Коллектив авторов
Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Авторский коллектив

   Г.А. Гаджиев — доктор юридических наук, судья Конституционного Суда РФ
   В.П. Мозолин – заведующий кафедрой гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина, доктор юридических наук, профессор
   A.В. Турбанов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», доктор юридических наук
   B.В. Кесслер – аспирант кафедры конституционного права Берлинского университета имени Гумбольдта
   A.B. Винницкий – кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии
   C.Ю. Данилов – профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права Государственного университета – Высшая школа экономики, доктор исторических наук
   B.В. Долинская – профессор кафедры гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина, главный редактор журнала «Цивилист», доктор юридических наук, профессор
   A.Я. Курбатов – доцент кафедры предпринимательского права Государственного университета – Высшая школа экономики, кандидат юридических наук
   Э.В. Талапина – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук
   Д.В. Кравченко – аспирант Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина
   Н.А. Шевелева – заведующая кафедрой государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук, профессор
   Е.Г. Бабелюк – доцент, кандидат юридических наук
   C.А. Белов – доцент, кандидат юридических наук
   B.Г. Гюлумян – доцент, кандидат юридических наук
   М.В. Кустова – доцент, кандидат юридических наук
   В.В. Бондаренко – кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Государственного университета – Высшая школа экономики
   Д.В. Пятков – кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права юридического факультета Алтайского государственного университета, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Западно-Сибирского филиала Российской правовой академии Минюста России

Г.А. Гаджиев
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ КАК СИСТЕМА КООРДИНАТ, ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСКОРПОРАЦИЙ В РОССИИ

//-- Исследование правового статуса госкорпораций --//
   Лаборатория конституционной экономики филиала Государственного университета «Высшая школа экономики» в г. Санкт-Петербурге организовала и провела исследование правового статуса госкорпораций. Применение методов конституционной экономики позволило, на наш взгляд, прояснить ряд сложных юридических проблем и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и практики управления федеральной государственной собственностью.
   Конституционная экономика как метод исследования экономико-правовых проблем предполагает применение межотраслевых знаний в процессе совместного изучения юристами (специалистами по гражданскому, административному, финансовому праву) и экономистами (специалистами в области экономической теории права). Исходные данные, полученные совместными усилиями юристов-отраслевиков и экономистов, поступают на изучение специалистов в области конституционного права. Конституционная экономика – это новое научно-практическое направление на стыке конституционного права и экономики, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права и в практике их применения.
   Суть методов конституционной экономики состоит, таким образом, в выработке в процессе интерпретации базовых для экономики конституционно-правовых принципов различного рода правил, велений, императивов, запретов и рекомендаций, которые были бы не только разумными с точки зрения внутренней логики конституционного права, но и эффективными с экономической точки зрения. При этом в конституционных нормах предполагается наличие неявного экономического смысла. Проведенный анализ конституционно-правового статуса государственных корпораций, созданных в Российской Федерации, представляет собой результат использования методов конституционной экономики как межотраслевого научного направления, в большей степени тяготеющего к конституционному праву, при этом использующего выводы не только отраслевых юридических наук, но и экономической науки. В частности, предлагаемые нами конституционно-правовые выводы сформулированы на базе административно-правового исследования, проведенного А.В. Винницким (г. Екатеринбург) и Д.В. Кравченко (г. Москва), цивилистических исследований, проведенных В. Бондаренко (г. Санкт-Петербург), В.П. Мозолиным, Д. Пятковым (г. Барнаул), А.Я. Курбатовым (г. Москва), исследования госкорпораций, проведенного с позиции экономического анализа права В. Кесслером (Берлин, Гумбольдтовский университет).
   Участники научного проекта, организованного Лабораторией конституционной экономики, признали необходимым сосредоточиться на обсуждении следующих проблем:
   существуют ли конституционно-правовые основы деятельности госкорпораций, какова природа правоотношений, возникающих между ними и государством, какие конституционные принципы необходимо учитывать в процессе правового регулирования деятельности госкорпораций;
   исходя из конституционно-правовых целей создания госкорпораций, в каких сферах экономики или социальной сферы наиболее эффективно использование этой новой организационно-правовой формы властной некоммерческой деятельности государства;
   какова природа прав госкорпораций на их имущество, является ли передача объектов государственной собственности госкорпорациям формой приватизации имущества или же формой разгосударствления;
   природа деятельности, осуществляемой госкорпорациями, возможность осуществления ими одновременно хозяйственной (предпринимательской) и нормотворческой и управленческой деятельности;
   каким должно быть налогообложение хозяйственной (предпринимательской) деятельности госкорпораций, могут ли они получать субсидии из бюджета либо получать взносы от хозяйствующих субъектов, т. е. каков финансово-правовой статус госкорпорации;
   какой должна быть деятельность госкорпораций с точки зрения конституционной обязанности российского государства по обеспечению свободы экономической деятельности и поддержке конкуренции;
   какой должна быть юридическая личность госкорпорации и необходимо ли менять критерии построения системы юридических лиц в российском гражданском праве.
//-- Государственные корпорации за рубежом --//
   За рубежом государственные корпорации рассматриваются как административные органы государства или как акционерное общество, 100 % которого принадлежит государству, либо как юридические лица публичного права.
   Впервые они появились на рубеже XIX–XX вв. в странах прецедентного права. Среди англо-американских государственных корпораций различного профиля – такие известные государственные организации, как Британский совет Би-Би-Си, Администрация долины реки Теннесси, Федеральная резервная система США, канадские «Петро-Канада» и «Квебек хидро». Государственные корпорации активно действуют также во многих странах романо-германского, смешанного и мусульманского права. В их числе – итальянская нефтегазовая компания ЭНИ, бразильский «Петробраз», мексиканский «Пемекс», Германская федеральная почтовая служба, экспортно-импортные банки и внешнеторговые корпорации ряда стран. Собственником указанных организаций чаще всего выступает государство. Они проводят в жизнь политику, намеченную органами государственной власти, и действуют исключительно в ее рамках. Их вполне можно назвать государственными агентами, действующими в сфере экономики. Они создаются государством для регулирования экономических (или финансовых) проблем регионального или общегосударственного масштаба [1 - Данилов С.Д. Конституционная экономика в зарубежных странах. – М.: Изд. Дом ГУ-ВШЭ, 2008. – С. 75, 76.].
   Фактически, составляя часть пирамиды исполнительной власти, государственные корпорации вместе с тем находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной самостоятельностью. Иногда они даже официально несут ответственность не перед органами исполнительной власти, а законодательной власти. Правовой статус госкорпораций при этом не рассматривается исключительно в гражданско-правовой системе координат, т. е. как элемент системы юридических лиц гражданского права. В немецкой юридической традиции государственные корпорации, агентства рассматриваются не как обычные участники гражданского оборота, а как федеральные инстанции (организации), осуществляющие федеральное управление, иногда в частноправовых, организационно-правовых формах [2 - Государственное право Германии. – М., 1994. – T. II. – С. 68.]. К ним относятся предпринимательские структуры, субсидируемые Федерацией, и непосредственно ей подчиненные фонды публичного права [3 - Административные задачи в области космонавтики, согласно федеральному закону, в Германии возложены на основанное в 1989 г. общество с ограниченной ответственностью – Немецкое агентство по делам космонавтики.].
   В немецком конституционном праве корпорации публичного права исследуются в плане управленческой компетенции. В соответствии со ст. 86 Основного закона ФРГ (Собственное управление Федерации), если исполнение законов осуществляется Федерацией через собственную федеральную администрацию либо непосредственно подчиненные ей корпорации или учреждения публичного права, Федеральное Правительство издает, если иное не предписано законом, общие инструкции. В статье 87 (3) Основного закона предусмотрено: «Кроме того, по делам, в которых законодательная компетенция принадлежит Федерации, федеральным законом могут быть учреждены… новые корпорации и учреждения публичного права непосредственного федерального подчинения». Корпорации рассматриваются как юридические лица публичного права.
//-- Принципы и нормы Конституции Российской Федерации, которые создают конституционно-правовую систему координат для правового статуса госкорпораций --//
   В отличие от Основного закона ФРГ в Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания о госкорпорациях. Однако в ней есть ряд конституционных принципов, норм, которые создают конституционно-правовую систему координат для их правового статуса. Прежде всего, это положения Конституции Российской Федерации об экономической функции государства, которое должно обеспечить требования общего блага [4 - К сожалению, последние годы российская юридическая наука почти не занимается философско-правовыми проблемами современного государства. Между тем с государствами под влиянием интеграционных связей, создания экономических союзов происходят серьезные метаморфозы. Неслучайно в Отчете Всемирного Банка, опубликованном в 1997 г., указывается необходимость переосмысления общих вопросов о государстве. Конституционно-правовая и философско-правовая категория «общее благо» (используется в ст. 87 (4) Основного закона ФРГ и неясным образом в ст. 55 Конституции РФ) предполагает в том числе цели современного государства в экономической сфере.]. Конституционно-правовая категория «общее благо» имеет непосредственное отношение к целям деятельности госкорпораций и к государственному контролю за их деятельностью.
   Вопрос о целях, которые преследуются государством при создании госкорпораций, имеет предопределяющий характер. Когда надо создавать именно госкорпорации, а не открытые акционерные общества или федеральные агентства? По-видимому, для создания госкорпораций должны сложиться какие-то объективные экономические, исторические и правовые предпосылки. Экономические функции современных государств, несмотря на то, что в их основе всегда лежит идея общего блага, серьезно различаются. В России накоплен исторический опыт модернизации с опорой на экономическую мощь государства. Так было во время петровских реформ, так было и в предвоенные годы в СССР. Этот опыт используется в настоящее время при создании госкорпораций. Управляющая компания – российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта по созданию инновационного центра «Сколково» – это тоже проявление исторической традиции активного в экономической сфере российского государства. Помимо исторических причин, необходимо вспомнить и конституционно-правовое положение о дискреции, которой обладает законодатель в России при осуществлении экономической политики. Эта дискреция настолько широка, что она позволяет проводить экономические эксперименты. Что касается правовых предпосылок создания именно госкорпораций, а не акционерных обществ или новых органов государственного управления, то они могут быть продемонстрированы на примере создания Агентства по страхованию вкладов. Категория «общее благо» тесно связана с принципом социального государства.
   Эта категория имеет большое значение для социальной сферы. Государство несет конституционно-правовую обязанность, обусловленную целями достижения общего блага, и для этого оно должно обеспечить сбалансированность в социальной сфере. На первый взгляд это предельно абстрактная цель российского государства, которое по Конституции должно быть социальным. Однако, как показали A.B. Турбанов и Д.В. Кравченко в своих статьях, размещенных в настоящем сборнике, конституционный принцип социального государства, естественно-правовая направленность его на достижение общего блага предполагают в качестве необходимого условия недопущение существенного ухудшения жизни населения страны. В условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет именно такое существенное ухудшение. Исходя из названных конституционных принципов, государство, несущее ответственность за общее состояние банковской системы, обязано принимать меры, направленные на поддержание ее стабильности. Для реализации названных задач была создана государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», которая осуществляет функции страхования вкладов, санации и ликвидации (банкротства) банков и представляет собой единый комплексный институт защиты вкладчиков, других кредиторов банков и банковской системы в целом. Причем эти функции не могут эффективно исполняться непосредственно государственными органами из-за известной управленческой и финансовой негибкости последних. В то же время потребность финансового рынка именно в публично-правовом регулировании, уровень его важности не предполагают возможность задействования частноправового регулирования. Экономические реалии в сочетании с конституционными принципами требуют нахождения в данном случае некоего промежуточного варианта.
   Оптимальным путем решения этого вопроса необходимо признать создание публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, поскольку они обладают ресурсом и гарантиями, сравнимыми с имеющимися у органов государственной власти, вместе с тем им присущи гибкость и подвижность, свойственные коммерческим организациям.
   Таким образом, объективная потребность в создании государством госкорпораций выявляется в случае реализации каких-то публичных функций в целях достижения общего блага, но которые не могут быть осуществлены организациями, которые действуют как юридические лица частного права, либо органами государственного управления. Экономическая функция государства предполагает создание с помощью правового регулирования определенных организационно-правовых структур, причем таких, которым позволено с наибольшей эффективностью получить искомый экономический результат. Цель государства в экономической сфере – общее благо в виде благополучия и процветание России (Преамбула Конституции Российской Федерации). Эта конституционная норма-цель имеет неявный экономический смысл, выявленный с помощью исследования внутренней логики конституционного права с применением экономической теории права.
   Конституционные обязанности государства, вытекающие из его экономической функции по обеспечению благополучия (как разновидности общего блага), не исключают возможности экспериментирования в пределах имеющейся у государства законодательной дискреции. Государство может поручить выполнение своих экономических функций органам исполнительной власти (министерствам, агентствам и т. д.), юридическим лицам частного права (публичным акционерным обществам), а также особым публичным образованиям, обладающим правами юридического лица, осуществляющим орган изационно-властную и хозяйственную деятельность. Эти юридические лица по своему организационно-правовому устройству не «помещаются» ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательском. Новые публичные образования осуществляют преимущественно публичные экономические (и социальные) функции, при этом в ограниченных масштабах занимаются и хозяйственной деятельностью. Это такие организации, созданные государством, как Агентство по страхованию вкладов (корпорация), Банк России (самостоятельный орган государства), Пенсионный фонд и другие аналогичные фонды.
   В той сфере деятельности, в которой они функционируют, с учетом стоящих перед ними социально-экономических задач, с отсутствием конкурентной среды, необходимости ведения деятельности на бесприбыльной основе объективно исключается использование таких правовых статусов, как «орган исполнительной власти» и «юридическое лицо частного права» (коммерческая организация).
   Форма «некоммерческая организация» также является для них «тесной».
   Объективная экономическая потребность в усилении роли государства в области экономики, невозможность использования традиционных юридических лиц, необходимость гибкого (косвенного) регулирования экономических отношений закономерно приведет к необходимости создания госкорпораций, которые осуществляют организационно-властную деятельность с широким использованием рыночных механизмов [5 - Самостоятельного рассмотрения заслуживает проблема соотношения понятий «государственно-частное партнерство» и «государственные корпорации».].
   В отличие от юридических лиц частного права, действующих на основе общего для них (рамочного) закона, государственные корпорации создаются путем издания отдельных федеральных законов, и поэтому общие положения гражданского законодательства создания юридических лиц, их регистрации, реорганизации, ликвидации на этих не распространяются (см. п. 4 ст. 61 ГК РФ).
   Можно расценить как курьез то, что в ст. 61 (п. 4) ГК РФ нашлось место для следующей нормы: «Государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание». Прямого указания в Гражданском кодексе РФ о госкорпорациях как юридических лицах нет (см. ст. 120 ГК РФ и ст. 65 главы «Юридические лица»), однако норме о банкротстве госкорпораций, которое, очевидно, никогда не состоится, место в Гражданском кодексе РФ нашлось.
//-- Наиболее важные положения, образующие конституционно-правовую основу правового статуса госкорпораций --//
   Наиболее важными конституционными положениями, образующими конституционно-правовую основу правового статуса госкорпораций, являются, наряду с положением о достижении общего блага, конституционные компетенционные нормы, содержащиеся в ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находятся:
   федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д»);
   установление правовых основ единого рынка (п. «ж»);
   гражданское законодательство (п. «о»).
   В статье 71 Конституции РФ перечисляются предметы ведения Российской Федерации, т. е. сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти, причем это различные сферы общественных отношений. Первая возникает при определении федеративным государством необходимой материальной основы для выполнения своих функций. Эти отношения возникают при отнесении видов имущества к федеральной государственной собственности и установлении ее пообъектного состава. Отличительными характеристиками объектов федеральной собственности является их значимость для общества в целом, для достижения целей общего блага – это отношения, возникающие в процессе управления федеральной государственной собственностью.
   Другая группа общественных отношений возникает при создании нормативно-правовой базы рыночной экономики. Компетенционная норма п. «ж» ст. 71 Конституции РФ находится в системно-логической связи с положением ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, по смыслу которой и во взаимосвязи с ее ст. 2, 17, 18 государство обязано создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества.
   Правило рынка – это и гражданское законодательство (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Чем же отличается законодательство, принимаемое в порядке п. «ж» (правовые основы единого рынка), от гражданского законодательства? Ответ на этот вопрос частично содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева», в котором содержится следующее положение:
   «Федеральный законодатель, в соответствии со статьей 71 (пункты «а», «в», «ж») Конституции Российской Федерации, устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов, вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое – в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов – предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (статьи 7 и 8; статья 55, части 2 и 3 Конституции Российской Федерации)».
   Если нормы гражданского законодательства обеспечивают экономическую свободу, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, т. е. частные интересы, то законы, принимаемые в такой сфере ведения, как установление правовых основ единого рынка в целом создают так называемый экономический публичный порядок. Возможностью несовпадения частных интересов с публичными продиктована необходимость включения в Конституцию положений, определяющих конституционно-правовые рамки (пределы) основных экономических прав. Совокупность этих положений образует экономический конституционный публичный порядок, признающий самоценность экономической свободы субъектов экономической жизни, но и устанавливающий, в каких случаях и в каких пределах она может быть ограничена в целях общего блага.
   Является ли создание госкорпораций реализацией полномочий, предусмотренных п. «о» ст. 71 Конституции РФ («гражданское законодательство»), или же федеральный законодатель реализовал иные свои компетенционные полномочия, предусмотренные п. «д», «ж» ст. 71?
   Сначала появились поправки в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». По сути, появление госкорпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» как новой организационно-правовой формы некоммерческой организации, хотя и было типичным правовым решением ad hoc, тем не менее законодатель действовал в русле принятия законодательного акта в области гражданского законодательства (п. «о» ст. 71). Дополнение Закона о некоммерческих организациях предполагало, что общие положения этого закона образуют правовые рамки для любых госкорпораций, т. е. этот Закон выполнял роль рамочного закона для госкорпораций.
   Однако в 2007 г. отдельными законами были образованы шесть госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация «Ростехнологии», Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой) и Российская корпорация нанотехнологий [6 - В настоящее время преобразовано одно государственное открытое акционерное общество.]. Образование новых госкорпораций осуществлялось не путем принятия рамочного закона о госкорпорациях, а на основе отдельных федеральных законов [7 - См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»; Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».], которые, как правильно заметил в своем исследовании A.B. Винницкий, тем самым приобретают признаки правоприменительных актов, предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются законодателем вновь созданным госкорпорациям в качестве имущественного взноса государства. Следовательно, при принятии этих актов законодатель принимает федеральные законы по таким сферам ведения, как «федеральная государственная собственность и управление ею» и «установление правовых основ единого рынка». Положение п. «д» ст. 71 Конституции РФ находится в системной связи со ст. 114 Конституции РФ, в силу которой только правительство осуществляет управление федеральной собственностью. В связи с этим возникает вопрос, обозначенный A.B. Винницким: передавая имущественный взнос государства при создании госкорпораций, федеральный законодатель осуществляет общее нормативно-правовое регулирование отношений федеральной собственности или же осуществляет правомочие собственника по управлению федеральной собственностью?
   Следовательно, с точки зрения сфер законодательства, служащих критерием систематизации текущего законодательства, федеральные законы о госкорпорациях относятся к комплексным нормативным актам, принятие которых федеральным законодателем означает одновременную реализацию его конституционных полномочий по управлению федеральной собственностью, установлению правовых основ единого рынка и по принятию актов гражданского законодательства. Такое законодательное решение вполне допустимо, и оно объективно должно повлечь включение госкорпораций в систему юридических лиц, предусмотренную нормами ч. I ГК РФ, или же, что менее предпочтительно, принятие рамочного закона о госкорпорациях.
//-- Вопрос о собственности госкорпораций --//
   Пожалуй, самым принципиальным является вопрос о собственности госкорпораций, которые по действующему законодательству признаются собственниками своего имущества. Это означает, что им принадлежит право владения, пользования и распоряжения имуществом, что госкорпорации по своему усмотрению могут совершать в отношении принадлежащего им имущества любые действия, не противоречащие закону (п. 1 и 2 ст. 212 ГК РФ), что на это имущество госкорпораций должен распространяться режим неприкосновенности собственности (ст. 35 Конституции РФ), что недопустимо произвольное вмешательство федеральных органов государственной власти в частные дела госкорпораций (ч. 1 ст. 1 ГК РФ).
   В схожих с госкорпорациями по организационно-правовой форме публичных акционерных обществах (ОАО) существует ответственность членов Совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличного исполнительного органа общества и членов коллегиального исполнительного органа общества в виде ответственности перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (ст. 71 Закона об АО). В холдингах одно акционерное общество признается основным, если в силу преобладающего участия в уставном капитале либо в силу других причин оно имеет возможность определять решения, принимаемые другим (дочерним) обществом. В статье 6 Закона об АО законодатель предусмотрел в качестве способа защиты интересов дочернего общества и его акционеров возможность привлечения основного общества к ответственности за причиненные убытки. Между тем в таких госкорпорациях, как «Ростехнологии», «Росатом» ответственность органов управления за убытки, причиненные их виновными действиями (или бездействием), в законах о корпорациях не предусмотрена. Будут ли эффективно работать органы управления госкорпораций, когда они не несут ответственности за возникшие убытки, а зарплаты их сотрудников не зависят от результатов экономической деятельности?
   Исходя не только из внутренней логики, на которой построено гражданское и административное право, но и логики конституционного права, признание госкорпораций собственниками имеющегося у них имущества, причем частными собственниками, является очевидной и серьезной ошибкой российского законодателя. Нельзя не согласиться с A.B. Винницким, что сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности госкорпораций. Прав A.B. Винницкий, утверждая, что за спиной госкорпораций всегда стоит Российская Федерация, поэтому о перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится, и речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им.
   В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности. Обособление части федеральной собственности и закрепление ее за госкорпорациями является формой управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71 Конституции РФ), но не ее отчуждения или «разграничения» (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).
   Динамика правового регулирования отношений публичной собственности в последние пять лет во многом оказалась обусловленной новыми представлениями о конституционных принципах, прежде всего о конституционном принципе о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Новое «прочтение» законодателем данного принципа означает, что государственная собственность стала рассматриваться как единство федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа Российского государства, что должно, по замыслу авторов новой интерпретации, отвечать государственной целостности Российской Федерации и подкреплять единство системы государственной власти. С нашей точки зрения, авторство по отношению к этой интерпретации конституционного принципа принадлежит разработчикам Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ, БК) и законодательства о разграничении полномочий. По их мнению, конституционный принцип, закрепленный в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, должен предопределять и специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как публичных собственников.
   Права собственности на средства региональных и местных бюджетов в соответствии с этими воззрениями не могут означать полную свободу экономической деятельности соответствующих органов власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих от имени публичных собственников их полномочия.
   На наш взгляд, эти якобы новые воззрения являются реминисценцией существовавших у нас ранее представлений о едином фонде государственной собственности.
   Новая интерпретация конституционного принципа ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, воспринятая федеральным законодателем, привела к искажению в непрофильных законах базовых правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования отношений собственности и закрепленных в Гражданском кодексе РФ. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (далее – Закон № 95-ФЗ) в ст. 26.11 предельно четко определил имущество (его виды), которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации. Из ее содержания следует, что в собственности субъектов Российской Федерации может находиться то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. По смыслу этой статьи любое другое имущество не может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и подлежит отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации. В отношении муниципальной собственности избран такой же подход. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Возможность иметь имущество в муниципальной собственности обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами.
   Насколько избранный законодателем подход соответствует конституционному принципу равенства всех форм собственности? Не ставят ли указанные нормы двух федеральных законов частную собственность в доминирующее положение по отношению к публичной собственности, поскольку они исключают право публичных собственников иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте? Насколько реально и, главное, целесообразно иметь перечни видов имущества, необходимых для осуществления полномочий, указанных в п. 17 ст. 1 Закона № 95-ФЗ, которые должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации не позднее 1 января 2005 г.?
   Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает, как правильно заметил Е.А. Суханов, закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера государственного имущества, т. е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота. Следует согласиться с Е.А. Сухановым, что этот принцип не известен действующему гражданскому законодательству, которое содержит нормы об «особенностях приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им», зависящих от того, находится ли оно в частной или в публичной собственности (п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 214 ГК РФ), т. е. об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества, принадлежащего собственникам.
   В пункте 4 ст. 212 ГК РФ закреплена норма, вытекающая из конституционного принципа, содержащегося в ч. 2 ст. 8, в соответствии с которой «права всех собственников защищаются равным образом».
   Конечно, нельзя не учитывать некоторые очевидные особенности федеральной государственной собственности. Только этот вид публичной собственности может находиться под таким особым обременением, каким является внешний и внутренний долг Российской Федерации. В статье 3 Федерального закона от 10 мая 1995 г. «О восстановлении и защите сбережений граждан» установлено, что государственный внутренний долг Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан гарантирован государственной собственностью.
   Оценивая конституционность осуществления федеральным законодателем ограничения содержания права публичной собственности, необходимо учитывать, что в конституционном праве используется классификация объектов собственности в зависимости от тех последствий для общества, которые возникают в результате осуществления правомочий пользования и распоряжения ими. Одно дело – объекты, предназначенные для личного потребления. Здесь возможности законодателя по введению ограничений прав собственности должны носить разумный минимальный характер. Но и применительно к этому праву могут вводиться ограничения, обусловленные социальной функцией собственности.
   Другое дело, когда имеет место пользование и распоряжение средствами производства или объектами недвижимости, используемыми в общих целях. Осуществление частным собственником своих правомочий распоряжения может затрагивать права и интересы большого количества людей. С учетом этой классификации конституционное право допускает более интенсивные ограничения прав пользования и распоряжения.
   В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой компании Timber Holdings International Limited”» учитывается это обстоятельство:
   «Жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определять, что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию. Тем самым реализуется распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства (ст. 7 Конституции РФ).
   Исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их в силу прямого предписания закона муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ). При этом не могут не учитываться и частные интересы, в том числе интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства».
   Объекты публичной собственности, по-видимому, также могут иметь целевое назначение, что предполагает допустимость более интенсивного ограничения содержания публичного права собственника.
   Обратим внимание на то, что имуществом, принадлежащим госкорпорациям, они не могут распоряжаться по своему усмотрению: здесь тоже применяется принцип целевого использования имущества, характерный для публичной собственности.
   Появление новых форм собственности стало возможным не только в связи с созданием госкорпораций, но и в связи с появлением социальных страховых фондов. Согласно ст. 87 Основного закона ФРГ в качестве корпораций публичного права непосредственного федерального подчинения действуют учреждения социального страхования. Старая как мир аристотелевская идея о государстве, обеспечивающем общее благо, подверглась серьезной модернизации как только появилась философская, а затем и конституционно-правовая концепция социального государства. Процесс «социализации» государства в Германии начался при Бисмарке на фоне изменения системы страхования рабочих от несчастных случаев. Сначала это был обычный частноправовой институт добровольного страхования. Благодаря активности государства он превратился в публично-правовой институт обязательного страхования, основанного на коллективных началах, взаимовыручке.
   Когда государство, ориентируясь на нормативное содержание конституционного принципа социального государства, вводит системы обязательного социального страхования, происходит синтез социальных и экономических прав граждан.
   Доказательством того, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, законодатель перешел к преимущественно социальному страхованию, является то, что после принятия Конституции государство отказалось от частноправового (децентрализованного) правового регулирования, основанного на применении деликтных обязательств, и ввело правовой механизм социального страхования от несчастных случаев на производстве и обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
   Оба эти правовых механизма основаны, по сути, на идее солидарности. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 мая 2007 г. № 7-П по делу о проверке конституционности статьи 230 Трудового кодекса РФ [8 - Постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2007 г. № 7-П по делу о проверке конституционности абзаца четвертого части двенадцатой статьи 230 Трудового кодекса Российской Федерации по запросу Ухтинского городского суда Республики Коми // СЗ РФ. – 2007. – № 23. – Ст. 2829.] Конституционный Суд сделал вывод о том, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, ст. 230 ориентирует законодателя, указывая ему на приоритет социального (обязательного) страхования перед частноправовыми способами возмещения вреда.
   В результате в правоотношениях по обязательному социальному страхованию появляется необычный, отличный от страхования в сфере частного права, субъект страхования – это фонды обязательного страхования, обладающие двойственным правовым статусом: публично-правовой организации и одновременно страховщика. Для того чтобы обеспечить права граждан в наиболее полном объеме в случае наступления социальных рисков, произведена замена гражданско-правовой системы возмещения вреда (деликтной ответственности) на социально-страховую, основанную на солидаризме, коллективной ответственности работодателей по защите имущественных интересов работников. Несение тягот от наступления профессиональных рисков переносится при этом на всех работодателей. Обязанность органов социального страхования по выплате обеспечения, в отличие от гражданско-правового механизма возмещения, существовавшего ранее, исходя из природы социального страхования, возникает, как установил Конституционный Суд, вне зависимости от наличия вины причинителя вреда.
   Как и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» [9 - Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи запросами Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова // СЗ РФ. – 2005. – № 23. – Ст. 2311.], Суд выявил различия в юридической природе и целевом назначении вытекающей из договора обязательного страхования обязанности страховщика по выплате страхового возмещения от деликтного (частноправового) обязательства, что повлекло различие в механизмах возмещения вреда.
   В результате произошло то, что можно назвать «гибридизацией институтов». Средства Пенсионного фонда почему-то объявлены государственной собственность, несмотря на общественно-коллективную природу поступлений в этот фонд. Полагая, что это обычный объект государственной собственности, государство несколько вольно распоряжается этими, по сути, общими общественными средствами, в то время как Конституция РФ в ч. 2 ст. 8 дальновидно утверждает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом не только частная, государственная, муниципальная, но и «иные формы собственности».
   Вопрос, кому реально принадлежит право собственности на накопления, концентрируемые в фондах обязательного страхования, имеет принципиальное значение, поскольку от этого зависят правовые гарантии сохранности этих средств. В этой связи, по моему мнению, предусмотренные в российском законодательстве нормы о том, что государственные внебюджетные фонды являются объектами государственной собственности (ст. 143 БК РФ), не согласуются с Конституцией РФ.
   Конституция РФ закрепляет принцип не просто социального государства, а социального государства с рыночной экономикой. Поскольку она рассматривает как равновеликие конституционные ценности принцип социального государства и принцип свободы экономической деятельности, то появляется самостоятельный, с собственным нормативным содержанием конституционный принцип – социального государства с рыночной экономикой.
   Идея коллективной помощи, взаимовыручки, организуемой государством совместно с частным бизнесом, – это разновидность государственно-частного партнерства, она была использована при создании такой «классической» госкорпорации, как Агентство по страхованию вкладов. Появление этой госкорпорации знаменует собой коренное изменение категории «общее благо» как цели государства. Д. В. Кравченко в своей работе правильно подметил, что нельзя забывать о том, что институт публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности не исключает, а в некоторых случаях прямо подразумевает иные источники формирования собственности таких лиц. Более того, эти негосударственные источники могут формировать основную часть имущества публичного юридического лица (как это происходит с Агентством страхования вкладов), где фонд обязательного страхования вкладов в основном сформирован за счет взносов банков. В данном случае имущество предоставляется не государством, в связи с этим собственность не может рассматриваться как «обычная» федеральная государственная собственность.
//-- Специфика целей и задач, которые решаются с помощью создания госкорпораций --//
   Специфика целей и задач, которые решаются с помощью создания госкорпораций, а также правового титула в отношении закрепляемого за ними публичного имущества, требует пересмотра их гражданско-правового и административно-правового статуса. В литературе обосновывается идея о том, что, исходя из наличия в деятельности госкорпораций публичного элемента, они должны быть признаны юридическим лицом публичного права [10 - Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС «КонсультантПлюс».]. Для этого необходимо в ходе совершенствования Гражданского кодекса РФ закрепить в нем концепцию юридических лиц публичного права.
   Действующая сейчас концепция «госкорпорации – разновидность некоммерческих организаций» очевидно несостоятельна. Помещение их в системе юридических лиц в группу некоммерческих организаций носит искусственный характер. Понятно, что это было сделано без глубокого теоретического обоснования, и только потому, что перечень некоммерческих организаций, в отличие от коммерческих, не является закрытым. С появлением госкорпораций в подсистеме некоммерческих организаций понятие «некоммерческая организация» стало неопределенным. Произошел известный юридический феномен: если какое-либо юридическое понятие чрезмерно раздувать, оно может лопнуть как детский шарик.
   В Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., разработанной под эгидой Министерства экономического развития и торговли РФ, подчеркивалось: «Плохо вписывается в общую логику законодательства о юридических лицах такая конструкция, как государственная корпорация. Назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков».
   В Концепции отмечалось, что данная категория должна охватывать собой те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) и/или в публичных интересах, но не являются органами государственной власти или местного самоуправления. Это организации, создаваемые в различных общественно значимых целях и наделенные хотя бы в некоторой степени властными полномочиями (например, Агентство по страхованию вкладов). Такие юридические лица должны обладать строго целевой правоспособностью, а возможность осуществления ими предпринимательской деятельности должна быть специально оговорена соответствующим законом.
   Однако в Концепции развития гражданского законодательства хотя и признается, что госкорпорации уникальны по своему правовому статусу – частноправовому и публично-правовому одновременно, тем не менее делается вывод об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия юридического лица публичного права в отечественное гражданское право (п. 7.2.4 разд. III).
   С нашей точки зрения, диверсификация экономической функции государства требует использования новых правовых форм его участия в экономических отношениях. Наряду с традиционными формами участия государства в гражданском обороте в качестве казны (к сожалению, не используемой в российском гражданском законодательстве), государство может принимать участие в экономических отношениях опосредованно, через госкорпорации, которые должны в таком случае признаваться юридическими лицами публичного права.
   Юридическая личность госкопораций порождает необходимость решения ряда более общих фундаментальных юридических вопросов, в частности:
   каково предназначение понятия «юридическое лицо», должно ли оно использоваться только для обслуживания отношений, составляющих предмет гражданского права, или же этот институт права имеет межотраслевое значение;
   каковы критерии построения системы юридических лиц, какие факторы оказывают влияние на выбор этих критериев законодателем;
   каков смысл понятия «субъект права», используемого в доктрине;
   какова сущность новых юридических лиц, в частности, госкорпорации?
   Эти фундаментальные юридические вопросы, в свою очередь, требуют решения ряда философско-правовых проблем: что такое правовая реальность, чем она отличается от реальности как осязаемой, овеществленной в окружающем нас мире, какая философия государства воспринята в нашей стране? и т. п.
   Для выбора адекватной юридической личности госкорпорации можно обратиться к богатому нормативному содержанию конституционного принципа правового государства.
   Проблема участия публичных образований в экономических отношениях обычно решается в рамках основного подразделения права на частное и публичное.
   Георг Еллинек в Общем учении о государстве обращал внимание на то, что публичные образования могут быть не только носителями публичной власти, но и правовыми субъектами, ведущими хозяйство и управляющими своими делами при помощи правовых средств, доступных каждому лицу и не имеющих властного характера. Исходя из идеи суверенитета, граница между действиями публичного образования как субъекта публичного права и как субъекта, ведущего свое хозяйство, устанавливается правопорядком конкретного государства [11 - Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1908. – С. 279, 280.]. Государство может совершенно или в значительной степени подчинять себя действию частного права либо в значительной степени изъять себя от действия частного права. Проведение этой границы, по мнению Г. Еллинека, обусловливается всей эволюцией воззрений народа на отношение государства к частному праву. Государство и создаваемые им публичные образования как субъекты имущественных отношений могут занимать различное положение в разных правопорядках. Эта разница объясняется различной философией государства, воспринимаемой в разных странах.
   Философия современного государства оказала огромное влияние на такие конституционно-правовые идеи и принципы, как конституционное и правовое государство, которые являются результатом эволюции государства. Критерием этой эволюции являются взаимоотношения государства и личности, в том числе в экономической сфере. Государство, в принципе, может вообще исключить возможность каких-либо имущественно-правовых притязаний индивида к государству. Так было в Средние века в Англии, где по отношению к государству существовала возможность только просить, но не предъявлять иски в суде. В Германии, напротив, не без влияния философских идей Э. Канта в XIX в. государство-фиск было признано субъектом частного права, как двойственная личность – публично– и гражданско-правовая, что очень важно в том отношении, что исключается возможность произвольного вторжения государства в частную имущественную сферу. Гражданско-правовой принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (п. 1 ст. 1 ГК РФ) является следствием и результатом той философии государства, которое признает достоинство личности. Это кантовское государство, правовое государство.
   Принцип правового государства «осеняет» и взаимоотношения государства с субъектами рыночных отношений. Конституционные принципы свободы экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ), социальной рыночной экономики, правового государства предполагают систему ограничений для публичной власти, осуществляющей экономические функции. На этом конституционно-правовом фоне появились новые субъекты права – государственные корпорации как юридические лица.
   Конституционная формула правового государства – об охранении достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ) – имеет универсальное значение. В экономической сфере уважение достоинства предпринимателя – это, как сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П, создание максимально благоприятных условий для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации, хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятие специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики, тем самым – на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.
   Принципы уважения и охраны достоинства предпринимателей, справедливости проявляются в необходимости обеспечения государством в процессе создания правовых основ единого рынка, баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия. Свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом предпринимательскую деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность (п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2998 г. № 10-П).
   Новая философия государства должна повлечь новые юридические формы его участия в экономических отношениях, в частности, необходимо включить в систему юридических лиц юридические лица публичного права.
   Представления о юридической личности государства, перешедшие в современное российское гражданское право из советского гражданского права, – это пример рудиментарных юридических наслоений.
   До революции в доктрине русского гражданского права была популярна двучленная система участников гражданских правоотношений, при которой публичные образования, включая государство, рассматривались как юридические лица.
   В учебнике Д.И. Мейера государство рассматривается как казна, обладающая правами юридического лица [12 - Мейер Д.И. Русское гражданское право. – Ч. 1. – М., 1997. – С. 123.].
   Г.Ф. Шершеневич считал, что все юридические лица могут быть подразделены на публичные и частные. Публичные юридические лица образуются помимо воли частных лиц. Основное место среди них занимает казна, представляющая государство с его хозяйственной стороны [13 - Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. – М., 1995. – С.91.]. И.М. Тютрюмов выделял такой вид юридических лиц, как совокупность имуществ, когда с этой совокупностью связывается возникновение прав и обязанностей [14 - Тютрюмов И.М. Гражданское право. – Юрьев, 1922. – С. 47.].
   Е.Н. Трубецкой в Лекциях по энциклопедии права писал: «Значительная часть юристов полагает, что субъектом права могут быть только живые, действительные люди. Положение это служит в наше время предметом спора, имеющего первостепенное значение. Утверждение, что субъектом права может быть только живой человек, тесно связано с узкореалистическим пониманием права» [15 - Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. (Электронный ресурс) – 1917.].
   Попробуем развести два понятия – реальность овеществленного мира и иная реальность – правовая реальность (которую Е.Н. Трубецкой, видимо, противопоставлял узкореалистическому пониманию права).
   Д.В. Пятков, используя работу Г.Ф. Шершеневича, отмечает в своей статье (опубликована в настоящем сборнике), что стоит заменить при обозначении субъектов права термин «лицо» словом «маска», станет очевидным, что маска (лицо) как раз у человека, а не сам человек. При таком подходе к пониманию лица, в частности физического лица, современная юриспруденция получает ценный инструмент. Разрыв между физическим лицом и человеком, как правильно считает Д.В. Пятков, дает принципиально новые возможности для моделирования в юридической теории, в законодательстве. Представляются чрезвычайно интересными следующие рассуждения Д.В. Пяткова по поводу мысли H.Л. Дювернуа, который отмечал, что правосознание его современников «не ставит понятие личности так обособленно от человека, как это было у римлян. Это замечание справедливо и для оценки правосознания ныне живущих людей. Давно уже непозволительно представлять человека, лишенным личности в праве, но вместе с тем утрачен полезный навык ума видеть физическое лицо без человека. Современное правосознание не приемлет личность как «известную сферу правоотношений», ему подавай телесную или вещественную начинку лица, что-нибудь такое, что можно потрогать руками».
   Философско-правовая идея о том, что правовая реальность – это тоже реальность, но она не совпадает с овеществленной реальностью (узкореалистическое понимание права), имеет самое непосредственное отношение к идее о двучленной классификации субъектов гражданского права. Прав Д.В. Пятков, когда он призывает вернуть публичные образования в родную для них категорию юридических лиц. С точки зрения правовой реальности, юридическая личность может быть вполне самостоятельной, независимой от личности создавших его лиц и не сводится к ней [16 - См.: Гражданское право / под ред. Е.А. Суханова. – Т. 1. – С. 211.].
   Не следует использовать применительно к такой юридической личности понятие «фиктивное образование». Известная немецкому праву конструкция «общества без лиц» наглядно показывает, что такая юридическая личность выступает в обороте от своего собственного имени, а не от имени своих участников, а приобретенные ею гражданские права и обязанности принадлежат ей, а не участникам. В таком случае становится понятным, почему совокупность имущества без какого-либо людского субстрата может быть признана правопорядком юридическим лицом, и это не фиктивный субъект, это часть особой, правовой реальности.
   Скорее, прав был В.А. Рахмилович, который в противовес теории социальной реальности и теории коллектива, объясняющих сущность юридических лиц в условиях плановой экономики, доказывал отсутствие необходимости обоснования или поиски людского или иного особого «субстрата» (сущности) юридического лица [17 - Рахмилович В.А. О так называемом субстрате юридического лица // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. – Вып. 29.– М., 1984.– С. 116–118.].
   С учетом методологического подхода, что правовая реальность рассматривается как особое явление в окружающем нас мире, можно согласиться с Е.А. Сухановым, когда он утверждает, что «правовые отношения представляют собой особый, самостоятельный вид реально существующих общественных отношений. С этой точки зрения признание юридической личности за обособленным имуществом представляется не фикцией, а вполне содержательной гражданско-правовой конструкцией» [18 - Гражданское право. – М., 2004. – Т. 1. – С. 215, 216.].
   Юридическая личность как гражданско-правовая конструкция – это часть юридической техники. Уже сейчас правами юридического лица обладают национально-культурные автономии, муниципальные образования, общественные территориальные советы.
   С нашей точки зрения, если перед публичным образованием (таким как госкорпорация) ставятся задачи, вытекающие из преследуемого публичной властью общего блага, и в целях достижения этих задач используются и метод наделения этих образований властными полномочиями, и методы регулирования коммерческой (хозяйственной) деятельностью, тогда эти публичные образования не могут игнорироваться гражданским правом, которое должно перейти на двучленную классификацию субъектов права.

В.П. Мозолин
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ КАК ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

