку нормы закона являются в том числе и совокупностью понятий, для целей их надлежащего применения к общественным отношениям важно надлежащее понимание используемого понятийного аппарата, включая определение терминов «целевое назначение земель» и «категории земель».
При обсуждении проекта действующего Закона о переводе из него, несмотря на заключения отраслевых комитетов, была необоснованно исключена статья, закреплявшая легальные определения использовавшихся в законе понятий.
В частности, в ней раскрывалось и содержание термина «категория земель» как «части земель в Российской Федерации, характеризующейся единым целевым назначением земельных участков, включенных в нее». [20 - Проект федерального закона № 358797-3 «О переводе земель из одной категории в другую» (ред., принятая ГД ФС РФ в первом чтении 4 февраля 2004 г.).]
В связи с этим в части, не противоречащей действующему законодательству, сохраняет силу легальное определении категории земель, закрепленное в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта СССР 28 октября 1985 г. № 3453), как части единого государственного земельного фонда, выделяемой по основному целевому назначению и имеющей определенный правовой режим.
Данным легальным определением до настоящего времени оперируют некоторые правоприменительные органы, в частности Счетная палата РФ. [21 - Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Правовое обеспечение владения, пользования и распоряжения земельными участками и отдельные вопросы деятельности государственной власти и местного самоуправления по управлению землей в Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2008. – № 10 (130).]
Понятие «перевод земель» выработано в настоящее время судебной практикой и раскрывается как «установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель». [22 - Так раскрывается значение данного термина в Определении Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51, постановлении ФАС Центрального округа от 18 августа 2009 г. по делу № А68-1276/2009.]
Собственно, под термином «земли» предлагаем понимать всю земную поверхность в границах государства, являющуюся совокупным объектом земельных правоотношений, а целевым назначением земель – юридически закрепленный общий, основной характер их использования, устанавливаемый в зависимости от выполняемой в общественных отношениях роли и с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов.
В земельно-правовой литературе природа целевого назначения земель трактуется преимущественно с позиций публичного права как способа реализации управленческой функции государства.
Так, О.И. Крассов квалифицирует деление земель на категории по целевому назначению как основной способ определения правового режима земель. [23 - Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. – С. 60.]
Е.А. Галиновская, в свою очередь, также указывает, что деление земель по целевому назначению является одним из основных методов регулирования земельных отношений: установление в земельном законодательстве закрытого перечня категорий земель и возможность изменения их количества только в самом Земельном кодексе РФ (а не актами органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления) позволяют проводить единую государственную земельную политику, направленную на выполнение организующей функции государства по «регулированию хозяйственной деятельности», обеспечению «различных видов хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы». [24 - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Юрайт-Издат, 2006. – Комментарий к ст. 1.]
С.А. Боголюбов характеризует целевое назначение как «основу определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель». [25 - Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник – М.: Высшее образование, 2007. – С. 76.]
А.П. Анисимов указывает, что деление земельного фонда на категории является «элементом публично-правового регулирования земельных отношений», порождающим «четкие правовые последствия, выражающиеся в особом содержании их прав и обязанностей по использованию и охране земель». [26 - Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. – 2006. – № 5.]
Правомочие устанавливать целевое назначение связывается большинством отечественных ученых с полномочиями государства по управлению земельными ресурсами и проведением государственной земельной политики. [27 - Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. – М.: Госюриздат, 1958. – С. 355; Фабри В. Некоторые вопросы чехословацкого земельного права // Советское государство и право. – 1965. – № 4. – С. 138—143; Галиновская Е.А. Кто в России решает, как использовать землю // ЭЖ-Юрист. – 2003. – № 23; и др.]
Согласно доктринальному толкованию Конституционного Суда РФ [28 - Конституционный Суд РФ в постановлениях от 28 февраля 2006 г. № 2-П, от 18 июля 2008 г. № 10-П и др. называет свои правовые позиции доктринальными и развивающими положения Основного закона. Данный тезис не ставится под сомнение в правовой литературе. См., напр.: Лазарев В.В. Поиск права // Журнал российского права. – 2004. – № 7.] правомочие государства определять порядок и условия землепользования обусловлено конституционной характеристикой земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяющей требование ее рационального и эффективного использования всеми участниками общественных отношений. [29 - Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П.]
Право государства при осуществлении земельной политики устанавливать «социально-экономические и правовые предписания, которые определяют, как должна использоваться земля» признается и зарубежными исследователями, при этом признается, что конкретные способы реализации данного права выбираются с учетом особенностей исторического развития каждой страны. [30 - Управление земельными ресурсами в Европе. Тенденции развития и основные принципы, ECE/HBP/140. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2005. – С. 31, 84.]
Заслуживает внимания предложение В.В. Чубарова учитывать необходимость взаимодействия частного и публичного права при определении правового режима земельного участка, поскольку деление земель по критерию целевого назначения «непосредственно затрагивает гражданско-правовую проблему деления вещей на виды». [31 - Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. – М., Статут, 2006.]
Указанное утверждение справедливо, поскольку институт целевого назначения земель носит комплексный характер и первоначально возник в частном праве (более известен в гражданском праве как институт «назначения вещи» – способа установления предела осуществления субъективных прав) и только впоследствии был усовершенствован для целей регулирования земельных отношений.
Термин «назначение права» был заимствован из понятийного аппарата теории «социальных функций» права (Л. Дюги и др.), согласно которой право собственности является не столько субъективным правом, сколько социальной обязанностью [32 - Данный тезис воспроизведен в настоящее время в положениях большинства европейских конституций.], т. е. любое имущество должно использоваться с учетом общественных интересов, в противном случае правообладателей необходимо понуждать к использованию имущества по социальному назначению или прекращать их права. [33 - Волков А.В. Теория концепции «злоупотребление гражданскими правами». – Волгоград: Станица-2, 2007; Богданов Е.В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. – 2008. – № 6. Кроме того, тезис о необходимости использования имущества в общественно полезных целях закреплен и в большинстве европейских конституций.]
Как впоследствии отмечал В.П. Грибанов относительно принципа наделения субъективным правом с определенным назначением, «в ряде случаев закон определяет назначение субъективного права не прямо, а косвенно, путем определения назначения того или иного имущества» (например, назначение земель), при этом особенно важна роль закона в установлении назначения имущества, когда оно по потребительским свойствам может выполнять самые разнообразные функции. [34 - Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. – 2-е изд., стереотип. – М.: Статут, 2001. – 411 с. (переиздание: Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. – М., 1972).]
Целевое назначение земельного участка по гражданско-правовой природе является пределом осуществления прав на него – «законодательно очерченными границами деятельности управомоченных лиц по реализации возможностей, составляющих содержание данных прав» [35 - Ем В.С. Гражданское право. Т. 1 / под ред. Е.А. Суханова. – М.: БЕК, 1994. – С. 157.]. Так, Верховный Суд РФ квалифицировал целевое назначение как «предел эксплуатации земель» [36 - Определение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51.]. Е.А. Суханов также квалифицирует целевое назначение как «установление законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным». [37 - Гражданское право: Учебник. —Т. 2. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права / под ред. Е.А. Суханова. – М.: Волтерс Клувер, 2008.]
Как отмечает О.А. Поротикова, «исходя из легального понимания пределов, назначению в настоящее время в ГК РФ отводится вспомогательная роль в рамках отдельных правовых институтов… Именно поэтому оно относится к группе специальных пределов осуществления». [38 - Поротикова О.А. Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом. – М.: Волтерс Клувер, 2007.]
По мнению Г.А. Гаджиева, установление правил целевого использования земли представляет собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания», т. е. установление его пределов (границ). [39 - См.: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. – 1998. – № 7. – С. 26.]
В отличие от публичных ограничений права пределы осуществления права действуют в силу прямого указания закона, не требуют регистрации в публичных реестрах и компенсации правообладателям имущества.
В современном гражданском праве регулирование правового режима имущества посредством установления его назначения, установления ограничений на изменение назначения применяется только в отношении особо ценного или социально полезного имущества, например в отношении жилых помещений.
Отчасти это объясняется и тем, что назначение рукотворных вещей, как правило, предопределяет потребительские свойства, которые моделируются при их создании для удовлетворения конкретных потребностей, и иное их использование затруднительно.
Однако земля как природный плоскостной, а не объемный объект отличается от рукотворных объектов тем, что ее свойства потенциально не ограничены: возможно использование земельных участков как в качестве пространственного базиса размещения самых различных объектов, так и в качестве средства производства под выращивание самых различных культур.
Исходя из этого, законодатель пошел по пути регулирования назначения всех земель.
В самом общем понимании назначение имущества выражает его роль в процессе удовлетворения потребностей людей, цель его использования. [40 - Назначение —… 3. Роль кого-либо, чего-либо в чем-либо. Синонимами являются слова: цель, задача, предназначение (Ефимова Т.Ф. Новый словарь русского языка. – М., 2000).]
Для понимания института целевого назначения важно уяснить, что, по общему правилу, назначение задается не для конкретного предмета, а для классов явлений [41 - Васильев Г.С. Переход права собственности на движимые вещи по договору: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – СПб., СПБГУ, 2006.]. Этими «классами явлений» являются в настоящее время семь категорий земель, закрепленных в действующем Земельном кодексе РФ.
В связи с отсутствием актуального нормативного закрепления понятий «категория земель» и «целевое назначение земель» отсутствует и единообразие в определении данных понятий в научной литературе.
Так, Р.Т. Нагаев под категорией земель понимает узаконенную типологию земельных участков для целей налогообложения, территориального планирования и регулирования, а под целевым назначением земель – установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земельных участков для конкретных целей в соответствии с их категорией. [42 - Нагаев Р.Т. Энциклопедический словарь «Недвижимость». – Казань: Изд-во ГУП «ПИК «Идел-Пресс», 2004. Такое определение целевого назначения предлагалось в ст. 10 проекта № 95700027-1 ЗК РФ (в ред., принятой Государственной Думой ФС РФ 22 апреля 1998 г., но отклоненной впоследствии Президентом РФ).]
Аналогичное вышеуказанному определение целевого назначения земель дает и Б.В. Ерофеев. [43 - Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с.]
В свою очередь. А.П. Анисимов понимает термин «категория земель» как группирование по принципу целевого назначения земельных участков, осуществляемое органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, необходимое для установления правового режима земель и совершенствования управления ими. [44 - Анисимов А.П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений // Журнал российского права. – 2004. – № 4.]
Под целевым назначением земель А.П. Анисимов понимает определение параметров и вариантов рационального использования и охраны земельных участков для их правообладателей, которые следует рассматривать в качестве родовых признаков. [45 - Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. – 2006. – № 5. – С. 65—78.]
Как полагает В.В. Петров, категория земель – это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…». [46 - Земельное право России: Учебник / под ред. В.В. Петрова. – М., 1997. – С. 141.]
По мнению Е.А. Галиновской, под целевым назначением земель в самом широком смысле можно понимать особое направление использования земель, в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях. [47 - Галиновская Е.А. Указ. соч.]
По мнению О.И. Крассова, целевое назначение земель представляет собой главную цель использования земли определенной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации. [48 - Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. – 2003. – № 1. – С. 11.]
Все указанные определения в целом верны. Для понимания соотношения «категории земель» и «целевого назначения земель» считаем нужным отметить, что они соотносятся как форма и содержание.
В связи с этим представляется не совсем корректным утверждение М.Г. Звягинцева о том, что «термин «целевое назначение» по смыслу, придаваемому ему законом, является тождественным понятием (синонимом) по отношению к термину «категория земель». [49 - Звягинцев М.Г. Правовой режим земель: понятие, состав, элементы. – М.: Изд. Дом «Ра», 2009. – С. 6.]
Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
1. Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также – ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
2. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:
1) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации;
2) уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.
3. В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:
1) кадастровый номер земельного участка;
2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
4) права на земельный участок.
4. К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:
1) выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую;
5. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.
1. Законом о переводе установлено, что правом на подачу ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую обладают заинтересованные лица, однако понятие «заинтересованное лицо» не раскрывается.
Такое законодательное решение оправданно, поскольку, по нашему мнению, невозможно детально и полно урегулировать все общественные отношения, которые отличаются многообразием содержания, форм и методов правового закрепления.
Категория «интерес», лежащая в основе понятия «законный интерес», широко используется в большинстве гуманитарных наук (психологии, экономике, юриспруденции) и в самом общем понимании может быть охарактеризована как осознанная потребность, которая определяет отношение людей к предметам и явлениям действительности, имеющим для них важное значение, притягательность. [50 - Шорохова Т.В. Проблема определения категории «интерес» в современной отечественной психологии и педагогике // Эйдос: Интернет-журнал. – 2004. – 5 декабря.]
Считаем неверным распространенное в комментариях к Закону о переводе суждение о том, что заинтересованным в переводе лицом может являться только правообладатель земельного участка.
Считаем возможным обозначить открытый перечень лиц, которые могут быть признаны «заинтересованными лицами», исходя из общих положений теории государства и права.
При этом к отношениям по переводу земель применимо понятие «законный интерес», выработанное в теории права, под которым понимается «отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлении субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным». [51 - Малько А.В. Проблемы законных интересов // Проблемы теории государства и права / под ред. М.Н. Марченко. – М., 2002. – С. 375.]
И.Е. Сенников выделяет следующие признаки законного интереса:
включение интереса в сферу правового регулирования делает действия лица, направленные на удовлетворение потребности, юридически защищенными, гарантированными;
закон определяет специфику действий, направленных на удовлетворение потребности, – во всяком случае такие действия не должны носить антисоциальный, противоправный характер;
нормы права указывают на недопустимость воспрепятствования совершению действий по реализации законного интереса, т. е. определенным образом влияют на поведение лиц, противостоящих в общественных отношениях носителю интереса. [52 - Сенников И.Е. Законный интерес как форма выражения правовых возможностей (дозволений) и объект судебно-правовой защиты // Право: теория и практика. – 2003. – № 14.]
Частный интерес, как правило, обусловлен необходимостью удовлетворения личных потребностей и извлечения личных выгод.
Безусловно, законным частным интересом относительно юридической судьбы земельных участков обладают их правообладатели, под которыми в ст. 5 Земельного кодекса понимаются:
собственники земельных участков – лица, являющиеся собственниками земельных участков;
землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).
Признаются в судебной практике и в научной литературе заинтересованными лицами потенциальные правообладатели земельных участков, которые инициировали предоставление земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности.
Например, Арбитражный суд Ярославской области в решении от 22 апреля 2010 г. по делу № А82-449/2010-18 признал заявителя надлежащим заинтересованным лицом по основанию наличия у него утвержденного акта выбора земельного участка.
В свою очередь, М.В. Попов полагает, что акт о выборе земельного участка может быть оформлен и в том случае, если испрашиваемое целевое назначение выбранного участка не соответствует установленной категории земель, при этом такой акт выбора будет являться обоснованием для изменения категории земельного участка. [53 - Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. – М.: Статут, 2006.]
Заявителем – субъектом публичного интереса может выступать орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий полномочиями по управлению той или иной территорией (например, орган управления особо охраняемой природной территорией или населенным пунктом, землями лесного фонда и т. д.).
При этом под публичным интересом понимают «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития». [54 - Тихомиров Ю.А. Публичное право. – М., 1995. – С. 55.]
По нашему мнению, интерес заявителя также может носить одновременно как частный, так и общезначимый, публичный характер, поскольку каждое физическое лицо является частью общества.
Например, инициатором создания особо охраняемых природных территорий может выступить любой житель муниципального образования, на территории которого предлагается создать такую особо охраняемую природную территорию.
Данное право основано на ст. 5 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которой граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, вправе оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений. [55 - Российская газета. – 1995. – № 57.]
Любой житель муниципального образования, по нашему мнению, вправе быть инициатором перевода земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в земли запаса (ст. 14 Земельного кодекса РФ).
Данное право будет основано на закрепленном в ст. 42 Конституции РФ праве на благоприятную окружающую среду.
Полномочия по рассмотрению ходатайств об изменении категории земель и земельных участков разграничены в п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, ст. 15 Закона о переводе и осуществляются:
1) Правительством РФ в отношении земель и земельных участков: находящихся в федеральной собственности, находящихся в неразграниченной государственной собственности и необходимых для федеральных нужд;
при установлении и изменении границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
2) органами исполнительной власти субъектов РФ в отношении земель и земельных участков:
находящихся в собственности субъектов РФ;
сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта РФ, муниципальной, частной и неразграниченной государственной собственности;
находящихся в неразграниченной государственной собственности, независимо от принадлежности к той или иной категории, если иное не установлено законом субъекта РФ;
3) органами местного самоуправления в отношении земель и земельных участков:
находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;
находящихся в неразграниченной государственной собственности, если это полномочие делегировано законами субъектов РФ. [56 - Законами большинства субъектов РФ полномочия по изменению категории земель запаса делегированы исполнительным органам власти муниципальных районов.]
2. Содержание ходатайства о переводе и состав документов, прилагаемых к нему, зависит от объекта перевода.
Из системного анализа действующего законодательства (п. 1, 2 ст. 2 Закона о переводе земель и ст. 8 Земельного кодекса РФ) следует, что земли и земельные участки являются разными объектами перевода.
На данное обстоятельство указывалось и при обсуждении проекта закона о переводе. [57 - Заключение Правового управления аппарата Государственной Думы Федерального собрания РФ от 25 ноября 2004 г. № 2.2-1/3952 по проекту федерального закона № 358797-3 «О переводе земель (земельных участков) из одной категории в другую» во втором чтении.]