   В связи с усложнением общественных отношений в сфере товарно-рыночной экономики промышленно развитых стран мира, включая Российскую Федерацию, происходят значительные изменения в структуре законодательства, регулирующего данные отношения. Частноправовые отрасли законодательства все более начинают испытывать на себе воздействие публично-правовых отраслей законодательства в рамках принимаемых государствами комплексных законов и других нормативных актов.
   В странах кодифицированного гражданского законодательства, например в Германии и Франции, комплексное законодательство развивается за пределами гражданских кодексов и уложений, присоединяясь в качестве приложений к Торговым кодексам или принимаясь отдельно в виде самостоятельных правовых актов, как это имеет место в законодательстве об интеллектуальной собственности.
   Параллельно проводится модификация гражданских кодексов и уложений в форме изменения или дополнения содержащихся в них гражданско-правовых норм. Так, в Германии в 2002 г. было произведено значительное обновлением норм обязательственного права. Во Франции ныне проводится реформа по совершенствованию отдельных положений Гражданского кодекса.
   Отдельно следует сказать об англо-американском праве, не знающем разделения права на публичное и частное. Комплексное регулирование в США, Англии и других странах, применяющих англо-американскую систему права, осуществляется по отдельным сферам правового регулирования, например, в области недвижимости, договорного права, права о корпорациях и компаниях, банкротства и т. д. В рамках так называемой блоковой системы законодательства производится правовое регулирование всех видов отношений, в сфере экономики или какой-либо другой области жизнедеятельности общества, с применением норм, называемых в Европе нормами публичного и частного права (гражданского, торгового, административного, налогового и т. п.). По этой модели в 1952 г. был принят эффективно действующий и поныне Единообразный торговый кодекс США, объединяющий в себе нормы различных видов законодательства, связанных с договором купли-продажи товаров.
   В целом, оценивая развитие комплексного законодательства в названных выше зарубежных странах, можно считать, что блоковый путь развития комплексного законодательства в странах англо-американского права подтвердил свою жизнеспособность и возможность его развития в будущем.
   В России, являющейся страной кодифицированного гражданского законодательства, восходящего своими корнями к римскому частному праву, комплексное законодательство участием норм гражданского права получило значительное развитие.
   Основополагающее регулирование экономики, базирующееся на частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, свободе экономической деятельности в условиях развития единого рынка в стране, закреплено в Конституции Российской Федерации (см. ст. 8, 9, 34, 35, 71, 72).
   В форме комплексных законов с широким применением в них гражданско-правовых норм были приняты многочисленные кодексы и отдельные законы. В их числе достаточно назвать такие как Земельный, Водный, Лесной, Градостроительный, Жилищный, Налоговый кодексы Российской Федерации. Федеральный закон «О недрах», федеральные законы «Об акционерных обществах» и «Обществах с ограниченной ответственностью», в которых содержатся гражданско-правовые нормы совместно с публично-правовыми нормами, регулирующими весьма разветвленную сферу имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права. Учитывая изложенное, имеются все основания полагать, что в настоящее время зона монопольного регулирования гражданским законодательством имущественных отношений, указанных в ст. 2 Гражданского кодекса РФ в качестве предмета гражданского законодательства, постоянно сокращается. Хотим мы того или нет, но в современных условиях исключительная сфера такого регулирования остается очень незначительной. Подавляющая масса имущественных отношений, регулируемых в динамическом режиме гражданским законодательством, уже находится в сфере комплексного правового регулирования, совместного участия в нем публичных норм права.
   В этой связи вполне закономерно возникает вопрос о дальнейших путях развития гражданского законодательства, в первую очередь его сердцевины в лице Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом нельзя не учитывать того, что в отличие от Германии и Франции в нашей стране не существует Торгового кодекса, в рамках которого можно было бы осуществлять развитие комплексного законодательства с широким использованием гражданско-правовых норм.
   Закрепленные в Гражданском кодексе РФ положения в его действующей редакции ответа на поставленный вопрос о путях дальнейшего развития гражданского законодательства не дают. Включенные в п. 2 ст. 3 положения о том, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ, оказались неработоспособными с момента принятия самого Кодекса как федерального, а не конституционного закона, имеющего более высокую юридическую силу по сравнению с федеральным законом.
   В результате в Земельном и Бюджетном кодексах, в отдельных некодифицированных законах, на вполне правомерных основаниях, содержатся отдельные нормы, не соответствующие Гражданскому кодексу РФ. И дело не столько в том, что законодатель не предусмотрел необходимости включения в Гражданский кодекс специальных норм, как это было сделано на Украине и Казахстане, предусматривающих обязанность законодателя одновременно с принятием закона, содержащего гражданско-правовые нормы, не соответствующие Гражданскому кодексу РФ, вносить необходимые изменения в сам Гражданский кодекс.
   В действительности, указанные проблемы имеют более глубокий характер. По существу, они запрограммированы в самих комплексных отношениях, а еще точнее в понятии комплексного законодательства, содержащего гражданско-правовые нормы, регулирующего данные отношения.
   Обычно признается, что в комплексном законодательстве сосуществуют, не утрачивая своей сущности, различные отрасли законодательства: гражданское, налоговое, административное и другие отрасли законодательства. Все они объединяются единством задач, которые нужно решать и которые применяются параллельно друг с другом в составе комплексного законодательства. Иными словами, нормы указанных отраслей законодательства в комплексном законодательстве не утрачивает своей отраслевой индивидуальности. Подобного рода объединения часто называются комплексным законодательством, а само понятие комплексности применятся к комплексным отраслям законодательства и комплексным институтам, но не к правовым нормам как к таковым.
   Сама по себе норма права, как это принято до сих пор, не может быть комплексной. В комплексных объединениях по своей юридической природе она остается гражданско-правовой, налоговой, административной, уголовно-правовой и т. п., но не комплексной нормой права.
   На самом деле это не так. Рассмотрим один пример с правовой нормой, содержащейся в ст. 223 ГК РФ, регулирующей переход права собственности на недвижимое имущество в момент совершения государственной регистрации. Возникает вопрос: какой отрасли законодательства юридически принадлежит данная норма? Она включена в Гражданский кодекс РФ, потому, казалось бы, должна быть признана гражданско-правовой нормой, поскольку в ней речь идет об отношениях собственности, точнее о переходе права собственности к приобретателю. В то же время данная норма является административной нормой, поскольку без государственной регистрации, предписанной государством, право собственности не может возникнуть у приобретателя недвижимого имущества. По существу, рассматриваемая норма права, содержащаяся в ст. 223 ГК РФ, утрачивает свою отраслевую принадлежность, потому ее даже нельзя назвать комплексной нормой права. Это единая внеотраслевая правовая норма, имеющая однотипную юридическую природу, которую нельзя делить на две части по названным отраслям законодательства. Можно отметить, что данные нормы являются продуктами своего рода юридической нанотехнологии, созданными из сплава гражданского и административного законодательства.
   Неслучайно в концепции по развитию гражданского законодательства большое внимание уделяется институту государственной регистрации имущественных прав. Как известно, в Гражданском кодексе РФ отсутствуют положения и нормы о вещно-правовом договоре, включающем в числе прочих условий условия о моменте перехода права собственности к приобретателю недвижимого имущества.
   Гражданский кодекс РФ предусматривает лишь категорию обязательственно-правого договора, по которому права и обязанности, в том числе при переходе права собственности, возникают, как правило, лишь у участвующих в них сторон безотносительно к третьим лицам, в том числе государству.
   Содержащаяся в ст. 223 ГК РФ норма о возникновении права собственности на недвижимое имущество у приобретателя по договору с момента государственной регистрации восполняет отсутствие в нашем праве вещно-правого договора. Данную норму, образованную путем соединения воедино гражданско-правовой и административно-правовой норм, условно можно назвать внеотраслевой правовой нормой.
   Если говорить в целом о неотраслевых нормах в составе комплексного законодательства, регулирующего имущественные отношения в сфере экономики, то их использование обусловливается двумя обстоятельствами: (1) необходимостью их использования в правоотношениях, структурно функционирующих по модели гражданско-правового правоотношения, и (2) осуществляющих функции основных элементов в составе правоотношения, связанных с его возникновением, исполнением, изменением и прекращением. Разумеется, положения п. 2 ст. 2 ГК РФ о соответствии внеотраслевых норм Гражданскому кодексу РФ в ныне действующей редакции не применяются.
   Наряду с рассмотренными имущественными отношениями, в которых в составе комплексного законодательства содержатся внеотраслевые правовые нормы, существует и второй достаточно распространенный вид имущественных отношений, регулируемый комплексным законодательством, который условно можно именовать прямолинейными отношениями. Прямолинейными в том смысловом значении, что в комплексном законодательстве правовые нормы различных отраслей законодательства не утрачивают своей отраслевой принадлежности. В составе такого комплексного законодательства нет необходимости для использования внеотраслевых норм права. К указанным имущественным отношениям, в частности, относятся отношения, регулируемые гражданским и торговым законодательством, если иной более усложненный состав применяемого в них правового комплекса не установлен законом. Гражданско-правовые нормы, используемые в таких комплексах при регулировании прямолинейных имущественных отношений, находятся в сфере действия п. 2 ст. 2 ГК РФ.
   В свете изложенного о соотношении гражданского законодательства с комплексным законодательством, регулирующим имущественные отношения в сфере экономики, важной вехой в определении путей дальнейшего развития гражданского законодательства явился Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации».
   В соответствии с настоящим Указом была разработана и принята Президентом РФ Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, посвященная модернизации Первой части Гражданского кодекса. Как подчеркнуто в Указе Президента РФ, это было сделано в целях «дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства Российской Федерации, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений».
   Разработанная Концепция выполнена очень добротно на основе важных экономических и социальных преобразований в стране с учетом сложившейся судебной практики применения Гражданского кодекса и необходимости внесения в ГК РФ принципиальных изменений системного характера.
   Вместе с тем вызывает серьезные сомнения имеющееся в Концепции решение вопроса о соотношении гражданского законодательства, содержащегося в Гражданском кодексе, с комплексным законодательством. В основу данного решения в Концепции положен так называемый маятниковый принцип, в соответствии с которым решение о правовых нормах, вновь включаемых в Гражданский кодекс, принимается в момент нахождения маятника на крайних точках его движения.
   С одной стороны, в круг отношений регулируемых гражданским законодательством и определяющих его предмет (ст. 2 ГК РФ), предлагается включать корпоративные отношения.
   С другой стороны, путем отказа от так называемой трехуровневой системы гражданских законов перейти на «двухуровневую» систему (ГК и специальные законы).
   Предложения о включении в ГК РФ корпоративных отношений, по существу, означает распространение гражданского законодательства на внутрикорпоративные отношения, которые по своей юридической природе вообще не могут быть предметом гражданского права [19 - См. о юридической природе внутрикорпоративных отношений: Мозолин В.П. Современная доктрина и гражданское законодательство. – М.: Юстицинформ, 2008. – С. 118–140.].
   Данное предложение является продолжением линии, направленной на неправомерное увеличение в Гражданском кодексе правовых норм нецивилистического характера. Начало этому положило включение в Гражданский кодекс части четвертой «О правах на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации». Это было сделано с явным нарушением ст. 71 (о) Конституции Российской Федерации, включающей в ведение Российской Федерации «правовое регулирование интеллектуальной собственности» в качестве самостоятельного предмета регулирования, отдельного от гражданского законодательства, как это имеет место в других странах мира.
   Что касается «двухуровневой» системы гражданского законодательства, то непонятно, что это такое. Нельзя же, например, считать Земельный и другие кодексы, законы об АО и ООО, Закон о некоммерческих организациях специальными законами к Гражданскому кодексу. В действительности, речь идет о разрушении указанных законов, на что государство в силу Конституции Российской Федерации идти, естественно, не может. Невозможно, например, изъять из Земельного кодекса гражданско-правовые нормы и оставить в нем только нормы публичного права.
   Публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда они применяются вместе с нормами частного права. Частноправовые нормы имеют право на существование вместе с публичными нормами. Один вид права без другого существовать не может. Главная проблема состоит в объединении, а не в разъединении данных видов норм.
   Если такое объединение происходит на базе реперных позиций в правоотношении о праве собственности, то имеется в виду статус собственника, его правомочия, возникновение, переход и прекращения права собственности. Бесспорно, такие реперные нормы должны включаться в Гражданский кодекс. Остальные правовые нормы могут быть в составе Земельного кодекса и любого другого комплексного нормативного акта.
   Роль гражданского законодательства в рассматриваемых случаях в целом выражается в самом участии в комплексном правовом регулировании имущественных отношений. При этом если подобного рода участие происходит на основе применения модели гражданского правоотношения, то реперные правовые нормы в нем обязательно должны включаться в Гражданский кодекс. Если же в основной роли комплексных норм будут выступать правовые отношения иной отраслевой направленности, то применяемые в них реперные правовые нормы должны находиться за пределами Гражданского кодекса.
   Первоочередной задачей ученых-цивилистов в данном случае, по нашему мнению, должна являться научная разработка критериев и оснований, на основе которых создается возможность для отнесения моделей базовых правоотношений, возникающих при комплексном регулировании имущественных отношений, к разряду гражданско-правовых отношений и, соответственно, определения в них позиций для применения реперных правовых норм.
   Подводя итог сказанному о правовых нормах, которые должны быть в Гражданском кодексе РФ следует сделать следующий вывод. В кодексе должно быть два вида основных правовых норм, не считая норм отсылочного характера. Это, во-первых, нормы чисто цивилистического характера и, во-вторых, внеотраслевые (реперные) правовые нормы, определяющие статус и динамику развития правоотношений, создаваемых при применении модели гражданского правоотношения в комплексных имущественных отношениях.
   И наконец, принимая во внимание изложенное, Гражданский кодекс Российской Федерации по своей структуре и содержанию не может и не должен быть идентичным гражданским кодексам и уложениям других стран, принятым в XIX и XX столетиях, включая Гражданский кодекс Франции и Германское уложение.
   В период перехода к инновационной рыночной экономике в современной России неизбежно возрастает повышенный интерес к деятельности тех коммерческих структур, в рамках которых может успешно разрабатываться и внедряться в производство новая техника и создаваемые на ее основе результаты творческой деятельности ученых, инженеров, всех других лиц, участвующих в данном созидательном трудовом процессе.
   В области права это касается, прежде всего, эффективности деятельности коммерческих и некоммерческих организаций как традиционных видов юридических лиц, давно известных российскому законодательству, так и юридических лиц, образованных относительно недавно государством в новых организационно-правовых формах. Конкретно речь идет о государственных корпорациях и их правовых характеристиках сравнительно с устоявшимися видами юридических лиц, в первую очередь с акционерными обществами.
   Сравнительному юридическому анализу правового статуса государственной корпорации и акционерного общества в действующем российском праве и посвящается настоящая статья. Дополнительным стимулом для этого послужило и отрицательное отношение к государственной корпорации как самостоятельному виду юридического лица, предусмотренной в законодательстве, и предложение о возможной его замене категорией акционерного общества, содержащееся в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации».
   «Фактически корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК и гражданского права вообще, – отмечается в Концепции, – а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу». В связи с этим представляется целесообразным, предлагается в Концепции, исключение уже сейчас законодательной возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона от 12 января 1998 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
   Государственная корпорация как одна из форм некоммерческих организаций, наделенная правами юридического лица, получила закрепление в законе относительно недавно. Она была легитимирована Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ [20 - СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3472.] и включена в перечень некоммерческих организаций в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»2 в виде дополнительной ст. 7.1 «Государственная корпорация».
   Первой государственной корпорацией, созданной на основании указного Закона, стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций, просуществовавшее всего пять лет и ликвидированное Федеральным законом от 28 июля 2004 г. [21 - Там же. – 2004. – № 31. – Ст. 3223.].
   На смену ей пришла корпорация «Агентство по страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», созданная Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ [22 - Там же. – 2003. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5029.].
   Позднее на основании федеральных законов были образованы еще семь госкорпораций.
   В связи с образованием государственных корпораций, выходящих за рамки стандартизированных видов юридических лиц, предусмотренных действующим российским законодательством, естественно, возникает вопрос об экономической и правовой необходимости и целесообразности создания, по существу, нового вида юридических лиц, не укладывающихся в традиционную формализованную схему коммерческих и некоммерческих организаций, признаваемых в соответствии со ст. 50 ГК РФ юридическими лицами.
   Указанная схема не является предельно жесткой, императивно запрещающей образовывать некоммерческие организации, признаваемые юридическими лицами, в которых доминирующую часть доходов, используемых для финансирования существования таких организаций, они могут получать за счет предпринимательской деятельности. В пункте 3 ст. 50 ГК РФ говорится, что «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». При этом в ГК РФ вообще не упоминается о каком-либо возможном ограничении объема дохода, получаемого от данной деятельности и его соотношении с финансированием, предоставляемым собственниками имущества, закрепленным за некоммерческой организацией, используемым ею для достижения некоммерческих целей.
   Одним из подтверждений этому стал Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [23 - СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4626.], распространивший свое действие на автономные предприятия как некоммерческие организации, функционирующие в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
   Как показывает практика применения рассматриваемого Закона, во многих автономных учреждениях доля дохода, получаемого от предпринимательской деятельности, становится все более весомой по сравнению с тем финансированием, которое они получают от собственников, учредивших их.
   Поэтому с точки зрения действующего законодательства на данном основании не существует каких-либо противопоказаний для отнесения к группе некоммерческих организаций государственных корпораций (компаний).
   Равным образом, нет никаких препятствий в законе и в отношении присвоения организационно-правовой формы государственной корпорации (компании) вновь создаваемому виду некоммерческой организации. «Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, – предусматривается в ч. 3 ст. 50 ГК РФ, – могут создаваться также в других формах, предусмотренных законом (помимо перечисленных в цитируемом пункте статьи. – В.М.)». Под законом в данном случае следует понимать как общую норму права, предусматривающую самостоятельную видовую организационно-правовую форму юридического лица (ст. 7 Федерального закона от 13 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [24 - Там же. – 1996. – № 3. – Ст. 145.]), так и Федеральный закон о создании конкретной государственной корпорации (см., например, Федеральный закон от 12 января 1999 г. № 140-ФЗ «Об агентстве по реструктуризации кредитных организаций» [25 - СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3472.]). Во втором случае речь идет о создании юридического лица на основе использования достаточно редкого в современной правотворческой практике распорядительного способа образования юридических лиц.
   Образование юридических лиц в распорядительном порядке путем создания специального закона применяется главным образом при создании уникальных юридических лиц, существующих в единственном числе. Прежде всего, это касается государственных органов, таких, например, как Центральный банк Российской Федерации (Банк России). «Банк России, – говорится в ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ, – является юридическим лицом» [26 - Там же. – 2002. – № 28. – Ст. 2790.].
   Распространение указанного способа образования юридических лиц на государственные корпорации (компании) объясняется прежде всего теми общегосударственными задачами по подъему и развитию инновационной национальной экономики, которые в современный период времени могут и должны быть успешно решены с их непосредственным участием.
   Данный вид государственных экономико-правовых образований предполагается использовать и уже используется в инновационно-базовых отраслях экономики, требующих огромных первоначальных капиталовложений (инвестиций), прежде всего на начальных этапах их формирования и развития, не приносящих каких-либо доходов и прибылей на вкладываемый капитал.
   Решение данной задачи непосильно предусмотренным в законе частноправовым хозяйственным обществам и товариществам, в том числе отечественным акционерным обществам, прежде всего по причине недостаточности имеющихся в их распоряжении свободных капиталов.
   По существу, единственными источниками инвестиций, объединяющими воедино в составе единого структурно-организационного комплекса вновь зарождающиеся горизонтально-вертикальные отношения в российской экономике, в настоящее время могут служить государственные инвестиции да привлекаемые в необходимых случаях капиталовложения от частных отечественных и иностранных инвесторов. В организационно-правовой форме указанных комплексов из всех известных гражданскому законодательству юридических лиц в данном качестве способны выступать лишь государственные корпорации (компании), преобразуемые в публичные юридические лица, каждая из которых наряду с общими признаками, свойственными виду юридического лица, должна иметь свою индивидуальность, определяемую спецификой той сферы экономики, в которой она должна осуществлять производственную деятельность.
   Собственно, государственные корпорации (компании) уже в их современном виде, предусмотренном законодательством, выполняют публично-правовые функции параллельно с функциями частноправового характера. Экономической основой для такого сочетания указанных функций в лице одного и того же юридического лица явились инновационно-управленческий характер деятельности государственных корпораций и предоставленное им право государственной собственности на принадлежащее имущество, о чем подробно будет сказано ниже.
   Таким образом, факт рождения публично-правового юридического лица в российском праве следует считать состоявшимся.
   В числе основных правовых характеристик государственной корпорации (компании) как публичного юридического лица можно назвать следующие показатели, анализируемые на примере одной государственной корпорации – государственной корпорации «Ростехнологии».
   Первый показатель. По своей экономико-правовой сущности государственная корпорация является инновационно-управленческой организацией, действующей в общегосударственных интересах. Осуществляемая ею предпринимательская деятельность имеет вспомогательный характер, цель которой финансовое обеспечение основной научно-производственной деятельности корпорации.
   Сущность государственной корпорации четко определена в ст. 3 Федерального закона «О Государственной корпорации “Ростехнологии”» [27 - СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.].
   Согласно п. 1 и 2 данной статьи «целью деятельности Государственной корпорации “Ростехнологии”» является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологической промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций-разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.
   Государственная корпорация «Ростехнологии» вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению цели деятельности, указанной в ч. 1 настоящей статьи, и соответствует этой цели. Прибыль государственной корпорации «Ростехнологии», полученная в результате ее деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение цели, указанной в ч. 1 настоящей статьи».
   В соответствии с п. 3 ст. 3 рассматриваемого Закона в числе основных функций Государственной корпорации «Ростехнологии» значатся:
   содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции;
   обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализации на них высокотехнологичной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности;
   участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения;
   привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в том числе в интересах создания конкурентоспособных образцов высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного назначения;
   осуществление в интересах организаций различных отраслей промышленности рекламно-выставочной и маркетинговой деятельности на территории Российской Федерации и за ее пределами;
   оказание содействия организациям различных отраслей промышленности в проведении прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники и во внедрении в производство передовых технологий;
   оказание содействия деятельности организации, являющейся государственным посредником, при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения;
   осуществление иных функций в соответствии с федеральными законами и решениями Президента Российской Федерации.
   Как видно из приведенного перечня целей и функций Государственной корпорации «Ростехнологии», основная деятельность Корпорации, входящая в содержание ее правоспособности, как юридического лица, имеет публично-правовой характер.
   При реализации же приведенных функций Корпорация вправе совершать различного рода действия, предусмотренные гражданским законодательством, которыми наделены юридические лица частного права (хозяйственные общества и товарищества). В том числе она имеет право: совершать все виды сделок; создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами; участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных коммерческих и некоммерческих организаций, имеющих своей целью разработку, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции; создавать филиалы и открывать представительства на территории Российской Федерации и в иностранных государствах; осуществлять инвестиции в российские и иностранные организации; получать доходы и оставлять в своем распоряжении прибыли в целях реализации основных функций, установленных законом и решениями Президента Российской Федерации; выступать истцом и ответчиком в судебно-арбитражных органах по спорам, касающимся защиты ее нарушенных или оспариваемых прав и интересов.
   В целом правоспособность государственной корпорации, включая Государственную корпорацию «Ростехнологии», имеет комплексный публично-правовой и частноправовой характер.
   Второй показатель. Внутрикорпоративные отношения в Государственной корпорации «Ростехнологии», равным образом как и во всех других государственных корпорациях (компаниях), строятся по классической модели, применяемой в государственных организациях, не находящихся на положении хозяйственных обществ и товариществ.
   Высшие должностные лица, управляющие корпорацией, назначаются соответствующим государственным органом, в данном случае Президентом Российской Федерации, сотрудники всех уровней и рангов работают по трудовым договорам, заключаемым с Корпорацией. Решения коллегиальных органов управления принимаются большинством голосов участников, присутствующих на заседаниях при наличии кворума, установленного законом.
   В соответствии со ст. 10 Закона «О Государственной корпорации “Ростехнологии”» органами управления Корпорации являются наблюдательный совет, правление Корпорации и генеральный директор Корпорации. Органом внутреннего финансового контроля Корпорации считается ревизионная комиссия.
   Для проверки ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности наблюдательный совет Корпорации определяет на конкурентной основе внешнюю аудиторскую организацию, заключая с ней договор с оплатой вознаграждения за оказанные услуги.
   Наблюдательный совет Корпорации, состоящий из девяти членов, считается высшим органом управления Корпорации. В его состав входят четыре представителя Президента Российской Федерации, четыре представителя Правительства Российской Федерации и генеральный директор Корпорации, являющийся членом наблюдательного совета по должности. Все члены наблюдательного совета Корпорации во главе с его председателем назначаются Президентом Российской Федерации на срок не более пяти лет.
   К числу полномочий наблюдательного совета Корпорации, которые не могут передаваться другим ее органам, относятся утверждение основных положений и документов, определяющих организационную структуру и направления деятельности Корпорации; принятие решений о назначении на должность и об освобождении от должности членов правления Корпорации по предложению генерального директора Корпорации; заключение трудового договора с генеральным директором Корпорации; утверждение годового отчета о деятельности Корпорации с последующим направлением его Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации с подтверждением достоверности включенного в него годового бухгалтерского баланса, отчетов о прибылях и убытках, исполнении финансового плана доходов и расходов Корпорации, формировании и использовании резервных и иных фондов аудиторским заключением.
   Правление Корпорации является коллегиальным исполнительным органом корпорации, состоящим из 11 членов. Наряду с утверждаемыми наблюдательным советом Корпорации членами правления в его состав по должности входят генеральный директор Корпорации и его заместители, число которых может достигать пяти человек, включая одного первого заместителя. Заместители генерального директора назначаются на должность и освобождаются от должности генеральным директором Корпорации по согласованию с наблюдательным советом Корпорации.
   Деятельностью правления руководит генеральный директор Корпорации.
   Содержание полномочий правления Корпорации в значительной степени определяется более высокой степенью практического участия правления в деятельности по управлению Корпорацией, нежели чем это присуще наблюдательному совету. Поэтому в его обязанности в числе прочих полномочий входит разработка материалов и подготовка предложений для утверждения их наблюдательным советом Корпорации. Это относится и к предложениям о направлении деятельности Корпорации на следующий год; подготовке финансового плана, плана доходов и расходов Корпорации; разработке предложения о направлениях использования прибыли Корпорации; составлению годового отчета Корпорации и другим вопросам деятельности Корпорации по выполнению ею функций, предусмотренных федеральным законом. В полномочия правления также входит утверждение штатного расписания Корпорации, определение в соответствии с законом условий приема на работу и увольнения, служебных прав и обязанностей работников Корпорации.
   Генеральный директор Корпорации является единоличным исполнительным органом, осуществляющим руководство текущей деятельностью Корпорации.
   В числе многочисленных правомочий генеральный директор возглавляет правление Корпорации и организует реализацию ее решений; принимает на работу и увольняет работников Корпорации; утверждает размер и формы оплаты труда работников в соответствии с законодательством России; действует от имени Корпорации и без доверенности представляет интересы Корпорации в отношениях со всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления Российской Федерации, иностранными и международными организациями; отчитывается о деятельности Корпорации перед Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
   Если принять во внимание, что в составе правления Корпорации генеральный директор вместе с пятью своими заместителями, лично подбираемых им, имеет большинство голосов, необходимых для принятия решений (шесть из 11 голосов), то, естественно, возникает оправданный вывод для утверждения о стремлении законодателя закрепить принцип единоначалия в системе управления государственными корпорациями. Данная мера, по нашему мнению, представляется вполне разумной.
   Изложенная система управления, применяемая в государственной корпорации, позволяет государству осуществлять эффективный контроль за деятельностью корпорации, в том числе за правомерным использованием имущества, находящегося в собственности корпорации.
   Третий показатель. Имущество государственной корпорации «Ростехнологии» считается ее собственностью (п. 1 ст. 5 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации “Ростехнологии”») [28 - СЗ РФ. – 2007. – № 48. – Ч. 2. – Ст. 5614.]. В Законе, однако, не говорится о том, к какой форме относится данная собственность: частной, государственной, муниципальной или иной не поименованной в Конституции Российской Федерации форме собственности. При ответе на этот вопрос следует исходить из следующих положений.
   Право собственности на имущество государственной корпорации не имеет автономного характера. Оно является составным компонентом общей системы отношений собственности, функционирующих в современном российском обществе, и, соответственно, одним из элементов правового механизма, регулирующего данные отношения. В условиях рыночной экономики товарно-денежные отношения, связывающие сферу производство товаров с производственным и личным потреблением, не могут основываться исключительно на одной форме собственности.
   Подтверждением этому была рухнувшая экономика СССР, основанная на государственной собственности на средства производства и централизованном планировании производства, распределения, обмена и потребления товаров.
   Подвержена действию разрушительных сил и современная архитектоника рынка, основанная преимущественно на частной собственности, действующей в условиях функционирования капиталистического способа производства. При этом независимо от того, кто является участником данного рынка (частная компания или государственная организация), обращение товаров на нем, включая определение их стоимости, производится, как правило, с применением принципов, имеющих частноправовой характер.
   Государство обычно идет на нарушение этих принципов в исключительных случаях путем установления регулируемых цен на отдельные виды товаров, оказания финансовой помощи частным компаниям и другим путем, главным образом в период войн и других катастрофических явлений, связанных с угрозой существования государства или существенного ухудшения жизни людей в обществе.
   Сегодня уже вполне обоснованно можно сделать общий вывод о том, что монополия любой формы собственности в обществе (независимо от того, как бы оно ни называлось – социалистическим или капиталистическим) не способствует обеспечению достойного уровня и повышению жизни людей в обществе и в целом развитию самого общества во всех странах мира.
   Весьма показательно, что в условиях развивающегося экономического кризиса, охватившего в настоящее время подавляющее число государств, включая Россию, все чаще звучат голоса о необходимости повышения роли участия государства в экономике, в том числе и в периоды ее бескризисного развития.
   Особенно это становится актуальным для стран с социально ориентированной рыночной экономикой, каковой является Россия.
   Известно, что участие государства в экономике осуществляется в двух правовых формах.
   Во-первых, государство в лице своих уполномоченных органов призвано регулировать экономические отношения в обществе в форме принятия и применения к ним соответствующих правовых нормативных актов. В этом случае важное значение приобретает степень и масштаб участия государства в регулировании данных отношений. Оно может иметь преимущественно организационно-правовой характер, предусматривающий для участников отношений субъективные права и обязанности в качестве меры их возможного поведения и обеспечивающий правовые гарантии реализации данных прав и обязанностей. Вместе с тем при необходимости государство в состоянии, о чем говорилось выше, по существу, вторгаться в сферу осуществления участниками правоотношений принадлежащих им субъективных прав, принудительно обязывая их действовать в заданном государством режиме. Например, это может проявляться в продаже товаров или внесении арендных платежей за нанимаемое жилье по установленной государством цене, выдаче по своему выбору банковских кредитов предпринимателям под фиксированные проценты.
   Во-вторых, государство в качестве самостоятельного субъекта права полномочно непосредственно участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах, как сказано в п. 1 ст. 124 ГК РФ, с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Формы такого участия возможны самые разнообразные, начиная от выдачи субординированных кредитов Центральным банком Российской Федерации Сбербанку России, Внешнеторговому банку, Российскому Агробанку для последующего кредитного рефинансирования частных коммерческих банков и кончая непосредственным участием государства как субъекта гражданского права в формировании рыночных цен на определенные виды товаров, обращаемые на товарных рынках.
   Последняя форма оказания непосредственного воздействия государства на рыночные отношения, осуществляемого в интересах общества, представляется наиболее эффективной и целесообразной в тех сферах рыночной системы, в которых на государство приходится значительная масса определенного товара, продаваемого или покупаемого на рынке. Таким товаром могут быть вещи, имущественные права, иные ценности, являющиеся предметом договора поставки товаров для государственных нужд, контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, договора купли-продажи приватизируемого имущества, других договоров, в которых цена товаров формируется по инициативе и под прямым воздействием государства.
   Естественно, данная правовая форма участия государства в экономической жизни общества рассчитана не столько для преодоления экономических кризисов, сколько для регулирования экономики в ее развивающемся состоянии.
   В указанном направлении развития экономики в российском обществе свою положительную лепту должны вносить и государственные корпорации. Так, Государственная корпорация «Ростехнологии» согласно п. 8 ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О Государственной корпорации “Ростехнологии”» вправе участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения. Представляется, что указанная Государственная корпорация, как и другие государственные корпорации, не только вправе, но и обязаны участвовать в формировании рыночных цен на выпускаемую ими продукцию независимо от ее назначения (мирного или военного) либо территории реализации – на отечественном или внешнеторговых рынках.
   В соответствии с действующим законодательством имущество, на базе которого государственная корпорация осуществляет свою деятельность, и получаемые от этой деятельности доходы являются ее собственностью. При этом, как упоминалось выше, к какой форме собственности относится собственность корпорации и какова юридическая природа права собственности на имущество, принадлежащее корпорации, закон не определяет.
   Понятие «форма собственности» не раскрывается в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и п. 1 ст. 212 ГК РФ. «В Российской Федерации, – говорится в ст. 8 Конституции РФ, – признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».
   В советской юридической литературе в последние годы существования Советского Союза широко использовалось понятие «формы собственности», отождествляемое с категориями степени обобществления и особенностями обобществляемого имущества [29 - См.: Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений. – Л., 1988. – С. 51.]. В период же перехода к рыночной экономике, как нам представляется, акцент в подходах к рассматриваемому понятию должен быть иным. «В понятие формы собственности вместо указания на степень обобществления имущества следовало бы ввести категорию типа собственника, а критерий особенностей обобществляемого имущества заменить более конкретным и привычным термином “виды имущества”». При этом названные критерии разграничения форм собственности должны быть даны в законе в максимально укрупненном (подробном) выражении [30 - Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. – М., 1992. – С. 21.]».
   С учетом приведенного понятия в собственности государства не может находиться имущество, принадлежащее в то же время физическому или юридическому лицу на праве частной собственности. И наоборот, имущество, находящееся в собственности физического или юридического лица, одновременно не может принадлежать на праве собственности государству.
   Сложнее решается вопрос о форме собственности на имущество, принадлежащее государственной корпорации. В данном случае окончательный ответ будет зависеть от правового статуса государственной корпорации как юридического лица. Если данная корпорация, созданная государством, должна функционировать в качестве частноправовой организации, как это может, в частности, иметь место при учреждении ее государством в форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью со 100 %-ным или как минимум с контрольным пакетом с правом на участие в уставном капитале хозяйственного общества, то по своей форме собственности на имущество, принадлежащее государственной корпорации, такая собственность должна признаваться частной собственностью. При этом государство при учреждении рассматриваемого вида государственной корпорации будет сохранять за собой право собственности на акции, выпускаемые учреждаемой корпорацией в форме акционерного общества, или право собственности на право участия в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью. Право собственности на вещественные компоненты имущества (вещи, в том числе деньги) будет принадлежать самой государственной корпорации, которую в этом случае будет необходимо переименовать просто в корпорацию. В рассматриваемом случае возникает двойное право собственности на разделенные между собой объекты права собственности: акции или права участия в уставном капитале хозяйственного общества и имущество в его натуральном выражении. Данные объекты не могут существовать вне органической связи между собой, являясь условно двумя сторонами одной монеты.
   Иное положение возникает при создании на основании закона государственной корпорации в качестве публично-правовой организации. В этом случае никакого раздвоения объекта права собственности на имущество – права собственности на имущество в его вещественном выражении в форме вещи, включая деньги, с одной стороны, и права собственности на акции или права собственности на долю участия в уставном капитале корпорации, с другой стороны, вообще не происходит. Как следствие, в сфере действия федерального законодательства о собственности создается два вида государственной собственности на одно и то же имущество: собственность РФ как государства – субъекта гражданского права и собственность государственных корпораций как юридических лиц – также субъектов гражданского права. Право собственности в государственной корпорации как публично-правовой организации в период ее существования принадлежащее ей имущество продолжает оставаться единым и неделимым, относящимся к федеральной государственной собственности.
   Как сказано в ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 17-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», корпорация создается и действует в целях управления государственным имуществом.
   Двум видам собственности корреспондирует и два вида права собственности в отношении одного и того же государственного имущества: право собственности РФ как государства, выступающего в качестве самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, и право собственности государственной корпорации, являющейся юридическим лицом. Указанные виды права собственности находятся между собой в состоянии юридико-генетической связи и взаимодействия в составе единой субъектной структуры права собственности, называемой нами сложноструктурной моделью права собственности [31 - Мозолин В.П. Указ. соч. – С. 39–46.].
   При применении общей сложноструктурной модели право собственности на имущество может одновременно принадлежать нескольким субъектам права, например, при использовании институтов права общей собственности. Основная особенность права общей долевой собственности состоит в том, что круг правомочий собственников (владение, пользование и распоряжение) один и тот же. Различие может быть в объеме, порядке осуществления правомочий, но не в самом их наличии. Такую модель называют горизонтальной сложноструктурной моделью права собственности.
   Сложноструктурная модель права собственности может иметь и вертикальный характер. В этом случае такую модель следует именовать субординационной, поскольку конституционно и (или) административно она основывается на отношениях вертикальной или диагональной зависимости (определенной степени подчиненности) одного субъекта права другому, причем последним из названных субъектов должно быть государство.
   Подобного рода модель широко применялась в средние века в форме так называемого расщепленного права собственности на землю в отношениях между феодалами и крестьянами. В более позднее время сферой применения рассматриваемой модели, как правило, становились отношения права собственности на природные ресурсы в государствах федеративного типа.
   В Российской Федерации, по нашему мнению, субординационная сложноструктурная модель права собственности на природные ресурсы, согласно п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, может быть использована применительно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
   При данном варианте сложноструктурной модели права собственности граница между правом собственников на единое имущество может проходить как непосредственно по самой субстанции правомочий, разделяя их на отдельные части, так и по линии возможной индивидуализации правомочий за каждым собственником.
   Сложноструктурная модель права собственности на имущество может выступать в двух вариантах: в варианте двухобъектной модели и варианте однообъектной модели, применяемой в режиме рассредоточенного во времени действия права собственности на одно и то же имущество, принадлежащего каждому его субъекту.
   Двухобъектная сложноструктурная модель права собственности используется в России государством и муниципальными образованиями при создании ими хозяйственных обществ с доминирующим участием в их уставном капитале, о чем упоминалось выше. В этом случае государству (муниципальному образованию) принадлежит право собственности на акции (право на участие в управлении делами общества), а хозяйственному обществу как юридическому лицу – право собственности на овеществленное имущество.
   Однообъектная сложноструктурная модель права собственности на одно и то же имущество, применяемая в режиме рассредоточенного во времени действия права собственности, была известна и широко применялась в Англии в отношении земельных участков в период феодализма. Впоследствии она была перенесена в США, а затем и в английские колонии, ставшие в настоящее время независимыми государствами, входящими в систему остаточного действия англосаксонской системы права.
   В наше время под действие рассматриваемой модели нередко подпадает и другое недвижимое имущество, в первую очередь жилые квартиры и дома граждан (применение системы «time sharing property»).
   В целом само по себе понятие «право собственности на время» приобретает в наши дни достаточно широкое распространение и потому требует теоретического внимания со стороны отечественных цивилистов.
   Именно в рамках однообъектной сложноструктурной модели права собственности на одно и то же имущество, применяемого в режиме рассредоточенного во времени действия права собственности, и должна, на наш взгляд, определяться юридическая природа права собственности государственных корпораций на принадлежащее им имущество.
   Государственная корпорация создается и ликвидируется в Российской Федерации на основании федерального закона. В течение указанного периода времени («от» и «до») она вправе осуществлять свою деятельность на базе федерального государственного имущества, доходов, получаемых от использования данного имущества, и иных финансовых источников, указанных законом, используемых государственной корпорацией на предоставленном ей полном праве собственности, имеющем целевой характер.
   В период существования государственной корпорации право РФ на переданное ей государственное имущество приостанавливается. Оно восстанавливается на переданное корпорации имущество и приобретается государством на имущество, заново созданное и приобретенное государственной корпорацией во время ее действия [32 - См.: Часть 3 ст. 41 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», посвященную ликвидации корпорации.].
   Итак, имущество, находящееся в ведении государственной корпорации, за исключением имущества, принадлежащего другим субъектам права, принадлежит ей на праве государственной собственности. В соответствии со ст. 209 ГК РФ она вправе им владеть, пользоваться и распоряжаться с учетом его использования для достижения целей, ради которых она создана. Государственная корпорация несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам перед третьими лицами. Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации.
   С учетом изложенного право государственной корпорации на закрепленное за ней имущество следует относить к категории права государственной собственности целевого использования.
   По своему правовому положению государственная корпорация (компания) является публично-правовым юридическим лицом, выходящим за рамки чисто цивилистической категории юридических лиц, предусмотренных гражданским законодательством. Разумеется, правовой механизм по осуществлению возложенных на него государственных функций государственной корпорацией (компанией) установленной действующим законодательством, далеко не идеален. Бесспорно, он нуждается в дальнейшем совершенствовании, что может и должно быть сделано в процессе его практического использования.
   Акционерное общество как организационно-правовая форма юридического лица, насчитывающая многовековую историю своего существования и успешно использовавшаяся еще в дореволюционной России, практически всесторонне изучена деловым сообществом во всех странах мира. Ее положительные и отрицательные качественные характеристики хорошо известны юристам, в том числе и российским. Поэтому нет особой надобности упоминать о них в настоящем обзоре нового российского законодательства, посвященного главным образом юридическому статусу государственной корпорации (компании) в российском праве.
   Единственный вопрос, который требует дополнительного научного и практического изучения, состоит в том, насколько действующее гражданское законодательство об акционерных обществах позволяет использовать в настоящее время акционерную форму юридического лица для решения указанных выше государственных задач, стоящих перед нашим обществом в период развития инновационной экономики.
   Каковы потенциальные и действительные возможности акционерного общества по рассмотренным направлениям?
   Экономико-правовая природа, цели и функции акционерного общества. Согласно ст. 50 ГК РФ акционерное общество, являющееся коммерческой организацией, в качестве основной цели своей деятельности преследует цель извлечения прибыли, распределяющей полученную прибыль между ее участниками (акционерами). Оно может иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, соответствующие целям деятельности общества для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
   Названные положения исходят из понятия предпринимательской деятельности, одним из основополагающих признаков которой является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ).
   Законодательство не предусматривает никаких обязанностей предпринимателя перед обществом в сфере благотворительной или какой-либо иной вспомогательной деятельности, не приносящей ему прибыли. В результате, например, многие нефтяные компании, приватизировавшие в 90-х гг. прошлого века за бесценок право на добычу уже освоенных природных запасов этого ценного сырья, принадлежащего обществу, продолжают бесцеремонно присваивать в частную собственность огромные прибыли, полученные от продажи нефти, не заботясь при этом о разведке и освоении новых месторождений.
   При этом учредитель (акционер) акционерного общества не отвечает по долгам акционерного общества, а акционерное общество не отвечает по обязательствам участника (акционера).
   В соответствии со ст. 105 ГК РФ в период деятельности юридического лица такая ответственность в форме солидарной ответственности наступает лишь во взаимоотношениях между основным и дочерним обществами, когда в качестве ответчика по долгам дочернего общества перед третьими лицами по сделкам может выступать основное общество, имеющее право давать дочернему обществу обязательные для него указания. При несостоятельности (банкротстве) акционерного общества в подобного рода случаях может наступить субсидиарная ответственность учредителя (акционера) (п. Зет. 56 ГК РФ).
   Изложенные положения полностью применяются и к акционерным обществам, в которых 100 % акций или контрольный пакет акций принадлежит государству в лице Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и (или) муниципальному образованию.
   Никакие общегосударственные цели и функции, выходящие за пределы чисто предпринимательской деятельности, органически связанные с необходимостью получения прибыли акционерным обществом с прогосударственными или муниципальными интересами, с точки зрения действующего закона, во внимание могут не приниматься. В условиях рыночной экономики акционерное общество, регулируемое действующим гражданским законодательством, юридически рассматривается как частно-правовое образование, не подверженное контролю со стороны государства за деятельностью, осуществляемой в рамках действия закона. Государство и муниципальные образования могут выйти за пределы частноправового статуса юридического лица лишь при условии выступления в гражданском обороте в качестве самостоятельного субъекта права по основаниям, предусмотренным в п. 2 ст. 124 и других статьях гл. 5 ГК РФ, или путем добровольной ликвидации соответствующего акционерного общества с последующим образованием государственной корпорации (компании) в качестве публично-правового юридического лица.
   Внутрикорпоративные отношения в акционерном обществе – это членские отношения собственников (акционеров) вносимого ими капитала, на основе которого функционирует общество, созданное для получения и присвоения прибыли.
   Внутри акционерного общества производится формирование общей воли общества на совершение сделок с третьими лицами и управление производством, осуществляемого на предприятиях, принадлежащих акционерному обществу или его дочерним и иным зависимым от него компаниям. Исключение составляют акционерные общества, действующие в сфере мелкого и частично среднего бизнеса, в которых сам собственник (акционер) действует одновременно и в качестве лица, осуществляющего управление производственной деятельностью.
   Соответственно строится и система управления акционерным обществом. Независимо от того, какой субъект права является собственником его акций (физическое или юридическое лицо, государство или муниципальное образование) и какое лицо занимает должность директора и управляющего, сама система управления акционерным обществом рассчитана на применение частноправового способа присвоения произведенной прибыли без учета и нередко в ущерб общим интересам государства и общества. Высшим органом в управлении акционерным обществом считается общее собрание акционеров (п. 1 ст. 103 ГК РФ, п. 1 ст. 47 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» [33 - СЗ РФ. – 1996. – № 1. —Ст. 1.]).
   Общее собрание акционерного общества наделено законом исключительной компетенцией при решении вопросов в сфере управления обществом. В число таких вопросов входят вопросы организационно-управленческого и имущественного характера (внесение изменений в устав общества, реорганизация и ликвидация общества, избрание членов совета директоров (наблюдательного совета) и досрочное прекращение их деятельности, распределение прибыли и выплата дивидендов, избрание состава ревизионной комиссии (ревизора), увеличение и уменьшение уставного капитала общества, если уставом общества это не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) и т. д.).
   Решения общего собрания акционеров общества принимаются по известному в законодательстве об акционерных обществах всех стран принципу «голосует капитал, но не участник общества». «Решение общего собрания акционеров по вопросу, поставленному на голосование, – говорится в п. 2 ст. 49 Закона “Об акционерных обществах”, – принимается большинством голосов акционеров – владельцев голосующих акций общества, принимающих участие в собрании, если для принятия решения настоящим Федеральным законом не установлено иное».
   В результате происходит внутреннее отделение управления от собственности мелких акционеров в акционерном обществе, ведущее к превращению меньшинства акционеров в обычных вкладчиков денег в коммерческих банках, а большинство акционеров становятся юридическими и фактическими хозяевами акционерного общества.
   Это большинство получает возможность избирать подвластный ему состав совета директоров (наблюдательного совета) общества, определение по своему усмотрению направления в распределении обществом прибыли, в том числе производить акционерам выплату дивидендов, совершать в своих интересах иные в сфере управления обществом действия, предусмотренные законом.
   Все производимые государством попытки, направленные на устранение или хотя бы минимизацию указанного неправомерного положения меньшинства акционеров в акционерном обществе, не дают сколько-нибудь положительного результата. Акционерное общество как организационно-правовая форма предпринимательской деятельности продолжает болеть неизлечимой болезнью. Это сказывается на правовом положении и других органов управления акционерным обществом: совете директоров (наблюдательном совете) и исполнительном органе управления текущей деятельностью общества.
   В исключительную компетенцию названных органов управления акционерным обществом законодателем передано решение по существу всех наиболее важных вопросов, касающихся как стратегического, так и текущего характера.
   Так, согласно ст. 65 Закона об акционерных обществах в компетенцию совета директоров (наблюдательного совета) в числе прочих включено решение таких вопросов, как определение приоритетных направлений деятельности общества, рекомендации общему собранию акционеров по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты, создание филиалов и открытие представительств общества, образование исполнительного органа общества и досрочное прекращение его полномочий, если уставом общества это отнесено к его компетенции, предложение общему собранию акционеров о передаче полномочий единоличного исполнительного органа общества управляющей организации или управляющему.
   Решения, принимаемые советом директоров (наблюдательным советом) общества, не могут быть пересмотрены общим собранием акционеров. В случае несогласия с ними они могут быть обжалованы акционерами лишь в судебном порядке.
   Как предусмотрено в п. 2 ст. 60 Закона об акционерных обществах, членом совета директоров (наблюдательного совета) общества может быть избран не только акционер общества, но и любое другое физическое лицо. Как правило, желательно для общества, чтобы таковыми были руководящие работники банков, кредитующие общество, представители снабженческих и сбытовых организаций, с которыми связаны коммерческая деятельность общества, другие лица, имеющие статус так называемых независимых директоров общества.
   С учетом закрепленной за ним исключительной компетенции совет директоров (наблюдательный совет) общества выполняет две основные функции. С одной стороны, это организационно-управленческий орган, представляющий интересы акционеров общества, прежде всего тех из них, которые владеют контрольным пакетом акций. Совет директоров (наблюдательный совет) призван решать стратегические и другие наиболее важные практические задачи, связанные с деятельностью общества, к числу которых относится и установление деловых отношений с организациями, сотрудничающими с обществом, представители которых избираются его директорами.
   С другой стороны, совет директоров (наблюдательный совет) призван осуществлять контроль за исполнительным органом повседневного управления обществом. Руководство текущей деятельностью общества, предусматривается в п. 1 ст. 69 Закона «Об акционерных обществах», осуществляется единоличным исполнительными органом общества (директором, генеральным директором) или единоличным исполнительными органом общества (директором, генеральным директором) и коллегиальным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией).
   К компетенции исполнительного органа общества относятся все вопросы руководства текущей деятельностью общества, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания акционеров или совета директоров (наблюдательного совета) общества.
   С целью установления оперативного взаимодействия с советом директоров (наблюдательным советом) общества члены коллегиального исполнительного органа могут избираться в совет директоров (наблюдательный совет) общества, не превышающего, однако, одной четвертой части его состава. Лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, не может быть одновременно председателем совета директоров (наблюдательного совета) общества.
   В целом, в отличие от высшего органа управления акционерным обществом, каковым является Общее собрание его акционеров, состоящее из собственников капитала, стоимость которого определяется текущей рыночной ценой принадлежащих им акций, совет директоров (наблюдательный совет) и исполнительный орган общества, по своему кадровому составу и их функциональному виду деятельности должны рассматриваться как органы профессионально-управленческого типа (профиля). Именно в процессе их предпринимательско-управленческой деятельности осуществляется второй этап отрыва управления от собственности, на сей раз сугубо профессионального характера.
   Право собственности в акционерном обществе в своем юридическом выражении имеет свои особенности, отличные от других случаев его применения. Эти особенности состоят в том, что право собственности на имущество, принадлежащее акционерному обществу, существует не изолированно и отдельно от других объектов права собственности, а функционирует в структурно-неразрывном единстве с правом собственности на акции, называемом сложноструктурной моделью двухобъектного права собственности [34 - См. подр.: Мозолин В. П. Указ. соч. – С. 39–43.].
   В экономическом плане право собственности на акции представляет собой собственность на меновую стоимость принадлежащего акционерам капитала, а право собственности на имущество – собственностью акционерного общества на потребительскую стоимость этого капитала, используемого обществом в своей предпринимательской деятельности для получения прибыли.
   Акционеры и акционерное общество как собственники указанных объектов права собственности не могут существовать отдельно друг от друга. Без акционеров нет акционерного общества, и наоборот, без акционерного общества бытие акционеров становится просто беспредметным.
   Что касается юридической природы права собственности на указанные объекты, то оно в зависимости от социально-экономического и правового статуса субъектов данного права может быть различным.
   При принадлежности вносимого в акционерное общество капитала частными собственниками таковое будет однотипным с правом частной собственности акционерного общества на закрепленное за ним имущество.
   Юридическая природа права собственности коренным образом изменяется, когда в качестве будущего акционера, вносящего принадлежащий ему капитал в акционерное общество, выступает государство. В этом случае по существу происходит трансформация, а точнее приватизация государственного капитала в частную собственность акционерного общества, которое по действующему российскому законодательству рассматривается как частноправовая организация со всеми вытекающими из этого положительными и отрицательными последствиями.
   В качестве положительного фактора, в частности, можно назвать повышенную заинтересованность акционерного общества, как предпринимателя, наиболее эффективным образом использовать полученный от государства капитал для получения прибыли.
   Отрицательными факторами являются повышенный рыночный риск в возможном обесценении, а может быть и в полной утрате государственного капитала и предоставление по существу неограниченной законом свободы управляющим акционерным обществом распоряжаться приватизированной государственной собственностью, включая личное присвоение получаемой обществом прибыли.
   Российское законодательство в отличие от других цивилизованных государств, к сожалению, не предусматривает социально-правовых обязанностей частных собственников перед самим обществом. В статье 209 ГК РФ о содержании права собственности и других статьях Гражданского кодекса РФ, включая ст. 1, посвященную основным началам гражданского законодательства, упоминается только об обязанности собственников и иных субъектов гражданского права не нарушать права и законные интересы других лиц, что, разумеется, вполне справедливо, но недостаточно. Забытым при этом оказалось общество в целом.
   Общий вывод. В сравнительно-правовом плане, прежде всего с точки зрения функций, включающих публично-правовые и частнопредпринимательские функции, которые необходимо осуществлять создаваемой организацией в условиях инновационной экономики, предпочтение следует отдать государственной корпорации как публично-правовому юридическому лицу. Имеющиеся недостатки, связанные с организацией и осуществлением деятельности госкорпорации, имеют в своей основе юридико-технический характер. Они устраняются законодателем по мере их обнаружения.

A.B. Турбанов
АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ – ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

   Государственная корпорация как организационно-правовая форма переживает не лучшие времена. Принятая в 2009 г. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации исключает законодательную возможность создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме государственной корпорации (п. 7.3.3 разд. 3) [35 - Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / вступ. ст. А.Л. Маковского. – М.: Статут, 2009. – 160 с.]. В настоящее время по поручению Президента Российской Федерации проводится работа по преобразованию действующих в конкурентной среде государственных корпораций в организации других организационно-правовых форм.
   В этой связи было бы уместным определить, статус того юридического лица, которое могло бы адекватным образом реализовать функции, исполняемые государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» (далее – Агентство).
   Согласно федеральным законам Агентство выполняет три взаимосвязанные функции: 1) управляет системой обязательного страхования вкладов; 2) участвует в предупреждении банкротства банков; 3) осуществляет полномочия ликвидатора кредитных организаций (конкурсного управляющего).
   Существующий правовой статус Агентства характеризуется следующими основными чертами:
   учреждается государством на основании федерального закона;
   является некоммерческой организацией и имеет специальную правоспособность;
   формирует свое имущество за счет имущественного взноса Российской Федерации (меньшая часть), а также обязательных взносов банков – участников системы страхования вкладов (большая часть);
   владеет имуществом на праве собственности, которое вправе использовать лишь для решения порученных задач;
   обладает определенными властными полномочиями по отношению к банкам, вовлеченным в его деятельность;
   осуществляет свои функции под контролем государства и его органов.
   При анализе правового статуса Агентства прежде всего возникает вопрос: могут ли страхование вкладов, предупреждение банкротства банков, а также их ликвидация осуществляться исключительно как частная предпринимательская деятельность?
   Классическая экономическая доктрина рассматривает рынок как саморегулируемую систему, способную посредством предпринимательской деятельности удовлетворить любую общественную потребность вне зависимости от ее значимости и остроты. Безусловно, свобода экономической деятельности как конституционный принцип (ст. 8 Конституции Российской Федерации) является важным условием построения рыночных отношений, а, следовательно, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации).
   Вместе с тем, как показывает практика, возможности рынка и предпринимательства в решении некоторых масштабных задач, стоящих перед обществом и социальным государством, не безграничны.
   Правовые возможности участия частного бизнеса в страховании вкладов и оздоровлении банков изначально существовали в российском законодательстве. Так, ст. 970 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривала институт страхования вкладов, который должен носить частноправовой характер. Вторая редакция Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (февраль 1996 г.) предлагала банкам страховать вклады населения, для чего им предоставлялось право создавать на добровольных началах соответствующие фонды страхования.
   Однако рынок указанных услуг на добровольной основе так и не появился. Частный бизнес не захотел терять часть прибыли, которая должна была перечисляться в такие фонды в виде страховых взносов. Между тем в обществе ощущалась объективная потребность в системе страхования вкладов. Указанная система во всем мире признается необходимым элементом экономического правопорядка и действенным инструментом обеспечения стабильности банковской системы. Ведь имеющий место во время экономических трудностей кризис доверия к банковским институтам всегда провоцирует массовый отток вкладов, что в итоге приводит к коллапсу банковской системы, влекущему существенные социальные, экономические, политические и иные проблемы. Недаром страхование депозитов, предоставляющее имущественные гарантии клиентам банков в случае несостоятельности последних, в настоящее время действует во всех цивилизованных странах, а в США подобная система существует уже более 75 лет.
   При создании российской системы страхования вкладов замысел состоял в следующем: соответствующий институт действует вне конкурентной среды, на бесприбыльной основе с обязательным участием банков, желающих привлекать средства населения; функции по страхованию вкладов следует рассматривать как публичные, реализуемые в интересах всего общества, т. е. в качестве инструмента государственной социально-экономической политики.
   Именно поэтому в 2003 г. был принят ныне действующий Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», в соответствии с которым создана система обязательного страхования вкладов и учреждено Агентство как организация, управляющая такой системой.
   Необходимость сосредоточения функций ликвидатора (конкурсного управляющего) кредитных организаций в специальном корпоративном институте возникла в начале 2000-х гг. в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими – физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели. Их коммерческая ориентация затрудняла подбор конкурсных управляющих для ликвидации банков с небольшой конкурсной массой, которая не позволяла выплачивать арбитражному управляющему вознаграждение в размере, на который он рассчитывал. Кроме того, «индивидуал» зачастую был не способен организовать масштабную работу по ликвидации крупных банков с большим числом кредиторов. Нередко он был подвержен неправомерному влиянию акционеров банка или наиболее сильных кредиторов.
   Указанные обстоятельства создавали значительные препятствия на пути реформирования банковского сектора и восстановления доверия к нему инвесторов и кредиторов, что было зафиксировано в заявлении Правительства Российской Федерации и Банка России от 30 декабря 2001 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» [36 - Вестник Банка России. – 2002. – № 5. – С. 48–96.]. Для решения этой проблемы в 2004 г. в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» были внесены серьезные изменения, согласно которым функции конкурсного управляющего кредитными организациями поручались Агентству как специализированной организации, не получающей вознаграждения за осуществление указанных функций.
   Аналогичная картина сложилась и при санации неблагополучных банков. Несмотря на то что изначально были созданы все законодательные предпосылки для вовлечения частного бизнеса в деятельность по предупреждению банкротства банков, он туда не пошел. Ведь основой такой деятельности является финансовая помощь неблагополучной кредитной организации (см. ст. 8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Вместе с тем предоставление такой помощи субъектом предпринимательской деятельности на рыночных условиях не реально, так как получение прибыли проблематично, а риски потерь финансовых средств – очень высоки. Это наглядно продемонстрировал системный кризис 1998 г. В условиях нового мирового финансового кризиса государству снова пришлось взять решение этой проблемы на себя – в 2008 г. был принят федеральный закон о мерах для укрепления стабильности банковской системы, согласно которому Агентству поручено, используя государственные средства, осуществлять санацию системообразующих банков.
   Таким образом, частный бизнес, предоставленный сам себе, не в состоянии самостоятельно решить ряд важных задач по стабилизации банковской системы.
   Возникает вопрос: могут ли такие задачи быть решены частными страховыми организациями в условиях обязательного страхования вкладов по аналогии, например, с обязательным страхованием автогражданской ответственности? Очевиден отрицательный ответ на этот вопрос.
   Во-первых, на страховом рынке любой страны мира отсутствуют страховщики, финансовые и организационные возможности которых способны единовременно в кратчайшие сроки обеспечить многомиллионные и многомиллиардные страховые выплаты при банкротстве крупных банков с сотнями тысяч вкладчиков.
   Во-вторых, частные коммерческие организации, которым теоретически могло быть поручено обязательное страхование вкладов, сами подвержены кризисным явлениям не менее, чем кредитные организации. Слишком велика вероятность того, что при системном экономическом кризисе они не смогут решить задачу стабилизации банковской системы именно в силу своей вовлеченности в рыночные отношения.
   В-третьих, осуществление обязательного страхования вкладов частными страховщиками не позволяет решить обозначенные проблемы с санацией и ликвидацией кредитных организаций. Между тем страхование вкладов, предупреждение банкротства банков и их ликвидация – функции, настолько юридически и технологически связанные между собой, что во всем мире считается необходимым осуществлять их одному субъекту.
   Возможно ли поручить упомянутую триаду полномочий единственной коммерческой организации, которая реализовывала бы их как предпринимательскую деятельность? Такой подход представляется нереальным. Прежде всего он не устраняет отмеченных недостатков и рисков, присущих концепции множественности частных страховщиков, но к ним добавляет дополнительные препятствия юридического свойства.
   «Принудительный» характер правоспособности коммерческой организации, которой теоретически могло быть поручено оказывать услуги, аналогичные функциям Агентства, не соответствовал бы сути предпринимательской деятельности как она определена в ст. 2 ГК РФ. Ведь известно, что коммерческая организация всегда вправе прекратить оказание тех или иных услуг, если обнаруживается их бесприбыльность. Предоставить такое право коммерческой организации означало бы поставить под сомнение саму идею существования системы страхования вкладов, корпоративного санатора и ликвидатора банков. Запретить такое право коммерческой организации означает войти в противоречие с природой предпринимательской деятельности.
   «Назначение» законом в качестве страховщика депозитов, санатора и ликвидатора банков единственной коммерческой организации противоречило бы также духу антимонопольного законодательства, не допускающего издание органами государственной власти актов, ограничивающих конкуренцию (см., например ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»).
   Не согласуются со статусом коммерческой организации и властные полномочия, которые необходимы Агентству для осуществления возложенных на него функций. Так, в частности, оно вправе устанавливать размер ставки страховых взносов в фонд страхования вкладов, определять порядок ее расчета и уплаты банками указанных взносов, проверять исполнение банками требований федерального закона о страховании вкладов, получать от банков сведения, необходимые для выплаты страхового возмещения, исполнять обязанности временной администрации по управлению банками, в отношении которых осуществляются меры по предупреждению их банкротства, а также конкурсного управляющего ликвидируемыми кредитными организациями, получать любую информацию и документы о деятельности санируемого банка. Без указанных полномочий осуществление соответствующих функций невозможно. Между тем наличие таких полномочий у коммерческой организации противоречило бы основам гражданского законодательства, которое базируется на признании равенства участников регулируемых им отношений.
   Немаловажным фактором, препятствующим передаче функций Агентства коммерческой организации, явилась сама природа предпринимательской деятельности – ее изначальная нацеленность на получение прибыли.
   Если чисто теоретически такие функции рассматривать как коммерческие услуги, то следует сделать логический вывод – они должны приносить доход, т. е. осуществляться на платной основе. Совершенно очевидно, что подобная коммерциализация функций Агентства повлечет неблагоприятные экономические и социальные последствия:
   страховые взносы банков в фонд страхования вкладов следовало бы квалифицировать как страховые премии, т. е. доход страховщика, облагаемый налогом. Последнее обстоятельство, являясь фактором, удорожающим услугу, несомненно, повлечет неоправданное увеличение нагрузки на банковскую систему в виде повышения ставки страховых взносов, что отрицательно скажется на цене заемных денег и величине депозитных процентов;
   должна быть введена оплата услуг Агентства как конкурсного управляющего за счет имущества ликвидируемой кредитной организации. Это создаст дополнительную нагрузку на конкурсную массу и, следовательно, повлечет уменьшение степени удовлетворения требований кредиторов ликвидируемых банков;
   финансовое оздоровление кредитных организаций должно будет осуществляться с предоставлением участникам санационных мероприятий финансовых ресурсов на рыночных условиях, что сделает нереальной саму идею такого оздоровления.
   Таким образом, если страхование вкладов, финансовое оздоровление и ликвидация кредитных организаций осуществлялись бы как предпринимательская деятельность по оказанию рыночных услуг, то такой подход с неизбежностью привел бы к прекращению функционирования социально значимых институтов, направленных на обеспечение стабильности банковской системы.
   Создание Агентства отнюдь не означает «сворачивание сферы свободной рыночной экономики». В сферах непосредственной деятельности Агентства рынка никогда не было, и появление его там не предвидится. В этом смысле некорректно говорить и о монополизации отсутствующего рынка. Получение прибыли для Агентства – не самоцель, и таковая не может быть получена от выполнения его функций. Более того, эти функции требуют существенных расходов и в некоторых случаях такие расходы невосполнимы. Прибыль же, получаемая Агентством от разрешенной ей предпринимательской деятельности, является способом самофинансирования ее основных функций и необходимых организационно-хозяйственных расходов.
   По указанным основаниям Агентство нельзя рассматривать в качестве элемента системы построения экономических отношений, которую обычно называют госкапитализмом. Ведь капитализм (вне зависимости, частный он или государственный) всегда направлен на максимизацию прибыли, что не является целью Агентства.
   Не менее важен вопрос о том, целесообразно ли возложение функций Агентства на какой-либо орган государственной власти, который, как правило, действует в форме государственного учреждения.
   Фундаментальное различие между учреждением и Агентством как государственной корпорацией кроется в различном характере прав на имеющееся у них имущество. Таковое принадлежит государственной корпорации на праве собственности, а учреждению – на праве оперативного управления. Собственником же имущества учреждения является его учредитель.
   Прежде всего к Агентству неприменим способ формирования имущества, характерный для учреждения, которое регулярно (периодически) финансируется учредителем на основании соответствующей сметы расходов. Большую часть имущества Агентства в виде фонда страхования вкладов составляет не имущественный вклад учредителя, а обязательные взносы банков – участников системы страхования вкладов. В настоящее время их доля составляет более 93 % и будет увеличиваться.
   Режим оперативного управления весьма ограничивает права учреждения по распоряжению находящимся у него имуществом. Так, в частности, государственное учреждение (и бюджетное, и автономное) осуществляет операции по расходованию выделенных бюджетных средств в соответствии с государственным заданием на определенный финансовый период, которое должно содержать показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемых услуг (выполняемых работ). При этом изменение задания и объема финансирования, как правило, напрямую связано с предварительным внесением соответствующих изменений в государственный бюджет [37 - См., например: Статьи 69.1, 69.2, 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации.].
   Вместе с тем характер функций Агентства принципиально не позволяет адекватно расписать их в виде государственного задания на соответствующий финансовый период, как того требует бюджетное законодательство. Мало того что частота наступления страховых случаев, а, следовательно, и размер предполагаемых расходов носят вероятностный характер, так еще и качество осуществления указанных функций слабо поддается измерению с помощью формализованных показателей.
   Заведомая непредсказуемость наступления страховых случаев и возникновения ситуаций, требующих санации отдельных кредитных организаций (а, следовательно, неопределенность размеров тех расходов, которые необходимы для страховых выплат, оздоровительных мероприятий и осуществления ликвидационных процедур в предстоящем отчетном периоде), не позволят учреждению оперативно принимать и реализовывать соответствующие решения. А принимать их необходимо в кратчайшие сроки, что называется «вчера», иначе не исключены потрясения в банковской системе и социальной сфере.
   При этом следует учитывать, что характер функций Агентства не только не исключает, но предполагает, что они могут и должны осуществляться с использованием рыночных методов. Само содержание этих функций требует навыков ведения бизнеса и основательного знания финансово-экономической специфики деятельности кредитных организаций и иных хозяйствующих субъектов (например, при разработке и реализации проекта санации банка, при продаже активов ликвидируемой кредитной организации, при прогнозировании достаточности фонда страхования вкладов, размещении его средств в финансовые инструменты и т. п.).
   Оперативное же управление имуществом, несмотря на свое наименование, характеризуется весьма ограниченной оперативностью реагирования «управляющего» на меняющиеся условия, в которых происходит осуществление соответствующих прав. В ситуации, когда собственник способен практически мгновенно приспосабливаться своим имуществом к изменяющейся обстановке, «управляющее» лицо с неизбежностью теряет темп в принятии эффективных решений. Именно поэтому режим распоряжения имуществом учреждения, закрепленного за ним на праве оперативного управления, и связанный с ним порядок финансирования государственного задания не позволят выполнять функции, порученные Агентству.
   Итак, конфигурация предмета деятельности Агентства требует прав, средств и методов, характерных для ведения бизнеса, и в первую очередь – права собственности на имеющееся имущество со всеми вытекающими отсюда последствиями. Указанное право предоставляет Агентству финансовую гибкость и управленческую автономию, необходимые для достижения целей, которые перед ним поставлены государством.
   Таким образом, взаимная юридическая обособленность имущества Агентства от его учредителя (иными словами, право собственности на такое имущество) является принципом, сознательно заложенным законодателем в концепцию системы обязательного страхования вкладов. Подобная система изначально была организована как институт, не входящий в систему органов государственной власти, позволяющий компенсировать возможные убытки вкладчиков ликвидируемых банков, а также необходимые управленческие расходы без использования бюджетных средств.
   Достижение общего блага является целью, ради которой структурируется публичная власть [38 - Гзджиев Г.А. Этические основы философско-правовой концепции «общее благо» в контексте конституционной экономики // Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики. Московско-Петербургский философский клуб. – М., 2010. – С. 81.]. Указанное положение нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации: целью государства в экономической сфере является благополучие и процветание России (преамбула), Российская Федерация – социальное государство, чья политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (ст. 7). Безусловно, указанные задачи предполагается решать посредством обеспечения свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции (ст. 8). В этом смысле государство обязано способствовать развитию рынка, предоставляя в определенных случаях благоприятные условия его участникам (налоговые льготы и иные преференции). Вместе с тем следует учитывать, что в ряде секторов частное предпринимательство затруднено или невозможно по объективным причинам, а его стимулирование со стороны государства чисто экономическими методами неоправданно затратно или не дает надежного результата, обеспечивающего решение масштабной общественно значимой задачи. В подобной ситуации государству приходится непосредственно вмешиваться в социальные и экономические отношения, причем не только в виде их регулятора, но как непосредственного или опосредованного участника, действующего в целях поддержания и развития экономики. В этом аспекте Агентство является инструментом такого опосредованного участия государства в экономических отношениях.
   Как представляется, правовой основой для подобного присутствия государства в значимых секторах социальной и экономической жизни страны являются, кроме упомянутых, те положения Конституции Российской Федерации, которые относят к ведению федеральных властей принятие и реализацию федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка, финансовое, кредитное регулирование (п. «е», «ж» ст. 71).
   Практика передачи подобным организациям публичных функций не является российским изобретением. Так, в США уже продолжительное время активно реализуется концепция так называемого нового управления государством. Согласно данной концепции считается целесообразным передавать решение определенных общественно полезных (публичных) задач специальным организациям (они именуются правительственными корпорациями), которые, хотя и учреждаются государством (обычно на основании федерального закона), формально не являются государственными структурами. Они обычно создаются для осуществления государственных программ, предполагающих массовые операции с населением. При реализации подобных программ, по мнению сторонников концепции, необходима большая гибкость, чем это можно требовать от государственного аппарата. Полезность указанных организаций базируется на их способности взаимодействовать с населением способами, оперативность применения которых при выполнении подобной работы более свойственна субъектам рыночных отношений.
   Одним из главных преимуществ такого подхода считается то обстоятельство, что указанные правительственные корпорации осуществляют порученные им государством публичные функции на началах самоокупаемости. Это позволяет устранить нагрузку на государственный бюджет. Как следствие, на них не распространяется бюджетный процесс, применяемый для финансирования обычных ведомств исполнительной власти. Это исключение основывается на том, что при использовании этих структур главным источником их имущества является не бюджет (налогоплательщики), а потребители соответствующих услуг, в том числе, когда необходимые отчисления являются обязательными.
   Вместе с тем правительственные корпорации отличаются от коммерческих организаций, в частности, тем, что они не вправе прекратить свою деятельность даже в случае ее убыточности.
   Цель такого подхода – предоставление правительственным корпорациям финансовой гибкости и, следовательно, максимальной политической, финансовой и административной автономии, необходимых для достижения целей, которые перед ними поставлены [39 - Federal Government Corporations: An Overview Kevin R. Kosar. January 7 2009. URL: http://assets.opencrs.com/rpts/RL30365_20090107.pdf (дата обращения: 26 сентября 2010 г.).].
   Именно по такому принципу построено подавляющее большинство зарубежных систем обязательного страхования вкладов, где соответствующие функции (включая санацию и ликвидацию банков) выполняет созданная государством организация, действующая не на коммерческой основе, обладающая финансовой и управленческой автономией, но подконтрольная государству. Неудивительно, что и аналогичная российская система базируется на передовом мировом опыте и по основным параметрам соответствует международным Основополагающим принципам для эффективных систем страхования депозитов, которые в 2009 г. разработаны по поручению Большой двадцатки (формат международных совещаний министров финансов и глав центральных банков, представляющих 20 крупнейших национальных экономик) [40 - URL: http://www.bis.org/publ/bcbs156.pdf (дата обращения: 1 ноября 2010 г.).].
   В соответствии с этими Принципами организация, отвечающая за обеспечение функционирования системы страхования вкладов, санирование и ликвидацию банков, должна:
   обладать всеми полномочиями, необходимыми для выполнения функций, возложенных на нее государством, – от наличия правоспособности как участника гражданского оборота до полномочий властного характера (Принцип 4);
   быть политически и операционно независимой, в том числе от влияния государственного аппарата (Принцип 5);
   иметь механизмы, позволяющие обеспечивать быструю выплату возмещения многочисленным вкладчикам при наступлении страхового случая (Принцип 11);
   осуществлять операции с собственными активами, а также активами санируемых и ликвидируемых банков на коммерческой основе, т. е., выражаясь языком цивилистики, активно используя институты гражданского права (Принцип 20). Здесь, естественно, никакие властные полномочия не используются.
   Таким образом, потребности экономического развития убедительно свидетельствуют о необходимости существования организаций, создаваемых государством, обладающих публичными полномочиями и владеющих имуществом на праве собственности.
   Указанное обстоятельство является для некоторых авторов поводом для того, чтобы объявить собственность Агентства частной, а процесс создания государственных корпораций – формой скрытой приватизации.
   Как представляется, подобный вывод не корректен, поскольку игнорирует известный принцип классификации объектов собственности в зависимости от цели использования таких объектов. В этой связи для квалификации форм собственности логичным представляется исходить из дихотомии – публичная и частная собственность. Если имущество предназначено для частного потребления, то его следует относить к частной собственности. Если оно используется в общественных целях, то такое имущество является публичной собственностью.
   С учетом того что Агентство создано и действует ради достижения общественно полезных (публичных) целей, его имущество следует рассматривать как форму публичной собственности, к которой наряду с этим относятся также государственная и муниципальная собственность. Агентство, обладая правом собственности на имеющееся у него имущество, тем не менее не вольно распоряжаться им так, как это свойственно частному субъекту, по своему ничем не ограниченному усмотрению. Режим использования такого имущества жестко привязан к тем целям, ради которых оно создано и не может противоречить им.
   Изложенное свидетельствует о том, что передача Российской Федерацией имущества государственной корпорации для достижения общественно значимых целей не может рассматриваться как приватизация государственного имущества. Ведь сущность приватизации заключается в передаче публичной собственности частному субъекту. Этот процесс должен влечь не механическую смену формального собственника имущества, а изменение в результате этого целевого назначения имущества. Собственность, переданная в результате приватизации негосударственному и немуниципальному субъекту, должна служить частным интересам (получение прибыли и извлечение иной частной выгоды нового собственника), чего не происходит при передаче имущества государственной корпорации.
   Изложенное позволяет кратко суммировать основные признаки, характеризующие Агентство как юридическое лицо.
   1. Изначальными предпосылками, сделавшими необходимым создание Агентства, являются: наличие общественно значимой потребности и неспособность удовлетворить эту потребность посредством свободной предпринимательской деятельности, ориентированной на максимизацию прибыли.
   Агентство предназначено действовать на некоммерческой основе, без намерения получить прибыль от исполнения своих функций. Вместе с тем цели деятельности Агентства, в отличие от классической некоммерческой организации, носят ярко выраженный публичный характер. Его функции не просто «общественно полезны», как у некоммерческих организаций. Они являются частью системообразующих мер государства по обустройству банковской системы, а Агентство позиционируется в качестве одного из агентов государства по осуществлению финансовой политики в стране в целом.
   Являясь строго целевой, правоспособность Агентства выражается в совокупности полномочий, от осуществления которых оно не вправе отказаться в одностороннем порядке и переключиться на иную деятельность, в отличие от коммерческой организации.
   2. Агентство создано федеральным законом и им же может быть ликвидировано. Его правовой статус определен тем же федеральным законом, что исключает наличие у него учредительных документов, необходимых для обычного юридического лица.
   3. Функции Агентства являются продолжением функций органов государственной власти, и в частности, Банка России. Решения последнего – «стартовый сигнал» для разворачивания действий Агентства, которые осуществляются под оперативным контролем этого надзорного органа и иных органов государственной власти. Одновременно Агентство формально не является органом государственной власти, что позволяет ему проводить государственную политику без финансовых и организационных обременений, свойственных функционированию государственного аппарата.
   4. При осуществлении своих публичных функций Агентство обладает определенными властными полномочиями по отношению к иным участникам гражданского оборота.
   5. Имущество, находящееся в распоряжении Агентства, принадлежит ему на праве собственности и используется исключительно для выполнения порученных функций.
   Комбинация указанных признаков является необычной для гражданского права: она не может быть уложена ни в одну из классических организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством. Вместе с тем, как представляется, потребность в подобных организациях нельзя вывести из соображений сугубо цивилистического характера. Эта необходимость вытекает из реалий экономического развития страны на современном этапе, которые требуют уточнения роли государства в таком развитии.
   До недавнего времени российская финансово-правовая наука отмечала, что финансовая деятельность государства осуществляется только в рамках финансово-бюджетной системы страны. Вместе с тем сейчас возникают новые формы финансовой деятельности государства, и в частности, с использованием особых институтов, проводящих государственную финансовую политику, формально не являясь частью государственного аппарата. Агентство – один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые трансформируются в разновидность публичной собственности.
   Таким образом, Агентство следует признать субъектом не столько гражданско-правовых, сколько публично-правовых отношений. Как представляется, указанное свойство – доминирующее при определении правового статуса Агентства. Это дает основание отнести его к одной из разновидностей института, известного как «юридическое лицо публичного права». Напомним, тема юридического лица публичного права активно обсуждается в правовой литературе [41 - Обзор дискуссии по данному вопросу можно встретить в следующих работах: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.: Норма, 2007. – 352 с.; Ефимова Л.Г. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. – 2008. – № 8. – С. 59–68; Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. – 2008. – № 3. – С. 38–45; Курбатов А.Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. – 2009. – № 10. – С. 77–85; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 101–111.]. Сторонники введения указанного института в научный оборот обоснованно полагают, что термин «юридическое лицо» выходит за пределы гражданского права и активно применяется для характеристики юридических лиц, которые не вписываются в современную цивилистическую конструкцию.
   В современной России, согласно действующему законодательству, наряду с Агентством существуют и иные юридические лица, выполняющие публичные функции. Общественная значимость последних такова, что эти организации созданы актами высшего представительного органа и их основные правомочия как юридических лиц прямо прописаны именно в данных актах (например, Банк России, Пенсионный фонд Российской Федерации).
   Категория «юридическое лицо публичного права» как нельзя лучше отражает их сущность и предназначение. Не являясь органами власти, они выступают носителями государственной воли в важнейшем секторе экономики – на рынке финансовых услуг. Для реализации такой воли они наделены властными полномочиями, свойственными органам власти, и одновременно (но за пределами властных полномочий) активно используют рыночный инструментарий, в том числе необходимые институты гражданского права.
   Вместе с тем правовой статус каждого из них существенным образом отличается друг от друга и не может быть институирован в рамках какой-либо организационно-правовой формы. Да и не имеется веских оснований изобретать для каждой из этих организаций уникальную форму. Ведь сама необходимость применения категории «организационно-правовая форма» вызвана, как представляется, теми же причинами, что и необходимость типизации массовых явлений: наименование формы должно указывать участникам правоотношений на типовой набор значимых признаков, который отличен от признаков других организационно-правовых форм. Если же необходимый набор признаков уникален, т. е. соотносится не с массой, а с единичным проявлением, то отсутствует и необходимость конструировать специальную организационно-правововую форму.
   Изложенное позволяет выдвинуть гипотезу – основная потребность использования категории юридического лица публичного права может состоять в том, чтобы обозначить немногочисленный ряд уникальных организаций, созданных государством для выполнения публичных функций.
   С учетом изложенного, как представляется, институт юридического лица публичного права как инструмент участия государства в экономических отношениях должен найти достойное место в российском законодательстве.