Указанное следует и из лингвистического толкования названия Закона о переводе: земельные участки и земли в нем указаны через разделительный союз «или», употребляемый при сопоставлении исключающих по значению друг друга членов предложения для указания на необходимость выбора между ними. [58 - Толковый словарь русского языка: В 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова. – М.: Гос. ин-т «Сов. Энцикл.»; ОГИЗ; гос. изд-во иностр. и нац. слов, 1935—1940.]
Данный тезис подтверждается и Верховным Судом Российской Федерации, который разъяснил, что понятия «земли» и «земельный участок» не являются тождественными. [59 - Определение от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5.]
Как указывает М.В. Попов, в связи с этим для целей Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» произведено специальное выделение земель как объекта перевода, и такая необходимость вызвана, главным образом, тем, что переводу подлежат значительные по площади территории, «в связи с чем формирование земельных участков при этом нецелесообразно». [60 - Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». – М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. – С. 20.]
Действительно, «земли» становятся объектом перевода, как правило, при изменении категории значительных массивов земель, находящихся в силу закона в публичной собственности и не прошедших процедуры определения границ, в частности, при переводе из земель лесного фонда на основании материалов лесоустройства в земли особо охраняемых природных территорий, при включении земель лесного фонда в границы населенного пункта.
Полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов закреплены:
за органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением таких земель, находящихся в федеральной собственности);
за уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти – в отношении иных земель.
В настоящее время Правительство РФ делегировало полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе и документов-приложений к нему следующим отраслевым министерствам и агентствам:
Федеральное агентство лесного хозяйства уполномочено определять содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию земель и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.3.48 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736)); [61 - Официально не опубликовано.]
Министерство сельского хозяйства РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе находящихся в федеральной собственности земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.25.11 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450)); [62 - СЗ РФ. – 2008. – № 25. – Ст. 2983.]
Министерство экономического развития РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе всех земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.28.14 Положения о Министерстве экономического развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437)). [63 - Там же. – № 24. – Ст. 2867.]
Предоставленные полномочия на федеральном уровне реализованы посредством принятия постановления Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий» [64 - Там же. – 2006. – № 6. – Ст. 703.], а также приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 г. № 168 «Об описании содержания ходатайства о переводе находящихся сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и составе прилагаемых к нему документов». [65 - Российская газета. – 2010. – № 156.]
В этих подзаконных актах требования к содержанию ходатайства и перечню прилагаемых документов варьируются в зависимости от заявленного основания перевода.
Значительные полномочия субъектов РФ в отношении установления и изменения правового режима земель сельскохозяйственного назначения основаны на подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Вопросы продовольственной безопасности решаются исходя из знания ресурсов региона, поэтому не согласимся с мнением Е.А. Суховой о необходимости решения этого вопроса на федеральном уровне. [66 - Бельская А.А., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). – 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «КонсультантПлюс» (комментарий к ст. 2.).]
Вместе с тем, поскольку в земельном законодательстве термины «земли» и «земельный участок» зачастую употребляются как равнозначные, для уполномоченных на принятие акта о переводе органов характерно стремление расширить пределы своего усмотрения посредством следующего расширительного толкования.
Согласно такому толкованию «земли» являются совокупностью земельных участков, поэтому к земельным участкам (составным частям земель) применимы те же требования в части содержания ходатайства о переводе и расширенного перечня прилагаемых к нему документов (по сравнению с закрытым перечнем, указанным в п. 4 ст. 2 Закона о переводе).
Такое расширительное толкование, по нашему мнению, в отношениях по изменению категории является незаконным, поскольку содержание ходатайства об изменении категории земельного участка и закрытый перечень документов, прилагаемых к нему, установлены императивными нормами федерального закона.
Нередко не различаются понятия «земли» и «земельный участок» даже и в научной литературе: например, А.П. Анисимов, А.Е. Матохина, О.В. Савенко в комментарии к ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» утверждают, что «комментируемая статья содержит положения, противоречащие друг другу. Часть 2 определяет органы, устанавливающие содержание ходатайства и приложения к нему… Между тем ч. 3 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий состав обязательных к указанию в ходатайстве сведений, который не предполагает изменений или дополнений уполномоченными согласно предыдущей части органами». [67 - Анисимов А.П., Матохина А.Е., Савенко О.В. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс» (комментарий к ст. 2).]
В правоприменительной практике субъекты Федерации нередко принимают корректные по наименованию акты, регламентирующие порядок перевода земель из одной категории в другую, закрепляют в них значительное количество документов, прилагаемых к ходатайству о переводе и de facto применяют их к отношениям, связанным с изменением категории земельных участков.
При этом почти все региональные акты в ходатайстве о переводе земель требуют указывать кадастровый номер переводимых земель, а также прикладывать их кадастровый паспорт (по существу речь идет о земельных участках, а не землях).
Указанное приводит к значительным злоупотреблениям, поскольку получить большое количество положительных заключений могут только правообладатели земельных участков, располагающие значительными административными и/или финансовыми ресурсами.
Возникновение такой практики является прямым следствием отсутствия легальных понятий «земли» и «земельный участок» для целей перевода.
Оспорить такие региональные акты затруднительно: суды указывают на их принятие в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий. Так, Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5 оставлено без изменения решение Новосибирского областного суда от 23 апреля 2008 г. № 67-Г08-5 об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления администрации Новосибирской области, регламентирующих порядок перевода земель из одной категории в другую.
Представляются незаконными попытки законодателей субъектов РФ выйти за пределы предоставленных полномочий и обоснованные судебные акты, пресекающие результаты подобного нормотворчества.
Так, положения Закона Архангельской области от 26 ноября 2004 г. № 278-34-ОЗ, устанавливающие требования к содержанию ходатайства о переводе земель всех категорий (не только сельскохозяйственного назначения) и перечень документов, прилагаемых к такому ходатайству, признаны не подлежащими применению решением Архангельского областного суда от 9 августа 2005 г. по делу № 3-94, поскольку «расширение перечня объектов нормативного регулирования, к которым, несомненно, относится и документация, служащая неотъемлемой частью для реализация процедуры перевода земель из одной категории в другую, по сравнению с исчерпывающим перечнем документации, установленным на федеральном уровне соответствующим законом, влечет не только дополнительное усложнение как самой процедуры перевода земель из одной категории в другую, но и неправомерное обременение для субъектов, имеющих право направлять ходатайства для осуществления такого перевода». [68 - www.arhcourt.ru/?Documents/Civ/One/2005/200508091530]
В некоторых субъектах РФ в состав документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий не включено обязательное согласие правообладателей земельных участков, входящих в земли-объекты перевода.
Такое законодательное решение, по нашему мнению, является неконституционным, но его последствия нашли отражение в судебной практике.
В частности, отсутствует такое требование в законодательстве Тверской области. [69 - Постановление администрации Тверской области от 24 октября 2006 г. № 261-па «О содержании ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий и прилагаемых к нему документах».]
Это позволило в короткий срок осуществить перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда всех значительных по площади лесопокрытых участков.
Постановлениями Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 января 2009 г. по делу № А66-1998/2007, от 23 ноября 2007 г. по делу № А66-1676/2007 правообладателям участков отказано в признании недействительными актов о переводе, поскольку из законодательства Тверской области «не следует, что для подачи ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий требуется согласие лица, в постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок».
В приведенных случаях последствия такого законодательного решения, по нашему мнению, соответствовали общественным интересам, поскольку сельскохозяйственным организациям при нынешних объемах сельскохозяйственного производства, как правило, не требуется значительного количества древесины и лесные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения нередко используются под дачное строительство (ранее в Тверской области 50% земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 2004 г. составляли «колхозные леса» [70 - Стенограмма парламентских слушаний Комитета по природным ресурсам и природопользованию на тему «Актуальные вопросы совершенствования лесного законодательства Российской Федерации»; выступление прокурора Солдатовой В.А.; здание Государственной Думы, малый зал, 29 марта 2004 г.]).
Вместе с тем суды подтвердили законодательно неограниченную возможность изменения категории земельных участков в составе переводимых земель без согласия и извещения правообладателей участков. Такой законодательный пробел создает предпосылки для злоупотребления предоставленными полномочиями. По нашему мнению, в законодательстве о переводе речь идет о землях (земельных массивах), в составе которых нет земельных участков, поставленных на кадастровый учет.
При ином толковании выделение земель и земельных участков как различных объектов перевода лишается своего значения, поскольку утрачиваются существенные различия между ними и определенность в составе документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земельных участков.
В связи с этим представляется необходимым установить закрытый перечень юридических фактов, с наличием которых будет связываться возможность применения такого объекта перевода, как «земли».
3. В отношении земельных участков в п. 3, 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлен закрытый перечень требований к содержанию ходатайства о переводе и составу документов, прилагаемых к ходатайству.
В частности, в ходатайстве о переводе земельных участков из одной категории в другую указываются:
кадастровый номер земельного участка;
категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
права на земельный участок.
По общему правилу целевое обоснование подразумевает приведение доводов для позитивной оценки предлагаемого предмета и явления.
Обоснование перевода подразумевает доказывание наличия установленных законом оснований для изменения категории. Законодательство не обязывает заявителя привлекать к подготовке обоснования перевода третьих лиц, однако для этого нередко требуются специальные познания, например, в области территориального планирования и/или почвоведения.
4. К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:
выписка из государственного кадастра объектов недвижимости относительно земельного участка – объекта перевода;
копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение прямо предусмотрено федеральными законами;
согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.
Форма кадастровой выписки о земельном участке утверждена приказом Минюста России от 19 марта 2008 г. № 66. [71 - Российская газета. – 2008. – № 70.]
Поскольку нормы Закона о переводе не содержат требований к составу предоставляемой кадастровой выписки, во избежание претензий со стороны правоприменительных органов желательно предоставлять кадастровую выписку в максимально возможном составе со всеми листами формы В1—В6.
Заключение государственной экологической экспертизы в настоящее время в обязательном порядке предусмотрено только в случаях перевода земельных участков из состава земель особо охраняемых природных территорий и водного фонда в земли иных категорий (ст. 10, 12 Закона о переводе).
Согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.
Из приведенной нормы следует, что заявитель – инициатор перевода и правообладатель могут не совпадать, однако учет интересов правообладателя, по общему правилу, обязателен.
Следует отметить и следующую сложившуюся в ряде субъектов РФ негативную практику применения Закона о переводе: уполномоченные на перевод земель и земельных участков органы обусловливают принятие акта о переводе с необходимостью предварительного подписания инвестиционного соглашения с заявителем – будущим застройщиком. По условиям таких инвестиционных соглашений застройщик обязуется безвозмездно передать в собственность субъекта РФ часть помещений в будущем объекте.
Представляется уместным квалифицировать подобные инвестиционные договоры как неосновательное обогащение (переданные в собственность публично-правового образования в рамках реализации инвестиционного договора помещения налоговые органы на практике квалифицируют как дар, хотя сложно говорить о доброй воле инвестора на такую безвозмездную передачу).
Подобная практика в отдельно взятом субъекте РФ фактически легализована Верховным Судом РФ: Определением Верховного Суда от 22 февраля 2006 г. № 6-Г06-1 отказано в признании недействующим постановления правительства Рязанской области от 31 декабря 2004 г. № 206 «О Межведомственной комиссии Рязанской области по вопросам предоставления земельных участков для строительства и изменения целевого назначения земельных участков», обязывающего рассматривать проект постановления об изменении категории участка одновременно с проектом инвестиционного договора с правительством Рязанской области.
ВС РФ посчитал, что утверждение правительством Рязанской области формы инвестиционного контракта само по себе не исключает возможности при заключении каждого отдельного договора обсуждения его сторонами условий контракта и – при наличии разногласий – разрешения их в установленном законом порядке.
Доводы прокуратуры о противоречии оспариваемого постановления антимонопольному законодательству оставлены без рассмотрения.
5. Из общего правила о необходимости получения согласия правообладателя земельного участка на перевод в другую категорию земель установлены исключения, когда публичный интерес преобладает над частным: не обязательно получение согласия правообладателя в случае включения земельных участков в границы особо охраняемых природных территорий и границы населенных пунктов (п. 5 ст. 2 Закона о переводе).
Указанная норма не лишает правообладателей земельных участков обратиться в суд за взысканием убытков, причиненных изменением категории участков помимо их воли и/или без их извещения: согласно ст. 62 ЗК РФ убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме.
Убытки в таком случае могут возникнуть в результате увеличения кадастровой стоимости участка (налогооблагаемой базы) вследствие включения участка в границы населенного пункта и увеличения размера земельного налога.
В иных случаях изменения категории земельных участков наличие согласия правообладателя на перевод обязательно, а отсутствие такого согласия должно являться основанием для отказа в рассмотрении ходатайства о переводе, а если акт о переводе принят – основанием для его признания недействительным.
Указанное подтверждается единообразной судебной практикой, например: судебными актами Верховного Суда РФ № 8-Г09-1, 8-Г09-4, 8-Г09-5, 8-Г09-6, 8-Г09-7, 8-Г09-10, 8-Г09-14, 8-Г09-18, 8-Г09-20, 8-Г09-21, 8-Г09-27, 8-Г09-28, 8-Г09-29, 8-Г09-30, 8-Г09-36, 8-Г09-37, 8-Г10-1, 8-Г10-3, 8-Г10-5, 8-Г09-15, 8-Г09-19, 8-Г09-22 подтверждена незаконность актов об изменении категории участков без согласия их правообладателей.
Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
1. Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
2. В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если:
1) с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
2) к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.
3. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по основаниям, установленным частью 2 настоящей статьи, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения.
4. По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также – акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также – акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки:
1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, – Правительством Российской Федерации;
2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства – исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
5. Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения:
1) основания изменения категории земель;
2) границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера;
3) категория земель, перевод из которой осуществляется;
4) категория земель, перевод в которую осуществляется.
6. Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок.
7. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта.
8. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд.
1. Как обоснованно указывает Ю.Г. Арзамасов, требования, предъявляемые к актам государственного управления, на практике реализуются в ходе процедуры их принятия, а несоблюдение процедурных требований влечет недействительность изданного акта. [72 - Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – № 5.]
Указанное подтверждается и положениями действующего Земельного кодекса РФ (п. 3 ст. 8), согласно которым нарушение установленного порядка перевода земель является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
Согласно действующему законодательству порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую состоит из трех стадий:
принятие ходатайства к рассмотрению;
рассмотрение ходатайства;
принятие акта о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
В большинстве субъектов РФ, уполномоченными на перевод, органами приняты регламенты, определяющие сроки и последовательность административных процедур при осуществлении данного полномочия, например:
Административный регламент Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по исполнению государственной функции «Подготовка документов и проектов решений Правительства Республики Башкортостан о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (утв. приказом Минземимущества Республики Башкортостан от 17 декабря 2009 г. № 1848 г.); [73 - Республика Башкортостан. – 2010. – № 35(27020).]
Административный регламент по предоставлению государственной услуги «Перевод земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, за исключением перевода в земли населенных пунктов» (утв. постановлением администрации Брянской области от 12 ноября 2008 г. № 1051 г.); [74 - Официальная Брянщина: Информационный бюллетень – 2008. – № 23.]
Административный регламент департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области по исполнению государственной функции «Включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов. Принятие решения об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов, в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков» (утв. приказом Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской обл. от 9 июля 2010 г. № 235); [75 - Воронежский курьер. – 2010. – № 75.]
Административный регламент предоставления Агентством по градостроению Калининградской области государственной услуги по рассмотрению обращений о переводе земель из одной категории в другую (утв. приказом Агентства по градостроению Калининградской области от 12 ноября 2007 г. № 17). [76 - Калининградская правда. – 2007. – № 246.]
2. Уполномоченный орган исполнительной власти вправе оставить ходатайство о переводе без рассмотрения по существу по двум основаниям:
с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
к ходатайству приложены документы, состав, форма и содержание которых не соответствует требованиям земельного законодательства.
По смыслу указанной нормы отказ в рассмотрении ходатайства при наличии указанных обстоятельств – право, а не обязанность уполномоченного органа, т. е. последний вправе запросить дополнительные документы для устранения выявленных недостатков.
Понятие «ненадлежащее лицо» непосредственно связано с полномочиями лиц, участвующих в регулируемых отношений, а также с подтверждением таких полномочий определенными документами.
Под ненадлежащим лицом применительно к отношениям по переводу земель или земельных участков, по нашему мнению, следует понимать заявителя, не предоставившего достаточных доказательств наличия у него законного интереса в переводе земель или земельного участка в земли другой категории.
Второе установленное законом основание оставления ходатайства о переводе без рассмотрения – несоответствие представленных документов по составу, форме и содержанию земельному законодательству, по нашему мнению, является излишне оценочным и ставит реализацию интересов заявителя в зависимость от толкования и усмотрения уполномоченных органов.
В теории права полномочия органов публичной власти действовать по собственному усмотрению в пределах закона получили название дискреционных [77 - Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / под общ. ред. В.И. Червонюка. – М.: Юрид. лит., 2002. – 432 с.]. При этом отмечается, что дискреционные полномочия требуют особой внимательности, поскольку в процессе их осуществления возможны процедурно-процессуальные нарушения и выход за пределы закона.
Употребление бланкетных (отсылочных) норм (отсылка к положениям земельного законодательства) не способствует эффективному регулированию общественных отношений.