В.В. Кесслер
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ПОТЕНЦИАЛ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

//-- Введение. Теоретическое основание --//
   С момента создания первой государственной корпорации в России появилось множество научных публикаций о юридической природе прав собственности на имущество, переданное государственным корпорациям (ГК) [42 - См. подр.: Богданов Е.В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5. – С. 111–115; Он же. Имущественные права государственных корпораций // Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы / под ред. С.Н. Сильвестрова, А.Г. Зельднера, И.Ю. Ваславской. – М.: Институт экономики РАН, 2008. – С. 65–74; Ваславская И. Государственный акционерный капитал в структуре собственности государственных корпораций // Вестник Института экономики РАН. – 2008. – № 4. – С. 152–163; Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 35–41; Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1. – С. 21–25; Сильвестров C.H., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России. – М.: Институт экономики РАН, 2009; Шимбарева Е.В. Правовой статус государственной корпорации // Экономический вестник Ростовского государственного университета. – 2007. – № 4. – С. 111–117; Ширяева Р. Государственные корпорации в системе управления госсобственностью // Вестник Института экономики РАН. – 2008. – № 4. – С. 137–151.].
   Поскольку согласно п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [43 - Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ) // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.] (далее – Закон об НКО) имущество ГК является ее собственностью, а ГК не имеет членства и может быть учреждена только государством, в центре большинства исследований стоит вопрос: является это имущество частной [44 - См.: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 38.] или государственной собственностью [45 - Однако Е.В. Богданов также, как и В.П. Мозолин, предлагает применение сложноструктурной модели прав собственности, при этом право собственности может одновременно принадлежать государству и ГК. См. подр.: Богданов Е.В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5. – С. 112; Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.], либо формой собственности sui generis [46 - С.Н. Сильвестров и А.Г. Зельднер говорят о «госкорпоративной» собственности. См.: Сильвестров C.H., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России. – М.: Институт экономики РАН, 2009. – С. 23.]? Если предположить, что переданное имущество становится частной собственностью, ставится дополнительный вопрос: является ли передача государственного имущества ГК новой формой приватизации [47 - Классификации приватизации противоречит, по мнению И.В. Ершовой, также, как Е.В. Шимбаревой, в первую очередь факт, что в соответствии с законодательством о приватизации под приватизацией понимается возмездное отчуждение, а в случае ГК имущество передается безвозмездно. См.: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 38; Шимбарева Е.В. Правовой статус государственной корпорации // Экономический вестник Ростовского государственного университета. – 2007. – № 4. – С. 115.]?
   Безусловно, юридико-догматическое определение имущественных отношений этой новой и беспрецедентной организационно-правовой формы важно и необходимо. Настоящая статья, однако, попытается приблизиться к этому феномену с другой стороны. В дальнейшем данные имущественные отношения будут анализированы с помощью экономической теории права. Этот подход позволит осуществить не только практически ориентированный анализ прав собственности, но и оценку потенциала эффективности анализированной организационно-правовой формы. Такой подход, естественно, не может заменить юридическую дискуссию, но может оказаться ценным дополнением.
//-- Экономическая теория права --//
   Теоретическим основанием данного исследования служит экономическая теория права (ЭТП) [48 - Обзор ЭТП дает C. Kirchner (см.: Kirchner C. Ökonomische Theorie des Rechts. Überarbeitete und ergänzte Fassung eines Vortrages gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 16. Oktober 1996. – Berlin, 1997).], представляющая собой попытку применить инструментарий экономической науки к юридическим вопросам [49 - См.: Kirchner C. Ökonomische Theorie des Rechts. Überarbeitete und ergänzte Fassung eines Vortrages gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 16. Oktober 1996. – Berlin, 1997. – S. 7.]. Первичной задачей ЭТП является прогнозирование последствий принятия законов на основе экономической модели поведения, которая исходит из рационально ведущего себя индивида, стремившегося к максимизации выгод [50 - См.: Janson G. Ökonomische Theorie im Recht. Anwendbarkeit und Erkenntniswert im allgemeinen und am Beispiel des Arbeitsrechts. – Berlin, 2004. – S. 22.]. На базе предположений ЭТП изменения законодательства способны вызвать изменение поведения, поскольку они создают стимулы для желательного и ограничения для нежелательного поведения [51 - См.: Aaken A.V. «Rational Choice» in der Rechtswissenschaft. Zum Stellenwert der Ökonomischen Theorie im Recht. – Baden-Baden, 2003. – S. 79 ff.]. Инструментарий экономики дает юриспруденции возможность прогнозировать индивидуальное поведение на базе изменившихся стимулов [52 - См.: Janson G. Ökonomische Theorie im Recht. Anwendbarkeit und Erkenntniswert im allgemeinen und am Beispiel des Arbeitsrechts. – Berlin, 2004. – S. 128.]. При исследовании различных законных распределений прав собственности ЭТП пользуется достижениями теории прав собственности, которая является частью новой институциональной теории (неоинституционализма) [53 - Подробнее о неоинституционализме см.: Richter R., Furubotn E.G. Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung. – 3-е изд. – Tübingen, 2003.].
//-- Теория прав собственности --//
   Теория прав собственности [54 - Основанием данной теории считается статья «The Problem of Social Cost», написанная Ronald H. Coase (см.: Coase R.H. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics 3. – 1960. – С. 1—44.); обзор литературы о теории права собственности дают Richter и Furubotn (Richter R., Furubotn E.G. Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung. – 3-е изд. – Tübingen, 2003. – S. 126).] уделяет особое внимание экономическим последствиям различных распределений прав собственности. Термин «права собственности» в экономическом смысле имеет более широкое значение, чем в юридическом смысле. Под правами собственности здесь понимаются все правомочия [55 - Обширное изложение различных дефиниций данного термина находится у Martiensen (Martiensen J. Institutionenökonomik. Die Analyse der Bedeutung von Regeln und Organisationen für die Effizienz ökonomischer Tauschbeziehungen. – München, 2000. – S. 221).], т. е. все возможные образы действия индивида («актера») в отношение к определенному ресурсу [56 - Ostrom E. Private and Common Property Rights, in: Bouckaert B.; De Geest, G. (Hg.). Encyclopedia of Law and Economics. – Vol. II. Civil Law and Economics. – 1999.– Nr. 2000.– P. 339.].
   Теория прав собственности разделяет правовой институт «собственность» на различные элементы.
   К основным правам собственности в отношении к предприятиям обычно относятся:
   право на определение деятельности предприятия (usus) и право на изменение предприятия (abusus);
   право на присвоение доходов или обязанность нести убытки (usus fructus);
   право на отчуждение предприятия и на присвоение полученной выручки [57 - Подобная классификация находится у Feist (Feist J. Finanzierungs und Investitionsprobleme privatisierter russischer Unternehmen. Insider-Dominanz als Hemmnis für die wirtschaftliche Entwicklung. – München, 2000. – S. 18).].
   При этом usus и abusus могут быть описаны правами контроля, usus fructus и права на отчуждение правами на доход [58 - Классификация прав контроля и прав на доход находится у Kobler (Kobler М. Der Staat und die Eigentumsrechte. Institutioneile Qualität und wirtschaftliche Entwicklung. – Tübingen, 2000. – S. 23).]. Права контроля дают их владельцу возможность распоряжаться использованием ресурса, права на доход уполномочивают на получение прибыли из использования ресурса или, соответственно, возлагают обязанность нести убытки. Распределение прав собственности на определенное предприятие определяется выбором организационной формы.
   Для каждой организационной формы совокупность применимых к ней правил устанавливает полномочия всех связанных с предприятием лиц и таким образом определяет структуру прав собственности. Каждая организационная форма создает через связанное с ней распределение прав собственности стимулы и ограничения для поведения владельцев этих прав и вследствие этого влияет на экономический результат. Это результат того, что на базе предположений ЭТП каждый экономический актер стремится к максимизации собственных выгод в рамках данных ограничений. При изменении ограничений изменяются его расчет выгоды и, таким образом, его поведение.
//-- Значение прав собственности --//
   Значение прав собственности наилучшим образом объясняется при рассмотрении двух дополнительных понятий: внешних эффектов (экстерналий) и трансакционных издержек. Экстерналиями называются те последствия, которые один экономический актер своим поведением вызывает для других. Существование экстерналий приводит к расхождению между частными и социальными издержками. Отрицательные экстерналии возникают, если социальные издержки (сумма частных и экстернальных возлагаемых на третьих лиц издержек) превышают частные издержки [59 - Обширное изложение социальных издержек находится у Kapp (Kapp K.W. Soziale Kosten der Marktwirtschaft. – Frankfurt а. M., 1988).]. Если действующее лицо не несет издержки, вызванные его действиями (следовательно, издержки частично возникают у третьих лиц), и его выгода превышает частные издержки, он не имеет стимула прекратить такие действия [60 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Organisation. Eine ökonomische Perspektive. – 3-е изд. – Stuttgart, 2002. – S. 57.]. В такой ситуации прибыль действующего ведет к убытку других актеров, который превышает эту прибыль. В целом возникает потеря благосостояния [61 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч.]. Объем экстерналий (соответственно, объем потери благосостояния) зависит оттого, как точно каждому экономическому актеру могут быть причислены последствия его действий. Это причисление осуществляется распределением прав собственности на определенный ресурс между различными актерами [62 - Там же.].
   Принципиально можно исходить из того, что актер будет использовать ресурс наиболее эффективно, если ему принадлежат все права собственности на этот ресурс [63 - См.: Martiensen J. Institutionenökonomik. Die Analyse der Bedeutung von Regeln und Organisationen für die Effizienz ökonomischer Tauschbeziehungen. – München, 2000. – S. 228.]. Достаточно очевидно, что актер, которому принадлежат все права контроля и права на доход и который поэтому непосредственно несет все последствия своих действий, имеет самый мощный стимул принимать экономически наиболее эффективные решения. В этом случае экстерналии не возникают, они «интернализуются» (становятся внутренними). По этой причине четкое и всеохватывающее определение (или «спецификация») прав собственности имеет первостепенное значение.
   Полному определению, однако, препятствует существование трансакционных издержек [64 - См.: Ebers / Gotsch (1993). – S. 197.]. Трансакционными издержками называются все убытки, возникающие в связи с определением, причислением, обменом и защитой прав собственности. Эти убытки возникают при трансакциях как на рынке, так и внутри предприятий [65 - Обзор трансакционных издержек и изложение различных видов трансакционных издержек находится у Richter / Furubotn (2003). – S. 57.]. Данная статья ограничивается ввиду объекта исследования анализом внутренних трансакционных издержек. Эти издержки могут быть очень высокими и превзойти прибыль из увеличения эффективности через четкое определение прав собственности; в такой ситуации интернализация внешних эффектов становится неэффективной [66 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Organisation. Eine ökonomische Perspektive. – 3-е изд. – Stuttgart, 2002. – S. 59.]. Следовательно, с точки зрения теории прав собственности, рекомендуется такое распределение прав собственности, при котором за одним актером закреплены по возможности полные «пучки прав», насколько трансакционные издержки это допускают [67 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч. – S. 65.].
   «Размывание» прав собственности имеет место тогда, когда вследствие особенно высоких трансакционных издержек права собственности на определенный ресурс определены нечетко [68 - См.: Eber M., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – S. 195.]. Размывание появляется особенно при отделении прав контроля от прав на доход предприятия. Естественно, в случае крупных предприятий такое отделение практически неизбежно. Например, генеральный директор акционерного общества, который имеет большинство прав контроля, едва ли способен сам предоставить средства на необходимые инвестиции; он не имел бы возможности гарантировать кредиторам исполнение обязательств [69 - См. подр.: Picot A., Diet H., Franck Е. Указ. соч. – S. 67.]. Акционеры общества также не могут все вместе принимать каждое важное решение; их большое количество вызвало бы трудности согласования [70 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч. – S. 284.]. В обоих случаях совпадение прав контроля и прав на доход влечет запретительно высокие трансакционные издержки, что ведет к неизбежности отделения.
   В то же время при отделении (и «размывании») прав собственности также возникают трансакционные издержки, в этом случае в форме контрольных и надзорных издержек. Возникновение этих издержек обусловлено отношением между владельцами прав контроля и прав на доход: при отделении прав контроля от прав на доход владелец прав на доход поручает владельцу прав контроля управление предприятием и предоставляет ему для этой цели определенную свободу действий. Вследствие этого между ними возникает «агентское отношение», в котором владелец прав на доход является принципалом, а владелец прав контроля – агентом. Взаимодействию «принципал – агент» посвящена теория агентских отношений [71 - Обзор теории агентских отношений дают Ebers М. и Gotsch W. (Ebers М., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – S. 205).].
   В каждом агентском отношении между принципалом и агентом возникают целевые конфликты. Принципал как владелец прав на доход заинтересован в наилучшем экономическом результате, так как ему полагается прибыль и он несет убытки. Агент, максимизируя свою пользу, стремится к собственным целям, которые конфликтуют с целями принципала, так как он не участвует в доходе и не несет возможные потери, т. е. результаты его решений и действий показываются не у него, а у других [72 - См.: Ebers M., Gotsch W. Указ. cоч.]. В частности, предполагается, что высший менеджмент ориентируется в первую очередь не на прибыль предприятия, а на размер и на оборот, так как это максимизирует его степень известности, его статус и, таким образом, его карьерные шансы. С этим тесно связано стремление менеджмента иметь наибольший коллектив сотрудников, чтобы повысить свое влияние и престиж, а также сократить собственные трудовые затраты. В общих чертах можно отметить, что менеджеры предпочитают расходы с потребительским характером (роскошные служебные автомобили, офисные здания и т. д.), так как из них извлекается непосредственная польза [73 - Изложение различных моделей менеджмента и соответствующих целевых конфликтов находится у Kräkel (Kräkel М. Organisation und Management. – 3-е изд. – Tübingen, 2007. – S. 267 ff.).].
   Наряду с этим целевым конфликтом между принципалом и агентом возникает асимметрия информации: с одной стороны, принципал не имеет возможности непосредственно наблюдать производительность агента; с другой стороны, агент сам делает наблюдения, которые упускает принципал [74 - См.: Richter R., Furubotn E.G. Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung. – 3-е изд. – Tübingen, 2003. – S. 174.]. Эта ситуация дает агенту возможность оппортунистического поведения за счет принципала [75 - О предположении оппортунистического поведения см.: Williamson O.E. The Economic Institutions of Capitalism. Firms, Markets, Relational contracting. – NY 1985.– P. 47.].
   Для того чтобы отделение прав контроля от прав на доход тем не менее было экономически выгодно, необходимо компенсировать возникающие из-за этого отделения потери эффективности. Такую компенсацию позволяют суррогаты прав собственности. Суррогатами прав собственности называются все факторы, которые способны создать подобные стимулы как собственность на ресурс и целью которых является уменьшение асимметрии интересов между различными владельцами прав [76 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч. – C. 61.]. К ним принадлежат, прежде всего, механизмы контроля, которые зависят от организационной формы.
   Эффективность конкретной организационной формы в данном экономическом окружении, следовательно, зависит, в частности, от распределения прав собственности, а также, при размывании прав собственности, от наличия суррогатов прав собственности.
//-- Распределение прав собственности --//
   Как можно оценить распределение прав собственности в случае ГК? Как уже упоминалось во введении, распределение прав собственности на предприятие устанавливается совокупностью к нему применимых правил. Поскольку ГК, в отличие от других юридических лиц, в учредительных документах не нуждаются (п. 3 ст. 7.1 Закона об НКО), распределение здесь в первую очередь зависит от законов, принятых для их создания. Поскольку каждая ГК создается на основе единоличного закона и соответствующие законы в отношении к распределению прав собственности частично различаются, данная статья ограничивается в качестве примера анализом ГК «Ростехнологии».
//-- Объект исследования --//
   Перед проведением анализа распределения прав собственности необходимо уточнить, каким видом предприятия является ГК «Ростехнологии».
   Согласно п. 1 ст. 7.1 Закона об НКО ГК является не имеющей членства некоммерческой организацией, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Пункт 1 ст. 7.1 Закона об НКО устанавливает, что каждая ГК создается на основании федерального закона, который согласно п. 3 ст. 7.1 Закона об НКО устанавливает особенности правового положения соответствующей ГК.
   Целью деятельности ГК согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»» [77 - Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации “Ростехнологии”» (в ред. Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 88-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.] (далее – Закон о ГК РТ) является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс. Согласно п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ Ростехнологии вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения этой цели.
   Положение об имуществе ГК содержится в п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ. Оно формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации (передаваемого при создании ГК), дальнейших регулярных и единовременных поступлений, решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также федерального и иного имущества, передаваемого ГК в ходе осуществления ее деятельности. Дополнительными источниками имущества названы доходы, получаемые ГК от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, а также «другие законные поступления».
   Согласно п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ все из данных источников приобретенное имущество является собственностью ГК. Это имущество является целевым (п. 3 ст. 5 Закона о ГК РТ). Оно подлежит также, как прибыль, полученная в результате деятельности ГК (п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ), направлению исключительно на достижение законной цели ее деятельности. Согласно п. 3 ст. 4 Закона о ГК РТ на ГК не распространяется действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» [78 - Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.], т. е. ГК не может быть признана банкротом.
//-- Участвующие актеры --//
   Для анализа распределения прав собственности также необходимо идентифицировать участвующих актеров, т. е. всех возможных владельцев прав собственности. Все основные положения о значимых лицах в случае ГК «Ростехнологии» находятся в Законе о ГК РТ. К ним принадлежат генеральный директор, правление и наблюдательный совет (органы ГК), а также Президент РФ и Правительство РФ.
   Генеральный директор является единоличным исполнительным органом и осуществляет руководство текущей деятельностью ГК (ст. 15 Закона о ГК РТ). Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Он может иметь пять заместителей, которых сам назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с наблюдательным советом.
   Правление является коллегиальным исполнительным органом ГК и состоит из 11 членов (ст. 13 Закона о ГК РТ). Генеральный директор и его заместители являются членами правления по должности. Остальные члены назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора. Генеральный директор руководит деятельностью правления.
   Наблюдательный совет является высшим органом управления ГК и состоит из девяти членов (ст. 11 Закона о ГК РТ). В него входят четыре представителя Президента РФ, четыре представителя Правительства РФ и генеральный директор ГК, являющийся членом по должности. Все члены наблюдательного совета назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Все члены, за исключением генерального директора, работают в ГК не на постоянной основе и вправе совмещать свое членство в наблюдательном совете с замещением государственной должности.
   Этих актеров можно подразделить на две группы с потенциально различными интересами: представителей государства и представителей ГК. При этом генеральный директор и правление представляют менеджмент ГК, в то время как наблюдательный совет, Президент РФ и Правительство РФ представляют государство как учредителя ГК. Классификация наблюдательного совета как представителя государства при этом основана на том, что он, несмотря на его формальное положение высшего органа ГК, на основе его персонального состава и его функции как контролера менеджмента предназначен служить интересам государства как учредителя. Интересным для вопроса потенциала эффективности был бы также анализ третьей группы: менеджеров отдельных ГК переданных предприятий. Тем не менее она здесь не рассматривается, поскольку ее члены не имеют прав собственности на ГК как таковую.
   В дальнейшем следует анализ распределения прав собственности между упомянутыми актерами, причем права контроля и права на доход рассматриваются отдельно.
//-- Права контроля --//
   К правам контроля относятся право на определение деятельности корпорации (usus) и право на изменение корпорации (abusus).
   Распределение прав контроля, согласно соответствующим законным положениям, приведено в таблице.

   В отношении прав контроля, таким образом, можно сказать следующее.
   Существенная часть полномочий на определение действий корпорации находится в руках генерального директора. Генеральная клаузула компетенции ч. 12 ст. 16 Закона о ГК РТ, согласно которой генеральный директор вправе принимать решения по всем вопросам деятельности ГК, за исключением вопросов, отнесенных к полномочиям наблюдательного совета и правления, предоставляет ему значительную свободу действий. Так, объем его правомочий по распоряжению имуществом можно разграничить при их сопоставлении с правомочиями остальных органов ГК.
   Правление в соответствии с его законодательной концепцией не способно и не предназначено ограничивать права генерального директора, так как оно имеет поддерживающую функцию и генеральный директор, согласно п. 1 ст. 13 Закона о ГК РТ, руководит его деятельностью. Полномочия правления носят преимущественно вспомогательный или подготовительный характер, в его компетенцию входит, в частности, подготовка предложений и планов для разных областей деятельности ГК, которые подлежат утверждению наблюдательным советом. Все члены правления находятся в непосредственной зависимости от генерального директора, так как он не только сам является членом правления, но и его пять заместителей, которых он назначает на должность и освобождает от должности. Кроме того, остальные члены правления назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора. Следовательно, в связи со структурой правление может считаться удлиненной рукой генерального директора.
   Полномочия наблюдательного совета ограничиваются основополагающими вопросами деятельности ГК. Так, полномочия наблюдательного совета на утверждение направлений деятельности ГК на очередной год, годового отчета, финансового плана доходов и расходов, направлений использования прибыли, а также показателей деятельности способны создать лишь рамки деятельности ГК, в пределах которых генеральный директор может действовать свободно. Наблюдательный совет, однако, владеет дальнейшими полномочиями, которые дают ему возможность непосредственного влияния на управление деятельностью ГК. Особенно важно при этом право на принятие решений о заключении сделок с имуществом, балансовая стоимость которого составляет 1 % и более балансовой стоимости активов ГК. Этим положением однозначно установлено, какие решения генеральный директор не имеет права принимать самостоятельно. Дальнейшие возможности оказания влияния предоставляют права участия в принятии решения о создании холдинговых компаний и об отчуждении акций организаций, принадлежащих ГК. Право на принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций ГК дает наблюдательному совету дополнительные возможности воздействия; расплывчатая формулировка соответствующего положения оставляет, однако, использование данного полномочия на усмотрение наблюдательного совета.
   Другая возможность ограничения власти генерального директора следует из п. 2 ст. 12 Закона о ГК РТ, согласно которой наблюдательный совет по решению Президента РФ может рассматривать вопросы деятельности ГК, не упомянутые в Законе о ГК РТ. Предоставляя наблюдательному совету дополнительные полномочия, Президент способен сократить права генерального директора. Эта возможность была использована Указом № 1052 [79 - Указ Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2008. – № 28. – № 3362. Помимо расширения полномочий различных органов ГК, данный Указ также регулирует имущественный взнос.].
   Президент РФ имеет различные возможности влияния на деятельность ГК как в вопросах деловой активности, так и в отношении кадровых вопросов. Наряду с упомянутой возможностью предоставления наблюдательному совету дополнительных полномочий необходимо подчеркнуть право Президента определять (без участия Государственной Думы) дополнительные полномочия ГК (п. 2 ст. 7 Закона о ГК РТ). Эта возможность также была использована Указом № 1052. Самые значимые полномочия Президент имеет в кадровых вопросах, так как он назначает на должность не только генерального директора, но и членов наблюдательного совета (который назначает на должность членов правления), и таким образом определяет полный состав руководства.
   Правительство РФ определяет согласно п. 1 ст. 19 Закона о ГК РТ состав имущественного взноса и таким образом оказывает влияние на образование имущества ГК. После исполнения взноса у Правительства остается только возможность участия в принятии решений о создании холдинговых компаний в оборонно-промышленном комплексе и о программе отчуждения акций организаций, принадлежащих ГК. Других полномочий, классифицируемых как права контроля, Правительство не имеет.
   Дополнительные ограничения полномочий генерального директора теоретически следуют из законной цели деятельности ГК, так как ГК вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению данной цели (п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ). Вследствие расплывчатой формулировки цели деятельности, однако, трудно представить предпринимательскую деятельность, противоречащую этой цели.
//-- Права на доход --//
   Наряду с правом на присвоение доходов или обязанности нести убытки (ususfructus) к правам на доход относится право на отчуждение корпорации на присвоение полученной выручки.
   Согласно п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ имущество ГК преимущественно формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых от использования этого имущества, и дальнейших регулярных или единовременных поступлений (взносов). Следовательно, оно образуется полностью из государственных средств. Состав имущественного взноса определяется Правительством РФ и осуществляется на основании Указа Президента РФ. Таким образом, ГК «Ростехнологии» были переданы государственные доли 443 предприятий [80 - Взнос осуществлялся Указом Президента РФ № 1052 (сноска 37), а также Указом Президента РФ от 26 мая 2008 г. № 853 «Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии” и об открытом акционерном обществе “ЭйрЮнион”» // СЗ РФ. – 2008. – № 22. – Ст. 2538.]. Согласно п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ они являются собственностью ГК. Поскольку ГК не имеет ни участников, ни акционеров (а лишь государство в роли учредителя), возникают вопросы: кому полагаются доходы? кто обязан нести возможные убытки?
   В отношении доходов п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ установлено, что доходы, получаемые от использования имущества, относятся к имуществу ГК. Согласно ч. 4 ст. 14 Закона о ГК РТ правление подготавливает предложения о направлениях использования прибыли, которые утверждаются наблюдательным советом (ч. 15 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ). В пределах данных направлений генеральный директор вправе определять конкретное использование прибыли на основе генеральной клаузулы ч. 12 ст. 16 Закона о ГК РТ. Свобода решения упомянутых органов ограничивается п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ, согласно которой прибыль ГК подлежит направлению исключительно на достижение ее законной цели, причем ввиду расплывчатой формулировки этой цели данное ограничение не является особенно строгим.
   Выплата дивидендов и распределение прибыли, однако, исключены, так как ГК, с одной стороны, не имеет ни участников, ни акционеров, которым она могла бы выплатить дивиденды, и, с другой стороны, изъятие и направление прибыли в федеральный бюджет не предусмотрено. Следовательно, в данной ситуации ни один из участвующих актеров не имеет право на присвоение доходов или на передачу доходов третьим лицам.
   Кто несет возможные убытки? Единственное положение об ответственности содержит п. 2 ст. 5 Закона о ГК РТ, согласно которой ГК не отвечает по обязательствам Российской Федерации и Российская Федерация не отвечает по обязательствам ГК. ГК отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом. Ответственность органов за убытки, причиненные их виновными действиями либо бездействием, в законе не предусмотрена (в противоположность акционерному обществу, где ответственность органов предусмотрена в ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах»). Поскольку положения об ответственности отсутствуют, а также на основе факта, что ГК не имеет ни участников, ни акционеров, обязанность нести убытки так же, как право на присвоение прибыли, не закреплено ни за одним участником.
   Наконец, ставится вопрос: за кем закреплено право на отчуждение корпорации и на присвоение полученной выручки? Реорганизация и ликвидация ГК урегулированы ст. 18 Закона о ГК РТ. Согласно п. 1 ст. 18 Закона о ГК РТ ГК может быть реорганизована или ликвидирована на основании федерального закона, который должен определять порядок использования имущества ГК после ее ликвидации. Согласно п. 2 ст. 18 Закона о ГК РТ имущество ГК при ее ликвидации поступает в федеральную собственность. Право на реорганизацию и ликвидацию, таким образом, однозначно закреплено за государством.
   Право на отчуждение ГК как таковой немыслимо, поскольку только государство может выступать учредителем ГК, а собственник не предусмотрен. Отчуждение отдельных принадлежащих ГК предприятий на основе генеральной клаузулы ч. 12 ст. 16 Закона о ГК РТ в принципе относится к полномочиям генерального директора. Его полномочия, однако, ограничены правом наблюдательного совета на принятие решений о заключении сделок с имуществом, балансовая стоимость которого составляет 1 % и более балансовой стоимости активов ГК. Помимо того, Указом № 1052 предусмотрена программа отчуждения акций организаций, принадлежащих ГК, которая утверждается наблюдательным советом по согласованию с Правительством РФ. Следовательно, решение об отчуждении отдельных предприятий находится преимущественно в руках наблюдательного совета при участии Правительства РФ. О праве на присвоение выручки от отчуждения можно повторить указанное в отношении прибыли; здесь изъятие или распределение также не предусмотрено. Выручка от отчуждения, таким образом, остается в имуществе ГК и подлежит направлению исключительно на достижение ее законной цели.
//-- Последствия распределения --//
   Распределение прав контроля и прав на доход можно резюмировать на основании изложенного следующим образом.
   Преобладающая часть прав контроля, т. е. прав управления деятельностью ГК, закреплена за генеральным директором. Они ограничены лишь полномочиями наблюдательного совета, причем Президент РФ имеет право расширить полномочия наблюдательного совета. Право на присвоение доходов так, же как обязанность нести убытки, не закреплено ни за одним участником, в то время как право на реорганизацию и ликвидацию закреплено за государством. Право на отчуждение отдельных принадлежащих ГК предприятий разделено между наблюдательным советом и Правительством РФ, причем правом на присвоение выручки от отчуждения никто не обладает.
   Какие выводы из этого распределения можно сделать о потенциале эффективности ГК? Ответ на этот вопрос зависит, в частности, оттого, какие стимулы данное распределение создает для управляющих, прежде всего для менеджмента ГК.
   В законодательной базе госкорпораций заложено значительное размывание прав собственности. Это связано, с одной стороны, с отделением прав контроля от прав на доход, с другой стороны, с тем, что права собственности частично либо совершенно не определены, либо не определены четко. В результате отделения прав контроля от прав на доход генеральный директор вправе управлять деятельностью корпорации, но одновременно не участвует ни в ее прибыли, ни в убытках. Таким образом, он не несет издержки, вызванные его действиями, что выражается, в частности, в том, что положения об ответственности менеджмента полностью отсутствуют. Следовательно, эти издержки возникают у третьих лиц; это дает ему возможность вызывать экстерналии.
   Существенные части прав на доход, а именно право на присвоение доходов, обязанность нести убытки и право на присвоение выручки от отчуждения предприятий, принадлежащих ГК, не определены в том смысле, что никто ими не обладает. Это последствие двух особенностей ГК, которые связаны друг с другом и дополняют друг друга: отсутствия участников или акционеров, с одной стороны, и факта, что она является некоммерческой организацией – с другой. Первая особенность предотвращает изъятие и распределение прибыли, вторая – препятствует изъятию прибыли и привязывает прибыль к законной цели корпорации, что является отличительной чертой некоммерческих организаций: выплата прибыли здесь исключена, чтобы обеспечить направление этих средств исключительно на достижение цели, ради которой организация создана [81 - Hansmann называет данную особенность „nondistribution constraint“; см.: Hansmann Н.В. The Role of Nonprofit Enterprise //The Yale Law Journal. – 1980. – № 5.– P. 838.]. Эта особенность во взаимодействии с отсутствием положений об ответственности менеджмента ведет к фактической ликвидации прав на доход.
   В отсутствие четкого определения прав на доход неясно, кто несет издержки, вызываемые действиями менеджмента. Тот факт, что менеджмент сам их не несет, был уже приведен. Государство на первый взгляд их также не несет, поскольку имущество, переданное ГК, не является государственным, государство не участвует в прибыли ГК и не отвечает по ее обязательствам. Однако государство имеет право на реорганизацию и ликвидацию ГК; при ликвидации или изменении организационно-правовой формы ее имущество может вернуться в государственную собственность. Таким образом, издержки, вызываемые действиями менеджмента, с запозданием могут стать государственными. Кроме того, даже при законном исключении ответственности ввиду общеэкономического значения ГК можно исходить из фактической ответственности государства; в ГК «Ростехнологии» сегодня входят 562 предприятия, где заняты более 600 тыс. рабочих [82 - См.: Интервью с генеральным директором ГК «Ростехнологии» Сергеем Чемезовым в «Новой газете» от 21 апреля 2010 г.]. Таким образом, определенную часть прав на доход можно отнести к государству.
   Какие стимулы создает данное распределение прав собственности для участвующих актеров? Как было описано выше, при передаче менеджменту функции управления корпорацией между государством и менеджментом возникает агентское отношение. Вследствие отделения прав контроля от прав на доход между принципалом и агентом возникает противоречие интересов. Менеджмент владеет большинством прав контроля, но не участвует в правах на доход и, таким образом, не имеет собственного непосредственного монетарного интереса к экономящей ресурсы и прибыльной деятельности ГК. В то время как представители государства, к которому можно отнести часть прав на доход, заинтересованы в наилучшем экономическом результате представители менеджмента, которые не несут реальные издержки, вызываемые их действиями, на базе предположений ЭТП стремятся максимизировать свою пользу за счет принципала. Вследствие значительной свободы действий в ежедневном руководстве корпорацией возникают разнообразные возможности для оппортунистического поведения. Особенно значима при этом возможность менеджмента использовать ресурсы корпорации на собственные цели.
   Опасность оппортунистического поведения дополнительно увеличена асимметрией информации: с одной стороны, представители государства, работающие в ГК не на постоянной основе, не имеют возможности непосредственно наблюдать производительность менеджмента; с другой стороны, представители менеджмента, работающие в ГК на постоянной основе, сами делают наблюдения, которые упускают представители государства.
   Компенсацию данных недостатков позволяют, как было описано во введении, суррогаты прав собственности, способные создать подобные стимулы как собственность.
   В дальнейшем анализе особое внимание уделено механизмам контроля, дисциплинирующих поведение менеджеров.
//-- Механизмы контроля --//
   Прежде чем начать детальное рассмотрение контрольных механизмов, необходимо указать на одну особенность ГК: контроль со стороны «классического» собственника, как, например, собрание акционеров в АО, исключается, так как ГК не имеет ни участников, ни акционеров. В качестве иных контрольных механизмов, которые должны препятствовать расхождению интересов менеджмента с одной стороны и государства с другой стороны (таким образом, оппортунистическому поведению менеджмента), рассматривается контроль со стороны государства как учредителя и заказчика, а также контроль со стороны рынка.

   Контроль со стороны государства
   Первичные государственные контрольные возможности образуют контроль со стороны наблюдательного совета, а также контроль со стороны Президента.

   Наблюдательный совет
   Сначала должны быть рассмотрены контрольные возможности наблюдательного совета. Для осуществления эффективного контроля следует принципиально реализовать три предпосылки: контролирующий орган должен располагать надежной информацией о деятельности менеджмента; члены контрольного органа также должны иметь действенные стимулы для осуществления эффективного контроля; члены контрольного органа должны иметь в своем распоряжении соответствующие дисциплинарные инструменты [83 - См. подр.: Kräkel М. Organisation und Management. – 3-е изд. – Tübingen, 2007. – S. 284.].
   Основу информации для контрольной деятельности наблюдательного совета составляют следующие источники:
   полномочие наблюдательного совета по заслушиванию генерального директора по вопросам деятельности ГК, ч. 16 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ статуирует отчетную обязанность генерального директора (который является членом наблюдательного совета) перед наблюдательным советом;
   регулированный ст. 8 Закона о ГК РТ годовой отчет подготавливается правлением и проверяется определенной наблюдательным советом аудиторской организацией. Аудиторское заключение подтверждает достоверность сведений, предоставленных правлением. По требованию наблюдательного совета возможно, помимо проверки годового отчета, проведение внеочередной аудиторской проверки ведения бухгалтерского учета и финансовой отчетности (п. 3 ст. 9 Закона о ГК РТ);
   назначенная наблюдательным советом ревизионная комиссия как орган внутреннего финансового надзора проводит проверку финансово-хозяйственной деятельности ГК за календарный год и представляет наблюдательному совету соответствующее заключение (ст. 17 Закона о ГК РТ). По собственной инициативе или по требованию наблюдательного совета возможно также проведение внеочередных проверок.
   Обязанности членов наблюдательного совета по проверке полученной информации или по затребованию соответствующей информации не предусмотрены.
   Возникает вопрос: имеются ли у членов наблюдательного совета достаточные стимулы для эффективного использования данной информации в своей контрольной деятельности? Персональный состав противоречит этому: восемь из девяти членов (четыре представителя Президента РФ, четыре представителя Правительства РФ), которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, осуществляют свою деятельность в наблюдательном совете не на постоянной основе и вправе совмещать эту деятельность с замещением государственной должности (п. 6 ст. Закона о ГК РТ). Поскольку нынешние члены наблюдательного совета являются министрами или занимают адекватные высокие государственные должности, ставится вопрос: сколько внимания они могут (помимо своей основной ответственной и времяемкости основной деятельности) уделять контрольной деятельности в наблюдательном совете. Заседания наблюдательного совета должны проводиться не реже одного раза в квартал, п. 8 ст. 11 Закона о ГК РТ. Сомнительно, что в такой ситуации контроль может быть высокоэффективным. Отсутствуют также контрольные стимулы, возможные при правовой ответственности в случае нарушения надзорных обязанностей, поскольку такая ответственность в Законе о ГК РТ не предусмотрена. Имеются ли контрольные стимулы в форме оплаты по результатам деятельности? Ответить на вопрос не представляется возможным ввиду отсутствия информации.
   Какие дисциплинарные инструменты предоставлены наблюдательному совету по отношению к менеджменту? Самыми суровыми санкциями располагает наблюдательный совет в отношении к правлению, поскольку его члены назначаются и освобождаются от должности наблюдательным советом (ч. 11 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ). При установлении нарушений члены правления могут быть освобождены от должности. Такой возможности по отношению к генеральному директору нет, поскольку он может быть освобожден от должности только Президентом РФ (п. 2 ст. 15 Закона о ГК РТ). Дисциплинарные возможности по отношению к генеральному директору редуцированы далее через факт, что он сам является членом наблюдательного совета, что ведет к повышенной опасности договоренности между органами.
   В качестве эффективного дисциплинарного инструмента представляется возможным вознаграждение менеджмента по результатам деятельности. Вследствие этого менеджмент был бы косвенно причастным к правам на доход, что могло бы привести к сближению интересов актеров и редуцированию риска оппортунистического поведения. Насколько такая возможность имеется в распоряжении наблюдательного совета, представляется сомнительным. Хотя в компетенцию наблюдательного совета входит заключение трудового договора с генеральным директором (ч. 10 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ), в данном положении не названо правомочие наблюдательного совета по определению вознаграждения. По сравнению с соответствующим положением в случае с ГК «Олимпстрой» [84 - См.: Часть 19 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007 – № 45. – Ст. 5415.], в котором указано, что наблюдательный совет определяет размер оплаты труда президента ГК и размер вознаграждения членам правления ГК, следует исходить из положения, что наблюдательный совет ГК «Ростехнологии» этим полномочием не обладает. Полномочие генерального директора по утверждению размера и форм оплаты труда работников государственной корпорации (п. 11 ст. 16 Закона о ГК РТ) разрешает предположить, что генеральный директор определяет вид и размер вознаграждения для себя и членов правления.
   На основании изложенного дисциплинарные инструменты наблюдательного совета, особенно по отношению к генеральному директору, очень ограничены. Наиболее эффективными представляются в связи с этим изложенные в ч. II правомочия наблюдательного совета по заключению отдельных сделок, поскольку деятельность менеджмента в этих сферах подвергается непосредственному контролю наблюдательного совета.

   Президент
   При анализе контроля со стороны Президента снова ставятся вопросы по основе информации, контрольным стимулам и возможностям дисциплинарных взысканий.
   Президенту предоставлены в распоряжение те же источники информации, что и наблюдательному совету. Так, годовой отчет направляется также Президенту (п. 5 ст. 8 Закона о ГК РТ); генеральный директор подотчетен Президенту (причем Президент сам определяет форму и сроки для этого) (п. 10 ст. 16 Закона о ГК РТ). По сравнению с наблюдательным советом Президент обладает рядом дополнительных возможностей для получения информации. Так, ст. 20 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» [85 - Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. – № 3. – Ст. 167.] предусматривает обязанность Счетной палаты по запросу Президента осуществлять подготовку и представление заключений или письменных ответов. Это положение позволяет Президенту подвергнуть любую ГК проверке со стороны Счетной палаты [86 - См.: Иванова Е.И. Организация контроля за деятельностью государственных корпораций // Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы / под ред. С.Н. Сильвестрова, А.Г. Зельднера, И.Ю. Ваславской. – М.: Институт экономики РАН, 2008. – С. 63.]. Другую возможность получения информации Дмитрий Медведев уже использовал 7 августа 2009 г., когда поручил Генеральной прокуратуре и Контрольному управлению Администрации Президента проверить деятельность всех ГК не только на соответствие деятельности госкорпораций целям, сформулированным в документах об их создании, но и в отношении эффективности использования переданного им государством имущества [87 - http://www.rian.ru/economy/20090807/180073706.html]. При этом объем президентских полномочий, как в дальнейшем будет показано, стал особенно наглядным. Поскольку Президент вправе регулировать деятельность ГК в различных областях, он также имеет возможность создать для себя любые другие источники информации.
   Стимулы для эффективного осуществления Президентом контрольной деятельности следует оценивать так же, как и у наблюдательного совета. В данном случае не предусмотрена ответственность за нарушение обязанностей по осуществлению контроля. Возникает вопрос: сколько внимания Президент может уделять своим контрольным функциям? В этом отношении Президент имеет преимущество: в его распоряжении находятся несравненно большие административные ресурсы, чем у наблюдательного совета.
   Возможности дисциплинарного воздействия Президента многократно превосходят возможности наблюдательного совета. Так, Президент в случае установления должностных нарушений имеет различные возможности влияния на деятельность ГК как в вопросах деловой активности, так и в отношении кадровых вопросов. Генеральный директор как орган с самыми обширными полномочиями в ГК назначается на должность и освобождается от должности Президентом (п. 2 ст. 15 Закона о ГК РТ). Поэтому в случае установления нарушения должностных обязанностей Президент может освободить генерального директора от занимаемой должности. Президент может через полномочие по назначению генерального директора и членов наблюдательного совета косвенно определять состав правления, поскольку его члены назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора (п. 2 ст. 13 Закона о ГК РТ). Президент уполномочен расширять сферу деятельности ГК (п. 2 ст. 7 Закона о ГК РТ) или через расширение полномочий наблюдательного совета (п. 2 ст. 12 Закона о ГК РТ) урезать полномочия генерального директора и правления.
   Следовательно, Президент имеет исключительное положение в механизме контроля ГК: в его распоряжении находится, помимо превосходящей информации, целый спектр дисциплинарных инструментов. Вследствие этого государственный контроль за деятельностью ГК зависит оттого, насколько Президент уделяет ему внимание.