Законодателю следует избегать отсылочных норм, устанавливая конкретные критерии оставления ходатайства о переводе без рассмотрения прямо в тексте Закона о переводе, поскольку большинство заявителей едва ли знают в полном объеме земельное законодательство, находящееся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Мнение исследователей о потенциальной коррупциогенности отсылочных норм [78 - Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / под ред. Г.А. Сатарова и М.А. Краснова. – М.: Фонд «ИНДЕМ», 2004.] прямо подтверждается практикой применения данной нормы.
По результатам изучения судебной практики и обобщения статистической информации, размещенной на официальных сайтах региональных управлений Генеральной прокуратуры [79 - Например, http://www.sarprok.ru/viewnews.aspx?Newsid=10160], можно констатировать, что необоснованное оставление ходатайств о переводе без рассмотрения, нарушение сроков их рассмотрения, истребование у заявителя документов и согласований, не предусмотренных федеральным законодательством, носят систематический характер.
Например, из судебных актов по делу № А82-449/2010-18 следует, что принятие ходатайства о переводе к рассмотрению длилось 14 месяцев, а заявление об обязании принять к рассмотрению ходатайство о переводе рассматривалось судами различных инстанций порядка пяти месяцев.
Из судебных актов по делам № А41-15428/08, А66-7251/2008 следует, что внесудебная и судебная процедуры принятия к рассмотрению ходатайства о переводе заняли два года.
Аналогичная информация содержится в представлении Прокуратуры Оренбургской области от 15 июня 2007 г. № 7/60-2007 «Об устранении нарушений законодательства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», представлении Прокуратуры Пензенской области от 16 мая 2008 г. № 7-5-127-08 «Об устранении нарушений законодательства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
По нашему мнению, при принятии ходатайства к рассмотрению уполномоченный орган должен осуществлять техническую проверку представленного комплекта документов на предмет соответствия их по составу требованиям ст. 2 Закона о переводе.
Оценка содержания представленных документов по существу на предмет соответствия земельному законодательству должна осуществляться уже при рассмотрении ходатайства о переводе.
3. Уведомление об оставлении ходатайства без рассмотрения должно быть направлено заявителю в течение 30 дней со дня поступления его ходатайства.
4. Нормативный срок рассмотрения ходатайства о переводе составляет: три месяца со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, – Правительством Российской Федерации;
два месяца со дня поступления ходатайства – исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
На данном этапе осуществляется оценка обоснования перевода земель или земельных участков, соответствия испрашиваемого целевого назначения публичным интересам.
При этом в круг вопросов, подлежащих рассмотрению, по нашему мнению, входит:
1) оценка наличия оснований перевода, предусмотренных специальными положениями гл. 2 Закона о переводе «Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую».
Учитывая обязанность заявителя в ходатайстве о переводе обосновать необходимость перевода, в судебной практике сформировалась позиция, согласно которой бремя доказывания наличия оснований для перевода лежит на заявителе;
2) оценка наличия оснований для отказа в переводе в земли другой категории, установленных ст. 4 Закона о переводе. По нашему мнению, в этой части бремя проверки и доказывания лежит на уполномоченном на перевод органе власти.
По результатам рассмотрения уполномоченный орган выносит акт о переводе либо об отказе в переводе.
В теории права под актом понимается надлежащим образом (словесно-документально) оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы – юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц. [80 - Алексеев С.С. Общая теория права. – Т. 2. – М., 1982. – С. 192.]
5. Часть 5 ст. 3 Закона о переводе устанавливает минимальные требования к содержанию акта о переводе, в нем должны быть указаны следующие элементы:
основание изменения категории из перечня, установленного Законом о переводе;
индивидуализация объекта перевода посредством указания на границы и описание местоположения (текстовое и/или графическое) при переводе земель и посредством указания на площадь и кадастровый номер – при переводе земельного участка;
указание на последствия применения акта о переводе – на исходную категорию земель и категорию земель, перевод в которую осуществляется.
6. Кроме этих требований, Закон о переводе устанавливает, что акт о переводе носит постоянный характер и не может быть принят на определенный срок. Данное положение Закона является гарантией стабильности гражданского оборота.
7. Итоговый акт о переводе или об отказе в переводе направляется заявителю в течение 14 календарных дней со дня принятия.
8. Акт о переводе земель и земельных участков или об отказе в переводе может быть обжалован в судебном порядке.
Акт об отказе в переводе по своей правовой природе является ненормативным актом и обжалуется по подведомственности: для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – в арбитражных судах (ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ), для некоммерческих субъектов – в судах общей юрисдикции (ст. 245 Гражданского процессуального кодекса РФ).
Вместе с тем процессуальная реализация права на обжалование акта о переводе в настоящее время для юридических лиц затруднительна (инициатором перевода, как правило, выступает юридическое лицо) вследствие отсутствия в судебной практике единообразного подхода к квалификации правовой природы акта о переводе.
В зависимости от ответа на данный вопрос будут определяться подведомственность спора, порядок и сроки обжалования акта о переводе.
Некоторые суды квалифицируют акты о переводе как нормативные правовые акты, оспаривание которых в силу ст. 245 Гражданско-процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции. [81 - Российская газета. – 2002. – № 220.]
Так, арбитражные суды Центрального округа квалифицируют акт о переводе как нормативный акт, поскольку осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель, который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц (постановления ФАС Центрального округа от 23 сентября 2009 г. № А68-1329/2009, от 18 августа 2009 г. № А68-1276/2009).
В практике Верховного Суда РФ [82 - Определения Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51, от 9 июня 2010 г. № 18-Г10-14.] дана развернутая характеристика акта о переводе как нормативного акта: суд указал, что «перевод земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса РФ является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.
Перевод земель – это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т. д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц».
В свою очередь, арбитражные суды ФАС Северо-Западного округа [83 - Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11 апреля 2008 г. по делу № А66-5516/2007.], ФАС Московского округа [84 - Постановления ФАС Московского округа от 28 января 2010 г. № КА-А41/14983-09-2 по делу № А41-24562/08, от 19 декабря 2007 г. № КА-А41/12989-07 по делу № А41-К2-19816/06.] рассматривают заявления юридических лиц об оспаривании актов о переводе как ненормативных правовых актов.
По нашему мнению, в федеральном законодательстве акт о переводе квалифицирован как ненормативный, в частности, в п. 3 ст. 8 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ [85 - Российская газета. – 2002. – № 137.] указано, что нарушение установленного порядка перевода земель является основанием признания недействительным акта о переводе.
Процессуальное законодательство допускает признание недействительным только ненормативного акта, нормативные правовые акты признаются недействующими.
Акт о переводе рассчитан на однократное применение, не содержит в своем тексте никаких общеобязательных правовых норм, а после изменения категории правовой режим земельного участка регулируется земельным законодательством, а не актом о переводе.
Вместе с тем с позиций практического интереса оспаривание акта о переводе как нормативного правового акта предоставляет заявителю определенные процессуальные выгоды:
срок обращения в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим не ограничен [86 - Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за I квартал 1998 г. (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 6 мая 1998 г.).], поскольку презюмируется длящийся характер действия его норм (процессуальный срок оспаривания ненормативного правового акта составляет три месяца с момента когда заявитель узнал о нарушении своего права);
соответственно, срок исковой давности к требованиям об оспаривании нормативных актов не применяется; [87 - Совместное Постановление Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. № 15, Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001 г. № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности».]
заявить требование о признании нормативного акта недействующим вправе любое лицо, без необходимости доказывания наличия своих нарушенных прав (при оспаривании ненормативного акта заявитель обязан доказать наличие нарушенного права);
суд вправе признать недействующим нормативный правовой акт по формально-процессуальным основаниям и без проверки по существу доводов о его незаконности в случае установления факта нарушения порядка его регистрации и опубликования [88 - Решение ВС РФ от 9 сентября 1998 г. № ГКПИ98-439.] (при оспаривании ненормативного акта необходимо обязательно установить его несоответствие материальному праву);
при квалификации акта о переводе как нормативного акта у органа, принявшего акт о переводе, возникает обязанность перед принятием обеспечить антикоррупционную экспертизу его проекта в порядке, установленном Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Статья 4. Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:
1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;
2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
Статьей Закона о переводе установлен закрытый перечень из следующих трех групп оснований отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую:
наличие в федеральном законодательстве ограничения либо запрета на перевод;
наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы;
установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
Возможность вынесения акта об отказе в переводе только на основании запретов и ограничений, установленных федеральным законодательством, основана на положениях п. 3 ст. 55 Конституции РФ, ст. 1 Гражданского кодекса РФ, согласно которым ограничение прав возможно только на основании федеральных законов.
Как обоснованно указывает Г.В. Мальцев, появление юридических запретов вызвано фактической возможностью нежелательных в человеческом общежитии действий, поступков. [89 - Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности (теоретические вопросы). – С. 71—73, 76.]
В свою очередь, М.И. Абдулаев также указывает, что сущность такой формы реализации правовых норм, как запрет, состоит в том, что субъект права воздерживается от совершения действий, которые наносят вред личности и обществу. [90 - Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. – М.: Магистр-Пресс, 2004. – 410 с.]
В отношениях по переводу запрет на перевод означает абсолютную юридическую невозможность изменения установленного целевого назначения земель или земельных участков вследствие признания их особой важности с точки зрения публичных интересов.
В настоящее время в федеральном законодательстве установлено только четыре прямых запрета на перевод земель и земельных участков:
запрет на изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения в составе земель особо охраняемых территорий и объектов (п. 2 ст. 99 Земельного кодекса РФ);
запрет на изменение целевого назначения защитных лесов в составе земель лесного фонда в центральной экологической зоне озера Байкал (п. 1 ст. 11 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»);
запрет на изменение целевого назначения земель и земельных участков категории земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ);
запрет на принятие акта о переводе до завершения процедуры изъятия у предыдущего правообладателя (при изъятии участка для государственных и муниципальных нужд и последующего использования с иным целевым назначением).
Данная норма (ст. 6 Закона о переводе) является одной из правовых гарантий учета интересов правообладателей изымаемых земельных участков.
Ограничения на перевод связывают его возможность с наличием определенных условий, законодательно закреплены в самом механизме перевода, поскольку право на изменение категории реализуется не в произвольном порядке:
ограничения по кругу лиц – инициаторов перевода – инициатор перевода должен доказать наличие законного интереса;
ограничения по комплекту документов, прилагаемого к ходатайству о переводе;
ограничения по срокам и основаниям перевода.
Второе основание отказа в переводе земель и земельных участков в земли иных категорий, установленное Законом о переводе, – наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы – корреспондирует с п. 5 ст. 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [91 - Российская газета. – 1995. – № 232.], согласно которому правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.
Вместе с тем в ряде случаев данное основание является устранимым, поскольку законодательство о государственной экологической экспертизе предполагает возможность устранения замечаний, полученных по результатам государственной экологической экспертизы, и проведение повторной экологической экспертизы, а также возможность оспаривания в судебном порядке заключения государственной экологической экспертизы.
Субъектами обжалования, помимо заказчика государственной экологической экспертизы, являются общественные организации, а также другие заинтересованные лица (п. 29 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утв. постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698)). [92 - Там же. – 1996. – № 120.]
Поскольку суд специальными познаниями в области экологии, не входящими в компетенцию судьи и не являющимися общеизвестными, не обладает, при рассмотрении такой категории дел, как правило, требуется назначение судебной экспертизы.
Третье основание для отказа в переводе – установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации – корреспондирует с п. 3 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
В отношениях по переводу земель и земельных участков учитываются следующие документы, в которых закрепляются долгосрочные публичные интересы по развитию территории:
схемы территориального планирования Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных районов; [93 - До их утверждения функции схем планирования фактически выполняли и выполняют государственные и муниципальные целевые программы.]
генеральные планы поселений и городских округов;
проекты планировки территории;
генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, схемы использования и охраны земель (ст. 19 Закона о землеустройстве).
Границы земель различных категорий отображаются в документах территориального планирования, в частности, в схемах территориального планирования федерального уровня обязательны к отображению границы земель, находящихся в федеральной собственности, – земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границы земель обороны и безопасности, а также планируемые границы таких земель (ст. 10, 14 ГрадК РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ [94 - Российская газета. – 2004. – № 290.]).
Федеральный законодатель закрепил право субъектов РФ включать в схему территориального планирования уровня субъектов РФ карты (схемы) планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения, схемы изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (ст. 14 ГрадК РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ).
В свою очередь, схема территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских округов и поселений должны содержать описание границ земель всех категорий (ст. 19, 23 ГрадК РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ).
Соответственно, генеральные планы городских округов и поселений подлежат согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, если предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, и с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, если предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности (ст. 25 ГрадК РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ).
Вместе с тем и документы территориального планирования не являются неизменными, и допускается внесение изменений в них, если социальные выгоды от перевода земель и земельных участков значительно превосходят возможные отрицательные последствия.
Порядок изменения вышеперечисленных документов аналогичен порядку их первоначальной подготовки и принятия.
В свою очередь, планируемое изменение категории земельного участка в соответствии с документами территориального планирования, документацией по планировке территории и землеустроительной документацией является основанием неприменения ряда законодательных ограничений.
Например, при осуществлении кадастровых работ по образованию земельного участка для последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации правило о необходимости соблюдения минимальных размеров образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения не применяется (п. 1 ст. 4 Федерального закона № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
Статья 5. Внесение изменений в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
1. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение (далее – орган кадастрового учета).
2. О внесенных изменениях орган кадастрового учета уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков с указанием акта о переводе земель или земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
3. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
4. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.
Статья 5 Закона о переводе закрепляет модель информационного взаимодействия между органами публичной власти для актуализации сведений публичных реестров о категории земельного участка, отражении последствий принятия акта о переводе.
В самом общем понимании информационное взаимодействие состоит в осуществлении информационных коммуникаций между заинтересованными сторонами для решения прикладных задач.
При этом данная процедура осуществляется без участия инициатора перевода и независимо от воли правообладателя земельного участка, поскольку учет их интересов осуществляется при принятии и рассмотрении ходатайства о переводе:
орган, принявший акт о переводе, в течение пяти календарных дней со дня его принятия обязан направить копию акта о переводе в орган кадастрового учета;
в течение семи календарных дней орган кадастрового учета уведомляет правообладателя участка и орган государственной регистрации прав о внесенных изменениях в части категории участка;
процедура перевода по общему правилу является завершенной с момента внесения изменений в сведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество.
При установлении или изменении границ населенных пунктов, туристско-рекреационных особых экономических зон сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов, туристско-рекреационных особых экономических зон или исключенных из их границ, также направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости (п. 3 ст. 8, п. 4 ст. 10 Закона о переводе).
При проведении государственного кадастрового учета текущих изменений, связанных с изменением категории земель, определение их кадастровой стоимости осуществляется на основе результатов государственной кадастровой оценки земель (п. 13 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель (утв. постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316)).
Результаты определения кадастровой стоимости земельных участков отражаются в акте определения кадастровой стоимости, который удостоверяется должностным лицом управления Росреестра по соответствующему субъекту РФ, уполномоченным на выполнение учетных кадастровых записей (п. 1.4 Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади участка (утв. приказом МЭРТ России от 12 августа 2006 г. № 222).
Учет изменения категории земельного участка в Едином государственном реестре прав осуществляется посредством заполнения листа записи об изменениях, которые не влекут существенного изменения объекта, а также прекращения или перехода права на него (п. 67 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утв. постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219)).
На практике процедура информационного взаимодействия реализуется в случае изменения категории земельного участка без согласия его правообладателя, а в остальных случаях сохраняется заявительный порядок внесения изменений в сведения публичных реестров о категории земельного участка, т. е. актуализация сведений осуществляется по заявлению инициатора перевода.
Налоговые последствия перевода земель и земельных участков регулируются ст. 391 НК РФ, согласно которой налоговая база определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом, т. е. независимо от изменения кадастровой стоимости.
При этом перевод из одной категории в другую, влияющий на величину кадастровой стоимости и происшедший в течение налогового периода, учитывается при определении налоговой базы, которая будет применяться для исчисления земельного налога только в следующем налоговом периоде.
Данная правовая позиция подтверждается единообразной судебной практикой (постановление ФАС Московского округа от 6 марта 2009 г. № КА-А41/1065-09 по делу № А41-К2-21017/07), согласно которой неприменение до окончания налогового периода измененной кадастровой стоимости не является занижением налогооблагаемой базы, а также письмами фискальных органов (письма Минфина России от 16 августа 2007 г. № 03-05-07-02/81, от 5 сентября 2006 г. № 03-06-02-02/120, письмо ФНС России от 22 сентября 2006 г. № ГВ-6-21/952@).
Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд
1. В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа.
2. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.
Закон о переводе содержит общую норму-гарантию (ст. 6) о том, что при изъятии участка для государственных и муниципальных нужд для последующего предоставления с иным целевым назначением такому предоставлению должно предшествовать изменение категории земельного участка.
При этом принятие акта о переводе возможно только после завершения процедуры изъятия у предыдущего правообладателя.
Отношения по изменению категории земельного участка в связи с его изъятием регулируются также п. 1 ст. 4 Федерального закона № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым установлено исключение из общего правила о необходимости соблюдения минимальных размеров образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения: данное требование не распространяется на формируемые земельные участки в целях последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации.