   Счетная палата
   В отношении остальных государственных органов РТ негативно определяет, какие виды контроля не применяются. Так, п. 2 ст. 4 Закона о ГК РТ устанавливает, что контрольные положения п. 3, 5, 7, 10 и 11 ст. 32 Закона об НКО не находят применения в отношении ГК. Поскольку прочие пункты этого положения применяются только в отношении иностранных некоммерческих организаций, все контрольные положения, которые распространяются на все остальные некоммерческие организации, в случае ГК исключены.
   Пункт 1 ст. 6 Закона о ГК РТ определяет, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность ГК, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а также законодательством Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества. Вследствие этого контроль за деятельностью ГК со стороны государственных органов по сравнению с остальными как государственными, так и частными организациями значительно ограничен.
   Особого внимания заслуживает Счетная палата. Статья 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определяет, что определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности входит в ее компетенцию. Возможность Президента поручить Счетной палате проверку ГК была упомянута. В связи с этим возникает вопрос: может ли Счетная палата действовать по собственной инициативе? В первоначальной редакции Закона о ГК РТ отсутствовало эксплицитное полномочие, вследствие чего подавляющее мнение в русской юридической литературе не признавало контрольных полномочий Счетной палаты по отношению к ГК [88 - См.: Сильвестров C.H., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России. – М.: Институт экономики РАН, 2009. – С. 24; Ваславская И. Государственный акционерный капитал в структуре собственности государственных корпораций // Вестник Института экономики РАН. – 2008 – № 4. – С. 2; противоположное мнение (однако без объяснения) выражает Е. Степанова (Степанова Е. Создание госкорпораций в России: правовые и экономические аспекты //Управление общественными и экономическими системами. – 2009. – № 1. – С. 2).]. Позже между Счетной палатой и ГК «Ростехнологии» было достигнуто соглашение, которое предусматривало проведение контрольных мероприятий с целью определения законности и эффективности использования корпорацией средств на реализацию государственных проектов и программ. Наконец, Федеральным законом от 7 мая 2009 г. в Закон о ГК РТ включено положение (п. 4 ст. 6), которое предусматривает, что Счетная палата Российской Федерации наряду с иными федеральными государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивает финансовый контроль за деятельностью ГК. Данное положение отменяет общий запрет вмешательства из п. 1 ст. 6 Закона о ГК РТ. Насколько данное положение одновременно может служить правомочием для контрольной деятельности или же формулировка «в соответствии с законодательством Российской Федерации», предполагающая дополнительно специальную уполномочивающую норму, незначительна, постольку и во втором случае можно найти соответствующие нормы.
   Такую правовую основу предлагает ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Это положение определяет, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Хотя возможен аргумент, что ГК не использует государственное имущество, поскольку предприятия, которые ей переданы, являются ее собственностью; однако многочисленные ГК, в том числе Ростехнологии, получают, бесспорно, средства из федерального бюджета. На основании многочисленных законных исключений ГК из общеобязательного законодательства они имеют «иные льготы и преимущества», предоставленные федеральным законодательством.
   Дальнейшей правовой основой может служить п. 7 ст. 13 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
   Это положение обосновывает компетенцию счетной палаты по контролю за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения. Капитальными вложениями при этом являются все инвестиции в основной капитал; инвестицией являются денежные средства и имущественные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской или иной деятельности в целях получения прибыли или достижения иного полезного эффекта (ст. 1 данного Закона). Предпосылки данного положения в случае ГК, очевидно, также выполнены.
   На основании изложенного Счетная палата обладает правомочием контролировать деятельности ГК Ростехнологии по собственной инициативе. Насколько возможно судить – пока это правомочие не было использовано.

   Контроль со стороны рынка
   В качестве негосударственных контрольных или дисциплинарных возможностей выступают рыночные механизмы, причем в данной статье будут рассмотрены рынок товаров, рынок капитала и рынок менеджериального труда.

   Рынок товаров
   Принципиально конкуренция на рынке товаров может компенсировать недостатки внутреннего контроля. Основополагающая идея при этом исходит из того, что функционирующий рынок в случае неэффективной деятельности менеджмента принудительно ведет к снижению рендитов, вследствие чего оппортунистическое поведение менеджмента, таким образом, пресекается. Менеджменту при этом не остается другой возможности, кроме действий в интересах собственника, поскольку неэффективные решения менеджмента подвергают опасности сначала прибыль предприятия, а затем и само его существование (таким образом, также рабочие места менеджмента).
   Данный вид контроля предполагает, однако, наличие функционирующего рынка в соответствующей сфере, что в случае ГК по различным основаниям отсутствует. Так, ГК действуют большей частью в сферах, где конкуренция полностью отсутствует. Но и другие ГК, в том числе ГК «Ростехнологии», которые действуют частично в сферах, где конкуренция имеется, отличаются, по меньшей мере, тремя особенностями, которые препятствуют эффективному дисциплинирующему влиянию рынка. Во-первых, они получают, видимо, неограниченные государственные субсидии [89 - На основании данных годового отчета ГК «Ростехнологии» получила только в 2009 г. от Российской Федерации финансовые средства в размере более 78 млрд руб. (http://www.rostechnologii.ru/upload/content/leftdocs/ar2009.pdf).], вследствие чего имеют другие конкурентные условия, чем прочие актеры на соответствующем рынке. Во-вторых, ГК либо сами осуществляют определенные публично-правовые полномочия (причем можно особо выделить Росатом), либо отличаются особой близостью к власти. Пункт 3 ст. 6 Закона о ГК РТ специально определяет взаимодействие генерального директора ГК «Ростехнологии» с государственными органами. Это положение определяет в числе прочего, что генеральный директор имеет право по всем вопросам, касающимся деятельности ГК, обращаться с предложениями к Президенту, Правительству и другим исполнительным органам Российской Федерации также, как ко всем органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Данное положение предоставляет ему полномочие присутствовать на заседаниях этих органов по вопросам деятельности ГК. Вследствие этого ГК имеет в распоряжении значительные административные ресурсы, которые у других экономических актеров отсутствуют. И наконец, наиболее важным является факт, что на ГК не распространяется действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (п. 3 ст. 4 Закона о ГК РТ), вследствие чего связанная с банкротством потеря рабочего места для менеджмента исключена.
   Таким образом, дисциплинирующее воздействие конкуренции на рынке товаров по отношению к менеджменту ГК практически не находит применения.

   Рынок капитала
   Точно также не действуют в отношении менеджмента ГК две дальнейшие возможности дисциплинарного воздействия конкуренции, которые тесно связаны друг с другом: воздействие через рынок капитала в целом и угрозы поглощения корпорации в частности. У корпораций, акции которых торгуются на рынке капитала, неэффективное использование ресурсов может привести к падению курса. Падающие курсы могут, с одной стороны, сигнализировать акционерам об ошибочных решениях менеджмента, с другой стороны, они облегчают возможность покупки (поглощения) со стороны конкурентов. Оба последствия угрожают менеджменту потерей рабочего места и заставляют его действовать более эффективно. В случае ГК обе возможности исключены в связи с отсутствием торгуемых акций.

   Рынок менеджериального труда
   Теоретически возможно дисциплинирующее воздействие рынка труда на менеджеров. При успехах предприятия менеджер может улучшить свою репутацию и рекомендовать себя другим предприятиям; в случае неуспеха он может быть уволен и заменен другим. Сомнительно действие этого механизма в случае ГК потому, что ее управленческие органы рекрутируются в значительной степени не из частного бизнеса, а из бюрократии. Поэтому рынок труда для менеджеров также практически не может служить рыночным инструментом дисциплинарного воздействия.

   Выводы
   Резюмированно можно установить, что внешние рыночные механизмы в качестве инструментов дисциплинарного воздействия на менеджмент в случае ГК практически не действуют. Что касается внутреннего государственного контроля, здесь необходимо провести разграничение. Наблюдательный совет обладает достаточной информацией, чтобы оценить деятельность менеджмента также, как несколькими дисциплинарными инструментами; ему недостает, однако, стимулов для эффективного осуществления этой деятельности. Президент РФ имеет в распоряжении как все необходимые источники информации, так и целый спектр санкций. Он обладает также необходимыми административными ресурсами для осуществления контроля. Таким образом, действенный контроль со стороны государства зависит от готовности Президента его обеспечивать.
//-- Заключение и перспективы --//
   В заключительной части представляется необходимым помимо обобщения результатов и некоторых общих замечаний также бросить оценивающий взгляд на возможное будущее развитие ГК.
   Распределение прав собственности в случае ГК «Ростехнологии» в обобщенном виде представляет собой следующую картину.
   Права собственности в связи с отделением прав контроля от прав на доход, с одной стороны, и отсутствием (или, во всяком случае, нечетким определением) прав на доход с другой стороны, значительно размыты. Это ведет к развитию мощных стимулов для оппортунистического поведения со стороны менеджмента ГК [90 - Впечатляющий список возможных выражений оппортунистического поведения в российском контексте составил Экспертный Совет при Комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике в докладе «Государственные корпорации в современной России» (http://prompolit.ru/890).]. Данные стимулы усиливаются неравным распределением информации об их деятельности. Суррогаты прав собственности, которые должны исправлять эти стимулы в интересах государства как принципала, имеются ограниченно. Так, не представляется возможным установить причастность менеджмента к результатам своей деятельности через ориентированную на результаты оплату его труда; нормы ответственности за виновные действия менеджмента отсутствуют полностью. Наличные контрольные механизмы не в состоянии предотвратить оппортунистическое поведение менеджмента. Дисциплинарное воздействие рыка по отношению к менеджменту терпит неудачу в связи с тем, что ГК не подвержены тем же условиям, как прочие участники рынка. Государственные контрольные возможности также ограничены. Наблюдательный совет, хотя и обладает теоретически достаточной информацией для контроля за деятельностью менеджмента, но, особенно из-за персонального состава, не имеет стимулов для активной контрольной деятельности. Возможности других государственных органов значительно ограничены в связи с запретом вмешательства. Здесь Счетная палата в будущем могла бы играть важную роль, если она будет осуществлять свои полномочия консеквентно. Главная роль по контролю за деятельностью менеджмента в силу данных обстоятельств остается за Президентом, поскольку в его распоряжении находятся как большинство источников информации, так и самые действенные дисциплинарные инструменты. Этот факт ставит контроль за менеджментом как коррективу для отсутствующих стимулов по эффективному расходованию ресурсов на полное усмотрение Президента. Дополнительно контроль осложняется размером ГК и многообразием находящегося в ее собственности актива.
   Эти теоретические размышления подтверждаются соответствующими эмпирическими результатами, имевшими место до сего времени. При проведении по поручению Президента проверки ГК Генеральной прокуратурой и Контрольным управлением Администрации Президента в отношении ГК «Ростехнологии» в числе прочих были установлены следующие недостатки: предпринимательская деятельность вне указанных законом целей; нецелевое и неэффективное использование переданных средств; неправомерное отчуждение имущества (причем возбуждено было 22 уголовных дела); произвольное размещение заказов, а также оплата сторонних организаций по выполнению услуг, входящих в обязанности сотрудников корпорации. Далее было установлено, что 11 из 16 заседаний наблюдательного совета с 12 декабря 2007 г. по 1 сентября 2009 г. проводились заочно, т. е. в отсутствие ее членов. На заседаниях в присутствии членов отчеты исполнительных органов госкорпораций слушались без предварительной проверки предоставленной информации [91 - http://news.kremlin.ru/transcripts/5965]. Дополнительно антимонопольная служба, которая также принимала участие в проверке, возбудила 225 административных дел против Ростехнологии в связи с нарушением антимонопольного законодательства [92 - См.: Коммерсантъ. – 2009. – 16 ноября.]. Все это стало публично известно только из-за решения Президента использовать предоставленные ему контрольные полномочия; подобные ad Аос-мероприятия со стороны высшего государственного поста не могут служить постоянной заменой разумного корпоративного управления.
   Это бросает также свет на роль общества; в конечном итоге граждане как принципалы правительства являются действительным собственником имущества, переданного ГК. Контроль со стороны общества возможен тогда, когда имеется доступ к релевантной информации.
   На фоне этих результатов должен последовать взгляд на возможное будущее развитие ГК. Год 2009 был обозначен активной деятельностью Президента в отношении ГК: началось в марте опубликованием Концепции развития законодательства о юридических лицах, которая был разработана Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Данный Совет, который подчинен непосредственно Президенту, занял весьма критическую позицию по отношению к ГК и рекомендовал в целом их упразднение, связанное с преобразованием существующих ГК в другие соответствующие их задачам организационно-правовые формы [93 - См.: Концепция развития законодательства о юридических лицах» // http://www.privlaw.ru/files/concep_16_2009.pdf]. В августе Президент поручил указанную проверку всех ГК со стороны Генеральной прокуратуры и Контрольного управления Администрации Президента. В своем докладе председатель Контрольного управления рекомендовал в свете результатов проверки различные законодательные изменения. В ноябре в Послании Федеральному Собранию РФ Президент высказался критически в отношении организационно-правовой формы ГК, что кульминировало в многозначительном высказывании: «Я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной» [94 - http://www.kremlin.ru/transcripts/5979]. Наконец, Президент поручил Председателю Правительства представить предложения по реформированию госкорпораций [95 - httр://news. krem I i n. ru/n ews/5985]. Соответствующие разработанные Министерством экономического развития РФ предложения по изменению законодательства были опубликованы в марте 2010 г. [96 - www.gzt.ru/f/upload/files/10/03/16/1268754012601.doc].
   Сделанные в связи с этим предложения можно подразделить на две категории: они или трактуют отдельные аспекты функционирования ГК, или занимаются принципиально вопросом: имеет ли данная организационно-правовая форма право на существование в будущем. Здесь будут оценены только предложения из первой категории, так как детальная оценка к возможным будущим сценариям (особенно по возможному преобразованием ГК в АО) выходит далеко за рамки данной статьи.
   Стали публичными следующие предложения:
   контроль за деятельностью ГК со стороны Счетной палаты так же, как со стороны других органов государственного контроля и надзора, в том числе Федеральной службы по бюджетному надзору;
   распространение законодательства о государственных закупках [97 - Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105.] на поставку товаров и оказание услуг в снабженческой деятельности ГК;
   воспрепятствование конфликтам интересов, особенно через введение правовых институтов «сделки с заинтересованностью» и «крупные сделки»;
   установление особых процессов принятия решений по таким сделкам, также, как соответствующие требования к документации;
   распространение на сотрудников ГК различных обязанностей, ограничений и запретов, алогичных установленным для государственных гражданских служащих, включая необходимость предоставления сведений о полученных доходах и имуществе; запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческих организации; запрет на осуществление предпринимательской деятельности;
   введение ключевых показателей эффективности с целью внедрения в ГК систем оплаты труда, основанных на достижении поставленных целей;
   регулирование ответственности управления ГК за достижение поставленных перед корпорациями целей также, как за сохранность и эффективность использования имущества;
   единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательных советах ГК, включая вопросы отчетности, а также возможности включения в состав наблюдательных советов независимых директоров.
   С точки зрения теории права собственности, эти предложения можно оценить положительно, поскольку большинство указанных предложений предназначены исключению оппортунистического поведения менеджмента. Это касается установления определенных сделок, вопросы по которым менеджмент не может самостоятельно решать (например, сделки с заинтересованностью), а также распространения законодательства о государственных закупках на снабженческую деятельность ГК. Данными положениями может быть установлен определенный процесс принятия решений и, таким образом, уменьшена свобода менеджмента в принятии решений.
   Другие положения способны, по меньшей мере, создать стимулы, способные редуцировать оппортунистическое поведение. Это касается необходимости предоставления сведений о полученных доходах и имуществе и запрета побочной деятельности, поскольку таким образом может быть предотвращено возникновение конфликтов интересов. Подобное поведенческое значение имеют мероприятия, которые предназначены усилить контроль за деятельностью менеджмента: поднадзорность всех ГК контролю со стороны Счетной палаты и других органов контроля повышает уплотнение контроля, в то время как введение ключевых показателей эффективности и обязанность документации для отдельных сделок улучшают информационное основание для контроля. Такие виды последующего контроля не могут с самого начала препятствовать возникновению ущербного поведения, но они учитываются контролируемыми органами и «удорожают» его оппортунизм. Улучшению контроля должно способствовать также единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательном совете, особенно введение положений об отчетности и ответственности, которые сейчас отсутствуют. Так же обстоит дело с включением в состав наблюдательных советов независимых директоров. Помимо усиления профессионализма в надзорной деятельности, это мероприятие могло способствовать редуцированию имманентной опасности коллизии между интересами корпорации и политическими целями.
   Наконец, планируемое введение оплаты труда, основанной на достижении поставленных целей, а также режима ответственности менеджмента, предоставляет возможность для причастности менеджмента к праву на доход как в положительном, так и в отрицательном смысле и тем самым редуцировать асимметрию интересов между государством как принципалом и менеджментом как агентом. В целом можно установить, что предложенные изменения законодательства представляются способными исправить принципиальные недостатки в концепции ГК. Это относится, однако, только к внутренним контрольным механизмам и системе стимулов; желательный контроль со стороны рынка будет по-прежнему отсутствовать.
   В заключение еще одно замечание. В настоящей статье отсутствует общее рассуждение преимуществ частной собственности по сравнению с государственной собственностью на корпорации. Это не должно означать, что таковые не существуют. В настоящее время превосходство частной собственности с точки зрения корпоративного управления практически повсеместно признано, что в первую очередь связано со структурой стимулов для участвующих актеров. При государственной собственности особенно редуцированы контрольные стимулы, так как государственные контролеры сами являются не «собственниками», а только агентами действительных собственников, т. е. граждан без собственного монетарного интереса в успехах корпорации; граждане в качестве собственников не обладают ни необходимой информацией, ни прочими ресурсами, чтобы осуществлять действенный контроль [98 - См.: Ebers М., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – C. 199.]. Подробное представление данной проблемы отсутствует по причине, что она относится ко всем корпорациям с полным или преобладающим участием государства. Следует отметить, что с этой точки зрения упразднение или, в крайнем случае, модификация ГК необходима, поскольку она полностью исключает в актуальной форме участие частного капитала.

A.B. Винницкий
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ (КОМПАНИЙ) И ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЕ

//-- Постановка проблем --//
   История вопроса. Низкая эффективность управления федеральной собственностью, нерешенные проблемы административно-правового регулирования соответствующих отношений (инертность, бюрократизм, отсутствие добросовестной инициативы и др.), с одной стороны, и необходимость оперативного выполнения важнейших социально-экономических задач, стоящих перед государством, – с другой, стали предпосылкой для поиска новых моделей присутствия государства в национальной экономике и управления публичным имуществом, а также механизмов повышения конкурентоспособности российских организаций на мировом рынке. Это привело к появлению публичных юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, компаний, имущественных фондов, специфических акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием.
   Особую «популярность» на определенном этапе (2007 г.) приобрели государственные корпорации (далее – госкорпорации), под которыми понимаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [99 - Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.]. Всего было создано семь госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом) [100 - Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078.], Государственная корпорация «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии) [101 - Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.], Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк) [102 - Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // СЗ РФ. – 2007. – № 22. – Ст. 2562.], Агентство по страхованию вкладов [103 - Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч.2). – Ст. 5029.], Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд содействия реформированию ЖКХ) [104 - Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799.], Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – Олимпстрой) [105 - Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415.], а также ныне реорганизуемая в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее – Роснанотех) [106 - Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3753.].
   В 2009 г. была создана первая, и пока единственная, государственная компания (далее – госкомпания) – Российские автомобильные дороги (далее – Автодор), которая не имеет каких-либо сущностных различий с госкорпорациями [107 - Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 29.– Ст. 3582.]. Разница между указанными организационно-правовыми формами юридических лиц является лишь терминологической, что уже при первом приближении свидетельствует о недостаточно системном и последовательном подходе законодателя.
   Помимо этого в российской правовой системе можно обнаружить целый ряд созданных государством специфических организаций, формально не являющихся госкорпорациями и госкомпаниями, однако по своему правовому положению примыкающие к ним – так называемые государственные «квази-корпорации»: Фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Российские железные дороги» и некоторые другие.
   Создание госкорпораций (госкомпаний) и принцип разделения властей. Первое, что обращает на себя внимание, – это образование государственных корпораций и компаний на основе отдельных федеральных законов, которые тем самым приобретают признаки правоприменительных актов и в ряде случаев предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются вновь созданным организациям в качестве имущественного взноса. Это не согласуется с конституционными полномочиями Правительства РФ, к компетенции которого относится управление федеральным имуществом (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), в то время как прерогативой Федерального Собрания РФ является нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений, а не осуществление правомочий собственника от имени Российской Федерации в отношении конкретных объектов. Однако законодательный механизм решения таких вопросов с учетом их стратегического значения в масштабе всей страны вряд ли может быть поставлен в упрек политическому руководству государства.
   Вместе с тем необходимо отдавать отчет в том, что учреждение госкорпораций и госкомпаний на основе закона – это не признак демократии и народовластия, и совсем не означает, что гражданское общество в лице его представителей (депутатов) в Федеральном Собрании РФ стало причастно к управлению общенациональным достоянием. Данные меры продиктованы необходимостью закрепления для вновь созданных организаций персональных изъятий, преференций и условий деятельности в отступление от общего «правового поля», установленного федеральным законодательством, для чего компетенции Президента и Правительства России попросту недостаточно. В связи с этим неслучайно образование каждой госкорпорации (госкомпании) сопровождалось одновременным изменением целого ряда законодательных актов, учитывающих особый правовой статус новой организации.
   Думается, если бы в российской правовой системе был сформирован универсальный институт госкорпораций, определена специфика правового положения таких организаций, другими словами, был разработан и легализован институт юридических лиц публичного права, то, по всей видимости, отпала бы и потребность в создании каждой госкорпорации (госкомпании) на основе отдельного федерального закона.
   Государство и госкорпорации (госкомпании). Госкорпорации и госкомпании признаются собственниками принадлежащего им имущества, а органы власти по общему правилу не вправе вмешиваться в их деятельность, что формально выводит соответствующую проблематику за рамки сферы публичной собственности и государственного управления.
   Однако такой подход был бы ошибочен, поскольку даже при первом приближении сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности корпораций (компаний, фондов) от государства. За спиной госкорпорации всегда стоит Российская Федерация, ни о каком перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится (если, кончено, не принимать во внимание возможность дальнейшего отчуждения имущества), а потому речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им.
   Кроме того, необходимо иметь ввиду, что некоторым из госкорпораций и госкомпаний федеральное имущество передается как в собственность, так и в управление (Росатом, Ростехнологии, Автодор), что усиливает степень их юридической связи с государством.
   Масштаб явления и его последствия. Несмотря на малочисленность государственных корпораций (компаний), действительный масштаб и суть этого явления таковы, что сегодня серьезная часть публичного сектора экономики сконцентрирована в руках рассматриваемых организаций. В литературе отмечается, что они явились тем инструментом, посредством которого в настоящее время в России возможна реализация крупнейших национальных проектов, в том числе влияние на важнейшие отрасли промышленности и экономики страны [108 - Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект // Юридический мир. – 2008. – № 6.]. Такие корпорации, как, например, Росатом и Ростехнологии, превосходят по количеству подчиненных им предприятий многие министерства СССР [109 - Цимерман Ю.С. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. – 2008. – № 10.]. В результате они не могут восприниматься как заурядные подчиненные государству организации: на первый план выходит их юридическая личность как специфических субъектов управления бывшей государственной собственностью.
   Это заставляет подойти к проблеме создания и функционирования госкорпораций и госкомпаний как к фактору, кардинально меняющему (подрывающему) сложившуюся систему управления федеральным имуществом, а возможно, и институт публичной собственности в целом, поскольку рассматриваемые организации «живут по своим законам» в самом прямом смысле этого слова. Доктринальные работы, посвященные проблемам публичной собственности, а также тысячи нормативных актов, в которых заложены многочисленные процедуры управления государственным имуществом, теперь имеют мало общего с функционированием вновь созданных организаций.
   При этом децентрализация управления значительной частью бывшего федерального имущества не компенсируется созданием адекватных публичных процедур, которые бы регламентировали деятельность вновь образованных государственных организаций и использование ими вверенных объектов собственности в публичных интересах.
   Дискуссии в научных кругах. Проблематика госкорпораций привлекла серьезный интерес со стороны юридической общественности и стала не только актуальной темой обсуждения на страницах ведущих юридических журналов [110 - Серия статей на данную тему опубликована, в частности, на страницах журнала «Законы России: опыт, анализ, практика» (см.: Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 2; Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Там же. – № 4; Ефимова Л.Г. О правовом положении государственных корпораций // Там же; Багрова Т.А. Государственная корпорация как форма участия государства в торговом обороте // Там же; Гэразеев Н.Г. Государственная корпорация: собственность, право собственности, управление собственностью // Там же; Жукова Т.В., Жуков И.В. Государственные корпорации и оказание государственных услуг // Там же; Рыбакова С.В. Государственные корпорации и государственный финансовый контроль: диалектика отношений // Там же; Семенов A.B., Серегина Т.А. Государственная корпорация в системе некоммерческих организаций // Там же; Фроловский Н.Г. Юридическая личность государственной корпорации (цивилистический аспект) // Там же; Целовальников А.Б. Гражданско-правовое регулирование создания и деятельности государственных корпораций по российскому законодательству // Там же).Серьезное внимание данной теме уделяется и в журнале «Хозяйство и право» (см.: Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. – 2008. – № 4; Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Там же. – № 5; Ефимова / О правовой природе госкорпораций // Там же. – № 8).], но и предметом диссертационных исследований [111 - См., например: Макарова Ю.А. Правовое положение государственных корпораций в Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2008; Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Дисс… канд. юрид. наук. – Рязань, 2005; Административно-правовой статус публичных корпораций в странах общего права (на примере Великобритании и США): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 2010.]. Значительное количество публикаций в целом носит описательный характер, однако встречаются весьма интересные и острые дискуссии между сторонниками и противниками внедрения нового института.
   Некоторые авторы расценивают создание госкорпораций достаточно позитивно. Так, В.П. Мозолин полагает, что они должны внести положительную лепту в оздоровление и развитие российской экономики [112 - Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.]. В другой своей статье при сопоставлении организационно-правовых форм госкорпораций и акционерных обществ ученый приходит к выводу, что «в сравнительно-правовом плане, прежде всего в плане функций, включающих публично-правовые и частнопредпринимательские направления деятельности, которые необходимо осуществлять создаваемой организацией в условиях инновационной экономики, предпочтение следует отдать госкорпорации как публично-правовому юридическому лицу. Имеющиеся недостатки, связанные с организацией и осуществлением деятельности госкорпорации, имеют в своей основе юридико-технический характер, устранимый в процессе изучения и приобретения практического опыта их дальнейшего функционирования [113 - Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 19–34.].
   Последовательно поддерживает институт госкорпораций и В.В. Кудашкин, резюмируя, что руководством страны были выявлены объективно существующие потребности и интересы государства и общества, а также приняты необходимые решения по определению соответствующей, объективно необходимой институциональной формы госкорпорации, в рамках которой должны наиболее эффективно удовлетворяться и реализовываться эти потребности и интересы [114 - Кудашкин В.В. О роли и специфике организационно-правовой формы государственной корпорации в современных экономических условиях // Журнал российского права. – 2010. – № 4. – С. 49–68.].
   Д.Ю. Лялин усматривает в данной организационно-правовой форме целый ряд очевидных, по его мнению, достоинств: с одной стороны, госкорпорация аккумулирует в создаваемых ею фондах определенное имущество, переданное ей государством для использования в конкретных целях, а с другой – выступает специально созданным государством органом управления ресурсами, имеющими строго целевую, социальную направленность; ко всему прочему, госкорпорации разрешено увеличивать объем финансовых средств путем эффективного размещения свободных активов фондов, осуществляя экономическую деятельность [115 - Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография / Под науч. ред. Е.В. Блинковой // СПС «Консул ьтантПл юс». – 2005. – Абз. 36.].
   Ю.С. Цимерман обосновывает создание госкорпораций тем, что возложенные на них важные функции (прежде всего осуществление инновационной деятельности, требующей огромных долгосрочных инвестиций) не могут выполнять традиционные государственные предприятия и акционерные общества с государственным участием [116 - Цимерман Ю.С. Указ. соч.].
   Другие ученые и практики (и их, пожалуй, большинство) подходят к реформированию государственного сектора экономики менее оптимистично. В частности, в литературе отмечается, что «появление государственных корпораций – в ряду некоммерческих организаций – опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Статья 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» отличается такими лаконичными и в то же время каучуковыми формулировками, что ее толкование практически лишено смысла» [117 - Гражданское право / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – Ч. 1. – М., 2005.– С. 210.]. Представляется, это суждение вполне справедливо и по отношению к ст. 7.2 Закона, посвященной госкомпаниям.
   М.И. Клеандров предостерегает о весьма серьезной опасности утечки гигантских объемов прежней государственной собственности через ряд операций в частные нечистоплотные руки [118 - Клеандров М.И. Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / под ред. Д.О. Тузова. – М. 2008.]. В.В. Киреев прямо заявляет, что рассматриваемые полугосударственные, получастные структуры с функциями государственного регулирования экономических процессов – это очередная форма увода государственных средств и полномочий в руки олигархических структур с последующей приватизацией наиболее перспективных отраслей российской экономики, ростом коррупции, неэффективностью управления важными экономическими направлениями [119 - Цит. по: Глушко Е.К. Административно-правовая природа государственных корпораций // Реформы и право. – 2008. – № 3.].
   Д.Н. Нетесов к ключевым признакам госкорпораций относит «безвозмездную приватизацию» публичного имущества, непрозрачность и бесконтрольность, что в реалиях современной России автоматически превращает госкорпорацию из инструмента модернизации, каким он рисуется официальной пропагандой, в инструмент коррупции. В подтверждение этого автор приводит целый ряд способов «вывода активов» из госкорпораций и подконтрольных им организаций [120 - Нетесов Д.Н. Правовой режим государственных корпораций // Реформы и право. – 2008. – № 3.]. Еще более резкая критика раздается из уст А. А Лазаревского, называющего госкорпорации собственностью чиновников, а совмещение ими властных и хозяйственных функций – прямым нарушением Конституции РФ [121 - Лазаревский A.A. Диагноз института госкорпораций // ЭЖ-Юрист. – 2008 – № 6.].
   Справедливости ради надо сказать, что даже сторонники использования организационно-правовой формы госкорпораций указывают на несовершенство законодательства в этой сфере и в качестве наиболее существенного недостатка отмечают непрозрачность в управлении переданными ресурсами [122 - См., например: Цимерман Ю.С. Указ. соч.].
   Изложенные мнения и аргументы заслуживают самого тщательного анализа. Однако независимо от финального результата исследования в очередной раз огорчает то, насколько велик разрыв между политическими решениями, нормотворчеством, с одной стороны, и юридической доктриной, научными кругами – с другой: сначала Федеральное Собрание энергично принимает пакет законодательных актов, внесенных руководством страны и в корне изменяющих форму присутствия государства в экономике, и лишь затем юридическая и другая заинтересованная общественность с энтузиазмом приступает к обсуждению того, что же именно произошло, что имел в виду законодатель на самом деле, и насколько это хорошо или плохо. К сожалению, такая извращенная манера проведения реформ традиционна для России. Ну а результат проведенных таким образом преобразований не заставил себя долго ждать…
   Перспективы развития (реформирования) института госкорпораций и госкомпаний. Оценивая перспективы развития института госкорпораций, первоначально обратимся к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где госкорпорации называются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, часть государственных корпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование [123 - См.: Подраздел 1 разд. IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. – 2008. – № 47.– Ст. 5489).].
   Достаточно резко официальное отношение к институту госкорпораций изменилось к концу 2009 г. В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., предлагается исключить законодательную возможность создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона «О некоммерческих организациях» [124 - Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.]. Госкомпании в указанной Концепции отдельно не анализируются, однако, исходя из логики рассуждений, на них распространимы выводы, сделанные применительно к госкорпорациям [125 - См.: Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. – 2010. – № 1.].
   Как известно, высказанные идеи в целом были поддержаны политическим руководством страны. В результате Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ предложило ряд конкретных мер по реорганизации госкорпораций и повышению эффективности их деятельности [126 - Письмо Минэкономразвития России от 15 февраля 2010 г. № 2141-ЭН/Д06.]. Однако выявленные проблемы оказались столь сложными, что окончательного решения по ним не выработано до настоящего времени, если не насчитать преобразования Роснанотех в открытое акционерное общество [127 - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4180.].
   В настоящее время Минэкономразвития России инициировало подготовку предложений по введению в законодательство Российской Федерации формы юридического лица публичного права, в том числе в целях преобразования государственных корпораций. Хотелось бы верить, что разработчики справятся с поставленной непростой задачей, к решению которой приковано внимание юридической общественности, а сам законопроект не постигнет та же «кулуарная» судьба, что законодательные акты о создании госкомпаний и госкорпораций.
   Одновременно с этим во исполнение Поручений Президента РФ по реализации Послания Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. № Пр-3035 и по итогам проверки деятельности государственных корпораций Генеральной прокуратурой РФ в Государственную Думу РФ внесен и находится в ней на рассмотрении законопроект, предусматривающий изменения в ряде законодательных актов, направленные на повышение прозрачности и эффективности деятельности госкорпораций и госкомпаний.
   Нельзя не обратить внимания и на стремительное создание инновационного центра Сколково и принятие необходимой нормативной базы [128 - См.: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4970; Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об инновационном центре «Сколково»”» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4969.], предусматривающей функционирование специальной управляющей компании, которая фактически обладает признаками очередной публичной корпорации.
   Таким образом, несмотря на обрушившуюся критику в отношении института госкорпораций де-факто мы наблюдаем появление организаций если не с тождественным, то сопоставимым правовым положением. По-видимому, на современном этапе экономического и социально-политического развития следует признать необходимым создание в исключительных случаях государственных организаций с особым правовым статусом. Поэтому усилия было бы целесообразно сосредоточить, во-первых, на выработке (совершенствовании) юридической модели подобных субъектов права и, во-вторых, на исчерпывающем анализе тех сфер, где могут и должны эффективно функционировать специфические государственные организации, а где вполне возможно обойтись традиционными организационно-правовыми формами (акционерными обществами, учреждениями и т. д.).
   Представляется, что теоретические и практические шаги в этих направлениях следует предпринимать в контексте развития и официального закрепления в России концепции юридических лиц публичного права, специфика которых заключается в совмещении тех или иных публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте. Это позволило бы разрешить спорные вопросы правового положения не только собственно государственных корпораций, но и государственных компаний, государственных квазикорпораций, саморегулируемых и самоуправляемых организаций с обязательным членством, а также существующих уже длительное время субъектов права с весьма неоднозначным статусом: Банка России и государственных внебюджетных фондов.
//-- Природа собственности государственных корпораций и компаний на имеющееся у них имущество --//
   В соответствии с законом имущество, переданное Российской Федерацией в качестве взносов госкорпорациям и госкомпаниям, формально признается их собственностью [129 - Здесь мы не рассматриваем федеральное имущество, которое передается государственным корпорациям и компаниям в управление с формальным сохранением титула собственника за Российской Федерацией.]. Однако в литературе проблема правового режима имущества госкорпораций вызвала серьезные дискуссии вокруг следующих главных вопросов:
   к какой форме собственности относится такое имущество?
   можно ли в данном случае говорить о прекращении права федеральной собственности?
   являются государственные корпорации (компании) полноценными собственниками имущества либо их правомочия носят ограниченный характер?
   насколько в принципе господствующая в науке и законодательстве модель права собственности адекватна специфике рассматриваемых отношений?
   Ряд авторов вопреки положениям действующего законодательства не признают госкорпорации субъектами права собственности. Так, по мнению O.A. Чернеги, из предусмотренного Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) перечня вещных прав к правовому режиму имущества госкорпорации наиболее близко право оперативного управления. Объясняется это неполнотой прав госкорпорации на принадлежащее ей имущество [130 - Гражданское право / отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. – М., 2005. – Ч. 1. —С. 165.]. Схожую позицию занимает и Д.Ю. Лялин [131 - Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография. – Абз. 538, 968.Автор, однако, занимает не вполне четкую и последовательную позицию, утверждая на других станицах, что Российская Федерация утрачивает вещные права на имущество, переданное госкорпорациям, которые становятся полноправными собственниками (Там же. – Абз. 631).].
   Однако большинство поддерживают иную точку зрения. М.И. Клеандров пишет, что отдельные оговорки о целевом использовании имущества принципиально не могут ограничить правомочия госкорпорации как собственника имущества [132 - Клеандров М.И. Указ. соч.]. A.B. Семенов и Т.А. Серегина верно обращают внимание на то, что установление границ осуществления субъективного права собственности в виде целевого использования имущества практикуется не только для госкорпораций, но и для других некоммерческих организаций (фонда, некоммерческого партнерства, автономной некоммерческой организации и т. д.). При этом собственник вовсе не лишается своих правомочий: госкорпорация свободно владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом. Речь идет об установлении законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным [133 - Семенов A.B. Серегина Т.А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. – 2008. – № 2.]. К этому необходимо добавить, что целевой характер и наличие комплекса ограничений в принципе свойственны публичной собственности.
   Однако признание госкорпораций (а равно госкомпаний) субъектами права собственности еще не дает ответа на вопрос о том, в контексте какой формы собственности следует рассматривать соответствующее имущество: частной либо особой разновидности государственной или же речь должна идти о некой иной форме собственности, упоминаемой в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, п. 1 ст. 212 ГК РФ.
   Д.Н. Нетесов считает, что имущество госкорпораций относится к негосударственной форме собственности, однако к какой именно не указывает. Вместе с тем квалификация им передачи федерального имущества госкорпорациям в качестве безвозмездной приватизации особых вариантов не оставляет [134 - Нетесов Д.Н. Указ соч.]. A.B. Семенов, Т.А. Серегина прямо утверждают, что право собственности госкорпорации представляет собой частную собственность юридических лиц [135 - Семенов A.B. Серегина Т.А. Указ. соч.]. С этой точкой зрения сложно согласиться, поскольку фигура государства, столь заметная за плечами госкорпораций, и публичный интерес в использовании имущества не позволяют говорить здесь о частной собственности, в основе которой лежит интерес частных лиц. Поэтому неслучайно закон не трактует в качестве приватизации передачу федерального имущества в собственность госкорпораций [136 - Подпункте п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».].
   Более взвешенной и адекватной представляется позиция, в соответствии с которой собственность госкорпораций квалифицируется в качестве иной, самостоятельной формы собственности. Об этом пишут Ю.С. Цимерман [137 - Цимерман Ю.С. Указ. соч.], А.Я. Курбатов [138 - Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС «КонсультантПлюс». – 2008. – Разд. 11.], к аналогичному выводу склоняются М.И. Клеандров [139 - Клендров М.И. Указ. соч.], Е.А. Завода [140 - Завода Е.А. Публичный характер имущества Агентства по страхованию вкладов // Банковское право. – 2009. – № 1.].
   Однако изложенным палитра мнений на исследуемую проблему не исчерпывается. Наибольший интерес с научной точки зрения представляет предпринятая в литературе попытка объяснения природы права собственности госкорпораций на основе концепции разделенной (сложноструктурной) модели права собственности. Несмотря на всю дискуссионность такого подхода, именно он позволяет глубже и обстоятельнее взглянуть на существо и специфику рассматриваемых отношений.
   Впервые соответствующая гипотеза была выдвинута Ю.К. Толстым, который предположил, что применительно к госкорпорации, по-видимому, использована модель «разделенной» собственности, при которой Российская Федерация олицетворяет верховную собственность (dominium directum), а госкорпорация – подчиненную собственность (dominium utile) [141 - Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. / под ред. В.Н. Литовкина и A.B. Рахмиловича. – М., 2000. – С. 87.].
   В.П. Мозолин, будучи последовательным сторонником сложноструктурной модели права собственности [142 - Мозолин В.П. Право государственной (общенародной) собственности в условиях совершенствования социализма // Советское государство и право. – 1987. – № 5. – С. 39–42; Он же. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. – М., 1992.], также утверждает, что в данном случае сосуществуют два вида права собственности в отношении одного и того же государственного имущества – Российской Федерации и госкорпорации – которые находятся между собой в состоянии юридико-генетической связи и взаимодействия в составе единой субъектной структуры права собственности. В период существования госкорпорации право Российской Федерации на переданное ей государственное имущество приостанавливается, однако восстанавливается впоследствии [143 - Он же. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество.В другой своей статье ученый дополнительно называет вещное право, принадлежащее рассматриваемой разновидности некоммерческих организаций, правом целевой собственности, что вполне укладывается в концепцию сложноструктурной модели права собственности (Он же. К вопросу о неоконцепции гражданского права // Современная доктрина и гражданское законодательство: Сб. ст. – М., 2008).]. Близкой точки зрения придерживается и Е.В. Богданов [144 - Богданов Е. Указ. соч. – С. 115.].
   Учение о разделенной собственности (dominium divisum), восходящее своими корнями еще к античной истории, было создано глоссаторами в средние века при рецепции римского права путем своеобразного приспособления римско-правовых начал к феодальным правоотношениям, с помощью чего был решен вопрос о возможности сосуществования права собственности у нескольких лиц на одну и ту же вещь (прежде всего, прав сюзерена и вассала на землю).
   Зарождение и развитие концепции разделенной собственности на высочайшем уровне было исследовано A.B. Венедиктовым [145 - Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. – М.—Л., 1948. —С. 61–67, 102–126, 164–177 и др.Различия между фидуциарной и разделенной собственностью проводил и О.С. Иоффе. (Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. – Ч. 2 // Избранные труды по гражданскому праву. – М., 2000).]. По замечанию ученого, разделенную собственность (dominium divisum) не следует смешивать с так называемой двойственной собственностью (dominium duplex), примером которой является фидуциарная собственность. При разделенной собственность имеет место раздел власти и интереса между двумя субъектами, каждый из которых является неполным собственником; при этом и верховный, и подчиненный собственник являются собственниками и в отношении третьих лиц, и в отношении друг друга. При фидуциарной же собственности и фидуциант, и фидуциар являются полными собственниками, но лишь в разных областях отношений: фидуциар – в отношении третьих лиц, фидуциант – в отношении самого фидуциара, за исключением тех случаев, когда и в отношении третьих лиц вскрывается «лицо» действительного собственника [146 - Там же. – С. 66, 67.].
   Идея разделенной (или «расщепленной», «фидуциарной») собственности была использована A.B. Венедиктовым в 1928 г. при анализе и объяснении прав государственного предприятия на закрепленное за ним имущество [147 - Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. – Л., 1928. —С. 80–87 и др.], от которой ученый впоследствии был вынужден отказаться под давлением официальной науки [148 - Соответствующие теории, ставящие под сомнение единство права собственности на все принадлежащее советскому государству имущество, были объявлены вредительскими и антимарксистскими в докладе А.Я. Вышинского на первом совещании научных работников права 16–19 июля 1938 г. (Вышинский А.Я. Основные задачи науки советского социалистического права // Сб. Института права Академии наук СССР. – 1938. – С. 56, 57 и 188).] и в итоге предложил концепцию оперативного управления, ставшего прообразом современных прав хозяйственного ведения и оперативного управления [149 - Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – С. 323–353 и др.Несмотря на внешнее изменение позиции, вынужденное признание собственных ошибок и слова раскаяния (надо полагать, это было вызвано угрозой репрессий, которые носили массовый характер в 30-х и 40-х гг. XX в.) в книге просматривается приверженность автора прежней концепции разделенной собственности, универсальность этого подхода и его применимость к различным экономическим формациям (Там же. – С. 66).].
   В конце XX столетия учение о разделенной (сложноструктурной) [150 - При всей близости концепций расщепленной и сложно структурной моделей права собственности они имеют определенные отличия.A.B. Венедиктов писал, что при разделенной собственности раздел власти и интереса между несколькими индивидуумами и коллективами, либо между коллективом и индивидом происходит не «не по горизонтали», как это имеет место при общей долевой (condominium) или совместной (Gesamteigentum) собственности, а «по вертикали», т. е. когда за каждым из носителей собственности признается не часть (определенная или неопределенная) одного и того же права собственности, а различные по своему характеру и объему правомочия (Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. – С. 65).Учитывая изложенное, сторонники так называемой сложноструктурной модели права собственности разделяют ее на горизонтальную и вертикальную. При этом расщепленная собственность рассматривается с позиции вертикальной сложно структурной модели.] модели собственности получило в отечественной науке новых сторонников в лице В.П. Мозолина [151 - См. упоминавшиеся выше работы В.П. Мозолина, посвященные сложноструктурной модели права собственности, которые, по сути, являются вариациями на тему расщепленного права собственности.], A.A. Рубанова [152 - Рубанов A.A. Проблемы совершенствования теоретической модели права собственности // Развитие советского гражданского права на современном этапе / под ред. Н.С. Малеина, В.П. Мозолина и др. – М., 1986. – С. 77–111.], Е.В. Богданова [153 - Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Государство и право. – 2000. – № 11.], В.А. Савельева [154 - Савельев В.А. Проблема разделенной собственности и современная теория российского гражданского права // Журнал российского права. – 2008. – № 4; Он же. Действующее право и некоторые сложноструктурные модели собственности // Государство и право. – 2001. – № 9.], H.H. Пахомовой [155 - Пахомова H.H. Цивилистическая теория корпоративных отношений. – Екатеринбург, 2005.] и некоторых других авторов, которые применяют данный подход для объяснения природы и особенностей осуществления не только публичной, но корпоративной и общей собственности. При этом необходимость использования идеи расщепленной собственности усматривается учеными в том, что создание правовых институтов и механизмов, адекватных социально-экономическим реалиям, требует глубокого, гибкого и комплексного осмысления права собственности, а юридическая конструкция разделенной собственности может стать эффективным механизмом, регулирующим сложные правоотношения современного рыночного хозяйства [156 - Савельев В.А. Проблема разделенной собственности и современная теория российского гражданского права.].
   Однако в действующем российском законодательстве господствует моноструктурная, элементарная модель права собственности: одна вещь – одно право собственности на нее. Именно такой подход, по мнению Е.А. Суханова [157 - Гражданское право: В 2 т. / под ред. Е.А. Суханова. – Т. 1. – М., 2000. – С.491.], С.В. Скрябина [158 - Скрябин С.В. К вопросу о теоретических моделях вещного права // Журнал российского права. – 2009. – № 4.] и большинства других ученых, является правильным и соответствующим романо-германским правовым традициям. Так, Е.А. Суханов пишет, что теория ограниченных вещных прав успешно заменила в континентальной Европе феодальную идею земельной собственности, «расщепленной» между сюзереном и вассалом. Последняя сохранилась лишь в консервативном английском праве. Поэтому автор предлагает решительно отвергнуть призывы к признанию различных «сложноструктурных» и иных «моделей права собственности», призванных заменить «господствующую элементарную модель» данного права, как игнорирующие исторически сложившуюся и общепринятую в европейском континентальном праве категорию вещных прав [159 - Суханов Е.А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. – 2006. – № 12.]. При этом в качестве неизбежно неудачного примера сближения контитентального и англо-американского подходов ученый указывает на попытку перенесения на европейскую почву «доверительной собственности» – «траста» (trust) [160 - Е.А. Суханов имеет в виду отторгнутый наукой и практикой и впоследствии утративший силу Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2296 «О доверительной собственности (трасте)» (САПП РФ. – 1994. – № 1. – Ст. 6).Доверительная собственность, широко используемая в англо-американской системе права, обычно рассматривается именно в контексте разделенной (расщепленной) собственности (см., например: Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства. – М., 2005).Однако, следуя замечаниям A.B. Венедиктова, в данном случае более точно было бы говорить о фидуциарной собственности, относящейся к dominium duplex.].
   К сожалению, аргументация противников внедрения концепции разделенной собственности не всегда отличается достаточной глубиной. Прежде всего, речь идет о приписке этого института только феодальному обществу, а также о его отмирании при рецепции в Европе римского частного права и разработке современной континентальной системы вещных прав. А.В. Венедиктов еще в 1948 г. писал, что «необходимо решительно предостеречь против смешения двух понятий: 1) общего понятия разделенной собственности как особой формы разделения власти и интереса в одном и том же имуществе между двумя собственниками, и 2) понятия феодальной разделенной собственности как специфической формы разделенной собственности, присущей именно феодальному строю со всеми его специфическими – социальными и политическими особенностями…» [161 - Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – С. 65.] Именно это дает основания говорить о разделенной собственности не только при феодализме, но и в рабовладельческом обществе, современном англо-американском праве, а также «примерять» рассматриваемое учение для объяснения сложных вещных правоотношений в странах континентальной правовой системы.
   В условиях описанной выше научной дискуссии появление и развитие в России института госкорпораций и госкомпаний только «подлило масло в огонь». Как мы видим, редкие авторы настаивают на полноценности права собственности госкорпораций на принадлежащее им имущество, при этом немало авторитетных ученых выдвинуло гипотезу о том, что здесь вполне уместно говорить о совмещении права собственности Российской Федерации госкорпораций на передаваемое им в качестве вклада имущество.
   На наш взгляд, элементарная (моноструктурная) модель права собственности не способна объяснить в данном случае не только экономическую сущность отношений, но и учесть сугубо юридическую специфику: временный характер вещного права госкорпорации (госкомпании); возможность трансформации в любой момент права федеральной собственности в собственность госкорпорации или госкомпании и обратно (путем принятия федерального закона или внесения в него изменений); формирование государством волеобразующих органов госкорпорации и госкомпании; обременение переданного им имущества необходимостью выполнения публичных задач и т. д.
   Однако и это еще не все: в случае с Росатомом и Ростехнологиями законодатель собственноручно в корне подорвал сложившуюся систему регулирования отношений собственности. Применительно к Росатому Правительство РФ утверждает перечень имущества корпорации, совершение сделок с которым подлежит с ним согласованию (ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»).
   Такой перечень существует, и в него вошли три расположенных в г. Москве здания [162 - См.: Пункт 4 постановления Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 346 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. № 369».]. Наблюдательный совет Ростехнологий утверждает по согласованию с Правительством РФ программы отчуждения находящихся в собственности Корпорации акций организаций, перечень которых утвержден Президентом РФ, и холдинговых компаний (интегрированных структур), созданных на их основе, а также определяет условия отчуждения акций организаций, включенных в эту программу [163 - См.: Приложение 1 и подп. «г» п. 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”».Обратим внимание на то обстоятельство, что рассматриваемое ограничение (в виде необходимости получения согласования) установлено не законом, который признает Ростехнологии полноправным собственником имущества, а Указом Президента РФ.].
   Выходит, с одной стороны, Росатом и Ростехнологии, будучи собственником имущества, не вправе им распоряжаться самостоятельно, а с другой – Правительство РФ, которое не является органом управления корпорации, участвует в распоряжении имуществом, не относящимся к федеральной собственности. Но это нонсенс, абсолютно не вписывающийся в действующее гражданское законодательство и прямо противоречащий господствующей в цивилистике доктрине! Однако закон есть закон, следовательно, госкорпорации в описанных ситуациях не являются полноправными собственниками, а Российская Федерация (видимо, на правах учредителя), напротив, сохраняет обширные имущественные правомочия.
   Еще более любопытная ситуация складывается с Фондом «РЖС» (государственная «квази-корпорация»), которому по решению или поручению Президента РФ может быть предписано распорядится определенным имуществом путем его безвозмездной передачи в собственность юридических лиц, определяемых распоряжениями Правительства РФ (ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»). Вопрос о том, кто в указанных случаях реализует правомочия собственника в отношении объектов, формально принадлежащих Фонду «РЖС», видимо, является риторическим.
   Кроме того, в соответствии с ч. 18 ст. 4 Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 13-Ф3 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» все акции ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» находятся в федеральной собственности или в собственности Росатома. Любое распоряжение указанными акциями осуществляется на основании федерального закона, кроме передачи по решению Президента РФ в качестве имущественного взноса Российской Федерации таких в собственность Росатома. Другими словами, акции ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», по существу, отнесены к имуществу, изъятому из оборота, которое, по идее, должно являться объектом исключительной государственной собственности.
   Аналогичный режим установлен и в отношении 100 % акций ОАО «Рособоронэкспорт», переданных в качестве имущественного взноса Российской Федерации в собственность Ростехнологий, принимая во внимание то, что дальнейшее распоряжение указанными акциями (продажа и иные способы отчуждения, передача в залог и доверительное управление и т. п.) осуществляется только на основании федерального закона [164 - Пункт 1 Указа Президента РФ от 26 ноября 2007 г. № 1577 «Об открытом акционерном обществе “Рособоронэкспорт”» (СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6131).Здесь опять же обращает на себя внимание то, что ограничение оборотоспособности акций установлено не федеральным законом, а указом Президента РФ.].
   Исключения, сделанные в отношении Росатома, Ростехнологий, Фонда «РЖС» в очередной раз убеждают нас в особом характере их вещного права на переданное имущество и несколько искусственном его обособлении от права государственной собственности. Если анализируемые положения законодательства не являются недоразумением, а представляют собой осознанный шаг, то иного доктринального объяснения подобному новаторству, помимо использования концепции разделенной собственности, найти трудно. Формулирование окончательного вывода затрудняет то обстоятельство, что в отношении других госкорпораций и госкомпаний законодатель не предусмотрел аналогичных ограничений при распоряжении имуществом и его обороте.
   Таким образом, хотя госкорпорации и госкомпании формально и признаются собственниками принадлежащего им имущества, их вещное право носит производный характер от права государственной собственности. Система собственности госкорпораций не способна к автономному развитию: в отличие от граждан и частных организаций, которые приобретают правосубъектность и становятся собственниками имущества независимо от воли государства, субъектный состав госкорпораций и госкомпаний ограничен федеральным законом. Другими словами, их право собственности существует лишь постольку и осуществляется лишь в тех пределах, которые определены изначальным (реальным) собственником – Российской Федерацией.
   Концепция разделенной (а если быть еще точнее – фидуциарной) собственности представляется вполне адекватной для объяснения сущности исследуемых отношений на доктринальном уровне. Однако в условиях действующего законодательства не усматривается иного выхода, кроме как причислить собственность госкорпораций к иной (самостоятельной) форме собственности в контексте ч. 2 ст. 8 Конституции и п. 1 ст. 212 ГК РФ. Причем собственность госкорпорации является именно публичной, поскольку предназначена для осуществления функций, имеющих общественное и государственное значение, и обособлена от федеральной собственности лишь формально – в целях децентрализации управления.
//-- Спорные вопросы юридической личности госкорпораций --//
   Главная особенность госкорпораций заключается в дуализме их правового статуса. С одной стороны (с точки зрения гражданской правосубъектности), госкорпорация – это самостоятельная организационно-правовая форма юридического лица. Схожесть использованных законодателем определений госкорпорации (ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях») и учреждения (ст. 120 ГК РФ) дало основания отдельным автором говорить о близости этих организационно-правовых форм [165 - Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография. – Абз. 381, 1134.]. В действительности юридическая личность госкорпорации напоминает учреждение столь же мало, сколько корпорацию в ее традиционном цивилистическом понимании как организацию, основанную на членстве.
   В целом правовое положение госкорпорации как юридического лица характеризуется совокупностью следующих основных признаков:
   учреждается исключительно Российской Федерацией и не имеет членства;
   создается на основании отдельного федерального закона, который заменяет собой устав и приобретает признаки не столько общенормативного, сколько локального (или даже индивидуального) акта;
   осуществляет социальные, управленческие или иные общественно полезные функции;
   имущество госкорпорации признается ее собственностью и формируется за счет взноса учредителя, собственных доходов и иных источников;
   не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а последняя не отвечает по обязательствам госкорпорации;
   пользуется целым рядом преференций и изъятий из общего правового статуса юридических лиц (например, неподконтрольность органам, уполномоченным в области надзора за деятельностью некоммерческих организаций, невозможность банкротства, отсутствие необходимости лицензирования деятельности и т. д.). При этом конкретные особенности устанавливаются для каждой госкорпорации персонально;
   отличается спецификой порядка создания (регистрируется непосредственно на основании закона);
   реорганизация и ликвидация (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ) производится на основании отдельного федерального закона, в котором, кроме того, должен быть регламентирован порядок проведения соответствующих мероприятий;
   основные органы управления (наблюдательный совет или совет директоров, единоличный исполнительный орган) формируются государством;
   будучи некоммерческой организацией, обладает специальной правоспособностью.
   Последний признак нуждается в отдельном обсуждении. Действительно, в силу прямого указания закона госкорпорация относится к некоммерческим организациям: она может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана корпорация, и соответствующую этим целям. Однако некоторыми авторами высказаны обоснованные сомнения на этот счет [166 - См., например: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических. – Разд. 5.], что находит свое объективное подтверждение.
   Во-первых, напомним, что изначально планировались акционирование ряда госкорпораций и их полная или частичная приватизация. Выходит, на определенном этапе некоммерческая организация трансформируется в сугубо коммерческую при неизменности задач и видов ее деятельности, что вряд ли последовательно. Тем не менее именно такие преобразования в настоящее время проводятся в отношении Роснанотеха.
   Во-вторых, анализ статутных актов о каждой из созданных госкорпораций свидетельствует о том, что формулировка целей деятельности рассматриваемых организаций и масштаб поставленных перед ними задач не позволяют говорить о сколько-нибудь заметном ограничении их гражданской правоспособности. С трудом можно представить себе сделку, которую нельзя будет прямо или косвенно увязать с целями деятельности госкорпорации и на этом основании оспорить в судебном порядке (ст. 173 ГК РФ).
   В-третьих, внутренние противоречия заложены в самой конструкции, в рамках которой организация якобы некоммерческой направленности управляет сотнями подведомственных ей коммерческих организаций – акционерных обществ и государственных предприятий (например, Росатом, Ростехнологии). Подобная система попросту не способна нормально функционировать, поскольку такие цели деятельности, как извлечение прибыли и достижение общественно полезного результата, как привило, предполагают выполнение различных показателей эффективности функционирования. В итоге отмеченная несовместимость главных целей деятельности либо разрушит систему изнутри, либо одна из целей возобладает.
   С другой стороны, госкорпорации наделены публично-правовым статусом, который основывается на властных (управленческих) полномочиях, а также на том, что рассматриваемые организации представляют собой форму децентрализации не только государственного неденежного имущества, но и публичных финансов. Особая критика в связи с этим должна прозвучать в отношении Фонда содействия развитию ЖКХ, Олимпстроя и реорганизуемого Роснанотеха, в которых аккумулируются значительные финансовые ресурсы, поступившие из федерального бюджета, распоряжение которыми не подчинено правилам бюджетного процесса. Возникает вопрос: почему указанные госкорпорации не способны решить поставленные перед ними задачи в условиях строгой финансовой дисциплины, обеспеченной бюджетным законодательством и законодательством о государственных закупках? Проверка Генеральной прокуратуры показала, что децентрализация государственных денежных фондов привела не столько к повышению эффективности финансовых вложений госкорпораций, а в большей степени – к многочисленным злоупотреблениям.
   Публично-правовой статус госкорпораций в основном является активным: они выступают субъектом регулятивного воздействия. В связи с этим Ю.С. Цимерман заключает, что организационно-правовую форму госкорпораций нельзя осмыслить, используя только понятие юридического лица, в связи с тем, что они выполняют большой объем публичных функций [167 - Цимерман Ю.С. Указ. соч.]. К аналогичному выводу приходит и Е.К. Глушко, отмечая, что госкорпорации в большей или меньшей степени наделяются специальной компетенцией по управлению, т. е. качествами управляющего субъекта [168 - Глушко Е. К. Указ. соч.]. С данной позицией можно согласиться лишь частично.
   С учетом создания госкорпораций для осуществления социальных, управленческих, иных общественно полезных функций деятельность каждой такой организации имеет существенное публичное значение (равно как и функционирование субъектов естественных монополий, общественных организаций, политических партий и т. д.), однако это еще не превращает ее в субъекта публично-правового управления, т. е. лица, наделенного властными полномочиями. Значение здесь имеет характер возложенных на госкорпорацию публичных функций.
   Системный анализ статутных законов о госкорпорациях позволяет заключить, что следующие из них не наделены властной компетенцией:
   Роснанотех, который реорганизуется в акционерное общество именно по этой причине;
   Фонд содействия реформированию ЖКХ, основные направления деятельности которого имеют мало сущностных отличий от обыкновенных фондов;
   Внешэкономбанк, представляющий собой специфическую кредитную организацию.
   Другие госкорпорации обладают качественным своеобразием. Так, основанное в 2003 г. Агентство по страхованию вкладов является не только специализированным страховщиком и управляющим средствами фонда обязательного страхования вкладов, но и осуществляет обширные властные полномочия по отношению к банкам, участвующим в системе страхования вкладов: ведет реестр банков, состоящих на учете в данной системе; определяет порядок расчета страховых взносов; производит сбор страховых взносов; контролирует их поступление; направляет требования банкам и т. д. [169 - Статья 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».]. Помимо этого, Агентство может осуществлять функции временной администрации в целях предупреждении банкротства кредитной организации [170 - Статья 8 Федерального закона от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» (СЗ РФ. – 2008. – № 44. – Ст. 4981).], а также функции конкурсного управляющего при наступлении банкротства банка [171 - Статья 50.11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (СЗ РФ. – 1999. – № 9.– Ст. 1097).].
   Олимпстрой создавался для осуществления функций организатора и заказчика строительства олимпийских объектов.
   При этом его статус заметно изменен в конце 2009 г., так как Корпорация была дополнительно наделена следующими публично-властными полномочиями:
   координация деятельности и обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и заинтересованных организаций по вопросам строительства, организации эксплуатации олимпийских объектов и реализации мероприятий, связанных со строительством олимпийских объектов;
   участие в изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в целях размещения олимпийских объектов, а также участие в предоставлении земельных участков и иных объектов недвижимого имущества гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых;
   осуществление контроля за организацией и ходом строительства олимпийских объектов и реализацией связанных с таким строительством мероприятий;
   внесение в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам строительства, организации эксплуатации олимпийских объектов и реализации связанных с таким строительством мероприятий;
   согласование проектов правовых актов Правительства РФ по вопросам, отнесенных к сфере деятельности Корпорации [172 - Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 379-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2009. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6455.].
   Однако абсолютно неповторима сегодня юридическая личность Росатома, который представляет собой не просто гигантский хозяйствующий субъект, он наделен обширным спектром функций государственного органа: проводит государственную политику, осуществляет нормативно-правовое регулирование, оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом в области использования атомной энергии [173 - См. статьи 3, 6–14 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».]. Таким образом, властная компетенция Росатома сконструирована по подобию федерального органа исполнительной власти и при этом заметно превосходит полномочия «среднестатистического ведомства», которые в основной своей массе не совмещают в своих руках столь разнородные направления деятельности с учетом концепции административной реформы.
   Ради Росатома, а впоследствии и для Олимпстроя даже потребовалось вносить персональные изменение в Федеральный закон «О защите конкуренции», ч. 3 ст. 15 которого не допускает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти. Подобный запрет, который отныне не распространяется на Росатом и Олимпстрой, – это аксиома антимонопольного законодательства: вряд ли можно говорить о конкуренции в условиях, где один из хозяйствующих субъектов нормативно определяет правила деятельности для всех участников рынка и (или) контролирует их соблюдение. Официально закрепляя отмеченное исключение в отношении Росатома, законодатель, на наш взгляд, посчитал возможным отказаться от защиты конкуренции в сфере атомного энергопромышленного комплекса, где должна функционировать одна вертикально интегрированная государственная структура. В рассматриваемом случае, возможно, это оправданно. Однако где гарантии, что аналогичный подход не возобладает в других областях, где уже успешно функционируют частные хозяйствующие субъекты?
   Не вполне ясен характер отдельных публичных функций, возложенных на Ростехнологии.
   Данная корпорация, в частности:
   содействует организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции, проведении перспективных исследований и развитии технологий;
   обеспечивает продвижение на внутренний и внешний рынки и реализации на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности;
   участвует в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения, а также организации в соответствии с законодательством Российской Федерации выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и мобилизационного плана, долгосрочных целевых программ, федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества [174 - Пункты 1–3 ч. 3 ст. 3 Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».].
   Однако публично-правовых средств для осуществления перечисленных направлений деятельности в Законе не приводится, что не позволяет однозначно утверждать о наличии властных полномочий у Ростехнологий. Вместе с тем в настоящее время наблюдается сближение правового статуса данной Корпорации с Росатомом, поскольку произведенные законодательные изменения предусматривают участие Ростехнологий в правотворческом процессе (без права самостоятельного нормативного регулирования), наделение Корпорации в переходных период функцией по управлению федеральной собственностью, ее активное взаимодействие с органами государственной власти, проведение Ростехнологиями проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций, распространение на Корпорацию юрисдикции Счетной палатой РФ в целях осуществления финансового контроля и т. д. [175 - Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 88-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2009 – № 19.– Ст. 2278.].
   Представляется, что само по себе наделение государственных корпораций властными полномочиями не должно вызывать резкую критику, поскольку во многом зависит от соображений целесообразности. Закон прямо предусматривает создание некоммерческих организаций, в том числе госкорпораций, для достижения управленческих целей [176 - Пункт 2 ст. 2, п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».]. Однако управленческая деятельность может носить как частноправовой, таки публично-правовой (властный) характер. В последнем случае некоммерческая организация приобретает признаки государственного органа, поэтому должна быть интегрирована в установленную систему органов государственной власти или местного самоуправления. Именно таким образом в процессе административной реформы, например, центры и станции санитарно-эпидемиологического надзора, существовавшие до 2004 г. в форме федеральных государственных учреждений, были трансформированы в органы Роспотребнадзора, а учреждения юстиции – в территориальные органы Росрегистрации (ныне – Росреестра), сохранив при этом статус бюджетных учреждений (ст. 161 БК РФ) для целей участия в гражданско-правовых, бюджетно-правовых и иных имущественных отношениях.
   Однако ни Агентство по страхованию вкладов, ни Росатом, ни Ростехнологии не входят в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Президентом РФ [177 - См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2290.], а также в систему государственных органов в целом, в связи с чем наделение их властными полномочиями на первый взгляд вряд ли имеет конституционное основание. В связи с этим уместно обратиться к известному Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П, где содержится следующее официальное толкование интересующих нас норм Основного закона: «Из положений статей 71 (п. “г”) и 76 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 5 (ч. 3), 10, 11, 72 (п. “н”), 77, 78 (ч. 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ… а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти… Понятие “структура федеральных органов исполнительной власти” включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ».
   Вместе с тем в другом деле Суд, хотя и с оговорками, признал, что Конституция РФ «не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (Постановление от 19 мая 1998 г. № 15-П) [178 - СЗ РФ. – 1998. – № 22. – Ст. 2491.]. Данная правовая позиция была сформулирована применительно к нотариальным палатам.
   Таким образом, в отношении госкорпораций вопрос о конституционности делегирования им властных функций остается открытым и должен решаться исходя из сопоставления конституционных ценностей в конкретной сфере и общей оценки сбалансированности правового регулирования. При этом сомнения в легитимности госкорпораций, фактически реализующих отдельные функции исполнительной власти, подкрепляются тем, что государственные органы и органы местного самоуправления, оказывается, не вправе вмешиваться в деятельность корпораций и ее должностных лиц (которые к тому же не являются государственными служащими), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами [179 - Часть 14 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».]. Значит ли это, например, что Президент или Правительство РФ не вправе использовать в отношении Росатома резервное полномочие по отмене или приостановлению действия его актов, закрепленное в законе лишь применительно к федеральным органам исполнительной власти (ст. 13, 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [180 - СЗ РФ. – 1997.– № 51. – Ст. 5712.])?
   Нет однозначного ответа и на сугубо прикладной вопрос о том, в каком процессуальном порядке следует физическим или юридическим лицам оспаривать незаконные, по их мнению, акты и решения, например, Агентства по страхованию вкладов, Росатома либо их должностных лиц: применяется здесь исковое производство либо производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений? Недавние изменения в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, прежде всего гл. 24, в целом указывают на то, что законодатель нацеливает именно на второй путь в случае возникновения споров по поводу осуществления госкорпорациями публичных полномочий [181 - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2010 – № 31. —Ст. 4197.].
   Подводя некоторые итоги, можно сделать вывод, что создание описанных «гибридных» субъектов (госкорпораций, наделенных властными функциями исполнительных органов) нарушает, разбалансирует закрепленную систему государственной власти и сложившийся механизм правового регулирования, что требует реформирования сложившейся классификации субъектов права и юридических лиц. Обоснованность этого только подтверждается при детальном исследовании системы управления госкорпораций и правового режима их имущества.
//-- Спорные вопросы юридической личности госкомпаний --//
   Казалось бы, рамки организационно-правовой формы госкорпораций настолько расплывчаты, что могут уместить любую, даже самую смелую реформаторскую инициативу. Однако не успела юридическая общественность осмыслить подобные нововведения, как в действующем законодательстве была предусмотрена новая разновидность юридических лиц – государственные компании (далее – госкомпании) – некоммерческие организации, не имеющие членства и созданные Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления [182 - См.: Пункт 1 ст. 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях».]. Одновременно была образована и первая госкомпания – Российские автомобильные дороги (далее – Автодор) [183 - Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ) // СЗ РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3582.].
   Возникает вопрос: имелась ли достаточная необходимость в закреплении новой организационно-правовой формы, и есть ли у нее юридически значимые отличия от госкорпораций? Сопоставление ст. 7.1 и 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также специальных законодательных актов позволяет прийти к выводу, что каких-либо качественных различий между двумя рассматриваемыми разновидностями юридических лиц не обнаруживается (создаются, реорганизуются и ликвидируются на основании отдельного федерального закона, учреждаются Российской Федерацией в публичных целях, формально признаются некоммерческими, имеют практически идентичную систему органов управления и т. д.).
   Специфика госкомпаний как юридического лица состоит, во-первых, в более узких задачах деятельности – прежде всего оказание государственных услуг, и, во-вторых, использование для этого государственного имущества на основе доверительного управления. Однако данные особенности вполне укладываются в общие рамки, закрепленные в ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» для госкорпораций. В конечном счете, Автодор имеет заметно больше сходства, например, с Олимпстроем, нежели Росатом.
   Пожалуй, единственным рациональным объяснением появления новой организационно-правовой формы является то, что госкорпорации были объявлены политическим руководством страны переходной (временной) формой. При этом к середине 2009 г. все более стал укрепляться критический подход к новой разновидности юридических лиц. В противовес этому ч. 6 ст. 28, ч. 4 ст. 36 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ предусматривают передачу автомобильных дорог общего пользования федерального значения в доверительное управление Автодору на срок 99 лет, а земельных участков под ними – в аренду на 49 лет. Другими словами, планировалось, что госкомпании приходят всерьез и надолго.
   В свете изложенных обстоятельств попытаемся детально проанализировать правовое положение госкомпаний на примере Автодора, выявить недостатки правового регулирования в данной сфере и предложить перспективы реформирования «изобретенной» организационно-правовой формы юридических лиц.
   Публично-правовой статус госкомпании обусловлен социально-экономической значимостью выполняемой ей функции по предоставлению государственных услуг в пользу неопределенного круга лиц. Напомним, что в соответствии с подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2008 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [184 - СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945.] под оказанием государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
   Принятый недавно Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [185 - Там же. – 2010. – № 31. – Ст. 4179.] подошел к определению рассматриваемой категории несколько иначе. При этом госкорпорации прямо не указаны в Законе среди субъектов оказания услуг, и его содержание (прежде всего ст. 1 и 2) не позволяет однозначно разрешить возникшую проблему.
   Функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг чрезвычайно тесно переплетены, поскольку предоставление услуг осуществляется, главным образом, в результате использования государственного имущества [186 - Винницкий A.B. Государственная собственность в административно праве. – М., 2010. – С. 247–254.]. Хотя оказание государственных услуг отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти, они организуют осуществление соответствующей деятельности, а непосредственно предоставляют услуги, как правило, подведомственные юридические лица.
   Таким образом, создание Автодора, основной целью которого признается оказание государственных услуг в сфере дорожного хозяйства посредством использования предназначенных для этого объектов публичной собственности, в целом вписывается в существующую систему правового регулирования.
   Деятельность Госкомпании по закону условно подразделена на три направления:
   доверительное управление автомобильными дорогами;
   организация строительства и реконструкция автомобильных дорог;
   иная деятельность, направленная на достижение целей функционирования Автодора [187 - См.: Пункт 1 ст. 4, ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ.].
   Как видно, среди видов деятельности Автодора нет упоминания об оказании государственных услуг, ради чего создана организация, что на первый взгляд не вполне корректно. Однако это противоречие сугубо внешнее: в плоскости взаимоотношений с государством существо деятельности госкомпании состоит в доверительном управлении федеральным имуществом, а с точки зрения третьих лиц – это оказание государственных услуг. Таким образом, приведенные различные подходы к определению деятельности Автодора представляют собой две стороны одной медали.
   Наличие у госкомпаний публично-правового статуса еще не превращает рассматриваемые организации во властных субъектов, поскольку деятельность по предоставлению услуг (даже государственных) не строится на началах властности. В частности, анализ Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ не позволяет обнаружить у Автодора властных полномочий [188 - В случаях если требуется принятие властных решений, Госкомпания лишь подготавливает соответствующие предложения и проекты, а также производит вспомогательную работу (см., например: п. 13 ч. 1 ст. 5, ст. 37 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ).].
   Вместе с тем основная деятельность Госкомпании предполагает постоянное взаимодействие с физическими и юридическими лицами по вопросам:
   организации проезда по автомобильным дорогам и взимания соответствующей платы;
   согласования размещения, строительства, реконструкции, ремонта и содержания различных объектов в границах полос отвода и придорожных полосах (пересечений, примыканий, подъездов, съездов, инженерных коммуникаций, объектов дорожного сервиса, рекламных конструкций, информационных щитов, указателей);
   согласования маршрутов транспортных средств и выдачи специальных разрешений на осуществление их движения;
   передачи земельных участков в субаренду в целях осуществления концессионером деятельности, размещения объектов дорожного сервиса, установки рекламных конструкций и т. д.;
   установления сервитутов в отношении земельных участков Автодора;
   заключения и исполнения концессионных соглашений в отношении автомобильных дорог госкомпании.
   При взаимодействии по перечисленным вопросам частные лица находятся хотя и не в подчиненном, однако зависимом положении от Автодора, поскольку участников правоотношений сложно признать равными с точки зрения экономических и правовых возможностей. Для выравнивания их правового статуса Правительство РФ, в частности, утверждает Правила оказания услуг по организации проезда транспортных средств по дорогам общего пользования федерального значения [189 - См.: Часть 4 ст. 40 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ.]. Такая форма регулирования хозяйственной деятельности, имеющей публичное значение и касающейся неопределенного круга потребителей, является достаточно традиционной (см., например, Правила оказания телематических услуг [190 - Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. № 575 «Об утверждении правил оказания телематических услуг связи» // СЗ РФ. – 2007. – № 38. —Ст. 4552.], Правила оказания услуг почтовой связи [191 - Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 221 «Об утверждении правил оказания услуг почтовой связи» // СЗ РФ. – 2005. – № 17. – Ст. 1556.] и др.). Вместе с тем применительно к Автодору законодатель этим не ограничился и предусмотрел утверждение Регламента Госкомпании, а также разработку на его основе административных регламентов исполнения ей предусмотренных законом полномочий (в том числе включающих порядок взаимодействия Автодора с физическими и юридическими лицами), что представляется не вполне обоснованным.
   Концепция осуществляемой в России административной реформы, действительно, предполагает принятие административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые устанавливают сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) [192 - См.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. – 2005. – № 47.– Ст. 4933.]. Таким образом, административный регламент – это атрибут органа власти, который подчеркивает административно-правовой характер отношений, складывающихся с частными лицами, в связи с чем его применение к деятельности госкомпаний, по меньшей мере, требует серьезного пересмотра или статуса рассматриваемых организаций, или существа подобного рода регулирующих документов.
   Иными словами, необходимо либо констатировать гражданско-правовой характер взаимоотношений между Госкомпанией и частными лицами и ограничиваться в этом случае изданием Правил оказания платных услуг по организации проезда транспортных средств по дорогам общего пользования федерального значения (правил согласования строительства и размещения объектов, передачи земельных участков в субаренду и т. д.), либо придать взаимоотношениям сторон административно-правовой характер и активно внедрять административные регламенты. Параллельное использование двух несовместимых по своей природе инструментов правового регулирования представляется ошибочным и внутренне противоречивым.
   При признании Автодора юридическим лицом публичного права вполне закономерно упорядочивать его взаимоотношения гражданами и организациями, которые вытекают из осуществления возложенных государством общественно значимых функций, административными регламентами. В ином случае более адекватным видится использование первого из предложенных выше вариантов, поскольку по своей сути госкомпании сравнимы с обыкновенными хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее (монопольное) положение на рынке соответствующих услуг. Ближайшая аналогия для Автодора – это, пожалуй, ОАО «Российские железные дороги». И действительно, почему услуга по организации проезда по платным автодорогам общего пользования именуется государственной, а перевозка грузов и пассажиров железнодорожным транспортом – это обыкновенная коммерческая деятельность? Представляется, что ответ на данный вопрос кроется в определяющем источнике финансирования: деятельность Госкомпании, связанная с доверительным управлением, главным образом, финансируется за счет субсидий из федерального бюджета (ч. 2 ст. 22 Закона). Что касается прочей деятельности Автодора (не связанной с доверительным управлением), прежде всего она обеспечивается имущественными взносами Российской Федерации, которые предоставляются опять-таки в форме субсидий из федерального бюджета (ч. 3, 5 ст. 22 Закона). Иные доходы организации, в частности, плата за проезд по автодорогам, взимаемая по утвержденным тарифам, плата за субаренду земельных участков, явно не покрывает расходы Автодора, в особенности на первоначальном этапе ее деятельности, где требуются гигантские инвестиционные вложения.
   Таким образом, фактически Автодор функционирует за счет постоянного бюджетного финансирования и в связи с этим по правовому положению приближается к бюджетным учреждениям, основную функцию которых также составляет оказание государственных услуг. Обновленное бюджетное законодательство допускает предоставление субсидий из бюджета в пользу некоммерческих организаций, в том числе в виде имущественного взноса в госкорпорации и госкомпании (ст. 78, 78.1 Бюджетного кодекса РФ, далее – БК РФ). Однако если речь идет о выделении субсидий для оказания государственных услуг (ст. 69.1 БК РФ), то правовой режим предоставления и расходования соответствующих бюджетных средств отличается особой четкостью, поскольку основывается на государственном задании (ст. 69.2 БК РФ). Автодор создан именно для оказания государственных услуг в сфере дорожного хозяйства, что требовало бы организации финансирования его текущей деятельности в форме субсидий именно на оказание государственных услуг на основе выдаваемых заданий. Однако анализ ч. 5–7 ст. 22 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ, к сожалению, свидетельствует о том, что размер субсидий никак не привязывается к заданию по предоставлению государственных услуг (их составу, объему, качеству и т. д.): речь здесь идет лишь о компенсации разного рода затрат Госкомпании. Другими словами, для целей бюджетного финансирования деятельность Автодора трактуется в плоскости доверительного управления федеральным имуществом, а не с точки зрения оказания услуг в пользу третьих лиц. В результате, несмотря на декларируемую главную цель создания госкомпаний – оказание государственных услуг, необходимый бюджетно-правовой механизм регламентации соответствующих отношений задействован недостаточно.
//-- Управление деятельностью государственных корпораций и компаний --//
   На первый взгляд система управления госкорпорациями и госкомпаниями должна напоминать управление другими организациями, создаваемыми государством (унитарными предприятиями, учреждениями, акционерными обществами). Однако, как отмечалось выше, Российская Федерация формально не сохраняет вещных прав на их имущество в отличие от унитарных предприятий и учреждений, что не дает возможности для использования соответствующих рычагов управления. В то же время не возникает здесь и обязательственных (акционерных) отношений, которые бы позволили использовать механизм корпоративного управления. В результате законодатель был вынужден конструировать для госкорпораций и госкомпаний самостоятельную модель управления, заимствуя те или иные институты и средства регулирования из смежных сфер.
   Главным образом, интерес представляет выявление и анализ основных каналов и форм государственного воздействия на деятельность таких юридических лиц и распоряжение ими имуществом. При этом отметим, что исследование данных вопросов не всегда позволяет сделать необходимые обобщения, поскольку отсутствие рамочного закона о госкорпорациях (госкомпаниях) и их функционирование на основе отдельных статутных законодательных актов породило серьезные различия в механизме управления такими организациями.
   Вместе с тем системный анализ действующей нормативно-правовой базы позволяет выделить две основные формы управления госкорпорациями (госкомпаниями):
   непосредственное управление путем реализации органами государственной власти прав учредителя;
   косвенное управление через представителей государства в органах организации.
   Сопоставляя данные механизмы воздействия, можно прийти к выводу, что в целом законодатель отказался от использования прямых (административных) методов текущего управления госкорпорациями и госкомпаниями даже в отношении тех из них, которые наделены властными функциями и должны быть интегрированы в систему государственного аппарата. Органы публичной власти не наделены правом принятия обязательных решений в отношении госкорпораций и госкомпаний, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, вследствие чего рассматриваемые организации приобретают значительную автономию.
   Непосредственное управление. К непосредственным правам учредителя госкорпорации (госкомпании), реализуемым высшими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Президентом и Правительство РФ, а также некоторыми иными органами государственной власти в соответствии с установленным разграничением компетенции), следует отнести:
   определение целей деятельности, функций и полномочий госкорпорации (госкомпании), их изменение посредством издания специального федерального закона, заменяющего устав организации;
   утверждение Правительством РФ программ деятельности госкорпорации, госкомпании (Олимпстрой [193 - Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2008. – № 2. – Ст. 113.], Росатом [194 - Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. № 705 «О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом” на долгосрочный период (2009–2015 годы)» // СЗ РФ. – 2008. – № 39. – Ст. 4443.], Автодор [195 - См.: Статья 16 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».]);
   утверждение Президентом РФ или Правительством РФ заданий и поручений, обязательных для выполнения корпорацией (компанией) в установленной для нее сфере деятельности (Росатом [196 - Часть 8 ст. 6, п. 2 ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».], Автодор [197 - Пункт 2 ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».]);
   координация уполномоченным федеральным органом исполнительной власти деятельности корпорации (Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой) [198 - Такая координация возложена на Минрегион России в соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. – 2007. – № 40. – Ст. 4717), ч. 4.1 ст. 6 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».];
   принятие Президентом РФ дискреционных решений о возложении на корпорацию дополнительных функций и полномочий, а также о регулировании иных вопросов ее деятельности (Ростехнологии) [199 - Пункт 8 ч. Зет. 3, ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».];
   утверждение Правительством РФ регламентов (Росатом [200 - Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. № 888 «Об утверждении Регламента Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2008. – № 49. – Ст. 5833.], Автодор [201 - См.: Статья 15 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».]) и других внутренних документов, регламентирующих деятельность госкорпорации или госкомпании (Роснанотех [202 - Постановление Правительства РФ от 28 февраля 2008 г. № 127 «О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере инвестируемых временно свободных средств государственной корпорации “Российская корпорация нанотехнологий”» // СЗ РФ. – 2008. – № 9. – Ст. 860.], Внешэкономбанк [203 - Постановление Правительства РФ от 19 февраля 2008 г. № 100 «О порядке осуществления государственной корпорацией “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)” страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков» // СЗ РФ. – 2008. – № 8. – Ст. 756.В качестве другого примера можно привести Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка, утв. распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р (СЗ РФ. – 2007. – № 32. – Ст. 4166). Указанный Меморандум устанавливает основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка (в том числе количественные и качественные ограничения инвестиционной и финансовой деятельности), а также основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, выдачи гарантий, участия в уставных капиталах хозяйственных обществ, страхования экспортных кредитов и количественные ограничения на привлечение заемных средств.], Фонд содействия реформированию ЖКХ [204 - Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2008. – № 8. – Ст. 733.]);
   утверждение Правительством РФ внутренних документов об органах управления конкретной госкорпорации (Внешэкономбанк) [205 - Постановление Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 488 «Об утверждении Положения о наблюдательном совете государственной корпорации “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)”» // СЗ РФ. – 2007. – № 32. – Ст. 4147.];
   рассмотрение Правительством РФ (а для отдельных корпораций также Федеральным Собранием, Президентом и Банком России) отчетности и иных сведений о деятельности госкорпорации, госкомпании [206 - Росатом представляет годовую отчетность в Правительство РФ (ч. 9 ст. 34 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»).Ростехнологии – Президенту РФ и в Правительство РФ (ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”»).Агентство по страхованию вкладов – в Правительство РФ и Центральный банк РФ (ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»).Внешэкономбанк – в Правительство РФ (ч. 3 ст. 6 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»).Роснанотех – в Правительство РФ (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»).Фонд содействия развития ЖКХ – Президенту РФ, в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство РФ и Общественную палату РФ (ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).Олимпстрой – Президенту РФ, в Правительство РФ, а также в Оргкомитет «Сочи 2014» (ч. 8–10 ст. 8 Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»).Годовой отчет о выполнении программы деятельности Автодора утверждается Правительством РФ и, помимо прочего, направляется в Счетную палату РФ и Минтранс России (ст. 17 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).];
   осуществление Счетной палатой РФ финансового контроля за деятельностью госкорпорации, госкомпании (Ростехнологии [207 - Часть 4 ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».], Росатом [208 - Часть 15 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».], Агентство по страхованию вкладов [209 - Часть 3 ст. 42 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».], Автодор [210 - В отношении Автодора закон особо не предусматривает возможность проведения финансового контроля со стороны Счетной палаты РФ, однако следует помнить, что основным финансовым источником деятельности госкомпании являются субсидии из федерального бюджета, вследствие чего контроль за использованием таких средств осуществляется в общеустановленном бюджетным законодательством порядке.]);
   назначение представителей государства в органы управления корпорации (компании);
   принятие решения о реорганизации и ликвидации корпорации (компании) путем издания специального федерального закона; реализация некоторых иных правомочий.
   Кроме того, к правам учредителя следует отнести ряд сугубо имущественных полномочий:
   передача имущественного взноса в собственность госкорпорации (госкомпании) при ее создании. По результатам произведенного обобщения А.Я. Курбатов пишет, что в качестве имущественного взноса может передаваться: 1) имущество ликвидируемых организаций; 2) имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий; 3) бюджетные средства; 4) ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности; 5) права требования по договорам [211 - См. подробнее: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. Разд. 8.]. Соответствующее имущество либо прямо указывается в законе, либо определяется Президентом или Правительством РФ;
   передача дополнительного имущественного взноса в собственность госкорпорации (госкомпании) в процессе ее деятельности, поскольку такая возможность не только не запрещена, но и заложена в законодательстве [212 - См., в частности: Статья 5 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», которая говорит об имущественных взносах Российской Федерации именно во множественном числе.В соответствии ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» уставный капитал Внешэкономбанка может быть увеличен по решению Правительства РФ за счет дополнительного имущественного взноса, что и неоднократно осуществлялось (см., например: Распоряжение Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1665-р // СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5490).Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации Ростехнологии», напротив, упоминает имущественный взнос в единственном числе. Вместе с тем первоначальный перечень имущества, передаваемого госкорпорации, впоследствии был дополнен (см. Указ Президента РФ от 13 января 2009 г. № 53 «Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2009. – № 3. – Ст. 362).Аналогичные меры были предприняты в отношении Агентства по страхования вкладов (см. Распоряжение Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1696-р // СЗ РФ. – 2008. – № 48. – Ст. 5657).Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и вовсе предполагает регулярное внесение в пользу Автодора имущественных взносов в целях финансирования текущей деятельности госкомпании (ч. 5 ст. 22).];
   согласование Правительством РФ распоряжения определенным имуществом государственной корпорации или компании (Росатом [213 - Часть 3 ст. 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».], Ростехнологии [214 - Подпункт «г» п. 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”».], Автодор [215 - Пункт 2 ст. 27 Федерального закона «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ.]);
   изъятие (возврат) части имущества корпорации в государственную собственность. Прямо такое право в законах о госкорпорациях не закреплено (если речь, конечно, не идет о ликвидации), однако внесение необходимых для этого изменений вряд ли является непреодолимой задачей в современных политических и социально-экономических условиях. При этом специфика собственности госкорпорации не позволяет в данном случае говорить о каких-либо конституционных гарантиях, связанных с предварительным и равноценным возмещением стоимости имущества. Однако сегодня политическое руководство страны избрало мягкий, завуалированный способ изъятия имущества, предусмотрев для преобразуемого Роснанотеха и Фонда содействия реформированию ЖКХ «добровольно-принудительное право» передать в собственность Российской Федерации средства (в пределах первоначального имущественного взноса государства) в порядке, установленном Правительством РФ [216 - См.: Статьи 4, 5 Федерального закона от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2009. – № 15. – Ст. 1780).];
   возврат (изъятие) в федеральную собственность всего имущества госкорпорации или госкомпании при ее ликвидации путем принятия соответствующего закона [217 - Для Росатома и Фонда содействия реформированию ЖКХ такие правовые последствия прямо закреплены в законе (ч. 3 ст. 41 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ч. 14 ст. 25 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий»).В иных случаях порядок использования имущества при ликвидации госкорпорации должен быть прямо определен законом.];
   передача федерального имущества в управление госкорпорации (Росатом, Ростехнологии) или доверительное управление госкомпании (Автодор) с сохранением на него права федеральной собственности.
   Несмотря на то что перечисленные непосредственные права учредителя госкорпораций и госкомпаний не унифицированы, можно прийти к однозначному выводу об их недостаточности для осуществления текущего управления данными организациями.
   Анализируя природу таких полномочий, можно отметить, что они носят властный, односторонний характер. Однако соответствующие отношения весьма проблематично отнести к сфере административного права либо любой другой отрасли права, поскольку ни основания (критерии), ни процедуры реализации исследуемых полномочий законодательно фактически не урегулированы.
   Более того, «правила игры» в любой момент могут быть изменены, поскольку закон приобрел здесь несвойственную ему функцию индивидуального регулятора. Степень дискреции, которой наделены высшие органы государственной власти применительно к госкорпорациям и госкомпаниям, настолько велика, что не позволяют говорить о проверке законности или обоснованности соответствующих решений, поскольку эти решения и есть закон. Таким образом, реализация полномочий учредителя госкорпорации (госкомпании) может сдерживаться лишь конституционно-правовыми ограничениями.
   Косвенное управление.Опосредованное управление госкорпорациями (госкомпаниями) обеспечивается через назначаемых государством представителей в их органах управления. При этом системы таких органов во всех рассматриваемых организациях достаточно схожи и включают:
   высший орган управления (наблюдательный совет или совет директоров) во главе с его председателем;
   коллегиальный исполнительный орган (правление), возглавляемый лицом, являющимся единоличным исполнительным органом;
   единоличный исполнительный орган (генеральный директор, президент, председатель, председатель правления);
   ревизионная комиссия, а также другие органы в некоторых корпорациях и компаниях (научно-технический совет, структурное подразделение внутреннего аудита).
   Формирование наблюдательного совета (совета директоров) является прерогативой Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания, Центрального банка РФ, которые назначают своих представителей в высший орган управления в количестве, установленном в соответствующем законе [218 - Исключением является Фонд содействия реформированию ЖКХ, в наблюдательный совет которого дополнительно входят два представителя Общественной палаты РФ (п. 4 ч. 4 ст. 7 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).Кроме того, в наблюдательный совет Автодора один член назначается по представлению Счетной палаты РФ (п. 3 ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).].
   Наблюдательные советы (советы директоров) возглавляют председатели, назначаемые на должность Президентом РФ или Правительством РФ, за исключением Агентства по страхованию вкладов, (председатель избирается самим советом директоров по представлению Правительства РФ) и Внешэкономбанка (председателем наблюдательного совета по должности является Председатель Правительства РФ).
   Члены правления всех госкорпораций (а равно госкомпаний) назначаются на должность наблюдательным советом (советом директоров) по представлению руководителя соответствующей корпорации.
   Единоличные исполнительные органы госкорпораций (госкомпаний) формируются также Президентом РФ или Правительством РФ, за исключением Агентства по страхованию вкладов, генеральный директор которого назначается на должность советом директоров по представлению его председателя.
   Распределение полномочий между органами управления существенно отличается в зависимости от конкретной госкорпорации (госкомпании), и детальный анализ данных вопросов не входит в задачи настоящего исследования, поскольку ознакомление с текстами соответствующих законов в этой части не представляет заметных трудностей. Важно то, что характер косвенного управления государством созданными им корпорациями и компаниями в большей степени напоминает самоуправление, настолько велика степень автономии данных организаций. Все решения принимаются наблюдательным советом (советом директоров), правлением и руководителем госкорпорации или госкомпании самостоятельно и независимо в рамках установленной компетенции.
   Несмотря на то что члены высшего органа управления позиционированы именно в качестве представителей Президента, Правительства, Федерального Собрания, Общественной палаты и Банка России, из законов не следует, что перечисленные органы каким-либо образом определяют позицию своих представителей по вопросам повестки дня [219 - Постановка этого вопроса, разумеется, лишена смысла применительно к Внешэкономбанку, наблюдательный совет которого полностью состоит из руководства и членов Правительства РФ, за исключением председателя Внешэкономбанка, входящего в совет по должности (См.: Распоряжение Правительства РФ от 19 июня 2007 г. № 791-р // СЗ РФ. – 2007. – № 26. – Ст. 3204).]. К сожалению, деятельность представителей государства и их правовой статус в этой плоскости отношений нормативно не урегулированы в принципе. По крайней мере, из законов следует, что представители государства вполне могут действовать по собственному усмотрению без каких-либо директив, исходящих от органов, их назначивших, в отличие от аналогичных представителей в органах управления акционерными обществами, где существуют специальный механизм выработки волеизъявления, соответствующего интересам государства. В чем тогда заключается статус рассматриваемых лиц в качестве представителей Президента РФ, Правительства РФ и т. д. – только в факте назначения соответствующим органом? Или в действительности, несмотря на отсутствие каких-либо регламентов, все же существует обстоятельный и слаженный процесс выработки позиции представителей государства? Последнее представляется маловероятным.
   В связи с этим остается надеяться не на реальный и эффективный механизм государственного управления корпорациями и компаниями через назначенных представителей, а исключительно на порядочность и профессионализм лиц, избранных высшими органами управления в наблюдательный совет (совет директоров), а также на пост единоличного исполнительного органа. При этом обратим внимание, что членство в высшем органе управления госкорпорации (госкомпании) не является для рассматриваемых лиц постоянным местом работы, а сами они вовсе не обязательно замещают государственные должности, в том числе государственной службы. Открытым остается вопрос и об их ответственности за ненадлежащее (недобросовестное) исполнение возложенных полномочий хотя бы потому, что законом не установлены какие-либо конкретные требованиям к их деятельности.
   Данные обстоятельства с учетом редкой периодичности заседаний наблюдательного совета или совета директоров (как правило, раз в квартал), отсутствия у представителей государства директив по вопросам повестки дня и самостоятельного интереса в поиске наиболее эффективного решения, принимая во внимание предварительную проработку всех включенных в повестку дня вопросов аппаратом самой госкорпорации (госкомпании), свидетельствуют об уязвимости избранной модели управления, следствием чего может стать бесконтрольность вновь созданных организаций и расцвет коррупции в данной сфере.
   Таким образом, отсутствие у лиц, входящих в состав наблюдательного совета (совета директоров), и руководителей госкорпораций административно-правового статуса, а также их фактическая независимость в выработке решений от представляемых органов делает соответствующие отношения недосягаемыми для административно-правового регулирования, что лишает всю систему управления госкорпорациями юридических средств, которые обеспечивали бы соблюдение публичных интересов.
   Контроль за деятельностью. Необходимо отметить и недостаточность сугубо контрольных полномочий со стороны государства по отношению к созданным государственным корпорациям и компаниям.
   Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» к задачам данного органа финансового контроля относится определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности, но не имущества госкорпораций и госкомпаний. При этом специальными законами юрисдикция Счетной палаты РФ была распространена лишь на часть вновь созданных организаций (Ростехнологии, Росатом, Агентство по страхованию вкладов, Автодор).
   Еще более показательна парализация прокурорского надзора в этой сфере. В силу ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок (применении последствий их недействительности), совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований. Соответственно, при совершении незаконных сделок государственными корпорациями и компаниями прокурор не вправе применить аналогичные меры реагирования (за исключением Внешэкономбанка – единственной госкорпорации, где сформирован уставный капитал). Отсутствие инициатив по изменению указанной нормы закона вызывает недоумение.
//-- Феномен государственных «квази-корпораций» --//
   Внимательный анализ действующего российского законодательства позволяет выявить ряд созданных государством организаций, которые хотя формально не причисляются к госкорпорациям (госкомпаниям), однако фактически сближаются с ними по своему правовому положению. Исследование их юридической личности, которую мы условно обозначим как «государственные квази-корпорации», представляет интерес как с научной, так и практической точки зрения, поскольку связано с вопросом о целесообразности унификации организационно-правовых форм юридических лиц публичного права, особенностей их участия в гражданском обороте, а также механизмов управления вверенным им имуществом.
   Практически без внимания в литературе осталось создание в 2008 г. Фонда содействия развитию жилищного строительства (далее – Фонд «РЖС») в форме некоммерческого фонда [220 - Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» // СЗ РФ. – 2008. – № 30. – Ст. 3617.]. Институт некоммерческих фондов с большей или меньшей интенсивностью используется Российской Федерацией и ее субъектами для решения общественно важных задач. Прежде всего, это государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ), а также некоторые другие менее масштабные организации: Русский мир [221 - Указ Президента РФ от 21 июня 2007 г. № 796 «О создании фонда “Русский мир”» // СЗ РФ. – 2007. – № 26. – Ст. 3166.], Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации [222 - Указ Президента РФ от 26 марта 2008 г. № 404 «О создании Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» // СЗ РФ. – 2008. – № 13. – Ст. 1254.], Российский фонд правовых реформ [223 - Распоряжение Президента РФ от 22 февраля 1996 г. № 81-рп «О Российском фонде правовых реформ» // СЗ РФ. – 1996. – № 10. – Ст. 882.]. Отметим также, что, несмотря на наименования и характер деятельности ряда правительственных фондов, в действительности они являются федеральными государственными учреждениями с особым правовым статусом [224 - Прежде всего, следует назвать Российский фонд технологического развития, Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Федеральный фонд производственных инноваций (см. п. 3 ст. 15 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (СЗ РФ. – 1996. – № 35. – Ст. 4137)).Некоторое время назад упраздненный Российский фонд федерального имущества также функционировал в форме государственного учреждения (см.: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. № 925 «О Российском фонде федерального имущества» // СЗ РФ. – 2002. – № 52 (2 ч.). – Ст. 5229).]. Однако Фонд «РЖС» принципиально отличается от всех указанных организаций как по порядку его образования, так и по характеру выполняемых функций.
   Во-первых, Фонд «РЖС» по подобию госкорпораций создан на основании федерального закона, который заменил его учредительные документы. Реорганизация или ликвидация Фонда также осуществляется путем издания специального законодательного акта. Однако это входит в противоречие с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях» (он за отдельными изъятиями распространяется на деятельность рассматриваемого юридического лица) [225 - В соответствии с ч. 10 ст. 2 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» на Фонд «РЖС», как и на госкорпорации, не распространяется ряд положений, регламентирующих контроль за деятельностью некоммерческих организаций.], который допускает ликвидацию фонда исключительно по решению суда (п. 2 ст. 18), а также предусматривает функционирование любого фонда независимо от фигуры его учредителя на основе устава (п. 2, 3 ст. 7, п. 1, 3, 4 ст. 14). При этом разница в природе статутного акта фонда не являются формальной, поскольку правовые последствия действий, совершенных в нарушение закона либо с отступлением от устава, могут существенно отличаться в том числе с точки зрения возможности оспаривания сделок по ст. 168 ГК РФ.
   Таким образом, для образования государственного фонда достаточно компетенции Президента и Правительства РФ. Использование для этих целей федерального закона в случае с Фондом «РЖС» (равно как и с государственными корпорациями и компаниями), на наш взгляд, обусловлено необходимостью создания специальных, персональных условий деятельности для рассматриваемой организации в отступление от общих правил, установленных действующим законодательством.
   Во-вторых, Фонд «РЖС» по своей природе является, прежде всего, имущественным, т. е. аккумулирует в процессе своей деятельности не денежные средства, а земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости, которые государство передает Фонду в качестве имущественного взноса вне приватизационных процедур [226 - В соответствии с подп. 14 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» действие данного нормативного акта не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении имущества, передаваемого в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации.]. Масштаб деятельности этой организации впечатляет – в ее собственность могут передаваться фактически неограниченные земельные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации и пригодные для использования в целях жилищного строительства и иных смежных целях.
   Правовое положение Фонда «РЖС» раскрывается при анализе его функций, закрепленных в ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», которые, главным образом, сводятся к обеспечению наделения себя земельными участками из федеральной собственности (через решения Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства) [227 - См.: Постановление Правительства РФ от 22 августа 2008 г. № 632 «О Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства» // СЗ РФ. – 2008. – № 34.– Ст. 3939.], а также к последующему управлению и распоряжению ими. Важно отметить, что Фонд не является хозяйствующим субъектом (в отличие, например, от Автодора), самостоятельно не использует землю и не занимается ее застройкой, полномочия этой организации в основном распорядительные и заключаются в проведении аукционов и предоставлении земельных участков.
   Таким образом, публично-правовой статус Фонда «РЖС» сопоставим с правовым положением специализированного федерального агентства. Однако разница состоит в том, что агентство управляет государственным имуществом и входит в единую систему органов исполнительной власти, а Фонд управляет бывшей федеральной собственностью и обладает организационной автономией. При таких обстоятельствах передачу самостоятельной и весьма специфической государственной организации государственных функций следует оценить как децентрализацию государственного управления, прежде всего в сфере федеральной собственности. Очевидно, что с функциями, возложенными на Фонд, вполне могло бы справиться одно из существующих либо вновь созданное федеральное агентство с сохранением земельных участков в собственности Российской Федерации.
   Суммируя изложенное относительно юридической личности Фонда «РЖС», следует вывод: данная организация и фактически, и юридически обладает признаками госкорпорации со всеми вытекающими отсюда противоречиями и недостатками правового регулирования. Использование здесь организационно-правовой формы фонда представляется непоследовательным, входит в противоречие с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и неадекватно реальному правовому статусу Фонда «РЖС» как особого созданного государством юридического лица, наделенного управленческими полномочиями в сфере публичной собственности.
   Категория государственных квази-корпораций вполне может быть распространена и на другие стратегические организации, созданные Российской Федерацией в последние годы в организационно-правовой форме акционерных обществ. Прежде всего, это образованное в 1996 г. ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК), которое отличается следующими особенностями.
   Во-первых, АИЖК учреждено и функционирует в целях реализации федеральных целевых программ «Свой дом», «Жилище» и привлечения внебюджетных финансовых средств для предоставления населению долгосрочных ипотечных кредитов на улучшение жилищных условий [228 - Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию» // СЗ РФ. – 1996. – № 37. – Ст. 4312.]. Основное направление деятельности Агентства в настоящее время – это рефинансирование ипотечных кредитов. Таким образом, на АИЖК возложены функции финансового института, обеспечивающего реализацию государственной политики в сфере жилищного строительства и ипотечного кредитования, т. е. публичные по своей природе функции. Задачи извлечения максимальной прибыли перед организацией не ставится, напротив, рефинансирование кредитов осуществляется хотя и на возвратной и возмездной основе, однако на максимально доступных для населения условиях с точки зрения сроков погашения кредитов и процентных ставок.
   Между тем АИЖК создано в форме акционерного общества, т. е. сугубо коммерческой организации, что нельзя признать корректным. Необходимо согласится с Е.Н. Лемешко, по мнению которой в данном случае содержание устава не соответствует истинным намерениям учредителя, поскольку в официальных документах, в том числе в постановлении Правительства РФ о создании АИЖК, отмечается некоммерческая направленность деятельности АИЖК [229 - Лемешко Е.Н. Проблемы гражданской правосубъектности Агентства по ипотечному жилищному кредитованию // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2007. – № 8.].
   Во-вторых, деятельность Агентства сопровождается постоянным финансированием (путем увеличения уставного капитала) и предоставлением государственных гарантий за счет федерального бюджета, что подтверждается данными, содержащимися в приведенной ниже таблице [230 - Сведения приведены из законов о федеральном бюджете за 2005–2009 гг.].

   При этом обращает на себя внимание то, что имущественные взносы в уставный капитал АИЖК производятся в целях реализации федеральной целевой программы «Жилище», а гарантии ему выдаются в особом, персональном порядке, а именно:
   обеспечивают обязательства Агентства, возникающие в результате размещения эмитированных им облигаций (иными словами, заимствования осуществляются АИЖК посредством размещения обеспеченных гарантиями облигаций);
   предоставляются на безвозмездной основе;
   исполнение Минфином России обязательств по облигациям (в случае неисполнения таких обязательств Агентством) осуществляется за счет расходов бюджета и не ведет к возникновению требований в порядке регресса к АИЖК;
   гарантии выдаются без проверки финансового состояния получателя [231 - Постановление Правительства РФ от 25 августа 2001 г. № 628 «Об утверждении Правил предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества “Агентство по ипотечному жилищному кредитованию”» // СЗ РФ. – 2001. – № 36. – Ст. 3576.].
   Подобный персональный и привилегированный режим бюджетного финансирования не свойствен акционерному обществу пусть даже со 100 %-ным государственным участием и в большей степени характерен для госкорпораций и госкомпаний.
   В-третьих, Правительство РФ в особом порядке отчитывается перед Федеральным собранием о деятельности АИЖК, ежегодно предоставляя следующие сведения:
   направления использования средств Агентства, внесенных Российской Федерацией в качестве имущественного взноса;
   объем рефинансированных Агентством ипотечных кредитов (займов) по субъектам Российской Федерации;
   объем выпуска Агентством облигаций, в том числе обеспеченных государственной гарантией Российской Федерации, а также объем выпусков ипотечных ценных бумаг, инициатором которых является Агентство [232 - См.: Пункт 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики» (СЗ РФ. – 2009. – № 23. – Ст. 2757).].
   Весьма показательно то, что в аналогичном порядке Правительство РФ отчитывается о деятельности финансовых госкорпораций – Внешэкономбанка, АСВ, Фонда содействия реформированию ЖКХ.
   В-четвертых, недавно федеральный законодатель в индивидуальном порядке предоставил Внешэкономбанку право предоставлять АИЖК кредиты (займы) по ставке 6,5 % годовых на срок до 1 июня 2020 г. [233 - Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации”» // СЗ. РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3605.].
   Изложенные обстоятельства заставляют прийти к выводу, что АИЖК по своему правовому положению сближается с госкорпорациями, не имея принципиальных различий, например, с АСВ и Фондом содействия развитию ЖКХ, поскольку рассматриваемая организация выполняет некоммерческие функции публичного характера, обладает персональными изъятиями и привилегиями с точки зрения правового статуса, ее деятельность финансово обеспечивается за счет федерального бюджета. По существу, АИЖК представляет собой децентрализованный фонд публичных финансов, функционирование которого, к сожалению, нормативно фактически не урегулировано (этого, собственно, не позволяет сделать статус организации в качестве акционерного общества). В частности, Стандарты процедур выдачи, рефинансирования и сопровождения ипотечных кредитов (займов) разработаны самим Агентством [234 - См.: Осадченко И.В. Особенности рефинансирования вторичного рынка ипотечного жилищного кредитования // Жилищное право. – 2006. – № 12.]. Поэтому официальная трансформация (реорганизация) АИЖК в госкорпорацию, по крайней мере, позволила бы обеспечить более строгий и прозрачный режим деятельности организации и управления переданными ему денежными средствами.
   По схожим основаниям к государственным квази-корпорациям вполне можно причислить крупнейшую монополию со специальным правовым статусом принадлежащего ей имущества – ОАО «Российские железные дороги» [235 - Статья 8 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» устанавливает перечень имущества ОАО «Российскиежелезные дороги», изъятого из оборота. При этом закрепляется, что соответствующее имущество может находиться только в собственности единого хозяйствующего субъекта (ОАО «Российские железные дороги») или федеральной собственности. Кроме того, в п. 2 ст. 8 содержится перечень имущества, ограниченного в обороте, которым ОАО «Российские железные дороги» не вправе распоряжаться без согласия Правительства РФ.], а также финансовые институты развития: ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», ОАО «Росагролизинг», ОАО «Российский сельскохозяйственный банк», которым отводится особая роль в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [236 - См.: Подраздел 1 разд. IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5489).].
   Со всеми основаниями к рассматриваемой группе юридических лиц можно причислить и уже упоминавшуюся управляющую компанию инновационного центра «Сколково» (Фонд «Сколково»).
//-- Государственные корпорации (компании) и развитие конкуренции --//
   В качестве одной из целей, которыми оправдывалось создание госкорпораций, выступало повышение конкурентоспособности российской экономики и отечественных предприятий на внешних рынках. Главным образом, это относится к деятельности Росатома, Ростехнологий, в меньшей степени – Роснанотеха.
   Развитие конкуренции, безусловно, необходимо отнести к базовым государственным функциям. При этом конкуренцию можно рассматривать на национальном и международном уровнях. Однако представляется, что в ст. 8 Конституции РФ речь идет о развитии конкуренции в рамках национальной экономики («в Российской Федерации гарантируются… поддержка конкуренции»).
   Обеспечение благоприятных условий для доступа российских лиц на внешние рынки предусмотрено в качестве функции Правительства РФ в ст. 49 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [237 - СЗ РФ. – 2003. – № 50. – Ст. 4850.]. По-видимому, данная государственная функция также имеет конституционно-правовое основание и вытекает из п. «е», «к», «л» ст. 71 Конституции РФ, ст. 14, 21 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
   Таким образом, способствование конкурентоспособности российских товаров (работ, услуг) на мировых экономических рынках – несколько иное направление государственной деятельности, и опора для него обнаруживается в других конституционно-правовых нормах и ценностях, нежели ст. 8 Конституции РФ.
   Дело в том, что векторы публично-правовой деятельности государства в указанных выше двух направлениях существенно отличаются. Развитие конкуренции в рамках национальной экономики зиждется на принципе разделения властных и хозяйственных функций, любое их совмещение вредит конкуренции, запрещается предоставление льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам (ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).
   Если же речь идет о мировых рынках, то государство, напротив, берет на себя активную миссию, и использует властные, политические и иные ресурсы для успешного достижения хозяйственных целей (в том числе в интересах организаций, контролируемых государством), которые в силу своего масштаба и значения становятся отнюдь не только хозяйственными (экономическими).
   Представляется, что совместить эти два вектора в ряде случаев проблематично, особенно в некоторых сферах экономики – государству весьма трудно одной рукой развивать конкуренцию в рамках национальной экономике, а другой – употреблять влияние для продвижения компаний на зарубежных рынках, поскольку такие действия наиболее эффективны, если носят адресный характер (Росатом, ОАО «Газпром»).
   Представляется, что доступ к государственной поддержке при конкуренции на мировых рынках по общему правилу должен быть равным и конкурентным. В целом на рассматриваемые меры мог быть распространен правовой режим государственных и муниципальных преференций (гл. 5 Федерального закона «О защите конкуренции»).
   Что касается создания госкорпораций для целей повышения конкурентоспособности отечественных компаний на мировых рынках (организаций, входящих в систему Ростехнологий и Росатома), подобные действия означают адресную или, по крайней мере, избирательную государственную поддержку хозяйствующим субъектам. Получение возможных преимуществ на внешних рынках перед иностранными компаниями неминуемо приводит к ограничению конкуренции на внутрироссийском рынке.
   В свете изложенного создание госкорпораций (как формы концентрации серьезных материальных и финансовых ресурсов), заведомо склонных к монополизации рынков, отрицательно сказывается на конкурентной среде в той сфере национальной экономики, где развертывает свою деятельность госкорпорация, вплоть до устранения всякой конкуренции (например, атомная энергетика). Именно поэтому международные договоры, в частности соглашения ГАТТ/ ВТО, в ряде случаев накладывают на государства, их подписавшие, обязательства воздерживаться от создания подконтрольных организаций в тех отраслях, где возможно формирование конкурентной среды, в том числе за счет иностранных компаний.
   Поэтому необходимо прийти к выводу, что создание контролируемых государством корпораций (компаний), которые приобретают эксклюзивные условия хозяйствования, в том числе на мировых рынках, оправдано только в тех случаях, когда можно «пожертвовать» конкуренцией на национальном уровне. Представляется, что персональное изъятие, закрепленное для Росатома, о возможности наделения хозяйствующего субъекта властными функциями (ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»), по существу, означает изъятие атомной энергетики из сферы защиты конкуренции.
   Соблюдение баланса конституционно-правовых ценностей (защита конкуренции, с одной стороны, и предоставление особых условий хозяйствования отдельным субъектам в публичных целях, исключающих конкуренцию на национальном уровне, – с другой) требует подготовки и принятия максимально выверенных решений в каждом конкретном случае. В каких-то исключительных сферах это оправданно (прежде всего, там, где существует государственная монополия [238 - Государственная монополия в отдельных отраслях не исключает известной конкуренции между государственными организациями, однако требования к ее защите, по-видимому, должны быть иными. Представляется, что конституционно-правовое значение имеет защита конкуренции в условиях частного предпринимательства.]), но в подавляющем большинстве случаев – нет.
//-- Государственные корпорации (компании) и государственно-частное партнерство --//
   Создание госкорпораций (госкомпаний) нет оснований квалифицировать как форму государственно-частного партнерства, поскольку ничего «частного» в рассматриваемых организациях не усматривается: частный сектор не привлекается к формированию активов госкорпораций, не обладает имущественными или неимущественными правами и притязаниями по отношению к госкорпорациям, не участвует в управлении данными субъектами, не получает от них прибыли (по крайней мере, на законных основаниях)
   Вместе с тем госкорпорации (госкомпании) могут выступать средством, предпосылкой для государственно-частного партнерства. Поскольку у большинства государственных корпораций и компаний отсутствуют властные функции (и даже при их наличии они не столь явные) отношения с гражданами и организациями в большей степени строятся на равноправии сторон, диспозитивности, автономии воли, имущественной самостоятельности и т. д. (ст. 1, 2 ГК РФ).
   Иными словами, госкорпорации способны выступать более удобными контрагентами для частных лиц в силу возможности координации экономической деятельности на основе юридического (но не экономического) равноправия без прямой субординации и свойственной ей бюрократизации (формализации) соответствующих публичных отношений.
   При этом с точки зрения развития публично-частного партнерства, если такая цель ставится в качестве основной при создании государственных корпораций (компаний), вряд ли такие организации являются более эффективным средством по сравнению, например, с акционерными обществами со 100 %-ным государственным участием, которые, во-первых, в меньшей степени, склонны к экономическому «диктату», и, во-вторых, в любой момент способны трансформироваться из средства государственно-частного партнерства в форму такого партнерства путем частичной приватизации пакета акций.
   Идея государственно-частного партнерства в известной степени нашла свою реализацию в деятельности тех публичных организациях, которые образованы в целях развития инфраструктуры частного предпринимательства: Роснанотех (ныне преобразуемый в акционерное общество), Фонд «Сколково», ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» и некоторые другие государственные «квази-корпорации».
//-- Децентрализация управления имуществом, переданным в собственность государственным корпорация и компаниям --//
   Создание госкорпораций нельзя признать ни скрытой национализацией, ни приватизаций. По сути, это форма обособления и децентрализации управления публичным имуществом и финансами. Государственные корпорации и компании (особенно Росатом и Ростехнологии) получили возможность самостоятельно управлять бывшим федеральным имуществом вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие каких-либо ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере.
   Изменение формы собственности на имущество, переданное государственным корпорациям и компаниям, приводит к невозможности применения к соответствующим отношениям нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок управления публичной собственностью, в том числе закрепляющих цели и принципы управления федеральным имуществом, основания и процедуры издания административных актов и совершения на их основе сделок, процедуры планирования, учета и контроля в сфере управления собственностью и т. д. Это означает, что механизм управления бывшим федеральным имуществом претерпевает принципиальные изменения. Попытаемся разобраться, в чем они заключаются, насколько они оправданны и в надежных ли руках находятся многомиллиардные материальные и финансовые ресурсы.
   Участие государственных корпораций и компаний в имущественном обороте. Госкорпорации и госкомпании за редкими исключениями самостоятельно реализуют полномочия собственника в отношении принадлежащего им имущества через свои органы. Рассматриваемые организации выступают в качестве автономных хозяйствующих субъектов, соединяющих в своих руках правомочия владения, пользования и распоряжения и реализующих их в собственном интересе, который, впрочем, должен соответствовать целям деятельности госкорпораций (госкомпаний). Управление имуществом здесь теряет признаки публичной (административно-процессуальной) и сугубо распорядительной властной деятельности государственных органов (которая общепринята применительно к объектам, находящимся в публичной собственности) и трансформируется во внутрикорпоративное управление с использованием соответствующего частноправового инструментария.
   Такие изменения следует оценить негативно. В течение последних лет велась продолжительная и чрезвычайно трудная работа по формированию и совершенствованию особых правил участия государства в гражданских правоотношениях, результатом которой выступили, прежде всего, законодательные нормы о конкурентных процедурах распоряжения публичным имуществом и денежными средствами в рамках государственных закупок. Это явилось важнейшим средством повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества, а также борьбы с коррупцией. Однако в результате создания госкорпораций и госкомпаний происходит децентрализация публичных финансов и имущества, распоряжение которыми в пользу третьих лиц впредь допускается (по общему правилу) вне конкурсов и аукционов.
   В качестве положительного исключения из появившихся «лазеек» можно назвать Автодор, который заключает концессионные соглашения в отношении автомобильных дорог госкомпании на основе общих конкурентных правил, закрепленных в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [239 - См.: Статья 34 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».].
   Отдельного внимания заслуживают также установленные для Фонда «РЖС» (государственной «квази-корпорации») строгие ограничения по распоряжению вверенными ему земельными участками и расположенными на них объектами недвижимости. В частности, законом закреплены конкретные и исчерпывающие цели отчуждения (передачи) объектов и корреспондирующие им процедуры (способы) распоряжения, практически идентичные тем, которые предусмотрены для предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также для приватизации публичного имущества [240 - См.: Часть 5 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».]. Иными словами, вновь образованная организация при распоряжении земельными участками действует в гражданском обороте по тем же правилам (с незначительными особенностями), что и публично-правовые образования в лице компетентных органов.
   Представляется, что такой подход должен быть распространен и на другие государственные организации с особым правовым статусом. Вместе с тем не вполне ясно, почему законодатель, сохраняя публичные процедуры распоряжения имуществом, предусмотрел передачу земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в собственность Фонду «РЖС», а не ограничился наделением его полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации прав собственника (как, например, в случае с Росатом и Ростехнологиями) либо не использовал институт доверительного управлении (как в случае Автодором). Ведь именно здесь формальное обособление федерального имущества в собственности подконтрольной государству организации выглядит наиболее странно и надуманно, поскольку механизм управления фактически не меняется.
   Объясняется избранный вариант, по всей видимости, тем, что Фонд «РЖС», будучи собственником земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, получает доход от их продажи и передачи в аренду. Таким образом, за созданием Фонда и признанием его собственником бывшего государственного имущества скрывается опять-таки децентрализация управления не только публичной собственностью, но и публичными финансами: если по общему правилу доходы от использования и продажи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, признаются неналоговыми доходами федерального бюджета (п. 1 ст. 51 БК РФ), то вырученные Фондом «РЖС» денежные средства поступают в его самостоятельное распоряжение и не попадают в бюджетную систему в принципе. Доход Фонда «РЖС», который потенциально может достигнуть гигантских размеров, расходуется в соответствии с решениями органов управления этой некоммерческой организации без каких-либо четких правил или ограничений. В частности, на деятельность Фонда не распространяется законодательство о государственных закупках, что с большой долей вероятности приведет к фактам неэффективного и недобросовестного распоряжения денежными средствами. При этом возложение на Счетную палату РФ полномочий по осуществлению финансового контроля за деятельностью Фонда (ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства») вряд ли способно предотвратить возможные злоупотребления.
   С учетом этого создание подобного рода «буфера» (Фонда «РЖС»), препятствующего централизации денежных средств, представляется абсолютно не приемлемым и противоречащим основным принципам бюджетного законодательства: единства бюджетной системы, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, прозрачности и открытости, единства кассы (ст. 29, 32, 36, 38.2 БК РФ).
   Проблема децентрализации управления публичными финансами в равной степени касается всех государственных организаций с особым правовым статусом, поскольку более или менее четкие публичные процедуры использования денежных средств установлены лишь для финансовых госкорпораций (Внешэкономбанка Агентства по страхованию вкладов, Фонда содействия развитию ЖКХ).
   Таким образом, конкурентные и эффективные процедуры распоряжения имуществом и расходования денежных средств, которые сконцентрированы у государственных корпораций и компаний, установлены избирательно. Это требует скорейшего закрепления универсального порядка участия рассматриваемых организаций в гражданских (имущественных) правоотношениях, аналогичного тому, который предусмотрен для публично-территориальных образований. Поставленная задача может быть решена достаточно просто и оперативно – путем распространения соответствующих норм законодательства о защите конкуренции [241 - Прежде всего, речь идет о ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».], о государственных закупках и т. д. на деятельность вновь созданных организаций.
   Правотворческая инициатива в этом направлении развивается достаточно медленно: в рамках Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год было запланировано создание нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры закупок субъектов естественных монополий и государственных корпораций, в том числе установление преференций для поставщиков российских товаров и обеспечение доступа к получению заказов субъектами малого и среднего предпринимательства [242 - Российская газета. – 2009. – 20 марта.]. Однако во внесенном в Государственную Думу РФ законопроекте предусматривается лишь обязательное размещение на сайте государственной корпорации (компании) в сети «Интернет» порядка, регулирующего процедуру закупки товаров и услуг для собственных нужд [243 - См.: Проект федерального закона № 427405-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “О некоммерческих организациях” и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» // http://www.duma.gov.ru/faces/ lawsearch/gointra.jsp?c=427405-5]. Вряд ли это можно считать достаточным, поскольку у рассматриваемых организаций сохранится возможность самостоятельно определять процедуры закупок в рамках, установленных гражданским законодательством.
   Внутренние процедуры управления имуществом и финансами. Изменение механизма управления имуществом, переданным государственным корпорациям и компаниям, предполагает рассмотрение не только правил их взаимодействия с третьими лицами, но и внутриорганизационных процедур принятия решений о распоряжении имуществом. Правомочия собственника от лица корпорации (компании) осуществляют ее органы с учетом разграничения компетенции между ними. Анализ законодательства позволяет прийти к выводу, что правом на совершение конкретных распорядительных действий с имуществом, как правило, обладает единоличный исполнительный орган (руководитель) организации или доверенные им лица. Исключение составляют сделки с имуществом, стоимость которого превышает установленный законом или наблюдательным советом предел (крупные сделки) – на их совершение требуется согласие высшего органа управления [244 - Для Росатома такой размер определяется наблюдательным советом Корпорации (п. 15 ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»).В отношении Ростехнологий и Роснанотех он составляет 1 % от балансовой стоимости активов на последнюю отчетную дату (п. 14 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”»; п. 14 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий»).Применительно к Олимпстрою, Внешэкономбанку, Автодору – 10 % от балансовой стоимости активов (размера собственных средств) на последнюю отчетную дату (п. 15 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»; п. 12 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»; ст. 24 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).Для Агентства по страхованию вкладов и Фонда содействия развитию ЖКХ соответствующего предела не установлено вовсе, что, по-видимому, вызвано спецификой их деятельности, которая носит сугубо финансовый характер.].
   Иные имущественные полномочия наблюдательного совета (совета директоров) за редкими изъятиями [245 - В частности, высшие органы управления Роснанотеха, Олимпстроя принимают решения о заимствованиях, Агентства по страхованию вкладов и Внешэкономбанка – о выпуске облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг, Автодора – о размещении эмиссионных ценных бумаг, заключении сделок с недвижимостью, одобрении сделок с заинтересованностью.] носят неиндивидуальный характер и в целом сводятся к принятию внутренних актов, регламентирующих определенные аспекты деятельности и управления собственностью корпорации или компании (направления использования имущества, отдельные управленческие процедуры, требования и показатели к результатам управления).
   Каждая организация здесь обладает спецификой, прежде всего речь может идти об утверждении: основных направлений, финансового плана (сметы) и финансово-экономических показателей деятельности на очередной год; направлений и порядка использования прибыли, средств резервных и иных специальных фондов; порядка осуществления инвестиционной деятельности.
   Руководитель госкорпорации (госкомпании), осуществляя полномочия собственника, обязан соблюдать требования локальных документов, принятых наблюдательным советом (советом директоров), однако их нарушение не является безусловным основанием для признания совершенных сделок недействительными, поскольку указанные внутренние акты не относятся к нормативным (в целях применения ст. 168 ГК РФ), а деятельность единоличного исполнительного органа не является правоприменительной.
   Что касается правления государственной корпорации (компании), то оно, как правило, не реализует распорядительных полномочий, поскольку его работа в большей степени носит подготовительный, текущий характер. Вместе с тем определенные исключения присутствуют и здесь [246 - В частности, правление Агентства по страхованию вкладов принимает решение о выплате вкладчикам возмещения по вкладам (п. 1 ст. 21 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»).Правление Роснанотеха – о финансировании проектов (п. 1 ст. 14 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»).Правление Внешэкономбанка – о финансировании инвестиционных проектов в пределах суммы, предусмотренной положением об органах управления Внешэкономбанка (п. 2 ст. 14 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»).Правление Фонда содействия реформированию ЖКХ принимает решения о предоставлении, отказе в предоставлении и приостановлении финансовой поддержки за счет средств Фонда, а также утверждает финансовый план Корпорации (п. 2, 3, 6 ст. 10 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).].
   Несколько иначе распределена компетенция в имущественной сфере между органами управления Фонда «РЖС», где соответствующие полномочия заметно смещены в пользу попечительского совета (высшего органа управления) и правления (коллегиального исполнительного органа), которые принимают решения о совершении практически всех значимых для организации сделок [247 - См.: Статьи 6, 7 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».].
   Рассмотренный механизм управления имуществом госкорпорации (госкомпании) с учетом того, что единоличный исполнительный и высший органы управления формируются государством, сам по себе не должен вызывать опасений за судьбу вверенных объектов собственности, поскольку не имеет сущностных различий с системой управления в рамках акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием, где нередко достигается необходимый уровень эффективности.
   Между тем этот вывод справедлив только для «монохозяйствующих» корпораций. Их система управления, действительно, не отличается особой сложностью, так как включает лишь филиалы и представительства, хотя не исключено и наличие «дочерних» организаций [248 - Цимерман Ю.С. Указ соч.]. Право на их создание и участие в хозяйственных обществах прямо закреплено за Олимпстроем, Автодором, Фондом «РЖС», Внешэкономбанком и Роснанотехом. При этом последние две корпорации в процессе своей деятельности вправе приобретать крупные пакеты акций, обладание которыми может преследовать не только инвестиционные цели, но и потребовать управления ценными бумагами, т. е. реализации прав акционера [249 - В частности, Внешэкономбанк стал главным акционером ОАО «Связь-Банк» и ОАО «Банк «Глобэкс» в рамках процедур их санации, установленных Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» (СЗ РФ. – 2008. – № 44. – Ст. 4981).Кроме того, Внешэкономбанку в уставный капитал при его учреждении были внесены акции ОАО «Российский банк развития» и ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк» (ч. 1 ст. 18 Федерального закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»).Это свидетельствует об образовании банковской группы во главе с Внешэкономбанком, который сконцентрировал в своих руках управленческих полномочия в отношении дочерних структур.]. Однако в любом случае перечисленные организации не превращаются в сложные холдинговые структуры, поэтому являются сравнительно прозрачными, в том числе в вопросах распоряжения вверенной им собственностью. С двумя оставшимися госкорпорациями складывается совершенно особая ситуация, которая требует наиболее тщательного анализа.
   Механизм управления имуществом государственных корпораций холдингового типа и его недостатки. Ростехнологиям в качестве имущественного взноса Российской Федерации были переданы пакеты акций нескольких сотен (!) акционерных обществ, включая преобразуемые в акционерные общества федеральные унитарные предприятия [250 - Указ Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2008. – № 28. —Ст. 3362.]. Не менее масштабно политическое руководство страны подошло к созданию Росатома, передав в качестве имущественного взноса акции ряда акционерных обществ, в том числе 100 % акций ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», которому, в свою очередь, в уставный капитал были вложены государственные пакеты акций практически всех акционерных обществ атомной энергетики и промышленности (включая преобразуемые в акционерные общества федеральные унитарные предприятия) [251 - Статья 18 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ст. 4 Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 13-Ф3 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Там же. – 2007. – № 7. – Ст. 834), Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. № 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации» (Там же. – 2007. – № 18. – Ст. 2185).].
   Таким образом, Росатом и Ростехнологии возглавили целые отрасли экономики государственного сектора (атомную энергетику, военно-промышленный комплекс) и сконцентрировали в своих руках всю полноту управленческих правомочий в отношении сотен крупнейших организаций в силу решающего участия в их уставном капитале. В связи с этим М.И. Клеандров обоснованно пишет, что такие «госкорпорации – в прежней, 80-х и ранее годов, системе координат и понятийного строя – центр отраслевой, хозяйственной системы», которые созданы «не для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности, а для руководства в тех или иных формах этой деятельностью тех самостоятельных предпринимательских структур, которые эту деятельность непосредственно осуществляют, а организационно входят так или иначе в систему госкорпорации» [252 - Клеандров М.И. Указ. соч.].
   В результате управление акционерными общества, вошедшими в систему госкорпораций, приобрело со стороны государства еще более опосредованный характер, нежели самими корпорациями, поскольку может быть обеспечено только через сформированные органы управления госкорпорации, и лишь в той мере, насколько реализация прав акционера относится к их компетенции. В самом деле, возникает вопрос, кто именно, в каком порядке и как будет реализовать права акционера от имени госкорпорации в отношении подведомственных обществ, принимая во внимание, что ранее полномочия осуществлялись прежде всего Росимуществом непосредственно или через директивы, отдаваемые представителям государства в органах управления акционерным обществом?
   В соответствии с Федеральным законом «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» наблюдательный совет принимает решения по принципиальным вопросам деятельности подведомственных организаций, а также об участии Росатома в уставных капиталах хозяйственных обществ, в других организациях и определяет условия такого участия (п. 11, 12, 14 ч. 1 ст. 24), генеральный директор утверждает директивы представителям корпорации в советах директоров акционерных обществ корпорации (п. 5 ст. 27), правление определяет позицию акционера по вопросам деятельности акционерных обществ корпорации, за исключением вопросов, которые относятся к компетенции наблюдательного совета корпорации (п. 2 ст. 29), подразделение внутреннего аудита – компетентно осуществляет контроль за финансово-хозяйственной деятельностью акционерных обществ корпорации, их дочерних и зависимых обществ (п. 6 ч. 3 ст. 32). Аналогичным образом распределены полномочия между органами управления Автодора [253 - См.: Пункт 11,ч. 1 ст. 9, п. 2 ст. 11, п. 5 ст. 13 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».].
   Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» каких-либо норм, посвященных управлению подведомственными организациями, не содержит в принципе [254 - Примечательно, что в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 118152-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной корпорации “Ростехнологии”» (СПС «КонсультантПлюс»), который вводил категорию «корпоративного управления» организациями Ростехнологий и закладывал его основы. Однако предлагаемые изменения не приняты.]. Вместе с тем Президент РФ, пользуясь широкими полномочиями, предоставленными ему указанным Законом, возложил на Ростехнологии ряд дополнительных функций, связанных с организацией и развитием деятельности подчиненных юридических лиц.
   Для этих целей к компетенции наблюдательного совета были отнесены следующие полномочия:
   утверждение программ деятельности и реформирования холдинговых компаний (интегрированных структур) и других подведомственных организаций;
   утверждение системы показателей эффективности управления организациями Корпорации;
   принятие решений о создании холдинговых компаний (интегрированных структур) на основе хозяйственных обществ, акции которых переданы Корпорации;
   определение условий отчуждения принадлежащих Ростехнологиям пакетов акций;
   принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций Корпорации. Перечень таких вопросов, касающихся в том числе совершения сделок, влекущих отчуждение недвижимого имущества, и перечень таких организаций Корпорации, включающий головные организации холдинговых компаний (интегрированных структур), утверждаются наблюдательным советом Ростехнологий;
   некоторые иные полномочия, перечень которых в настоящее время является закрытым, однако в любой момент может быть дополнен Президентом РФ [255 - Пункты 3, 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2008. – № 28.-Ст. 3362.].
   Несмотря на некоторую прямолинейность перечисленных правомочий наблюдательного совета Ростехнологий по отношению к дочерним обществам, они, естественно, не являются административными и могут быть реализованы лишь в рамках акционерного законодательства, т. е. путем определения позиции акционера по соответствующему вопросу на общем собрании или посредством оформления решения единственного акционера в случае 100 %-ного участия в уставном капитале соответствующего общества. Определение позиции Ростехнологий как акционера по иным вопросам (а их большинство), а также утверждение директив представителям Корпорации в советах директоров подконтрольных обществ является прерогативой генерального директора. Исключения здесь сделаны лишь для ОАО «Рособоронэкспорт», и то по отдельным вопросам [256 - Пункт 8 ст. 16 Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».].
   Что касается других госкорпораций (Олимпстрой, Внешэкономбанк и Роснанотех), а также Фонда «РЖС», у которых могут быть подведомственные организации, то механизм управления ими нормативно не закреплен в принципе. В связи с этим руководитель госкорпорации по своему усмотрению вправе разрешать фактически любые вопросы, связанные с управлением подконтрольными юридическими лицами (прежде всего, акционерными обществами) [257 - Исключением является право наблюдательных советов Внешэкономбанка, Роснанотех и Олимпстроя принимать решения о создании других организаций и участии в них (п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития», п. 9 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий», п. 10 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»).].
   Таким образом, государственные корпорации и компании (в особенности Росатом и Ростехнологии) получили возможность самостоятельно управлять бывшими государственными пакетами акций соответствующих обществ и реализовать права акционера вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие каких-либо ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере. Механизм выработки волеизъявления корпораций и компаний как акционера, выдачи директив представителям в органах управления подведомственных обществ, контроля за их исполнением остается загадкой, поскольку в настоящее время отнесен к сфере не административно-правового регулирования, а корпоративного управления, т. е. является внутренним делом госкорпорации (госкомпании). Более того, они за редкими исключениями не ограничиваются в отчуждении переданных им акций, что, по существу, означает возможность скрытой приватизации государственных пакетов акций помимо конкурсных процедур.
   Сомнительность подобного подхода к управлению имуществом достаточно очевидна. Однако проблема усугубляется тем, что большинство подконтрольных акционерных обществ являются холдинговыми структурами и имеют десятки или даже сотни дочерних и зависимых обществ (например, ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс»), которые, в свою очередь, также могут быть акционерами других обществ. В результате управление входящими в систему Росатома и Ростехнологий организациями второго, третьего и последующего звеньев становится для государства в принципе недосягаемым, т. е. абсолютно бесконтрольным.
   Представляется, что повышение эффективности и подконтрольности деятельности акционерных обществ с косвенным (опосредованным) участием госкорпораций, по крайней мере, может быть обеспечено путем реструктуризации имущественных активов в виде присоединения дочерних обществ к материнским обществам или непосредственно к госкорпорациям, если это возможно организационно. Кроме того, целесообразно внесение изменений и дополнений в законы о госкорпорациях (госкомпаниях), которые детально регламентировали бы цели и порядок реализации прав акционера в отношении подведомственных обществ. В крайнем случае, регулирование данных отношений можно отнести к компетенции Президента или Правительства РФ. В результате для государственных корпораций и компаний должен быть централизованно создан квази-административный механизм управления подведомственными акционерными обществами, сопоставимый с тем, который применяется для реализации прав акционера в обществах с государственным участием [258 - Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами (“золотой акции”)» // СЗ РФ. – 2004. – № 50. – Ст. 5073.]. Сохранение же таких вопросов в ведении самих госкорпораций (госкомпаний) и их регламентация внутренними (локальными) актами организаций представляется неприемлемой, поскольку представляет собой неоправданно широкую их свободу и автономию.
//-- Госкорпорации как субъекты управления федеральной собственностью в переходный период --//
   Противоречивость правового статуса госкорпораций проявляется в том, что отдельное имущество может передаваться им не в собственность, а в управление с сохранением на него права федеральной собственности. Речь идет опять же о Ростехнологиях и Росатоме, одной из главных целей деятельности которых является управление государственной собственностью в установленной для них сфере деятельности [259 - См.: Часть 1 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», п. 12.1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».На Ростехнологии изначально не была возложена функция по управлению федеральным имуществом, однако впоследствии законодатель пошел во многом по аналогии с Росатомом и внес соответствующие изменения Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 88-ФЗ (СЗ РФ. – 2007. – № 48 (2 ч.). – Ст. 5814).]. В рамках реализации рассматриваемой функции корпорации осуществляют от имени Российской Федерации права акционера в отношении акционерных обществ с государственным участием, а также права собственника имущества в отношении федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, а также некоторого иного (казенного) государственного имущества.
   Таким образом, Росатом и Ростехнологии официально признаны субъектами управления государственной собственностью и по своему правовому положению сближены с федеральным агентством (кстати, ранее существовавшее Федеральное агентство по атомной энергии было упразднено именно в связи с созданием Росатома). Вместе с тем государственным органам запрещено вмешиваться в деятельность корпораций, которые при этом не входят в систему федеральных органов власти, что заставляет сомневаться в административно-процессуальном характере форм и методов деятельности Росатома и Ростехнологий.
   Прежде всего, остается неясным ответ на главный вопрос: распространяется ли установленный для государственных органов порядок управления публичным имуществом на госкорпорации и являются ли их распорядительные действия административными актами либо публично-правовой механизм осуществления правомочий собственника здесь замещается частноправовым? Кроме того, не ясно, имеет ли какие-либо существенные отличия механизм управления корпорацией федеральным имуществом от механизма управления собственным имуществом?
   Для разъяснения этих вопросов обратимся к детальному анализу складывающихся в исследуемой сфере отношений.
   Осуществление госкорпорациями от имени Российской Федерации прав акционера. В сфере атомной энергетики были предусмотрены сложные структурные изменения, в том числе преобразование значительного числа федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с последующим внесением соответствующих пакетов акций в уставный капитал ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» (100 % его акций, в свою очередь, передаются Росатому) [260 - Перечень из 55 акционируемых предприятий содержится в Приложении 5 к Указу Президента РФ от 27 апреля 2007 г. № 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации», а также в Приложении 3 постановления Правительства РФ от 26 мая 2007 г. № 319 «О мерах по созданию открытого акционерного общества “Атомный энергопромышленный комплекс”» (СЗ РФ. – 2007. – № 23. – Ст. 2788).]. Именно в отношении таких преобразуемых компаний Корпорация и осуществляет права акционера, вплоть до завершения реорганизационных процедур [261 - См.: Подпункт «г» п. 1 ч. 1 ст. 5, ч. Зет. 38 от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», подп. «б» п. 4 Указа Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”, п. 1 постановления Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 346 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. № 369» // СЗ РФ. – 2008. – № 19. – Ст. 2182.Здесь необходимо обратить внимание на допущенное в нормативных актах несоответствие. Указанные выше нормы закона говорят о передаче пакетов акций в дочерних обществах непосредственно Росатому (в качестве имущественного взноса Российской Федерации), в то время как акты Президента и Правительства РФ предусматривают их вложение в уставный капитал ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс». Именно по последнему пути пошли реальные преобразования.]. Равным образом и Ростехнологии осуществляют права акционера в отношении тех хозяйственных обществ, акции которых передаются Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации, вплоть за окончания процедур передачи [262 - Изначально таких акционерных обществ насчитывается более 240, после чего к ним присоединяются более 180 акционированных федеральных государственных унитарных предприятий (см. Приложения 1–3 и п. 1, 2 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”»).].
   Таким образом, реализация корпорациями от имени государства прав акционера носит временный характер и нацелена на то, чтобы они самостоятельно завершили все структурные преобразования. Российская Федерация остается акционером в течение переходного периода лишь формально, поскольку все управленческие правомочия сконцентрированы в руках госкорпораций. Подчеркнем, что Росатом и Ростехнологии уполномочены не на распоряжение находящимися в федеральной собственности акциями (их продажу, передачу в доверительное управление, залог и т. д.), а именно на осуществление прав, удостоверенных акциями, т. е. на управление или участие в управлении подведомственными хозяйственными обществами. Дело в том, что юридическая судьба самих акций уже определена федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (они передаются госкорпорациям или их дочерним обществам), в связи с чем на Росатом и Ростехнологии возложена только текущая реализация прав акционера в переходный период.
   Основной интерес вызывают процедуры осуществления прав акционера госкорпорациями от имени Российской Федерации. Применительно к системе Росатома здесь действует специальный нормативный акт – постановление Правительства РФ от 29 сентября 2007 г. № 627 «О порядке осуществления от имени Российской Федерации полномочий акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности». Анализ данного Порядка свидетельствует о том, что здесь в целом сохранена административно-процессуальная форма волеизъявления государства (в лице Корпорации, Правительства РФ, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти) как лица, представленного в органах управления акционерного общества. Следовательно, механизм управления Корпорацией принадлежащими государству пакетами акций существенно отличается от управления собственными акциями.
   Однако применительно к Ростехнологиям аналогичного специального порядка в течение 2007–2009 гг. не было предусмотрено. Не распространялись на Корпорацию и общие процедуры реализации от имени Российской Федерации прав акционера [263 - Из постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами (“золотой акции”)» (с изм. и доп.) следует, что оно распространяется только на Росимущество и Минобороны России.]. Подобное упущение представляется абсолютно неприемлемым, поскольку возложенная на Ростехнологии государственная функция не должна была осуществляться посредством частноправового инструментария. Лишь в конце 2009 г. было издано постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 831 «Об осуществлении Государственной корпорацией “Ростехнологии” от имени Российской Федерации прав акционера акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и передаются Государственной корпорации “Ростехнологии” в качестве имущественного взноса Российской Федерации, до передачи указанных акций» [264 - СЗ РФ. – 2009.– № 44.– Ст. 5238.].
   Между тем восполнение пробела решило проблему лишь частично, поскольку после завершения реорганизационных процедур госкорпорации (их дочерние структуры) становятся полноправными собственниками акций и осуществляют права акционера, как мы уже писали ранее, по собственному усмотрению в рамках корпоративного законодательства без надлежащего контроля со стороны государства. Поэтому есть все основания для того, чтобы установить для госкорпораций универсальный публично-правовой порядок осуществления прав акционера как в переходный период, так и после завершения реорганизационных процедур.
   Осуществление госкорпорациями от имени Российской Федерации прав собственника имущества унитарных предприятий, как и управление акциями, прежде всего обеспечивает структурные преобразования. Президентом России утверждается перечень федеральных государственных унитарных предприятий, имущественные комплексы которых подлежат передаче Росатому (в качестве имущественного взноса Российской Федерации) [265 - До настоящего времени соответствующего перечня не утверждено, несмотря на прямое указание подп. «в» п. 1 ч. 1 ст. 5 во взаимосвязи с п. Зч. 1 ст. 18 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».], а также перечень федеральных государственных унитарных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, 100 % акций которых передается Ростехнологиям (также в качестве имущественного взноса государства) [266 - Соответствующий перечень более чем из 180 предприятий содержится в Приложении № 1 и п. 1 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”».]. В отношении указанных предприятий госкорпорации временно (вплоть до завершения реорганизационных процедур) осуществляют от имени Российской Федерации права собственника имущества. Вместе с тем значительное количество (порядка 100) федеральных государственных предприятий, подведомственных Росатому, сохраняется в федеральной собственности в соответствии с отдельным перечнем, утвержденным Президентом РФ [267 - См.: Подпункт «б» п. 1 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”», Приложение 2 к Указу Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».]. Здесь реализация Корпорацией полномочий собственника федерального имущества не ограничивается переходным периодом и планируется на неопределенный срок.
   В первую очередь представляет интерес анализ управленческих полномочий госкорпораций в отношении подведомственных унитарных предприятий, поскольку по сравнению со ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (содержит базовый набор прав собственника имущества предприятия) в нашем случае наблюдается определенная специфика. В частности, Ростехнологии вправе принимать решения по принципиальным вопросам деятельности подведомственных предприятий, в том числе согласовывать назначение главных конструкторов, а также давать предприятиям задания, обязательные для исполнения (ч. 5 ст. 18.1 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии»). Перечень полномочий собственника, реализуемых и Росатомом, изменен еще заметнее. Корпорация, например, вправе принимать решения о перераспределении федерального имущества между подведомственными предприятиями (ст. 39 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”») [268 - Столь серьезные изменения потребовали даже включения в Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» специальной ст. 20.1, в соответствии с которой права собственника имущества федеральных государственных предприятий атомной отрасли и порядок осуществления этих прав регулируются положениями данного Закона с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».].
   На наш взгляд, такие новшества следует оценить критически, поскольку законом должны быть установлены единое содержание права хозяйственного ведения и унифицированные правомочия собственника имущества унитарных предприятий. Особенности правового статуса предприятий, подведомственных Росатому и Ростехнологиям, суть которой состоит в дальнейшем сужении ограниченного вещного права и расширении правомочий собственника, подрывает сложившиеся правовые институты.
   Необходимо обратить внимание и на концентрацию у госкорпораций управленческих полномочий: если в отношении обычных федеральных предприятий ряд полномочий собственника сохраняется за Правительством РФ (например, согласование сделок с имуществом стоимостью выше 150 млн руб.), то Росатом и Ростехнологии решают данные вопросы в отношении подведомственных предприятий самостоятельно. Помимо этого, Росатом компетентен принимать решения о реорганизации и ликвидации подведомственных предприятий (не входящих в перечень стратегических), в то время как по общему правилу такие полномочия принадлежат только Правительству РФ [269 - См.: Пункт 3 постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».Отметим, что для реорганизации или ликвидации стратегических предприятий необходимо соответствующее решение Президента РФ (п. 2 ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»).].
   Что касается процедур реализации прав собственника имущества предприятий, то анализ нормативных правовых актов не позволяет говорить о возможности применения здесь порядка принятия решений (об утверждении плана финансово-хозяйственной деятельности, о согласовании сделок и т. д.), установленного для федеральных органов исполнительной власти.
   В итоге Росатом и Ростехнологии превращаются в фактического собственника имущества подведомственных предприятий (несмотря на то что формально действуют от имени Российской Федерации), и практически все полномочия реализуют по собственному усмотрению без применения административно-правовой формы управления. Возможно, в какой-то степени это оправдано по отношению к реорганизуемым предприятиям (они все равно вливаются в структуру госкорпораций), однако абсолютно неприемлемо для управления федеральными унитарными предприятиями на постоянной основе, а их в ведении Росатома сохраняется значительное количество.
   Осуществление от имени Российской Федерации прав собственника имущества учреждений носит временный характер и распространяется на учреждения, которые передается Росатому в качестве имущественного взноса по перечню, утвержденному Правительством РФ (Ростехнологиям федеральных учреждений не передается). Круг реализуемых полномочий собственника закреплен в законе и достаточно традиционен (ст. 40 во взаимосвязи с п. 1 ч. 1 ст. 38 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»). Примечательно, что после завершения реорганизационных процедур и оформления права собственности Корпорации на имущество подведомственных учреждений содержание ее правомочий каким-либо образом не изменяется и регламентируется той же ст. 38 Закона, что указывает на формальность сохранения в переходный период права собственности Российской Федерации на имущество передаваемых учреждений.
   Процедуры реализации полномочий собственника от имени Российской Федерации в переходный период не регламентированы, в связи с чем соответствующая управленческая деятельность здесь также теряет административно-процессуальных характер.
   Управление госкорпорациями иным федеральным имуществом. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» данная организация обеспечивает управление государственным запасом специального сырья и делящихся материалов, его содержание, хранение и обращение, а также передачу находящихся в федеральной собственности ядерных материалов юридическим лицам в порядке, установленном Правительством РФ (до настоящего времени не принят).
   Помимо этого Правительство РФ должно утвердить перечень федерального казенного имущества, права собственника на которое от имени Российской Федерации осуществляет Корпорация (подп. «г» п. 1 ч. 2 ст. 5 Закона).
   Таким образом, управление указанным имуществом со стороны Росатома носит постоянный характер и не ограничено переходным периодом. При этом законодатель опять-таки не отвечает на вопросы, какова природа таких полномочий: носят они публично-правовой характер и осуществляются в административно-правовой форме или подчиняются положениям частного права и подразумевают фактическое использование имущества? Каково содержание правоотношений между государством и Корпорацией по поводу переданного в управление федерального имущества? Какие нормы права следует применять к таким правоотношениям?
   Если взглянуть на проблему глубже, весьма спорна сама конструкция осуществления Росатомом прав на казенное имущество от имени государства. Дело в том, что здесь на первый план выходит личность Корпорации как хозяйствующего субъекта, выполняющего различные виды деятельности и использующего в ее рамках в том числе государственное имущество. Иными словами, Росатом не столько распоряжается от имени Российской Федерации переданным имуществом (как субъект управления), сколько реализует в отношении него правомочия владения и пользования в процессе собственной текущей деятельности. Это требует передачи рассматриваемых объектов Корпорации на каком-либо гражданско-правовом титуле. Однако можно предположить, что законодатель загнал себя в тупик поскольку, с одной стороны, желает сохранить имущество в федеральной собственности (в особенности, если речь идет об объектах, изъятых из оборота), а с другой – гарантировал госкорпорациям титул собственности на принадлежащее им имущество, отказавшись от использования ограниченных вещных прав.
   Итог закономерен: рассматриваемое имущество признается федеральной собственностью, однако все правомочия в отношении него осуществляет Росатом по своему усмотрению, но почему-то от имени Российской Федерации, хотя объекты используются для осуществления собственных функций как хозяйствующего субъекта. Более несостоятельную юридическую конструкцию сложно представить. Очевидно, что существо отношений (которое включает наделение Корпорации правомочиями пользования, владения, а в некоторых случаях, видимо, и распоряжения) требует передачи имущества на конкретном вещном или обязательственном титуле, без чего содержание правоотношений лишается необходимого юридического наполнения.
   Таким образом, нормативно-правовая база, на основе которой госкорпорации должны управлять государственным имуществом, представляется совершенно неадекватной, отличается противоречивостью и пробельностью. Данные обстоятельства лишний раз заставляют крайне критично оценить в условиях существующей классификации субъектов права и юридических лиц создание исследуемых «гибридных» субъекта права (прежде всего, Росатома и Ростехнологий), которые вряд ли смогут эффективно и без злоупотреблений справиться с фактически бесконтрольным управлением не только государственным, но своим собственным многомиллиардным имуществом.
//-- Госкомпании как доверительные управляющие федеральной собственностью --//
   Конструкция организационно-правовой формы госкомпаний предполагает, что основные активы передаются им не в собственность, а в доверительное управление. Действующее российское законодательство не запрещает передачу публичного имущества в доверительное управление, однако раньше такая возможность активно использовалась лишь применительно к принадлежащим государству и муниципалитетам пакетам акций. Возникают закономерные вопросы: чем обусловлено и насколько оправданно избрание именно этого института и отказ от более привычных способов наделения государственных организаций правомочиями владения, пользования и распоряжения публичным имуществом (правом собственности, оперативного управления, хозяйственного ведения)?
   Анализ Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» заставляет прийти к выводу, что использование применительно к госкомпаниям модели доверительного управления непоследовательно, концептуально ошибочно и приводит к разбалансированию системы правового регулирования вещных и обязательных отношений.
   Во-первых, доверительное управление возникает по общему правилу на основании договора, что соответствует обязательственной природе таких отношений в рамках российского законодательства (ст. 1112 ГК РФ). Учреждение доверительного управления по основаниям, предусмотренным законом, допускается лишь в качестве исключения (ст. 1026 ГК РФ), однако, как обоснованно пишет В.В. Витрянский, и в этих случаях непосредственным основанием возникновения правоотношений, связанных с доверительным управлением имуществом, является договор доверительного управления имуществом, заключаемый с доверительным управляющим, с той лишь разницей, что в качестве учредителя доверительного управления выступает не собственник имущества, а иное лицо, указанное в законе [270 - Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. – Кн. 3. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. – М., 2002. – Гл. 14. – § 1.]. В ситуации с госкорпорациями доверительное управление учреждается, следовательно, и прекращается на основании отдельного федерального закона, что противоречит природе рассматриваемых отношений.
   Во-вторых, существенным условием договора доверительного управления является прежде всего условие о предмете, т. е. о составе передаваемого имущества. Между тем перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, подлежащих передаче в доверительное управление Автодору, утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 28 Закона). Соответственно, на момент учреждения доверительного управление его главное условие – условие о предмете – отсутствует. Состав передаваемого имущества определяется позднее, притом в одностороннем порядке Российской Федерацией.
   В-третьих, в силу ст. 1023 ГК РФ доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом. При этом условия о размере и форме вознаграждения также признаются существенными (п. 1 ст. 1016 ГК РФ). Вопреки этому решение о выплате вознаграждения Автодору и о его размере принимается в одностороннем порядке федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, ежегодно по итогам рассмотрения годового отчета Госкомпании исходя из достижения ей целевых показателей программы деятельности на долгосрочный период. При этом выплата вознаграждения Автодору осуществляется за счет доходов, полученных от деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами (ст. 32 Закона).
   Однако исчисление вознаграждения Автодора в принципе лишено какого-либо смысла, поскольку его размера (и даже доходов от управления в целом) в любом случае недостаточно для осуществления возложенных на Госкомпанию функций, что требует дополнительного субсидирования из федерального бюджета. Более того, в силу ч. 14 ст. 22 Закона доходы от деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами, хотя и подлежат отдельному учету, могут быть израсходованы Автодором на дальнейшее осуществление этой деятельности, несмотря на то, что выгодоприобретателем признается Российская Федерация (ч. 3 ст. 28 Закона). Иными словами, всеми доходами от управления в любом случае распоряжается Автодор, в то время как по п. 3 ст. 1015 ГК РФ доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем по договору доверительного управления имуществом.
   В-четвертых, для рассматриваемых отношений предусмотрен целый ряд других существенных особенностей: некоммерческий статус управляющего, превышение 5-летнего (предельного по общему правилу) срока управления, отсутствие необходимости регистрации передачи имущества в доверительное управление, а также предшествующей регистрации на него права федеральной собственности и т. д.
   С учетом изложенного применение института доверительного управления к деятельности госкомпаний потребовало дополнить ст. 1012 ГК РФ пунктом 5 следующего содержания: «особенности доверительного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения устанавливаются законом». На наш взгляд, описанные выше нововведения называть «особенностями» весьма скромно, поскольку предусмотренный в рамках Закона правовой режим переданного Автодору имущества имеет мало общего с доверительным управлением, поскольку отношения приобретают отчетливый вещно-правовой характер.
   По своему содержанию правомочия Автодора выходят за рамки оперативного управления и хозяйственного ведения, так как на основании ст. 30 Закона Госкорпорация вправе самостоятельно осуществлять правомочия собственника автомобильных дорог без какого-либо согласования с государством в лице его органов. Вместе с тем ее права являются ограниченными, поскольку: Автодор не вправе поручать другому лицу совершать от своего имени действия, связанные с осуществлением деятельности по доверительному управлению; на автомобильные дороги, находящиеся в доверительном управлении, не может быть обращено взыскание, и, что наиболее существенно, – Госкомпания не вправе производить отчуждение переданных ей автомобильных дорог (ст. 31 Закона) [271 - Что касается необходимости выполнения целевых показателей программы деятельности Автодора на долгосрочный период, утвержденной Правительством РФ (ч. 4 ст. 28 Закона), это положение нельзя квалифицировать в качестве ограничения правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом. В данном случае речь идет о требованиях к результатам деятельности организации, а не конкретным распорядительным действиям в отношении определенного имущества.].
   Таким образом, Автодор нельзя признать полноценным собственником переданного ему имущества в смысле ст. 209 ГК РФ. Вместе с тем аналогичные ограничения оборотоспособности имущества Росатома, Ростехнологий, особенно ОАО «Российские железные дороги» [272 - См.: Статья 8 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».], отмеченные ранее, не были препятствием для объявления указанных лиц собственниками имущества. Следовательно, законодатель в данном вопросе в очередной раз проявил непоследовательность, что требует унификации подходов, а именно отказа от использования института доверительного управления, признание госкомпаний по аналогии с госкорпорациями собственником переданного им имущества с установлением ограничений оборотоспособности отдельных его категорий (в случае с Автодором – автомобильных дорого общего пользования федерального значения).
   Добавим, что использование здесь механизма административно-правового управления вверенным федеральным имуществом нельзя признать приемлемым, поскольку он пригоден для реализации распорядительных действий собственника, а не осуществления правомочий владения и пользования, которые выходят на первый план в рамках текущей хозяйственной деятельности госкомпании.
//-- Направления реформирования института государственных корпораций и компаний как юридических лиц публичного права --//
   Предпосылки для реформирования. В результате поведенного анализа приходится констатировать, что становление и развитие в России института государственных корпораций (компаний, квазикорпораций) не приводит к искомому совершенствованию модели присутствия государства в национальной экономике и системы управления федеральной собственностью, развитию конкуренции в связи с наличием следующих основных недостатков, упущений и противоречий:
   1) учреждение государственных организаций с особым правовым статусом и публичными функциями в ряде случаев оправданно, однако практика использования для этого различных организационно-правовых форм (госкорпораций, госкомпаний, фондов, открытых акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием) представляется бессистемной и непоследовательной;
   2) совмещение у таких государственных организаций функций хозяйствующего субъекта и органа публичной власти не вполне легитимно в условиях существующей в России классификации субъектов права и юридических лиц, поскольку государственные корпорации (компании) не включены в единую систему органов власти, с одной стороны, а их правовое положение не исчерпывается статусом обыкновенного юридического лица – с другой;
   3) правовой режим имущества государственных корпораций и компаний (Росатома, Ростехнологий, Автодора) и характер принадлежащих им правомочий в ряде случаев не соответствует устоявшимся в гражданском праве конструкциям и входит с ними в противоречие;
   4) передача государством гигантских материальных ресурсов представляет собой форму децентрализации управления публичным имуществом и финансами, которые исключаются из сферы административно-правового и бюджетно-правового регулирования. В результате объекты собственности вверяются автономным организациям без установления эффективной системы контроля за их деятельностью. Особенно это относится к дочерним структурам госкорпораций, управление которыми становится абсолютно недосягаемым для Российской Федерации;
   5) отсутствуют публично-правовой порядок управления (распоряжения) имуществом и публичными финансами, сосредоточенными в госкорпорациях и госкомпаниях, а также правила их участия в гражданском обороте, которые обеспечивали бы достижение государственно и общественно значимого интереса и были бы сопоставимы с процедурами, закрепленными для публично-территориальных образований;
   6) неудовлетворителен и не обеспечен нормативно механизм делегирования госкорпорациям функции по управлению федеральным имуществом;
   7) возникают высокие риски развития коррупции в системе госкорпораций (особенно в рамках Росатома и Ростехнологий);
   8) отсутствует базовый нормативный акт о госкорпорациях (госкомпаниях) и, как следствие, необходимое единство данной организационно-правовой формы, что привело к созданию под «вывеской» государственных корпораций и компаний фондов, близких по своей природе, однако разнородных структур с точки зрения задач и функций, системы управления, правового режима имущества и т. д. В связи с этим в литературе высказывается мнение, что фактически каждая государственная корпорация являет собой, по сути, отдельный вид юридического лица [273 - Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 2.].
   С учетом изложенных выводов есть основания говорить о кардинальном изменении сложившейся в России системы управления федеральной собственностью, за рамки которой выводятся значительные и наиболее ценные активы. При этом какого-либо эффективного и прозрачного механизма управления бывшим государственным имуществом взамен не создается, адекватной нормативно-правовой базы не формируется, объекты собственности просто выходят из-под юрисдикции и контроля государственных органов, а также внимания общественности, управление собственностью становится внутренним делом госкорпораций (госкомпаний).
   Легитимация государственных корпораций и компаний в качестве юридических лиц публичного права. Появление в России института государственных корпораций и компаний и неиссякаемые потоки критики в его адрес, на наш взгляд, имели большое и весьма позитивное значение, поскольку вызвали кризис отечественной юридической доктрины и заставили задуматься, насколько адекватны традиционные юридические средства и конструкции для решения отдельных стратегических задач, стоящих перед государством и обществом на современном этапе развития. Существующая в позитивном законодательстве классификация субъектов права и юридических лиц не способна удовлетворить насущные потребности государственного управления и целостно объяснить природу организаций с особым правовым статусом, находящихся на стыке частного и публичного права.
   В сложившейся ситуации Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства сформулировал наиболее «мудрое» предложение – упразднить организационно-правовую форму госкорпораций и преобразовать существующие госкорпорации в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: органы публичной власти, фонды, хозяйственные общества со 100 %-ным государственным участием [274 - См.: Пункт 7.2.4 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.]. Как говорится, самый простой способ решения проблемы – притвориться, что ее нет. При этом конструкция юридических лиц публичного права применительно к госкорпорациям даже не анализируется, эта категория в одном абзаце упоминается лишь в контексте государственных и муниципальных органов, наделенных статусом учреждений, с лаконичным диагнозом об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право (п. 7.2).
   Но при таком подходе придется не замечать и другие организации с особым публичным статусом: Банк России, государственные внебюджетные фонды, Фонд «Сколково», саморегулируемые организации с обязательным членством, самоуправляемые организации (адвокатские и нотариальные платы) и т. д. Собственно, это и демонстрируют разработчики Концепции. Дело в том, что в Проекте концепции развития законодательства о юридических лицах, которая впоследствии в несколько измененном и сокращенном виде была интегрирована в общую Концепцию развития гражданского законодательства, содержался следующий вывод: «использование особого, исключительного статуса госкорпорации возможно по отношению к тем действительно уникальным юридическим лицам, которые не укладываются в какую-либо классификацию, но необходимы в экономике (например, Центральный банк)» (п. 3.2 § 4 подразд. 8 разд. II) [275 - Концепция развития законодательства о юридических лицах (рекомендована к опубликованию решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 16 марта 2009 г.) // Вестник гражданского права. – 2009. – № 2.].
   Примечательно, что в указанном Проекте концепции содержалось еще одно суждение относительно публичных юридических лиц: «можно признать известную полезность категории “юридическое лицо публичного права” с точки зрения упорядочения регламентации участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований и их органов. С этой точки зрения выделение юридических лиц публичного права не предполагает конструирования новой разновидности юридических лиц – особой организационно-правовой формы. Следует исходить из того, что юридические лица публичного права суть органы публичной власти, предназначенные осуществлять властные функции. Такие организации не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах (поскольку они не являются юридическими лицами частного права, например, госбюджетными учреждениями), но государство и другие публично-правовые образования при необходимости непосредственного участия в названных правоотношениях могут использовать данные организации» (п. 1.7 § 5 подразд. 8 разд. II).
   Однако в одобренной впоследствии Концепции развития гражданского законодательства, как мы видим, не нашлось места ни для затруднений в объяснении правового статуса Банка России, ни для снисходительного признания полезности конструкции юридического лица публичного права.
   По сути, выводы, содержащиеся в приведенной Концепции и ее проектах относительно публичных юридических лиц, носят весьма поверхностный характер, поскольку ограничиваются рассмотрением отнюдь не самых сложных и давно изученных проблем правосубъектности органов власти. Применимость этой категории к госкорпорациям, госкомпаниям, государственным фондам, публично-правовым образованиям как таковым, саморегулируемым и самоуправляемым организациям, Банку России и т. д. фактически не оценивалась.
   Вряд ли в этом можно упрекать представителей цивилистической науки, которые призваны блюсти чистоту гражданского законодательства и ограждать Гражданский кодекс РФ, воспринимаемый отдельными авторами в качестве экономической конституции, от инородных вторжений. Как верно заметил В.Е. Чиркин, гражданское право в какой-то мере «взяло себе» некоторые публично-правовые формирования, но не может обеспечить регулирование их деятельности присущими ему методами [276 - Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. – 2010. – № 6.]. По всей видимости, инициатива в реформировании должна принадлежать здесь представителям науки конституционного, административного права и ученым, занимающимся проблемами публичного экономического права.
   На наш взгляд, в России назрела необходимость развития и официального закрепления концепции юридических лиц публичного права. Последние годы научные исследования в данной сфере заметно активизировались в форме монографических [277 - Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007.], диссертационных работ [278 - Ястребов O.A. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. – М., 2010.], а также многочисленных публикаций в периодических изданиях [279 - Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6; Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. – 2010. – № 6; Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. – 2008. – № 11; Рассказов О.Л. Юридические лица публичного права в общем учении о юридических лицах в дореволюционной России // Юридический мир. – 2008. – № 10; Бабичев И.В. К вопросу о различии юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права (институционально-системный подход) // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 10; Страшун Б.А. Важная проблема теории права // Журнал российского права. – 2007. – № 10 и др.]. С позиций публичных юридических лиц рассматриваются и отдельные разновидности организаций: госкорпорации [280 - Завода Е.А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. – 2008. – № 6.], саморегулируемые организации [281 - Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? //Адвокат. – 2009. – № 6.] и некоторые другие.
   В качестве одного из значимых аргументов в пользу законодательного закрепления рассматриваемого института в России указывается на положительный зарубежный опыт, главным образом стран, входящих в семью романо-германского права, где публичные юридические лица, несмотря на определенные различия в понимании этой категории, получили официальное признание и широкое распространение. Однако речь в данном случае идет о явлении нелокального масштаба.
   В странах общего права, как известно, не существует признанного его деления на частное и публичное. Вместе с тем сопоставимые субъекты могут быть с легкостью обнаружены и здесь: например, Федеральная корпорация страховых депозитов США. На основе обобщений С.Г. Соболев приходит к выводу, что в правовой доктрине Великобритании и США под публичной корпорацией понимается контролируемое государством юридическое лицо, учрежденное статутом, обладающее специальной правоспособностью, руководимое коллективным органом управления, являющееся объектом государственного контроля и надзора, но сохраняющее независимость в своей текущей деятельности, направленной на обеспечение публичной пользы [282 - Соболев Г.С. Административно-правовой статус публичных корпораций в странах общего права (на примере Великобритании и США): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 2010. – С. 11.]. При этом автор отмечает явное сходство между публичными корпорациями англо-саксонского права и юридическими лицами публичного права континентальной Европы, а также обосновывает, с учетом позитивного зарубежного опыта, необходимость введения в российское законодательство конструкции юридического лица публичного права как способ устранения правовых коллизий между гражданско-правовым понятием юридического лица и организационно-правовой формой госкорпораций [283 - Там же. – С. 21, 22.].
   Как обоснованно пишет O.A. Ястребов, был известен институт юридических лиц публичного права в досоветской России, когда главным критерием классификации юридических лиц считалось их подразделение на публичные и частные, а не на коммерческие и некоммерческие организации, как это принято в современной доктрине и законодательстве. В настоящее время речь должна идти не о заимствовании института юридического лица публичного права, а об его возрождении после отказа от использования в советский период [284 - Ястребов O.A. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. – М., 2010.].
   Таким образом, проблема «легализации» в России юридических лиц публичного права, по сути, сводится к вопросу о том, имеется ли в нем потребность с учетом текущего уровня социально-экономического развития? Если такая потребность существует, то анализируемый институт без серьезных затруднений может быть внедрен в законодательство на основе прогрессивной зарубежной и отечественной доктрины.
   Представляется, что поставленный вопрос является риторическим, поскольку такие организации де-факто функционируют в форме госкоропораций, фондов и т. д., упразднить их вряд ли возможно, равно как и описать их юридическую личность сугубо с цивилистических позиций либо преобразовать в более традиционные для гражданского законодательства организационно-правовые формы.
   Так, Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ предложило ряд конкретных мер по реорганизации госкорпораций и повышению эффективности их деятельности (письмо Минэкономразвития России от 15 февраля 2010 г. № 2141-ЭН/Д06). Однако если в отношении отдельных госкорпораций и компании Автодор были предложены решения по их реорганизации или завершению деятельности, то реальных альтернатив ныне закрепленному правовому статусу АСВ и Росатома найдено не было.
   Кроме того, сегодня активно продвигается проект создания инновационного центра «Сколково», для чего принята необходимая нормативная база [285 - См.: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4970; Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные за конодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об инновационном центре “Сколково”» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4969.] и предусмотрено функционирование управляющей компании. Ее функции возложены на Некоммерческую организацию «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий» (далее – Фонд «Сколково») [286 - Распоряжение Президента РФ от 2 июля 2010 г. № 446-рп // СЗ РФ. – 2010. – № 27.– Ст. 3491.], учредителями которой выступили Российская академия наук, Внешэкономбанк, Роснанотех, Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана, ОАО «Российская венчурная компания» и Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.
   Рассматриваемая некоммерческая организация фактически обладает признаками госкорпорации, поскольку: (1) хотя создана и не на основании федерального закона, однако ее существование и правовое положение предопределены именно на законодательном уровне; (2) фактически (косвенно) подконтрольна государству; (3) финансируется главным образом из федерального бюджета [287 - Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 565 «О предоставлении в 2010 году субсидии из федерального бюджета некоммерческой организации “Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий” в целях финансового обеспечения основных мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования инновационного центра “Сколково”» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4260.]; (4) в установленной сфере деятельности приобрела эксклюзивный статус, включающий многочисленные изъятия из общего правового режима; (5) становится собственником земельных участков, находящихся в пределах территории инновационного центра, и соответствующей инфраструктуры; (6) наделена полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществление которых сочетает с функциями хозяйствующего субъекта и т. д. В этом можно убедиться при ознакомлении не только с текстом соответствующих законодательных актов, но и вступившим в силу с 29 октября 2010 г. Мандатом Фонда «Сколково» [288 - http://www.i-gorod.com/newslist/20101028-mandat].
   Таким образом, несмотря на обрушившуюся критику в отношении института госкорпораций, де-факто мы наблюдаем появление организаций если не с тождественным, то сопоставимым правовым положением.
   По-видимому, на современном этапе экономического и социально-политического развития сложно отрицать необходимость и целесообразность создания в исключительных случаях государственных организаций с особым правовым статусом. При этом юридическое лицо публичного права – наиболее адекватная обобщающая категория для тех организаций, которые совмещают выполнение публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте, а точнее – участвуют в гражданском обороте в рамках выполнения публичных функций.
   С точки зрения содержания данной категории, необходимо поддержать О.Ю. Ускова, по мнению которого «во-первых, понятие юридического лица публичного права предполагает, что им охватывается, прежде всего, то, что имеет все признаки обыкновенного юридического лица, т. е. юридического лица частного права, поскольку очевидно, что понятие юридического лица и понятие юридического лица публичного права соотносятся как род и вид. Во-вторых, помимо признаков обыкновенного юридического лица, юридическое лицо публичного права должно обладать еще и дополнительными признаками, как раз и позволяющими относить его в особую разновидность юридических лиц… Таким дополнительным признаком, позволяющим отнести с гражданско-правовой точки зрения правосубъектные организации к юридическим лицам публичного права, будет наличие у них публично-властных полномочий» [289 - Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды.].
   Однако указание О.Ю. Ускова на наличие «публично-властных полномочий» у юридического лица публичного права требует серьезных уточнений. Властность должна пониматься не иначе как осуществление тех или иных публичных функций на эксклюзивной основе, вне конкурентной среды. Дело в том, что характеристика публичных (прежде всего, административных) правоотношений как отношений «власть – подчинение» – весьма распространенное заблуждение, которое не соответствует современным реалиям. Значительная часть взаимоотношений, которая складывается в сфере публичного администрирования, сегодня возникает по инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, мер поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций) либо по обоюдной инициативе частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство). В данных ситуациях следует говорить об отношениях зависимости частных лиц от органов и агентов публичной администрации либо их взаимной заинтересованности, где обе стороны подчиняются закону, который императивно устанавливает процедуру взаимодействия и объем встречных прав и обязанностей. Отношения власти – подчинения в классическом их представлении (одна сторона дает обязательные для исполнения предписания другой стороне) в контексте проводимых в России реформ все больше вытесняются; подобная правовая связь сторон сохраняется, главным образом, во внутриаппаратных, контрольных и деликтных отношениях. Однако изменение форм и методов осуществления государством и муниципальными образованиями публичных функций не означает исключение соответствующих отношений из сферы публично-правового (административно-правового) регулирования и распространение на них гражданско-правого режима.
   С учетом изложенного государство и муниципалитеты могут возлагать на юридические лица публичного права функции, которые могут осуществляться не только посредством властно-распорядительных полномочий, но путем обслуживания частных лиц (Фонд «Сколково» и др.) либо на основе публично-частного партнерства и взаимной заинтересованности. Решающее значение имеет именно общественная польза от реализации возложенных на юридическое лицо публичных функций и эксклюзивность их осуществления, что, в свою очередь, приводит к необходимости применения централизованного (императивного) механизма регулирования в рассматриваемой сфере.
   Поэтому усилия необходимо сосредоточить не только на выработке обновленной юридической модели подобных субъектов права, но и на исчерпывающем анализе тех сфер, где могут и должны эффективно функционировать специфические государственные организации, где возможно обойтись традиционными организационно-правовыми формами (акционерными обществами, учреждениями и т. д.).
   Подводя итог, отметим, что развитие и официальное закрепление в России концепции юридических лиц публичного права позволило бы разрешить спорные вопросы правового положения не только собственно государственных корпораций и компаний, но государственных квази-корпораций, саморегулируемых и самоуправляемых организаций, органов публичной администрации, а также существующих длительное время субъектов права с весьма неоднозначным статусом: Банка России, государственных внебюджетных фондов и некоторых других лиц.
   Примечательно, что определенный шаг в этом направлении сделан при внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Так, с 1 октября 2010 г. в порядке гл. 24 Кодекса, т. е. в порядке административного судопроизводства, рассматриваются дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями. Представляется, что принятыми изменениями мы во многом обязаны реальному функционированию юридических лиц публичного права и необходимостью эффективного судебного контроля за их деятельностью.
   Текущее совершенствование законодательства о государственных корпорациях и компаниях. Официальное закрепление в России института юридических лиц публичного права не способно разрешить весь комплекс проблем, связанных с государственными корпорациями и компаниями, поскольку публичные юридические лица в перспективе – это не самостоятельная единая организационно-правовая форма, а вид организаций, который, по-видимому, должен объединить и объяснить природу достаточно разнородных субъектов права. В частности, на наш взгляд, не вызывает сомнений, что к публичным юридическим лицам должны быть причислены саморегулируемые и самоуправляемые организации с обязательным членством – профессиональные корпорации, не государственные по своей природе.
   Следовательно, общие положения о юридических лицах публичного права в любом случае будут нуждаться в дифференциации и детализации применительно к отдельным организационно-правовым формам (разновидностям) с тем, чтобы обеспечить достаточную специализацию правового регулирования. Это обусловливает необходимость параллельно с внедрением рассматриваемого института совершенствовать существующие законодательные акты о государственных корпорациях (компаниях), поскольку вряд ли они будут функционировать эффективнее от самого факта официальной принадлежности к юридическим лицам публичного права или их переименования.
   В связи с этим следует приветствовать внесение в Государственную Думу РФ законопроекта, направленного на повышение прозрачности и эффективности деятельности государственных корпораций и компаний, в том числе по следующим направлениям:
   законодательное закрепление возможности включения в состав наблюдательных советов членов, не являющихся государственными гражданскими служащими;
   законодательное закрепление возможности создания высшим органом управления государственной корпорации (компании) комитетов по вопросам, отнесенным к его компетенции, для предварительного рассмотрения и проработки. При этом порядок деятельности таких комитетов и их персональный состав должны утверждаться соответствующим органом управления корпорации (компании);
   обязательность утверждения наблюдательным советом стратегии деятельности государственной корпорации (компании) и публичной отчетности о ее выполнении;
   определение компетенций наблюдательного совета государственной корпорации (компании);
   ежегодная проверка бухгалтерской отчетности независимой аудиторской организацией, отобранной на конкурсной основе наблюдательным советом;
   распространение на работников государственных корпораций (компаний) большинства ограничений и запретов, установленных для государственных гражданских служащих;
   определение порядка совершения крупных сделок; определение состава годового отчета и порядок его опубликования для государственных корпораций (компаний);
   предоставление права Счетной палате РФ и иным государственным органам в соответствии с действующим законодательством осуществлять контроль за деятельностью государственных корпораций (компаний), в том числе проводить их проверки;
   унификация порядка размещения временно свободных денежных средств [290 - См.: Паспорт проекта федерального закона № 427405-5 «О внесении изменений в федеральный закон “О некоммерческих организациях” и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» // http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointra.jsp?c=427405-5].
   Некоторые новеллы, предложенные законопроектом, носят косметический характер, другие – предусматривают заметные изменения в механизме функционирования государственных корпораций (компаний) и устраняют значительную часть тех недостатков правового регулирования, которые были выявлены учеными, практиками и контролирующими органами.
   Вместе с тем целый ряд проблем, отмеченных в настоящем исследовании, остается нерешенным, в том числе порядок осуществления закупок, функционирование корпораций холдингового типа, невозможность оспаривания сделок органами прокуратуры, порядок управление вверенной федеральной собственностью и т. д.