Сама процедура изъятия осуществляется следующим образом:
принятие уполномоченным органом решения об изъятии и его регистрация в ЕГРП (п. 4 ст. 279 ГК РФ);
извещение правообладателей участков о предстоящем изъятии не позднее чем за один год до изъятия, изъятие ранее года допустимо только с согласия правообладателей (п. 2 ст. 63 ЗК РФ, п. 3 ст. 279 ГК РФ);
изъятие по соглашению сторон или решению суда.
Глава 2
Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию
1. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:
1) с консервацией земель;
2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;
3) с установлением или изменением черты населенных пунктов;
4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи;
5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее – линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;
9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
2. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 настоящей статьи.
Сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.).
Считаем верным суждение М.В. Попова о том, «что комментируемая статья устанавливает особенности перевода земель только сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения…
При этом Закон не установил никаких запретов или ограничений изменения категории земель так называемых несельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, занятых:
внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений;
замкнутыми водоемами;
зданиями, строениями, соружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции». [95 - Попов М.В. Указ. соч. – Комментарий к ст. 7.]
Указанное толкование нашло отражение в единичных судебных актах, например, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 27 июля 2009 г. по делу № А13-12443/2008.
Современное законодательство и подзаконные акты содержат многочисленные декларативные положения о важной роли земель сельскохозяйственного назначения и необходимости сохранения и увеличения их общей площади.
Так, в п. 50 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537) указывается на обеспечение продовольственной безопасности посредством «предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий». [96 - СЗ РФ. – 2009. – № 20. – Ст. 2444.]
Вместе с тем из содержания ст. 7 Закона о переводе следует, что законодатель рассматривает земли сельскохозяйственного назначения как возможный резерв для расширения всех иных категорий земель.
Как указывает А.В. Мазуров, «вопреки первому и главному принципу всего земельного законодательства, согласно которому “регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве” (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), Закон о переводе (ст. 7) устанавливает самый широкий (по сравнению с другими категориями земель) перечень оснований перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли других категорий, безосновательно названных в нем “особенностями в исключительных случаях”». [97 - Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный). – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Частное право, 2009.]
По сведениям Счетной палаты [98 - Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2007. – № 4 (112) // www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2007/ACH200705251310/word/ACH200705251310_000.zip], с 2003 по 2005 г. правительством Московской области было принято 280 решений о переводе из земель сельскохозяйственного назначения в отношении земельных участков общей площадью 5878,9 га, в том числе: в 2003 г. – 93 решения (1810,9 га), в 2004 г. – 62 решения (990,5 га), в 2005 г. – 58 решений (1297,9675 га), в 2006 г. (по октябрь 2006 г. включительно) – 67 решений в отношении земельных участков площадью 1779,6 га.
В свою очередь, администрацией Тверской области было принято 24 распоряжения о переводе земельных участков общей площадью 581 га из категории «земли сельскохозяйственного назначения».
Из девяти оснований перевода земель сельскохозяйственного назначения пять являются «безусловными», т. е. осуществляются независимо от плодородия и других качественных характеристик земель этой категории.
1. Согласно п. 6 ст. 13, 14 ЗК РФ консервация земель осуществляется для предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий и подразумевает ограничение или полный запрет (с переводом в земли запаса) их хозяйственного использования.
Консервация осуществляется, как правило, в случаях невозможности в ближайшее время восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, а также карантинными вредителями и болезнями растений.
Проект консервации земель подготавливается в рамках деятельности по землеустройству, в нем указывается срок консервации и мероприятия по улучшению состояния почв (ст. 3, 18 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»).
Примерный перечень земель, подлежащих консервации, перечислен в Положении о порядке консервации земель с изъятием их из оборота (утв. постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830) [99 - СЗ РФ. – 2002. – № 47. – Ст. 4676.] в составе:
земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
земель, загрязненных токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций.
Решения о консервации земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности и собственности субъектов РФ, принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ, земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности – уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и неразграниченной государственной собственности – органами местного самоуправления.
Из-за затратности мероприятий по улучшению почв консервация земель не получила широкого распространения в практике, и, соответственно, такое основание перевода, как консервация применяется редко.
2. Подпункт 2 п. 1 ст. 7 Закона о переводе фактически устанавливает два основания для изменения категории земель сельскохозяйственного назначения:
в связи с созданием особо охраняемых природных территорий;
в связи с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения.
Порядок перевода в связи с созданием особо охраняемых природных территорий рассматривается в комментарии к ст. 10 Закона о переводе.
Порядок отнесения к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения федерального значения устанавливается Правительством РФ на основании федеральных законов (п. 3 ст. 94 ЗК РФ).
Правительство РФ данное полномочие не реализовало.
Порядок отнесения к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения регионального и местного значения устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 4 ст. 94 ЗК РФ).
В ряде субъектов Федерации и муниципальных образований данное полномочие реализовано (например, в Оренбургской области принят Закон от 7 ноября 2008 г. № 2568/542-IV-ОЗ «Об отнесении земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, использовании и охране таких земель»).
По смыслу Закона о переводе отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения – это юридическое признание выполнения ими важных общественно полезных функций для целей исключения или ограничения на их территории хозяйственной деятельности.
3. Перевод в связи с установлением или изменением границы населенных пунктов подробно рассмотрен в комментарии к ст. 8 Закона о переводе.
4. Четвертое установленное Законом о переводе основание – необходимость размещения промышленных объектов – может быть реализовано при наличии двух условий:
планируемое размещение будет осуществляться на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами;
при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
Данное основание применимо к переводу под планируемое размещение точечных объектов, перевод под размещение линейных объектов регламентируется подп. 6 п. 1 ст. 7 Закона о переводе.
В настоящее время в земельном и экологическом праве возможность совершения ряда юридически значимых действий ограничена необходимостью оценки «отсутствия иных вариантов размещения объектов».
В частности, с отсутствием иных вариантов размещения объектов действующее законодательство связывает:
возможность изменения целевого назначения земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов (ст. 7, 11, 12 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»);
возможность изъятия земельных участков в публичную собственность для последующего строительства объектов, необходимых для удовлетворения государственных и муниципальных нужд (ст. 49 Земельного кодекса РФ).
В первом приведенном случае законодательное ограничение установлено в публичных интересах и отражает общий принцип земельного права [100 - Пункт 2 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.], согласно которому изменения целевого назначения данных земель и земельных участков нужно избегать и по возможности осуществлять новое строительство на менее ценных земельных участках, предназначенных для строительства.
Во втором случае, напротив, ограничение установлено в частных интересах и призвано защищать права и законные интересы правообладателей земельных участков от произвольного прекращения их прав.
Вместе с тем бремя несения доказывания отсутствия иных вариантов размещения объектов, критерии оценки их отсутствия законодательно не установлены.
В частности, не установлено, в границах какой территории должны отсутствовать иные варианты размещения объекта (незастроенные земельные участки необходимой категории), должна ли учитываться возможность приобретения заявителем земельных участков, находящихся в частной собственности.
Отсутствие процедуры и критериев реализации нормы об «отсутствии других вариантов размещения» делает декларативным ее ограничительный характер и ставит участников общественных отношений в зависимость от ничем не ограниченного усмотрения уполномоченных на перевод органов публичной власти.
Общественный резонанс, вызванный распоряжением Правительства РФ от 5 ноября 2009 г. № 1642-р о переводе земельных участков из земель лесного фонда в составе Химкинского лесопарка в земли транспорта для размещения скоростной автодороги Москва – Санкт-Петербург в связи с отсутствием иных вариантов размещения, судебные процессы по оспариванию данного акта о переводе [101 - Решение Верховного Суда РФ от 1 марта 2010 г. по делу № ГКПИ09-1767, Определение Верховного Суда РФ от 27 апреля 2010 г. № КАС10-181.] подчеркнули несовершенство и потенциальную коррупциогенность вышеперечисленных норм.
Подобная неопределенность не способствует и защите интересов добросовестных инвесторов: всегда существует риск признания незаконным акта о переводе земельного участка по тому основанию, что инициатор перевода не представил достаточных доказательств отсутствия иных вариантов размещения объекта.
При этом, в отсутствие легальных критериев, результат процесса будет зависеть исключительно от судейского усмотрения, например, по данному основанию Центральным районным судом города Твери признан недействительным акт о переводе земельного участка для строительства крупного металлургического завода дочерней компании «ArcelorMittal» [102 - http://centralny.twr.sudrf.ru/modules.php?Name=docum_sud&op=show_document&did=1105] в Тверской области.
Отсутствие указанных критериев влечет и риск формального соблюдения требований закона, а именно рассмотрение заведомо неконкурентноспособных вариантов размещения объекта по сравнению с лоббируемым.
К такой цели, как правило, стремится инициатор перевода, уже обладающий земельным участком на том или ином виде права и доказывающий, что данный вариант размещения объекта является единственно возможным и необходимо изменить категорию именно этого участка (поскольку это позволит ему избежать необходимости приобретения права на другие альтернативные участки).
Вместе с тем по смыслу Закона о переводе данное обстоятельство не должно являться основным при определении места размещения объекта, поскольку максимальные ставки арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в публичной собственности, ограничены федеральным законодателем [103 - Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (утв. постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 582), принятые на основании ст. 22, 65 Земельного кодекса РФ.] и арендная плата за участки, находящиеся в публичной собственности (при их наличии), значительно меньше общей стоимости строительства.
Как отмечает АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р», согласно буквальному толкованию, гипотеза норм «об отсутствии иных вариантов размещения объектов» является абсолютно определенной, диспозиция имеет императивный характер предписания, а норма, в целом, содержит определенный вариант поведения, реализуемый только в единственном случае – необходимости размещения объекта при физической невозможности размещения его иным образом, при отсутствии альтернативных вариантов размещения на участках, уже обладающих необходимым целевым назначением. [104 - Заключение антикоррупционной экспертизы по Распоряжению Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2009 г. № 1642-р «О переводе земель лесного фонда Истринского и Дмитровского лесничества… в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для строительства автомобильной дороги», принятого в рамках реализации проекта строительства федеральной автомобильной скоростной магистрали Москва – Санкт-Петербург. – С. 5.]
Однако, с позиций экономической оценки, при физическом наличии других вариантов размещения объектов иные самоокупаемые варианты размещения объектов (кроме как на более ценных земельных участках) могут отсутствовать, поскольку в таком случае в первую очередь оценивается возможность функционирования проекта с выбранным местом размещения на условиях возвратности инвестированных в него средств и способности отвечать по своим обязательствам на всех стадиях жизненного цикла. [105 - Каминский А. Л. Оценка вариантов территориального размещения строительных объектов с учетом инвестиционной привлекательности регионов РФ: Дисс… канд. экон. наук. Специальность 08.00.05. Экономика и управление народным хозяйством (строительство). – М., 2000. – С. 32.]
Другими словами, стоимость размещения объекта должна быть соразмерна ожидаемым выгодам.
Расширительного толкования придерживается в настоящее время Верховный Суд РФ [106 - Решение Верховного Суда РФ от 1 марта 2010 г. по делу № ГКПИ09-1767.], полагающий, что физическое наличие альтернативных вариантов размещения объекта не препятствует изменению категории, если эти альтернативные варианты не являются «оптимальными» и были отклонены при рассмотрении ходатайства о переводе, а функционирование размещаемого объекта обеспечивает значительные социальные выгоды.
На необходимость рассмотрения альтернативных вариантов реализации намечаемой хозяйственной деятельности указывается и в экологическом законодательстве: в частности, в составе материалов оценки воздействия планируемой деятельности на состояние окружающей среды (ОВОС), предоставляемого на рассмотрение государственной экологической экспертизы [107 - В настоящее время экологическая экспертиза должна предшествовать принятию акта о переводе земель и земельных участков особо охраняемых природных территорий и водного фонда в земли иных категорий (ст. 10, 12 Закона о переводе).], должен присутствовать раздел, в котором рассматриваются альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности [108 - Пункт 2.4 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ (утв. приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372).], в том числе варианты «различного расположения объекта». [109 - Типовое содержание материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в инвестиционном проектировании (приложение к приказу Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372).]
При этом Заказчик (исполнитель) выявляет, анализирует и учитывает экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также «нулевого варианта» (отказ от деятельности [110 - No action option в экологическом праве США. Необходимость такой оценки обусловлена тем обстоятельством, что в ряде случаев вследствие высокой антропогенной нагрузки неизбежна деградация ценных земель и без ведения на ней намечаемой хозяйственной деятельности. В таком случае запрет размещения объектов на таких землях неразумен.]).
Аналогичные требования содержатся в большинстве национальных систем экологического права. В частности, в американском Положении об экологической оценке указывается, что «раздел, посвященный обсуждению альтернатив, составляет центральную часть итогового документа экологической оценки (Council of Environmental Quality, 1978).
При этом отмечается, что предметом рассмотрения должны быть любые альтернативы, «осуществимые с технической и экономической точки зрения, а также здравого смысла», а не только те, «которые являются желательными с точки зрения инициатора деятельности».
При таком толковании особо важным представляется рассмотреть вопрос: какое количество альтернативных вариантов размещения объекта необходимо рассматривать и каковы критерии оценки оптимального варианта?
Относительно количества рассматриваемых вариантов размещения объектов представляется разумным мнение экспертов Фонда «Института экономики города» [111 - Аналитическая записка Фонда «Института экономики города» «Об изъятии земельных участков и жилых домов для строительства нового жилья».] о необходимости дифференцированного подхода к выделению двух групп размещаемых объектов: линейных и точечных.
При размещении линейных инфраструктурных объектов и технологически связанных с ними объектов альтернативные варианты, как правило, либо отсутствуют, либо их набор предельно ограничен. Данное обстоятельство объясняется требованиями инженерного проектирования, согласно которым желательно избегать при размещении линейных объектов большого количества поворотов, так как они влияют на аварийную опасность и износ линейного объекта.
Примером технологически связанного с линейным объектом является автозаправочная станция, полноценное функционирование которой, как правило, возможно только в непосредственной близости к трассе.
Вместе с тем для большинства точечных объектов, по общему правилу, существует значительное количество вариантов размещения.
В порядке исключения вариантность выбора участка под точечные объекты может отсутствовать, например, при необходимости расширения существующих объектов, их реконструкции, создания инфраструктуры и т. п.
На данное обстоятельство указывалось в ранее действовавших Временных рекомендациях по рассмотрению (согласованию) Федеральным агентством лесного хозяйства и его территориальными органами материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий (рассмотрены на техническом совещании при заместителе руководителя Рослесхоза 8 сентября 2004 г.) (п. 2.5).
По нашему мнению, разумным является рассмотрение не менее трех вариантов размещения линейного объекта и не менее пяти вариантов размещения точечного объекта.
Относительно территории, в границах которой должен осуществляться поиск альтернативных вариантов размещения объектов, единство мнений отсутствует, однако наиболее распространенным является утверждение, что наличие или отсутствие иных вариантов размещения объекта должно определяться в пределах муниципального района или городского округа. [112 - Cм., напр.: Старова Е.В. Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2010.]
Обусловливается это тем, что по общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. [113 - Пункт 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ».]
Данное мнение нашло свое отражение в судебной практике, например, в постановлении ФАС Дальневосточного округа от 11 июня 2009 г. № Ф03-2352/2009 указано, что заявитель не предоставил доказательств обращения в уполномоченный орган с целью предоставления участка с необходимым целевым назначением для размещения объекта на территории муниципального района, следовательно, не доказан факт отсутствия иных вариантов размещения объекта (автомобильного рынка).
Вместе с тем, по нашему мнению, такой подход о возможности размещения объекта только в границах одной административно-территориальной единицы по меньшей мере не универсален и более разумным представляется мнение В.А. Евсегнеева [114 - Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. – 2004. – № 8.] об определяющем влиянии характера, функциональной направленности и размера объекта.
Так, количество вариантов размещения точечного объекта межрегионального значения может быть значительным, например, на начальной стадии выбора места размещения атомной электростанции в Белоруссии рассматривалось 74 варианта, количество которых уменьшалось по мере детального исследования и выявления запрещающих и неблагоприятных факторов. [115 - ОВОС при строительстве и эксплуатации АЭС в Республике Беларусь (2009, подготовлен Министерством энергетики Республики Беларусь, РУП «Белнииэнергопром», ГУ «Дирекция строительства атомной электростанции»).]
Считаем необходимым определять варианты размещения точечного объекта исходя из цели его функционирования – удовлетворения потребностей в товарах и услугах целевой группы/групп потребителей в границах расчетной территории (одного населенного пункта, района, региона или нескольких регионов).
Уже исходя из целей функционирования объекта и уровня развития транспортной инфраструктуры, должно рассчитываться максимально экономически допустимое расстояние между объектом производства товаров и услуг и конечной группой/группами потребителей.
При проектировании по этой методике радиус данного максимально допустимого расстояния вокруг группы потребителей должен образовывать приблизительную область поиска вариантов размещения объектов.
По нашему мнению, перед поиском и оценкой вариантов размещения объектов заинтересованное лицо должно подтвердить факт отсутствия у него на том или ином виде права земельного участка с необходимым целевым назначением. Данное обстоятельство должно доказываться актуальной выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество, содержащей обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости. [116 - Пункт 3 ст. 7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».]