С.Ю. Данилов
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: ОСНОВЫ СТАТУСА

   Государственные корпорации (публичные корпорации, независимые агентства) занимают видное место среди административных органов государства. Впервые они появились на рубеже XIX и XX в. в странах прецедентного права. Среди англо-американских государственных корпораций различного профиля – такие известные государственные учреждения, как Английский банк, Британский совет, Би-Би-Си, Администрация долины реки Теннесси, Администрация фермерского кредита, Федеральная резервная система США, канадские «Петро-Канада» и «Квебек идро».
   Государственные корпорации активно действуют также во многих странах романо-германского, смешанного и мусульманского права. В их числе – итальянская нефтегазовая компания ЭНИ, бразильский «Петробраз», мексиканский «Пемекс», Германская федеральная почтовая служба, экспортно-импортные банки и внешнеторговые корпорации целого ряда стран.
   Собственником указанных учреждений выступает государство. Они проводят в жизнь политику, намеченную органами государственной власти, и действуют исключительно в ее рамках. Их вполне можно назвать государственными агентами, действующими в сфере экономики. Они создаются институтами публичного права для регулирования проблем регионального или общегосударственного масштаба. Экономический кризис (всеобъемлющий или отраслевой), нехватка товаров и услуг общественного значения, их низкое качество или завышенные цены – таковы наиболее распространенные причины создания государственных корпораций. Среди других причин можно назвать необходимость ослабления исторически сложившейся зависимости страны от иностранного капитала. Корпорациями же данные институты называются в силу того, что по закону в качестве самостоятельного юридического лица они организационно и функционально обособлены от собственника.
   Фактически, составляя часть пирамиды исполнительной власти, государственные корпорации вместе с тем находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной самостоятельностью. Ведь официально они подчинены не исполнительной, а законодательной власти.
   Правда, объем полномочий корпораций и общий курс их деятельности в главных чертах планируется правительством при разработке им статуса будущей корпорации. Однако палаты парламента в ходе законопроектной работы вправе внести в правительственный проект изменения и дополнения, и законодательный акт о корпорации принимается и действует в редакции палат.
   Создание каждой государственной корпорации и ее деятельность всегда требуют значительных нормотворческих, финансовых и административных усилий.
   Экономическим мерилом деятельности всякой корпорации обычно считается стоимость ее чистых активов. Государственные корпорации, оказывая физическим и юридическим лицам услуги, заключая те или другие сделки, занимаются накоплением активов, призванных приносить государству доход. Если доход есть, то корпорации выплачивают из него государству-собственнику дивиденды, принося ему прибыль. Государственные корпорации вправе занимать деньги на внутреннем и международном рынке в форме кредитов и займов. Они имеют право на кредитование контрагентов.
   Многие государственные корпорации зарубежных стран наделены законодателем правом выпускать в оборот ценные бумаги – акции и (или) облигации.
   У государственных корпораций могут быть долги с соответствующими обязательствами. По долгам, сделанным государственными корпорациями, государство как единое целое номинально не несет прямой ответственности. Однако оно часто гарантирует их полное и в срок погашение. Если данное условие закреплено правовыми актами о создании и деятельности государственных корпораций, то их долги включаются в общую сумму государственного долга.
   По статусу, целям и направленности деятельности государственные корпорации в большой степени отличаются от частных фирм. Государственные корпорации учреждаются не частными лицами ради извлечения прибыли, а институтами публичной власти для регулирования проблем общенационального или регионального масштаба.
   В отличие от частных и муниципальных предприятий государственные корпорации пользуются официальной финансовой поддержкой государства, которая, конечно, дозируется и контролируется. Тем не менее эта поддержка значительна.
   Государственные корпорации часто получают за счет налогоплательщика внушительный стартовый капитал. Государство могут освободить их от части налогов и от уплаты дивидендов. Через профильные государственные ведомства корпорации обычно периодически получают целевые государственные субсидии. Но если корпорация прибыльна, то государство вправе перестать субсидировать ее, что часто имеет место на практике (см. ниже).
   Большая часть корпораций создается и упраздняется нормами статутного права, т. е. резолюциями органов законодательной власти с соблюдением всех парламентских процедур. (Меньшая же часть существует на основе подзаконных нормативных актов президентской власти, что особенно свойственно африканским и в меньшей степени азиатским государствам.)
//-- Специфика формирования высших органов --//
   Ежегодный бюджет корпорации устанавливается только законодательным органом страны после его открытого обсуждения палатой (палатами).
   Руководство государственной корпорации (директорский совет) – коллегиальный орган, насчитывающий, как правило, не менее пяти и не более 11 человек. Руководитель корпорации может именоваться ее председателем, генеральным директором или президентом. В одних государствах он назначается актом парламента или приказом президента (иногда – профильного министра), в других – избирается членами дирекции. Срок полномочий руководителя государственной корпорации составляет от пяти до девяти лет в различных странах. Повсеместно он превышает срок полномочий президента и парламента соответствующего государства.
   Критерии назначения и увольнения руководителя корпорации универсальны. Почти в любой стране они включают «должную квалификацию», управленческий опыт и высшее образование. Названные критерии, особенно первые два, допускают различные толкования и оставляют, следовательно, простор дискреционному усмотрению органов власти, назначающих руководителя. На практике же усмотрение имеет ряд ограничений.
   В западных государствах негласным, но обязательным критерием назначения главы корпорации и его пребывания на посту является его незапятнанная репутация. Обвинения или даже подозрения в неуплате долгов или налогов, обмане компаньонов, аморальных поступках и т. д., обычно оказываются препятствием к занятию данной должности. Выдвинутые же против руководителя корпорации подозрения в сокрытии или разглашении информации, должностном бездействии, расхищении средств и др. часто становятся основанием для его отставки или снятия с поста. В то же время палаты парламента обладают правом вето при попытках правительства сместить неугодного главу корпорации без должных оснований. Это право не остается невостребованным. Так, верхняя палата Парламента Канады в 1961 г. отказалась одобрить резолюцию нижней палаты об увольнении председателя Канадского банка, оставив его в должности.
   Более половины членов директорского совета назначается главой агентства, меньшая их часть – отраслевым министром или (реже) непосредственно президентом государства. Заместителя председателя корпорации, как правило, члены дирекции избирают из своего числа. Заместитель у председателя госкорпорации может быть только один. Заместитель председателя корпорации ни при каких обстоятельствах не может быть уволен ее руководителем. Такие особенности статуса заместителя призваны выполнять функцию противовеса дискреционным полномочиям руководителя корпорации.
   В целом ряде государств Европы, Азии, Африки государственные корпорации деполитизированы. В их руководстве и среди их персонала в силу правового обычая или же норм писаного права не может быть лиц, принадлежащих к политическим партиям. В других странах (например, в США) конвенциональные нормы допускают принадлежность членов дирекции независимого агентства к партиям, но в то же время требуют, чтобы на любом отрезке времени к одной и той же партии принадлежало не более половины состава директорского совета.
   Госкорпорации наделены законом и конвенциональными нормами широкой производственной, финансовой и коммерческой самостоятельностью как от органов исполнительной власти разных уровней, включая соответствующие профильные ведомства, так и от органов законодательной власти (отсюда и термин «независимые»). Другими словами, они находятся вне сферы прямого подчинения прочим органам власти и управления и сверх того организационно обособлены от них. Данные особенности статуса рассматриваемых корпораций придают их действиям сочетание публичной власти, присущей государственным институтам, с инициативностью и гибкостью, которые свойственны частному предпринимательству.
   В частности, в сфере действия административного и трудового права руководство корпораций самостоятельно набирает, перемещает и увольняет персонал, определяет условия его труда, фонд заработной платы и ее ставки. В сфере гражданского права корпорации (агентства) могут располагать еще более обширной самостоятельностью. Они вправе не только заключать сделки с физическими и юридическими лицами, но и привлекать частные корпорации в качестве партнеров, акционировать капитал, если располагают таковым, выпускать ценные бумаги, получать прибыль. (Часть прибыли остается при этом в их распоряжении.) Государственные корпорации ряда стран также вправе покупать – полностью или целиком – активы частных фирм, в том числе филиалов и дочерних компаний иностранных корпораций.
   При отсутствии прямого подчинения государственные корпорации, в отличие от частных, подотчетны профильным министерствам и одновременно органам законодательной власти (в некоторых странах – также главе государства и счетной палате или ведомству генерального аудитора). Их отчеты ежегодно обсуждаются на открытых заседаниях палат (палаты) парламента. Важнейшей частью отчетности во всех случаях является не общий, а финансовый отчет корпорации.
   Отказ палаты утвердить отчет государственной корпорации может повлечь смещение палатой его главы (отметим, что министр, глава правительства или глава государства собственной властью не вправе сделать этого).
   Отчеты корпораций после обсуждения палатами законодательного органа публикуются без каких-либо изъятий.
   Государственные корпорации, как упоминалось выше, имеют права юридических лиц. При этом в огромном большинстве государств они имеют статус субъектов публичного права. Исключение в данном отношении составляют только германоязычные страны – Австрия, Германия, Нидерланды. Их государственные корпорации наделены статусом субъектов частного права.
   При нарушении законности государственными корпорациями они могут быть привлечены к судебной ответственности в таком же порядке, что и частные фирмы. В данном вопросе практически во всех зарубежных странах указанные корпорации приравнены законодателем к институтам частного права. Имеются и прецеденты. Не раз были ответчиками в суде государственные корпорации Соединенного Королевства. В 1985 г. было привлечено к суду руководство Федеральной резервной системы США.
   В странах «общего права» лицо, смещенное с поста главы агентства или досрочно ушедшее в отставку, в силу конвенциональной нормы не может быть в дальнейшем назначено на равноценный или высший пост в публичном или частном секторе.
   Зарубежные государственные корпорации накопили обильный опыт сочетания в своей деятельности публичного, публично-частных и частных интересов.
   Чтобы сочетать различные интересы в действиях того или другого учреждения, как известно, необходимо прежде всего допустить в руководящие органы этого учреждения лиц, являющихся выразителями и защитниками этих интересов.
   Нормами писаного права закреплены следующие правила формирования руководящих органов государственных корпораций зарубежных государств.
   При формировании и обновлении руководящего состава корпорации, т. е. назначении и смене главы корпорации и членов директорского совета, во многих государствах выдерживается примерное численное равенство между лицами, ранее занимавшими посты в частных корпорациях и не занимавшими таковых. В частности, британская и французская статистика свидетельствует, что 56–60 % членов руководящих советов государственных корпораций ранее не занималось частным бизнесом и не занимало соответствующих директорских постов. Во французской государственной авиакомпании «Эр Франс» такие директоры занимают не менее 10 постов из 16. Отсутствие предшествующей предпринимательской деятельности, правда, не делает их абсолютно невосприимчивыми к усвоению и отстаиванию частнопредпринимательских интересов, однако в значительной мере препятствует данному явлению.
   В странах Запада и в части стран Востока правовые нормы не содержат прямых и косвенных запретов на совмещение поста в государственной корпорации с постом в частном предприятии. «Совместители» поэтому составляют заметную часть директорских советов корпораций – до трети их состава. Бесспорно, такого рода совместители выполняют роль проводников частнопубличных (частнопредпринимательских) интересов. Но во многих иностранных государствах (не только прецедентного, но и романо-германского права) существует обычай – правительство назначает до четверти состава руководства корпораций. (Во Франции эта цифра значительно выше.) Как правило, это кадровые государственные служащие или ученые, т. е. лица, не имеющие прямых связей с частным бизнесом.
   Правительственные назначенцы в государственных корпорациях большинства стран численно уступают «совместителям». Однако они во всех вопросах наделены правом абсолютного вето. Их влияние поэтому заметно выше их доли в составе директорских советов.
   А лица, назначаемые в одностороннем порядке председателем (директором) корпорации, таким правом не располагают. К тому же их назначение должно быть согласовано с отраслевым министром или главой государства. Право министра (президента республики) отвести ту или другую кандидатуру, применяемое не особенно часто, все же выполняет функцию дополнительного ограничителя влияния частнопредпринимательских интересов, так как «сомнительную» с точки зрения министра кандидатуру председатели корпораций стараются не выдвигать.
   Вместе с тем государство, как мы видим, вовсе не предпринимает попыток полной нейтрализации или уничтожения частных интересов на уровне данных корпораций.
   Целая система «сдержек и противовесов» в отношениях между публичным интересом и частными интересами наработана в независимых агентствах Соединенных Штатов. Целесообразно рассмотреть ее на примере нескольких таких агентств.
   Государственного (центрального) банка в Соединенных Штатах, в отличие от прочих государств, юридически не существует. Вместо него имеется независимое агентство – Федеральная резервная система (ФРС), которая действует на основании Акта Конгресса 1913 г. Система состоит из 12 федеральных резервных банков, действующих в разных пунктах страны (но каждый не менее чем в двух штатах), и частных банков, именуемых «членами Системы». Членами Федеральной резервной системы в обязательном порядке состоят частные банки, имеющие статус «национальных», т. е. крупнейших. В общей сложности в системе участвует около половины всех американских банков.
   Капитал двенадцати резервных банков складывается из паев банков – членов Системы. Каждый из них ежегодно выделяет на нужды системы 6 % основного капитала, причем оплачивает половину данной квоты, другая же половина остается блокированной на счету банка-члена до первого требования резервного банка. Резервные банки ежегодно выплачивают банкам-членам прибыль в размере, указанном законом – не свыше 6 % их паев. Прочие средства зачисляются в резервный фонд, перечисляются федеральному казначейству в качестве дохода государства или же идут на покрытие оперативных расходов ФРС.
   Резервные банки согласно закону могут быть наделены правами «фискальных» (финансовых) агентов Соединенных Штатов.
   Каждым резервным банком руководит дирекция из девяти членов, часть которых избирается, а часть назначается Советом управляющих ФРС. Три директора из девяти принадлежат при этом к директорскому классу «А» и по стольку же – к классам «В» и «С».
   В силу акта о Федеральной резервной системе директорский класс «А» может включать только должностных лиц «национальных» банков. По закону таким лицам нельзя иметь промышленных, транспортных, торговых, аграрных и прочих «нефинансовых интересов». В том числе им нельзя занимать должностных постов в частных нефинансовых корпорациях, а также владеть их акциями.
   Директорский класс «В» состоит из лиц, связанных с частными промышленными, транспортными или торговыми корпорациями, но при условии отсутствия у них постов в правлениях банковских структур. (На владение акциями банков запрет не распространяется.) Директоры классов «А» и «В» избираются собраниями акционеров банков, входящих в Федеральную резервную систему.
   Вероятно, директоров классов «А» и «В» следует считать выразителями частных и частнопубличных интересов.
   Требования законодателя к директорам класса «С» – наиболее строгие. Они не вправе иметь прямых связей с любыми корпорациями, т. е. занимать в них какие-либо посты и владеть пакетами их акций. В директорском совете директоры данного класса находятся в меньшинстве, зато обладают в нем правом вето. Чаще всего это государственные чиновники. Председатель резервного банка и его заместитель могут принадлежать только к классу «С». Они назначаются и смещаются директорским советом банка, подлежат утверждению Советом управляющих ФРС, и их следует считать выразителями публичного интереса.
   Руководящий орган Системы – Совет управляющих работает в Вашингтоне. Его члены отбираются и назначаются на уровне высших органов государственной власти – Президентом США с одобрения Сената. Среди членов Совета – государственные чиновники, профессиональные менеджеры, консультанты (юристы и экономисты). Ни одна из этих категорий не оставляет в нем абсолютного большинства. Следовательно, в Совете управляющих примерно уравновешены публичный и частные интересы. При Совете управляющих функционирует консультативный директорский совет, в котором каждому из 12 резервных банков принадлежит одно место.
   Федеральная резервная система за время ее существования не предотвратила разорения множества мелких частных банков. Да это и не входит в ее задачи. Однако в сфере регулирования денежной массы, исполнения федерального бюджета, размещения и использования внутригосударственных займов, мобилизации ссудного капитала, кредитования крупных фирм она оправдала и продолжает себя оправдывать.
   Отметим, что даже во время сильных колебаний курса доллара, крупномасштабных биржевых спекуляций и даже в период «великого кризиса» Соединенные Штаты не знали ничего похожего на массовое хищение государственных средств или же на государственное банкротство (дефолт). Используя ресурсы Федеральной резервной системы американское государство продолжало полностью и в срок платить по всем обязательствам, которые у него были, невзирая на то, конституционными нормами США это не гарантировано. Несколько государств пытается перенести американский опыт построения резервной банковской системы на собственную почву (Резервный банк Индийской Республики).
//-- Основные сферы деятельности --//
   Широкой известностью в Северной Америке пользуется «независимое агентство» иного профиля – Администрация фермерского кредита (АФК), созданная по предложению Ф. Рузвельта и ответственная по Акту Конгресса 1933 г. за государственную финансовую помощь сельскому хозяйству, а в современных условиях – всему агропромышленному комплексу. О масштабах ее деятельности дают понятие следующие данные. В аппарате Администрации занято около 10 тыс. сотрудников, а ее кредитами в течение каждого финансового года пользуется от 500 тыс. до 1 млн фермерских хозяйств. (Для сравнения – в стране насчитывается порядка 3 млн фермеров и членов их семей.)
   Иными словами, на одного чиновника данного агентства ежегодно приходится не менее 50 фермерских хозяйств, или не менее 250 человек, которых учреждение обслуживает.
   Организационная структура Администрации фермерского кредита выглядит следующим образом. Страна разделена на 12 аграрных округов (регионов), отличающихся друг от друга специализацией сельскохозяйственного производства (мясо, молоко, зерновые, овощи, фрукты, морепродукты, льноводство, табаководство, виноделие и т. д.). Каждый округ охватывает несколько штатов. Каждый из 12 окружных Советов Администрации состоит из семи членов. Трех из них избирает общественность. Двух в том числе избирают местные фермерские активисты и активисты кредитных ассоциаций. Еще одного избирают местные кооператоры.
   Три вышеуказанных выборных члена окружного совета являются носителями главным образом частных интересов, в некоторой мере, впрочем, синтезированных интересами частнопубличными – фермерско-профессиональными и фермерско-кооперативными (очень многие американские фермеры состоят в такого рода экономических ассоциациях).
   Чтобы в окружном совете Администрации не возобладали исключительно региональные интересы, еще четыре члена Совета назначаются сверху, из столицы – управляющим Совета, однако не в порядке его дискреционного усмотрения, а по рекомендации совещательного Федерального совета фермерского кредита. Назначаемых членов окружного совета Администрации мы с известным основанием можем считать выразителями и защитниками публично-частного интереса.
   В каждом из округов также работает генеральный агент Федерального совета Администрации, который наделен наблюдательными и координационными полномочиями. Он назначается из Вашингтона, не связан с местной жизнью и потому в большой степени олицетворяет публичный интерес.
   В итоге в политике данного независимого агентства не только выражены, но и неплохо сбалансированы интересы и запросы как минимум четырех социально-профессиональных групп населения: 1) аграриев как таковых, 2) сельских кооператоров, 3) работников местных кредитных учреждений и 4) федерального чиновничества, что в конечном счете хорошо служит защите публичного интереса.
   Выполнение зарубежными государственными корпорациями задач, поставленных перед ними законодателем, целесообразно рассмотреть на примерах одной кредитной корпорации – Администрации фермерского кредита, двухтопливно-энергетических – «Петро-Канады» и «Квебек хидро» и одной многоотраслевой – Администрации долины реки Теннесси. Три из них находятся в сфере федеральной компетенции, одна – в сфере провинциальной компетенции.
   Шкала фермерских кредитов, разработанных и предлагаемых сельскохозяйственным производителям Администрацией, ошеломляет функциональной спецификой и разнообразием условий их получения и возвращения. Администрация предлагает клиентам в совокупности около двадцати видов кредитов. Среди них:
   кредиты «на покупку первых активов» (кредитный опыт не обязателен);
   кредиты на покупку земли и на строительство фермы;
   промежуточные кредиты на продолжение строительство;
   кредиты на создание, ремонт и расширение хранилищ продукции;
   кредиты «лицам с хорошей кредитной репутацией»;
   кредиты на случай засухи, наводнения, падения цен и других форсмажорных обстоятельств;
   кредиты под залог всей фермы, скота или оборудования;
   специальные кредиты животноводам, производителям овощей, фруктов, морепродуктов и т. д.;
   кредиты фермерам, достигшим заранее намеченных финансовых показателей;
   кредиты престарелым, продающим ферму, и лицам, покупающим у них ферму.
   Отметим, что предпоследний из названных видов кредитов служит своеобразным эквивалентом стимулирования внедрения и поддержания плановых начал в функционировании фермерских хозяйств.
   Выработанные Администрацией условия возвращения кредитов и процентов по ним содержат ряд льгот должникам.
   Так, некоторые кредиты, выделяемые Администрацией, не требуют выполнения клиентом стандартного в таких случаях предварительного требования – составления кредитной истории. Условия отдельных кредитов допускают снижение долгового процента в зависимости от роста потребительских цен (в первую очередь цен на промышленные товары). Так называемый гибкий кредит позволяет фермеру-должнику несколько раз откладывать возврат основной суммы при наличии неблагоприятных «чрезвычайных обстоятельств» – в общей сложности на срок до пяти лет. Сроки платежей со стороны мелких и средних фермеров по большинству кредитов увеличены по сравнению с аналогичными условиями для крупного фермерства и т. д. Вместе с тем, чтобы не страдали интересы частных кредиторов, АФК именем государства гарантирует им возвращение средств, взятых фермерами в виде займов.
   Кроме того, Администрация осуществляет страхование должников от несчастных случаев.
   Администрация фермерского кредита выпускает облигации под гарантии федерального государства.
   Подобные корпорации, кредитующие сельского производителя, с успехом действуют также в Канаде, Австралии, Аргентине, Скандинавских странах, Франции.
   Менее громоздкие, чем министерства, и наделенные финансовой и коммерческой автономией, государственные корпорации справляются иногда с весьма ответственными управленческими задачами. Примерами могут служить топливно-энергетические государственные корпорации целого ряда государств Европы, Азии, Америки и Африки, первой из которых во времени стала мексиканская корпорация «Пемекс» (существует с 1917 г.).
   Создав и используя государственные топливно-энергетические корпорации, такие отличающиеся друг от друга правовой культурой и характером экономики страны, как Бразилия, Венесуэла, Канада, Норвегия, добились установления государственного контроля над значительной частью нефтегазового сектора экономики; Алжир, Италия и Танзания – над большей его частью, а Мексика достигла его полного огосударствления, причем сделала это раньше всех прочих зарубежных стран – в 20-х гг. XX в.
   Основополагающие стратегические цели отраслевой государственной политики в названных странах были однопорядковыми: сократить объем вывоза нефтегазовой ренты за рубеж, сдержать повышение внутренних цен на энергоносители и укрепить позиции национального капитала в отрасли. Цели эти были достигнуты через механизм государственных корпораций, в ходе законного приобретения ими по рыночным ценам активов транснациональных компаний, без применения методов открытой и полной национализации (кроме Мексики).
   Национализация отрасли, разумеется, была бы в каждом случае в организационном плане намного быстрее и проще, а в финансовом отношении стоила бы значительно дешевле. Однако в средне– и долгосрочной перспективе национализация наверняка и надолго лишила бы названные страны притока иностранных инвестиций, новой технологии и управленческого опыта.
   Заслуживает внимания образ действий канадской государственной нефтегазовой корпорации «Петро-Канада». Ко времени ее создания парламентским Актом 1973 г. доля национального капитала в бурно расширявшемся нефтегазовом и прибыльном секторе была на скандально низком уровне 8–9 % активов отрасли(государству при этом принадлежало не более 1 %) и проявляла тенденцию к дальнейшему снижению. В ходе функционирования стихийных рыночных процессов Канада с ее исторически сложившейся политикой «открытых дверей» быстрыми темпами утрачивала контроль над жизненно важной, наукоемкой и перспективной отраслью ресурсного хозяйства. Особенно заметным и опасным это положение вещей стало во время знаменитого глобального энергетического кризиса начала 70-х гг. XX в.
   Чтобы не вызвать бегства из отрасли транснационального (в основном – американского) капитала, «Петро-Канада» была учреждена парламентом с незначительным стартовым капиталом и получила штаб-квартиру не в столице, а в периферийном Калгари. Первое время корпорация занималась мелкомасштабными торговыми операциями, рекламой энергосбережения и прикладными научными исследованиями. Затем она купила у мелких национальных фирм принадлежавшую им небольшую часть бензозаправочных станций, затем – скромную долю в разведке нефтяных месторождений на Канадском Севере. Еще через несколько лет «Петро-Канада» приобрела контрольные пакеты канадских филиалов нескольких средних по величине франко-бельгийских нефтегазовых фирм.
   И только на восьмом-девятом году существования государственная корпорация предприняла серию нашумевших и дорогостоящих сделок, в ходе которых она выкупила большую часть активов дочерних компаний нескольких нефтегазовых транснациональных корпораций с центрами в Нью-Йорке и Лос-Анджелесе. Наконец, она приобрела несколько нефтеперерабатывающих предприятий, вторгшись таким образом в смежную отрасль хозяйства – нефтехимическую индустрию.
   На примере деятельности «Петро-Канады» хорошо видны позитивные возможности, заключенные в государственном предпринимательстве. Через данную фирму канадскому федеральному государству удалось всего за десять лет увеличить долю национального капитала в разведке, добыче, переработке и продаже нефти и газа в четыре с лишним раза, доведя ее к XXI в. приблизительно до 45 % активов отрасли. Впервые за целое столетие Канада не утрачивала, а возвращала контроль над важным сектором экономики. Все это было сделано вопреки противодействию со стороны большинства провинциальных правительств и парламентской оппозиции и в условиях глубоких валютно-финансовых трудностей.
   Облигаций корпорация не выпускает. Капитал «Петро-Канады» акционирован. Корпорация в 90-х гг. XX в. прошла приватизацию. В настоящее время она на 25 % принадлежит федеральному государству и на 75 % – частным лицам. Однако она по-прежнему время от времени получает государственные субсидии. Акции корпорации с начала 80-х гг. прибыльны, и во время приватизации «Петро-Канады», занявшей несколько лет, условием их продажи на рынке был запрет любому физическому лицу приобретать более 10 таких акций. Юридические лица права на покупку акций в данном случае совсем не получили. Так, процесс распространения данных акций на рынке был огражден от их прямой и беспрепятственной скупки самыми опасными конкурентами «Петро-Канады» – филиалами иностранных фирм.
   «Петро-Канада» была и остается популярной. Расширение ею национального сектора в нефтегазовой отрасли вызвало симпатии большей части канадской общественности, особенно в промышленно развитых провинциях федерации – Онтарио и Квебеке, где сосредоточено две трети канадцев и расположены крупнейшие города страны. Популярности корпорации вовсе не помешал тот факт, что она продавала водителям бензин по ценам несколько выше среднеканадских. У бензоколонок, принадлежащих «Петро-Канаде», выстраивались очереди. (Все это имело место в североамериканском обществе потребления, в котором население привыкло экономить каждый цент, не привыкло стоять в очередях и в котором не принято рассуждать о родине и о любви к ней!)
   Попытки одного из консервативных правительств Канады распустить в 1980 г. корпорацию под флагом борьбы с бюрократизацией экономики ускорили его падение. В федеральный парламент немедленно поступила петиция в защиту корпорации со 100 тыс. подписей. Девизом массовой оппозиции правительству стало – «Давайте упраздним консерваторов и спасем «Петро-Канаду»!». На внеочередных парламентских выборах, получивших название «энергетических», консерваторы были разгромлены, и «Петро-Канада» продолжила деятельность.
   Не менее поучительна деятельность американской Администрации долины реки Теннесси. Она представляет собой «независимое агентство» без права акционирования капитала (однако с правом выпуска облигаций). Все активы администрации принадлежат федеральному государству.
   Мандат агентства по Акту Конгресса 1933 г. содержал комплексную задачу помощи экономике и населению обширного региона, расположенного на границе американского Юга и Севера, охватывающего территорию семи субъектов американской федерации, отличающегося труднодоступностью (болота, предгорья) и традиционно страдающего от застоя в экономике и оттока населения (в литературе подобные регионы нередко именуются «неперспективными», «зонами бедствия» или «загнивающими районами»).
   Сегодня Администрация долины Теннесси управляет 47 государственными электростанциями – 11 тепловыми, тремя атомными, 29 ГЭС и четырьмя новейшими газотурбинными станциями, а также 17 тыс. миль линий электропередач с несколькими сотнями подстанций. Большинство объектов было построено Администрацией или капитально реконструировано ею. Предприятия Администрации снабжают электроэнергией не менее 8 млн жилищ и значительное количество промышленных объектов. Тарифы на электроэнергию агентство регулирует самостоятельно, помимо Федеральной энергетической комиссии. Поскольку рабочая сила в регионе дешевле, чем в большинстве других штатов, Администрация отпускает электричество потребителям заметно дешевле, чем частные энергетические фирмы, – по 6 центов за киловатт-час против 8,5 центов в среднем по стране.
   Щадящие потребителя тарифы на электричество, применяемые Администрацией, свидетельствуют также об ее отличном техническом оснащении и об изощренном и дальновидном планировании руководством ее политики. А такое планирование всегда основано на тщательном и тонком менеджерском (и политическом) расчете.
   Администрации долины реки Теннесси – вероятно, первая в мире государственная корпорация, действиям которой присущ комплексный подход. Сфера ее компетенции по Акту 1933 г. охватывает многие сферы жизни региона. Это – электрификация труднодоступных территорий, борьба с засухами и наводнениями, поддержание и восстановление лесного хозяйства, навигационная служба на реках и водохранилищах. Администрация осуществляет общее управление федеральным земельным фондом на территории семи штатов (в прочих 43 штатах это функция МВД). Агентство также проводит прикладные и даже фундаментальные научные исследования.
   Некогда получавшее регулярные федеральные субсидии, данное агентство благодаря тщательно продуманной ценовой и тарифной стратегии со временем сделало такие финансовые накопления, что уже с 50-х гг. XX в. функционирует исключительно на принципе самофинансирования. Между тем в его бюджете имеется много статей расходов (см. выше) и всего два источника доходов – выручка от продажи электроэнергии и выпуск облигаций.
   Администрация долины Теннесси выпускает в продажу облигации нескольких классов:
   «энергетические» с защитой от инфляции (с привязкой их цены к индексу потребительских цен);
   облигации с ежеквартальной выплатой процентов;
   дисконтные ноты.
   Облигации указанного независимого агентства ни в коей мере не являются обязательствами правительства США или правительств штатов и не гарантированы ни одним из уровней власти американского государства. Тем не менее данные облигации расходятся хорошо, поскольку приобретать их выгодно. Ибо, например, владельцы энергетических облигаций, не являясь акционерами агентства, ежегодно получают процент из доходов Администрации от продажи ею электричества.
   Общими результатами деятельности Администрации приходится считать повышение уровня благоустройства территорий, находящихся в сфере ее компетенции (в том числе их полную электрификацию), общее повышение уровня экономической активности, восстановление немалой части хищнически уничтоженных ранее лесов и возрождение судоходства на обмелевших реках. Последнее обстоятельство улучшило транспортную обстановку в труднодоступных местностях. Вывод периферийного региона из упадка был осуществлен Администрацией с опорой на местную рабочую силу, практически без привлечения кадров из других регионов, что способствовало уменьшению уровня местной застойной безработицы и сокращению уголовной преступности.
   В соседней Канаде, исключительно богатой водными ресурсами, с первой половины XX в. функционируют гидроэнергетические государственные корпорации, которые – в противоположность Администрации долины реки Теннесси – находятся не в общефедеральной, а в провинциальной сфере компетенции. Их насчитывается пять – «Онтарио хайдро», «Бритиш коламбиахайдро», «Квебек идро», «Манитоба хайдро» и «Нова Скошиахайдро». Наиболее крупной и преуспевающей из них является «Квебек идро». На долю ее предприятий приходится треть канадского производства электроэнергии.
   Данная провинциальная корпорация существует на основании закона, принятого Национальным собранием провинции Квебек в 1944 г. С активами свыше 40 млрд долл. США «Квебек идро» нанимает 20 тыс. постоянных сотрудников. Корпорация настолько разрослась, что в 1996–1997 гг. в ней пришлось провести фундаментальную организационную перестройку. После нее корпорация состоит из четырех подразделений. Одно из них отвечает за производство электричества, другое за передачу энергии на расстояние, третье за ее распределение, четвертое за монтаж оборудования. Каждое подразделение корпорации наделено по провинциальному закону 1996 г. правами самостоятельного юридического лица.
   «Квебек идро» располагает менее объемлющим набором полномочий, нежели Администрация долины Теннесси. Управление земельным фондом, борьба с наводнениями, электрификация территорий не входит в сферу ее компетенции. Это сугубо энергетическая корпорация узкого профиля. Она управляет 50 гидроэлектростанциями, расположенных на квебекской территории. (А Квебек – это полтора миллиона квадратных километров со множеством полноводных, порожистых рек.) Объекты управления «Квебек идро» также включают три тепловые электростанции, одну атомную станцию, 24 водохранилища различной емкости, несколько десятков плотин.
   «Квебек идро» известна и влиятельна далеко за пределами провинции и Канадской федерации. Дело в том, что продаваемая корпорацией электроэнергия – самая дешевая во всей Северной Америке. Жители провинции при этом получают ток по льготной средней цене – 2,8 цента за киловатт-час. В соответствии с законом, принятым Национальным собранием в 1965 г., корпорация обязана продавать физическим лицам, живущим в Квебеке, по данной расценке ежегодно не менее 165 трлн киловатт-часов электричества.
   Излишки производимой сверх указанного лимита электроэнергии «Квебек идро» сбывает по рыночным («свободным») ценам. В выборе направлений экспорта излишков энергии и его адресатов корпорация обладает дискреционными полномочиями. Все возрастающую часть продукции корпорация поставляет в пограничные американские штаты, преимущественно в крупнейший мегаполис континента – Нью-Йорк, многие районы которого полностью зависят от снабжения квебекской электроэнергией. Известно, что авария на одной из передаточных станций «Квебек идро» в 2005 г. лишила тока сразу несколько районов Нью-Йорка.
   В «Квебек идро» действует кодекс этики и правил профессионального поведения. Центральное место в нем принадлежит нормам о максимальной гласности (прозрачности) в отношениях руководства корпорации, во-первых, с подчиненными и, во-вторых, с участниками рынка ценных бумаг. В результате корпорация, существующая свыше 60 лет, не знает финансовых или других скандалов (заметим, что в остальном публичном секторе Квебека в целом такие скандалы – вовсе не редкость, в том числе связанные с Олимпийскими играми 1976 г.).
   Корпорация не продает акций физическим и юридическим лицам. Но она выпускает целую гамму облигаций, доступных квебекским и канадским покупателям. Некоторые облигации «Квебек идро» (бескупонные, с фондом досрочного погашения) выпускаются под гарантию правительства Квебека.
//-- * * * --//
   В руководстве зарубежных государственных корпораций присутствуют интересы разных (хотя не всех) социальных групп и слоев. В формировании руководящих органов этих корпораций гибко сочетаются принципы выборности и назначения. Корпорации используют в разумных пределах обширный управленческий опыт, аккумулированный частным бизнесом. Вместе с тем корпорации, даже получая подчас коммерческую прибыль, не берут на вооружение принцип извлечения максимальных прибылей любой ценой. Нормы административного, трудового и гражданского права, по которым действуют государственные корпорации, оставляют их руководству и работникам необходимый простор для проявления деловой инициативы.
   Все это сделало государственные корпорации ряда зарубежных стран существенным и в целом надежным инструментом реализации государственной политики. Их деятельность способствует поддержанию здорового баланса между частными, частно-публичными и публичными интересами, отсечению требований и запросов экстремистских и откровенно преступных группировок и течений.
   Таким образом, именно на уровне государственных корпораций происходит принципиально важный процесс – амальгамирование широкой гаммы законных и позитивных частно-публичных и публично-частных интересов в публичный интерес. Из деятельности государственных корпораций видно, что государство не стремится уничтожить или вытеснить частные интересы, а проводит курс на их сближение с публичным интересом. Тем самым государство поддерживает заслон на пути развития и укоренения противозаконных частных интересов, которые в любой стране так или иначе питают преступность.

В.В. Долинская
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: ПОИСК МЕСТА В СИСТЕМЕ

   На определенном этапе обособления человека, общества и его институтов от природы возникает такое различие в их развитии, связанное в первую очередь с наличием субъективной воли, как наличие (в социальных образованиях)/отсутствие (восполняемое законами естественного отбора и т. п.) планирования.
   Последние годы ознаменованы большим числом планов, программ, концепций, но то ли системные ошибки в них, то ли их оторванность от реалий, то ли их игнорирование ведут к серьезным ошибкам в правотворчестве и правоприменении, схоластическим дискуссиям в науке и периодике.
   В частности, известный цивилист доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, член-корреспондент Российской академии наук, советник Президента РФ, Председателя Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства В.Ф. Яковлев указывает, что «работа по совершенствованию механизмов создания и ликвидации не только коммерческих, но также и некоммерческих организаций должна проводиться комплексно, что обеспечит разработку согласованного и непротиворечивого гражданского законодательства…
   Представляемые проекты законов, как правило, не решают всех выявленных практикой проблем… юридических лиц. Они изобилуют крайне неопределенными нормами, применение которых на практике может привести к массовым нарушениям прав и законных интересов… лиц.
   Принятие таких проектов не устраняет необходимости внесения новых изменений в гражданское законодательство в этой же части, что может отрицательно повлиять на стабильность экономических отношений, поскольку в условиях постоянно меняющегося законодательства эти отношения нормально развиваться не могут.
   Обозначенные проблемы должны решаться комплексно и после тщательной проработки на стадии подготовки законопроектов» [291 - Яковлев В.Ф. К вопросу о направлениях законопроектных работ // Цивилист. – 2010. – № 4. – С. 27.].
   Итак, требование комплексного подхода, согласованного и непротиворечивого законодательства.
   Это должно распространяться как на всю систему, так и на ее составные части.
   В Резолюции I Международной научно-практической конференции «Частное право: проблемы и тенденции развития» отмечено:
   «Организации, юридические лица, являющиеся крупной группой субъектов частноправовых отношений и основными производителями валового национального продукта, развиваются количественно и качественно.
   Это развитие не должно нарушать конституирующие принципы системы юридических лиц.
   Необходимы единые подходы к признакам, учредительным документам и имущественной базе деятельности юридических лиц.
   Открытый перечень некоммерческих организаций требует установления основных направлений правотворчества по их созданию и деятельности» [292 - Частное право: проблемы и тенденции развития: Материалы Международной научно-практической конференции / отв. ред. В.В. Долинская, Н.П. Заикин. – (Сер. «Библиотека журналов “Законность”, “Уголовное право”, “Цивилист”»). – М.: АНО «Юридические программы», 2009. – С. 613.].
   Особо отметим, что законодатель, соблюдая правила юридической техники, должен использовать однозначные и непротиворечивые дефиниции, ибо вольное использование терминов, обозначающих одно и то же явление, является серьезной проблемой межотраслевого взаимодействия, «что создает прямую угрозу эффективности нормотворческого процесса» [293 - Туранин В.Ю. Проблемы и перспективы унификации терминологии // Журнал российского права. – 2002. – № 11. – С. 46.].
   Отношения и связи гражданско-правовых норм определяются не самими по себе нормами права, нормативными актами, а общественными отношениями, регулируемыми этими нормами. «Система права служит основой для построения системы законодательства как его структурной формы» [294 - Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства // ИЗиСП; ред. коллегия: Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, Ю.П. Орловский. – 3-е изд., перераб. и доп. – М., 1998. —С. 10.].
   То есть помимо внутренней логики законодательства, шире правового регулирования отношений, необходимо конкретизировать сами эти отношения. Адекватное правовое регулирование невозможно без четкого определения его объекта.
   Все эти подходы весьма актуальны при рассмотрении проблем государственных корпораций (далее – ГосК), определении их места в современной системе экономических, общественных и правовых отношений.
   О существовании таких проблем свидетельствуют многочисленные и острые обсуждения на различных уровнях.
   Например, 27 марта 2008 г. Комитетом Совета Федерации по промышленной политике был проведен «круглый стол» на тему «Государственные корпорации в современной России: пути совершенствования законодательного обеспечения». Рекомендации этого «круглого стола» были утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по промышленной политике 14 апреля 2008 г.
   Проблемы ГосК также были предметом обсуждения на парламентских слушаниях «Законодательное обеспечение эффективного управления государственной собственностью важнейший фактор стратегии инновационного развития Российской Федерации», организованных 8 апреля 2008 г. Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по собственности.
   Правовой статус ГосК и различные аспекты их деятельности и взаимоотношений с другими субъектами привлекли внимание ученых в 2008–2009 гг. [295 - См., например: Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. – 2008. – № 4; Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5; Циммерман Ю. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. – 2008. – № 10; Бандурина Н.В. Правовые особенности отчетности и аудита государственных корпораций по законодательству Российской Федерации // Журнал российского права. – 2009. – № 9.] и даже стали темой отдельного выпуска журнала «Законы России: опыт, анализ, практика» [296 - См: Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4 (консультант номера – Долинская В.В.; авторы статей: Батрова Т.А., Горазеев Н.Г., Долинская В.В., Ефимова Л.Г., Жуков И.В., Жукова Т.В., Рыбакова С.В., Семенов A.B., Серегина Т.А., Фроловский Н.Г., Целовальников А.Б.).], в некоторой мере освещаются и сейчас [297 - См., например: Кудашкин В.В. О роли и специфике организационно-правовой формы государственной корпорации в современных экономических условиях // Журнал российского права. – 2010. – № 4; Кравченко Д.В. О реформировании государственных корпораций // Законодательство и экономика. – 2010. – № 5.].
   Попробуем еще раз обратиться к этой теме на качественно новом уровне.