Вместе с тем, как верно указано в решении Центрального районного суда г. Твери от 8 декабря 2008 г., указанный критерий не может быть единственным [117 - http://centralny.twr.sudrf.ru/modules.php?Name=docum_sud&op=show_document&did=1105], поскольку юридические лица в известной мере являются юридической фикцией, и ограничений по количеству юридических лиц, учрежденных одним физическим лицом, законодательство не содержит: «Суд не может согласиться с позицией заинтересованных лиц о том, что наличие или отсутствие иных вариантов размещения в данном случае связано исключительно с фактом наличия или отсутствия у собственника данного земельного участка – ООО «Земля» – иных земельных участков, которые равноценно могли бы быть использованы для размещения конкретного промышленного объекта».
Суд также констатировал, что Закон о переводе земель не содержит определения понятия «иных вариантов размещения», следовательно, факт наличия или отсутствия иных вариантов размещения промышленных объектов на земельных участках должен оцениваться исходя из конкретных обстоятельств дела и доказательств, их подтверждающих.
Только после подтверждения того обстоятельства, что заинтересованное в совершении юридически значимых действий лицо уже не обладает необходимым незастроенным земельным участком, должна производиться оценка вариантов размещения объекта [118 - Это будет служить одной из мер, предотвращающих изъятие участков из состава особо ценных земель исключительно из спекулятивных мотивов перепродажи, без намерения их дальнейшего освоения.] с учетом максимально допустимого расстояния от объекта до целевой группы потребителей.
При этом в первую очередь органом местного самоуправления должно выясняться наличие или отсутствие земельных участков, которые определены документами территориального планирования в качестве возможных мест размещения искомых объектов (например, в границах проектируемых производственных зон) и не обременены правами третьих лиц.
В случае их отсутствия во вторую очередь должны рассматриваться малоценные земельные участки, не предназначенные под размещение искомых объектов, но и не подпадающие под предусмотренные действующим законодательством (экологическим, санитарный и т. п.) ограничения для размещения таких объектов (например, земли запаса, несельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения и др.).
И только в третью очередь должна рассматриваться возможность изменения категории особо ценных земель, при отсутствии иных вариантов размещения объектов.
Относительно закрепленного в комментируемой норме требования к переводимому участку (его кадастровая стоимость не должна превышать среднерайонный уровень кадастровой стоимости) необходимо отметить, что механизм учета кадастровой стоимости при переводе участка в другую категорию законодательно не закреплен.
Согласно п. 4 ст. 2 Закона о переводе к ходатайству о переводе прилагается кадастровая выписка о земельном участке, однако кадастровая стоимость, указанная в ней в соответствии с п. 5 ст. 65 ЗК РФ, рассчитана для целей налогообложения (учитывает не только продуктивность, но и иные факторы, влияющие на рыночную стоимость участка).
Письмом Роснедвижимости от 25 сентября 2007 г. № ВК/2968 «Об определении кадастровой стоимости земельного участка сельскохозяйственного назначения для целей перевода в другие категории» для целей перевода рекомендуется заказывать отчет о результатах определения кадастровой стоимости согласно п. 9 Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения (утв. приказом Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. № 145).
Однако правовые основания для таких требований к инициатору перевода земельного участка в другую категорию отсутствуют, в связи с чем в некоторых субъектах Федерации механизм защиты особо ценных сельскохозяйственных угодий не реализуется.
Согласно нормам действующего Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 2211-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» территориальные органы Росреестра также не обязаны предоставлять информацию о плодородии участка заявителям и сравнивать ее со среднерайонными показателями.
Данная позиция нашла свое отражение в судебной практике, например, ФАС Поволжского округа в постановлении от 3 февраля 2010 г. по делу № А65-12971/2009 признал законным отказ органа кадастрового учета предоставить заявителю заключение, содержащее сведения о площади (по видам угодий), занимаемой сельскохозяйственным предприятием, у которого изымается земельный участок (экспликация), о кадастровой стоимости испрашиваемых земель в разрезе угодий и средней кадастровой стоимости аналогичных угодий по району.
Суд, несмотря на наличие такого требования в постановлении Кабинета министров Республики Татарстан от 25 октября 2006 г. № 523 «Об утверждении формы ходатайства о переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состава прилагаемых к нему документов», не применил его, как противоречащего акту большей юридической силы – Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 2211-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
Законом о переводе также не определено, кто должен проводить экспертизу представленной инициатором перевода почвенной оценки (в случае ее предоставления): очевидно, что заявитель, инициатор перевода, заинтересован в занижении ее результатов, связан с подрядной организацией финансовыми отношениями, и почвенная оценка может быть необъективной, поскольку при получении образцов проб почвы в разных частях участка можно получить самые различные результаты.
В связи с этим необходимо дополнить Закон о переводе земель требованием о предоставлении инициатором отчета о результатах определения кадастровой стоимости участка для целей перевода, основанного только на показателях его продуктивности.
5. Пятым основанием для перевода земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли трех категорий – лесного фонда, водного фонда или земель запаса – является критерий их непригодности для ведения сельскохозяйственного производства.
Как обоснованно указывает Н.Н. Мельников, при рассмотрении судом гражданских дел, связанных с соблюдением порядка изменения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, «ключевую роль играет вопрос о пригодности земли к сельскохозяйственному производству. Он должен быть самым надлежащим образом исследован. В связи с тем что в данном случае без специальных познаний не обойтись, необходимо назначение экспертизы». [119 - Постановление ФАС Уральского округа от 28 января 2004 г. по делу № Ф09-67/04-ГК; Мельников Н.Н. Оборот земель сельскохозяйственного назначения. Комментарии судебной практики (материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 января 2005 г.) // СПС «КонсультантПлюс».]
В первоначальной редакции Закон о переводе чаще оперировал критерием «непригодность» земельного участка для использования по целевому назначению, однако в последующем из-за отсутствия критериев непригодности, трудностей в правоприменении и лоббирования интересов строительных компаний количество случаев применения данного основания были сокращено.
Как верно отмечено аудиторами Счетной палаты в Отчете о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственными предприятиями и организациями в Московской и Тверской областях» [120 - Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2007. – № 4 (112) // www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2007/ACH200705251310/word/ACH200705251310_000.zip], действующее законодательство не содержит определения непригодности земельного участка для осуществления сельскохозяйственного производства. Это определение содержится только в акте Министерства сельского хозяйства СССР (1982 г.), где под непригодными земельными участками сельскохозяйственного назначения понимаются скалы, обнажения плотных пород, осыпи, ледники, вечные снега и земли под водой.
В связи с этим делается вывод, что если тот или иной участок сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения по тем или иным причинам безвозвратно утратил свои плодородные качества (например, в результате естественной деградации – опустынивания, заболачивания, засоления и т. д.) и не может больше выступать в качестве основного средства производства продуктов питания, кормов для животных, а также сырья для промышленности, то он может быть переведен с учетом у него иных качеств в другую категорию земель (земли лесного фонда, земли водного фонда или земли запаса).
В свою очередь, Н.А. Голышев относит к землям, непригодным для ведения сельскохозяйственного производства, солончаки, солонцы, сильно выщелоченные и смытые земли, каменистые земли, овраги, пески, полигоны отходов, свалки, оползни и т. д.. [121 - Голышев Н.А. Правовое регулирование перевода одних видов сельскохозяйственных угодий в другие // Юридический мир. – 2010. – № 2. – С. 28—30.]
Относительность понятия «пригодность для сельскохозяйственного производства» отмечал еще в 1929 г. И.И. Евтихиев, комментируя положения первого отечественного Земельного кодекса (ЗК РСФСР 1922 г.) и говоря, что «если последнему признаку не придавать ограничительного смысла, то вряд ли найдутся земли в пределах государственной территории, которые не смогли быть при известных условиях использованы для сельскохозяйственного производства». [122 - Евтихиев И.И. К учению о едином государственном земельном фонде. – Горки: Изд. Академии, 1928. – С. 48.]
Конкретных критериев «непригодности» земель и земельных участков для сельскохозяйственного производства не установлено в законодательстве до настоящее время.
По нашему мнению, такое законодательное решение оправданно, поскольку определение таких критериев является предметом почвенной оценки, которая возможна применительно к конкретному участку и с учетом специфики региона.
С позиций почвенно-экологической оценки представляется интересным мнение специалистов Института почвоведения МГУ им. Ломоносова относительно необходимости учета следующих критериев непригодности земельного участка сельскохозяйственного назначения:
природно обусловленная низкая продуктивность почв (определяется в баллах продуктивности на гектар);
значительная степень деградации почв и объективная невозможность их окультуривания и рекультивации для целей сельхозпроизводства в складывающихся социально-экономических условиях (последствия техногенного воздействия);
ограничения на использование в сельском хозяйстве по экологическим и санитарным показателям (например, нахождение участка сельскохозяйственного назначения в санитарно-защитной зоне кладбища является в Московской области распространенным основанием для изменения его категории).
Недопустим с позиций почвенно-экологической оценки перевод земельного участка сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий при наличии следующих факторов:
высокой устойчивой продуктивности или высокого естественного плодородия почв и экосистем;
обоснованной объективной возможности восстановления деградированных земель и поддержания уровня их плодородия в складывающихся социально-экономических условиях (при наличии таких альтернатив);
низкой или меньшей экономической эффективности предполагаемого использования конкретного земельного участка;
экологического ущерба от предполагаемого использования конкретного земельного участка;
социальных издержек от предполагаемого использования конкретного земельного участка;
нарушения базовых элементов историко-культурного ландшафта региона и его рекреационного потенциала.
На практике необходимость перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного и водного фонда связана с тем, что в составе земель этой категории нередко ошибочно учтены значительные по площади лесопокрытые участки и средние и малые водные объекты. Необходимость перевода в земли запаса, как правило, обусловлена утратой или значительной деградацией почвенного слоя.
Так, по состоянию на 1 января 2006 г. в Московской области, согласно государственной статистической отчетности о земле, числилось 153,5 тыс. га лесных земель, относящихся к категории «земли сельскохозяйственного назначения». В свою очередь, на территории Тверской области, согласно государственной статистической отчетности о земле, по состоянию на 1 января 2006 г. площадь земель, покрытых лесом (ошибочно учитываемых в категории «земли сельскохозяйственного назначения»), составляет 2167,2 тыс. га. [123 - Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2007. – № 4 (112) // www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2007/ACH200705251310/word/ACH200705251310_000.zip]
6. Перевод в связи со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее – линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов.
Как уже упоминалось в комментарии к подп. 6 п. 1 ст. 7 Закона о переводе при размещении линейных инфраструктурных объектов и технологически связанных с ними объектов, альтернативные варианты, как правило, либо отсутствуют, либо их набор предельно ограничен.
В связи с этим в Законе о переводе отсутствует требование в обязательном порядке доказывать «отсутствие иных вариантов размещения объекта».
При размещении линейного объекта, как правило, необходимы незначительные по площади земельные участки, которые и подлежат переводу в земли специального назначения, однако для временного складирования строительных материалов и подъезда и размещения техники используются значительные по площади участки.
Именно в отношении этих временно используемых земель Закон о переводе содержит требование о восстановлении их почвенного слоя (рекультивации).
Рекультивация земель – это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных и загрязненных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.
Согласно подп. 6 п. 1 ст. 13 Земельного кодекса, по общему правилу, мероприятия по рекультивации почвенного слоя земельных участков обязаны проводить их законные пользователи или уполномоченные ими лица.
Согласно п. 1 постановления Правительства РФ от 23 января 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» [124 - САПП РФ. – 1994. – № 10. – Ст. 779.] оплату работ за рекультивацию нарушенных земель осуществляет лицо, нарушившее плодородный почвенный слой.
Данное положение соответствует общему принципу экологического права: «платит загрязнитель».
Проведение рекультивации регламентируется в настоящее время Основными положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы (утв. приказом Министерства окружающей среды и природных ресурсов РФ № 525 и Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 22 декабря 1995 г. № 67) [125 - БНА ФОИВ. – 1996. – № 4.] (далее – Основные положения), действующими в части, не противоречащей более позднему законодательству.
Согласно п. 5 Основных положений рекультивации подлежат земли, нарушенные при:
разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;
прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;
ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;
складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;
строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.);
ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы;
проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.
Рекультивация осуществляется в два этапа: технический и биологический.
Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап).
Биологический этап включает комплекс агротехнических и фито-мелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.
Приемку рекультивированных земель осуществляет, как правило, комиссия при органе местного самоуправления муниципального района или городского округа.
Поскольку в федеральном законодательстве данный вопрос детально не урегулирован, законодательство ряда субъектов РФ наделяет полномочиями по приемке рекультивированных земель органы исполнительной власти субъекта РФ.
Согласно ст. 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [126 - СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.] невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
7. Перевод в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов.
Возможность перевода по данному основанию связывается с наличием двух обстоятельств: с целевым характером планируемых к размещению объектов и отсутствием иных вариантов размещения объектов.
Порядок выполнения международных обязательств регламентируется в настоящее время разд. 4 «Выполнение международных договоров Российской Федерации» Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». [127 - Там же. – 1995. – № 29. – Ст. 2757.]
Согласно ст. 32 данного Закона общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации, а исполнение – федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами РФ.
В настоящее время законодатель пошел по пути регулирования перевода земель и земельных участков в связи с исполнением отдельных международных обязательств отдельными законами, в частности, Федеральным законом от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
Согласно ст. 93 Земельного кодекса РФ землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами.
При этом в целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для:
1) строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);
2) разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);
3) создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и др.).
Поскольку в силу п. 10 ст. 1 Закона об обороне земли, предоставленные для нужд обороны, относятся к федеральной собственности, перевод земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли обороны является основанием возникновения права федеральной собственности.
Следовательно, в силу ст. 6 Закона о переводе такому переводу должно предшествовать изъятие земельных участков у предыдущих правообладателей.
8. Перевод в связи с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.
Данное основание перевода является безусловным, поскольку месторасположение месторождения не зависит от воли недропользователя.
Переводу должны предшествовать разработка и утверждение проекта рекультивации, в соответствии с которым после выработки горного отвода недропользователь должен обеспечить восстановление нарушенных земель.
Данное требование воспроизведено и в п. 6 ст. 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», согласно которому пользователь недр обязан обеспечить приведение участков земли, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования. [128 - СЗ РФ. – 1995. – № 10. – Ст. 823.]
Согласно п. 4 ст. 88 ЗК РФ особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья в границах земель горного отвода предоставляются организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности в последнюю очередь, после отработки других сельскохозяйственных угодий и при наличии утвержденного проекта их рекультивации в будущем.
Считаем излишним применять данное основание перевода в отношении особо ценных сельскохозяйственных угодий для последующей добычи общераспространенных полезных ископаемых, например, песка и глины, которые, как правило, есть под каждым участком сельскохозяйственного назначения.
9. Перевод в связи с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
Размещение данных объектов (школы, больницы, гаражи и т. п.) необходимо для обслуживания населенных пунктов и возможно, как правило, только в составе земель населенных пунктов, поэтому на практике данное основание перевода не применяется, а при планируемом размещении данных объектов применяется такое основание перевода, как установление/изменение границ населенного пункта.
Согласно п. 2 ст. 7 Закона о переводе, по общему правилу, не допускается перевод двух групп сельскохозяйственных угодий:
кадастровая стоимость которых на 50% и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) (в первоначальной редакции Закона о переводе этот показатель составлял 30%);
особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации.
Исключениями из приведенного общего правила о необходимости сохранения особо ценных сельскохозяйственных угодий является перевод по основаниям, указанным в подп. 3, 6—8 п. 1 ст. 7 Закона о переводе, в связи с:
установлением или изменением черты населенных пунктов;
со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее – линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.
Пункт 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ наделяет субъекты Федерации правом устанавливать перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается, в частности, это могут быть сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) (перечень открытый).
В большинстве субъектов Федерации данное полномочие реализовано посредством принятия отдельного акта либо дополнения регионального закона, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения, соответствующими статьями, например, приняты:
Закон Амурской области от 1 ноября 2005 г. № 83-ОЗ «Об особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях Амурской области»;
постановление главы администрации Краснодарского края от 22 августа 2003 г. № 817 «Об утверждении перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством»;
статья 5 Закона Московской области от 12 июня 2004 г. № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области»;
статья 9 Закона Иркутской области от 18 ноября 2003 г. № 53-ОЗ «О земельных отношениях, возникающих при обороте земель сельскохозяйственного назначения в Иркутской области»;
статья 9 Закона Ярославской области от 23 октября 2003 г. № 55-з «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Ярославской области».
К особо ценным сельскохозяйственным угодьям относят, как правило:
земли сельскохозяйственных угодий или земельные участки в составе таких земель, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (в Ярославской области порог превышения снижен до 10%);
сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, средних технических и специальных учебных заведений сельскохозяйственного профиля;
участки высокопродуктивной пашни, используемые для исследовательских, опытных целей, испытания сортов сельскохозяйственных культур, производства семян высших репродукций, пропаганды передового опыта ведения сельского хозяйства;
мелиорируемые (орошаемые и осушаемые) земли с действующими оросительными и закрытыми (открытыми) осушительными системами.
Под мелиоративными системами в настоящее время понимаются комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях (ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» [129 - СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 142.]).
В силу п. 1 постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [130 - Российская газета. – 1992. – № 8.], п. 10 Приложения № 2 к данному постановлению предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений со всем имуществом, находящимся на их балансе, были отнесены к объектам федеральной собственности.
Отсутствие полноценного учета мелиорируемых земель делает затруднительным их защиту.
В частности, Порядок ведения государственного кадастра недвижимости (утв. приказом Минюста России от 20 февраля 2008 г.
№ 35) [131 - Российская газета. – 2008. – № 39.], ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [132 - СЗ РФ. – 2007. – № 31. – Ст. 4017.] не предусматривают учет сведений о мелиорированных землях в кадастровых сведениях о земельных участках.
Статья 19 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации», устанавливающая обязательность учета мелиорированных земель, в том числе в данных земельного кадастра, Законом от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ признана утратившей силу.
Постановлением Росстата от 6 августа 2007 г. № 61 «Об утверждении статистического инструментария для организации Роснедвижимостью статистического наблюдения за земельными ресурсами» утверждена форма № 22-4 статистического учета Росреестром мелиорированных земель «Сведения о состоянии мелиорированных земель» для передачи данной информации в Федеральную службу статистики.
Таким образом, в территориальных отделах Росреестра на практике учитывается только общая площадь мелиорированных земель по району, учет мелиорируемых участков в данных земельного кадастра отсутствует.
Порядок учета мелиорированных земель и внесения данных о них в государственный земельный кадастр (утв. зам. Председателя Правительства РФ 7 августа 1996 г. № 2933п-П1) отсутствует в правовых системах, не прошел регистрации в Минюсте России и в большинстве субъектов РФ в настоящее время не применяется.
Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов
1. Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
2. Утратил силу.
3. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости.
Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» проект черты населенных пунктов как самостоятельный градостроительный документ ликвидирован, фактически включен в состав генеральных планов населенных пунктов, разработка и утверждение которых должна завершиться к 1 января 2012 г.
До этой даты установлено два варианта изменения границы населенных пунктов:
посредством принятия индивидуального акта органа исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления населенного пункта/городского округа, в границы которых включается участок (ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон));
посредством внесения изменений в генеральные планы поселений, городских округов или схемы территориального планирования муниципальных районов (ст. 84 Земельного кодекса РФ).
Вопрос об изменении вида разрешенного использования участка, включаемого в границы населенного пункта или исключаемого из границ населенного пункта, рассматривается одновременно с вопросом об изменении категории.
При этом заинтересованное лицо направляет заявление о включении участка в границы населенного пункта в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района с приложением кадастрового плана, правоустанавливающих документов на участок, копий документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, выписки из реестра индивидуальных предпринимателей – для индивидуальных предпринимателей, выписки из реестра юридических лиц – для юридических лиц.
В течение 45 дней орган местного самоуправления проводит соответствующие публичные слушания и направляет в исполнительный орган субъекта РФ заключение о результатах публичных слушаний и заключение о возможности и целесообразности включения участка в границы населенного пункта.
При включении участков в границы населенного пункта для жилищного строительства или рекреационного использования проведение публичных слушаний не требуется (п. 2 ч. 5 ст. 4.1 Вводного закона).
В остальных случаях публичные слушания проводятся в порядке, определенном нормативным актом представительного органа местного самоуправления, с соблюдением следующих требований Градостроительного кодекса РФ:
решение о проведении слушаний принимается в течение пяти рабочих дней с даты поступления заявления о включении участка в границы населенного пункта;
извещение о проведении слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных нормативных актов, размещается на официальном сайте муниципального образования;
данное извещение направляется правообладателям земельных участков, включаемых в границу населенного пункта, либо земельных участков, исключаемых из границы населенного пункта, а также собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках;
срок проведения слушаний не может превышать месяц со дня опубликования извещения об их проведении.
Орган местного самоуправления направляет заключение о результатах публичных слушаний, а также поступившее заявление о включении участка в границу населенного пункта, прилагаемые к нему документы, заключение органа местного самоуправления о возможности и целесообразности включения участка в границы населенного пункта в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
При включении в границы населенных пунктов участков из земель обороны или лесного фонда в течение пяти рабочих дней орган исполнительной власти субъекта РФ дополнительно направляет документы соответственно в Министерство обороны РФ или в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение лесными участками (за исключением случаев, если указанные полномочия переданы в порядке, установленном лесным законодательством, органу государственной власти субъекта Российской Федерации).
В случае непоступления возражений в месячный срок перевод участков указанных категорий считается согласованным (ч. 16, 17 ст. 4.1. Вводного закона).
По истечении 30 дней с даты направления документов в названные органы и неполучении возражений исполнительный орган государственной власти субъекта РФ принимает решение о переводе участка в земли населенных пунктов.
В течение 30 дней с даты поступления документов орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение о переводе участка в земли населенных пунктов.
Согласно п. 19 ст. 4.1 Вводного закона орган исполнительной власти субъекта РФ вправе отказать в переводе участка в земли населенных пунктов, если:
1) федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка;
2) документами территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, предусмотрено использование земельного участка, не соответствующее указанному в заявлении;
3) в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступил в письменной форме мотивированный отказ в согласовании заявления о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка от органа управления землями обороны или органа управления землями лесного фонда (при планируемом включении земельных участков в составе этих земель в границу населенного пункта).
Согласно п. 20 ст. 4.1 Вводного закона орган исполнительной власти субъекта РФ вправе отказать в переводе участка в земли населенных пунктов по основанию наличия:
отрицательного заключения органа местного самоуправления о возможности включения участка в границы населенного пункта;
отрицательного заключения о результатах публичных слушаний (на перевод под жилищное строительство данное основание не распространяется).
Акт об отказе в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта может быть обжалован в суде.
Из анализа судебной практики следует, что основным вопросом, который рассматривается при определении возможности и целесообразности включения участка в границу населенного пункта, является наличие инфраструктуры (пропускная способность дорог, резервы подключения к коммуникациям: электричеству, канализационным сетям, возможности вывоза мусора до ближайшего полигона твердых бытовых отходов, бюджетные возможности органа местного самоуправления по их эксплуатации и т. п.), позволяющей обеспечивать жизнедеятельность населения, численность которого неизбежно должна возрасти при включении участков под застройку.
Так, ФАС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 30 августа 2010 г. по делу № А19-177/10 указал, что причины отказа во включении в границы населенного пункта «могут быть иными, чем предусмотрено частями 19, 20 ст. 4.1 Федерального закона № 191-ФЗ», и посчитал обоснованным и законным отказ в переводе в земли населенных пунктов по основанию «высокого уровня износа основных фондов (теплоисточников, объектов инженерной инфраструктуры) и отсутствия резерва мощностей для подключения новых потребителей к энергосетям».
В свою очередь, ФАС Московского округа в постановлениях от 24 июня 2008 г. № КА-А41/4496-08 по делу № А41-К2-22213/07, от 2 июня 2008 г. по делу № КА-А41/4616-08, по делу № А41-К2-22214/07 посчитал обоснованным отказ во включении в границу населенного пункта по основанию плохой дорожной инфраструктуры (увеличение населения повлекло бы увеличение дорожных «пробок»).
Помимо общих норм, также существуют специальные нормы в части оснований и порядка включения земельных участков в границы населенных пунктов.
Так, согласно п. 1 ст. 9 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ», обязателен перевод в земли населенных пунктов земель, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда (поселки лесозаготовительных предприятий). [133 - СЗ РФ. – 2006. – № 50. – Ст. 5279.]
Законодательно также закреплен специальный порядок изменения границ городов специального значения: согласно п. 2 ст. 84 Земельного кодекса РФ утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации РФ.
Данное требование обусловлено тем, что границы городов федерального значения одновременно являются и границами населенных пунктов, и границами субъектов Федерации, а п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ наделяет полномочиями по изменению региональных границ исключительно Совет Федерации.
Реализация данного конституционного полномочия урегулирована ст. 144—147.4 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утв. постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ). [134 - Там же. – 2002. – № 7. – Ст. 635.]
Согласно ст. 147.2 Регламента для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границы города федерального значения в Совет Федерации представляются:
обращение законодательного органа государственной власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти города федерального значения, границу которого предполагается изменить;
согласие Правительства Российской Федерации на изменение границы города федерального значения;
обоснование изменения границы (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границы города федерального значения);
карта местности с нанесенными на ней линией границы города федерального значения и предлагаемой линией границы города федерального значения, описание границы.
Данный пакет документов направляется Председателем Совета Федерации в Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения в течение 30 дней со дня передачи.
С учетом данного заключения решение об утверждении изменения границы города федерального значения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.
Постановление Совета Федерации об изменении границы города федерального значения вместе с документами, указанными в п. «г» ч. 1 ст. 147.2 Регламента, в недельный срок направляется в законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти города федерального значения, граница которого изменена, а также в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
По нашему мнению, существенным препятствием для защиты прав заинтересованных лиц при изменении границ населенного пункта является отсутствие критериев такого изменения. Законодательство ограничивается формулировкой о «целесообразности» такого изменения, которую определяют органы власти.
В связи с этим оспорить в судебном порядке изменение границ населенного пункта можно только по основанию нарушений процедуры изменения границ, при этом нарушения должны быть существенными.
Попытки дать оценку «целесообразности» изменения границы населенного пункта в судебной практике отсутствуют.
Так, наиболее ярко формальный подход к оценке акта о переводе в земли населенных пунктов может быть продемонстрирован на примере постановления ФАС Волго-Вятского округа от 16 июля 2009 г. по делу № А28-12081/2008-444/12.
Суд установил, что акт о переводе принят уполномоченным органом и с соблюдением установленной процедуры.
Вопрос целесообразности перевода судом не исследовался, в частности, суд посчитал разумным изменение категории земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 7671 га и его включение в границы села Красное Кировской области для жилищного строительства, не выяснив численность населения данного села.
При этом, если застроить участок такой площади жилыми домами небольшой этажности (коттеджами), для их заселения едва ли хватит всего населения сельской местности Кировской области (около 400 тыс. человек), а при застройке многоэтажными жилыми домами для их заселения может быть недостаточно и населения всей Кировской области (1,4 млн человек).
Разумные критерии изменения границы населенного пункта ранее закреплялись в отечественном земельном праве, в частности:
а) в связи с ростом количества городского населения, как следствие, необходимостью расширения селитебной площади для удовлетворения жилищных нужд;
б) в целях поднятия городского благоустройства посредством расширения зеленой зоны, устройства парков, создания необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением, канализацией и прочими мероприятиями благоустройства;
в) в случаях развития застройки прилегающих к действующей городской черте земельных участков, приобретающих характер пригорода. [135 - Статья 21 Инструкции по применению постановления Земельного кодекса о городских земель (утв. постановлением НКЗ РСФСР, НКВД РСФСР от 18 июля 1923 г.).]
В ряде субъектов Федерации данный пробел восполнен документами рекомендательного характера.
Так, в Методических рекомендациях Департамента архитектуры и градостроительства Ярославской области по включению земельных участков границы населенных пунктов [136 - Размещены на официальном сайте Департамента архитектуры и градостроительства Ярославской области http://www.adm.yar.ru/architecture/section.aspx?Section_id=748] установлены следующие критерии оценки поступивших заявлений и материалов:
примыкание земельного участка к границам населенного пункта, возможность обеспечения переводимого участка инженерной, транспортной, социальной инфраструктурой, возможность разработки документации по планировке территории на переводимый земельный участок в случае, если он застроен или подлежит застройке.
В Методических рекомендациях по порядку действий органов местного самоуправления и Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области при включении земельных участков в границы наеленных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов и установлении или изменении видов разрешенного использования земельных участков (утв. приказом Департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области от 15 сентября 2009 г. № 224) [137 - Воронежский курьер. – 2009. – № 107.] (п. 1.4) указывается, что земельный участок, предлагаемый к включению в границы населенного пункта, должен полностью располагаться на территории поселения и непосредственно примыкать к населенному пункту, а также соответствовать СНиП 2.07.01—89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» в части возможности ведения какого-либо строительства и действующим региональным нормативам градостроительного проектирования.
Аналогичные требования содержатся в п. 1.4 Рекомендаций по включению земельных участков в границы населенных пунктов для осуществления жилищного строительства (утв. распоряжением Министерства земельных и имущественных отношений Республики Татарстан от 2 марта 2007 г. № 519-р). [138 - Официально не опубликованы.]
Не урегулированным остается вопрос о возможности перевода в земли населенных пунктов земельных участков, непосредственно не примыкающих к границе существующего населенного пункта.
В некоторых субъектах РФ документы рекомендательного характера допускают такой перевод, но в исключительных случаях, когда отсутствует практическая возможность включения в границы населенного пункта непосредственно примыкающих к нему земельных участков, в границы населенного пункта допускается включать земельные участки, не имеющие с ним непосредственной границы, при соблюдении следующих условий:
указанные земельные участки полностью расположены на территории поселения, к которому относится населенный пункт;
в заключении органа местного самоуправления о целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта содержатся сведения о наличии подъездных путей к земельному участку и возможности подключения объектов, которые будут построены на нем, к сетям энерго-, водо– и газоснабжения (в случае наличия этих сетей в населенном пункте) или о вариантах решения этого вопроса.
Согласно позиции Министерства экономического развития РФ [139 - Письмо от 2 апреля 2009 г. № Д23-870 // СПС «КонсультантПлюс». Официально не опубликовано.] запрет на перевод земельных участков, не граничащих с населенными пунктами и удаленных от них, в земли населенных пунктов законодательством Российской Федерации не предусмотрен.
Согласно разъяснениям Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» «в условиях рыночной экономики земельные ресурсы вблизи промышленно развитых городов будут приобретать все большую и большую ценность, перевод земель сельскохозяйственного назначения, окружающих сельские населенные пункты, в земли иных категорий для развития городских инфраструктур чисто административными решениями оказывается невозможен, так как для этого требуется согласие собственника. Если городу, окруженному сельскохозяйственными угодьями и особо охраняемыми природными территориями, необходимы территории для развития промышленных зон и зон жилой застройки, то ему будут выделяться свободные земли, которые могут быть отдалены от его основной территории. Конечно, со временем создадутся условия для слияния этих территорий, но это произойдет естественным образом по мере развития экономических отношений на этой территории». [140 - http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052052052124051055056.html]
По нашему мнению, населенный пункт – единое инфраструктурное пространство и существующая в ряде субъектов РФ практика перевода в земли населенных пунктов земельных участков, расположенных на значительном удалении от населенных пунктов и не обеспеченных коммуникациями и социальными объектами, противоречит принципу деления земель и земельных участков на категории.
Статья 9. Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию
1. Перевод земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (далее – земли промышленности и иного специального назначения) или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется без ограничений, за исключением случаев, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи.
2. Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), в другую категорию допускается при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.
3. Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Согласно п. 2 ст. 87 Земельного кодекса РФ земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на земли:
промышленности;
энергетики;
транспорта;
связи, радиовещания, телевидения, информатики;
для обеспечения космической деятельности;
обороны и безопасности;
иного специального назначения.
Указанные земли не являются особо ценными и служат пространственным базисом для осуществления видов деятельности, как правило, оказывающих неблагоприятное воздействие на окружающую среду.
Именно поэтому законодатель не препятствует переводу указанных земель в любую иную категорию при условии, если перед таким переводам им будут приданы качества, необходимые для использования по новому целевому назначению.
В частности, если переводимые земли являются нарушенными или загрязненными, необходимо провести их рекультивацию.
Под загрязнением почв понимается содержание в них химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения (ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»). [141 - СЗ РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3399.]
Нарушение земель представляет собой механическое разрушение почвенного покрова, процесс, происходящий при добыче полезных ископаемых, выполнении геологоразведочных, изыскательских, строительных и других работ и приводящий к нарушению почвенного покрова, гидрологического режима местности, образованию техногенного рельефа и другим качественным изменениям состояния земель.
К нарушенным землям относятся все земли со снятым или перекрытым гумусовым горизонтом и непригодные для использования без предварительного восстановления плодородия, т. е. земли, утратившие в связи с их нарушением первоначальную ценность (межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.1.01—83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 13 декабря 1983 г. № 5854)).
Коррупционной является норма п. 3 комментируемой статьи, согласно которой при переводе нарушенных земель и земельных участков специального назначения в земли других категорий не требуется восстанавливать почвенный слой, если перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.
В этой части из смысла Закона о переводе не ясно, для каких целей органам государственной власти и местного самоуправления предоставлены такие привилегии по сравнению с остальными участниками земельных отношений.
Порядок рекультивации земельных участков и некоторые особенности правового регулирования размещения объектов промышленности и транспорта рассматриваются также в комментарии к подп. 4, 6 п. 1 ст. 7 Закона о переводе.
В целом потребность в землях специального назначения достаточно велика, поэтому случаи их перевода в земли категорий, выполняющих функции средства производства, а не пространственного базиса для размещения объектов, носят единичный характер.
В случае включения участка категории земель промышленности и иного специального назначения в границы населенного пункта так же, как правило, сохраняется его разрешенное использование под эксплуатацию существующих промышленных объектов.
Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов
1. Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.
2. Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае:
1) создания особо охраняемых территорий;
2) создания туристско-рекреационных особых экономических зон;
3) в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.
3. Установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны либо исключение земельных участков из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов.
4. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны или исключенных из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, направляются в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, органом управления особой экономической зоной в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для внесения соответствующих изменений в документы государственного земельного кадастра.
1. Согласно ст. 94 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) иные особо ценные земли.
Пунктом 1 ст. 10 Закона о переводе установлена возможность их перевода в земли иных категорий при утрате ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения, что должно подтверждаться заключением государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз.
Утрата особо ценного значения может быть обратимой и необратимой, однако Закон о переводе не уточняет, необходимо ли учитывать возможность восстановления свойств земель, придающих им особо ценное значение, или достаточно ограничиться констатацией утраты данных свойств.
Указанное ведет к практике создания заинтересованными в переводе лицами усиленного антропогенного воздействия на участки особо охраняемых территорий (пожары, болезни деревьев и т. п.) и последующую фиксацию этих событий в заключениях уполномоченных органов для обоснования необходимости перевода.
2. Пункт 2 комментируемой статьи, напротив, устанавливает следующие основания для перевода земель и земельных участков в земли особо охраняемых территорий:
1) создание особо охраняемых территорий;
2) создание туристско-рекреационных особых экономических зон;
3) в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.
Полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий (ООПТ) распределены законодателем в зависимости от категории создаваемой особо охраняемой природной территории:
государственный природный заповедник создается постановлением Правительства РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);
национальный парк создается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 14 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);
природный парк создается решением органов государственной власти субъектов РФ по представлению органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 19 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);
государственный природный заказник федерального значения создается решением Правительства РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);
государственный природный заказник регионального значения создается решением органа исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с органом местного самоуправления (ст. 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);
памятники природы могут быть федерального, регионального значения и образуются, соответственно, решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ (ст. 26 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);
дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального, регионального значения и образуются, соответственно, решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ (ст. 28 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).
Как обоснованно указывает О.Н. Кревер [142 - Проблемы законодательства об особо охраняемых природных территориях и предложения по его совершенствованию: Аналитический обзор законодательства и проект новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Всемирный фонд дикой природы (WWF). – М., 2009. – 150 с.], нормы, устанавливающие порядок организации деятельности по созданию новых ООПТ, в том числе установления и изменения границ, изменения режима особой охраны, Законом об ООПТ не детализированы. Закон об ООПТ не содержит отсылочных норм об установлении указанных процедур подзаконным актом либо ведомственным актом уполномоченного органа государственной власти. Закон об ООПТ также не содержит ссылок на необходимость установления порядка организации деятельности уполномоченного органа государственной власти по подготовке представления в Правительство Российской Федерации о создании новых ООПТ, а также не содержит норм о составе материалов представления или отсылочных норм о необходимости установления состава материалов такого представления.
Указанное свидетельствует о незаинтересованности государства в развитии данной категории земель.
Подпункт 2 п. 2 ст. 10 Закона о переводе допускает перевод земель любой категории в земли особо охраняемых территорий для целей создания туристско-рекреационных особых экономических зон – одного из четырех видов особых экономических зон.
Согласно ст. 2, 3 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [143 - СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3127.] особая экономическая зона – определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности для целей развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.
Статья 4 данного Закона закрепляет четыре вида особых экономических зон:
1) промышленно-производственные особые экономические зоны;
2) технико-внедренческие особые экономические зоны;
3) туристско-рекреационные особые экономические зоны;
4) портовые особые экономические зоны.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ
«Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [144 - СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3127.], особые экономические зоны (далее – ОЭЗ), за исключением портовых особых экономических зон, могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности.
Общая процедура создания ОЭЗ предполагает подачу совместной заявки органов исполнительной власти субъекта Федерации и муниципального образования в Правительство РФ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения.
Пунктом 9 Правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны (утв. постановлением от 13 сентября 2005 г. № 564) [145 - Там же. – № 38. – Ст. 3822.] установлены общие требования к заявке на создание ОЭЗ, которая должна содержать следующие сведения:
технико-экономическое обоснование создания ОЭЗ;
характеристика социально-экономического положения субъекта Российской Федерации, на территории которого предполагается создание ОЭЗ;
характеристика социально-экономического положения муниципального образования, на территории которого предполагается создание ОЭЗ;
стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации с указанием планируемого вклада предполагаемой к созданию ОЭЗ в реализацию указанной стратегии;
перечень потенциальных резидентов ОЭЗ, их краткая характеристика, а также направления деятельности;
сведения о трудовых ресурсах субъекта Российской Федерации и муниципального образования, на территориях которых предполагается создание ОЭЗ, и возможности их привлечения;
расчеты предполагаемых расходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и внебюджетных источников, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ;
перечень объектов инженерной, транспортной, социальной и иных инфраструктур, строительство которых предполагается в рамках создания ОЭЗ;
ориентировочные показатели по суммарным объемам электроэнергии, тепловой энергии и энергоресурсов, потребление которых предполагается на объектах ОЭЗ;
ориентировочные показатели по суммарным объемам коммуникационно-информационных нагрузок, потребление которых предполагается на объектах ОЭЗ;
финансово-экономическое обоснование создания объектов транспортной, социальной и инженерной инфраструктур ОЭЗ и сроков создания указанных объектов;
перечень сопроводительных документов.
Заявка на создание ОЭЗ туристско-рекреационного типа дополнительно должна содержать:
сведения о состоянии объектов туристской и курортной инфраструктур и перспективы их развития;
сведения о характеристике туристско-рекреационного типа потенциала территории ОЭЗ;
оценку экологического состояния территории и оценку воздействия на окружающую среду ОЭЗ;
сведения о динамике международных и внутренних туристических потоков (существующее состояние и прогнозная оценка на перспективу).
К заявке, по общему правилу, прилагаются следующие сопроводительные документы:
документ, определяющий орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный для осуществления взаимодействия с Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами, и копии его правоустанавливающих документов;
документы, подтверждающие права собственности на земельные участки, на которых планируется создание ОЭЗ;
документы, подтверждающие права собственности на объекты недвижимости, расположенные на земельных участках, на которых планируется создание ОЭЗ;
в случае если земельные участки, на которых планируется создание ОЭЗ, и (или) расположенные на них объекты недвижимости находятся во владении и (или) пользовании юридических лиц, должны быть представлены их правоустанавливающие документы;
документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и территориального планирования муниципального образования, на территориях которых предполагается создание ОЭЗ, а также положительное заключение государственной экологической экспертизы указанных документов;
картографические материалы, характеризующие положение земельных участков, на которых планируется создание ОЭЗ, в масштабе 1:20000 и 1:100000;
документ, подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления обеспечить выполнение обязательств по созданию и функционированию определенного типа ОЭЗ с указанием объемов предполагаемых расходов бюджета субъекта РФ и местного бюджета, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ;
паспорт участка, на котором предполагается создание ОЭЗ с указанием сведений об имеющейся инженерной и транспортной инфраструктуре;
проект соглашения о создании ОЭЗ между Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, согласованный исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации.
Заявки, по общему правилу, оцениваются по результатам конкурса, проводимого Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами в соответствии с Положением о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон (утв. постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 563). [146 - СЗ РФ. – 2005. – № 38. – Ст. 3821.]
По результатам рассмотрения заявок выбирается лучшая заявка, принимается постановление Правительства РФ о создании ОЭЗ и подписывается трехстороннее соглашение между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, в котором оговариваются параметры создаваемой ОЭЗ, а также обязательства сторон по ее развитию.
В исключительных случаях Правительство РФ вправе принять решение о создание особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок (п. 1.1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»).
Особая экономическая зона, за исключением портовой особой экономической зоны, создается на двадцать лет. Портовые особые экономические зоны создаются на сорок девять лет. Срок существования особой экономической зоны продлению не подлежит.
3. В пункте 3 комментируемой статьи констатируется, что установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны либо исключение земельных участков из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов.
С момента подписания соглашения о создании ОЭЗ, по нашему мнению, создается ОЭЗ в определенных границах, и постановление Правительства РФ о создании ОЭЗ, и трехстороннее соглашение о создании ОЭЗ являются основаниями для внесения изменения в сведения публичных реестров о категории земель и земельных участков.
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит отсылку к ст. 5 Закона о переводе, устанавливающей общий порядок информационного взаимодействия между органами власти для целей актуализации сведений о категории земель и земельных участков (см. комментарий к ст. 5 Закона о переводе).
Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий
1. Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае:
1) организации особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения черты поселения;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
4) создания туристско-рекреационных особых экономических зон.
2. Утратил силу.
Комментируемая статья устанавливает четыре основания для перевода земель и земельных участков лесного фонда в земли иных категорий.
Терминология подп. 2 п. 1 ст. 11 Закона о переводе не приведена в соответствие с действующим законодательством: Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [147 - СЗ РФ. – 2006. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5498.] понятие «черта поселения» заменено понятием «границы населенных пунктов».
Процедура организации особо охраняемых природных территорий рассмотрены в комментарии к ст. 10 Закона о переводе, процедура и основания установления или изменения границы населенных пунктов рассмотрены в комментарии к ст. 8 Закона о переводе.
Подпункт 3 п. 1 комментируемой статьи связывает возможность перевода земель и земельных участков лесного фонда в земли иных категорий с наличием двух обстоятельств:
с планируемым размещением объектов государственного или муниципального значения;
с отсутствием других вариантов возможного размещения данных объектов.
Критерии отсутствия других вариантов возможного размещения объектов рассмотрены в комментарии к подп. 4 п. 1 ст. 7 Закона о переводе.
Перечень объектов, размещение которых может быть обусловлено наличием государственных или муниципальных нужд, указан в ст. 49 Земельного кодекса РФ, в частности, это:
объекты, строительство которых обусловлено международными обязательствами Российской Федерации;
объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
объекты использования атомной энергии;
объекты обороны и безопасности;
объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
объекты электро-, газо-, тепло– и водоснабжения муниципального значения;
автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;
иные объекты в установленных федеральными законами случаях.
Необходимостью реализации международных обязательств, в том числе изменения категории земельных участков для государственных нужд, обусловлено принятие специальных федеральных законов от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В судебной практике также учитываются те функции, для выполнения которых существует то или иное публичное образование.
Вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями соответствующего уровня, установлены в гл. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [148 - СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.]
Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены ст. 71—73 действующей Конституции РФ от 12 декабря 1993. [149 - Там же. – 2009. – № 4. – Ст. 445.]
Процедура перевода земель и земельных участков лесного фонда регламентирована в настоящее время Положением о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий (утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48). [150 - Там же. – 2006. – № 6. – Ст. 703.]
Согласно п. 5 данного Положения в ходатайстве о переводе указываются:
границы, местоположение и площадь участка земель лесного фонда;
категории земель, из которой и в которую предполагается осуществить перевод;
цель и обоснование перевода земель лесного фонда в другую категорию земель.
К ходатайству прилагается следующий комплект документов:
копии документов, подтверждающих личность заявителя – физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;
схема (проект) размещаемого на участке земель лесного фонда объекта, составленная с учетом схем территориального планирования соответствующих территорий в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности и согласованная с органами архитектуры и градостроительства;
справка территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере недропользования об отсутствии на выбранном участке земель лесного фонда полезных ископаемых, а при их наличии – разрешение органа государственного горного надзора на освоение указанного участка;
положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
выписка из государственного кадастра недвижимости (в случае, если объектом перевода является земельный участок, а не земли).
Ходатайство с документами подается в территориальный орган управления лесным фондом:
территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства по месту нахождения участка земель лесного фонда;
или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений в порядке, установленном ст. 83 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г.. [151 - Российская газета. – 2006. – № 277.]
В настоящее время согласно распоряжению Правительства РФ от 25 апреля 2007 г. № 520-р «Об утверждении перечня лесничеств, лесопарков и субъектов Российской Федерации, в отношении которых осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, с 1 января 2008 г. не передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации» [152 - СЗ РФ. – 2007. – № 18. – Ст. 2271.] территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства осуществляет управление лесным фондом только на территории Московской области, однако в связи с неэффективными противопожарными мерами планируется лишить ряд субъектов Федерации полномочий по управлению лесным фондом.
Территориальный орган управления лесным фондом в месячный срок:
проводит сравнительный анализ возможных вариантов размещения объекта и оформляет результаты выбора актом выбора с графическим приложением – чертежом рекомендованного к переводу участка, срок действия которых составляет три года;
либо возвращает заявление с указанием причин возврата.
Акт выбора и план (чертеж) утверждаются ненормативным актом территориального органа управления лесным фондом, являются основанием для подготовки документации, обосновывающей перевод в заявленных целях, и действуют в течение трех лет.
Акт выбора и план (чертеж) содержат краткую характеристику участка по материалам лесоустройства, описание имеющихся на участке сооружений и объектов и указание категории земель, прилегающих к границам участка. При наличии охранной, санитарно-защитной зон промышленного или иного объекта на участке земель лесного фонда на план (чертеж) наносятся их границы.
В соответствии с действующим Порядком подготовки и утверждения акта натурного технического обследования участка лесного фонда (утв. приказом МПР России от 24 ноября 2004 г. № 701) [153 - Российская газета. – 2004.. – № 286.] в течение календарного месяца со дня утверждения акта выбора участка лесного фонда соответствующий лесхоз обеспечивает проведение натурного технического обследования испрашиваемого участка лесного фонда и составление акта натурного технического обследования участка лесного фонда, уточняющего материалы лесоустройства.
При этом осуществляются в том числе инструментальная геодезическая съемка границ участка лесного фонда, а также привязка к межевым знакам, определение точной площади участка по данным геодезической съемки границ, составление таксационного описания участка лесного фонда, уточняющего материалы лесоустройства.
По результатам составляется в трех экземплярах акт натурного технического обследования участка лесного фонда с приложением к нему чертежа участка.
Территориальный орган управления лесным фондом также обеспечивает получение выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на участок земель лесного фонда, перевод которого предполагается осуществить.
В течение двух недель после получения всех вышеуказанных документов орган управления лесным фондом направляет их в Федеральное агентство лесного хозяйства либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата.
Федеральное агентство лесного хозяйства в недельный срок с даты получения комплекта документов осуществляет ее рассмотрение в установленном порядке и направляет документацию в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации в 12-дневный срок с даты получения документации осуществляет подготовку в установленном порядке проекта акта Правительства Российской Федерации о переводе и вносит его в Правительство Российской Федерации с приложением документации о переводе либо возвращает представленные материалы на доработку в Федеральное агентство лесного хозяйства.
Подпунктом 4 п. 1 комментируемой статьи предусмотрена возможность перевода земель и земельных участков из состава земель лесного фонда в земли любых других категорий (кроме земель запаса) в связи с созданием туристско-рекреационных особых экономических зон.
Порядок создания туристско-рекреационных зон рассмотрен в комментарии к подп. 2 п. 2 ст. 10 Закона о переводе.
Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда
1. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:
1) создания особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения границ населенных пунктов;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
2. Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае:
1) если земли заняты водными объектами;
2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;
3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.
1. Согласно ст. 102 Земельного кодекса РФ к землям водного фонда относятся земли:
покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
Согласно ст. 1 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ [154 - СЗ РФ. – 2006. – № 23. – Ст. 2381.] водный объект – природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
Таким образом, границы земель водного фонда в настоящее время совпадают с границами водного объекта.
Действующим законодательством закреплены критерии определения границ водного объекта (береговой линии) (п. 4 ст. 5 Водного кодекса РФ) для:
моря – по постоянному уровню воды, при изменении уровня воды – по линии максимального отлива;
реки, озера, обводненного карьера – по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
пруда, водохранилища – по нормальному подпорному уровню воды.
Поскольку систематические исследования среднемноголетнего уровня вод по водным объектам в настоящее время практически не ведутся, четкие границы водных объектов в кадастровых данных отсутствуют, незначительные изменения береговой линии, как правило, не сопровождаются принятием акта о переводе.
Пункт 1 ст. 12 Закона о переводе устанавливает четыре основания для перевода земель и земельных участков в составе земель водного фонда в земли иных категорий. Применение трех оснований уже рассмотрено в комментариях к другим статьям Закона о переводе.
Порядок создания ООПТ и туристско-рекреационных особых экономических зон рассмотрен в комментарии к п. 2 ст. 10 Закона о переводе.
Основания и порядок перевода при размещении объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов рассмотрены в комментарии к подп. 3 п. 1 ст. 11 Закона о переводе.
Четвертое основание перевода является специфичным и применяется только в отношении земель водного фонда – перевод в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Таким образом, речь идет о легализации фактического изменения береговой линии.
Водным кодексом установлена возможность предоставления водных объектов в пользование для создания искусственных островов и искусственных земельных участков, на землях, покрытых поверхностными водами, на основании решения уполномоченных органов без заключения договора водопользования (подп. 4 п. 2, подп. 19 п. 3 ст. 11 ВК РФ).
Строительство или расширение морского порта на искусственных земельных участках также является допустимым основанием для перевода участка водного фонда в земли специального назначения (п. 2 ст. 6 в Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
В целях создания комплексного регулирования и обеспечения строительства олимпийских объектов в г. Сочи группой депутатов Государственной Думы РФ разработан законопроект № 1235515 «Об искусственно образованных территориях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», однако его принятие в настоящее время отложено.
Земли водного фонда как самостоятельная категория земель впервые были закреплены только в Основах земельного законодательства Союза СССР и союзных республик 1968 г. (утв. Законом СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII) [155 - Ведомости ВС СССР. – 1968. – № 51. – Ст. 485.] (ст. 4).
До этого водные объекты учитывались в составе других категорий земель, в частности, земельные участки для строительства и эксплуатации значительных по площади водохранилищ предоставлялись на праве постоянного (бессрочного) пользования в составе земель промышленности и иного специального назначения.
В связи с этим также нередко возникает необходимость принимать акт о переводе и приводить в соответствие физические и юридические свойства земельных участков. В частности, это обусловлено тем, что у организаций, эксплуатирующих водохранилища, возникает множество споров с налоговыми органами по вопросу уплаты земельного налога, что нашло свое отражение в судебной практике (см., например, постановление ФАС Уральского округа от 18 июля 2006 г. по делу № Ф09-6263/06-С7).
2. Перевод в земли водного фонда также осуществляется по факту их обводнения.
Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае:
если земли заняты водными объектами;
строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;
изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.
Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель
Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.
Согласно п. 1 ст. 103 Земельного кодекса РФ к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам.
Земли запаса не имеют целевого назначения, их правовой режим не определен, следовательно, участки из состава этих земель не могут быть объектами права пользования и выполняют функцию резерва для расширения других категорий земель.
Именно поэтому согласно п. 2 ст. 103 Земельного кодекса РФ использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию.
Законами большинства субъектов РФ полномочия по изменению категории земель запаса делегированы исполнительным органам власти муниципальных районов, что нашло свое отражение в судебной практике, например, решениями от 5 апреля 2010 г. по делу № А41-40898/09, от 9 февраля 2009 г. по делу № А41-19067/08 Арбитражный суд Московской области обязал администрацию муниципального района рассмотреть ходатайство о переводе земельного участка из земель запаса.
Следует отметить, что терминология Закона о переводе существенно устарела и не соответствует более поздним по времени принятия статьям действующего Земельного кодекса РФ, который оперирует термином «образование земельных участков» (ст. 11.2), а не «формирование земельных участков».
Порядок образования земельных участков регламентируется гл. 1.1 Земельного кодекса РФ и приказом Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. № 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков».
Глава 3
Переходные и заключительные положения
Статья 14. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории
1. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным.
2. В случае, если категория земель указана не в документах государственного кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в соответствии со статьей 5 настоящего Федерального закона в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.
3. В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу настоящего Федерального закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.
4. В случае, если категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся.
5. Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов – к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
6. Отнесение земельного участка к определенной категории земель в случаях, указанных в частях 4 и 5 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном статьями 2, 3, 4, 5 и 15 настоящего Федерального закона.
7. Сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель в течение тридцати дней бесплатно вносятся в государственный кадастр недвижимости по заявлению правообладателя земельного участка. Внесение изменений в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним об отнесении земельного участка к определенной категории земель осуществляется в порядке, установленном статьей 21 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Согласно п. 1 ст. 14 Закона о переводе отнесение земель и земельных участков к определенной категории по критерию целевого назначения является обязательным.
Институт целевого назначения земель и земельных участков существует в отечественной правовой системе уже весьма длительное время.
Действующий Земельный кодекс (ст. 7) воспроизвел положения ранее действующего Земельного кодекса РСФСР о делении всех земель в границах государства на семь категорий (ст. 7 Земельного кодекса РФ):
земли сельскохозяйственного назначения;
земли населенных пунктов;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
Для четкого определения прав и обязанностей участников земельных отношений нормативно установлена обязанность отражения категории земель в правоустанавливающих документах и правоподтверждающих публичных реестрах (п. 2 ст. 8 Земельного кодекса РФ), в частности, в
1) актах уполномоченных публичных органов о предоставлении земельных участков;
2) договорах, предметом которых являются земельные участки;
3) государственном кадастре недвижимости;
4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Назначение объекта права также вносится и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество (п. 6 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [156 - Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. – М.: Статут, 2006.]).
Как указывает в связи с этим В.В. Чубаров, «важно иметь в виду, что к обязательным признакам, индивидуализирующим земельный участок как вещь, действующее законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним относит …назначение (категорию земель)».
Согласно позиции органа кадастрового учета [157 - Письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 1 сентября 2006 г. № АМ/1085 «О внесении в ЕГРЗ информации о категории и разрешенном использовании земельных участков».] документами-основаниями для внесения в государственный кадастр объектов недвижимости сведений о категории являются:
1) акт органа государственной власти о предоставлении земельного участка, а также при наличии изменения (уточнения) указанного акта;
2) акт органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, а также при наличии изменения (уточнения) указанного акта;
3) акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, принятый уполномоченным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления;
4) акт органа государственной власти об установлении или изменении границ населенного пункта;
5) правоустанавливающий документ на земельный участок, выданный до вступления в силу Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (до 5 января 2005 г.) и содержащий данные об отнесении земельного участка к определенной категории земель;
6) решение суда, арбитражного суда, определяющее отнесение земельного участка к определенной категории, вступившее в законную силу;
7) свидетельство о праве на наследство, выданное до вступления в силу Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (до 5 января 2005 г.);
8) свидетельство о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»;
9) государственный акт о праве пожизненного наследуемого владения земельным участком, праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по формам, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»;
10) свидетельство о праве собственности на землю по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения»;
11) акт органа государственной власти об отнесении земельного участка к определенной категории земель;
12) акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к определенной категории земель.
Вместе с тем площадь территории нашей страны такова, что до настоящего времени целевое назначение многих земельных участков не определено либо сведения публичных реестров относительно целевого назначения земельных участков противоречивы.
В связи с этим ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлена процедура отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных категорий земель.
Как обоснованно указывает П.В. Евдокимов, норма об обязательности отнесения земельных участков к определенной категории призвана исключить ситуации неопределенности правового режима земельных участков. [158 - Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). – 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. А.А. Ялбулганова. – М.: Юстицинформ, 2007. – Комментарий к ст. 14.]
Хотя термин «отнесение земель» законодательно не закреплен, существенных разногласий в уяснении его содержания в правовой литературе нами не выявлено.
Так, М.В. Попов понимает под отнесением земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории первичное определение их целевого назначения. [159 - Попов М.В. Указ. соч. – Комментарий к ст. 14.]
Е.А. Галиновская под отнесением земель к определенной категории понимает «действие уполномоченных органов по присвоению целевого назначения земельному участку (землям), не имевшим такового ранее». [160 - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). – 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. – М.: Юстицинформ, 2002.]
В свою очередь, Д.И. Мысов дает наиболее полную характеристику данному термину и под отнесением земельного участка к определенной категории понимает деятельность уполномоченных органов по установлению фактической цели использования земельного участка, изучению природных, социальных, экономических и иных факторов использования земельного участка, направленному на выбор того целевого назначения, которое бы соответствовало эффективному и рациональному использованию земельного участка, а также издание индивидуального правового акта об отнесении земельного участка к определенной категории. [161 - Мысов Д.И. Определение категории земель // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. – 2008. – № 3 (36).]
При этом обоснованно отмечает, что земли или земельные участки, не отнесенные ни к одной из категорий земель, могут существовать, но лишь в статике отношений, а при динамике земельных отношений, т. е. возникновении, изменении или прекращении прав и обязанностей на земельный участок, категория земель должна быть определена.
Статья 14 Закона о переводе регулирует отношения по первичному определению целевого назначения на основе сравнительного анализа трех групп документов:
документов государственного кадастра объектов недвижимости;
правоустанавливающих документов;
правоподтверждающих документов.
Указанной статьей урегулированы следующие правовые ситуации:
при отсутствии в государственном кадастре объектов недвижимости сведений о категории земельных участков и наличии таких сведений в правоустанавливающих и правоподтверждающих документах сведения государственного кадастра объектов недвижимости в этой части актуализируются в заявительном порядке по инициативе правообладателей земельных участков;
при противоречии между сведениями о категории земельного участка, содержащимися в документах государственного кадастра объектов недвижимости и правоустанавливающих и правоподтверждающих документах, полученных до 5 января 2004 г., приоритет имеют сведения правоустанавливающих и правоподтверждающих документов, а сведения государственного кадастра объектов недвижимости в этом случае корректируются в заявительном порядке по инициативе правообладателей;
при отсутствии сведений о категории и в государственном кадастре объектов недвижимости, и в правоустанавливающих и правоподтверждающих документах, должен быть принят акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся, и с учетом фактического использования.
При этом, при отнесении земель или земельных участков к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу Закона о переводе (до 5 января 2005 г.), получение согласия их правообладателей не требуется.
Процедура принятия акта об отнесении аналогична процедуре принятия акта о переводе.
По существу, отнесение воспринимаемого предмета к какому-либо классу в результате развернутого анализа его признаков является одним из способов познания мира.
Следовательно, прежде чем относить земельный участок к той или иной категории, необходимо выявить отличительные признаки каждой категории земель.
Как обоснованно указывают О.И. Крассов и Н.А. Голышев, юридическое понятие земель должно отображать основания отнесения и выделения этих земель в качестве самостоятельной категории земель, принимая во внимание их особое экономическое, социальное и экологическое значение, ценность этих земель для общества. [162 - Крассов О.И., Голышев Н.А. О понятии земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. – 2010. – № 1.]
Неоднородность и противоречивость состава отдельных категорий земель нередко являлись объектом критики ряда исследователей и аргументом в обоснование несовершенства правового института категории земель и земельных участков.
Вместе с тем, по нашему мнению, для уяснения экономической сути категории земель важно понимать, что юридическое выделение отдельных групп земель обусловлено разделением труда – исторически сложившимся процессом обособления, видоизменения, закрепления отдельных видов трудовой деятельности, который протекает в общественных формах дифференциации и осуществления разнообразных видов трудовой деятельности.
В теории экономики различают общее разделение труда по родам общественного производства, отличающимся друг от друга формообразованием продукта, и частное, предметное разделение труда внутри родов общественного производства (например, животноводство и растениеводство в рамках ведения сельского хозяйства, пастбища и пашни в земельном праве).
По нашему мнению, их правовым отражением в земельном праве являются целевое назначение и разрешенный вид использования земельных участков.
Международное разделение труда является одним из важных факторов, определяющих особенности национальных правовых систем, регулирующих использование земельных ресурсов страны и разделение стран на индустриальные, сырьевые и аграрные.
Разделение труда в обществе постоянно изменяется, а сама система разнообразных видов трудовой деятельности становится все более сложной, поскольку усложняется и углубляется сам процесс труда.
Многообразие видов разделения труда соответствует степени освоения природы человеком и растет вместе с его развитием, соответственно, и законодательно закрепить раз и навсегда установленный перечень категорий земель и видов разрешенного использования невозможно, но можно своевременно актуализировать этот перечень.
Учитывая изложенное, при отнесении земель и земельных участков к определенной категории необходимо учитывать, для осуществления какого вида труда и в составе какой отрасли они предоставлены.
Судебной практикой, в том числе судами высших инстанций (см., например, постановления Президиума ВАС РФ от 3 ноября 2009 г. № 7475/09, от 21 апреля 2009 г. № 15873/08), для определения характера деятельности участника общественных отношений санкционировано применение общероссийских классификаторов видов деятельности и продукции.
В настоящее время применяются следующие классификаторы:
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг, ОК 004-93 (утв. постановлением Госстандарта России от 6 августа 1993 г. № 17); [163 - М.: ИПК Изд-во стандартов, 1996.]
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1) (утв. приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г. № 329-ст); [164 - Документ опубликован не был.]
Общероссийский классификатор продукции, ОК 005-93 (утв. постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г. № 301). [165 - М.: ИПК Изд-во стандартов, 1994.]
При учете характера деятельности, для которой предоставлялся земельный участок, общероссийских классификаторов видов деятельности первичное определение целевого назначения (отнесение) земельного участка не должно вызвать трудностей у его правообладателей и правоприменительных органов.
Согласно п. 7 комментируемой статьи, сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории вносятся в государственный кадастр недвижимости в течение тридцати дней без уплаты государственной пошлины в заявительном порядке.
Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю
1. До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе:
1) земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд;
2) – 4) утратили силу с 1 июля 2006 года.
5) земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
2. В иных помимо предусмотренных частью 1 настоящей статьи случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
3. До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков.
4. В иных помимо предусмотренных частью 3 настоящей статьи случаях до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Вследствие конституционной реформы 1993 г. (принятие Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.) органы местного самоуправления были выделены из состава органов государственной власти и юридически приобрели самостоятельный статус.
В связи с переходом к федеративному устройству в качестве самостоятельных публичных образований также появились субъекты Федерации.
В связи с этим последовало разграничение права собственности публичных образований, в том числе на землю.
Согласно подп. 9 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ необходимость такого разграничения является принципом земельного права.
Разграничение и регистрация права собственности публичного образования в настоящее время осуществляется в заявительном порядке в соответствии с установленными законом основаниями.
В соответствии со ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю:
а) к федеральной собственности относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук и созданных такими академиями наук организаций;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли;
б) к собственности субъектов Российской Федерации относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли;
в) к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
До разграничения Правительство РФ осуществляет полномочия в отношении земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд и земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В отношении остальных земель и земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности, по общему правилу, полномочия по отнесению осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.
Вместе с тем Закон о переводе (п. 4 ст. 15) наделяет субъекты РФ правом делегировать данные полномочия органам местного самоуправления.
Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает исключение из общего правила, согласно которому до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков.
Статья 15.1. Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году в городе Владивостоке
Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году в городе Владивостоке регулируется настоящим Федеральным законом, если иное не предусмотрено Федеральным законом «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Для целей быстрого размещения ряда значимых объектов, связанных с выполнением международных обязательств, законодатель также установил специальный порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.
По смыслу п. 9 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в отношении земельных участков, необходимых для размещения объектов федерального значения и проведения саммита, перевод из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли специального назначения осуществляется посредством утверждения документации по планировке территории, а не посредством принятия индивидуального акта о переводе.
Процедура перевода считается завершенной со дня внесения изменений в сведения о категории земельного участка в государственный кадастр недвижимости, а не в сведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество (исключение из общего правила).
Данный специальный порядок перевода не распространяется на случаи изменения категории для последующего размещения линейных объектов.
Аналогичный порядок предусмотрен в отношении земельных участков, зарезервированных для размещения олимпийских объектов в городе Сочи (п. 13.1 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Мнения об отсутствии необходимости принятия инидивидуальных актов о переводе в вышеперечисленных случаях придерживается и Минэкономразвития России. [166 - Письмо Минэкономразвития России от 14 января 2009 г. № Д23-46.]
Статья 16. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации
Внести в Земельный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147; 2004, № 41, ст. 3993) следующие изменения:
1) в подпункте 6 пункта 1 статьи 1 слово «изъятие» заменить словами «изменение целевого назначения»;
2) пункт 2 статьи 49 признать утратившим силу;
3) пункт 1 статьи 57 дополнить подпунктом 5 следующего содержания:
«5) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.»;
4) утратил силу с 1 января 2007 года;
5) пункты 2 и 3 статьи 79 признать утратившими силу;
6) в абзаце первом пункта 3 статьи 95 слова «изъятие земельных участков или иное» заменить словами «изменение целевого назначения земельных участков или»;
7) в абзаце втором пункта 2 статьи 99 слово «Изъятие» заменить словами «Изменение целевого назначения».
В связи с принятием Закона о переводе в другие законы были внесены поправки для гармонизации применяемой терминологии, в частности, ранее использовавшийся и для обозначения перевода земель и земельных участков термин «изъятие» был заменен термином «изменение целевого назначения».
Статья 57 Земельного кодекса РФ также была дополнена положением, согласно которому изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка является основанием для взыскания убытков с принявшего акт о переводе органа.
Статья 17.
Утратила силу.
Статья 17 Закона о переводе вносила поправки в ранее действующий Лесной кодекс РФ и прекратила свое действие 8 декабря 2006 г. вследствие принятия нового Лесного кодекса РФ.
Статья 18. О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
Пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3018; 2003, № 28, ст. 2882) дополнить абзацем следующего содержания:
«Требования настоящего пункта не распространяются на формируемые земельные участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации.».
Статьей 18 Закона о переводе внесены изменения в положения Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», устанавливающие ограничения на дробление участков сельскохозяйственного назначения («малоземелье» – образование участков малой площади).
Законодательный запрет малоземелья обусловлен тем, что оно делает сельскохозяйственное производство убыточным, так как затраты на него превышают доходы от собранного урожая.
Очевидно, если в дальнейшем использовать участок для сельскохозяйственного производства не планируется, то и сохранять в отношении него установленное ограничение на образование участков малой площади нецелесообразно.
Статья 19. О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе»
Внести в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4556) следующие изменения:
1) абзац второй статьи 11 дополнить словами «, за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу»;
2) абзац второй статьи 12 дополнить словами», за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу».
Комментируемой статьей установлено исключение из ранее действовавшего общего правила о необходимости проведения государственной экологической экспертизы актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду.
Закреплено, что если эти акты реализуют предписания документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу, повторная их экспертиза нецелесообразна.
В результате внесения последующего изменений в Закон об экологической экспертизе, произведенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, ст. 11, 12 данного Закона изложены в новой редакции, поэтому приведенная в комментируемой статье редакция абз. 2 ст. 11 и абз. 2 ст. 12 Закона об экологической экспертизе не действует.
Статья 20.
Утратила силу.
Комментируемая статья в период своего действия отредактировала ст. 63 ранее действовавшего Лесного кодекса РФ, устанавливавшую случаи, допускавшие перевод земель лесного фонда в земли иных (других) категорий, чтобы избежать двойного регулирования данного вопроса и Лесным кодексом РФ и Законом о переводе.
В настоящее время утратила силу в связи с принятием нового Лесного кодекса РФ.
Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 5 января 2005 года.
Текст комментируемого Закона официально опубликован в Парламентской газете от 28 декабря 2004 г. № 244, в Российской газете от 30 декабря 2004 г. № 290, в Собрании законодательства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 52 (часть I), ст. 5276.