   Немного истории
   В правовых актах РФ термин «ГосК» стал использоваться с 1993 г. [298 - Указы Президента РФ от 2 февраля 1993 г. № 184 «О создании Государственной инвестиционной корпорации» и от 15 марта 1993 г. № 339 «О создании Российской финансовой корпорации».].
   Понятие ГосК как организационно-правовой формы юридических лиц (далее – ЮЛ) было введено в российское законодательство в 1999 г. Федеральными законами:
   от 8 июля 1999 г. № 137-Ф3 «О внесении изменения в статью 8 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О банках и банковской деятельности в РСФСР”» [299 - СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3470.];
   от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон “О некоммерческих организациях”» [300 - Там же. – Ст. 3473.];
   от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» [301 - Там же. – 1999. – № 28. – Ст. 3477 (утр. силу).].
   Первичная цель правового регулирования отношений, связанных с созданием, деятельностью ГосК и ее прекращением постулировалась как разовая: формирование законодательной базы для преобразования Агентства по реструктуризации кредитных организаций из открытого акционерного общества (далее – АО), ординарной кредитной организации, в некоммерческую организацию (далее – НКО). Это следует из пояснительной записки к проекту федерального закона № 99062996-2 «О внесении дополнения в Федеральный закон “О некоммерческих организациях”» [302 - СПС «КонсультантПлюс» и СПС «Гарант».].
   Эта задача была решена. Затем ГосК «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» была ликвидирована [303 - Федеральный закон от 28 июля 2004 г. № 87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций” и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации “Агентство по реструктуризации кредитных организаций”» // СЗ РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3223.] и на смену ей пришла ГосК «Агентство по страхованию вкладов» [304 - Статьи 14–26 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч. I). – Ст. 5029.].
   Обращаем особое внимание на то, что АРКО являлась кредитной организацией, а Агентство по страхованию вкладов – это страховая организация, и они подлежат жесткому правовому регулированию и контролю, что не наблюдается в отношении других ГосК.
   Статья 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [305 - СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145 (с изм.).] (далее – Закон об НКО) довольно лаконична и подразумевает дальнейшее статутное законотворчество.
   «1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
   Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
   Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
   В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
   2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
   Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
   3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.
   В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.
   4. Положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации».
   В 2007 г. государство приняло шесть федеральных законов о создании ЮЛ в организационно-правовой форме ГосК:
   от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» [306 - СЗ РФ. – 2007.– № 22.– Ст. 2562.] (далее – Федеральный закон № 82, Внешэкономбанк);
   от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» [307 - СЗ РФ. – 2007.– № 30.– Ст. 3753.] (далее – Федеральный закон № 139, Нанотехнологии);
   от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» [308 - Там же. – Ст. 3799.] (далее – Федеральный закон № 185, Фонд содействия реформированию ЖКХ);
   от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» [309 - СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415.] (далее – Федеральный закон № 238, Олимпстрой);
   от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» [310 - Там же. – № 48. – Ст. 5814.] (далее – Федеральный закон № 270);
   от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» [311 - Там же. – № 49. – Ст. 6078.] (далее – Федеральный закон № 317). Существуют предложения о создании еще нескольких ГосК. Помимо организационно-правовой формы ГосК, в это время создаются ЮЛ со словом «корпорация» или словосочетанием «ГосК» в названии. Например, в 2006 г. было создано ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК), в 2007 г. – ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК) [выделено мной. – В.Д.]. 20 февраля 2007 г. распоряжением Федеральной аэронавигационной службы № 14-р утвержден Устав Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» [312 - О его статусе см. пункт 8 Концепции модернизации и развития единой системы организации воздушного движения РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. № 144; п. 2 распоряжения Минстерства экономического развития и торговли РФ и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 28 февраля 2007 г. № 466-р.] [выделено мной. – В.Д.]. Эти случаи мы исключаем из сферы настоящего исследования.
   В адрес ГосК высказывается большое число претензий. Следует разобраться, какие из них обоснованны, а какие нет, какие недостатки имманентно присущи этой форме, какие являются следствием системных ошибок законодателя, какие из них устранимы и каким путем.
   Первый вопрос – о правомерности создания ГосК.
   Он выходит, на наш взгляд, на вопрос об экономических правах и свободах (ст. 17 Всеобщей декларации прав человека, принятой и провозглашенной резолюцией 217А (III) ГА ОНН от 10 декабря 1948 г., ст. 26 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, подписанной в Минске 26 мая 1995 г.; п. 1 ст. 34, п. 2 ст. 35 Конституции РФ; п. 1 и 2 ст. 1, ст. 9, 18, 49, ч. II п. 4 ст. 66, п. 2 ст. 209 и др. ГК).
   Эти права по аналогии распространяются и на ЮЛ, которые, как признано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г., «созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» [313 - СЗ РФ. – 1996. – № 45. – Ст. 5202.]. Согласно п. 2 ст. 124 ГК к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие ЮЛ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
   Итак, государство вправе создавать ЮЛ.
   ГосК квалифицированы как НКО. Перечень форм НКО в ГК РФ (п. 3 ст. 50 ГК РФ) открытый. В Законе об НКО (ст. 7.1) такая форма предусмотрена. Недостаточность и «распыленность» правового регулирования создания и деятельности НКО по различным законам неоднократно критиковались в литературе и являются проблемой общего порядка, а не исключительно ГосК.
   Таким образом, формально, ГосК имеют право на существование.
   Второй вопрос – об обоснованности квалификации ГосК в качестве ЮЛ.
   Цивилистическая наука выделяет следующие признаки ЮЛ:
   1) организационное единство, отражающее:
   а) наличие системы существенных социальных взаимосвязей, посредством которых люди объединяются в единое целое;
   б) наличие внутренней структурной и функциональной дифференциации;
   в) наличие определенной цели образования и функционирования;
   2) обладание обособленным имуществом (экономический признак);
   3) материально-правовой признак, означающий способность самостоятельно выступать в гражданском обороте от своего имени, т. е. способность от своего имени приобретать, иметь и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, а также самостоятельно нести имущественную ответственность по своим обязательствам;
   4) способность быть истцом и ответчиком в суде общей компетенции, арбитражном и третейском суде (процессуально-правовой признак).
   Эти признаки определяются действующим законодательством и закрепляются в учредительных документах ЮЛ [314 - О признаках ЮЛ см. подробнее: Долинская В.В. Юридические лица: Гл.6 / Гражданское право. Часть первая: Учеб. / отв. ред. А.И. Масляев, В.П. Мозолин. – М., 2003 и др.].
   Организационная обособленность или организационно-правовое обособление является составной частью внешней обособленности как социального свойства, предпосылки признания правосубъектности. Оно обеспечивает стабильное существование субъекта, формирование и выражение вовне его автономной воли. Законченный вид организационно-правовое обособление приобретает в таком признаке ЮЛ, как организационное единство. Внешним выражением такой обособленности выступает государственная регистрация (ЮЛ, предпринимателя), которая является требованием юридического порядка [315 - См.: Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. – СПб., 1994. – С. 14, 15; Ровный В.В. Проблемы единства российского частного права. – Иркутск, 1999. – С. 134.], общим требованием к деятельности и предпосылкой ее осуществления.
   Никто не оспаривает наличие признака организационного единства в ГосК, хотя некоторые сомнения вызывает внутренняя дифференциация и государственная регистрация.
   Могут быть трудности в квалификации характера управления (органов управления) ГосК.
   В отсутствие участников членов ГосК формирование органов этих ЮЛ прямо или косвенно осуществляет государство. Однако это происходит как во всех унитарных организациях (независимо от формы собственности), так и в так называемых корпоративных, но с единственным учредителем. Это может вызывать критику (в том числе у автора), но признается законодателем.
   Определяя порядок управления деятельностью ГосК (в том числе органы управления и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц и их освобождения), законодатель проявил большое разнообразие.
   Высшим органом управления ГосК является наблюдательный совет (совет директоров), его председатель:
   назначается Президентом РФ (Росатом, Ростехнология);
   назначается Правительством РФ (Нанотехнологии, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ);
   председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства РФ;
   председатель совета директоров Агентства по страхованию вкладов избирается советом директоров по представлению Правительства РФ.
   Аналогичный порядок назначения единоличных исполнительных органов ГосК – президента или генерального директора. Генеральный директор Агентства по страхованию вкладов назначается на должность советом директоров по представлению председателя совета директоров.
   Количественный и персональный состав наблюдательного совета и коллегиального исполнительного органа – правления ГосК определяется Президентом РФ или Правительством РФ.
   Таким образом, процедуры формирования руководящих органов ГосК учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти.
   В большинстве ГосК решающий голос в формировании руководящих органов принадлежит Президенту РФ.
   Недостатком является отсутствие в законодательстве каких-либо критериев и процедур оценки деятельности наблюдательных советов и руководителей ГосК.
   ГосК, в отличие от других организационно-правовых форм ЮЛ, государственная регистрация которых носит уведомительный или разрешительный характер, регистрируется в распорядительном порядке. Органы государственной регистрации ЮЛ и индивидуальных предпринимателей (в данном случае – Федеральную регистрационную службу РФ [316 - К ведению Росрегистрации (или ее территориальных органов) отнесено принятие решений о государственной регистрации всех видов НКО. См.: Подпункт 2 п. 2, подп. 4.1 п. 6 Положения о Росрегистрации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315 (с изм. и доп.).]) закон о создании ГосК в императивной форме обязывает осуществить государственную регистрацию. Примечательно, что за рубежом сохраняется разрешительный порядок создания ЮЛ с публичными функциями.
   Второй составной частью внешней обособленности выступает имущественная обособленность. При сопоставлении признаков ЮЛ и элементов правосубъектности обнаруживаем, что, например, обладание обособленным имуществом (экономический признак) обеспечивает имущественную самостоятельность (самостоятельное участие в гражданском обороте [317 - A.B. Венедиктов называл его решающим критерием и считал, что оно образует само содержание гражданской правоспособности. См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – М. – Л., 1948. – С. 705.]) и гарантирует имущественную ответственность. Имущественной обособленности как основе гражданской правосубъектности и материальной базе предпринимательской деятельности придается настолько важное значение, что на ее основе пытались и пытаются объяснять не только цели создания, но и саму сущность ЮЛ.
   Проблему общего плана представляет распространение на ГосК порочной практики создания имущественной базы деятельности после государственной регистрации ЮЛ. Например, срок формирования уставного капитала Внешэкономбанка – шесть месяцев с даты его государственной регистрации, т. е. государство признает факт существования организации, не отвечающей одному из признаков ЮЛ.
   Следующий вопрос – режим имущества ГосК. В соответствии с Законом об НКО, к которым отнесены ГосК, имущество, переданное им государством, становится их собственностью.
   Согласно п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам.
   Однако имуществом, принадлежащим ГосК на праве собственности, она может распоряжаться не по своему усмотрению, как это вправе делать ЮЛ-собственники, а только для достижения целей своей деятельности, предусмотренной законами о создании ГосК (ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 82, ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 139, ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 177, ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 185, ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 238, ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 270 и – в отношении Росатома, закон о котором не содержит специальной нормы, – общее положение п. 2 ст. 7.1 Закона об НКО).
   Правда, в связи с расплывчатостью формулировок, смешением в большинстве случаев направлений деятельности государства и целей деятельности ЮЛ (практически у всех, кроме Агентства по страхованию вкладов и Олимпстроя), указанные ограничения превращаются в чисто формальные, не имеющие реального содержания.
   Прибыль ГосК может быть использована по согласованию с публичным органом, установленным федеральным законом. Как правило, такая прибыль может быть использована с согласия наблюдательного совета или иного коллегиального органа, представляющего интересы государства. Например, Внешэкономбанк вправе использовать прибыль только по согласованию с наблюдательным советом (подп. 5 ст. 14 Федерального закона № 82).
   В ряде случаев не собственник, а закон определяет распоряжение имуществом даже во внутрихозяйственной деятельности. Некоторые ГосК обязываются создавать специальные внутрихозяйственные фонды. Например, Росатом должен создавать четыре специальных внутрихозяйственных фонда (ст. 20 Федерального закона № 317).
   В законе закреплено направление использования средств внутрихозяйственных фондов. ГосК наделены правом инвестирования и/или размещения свободных денежных средств фондов, но только в объекты, установленные законом и единые для всех ГосК.
   По общему правилу ЮЛ приобретает субъективные права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы (п. 1 ст. 53 ГК). Органы ЮЛ представляют собой его составную часть, которая согласно имеющимся у нее полномочиям формирует и выражает волю ЮЛ, руководит его деятельностью.
   Наблюдательный совет и правление ГосК являются ее органами. Но особый порядок их создания и деятельности (см., напр., подп. 2 п. 2 ст. 6, п. 1, 2 ст. 10, подп. 3 п. 1 ст. 12 Федерального закона № 82; п. 1 ст. 18 Федерального закона № 177) позволяет сделать вывод, что решения о распоряжении значительной или наиболее ценной частью имущества ГосК принимают назначаемые представители органов государственной власти. А это характеристика, скорее, унитарных организаций-несобственников.
   Например, Правительство РФ формирует состав наблюдательного совета Внешэкономбанка. Председателем этого коллегиального органа является Председатель Правительства РФ. Представители государства доминируют в деятельности Агентства по страхованию вкладов, причем представители Правительства РФ в совете директоров Агентства составляют большинство его членов (см. соответственно п. 1,2 ст. 10 Федерального закона № 82; п. 1 ст. 18 Федерального закона № 177). Положение о наблюдательном совете Внешэкономбанка утверждается Правительством РФ, положения о его органах управления, филиалах и представительствах утверждаются наблюдательным советом Внешэкономбанка (см. соответственно подп. 2 п. 2 ст. 6, подп. 3 п. 1 ст. 12 Федерального закона № 82).
   Несмотря на установку законов о ГосК относительно того, что органы власти не вмешиваются в деятельность ГосК, ряд основных параметров деятельности некоторых из этих организаций (Внешэкономбанк, Олимпстрой, Росатом, Фонд содействия и реформирования ЖКХ), определяющих конкретные направления использования их имущества, в соответствии с теми же законами, утверждаются Правительством РФ. Так, основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, а также количественные ограничения на привлечение им заемных средств устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, который утверждается Правительством [318 - См.: Постановление Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 489 «О порядке подготовки, содержании и периоде действия Меморандума о финансовой политике государственной корпорации “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)”» // СЗ РФ. – 2007. – № 32. – Ст. 4148; Распоряжение Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р «Меморандум о финансовой политике государственной корпорации “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)”» (ред. от 19 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. – 2007. – № 32. – Ст. 4146.]. Та же картина наблюдается в отношении и других ГосК. По сути, это означает фактическое сохранение за правительством части полномочий собственника в отношении имущества ГосК. При этом, несмотря на явно запрограммированное законами участие Правительства в принятии решений по распоряжению собственностью ГосК, в законе отсутствуют как четкое распределение полномочий между государственным органом и ЮЛ, так и принципы этого распределения. Кроме того, нет реальной ответственности ни у одного из этих субъектов.
   Промежуточное положение между проблемой целевого использования имущества и проблемой формирования воли ГосК занимают нормы типа п. 5 ст. 18 Федерального закона № 317, где предусмотрено, что в качестве имущественных взносов Российской Федерации Росатому среди прочего передаются «средства из федерального бюджета, выделяемые корпорации на реализацию мероприятий, предусмотренных программой деятельности корпорации на долгосрочный период» [выделено мной. – В.Д.].
   Ограничения имущественной самостоятельности в отношении ГосК, на наш взгляд, далеко выходят за рамки ограничений права собственности в общегражданском законодательстве [319 - См.: Долинская В.В. Ограничения права собственности: понятие и виды // Закон. – 2003. – № 11; Камышанский В.П. Право собственности: Пределы и ограничения. – М., 2000.].
   Идея Е.В. Богданова о расщепленной собственности подвергнута в литературе справедливой критике [320 - См. соответственно: Богданов Е.В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5; Цимерман Ю.С. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. – 2008. – № 10.]. От себя добавим, что она противоречит ГК, не знающему такой конструкции, п. 1 ст. 7.1 Федерального закона «О НКО», а также англо-американской системе права, где под расщепленной собственностью понимаются несколько иные отношения.
   Законодатель должен быть последовательным и либо снять ограничения, противоречащие статусу собственника, либо наполнить их реальным содержанием, но изменить режим имущества рассматриваемых ЮЛ.
   Материально-правовой признак также вызывает некоторые замечания.
   Правовой статус ГосК как участника гражданского оборота явно нарушает принцип равенства субъектов гражданско-правовых отношений.
   Согласно ст. 3 Федерального закона № 270 и Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”» [321 - СЗ РФ. – 2008.– № 28.– Ст. 3362.] Ростехнологии вправе выступать в качестве управляющей компании для организаций оборонной промышленности и других отраслей экономики, хотя управляющая компания (как и наемный управляющий) – это предприниматель, коммерческая организация. Никакие изменения в законы о хозяйственных обществах, меняющие это положения, несмотря на активность представителей ГосК не вносились.
   Нанотехнологии получили статус квалифицированного инвестора [322 - Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 266-ФЗ «О внесении изменений в статью 51.2 Федерального закона “О рынке ценных бумаг”».]. Это означает, что корпорация сможет вкладывать средства в проекты не только напрямую, но и посредством венчурных ПИФов.
   На Внешэкономбанк не распространяются основные положения законодательства о банках и банковской деятельности, которые характерны для банков – ЮЛ.
   Кроме того, на него как на страховщика (осуществляет страхование экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков в порядке, устанавливаемом Правительством РФ) и на Агентство по страхованию вкладов, признаваемое страховщиком в системе обязательного страхования вкладов, не распространяется требование о лицензировании страховой деятельности (п. 8 ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 82, ч. 3 ст. 15 Федерального закона № 177, п. 5 ст. 1 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»).
   В отношении ГосК ограничено применение п. 1 и п. 2 ст. 60 ГК РФ. Например, при реорганизации Росатома не требуется уведомление кредиторов о реорганизации, у них отсутствует право потребовать досрочного исполнения обязательств с возмещением убытков. Кроме того, не требуется согласие кредиторов на перевод их требований.
   ЮЛ-собственники самостоятельно отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом.
   В отношении ГосК ограничено применение ст. 56 ГК РФ. Так, Федеральным законом № 317 предусмотрено, что на имущество Росатома, перечень которого утверждается Правительством, взыскание не может быть обращено (ч. 9 ст. 3). Не может быть обращено взыскание по обязательствам Агентства по страхованию вкладов на фонд обязательного страхования вкладов, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам (ч. 5 ст. 33 Федерального закона № 177).
   Право ГосК обратиться к Российской Федерации за экономической, финансовой поддержкой, безусловно, повышает привлекательность этой организационно-правовой формы в качестве контрагента, но нарушает принцип равенства участников гражданских правоотношений, так как субсидиарная ответственность предусмотрена, по общему правилу, для учредителей ЮЛ-несобственников, а банковская гарантия, поручительство предполагают специальный субъектный состав, специальные условия, возмездность.
   Законом предусмотрена возможность выделения Агентству по страхованию вкладов бюджетных средств для покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов (ст. 41 Федерального закона № 177). Квалифицировать это в качестве субсидиарной ответственности РФ проблематично, так как решение о покрытии дефицита и о форме такого покрытия принимается индивидуально в каждом конкретном случае в зависимости от размера дефицита.
   На ГосК не распространяются положения ст. 65 ГК РФ и соответственно Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», а механизмы банкротства напрямую связаны с ответственностью должника.
   Новелла п. 4 ст. 61 ГК РФ («Государственная корпорация или государственная компания может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание»), на наш взгляд, ничего не меняет, так как в отношении всех ГосК, за исключением Агентства по страхованию вкладов, прямо оговорено, что к ним не применяются правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве) (ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 82, ч. 5 ст. 4 Федерального закона № 139, ч. 2 ст. 25 Федерального закона № 185, ч. 10 ст. 2 Федерального закона № 238, ч. 3 ст. 4 Федерального закона № 270, ч. 11 ст. 3 Федерального закона № 317). Однако отсутствие такой оговорки в отношении Агентства по страхованию вкладов не изменяет единого подхода, так как сохранение общего для ГосК правила о ликвидации только на основании специального закона означает невозможность применения законодательства о несостоятельности (банкротстве) на общих основаниях.
   Наконец, пресловутый вопрос об учредительных документах. Создание ЮЛ на основе закона известно не только за рубежом, но и в России: например, ЦБ РФ. Акцент в критике должен быть смещен с ГосК на законодателя, который так и не привел в соответствие друг с другом ГК и Закон об НКО. Кроме того, создание и прекращение на основе федерального закона, устанавливающего особенности правового статуса конкретного ЮЛ, представляется нам нарушающим принцип законодательной экономии: ведь в создавшейся ситуации каждый конкретный случай, какие-либо корректировки потребуют принятия нового закона.
   Итак, мы выявили несколько моментов, ставящих под вопрос правомерность отнесения ГосК к ЮЛ (правда, ЮЛ в одном правом акте названы малые народности Севера), но это недостатки, скорее, системного плана, они больше относятся к законодательству и, на наш взгляд, могут быть исправлены при выработке принципиального подхода к ГосК.
   Следующая проблема. В литературе регулярно критикуют отнесение ГосК к НКО: за терминологию, за практически неограниченную возможность занятия предпринимательской деятельностью (правда, «каучуковая» формулировка ГК предоставляет ее всем НКО, кроме, пожалуй, политических партий, религиозных объединений и учреждений) и т. д.
   В литературе не только высказаны сомнения относительно обоснованности легального подразделения ЮЛ по цели осуществляемой деятельности на коммерческие и некоммерческие (ст. 50 ГК), но и содержится его справедливая критика как со стороны современных «классиков» отечественной цивилистики (М.И. Брагинского, В.А. Дозорцева, В.А. Рахмиловича, Ю.К. Толстого), таки со стороны молодых ученых.
   В ГК коммерческие ЮЛ определяются как преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности, некоммерческие как не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Но и НКО также могут заниматься предпринимательской деятельностью, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующей этим целям (п. 3 ст. 50 ГК). А такие коммерческие ЮЛ, как унитарные предприятия также не распределяют полученную прибыль между участниками.
   Обратим внимание на проблему именно законодательства о ГосК. Например, в Федеральном законе № 82 термин «НКО» употребляется только один раз: в п. 5 ст. 4 говорится, что на Внешэкономбанк не распространяются положения, установленные Законом об НКО, регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью НКО. Однако, являясь ГосК, Внешэкономбанк тем самым относится к НКО. Второй момент также удобно проиллюстрировать на примере этой ГосК. Весьма затруднительно по действующему законодательству осуществлять банковские функции, проводить соответствующие операции и сделки, являясь НКО. До недавнего времени это удавалось только ЦБ РФ, который по старому закону был учреждением, теперь число уникумов пополнилось.
   Представляется, что основная проблема правового регулирования создания и деятельности ГосК – в неопределенности цели использования этой организационно-правовой формы, задач, которые ставит перед этими юридическими лицами государство.
   Вызывает сомнения широкая трактовка в конкретных законах положения п. 1 ст. 7.1 Закона об НКО о социальных, управленческих или иных общественно полезных функциях.
   Все ГосК выполняют большой объем публичных функций. Так, одной из целей Внешэкономбанка служит повышение конкурентоспособности экономики РФ. Целью Нанотехнологий является содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий. Целью деятельности Олимпстроя является осуществление управленческих и иных общественно-полезных функций, необходимых для проведения XXII зимних Олимпийских игр. Росатом обеспечивает проведение государственной политики в ряде областей, осуществляет оперативно-правовое регулирование и выполняет иные функции публичного характера. Совместно с Министерством обороны РФ ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии ядерного оружейного комплекса РФ, заключает международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию. В числе основных функций Ростехнологий – привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, а также участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами и государственной программы вооружения. Фонд содействия реформированию ЖКХ для осуществления возложенных на него функций осуществляет взаимодействие с субъектами фонда и не входит в гражданские правоотношения ни с юридическими, ни с физическими лицами.
   Условно функции ГосК можно подразделить на связанные с властными полномочиями и не связанные с ними.
   К первой группе, безусловно, относятся передаваемые Росатому полномочия ликвидированного Федерального агентства по атомной энергии, предусмотренные Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» и Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» (ч. 3 и 9 ст. 6 Федерального закона № 317), а также полномочия Росатома по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (ст. 8 Федерального закона № 317) [323 - См. также: Приказ Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 12 декабря 2008 г. № 658 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Госкорпорации “Росатом”, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации» // Российская газета. – 2009. – № 25.].
   В Федеральном законе № 317 Росатом назван уполномоченным органом управления использованием атомной энергии и наделен полномочиями, по общему правилу осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти.
   В заключении Правового управления Госдумы РФ на законопроект в первом чтении говорилось, что ГосК «Росатом» совмещает положение субъекта частного права и функции федерального органа исполнительной власти (ст. 4, 7, 9, 10, 14 проекта). Это прямо противоречит Конституции РФ, по которой народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В качестве обоснования критики приводились ссылки на Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П [324 - СЗ РФ. – 1999. – № 6. – Ст. 866.] и п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2.
   От себя добавим ссылку на ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» [325 - Российская газета. – 2006. – № 162.], которая запрещает совмещение функций органов власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти и местного самоуправления, в том числе по контролю и надзору (в нашем случае – полная замена ГосК определенных органов власти и местного самоуправления).
   Несмотря на критику законопроекта эти нормы вошли в Федеральный закон № 317.
   Однако исключения из правила ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» могут быть установлены федеральными законами, и одно из них сделано только для Росатома, который в комментариях уже прямо называют органом управления [326 - См.: Назаренко H.A. Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» (постатейный) – М.: Юстицинформ, 2010.].
   Но мы снова наблюдаем внутреннее противоречие законодательства. Частное (де-юре) и полугосударственное (де-факто) ЮЛ получило одновременно функции федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства, т. е. нарушена концепция административной реформы, которая исходила из необходимости разграничения функций по стратегическому и оперативному управлению и по общему правилу недопустимости их соединения в руках одного и того же государственного органа.
   В группу властных полномочий входят также: полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15, ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 177);
   полномочия Олимпстроя в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, ГУПов и МУПов, государственных и муниципальных учреждений необходимую информацию (п. 9 ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 238).
   С определенной долей условности (учитывая функции кредитных организаций) к ней относятся и полномочия Внешэкономбанка как агента валютного контроля (п. 5 ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 82).
   В то же время в отношении ряда властных полномочий ГосК, например, Олимпстроя, по запрашиванию информации не установлено ответственности за неисполнение соответствующих требований ГосК.
   Вторую группу, на наш взгляд, также можно подразделить на две части: а) обслуживающие властные полномочия и б) чисто хозяйственные. Примеры функций 1-го типа:
   участие служащих Агентства по страхованию вкладов в проверках банков, проводимых ЦБ РФ, а также в разработке нормативных актов ЦБ РФ, регулирующих порядок такого участия (соответственно ст. 32 и п. 1 ч. 6 ст. 27 Федерального закона № 177);
   осуществление Олимпстроем финансирования мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством РФ объектов недвижимости для федеральных нужд в целях строительства олимпийских объектов (п. 4 ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 238);
   обязанности Ростехнологий оказывать содействие деятельности ОАО «Рособоронэкспорт» как организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения (п. 7 ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 270);
   обязанности Фонда содействия реформированию ЖКХ по осуществлению мониторинга реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилищного фонда (п. 5 ч. 2 ст. 4 Федерального закона № 185).
   Но даже в хозяйственной деятельности ГосК есть отголосок публичных функций. Например, Внешэкономбанк вправе предоставлять как собственные банковские гарантии участникам внешнеторговой деятельности, так и государственные гарантии российским и зарубежным коммерческим организациям (в том числе банкам) (подп. 13, 20 п. 3 ст. 3 Федерального закона № 82).
   Кроме того, у каждой ГосК имеется печать с изображением Государственного герба РФ, хотя по общему правилу такую печать вправе иметь только органы государственной власти, а организации – если они наделены отдельными государственно-властными полномочиями, и только «по специальному поручению» (п. 3 ст. 125 ГК, ст. 4 Закона о Гербе РФ [327 - СЗ РФ. – 2000. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5021.]).
   Очевидно, что наделение ГосК властными, публично-правовыми полномочиями должно повлечь более четкую правовую регламентацию их хозяйственной деятельности, тем более – направленной на получение доходов, а также сопровождаться установлением контроля за их выполнением.
   Но само по себе это не представляется нам грубым нарушением принципов права. Например, в США все ЮЛ (именуемые корпорациями) условно подразделяются на: 1) имеющие целью извлечение прибыли; 2) не имеющие целью извлечение прибыли; 3) правительственные (публичные), среди которых также есть хозяйственные.
   Если в исследуемых ЮЛ приоритет будет отдан определенным государственным функциям, то рациональнее легализовать в России понятие «ЮЛ публичного права». Если рассматривать сегодняшние ГосК как не совсем удачную статутную форму государственно-частного партнерства, то следует развивать намеченное ранее направление государственных АО [328 - См.: Долинская В.В. Государственные акционерные общества // Сборник научных трудов, посвященный памяти В.А.Рясенцева / МГЮА; Отв. ред. А.Г. Калпин, А.И. Масляев, В.В. Долинская. – М., 1995; Она же. Предпринимательское право: Учеб. – 2-е изд., изм. и доп. – М., 2004.]. Но к этому мы еще вернемся.
   Серьезнее отказ в признании ГосК организационно-правовой формой ЮЛ.
   Под организационно-правовой формой понимается совокупность признаков, определяющих структуру и деятельность предусматриваемых законом видов ЮЛ. К таким признакам относятся: имущественная и организационная обособленность, способы формирования имущественной базы, особенности взаимодействия учредителей (участников) с ЮЛ, особенности их ответственности [329 - См.: Долинская В.В. Юридические лица: Гл. 6 /Гражданское право. Часть первая: Учеб. / отв. ред. А.И. Масляев, В.П. Мозолин. – М., 2007. – С. 125.].
   А.Я. Курбатов указывает, что организационно-правовые формы ЮЛ характеризуют по следующим элементам: способы формирования имущества ЮЛ; права учредителей (участников, членов) и самого ЮЛ на это имущество; основания возникновения и прекращения прав учредителей; порядок взаимодействия учредителей по поводу управления ЮЛ; ответственность учредителей (участников) перед кредиторами ЮЛ [330 - См.: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС «КонсультантПлюс».].
   Специфика правового статуса каждой из ГосК выражается в следующем:
   особый порядок создания;
   специальная правосубъектность с изъятиями из общих правил, в том числе из правил о НКО;
   индивидуальная специфика целей деятельности и функций;
   структура органов и особый порядок формирования исполнительных и контрольных органов;
   невозможность признания несостоятельной (банкротом);
   право обращения к Российской Федерации за экономической, финансовой поддержкой, выступление государства в качестве своеобразного гаранта для погашения задолженности ГосК в особых случаях;
   особый порядок прекращения деятельности.
   Насколько типична характеристика ГосК? Они отличаются друг от друга:
   целью создания;
   процедурой создания (учреждение вновь – практически все – и создание путем реорганизации – в форме преобразования Банка внешнеэкономической деятельности СССР во Внешэкономбанк);
   сферой деятельности;
   периодом деятельности (срочные – Фонд содействия реформированию ЖКХ – и бессрочные);
   функциями;
   по месту осуществления своей деятельности;
   по формированию исполнительных органов («президентские», «правительственные», «общественные»);
   по характеру имущественного взноса РФ в уставный фонд (с фиксированным размером и стоимостной оценкой – причем размер может устанавливаться либо федеральным законом либо постановлением Правительства РФ – или определяемый только перечнем переданного РФ имущества без указания его стоимости);
   по отношению к так называемым внутрихозяйственным фондам (с правом и с обязанностью их формирования), т. е. по уровню вмешательства государства в имущественную, внутрихозяйственную деятельность.
   Иными словами, отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования ГосК и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельным законом. Правовое положение ГосК содержит в каждой из них такие нетипичные особенности, которые позволяют сделать вывод о самостоятельной в каждом конкретном случае правовой конструкции, не подпадающей под типовую организационно-правовую форму.
   Необходим переход от индивидуально-правового к нормативному регулированию, что возможно на базе выявленных общих черт ГосК.
   Следующая проблема – несовпадение терминологии и содержания явлений.
   Практически все юристы критикуют некорректное использование термина «корпорация» в отношении НКО, не отвечающей признакам объединения капиталов и наличия участия (членства) [331 - О понятии «корпорация» см. подробнее: Долинская В.В. Акционерное право: основные положения и тенденции: Монография. – М.: Волтере Клувер, 2006; Фроловский Н.Г. Управление предпринимательскими корпорациями в Российской Федерации (правовой аспект): Дисс… канд. юрид. наук. – Белгород, 2004.].
   Термин «корпорация», заимствованный из зарубежных законодательства и науки, получил в отечественной доктринальной литературе подчас неоправданно широкое распространение, влекущее смешение понятий «корпоративное право» и «право корпораций», «корпорация», «ЮЛ» и т. д.
   «Корпорация» (от лат. corporatio) означает объединение, сообщество, союз, группа лиц, объединенных общностью интересов» [332 - См.: Словарь иностранных слов. – М., 1988. – С. 255; а также: Большой энциклопедический словарь. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Большая Российская энциклопедия; СПб.: Норинт, 1998. – С. 575; Ожегов С.И. Словарь русского языка. – 10-е изд., стереотип. / под ред. Н.Ю. Шведовой. – М.: Сов. Энциклопедия, 1973. – С. 273.]. Некоторые авторы, уходя от права к социологии и политологии, «по сплоченности людей, объединяемых в корпорации, или по структуре самой корпорации» [333 - Кашанина Т.В. Происхождение государства и права. Современные трактовки и новые подходы: Учеб. пособ. – М.: Юристъ, 1999. – С. 236.] выделяют: 1) абстрактные (широкие), или корпорации-институты, 2) автономные (узкие), или корпорации-учреждения.
   Под первыми понимаются социальные образования с неопределенным кругом лиц, объединенных общими интересами и нормативными установлениями, а именно сословия, профессиональные союзы, политические партии, религиозные конфессии и т. п. При этом делается отсылка к М. Ориу, предложившему термин «корпорации-институты», и к В.М. Быченкову. Но при внимательном изучении их работ [334 - См.: Быченков В.М. Институты. Сверхколлективные образования и безличные формы социальной субъектности. – М., 1996; Ориу М. Основы публичного права. – М., 1929.] мы понимаем, что речь идет о социальных явлениях, а не о субъектах частного права. С равным успехом корпорацией-институтом можно назвать общество в целом, в понятие которого входят аналогичные выделяемым Т.В. Кашаниной признаки: открытый характер состава, общий интерес, наличие организованной силы (власти), способной обеспечить обществу внутренний порядок и внешнюю безопасность, регулирование общественных интересов посредством общеобязательных правил поведения и т. д.
   Право можно и нужно рассматривать в контексте социального регулирования как явление цивилизации, культуры, как институционное нормативное образование, имеющее высокую общечеловеческую ценность [335 - См., например: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. – М., 1981–1982; Он же. Социальная сущность права в современном обществе. – М., 1971.]. Однако оно не может и не должно подменять собой все социальные нормы, на что неоднократно указывалось как в работах классиков теории права, так и в ординарных учебниках [336 - См., например: Гегель. Философия права. – М., 1990; Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. – М., 1909; Карбонье Ж. Юридическая социология. – М., 1986; Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. – М., 1916; Пеньков Е.М. Социальные нормы: управление, воспитание, поведение. – М., 1990; Халфина P.O. Право как средство социального управления. – М., 1988; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб. пособ. / под ред. В.Г. Стрекозова. – М.: ИПП «Отечество», 1993; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. – М., 1911.].
   Праву, тем более частному праву, больше соответствует вторая группа. Под автономными (узкими) корпорациями, или корпорациями-учреждениями исследователи-теоретики понимают коллективные образования, организации, признанные ЮЛ, основанные на объединенных капиталах (добровольных взносах) и осуществляющие какую-либо социально полезную деятельность [337 - См.: Кашанина Т.В. Указ. соч. – С. 240; Она же. Корпоративное право. – М., 1998.]. Можно согласиться с такими признаками корпорации, как определенность круга лиц, состоящих (объединяемых) в ней, объединение капиталов, регулирующая функция органов управления, создание корпоративных норм, государственная регистрация корпораций, но вызывают сомнения формулировки: «Основой объединения людей в корпорацию является… деятельность социально полезная» [курсив автора. – Т.К.], «некоммерческие корпорации», «корпорации-учреждения» и т. п. [338 - См.: Кашанина Т.В. Происхождение государства и права. – С. 240–243.].
   Для уяснения сути понятия «корпорация» обратимся к истокам. Некоторые исследователи обнаруживают зачатки корпорации уже в древнегреческих городах-государствах, использовавших идею корпорации для внедрения системы займов [339 - См.: Bromberg A.R. Bromberg and Ribstein on Limited Liability Partnerships and the Revised Uniform Partnership Act/A.R.Bromberg, L.E.Ribstein. – New York: Aspen Law and Business. A division of Aspen Publishers, Inc., 1998. – P. 20.]. Однако большинство отечественных и зарубежных исследователей традиционно обращаются к Древнему Риму, который оставил благодарному человечеству ряд форм предпринимательских объединений: личное товарищеское объединение (societas), корпоративная организация, являющаяся прообразом института «юридическое лицо» (universitas, corpus), смешанная форма – товарищество публикантов, именуемая рядом исследователей первым прообразом акционерного общества (societates vectigalium publicanorium). Под universitas понимался самостоятельный субъект права, который существовал и осуществлял свою деятельность независимо от составлявших его физических лиц. Последние могли оказывать влияние на его волю лишь посредством участия в деятельности его органов. Однако universitas никогда полностью не отрывалось от своих членов, что позволяло рассматривать его и как единство, и как множество. Римское право указывало на самостоятельную правоспособность universitas, наличие у него права собственности на имущество, независимость его существования от выхода или смерти отдельных его членов. Вовне universitas выступало через своих членов, уполномоченных на то в установленном порядке. В целом на universitas распространялись правила, установленные для физического лица, и оно рассматривалось как частное лицо [340 - См.: Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права: Пособие для слушателей. – 3-е изд. – СПб., 1910; Дигесты Юстиниана / пер. с лат.; отв. ред. Л. Л. Кофанов. – М., 2002; Ельяшевич В.В. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве. – СПб., 1910; Ефимов В.В. Догма римского права: Учеб. курс. – СПб., 1901; Моммзен Т. История Рима: В 4 т. – Ростов н/Д: Феникс, 1997; Римское частное право: Учеб. / под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. – М., 1994.]. Некоторые авторы считают, что термин «корпорация» происходит даже не от corpus, а от выражения «corpus habere» – «права юридической личности» [341 - См.: Хвостов В.М. Система римского права. – М., 1996. – С. 114.].
   Бережно относясь к истории, мы далеки от попыток осовременивания конструкций Древнего Рима, которые демонстрирует, например, Р. Оунс: древнеримские предпринимательские корпорации «имели акционерный капитал, но не выпускали сертификаты» [342 - Owens R.N. Business Organizations and Combination / R.N.Owens. – New York: Prentice-Hall, Inc., 1934. – P. 85.]. Примечательно, что собственно понятие «корпорация» не встречается в источниках римского права [343 - См.: Римское частное право: Учеб./под ред. проф. И.Б. Новицкого и проф. И.С. Перетерского. – М., 2001. – С. 115, 116.]. Оно употреблялось в юридической науке исследователями этих источников для обозначения существовавших в Риме объединений физических лиц (союзов, коллегий), а также для обозначения римского государства [344 - См.: Римское частное право. – С. 115–119; Чезаре Санфилиппо. Указ. соч. – С. 47–50; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. – С. 142, 143.].
   Впоследствии в связи с развитием христианства и необходимостью правового оформления церковной организации, благотворительной деятельности, больниц, приютов и т. п. в Римской империи возникло понятие учреждения, которое рассматривалось как субъект, созданный в интересах другого искусственного субъекта, но не его членов и не в интересах физических лиц, по общему правилу, не занимающийся предпринимательской деятельностью и не имеющий собственного имущества. Серьезно различалось и дальнейшее развитие институтов учреждения и корпорации.
   Книга Эпарха, составленная в основном в X в., описывает 22 ремесленные корпорации, восходящие к позднеримским коллегиям и имеющие черты как частных римских коллегий, так и государственных образований. К1093 г. относится первое упоминание о средневековых торговых корпорациях (торговых гильдиях) [345 - См.: Эшли У.Дж. Экономическая история Англии в связи с экономической теорией. – М., 1897. – С. 80.]. В IX–X вв. появились в Италии первые городские корпорации (ремесленные гильдии, цеха) [346 - См.: Ковалевский М.М. Экономический рост Европы до возникновения капиталистического хозяйства. – Т. I–III. – М., 1898–1903. – T. III. – М., 1903. – С. 5.]. Приблизительно с XVII в. корпорация стала основной предпринимательской структурой в Европе.
   Справедливости ради отметим, что долгое время термин «корпорация» был синонимом ЮЛ [347 - См.: Степанов П.В. Корпоративные отношения в коммерческих организациях как составная часть предмета гражданского права: Дисс…. канд. юрид. наук – М., 1999.– С. 12.], так как вплоть до Савиньи цивилистика не оперировала понятием «учреждение». В Новое и Новейшее время окончательно оформилось деление ЮЛ на корпорации и учреждения, в том числе в связи с разработкой последнего понятия (Stiftung) немецкими цивилистами.
   Так, Савиньи указывал, что корпорация представляет собой ЮЛ, проявляющееся в известной сумме отдельных членов, и отличается тем самым от учреждения, которое не имеет такого видимого субстрата, но имеет более идеальное существование, основывающееся на общей достигаемой цели [348 - Цит. по: Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. – М., 2000. – С. 68.].
   Заслугой немецких юристов являются постановка и решение вопросов членства и управления. Было установлено, что существующая внутри корпорации устойчивая правовая связь (членство) между самой корпорацией и ее членами предопределяет особенности управления корпорациями. Управление корпорациями осуществляют не только избираемые членами корпорации администраторы, но и сами члены, которые могут реализовать «свои собственные права, по крайней мере, в избрании администраторов, в выслушивании их отчетов и в обсуждении на общих собраниях более важных дел, касающихся общества» [349 - Там же. – С. 169.].
   Немецкие правоведы дополнили теоретические представления о корпорации дискуссией о сроке ее существования и – частично – о ее сущности. Были высказаны два прямо противоположных мнения: 1) с «отпадением» членов корпорации она продолжает существовать (Савиньи, Пухта), т. е. подчеркивалась ее самостоятельная значимость; 2) корпорация прекращается при выходе из ее состава последнего участника (члена) (Бринц, Штоббе) [350 - Там же. – С. 283–286.].
   В англо-американской правовой системе «корпорация», как указывалось ранее, является синонимом понятия «ЮЛ» (    Ни в Англии, ни в США не проводится различия между корпорациями как союзами лиц и учреждениями как заведениями, образуемыми волей одного лица или нескольких лиц, для выполнения специальных целей, как правило, непредпринимательского характера. В широком смысле слова корпорациями являются и различного рода муниципальные организации, осуществляющие определенные государственные функции, и религиозные общины, и учреждения научного, учебного, культурного и медицинского направления, и акционерные компании, преследующие в качестве цели извлечение выгоды.
   Исторически предпринимательские корпорации восприняли, по словам Оунса, «неограниченное во времени существование муниципальной корпорации, независимо от изменений в членстве; а также внутреннюю организацию корпорации – в первую очередь правила, запрещающие голосование по доверенности и плюралистическое голосование» [352 - Owens R.N. Указ. соч. – С. 88.]. Развитие предпринимательской корпорации в Англии было в первую очередь публичной потребностью: заинтересованность короля в контроле и стимулировании торговли с иностранными государствами, в поиске новых колоний и управлении ими, возложение на корпорацию обязанностей и ответственности по ведению бизнеса с сохранением за собой прав публичного характера на часть прибыли [353 - См.: Ерофеев И.А. Очерки истории Англии. – М., 1959; Мортон А.Л. История Англии. – М., 1980.].
   В связи с тем что английские корпорации «запятнали» свою репутацию злоупотреблениями различного рода [354 - См.: Ефимов A.B. К истории капитализма в США. – М., 1934; Owens R.N. Указ. соч.], они не получили сразу большого распространения в Америке при рецепции английского права, «…в начале 1800-х гг. постреволюционное население боялось концентрированной экономической силы и смотрело на корпорации с подозрением. Законодатели разделяли это подозрение…они налагали строгие запреты на организацию корпорации, ее функции и даже на продолжительность существования. Однако к началу XX в. усилиями судебной и законодательной властей право стало более удобным для индустриализации и аккумуляции капитала. Оно более не требовало от корпорации достижения какой-либо публичной цели в обмен на привилегии» [355 - Fox D.R. The Law Says Corporations are persons, but Psycology Knows Better / R.Fox. 11 Behavioral Sciences and the Law. – 1996. – № 14. – P. 339.].
   В настоящее время в США общеупотребимыми являются определения корпорации, производные от теорий ЮЛ. В решении по делу The Trustees of Dartworth College v. Woodward председателем Верховного Суда США Д. Маршалом в начале XIX в. было дано следующее определение корпорации: «искусственное образование, неделимое, неосязаемое и существующее только с точки зрения закона». Из него до сих пор исходят практика и законодательство Англии и США.
   В словаре Блэка слово «корпорация» раскрывается как «искусственное лицо (легальное образование), созданное в соответствии с законами государства и отличное от индивидов, являющихся его участниками, которое обычно состоит из многих лиц и выступает во вне под специальным наименованием в виде определенного единства. В отдельных редких случаях корпорация состоит из одного лица и его преемников, являющихся служащими данного конкретного учреждения. Она действует непрерывно (постоянно или в течение установленного в законе времени) и существует независимо от изменения ее состава» [356 - Black’s Law Dictionary. Fifth Edition. – West Publishing Co., 1979. – P. 307.].
   В Columbia Encyclopedia понятие корпорации применяется к «организациям, наделяемым правоспособностью в целях осуществления различных видов деятельности и существующим даже тогда, когда участники утрачивают с ней правовую связь» [357 - The Columbia Encyclopedia, Sixth Edition. – 2001 // http://www.bartleby.com/ cgi-bin/texis/webinator/].
   Напомним, что в США источники права наряду с обязательными (законы, международные договоры, договоры между штатами, административные акты, судебные прецеденты, обычаи) и убеждающими (используются судами для обоснования решения по конкретному иску: иностранное законодательство, законы, судебные решения и прецеденты других штатов) включают производные, которые используются судами для аргументации решений: труды ученых-юристов, справочники, энциклопедии, частные кодификации по отдельным институтам права [358 - Примечательно сходство этой классификации с теми видами позитивного права (источников права), которые выделял Л.И. Петражицкий: законное право, обычное право, право судебной практики, а также книжное право (научные взгляды юристов, отраженные в их печатных работах). См.: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. – Т. II. – СПб., 1907. – С. 410–458. Это свидетельствует об определенной гносеологической общности и общности тенденций развития источников права.].
   В указанных случаях мы имеем дело с определением понятия корпорации как правовой фикции.
   С точки зрения сторонников договорной теории, корпорация представляет собой соглашение, связывающее нескольких субъектов права, договорившихся соблюдать заключенный между ними контракт, положения действующих статутов, а также обычаи делового оборота и предпринимательские обыкновения при ведении экономической деятельности [359 - См.: Solomon L., Palmiter A. Corporations. Examples and Explanations. 2nd edition. – Aspen Pub., 1994. – P. 6.].
   В целом в англо-американском праве термин «корпорация» используется всякий раз, когда хотят подчеркнуть, что организация составляет некоторое единство, являющееся самостоятельным субъектом права. Поэтому в странах англо-американской правовой семьи понятие «корпорация» используется в отношении всех ЮЛ, как основанных, так и не основанных на членстве.
   В российском дореволюционном праве корпорации давались различные определения. Во-первых, под корпорацией понималось такое ЮЛ, которое имеет своим субстратом союз физических лиц и за волею которого принимается соединенная воля членов корпорации. Тем самым оно отличалось от учреждения – ЮЛ, субстратом для которого служит имущество и за волею которого принимается воля учредителя, выраженная в учредительном акте [360 - См.: Суворов H.C. Указ. соч. – C. 156.].
   И.Т. Тарасов для нужд своих исследований не противопоставлял корпорацию и учреждение, а объединял их: «…корпорации, или учреждения, не заключают в себе всех элементов соединства… и… они составляют как бы переходную ступень от централизованного управления (правительства) к соединству» [361 - Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. – М.: Статут, 2000. – С. 67–69.]. Кроме того, он отмечал, что признаки акционерного общества как корпорации выражаются «в отсутствии консенсуального контракта, в свободе вступления и выхода, в изменении личного состава, в решении вопросов большинством голосов и, главнейшим образом, в отсутствии личной и непосредственной ответственности» [362 - Там же. – С. 140.].
   Н.И. Нерсесов акцентировал внимание на том, что корпорация представляет собой организацию, предполагающую «существование устава, своего рода закона, которому беспрекословно должны подчиняться всякие вновь поступающие в корпорацию лица» [363 - См.: Нерсесов Н.И. Торговое право. – М., 1896. – С. 87.].
   А.И. Каминка использовал понятие корпорации для обозначения либо ЮЛ со сложной структурой органов управления и высокой степенью концентрации капитала, либо объединения людей одной профессии [364 - См.: Каминка А.И. Очерки торгового права. – М., 2002. – С. 295.]. Он выделял следующие характеристики корпоративной организации (на примере акционерного общества [365 - См.: Каминка А.И. Акционерные компании. – Т. 1. – СПб., 1902. – С. 14.]): 1) «акционерные компании являются по преимуществу капиталистической формой предприятия…», 2) «…основной капитал акционерной компании, который должен быть обеспечен предприятию до его возникновения, распадается на определенное число обыкновенно равных между собой частей. Уплатой или обязательством уплатить эти части приобретается право членства в акционерной компании», 3) «ограниченная ответственность участников по всем обязательствам компании», 4) «представляет собой не мертвый капитал, а союз лиц, являющихся представителями капитала» [366 - Там же. – С. 1, 5, 9.].
   Примечательно, что по прошествии многих лет эти признаки повторяются в литературе почти дословно. Характеристика «создание уставного капитала до возникновения ЮЛ» сохранила свою актуальность для большинства организаций, настоятельно требует своего возвращения в акционерное законодательство и имеет значение для ГосК.
   В связи с изменением экономических и политических реалий в Советской России наука в худшем случае предлагала выхолощенные, политически одиозные определения типа «корпорация – это признанный правом в качестве юридического лица ассоциированный капиталист (отдельный капиталист), функционирующий на определенном участке приложения капитала с целью производства и присвоения прибавочной стоимости» [367 - Мозолин В.П. Корпорации, монополии и право в США. – М., 1966. – С. 125.], в лучшем – уходила в информационные обзоры гражданского и торгового права зарубежных стран.
   Возможно, именно теоретическая неразработанность обусловила неадекватное использование термина «корпорация» в отечественных нормативных актах начиная с 90-х гг. XX в. [368 - См. подробнее: Фроловский Н.Г. Управление предпринимательскими корпорациями в Российской Федерации (правовой аспект): Дисс… канд. юрид. наук. – Белгород, 2004. – С. 22–24.].
   В современных условиях понятие «корпорация» имеет различное содержание в национальных правовых системах или вообще не применяется при определении форм ЮЛ [369 - См.: Сыроедова О.Н. Акционерное право США и России (сравнительный анализ). – М., 1996. – С. 17.]. Иногда даже применение этого термина не означает отнесения ЮЛ к организациям корпоративного типа, например, американские публичные и квази-публичные корпорации, к которым относятся государственные и муниципальные органы, а также корпорации, служащие общим нуждам населения; ГосК как разновидность НКО по праву России. Но мы склонны видеть в этом особенности национальной лексики и/или недостаточный уровень развития законодательства.
   Несмотря на отдельные ошибки и противоречия в доктрине [370 - Из современных исследований см.: Белоусов О.В. Правовые формы предпринимательских объединений по законодательству ФРГ и России: Дисс…. канд. юрид. наук. – М., 1998; Петухов В.Н. Корпорации в российской промышленности: законодательство и практика: Научно-практич. пособ. – М., Фроловский Н.Г. Указ. соч.; Шиткина И.С. Предпринимательские объединения: Учебно-практич. пособ. – М.: Юристъ, 2001; и др.], выработаны более или менее четко признаки корпорации в отличие от учреждения (по терминологии зарубежного права).
   Разграничение проводится по порядку создания имущественной базы, отчасти – по субъектному составу и по сфере деятельности. Как правило, корпорация создается путем объединения имущества на основе членства участников (вкладчиков) для предпринимательской деятельности [371 - См.: Артеменков С.В., Долинская В.В., Козлова Е.Н. и др. Юридические лица: Пособие / отв. ред. В.В. Долинская. – М., 2000; Долинская В.В. Юридические лица: Гл.5/ Гражданское право: Учеб. (рекомендован РИСМГЮА для использования в учебном процессе) /под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. – 2-е изд., изм. и доп. – Ч. 1. – М.: Юристъ, 2000.]. Учреждение же создается путем выделения средств одного лица для непредпринимательских целей и представляет собой по внутреннему содержанию некое единое целое. К этой классификации близко существовавшее до недавнего времени в нашей стране подразделение ЮЛ на учреждения (непроизводственная сфера) и предприятия (сфера производства). Возможно, традиционная и легальная «занятость» термина «учреждение» [372 - См. об этом, например: Суязов Е.Е. Юридическая природа корпораций в РФ // Юрист. – 2002. – № 6.] мешает распространению такого деления ЮЛ. В то же время для предпринимательской деятельности создаются объединения лиц и даже никоим образом не связанные с каким-либо объединением унитарные предприятия.
   Требования корректности категориального аппарата вынуждают более пристально рассмотреть признаки корпорации и применимость этого термина в современной России. Общие для всех ЮЛ признаки в ряде случаев получают такую реализацию, что можно говорить о специфических характеристиках.
   Все ЮЛ обладают обособленным имуществом. Из них по признаку правового режима имущества выделяется группа субъектов, которым это имущество принадлежит на праве собственности. Примечательно, что им противостоят как единая группа учреждения и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения.
   Однако и в группе собственников есть своя классификация: во-первых, по соотношению в правах учредителей (участников) и самого ЮЛ на имущество последнего или на само ЮЛ; во-вторых, по порядку формирования имущественной базы и судьбе имущества при ликвидации ЮЛ (п. 2, 3 ст. 48, п. 7 ст. 63 ГК РФ). Имущество как хозяйственных обществ и товариществ, потребительских и производственных кооперативов, так и общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений ЮЛ (ассоциаций и союзов) создается за счет объединения вкладов учредителей, которые обезличиваются и, как правило, переходят в собственность ЮЛ, а учредители утрачивают на них свои вещные права. Но имущество общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений ЮЛ (ассоциаций и союзов) не является одновременно объектом какого-либо имущественного права (обязательственного или вещного) учредителей. Никаких прав на оставшееся при ликвидации ЮЛ имущество учредители не имеют. В отношении же хозяйственных обществ и товариществ, потребительских и производственных кооперативов учредители (участники) имеют обязательственные права, полученные в обмен на их вещные права, например, право требования части прибыли юридического лица (распределение прибыли между участниками), право получить в случае его ликвидации часть имущества, оставшуюся после расчетов с кредиторами, или его стоимость (аналогичное право у собственников ЮЛ, т. е учредителей унитарных предприятий и учреждений, но нет признака распределения пропорционально долям в уставном капитале). Кроме того, в последней группе только для хозяйственных обществ конституирующим признаком выступает деление уставного капитала на доли (вклады) учредителей (участников) равного размера (п. 1 ст. 66 ГК).
   Все ЮЛ удовлетворяют признаку организационного единства, которое закрепляется в их учредительных документах, однако его характер и виды этих документов различаются.
   В силу исторического развития основными целями создания ЮЛ являются: 1) обособление определенной имущественной массы и включение ее в гражданский оборот; 2) ограничение предпринимательского риска; 3) оформление, осуществление и защита коллективных (групповых) законных интересов различного рода как в имущественной, так и в нематериальной сфере. Применительно к классификации ЮЛ на коммерческие и некоммерческие мы неоднократно отмечали смешение, взаимопроникновение этих целей. Но только хозяйственные общества и товарищества, а также кооперативы изначально ставят перед собой все три основные группы целей без каких-либо оговорок. Некоммерческие организации не преследуют специально 1-ю цель (для них она играет роль средства, носит субсидиарный характер), не имеют официальной 2-ю цель, так как по общему правилу не должны заниматься предпринимательской деятельностью. Унитарные предприятия осуществляют интересы (3-я цель) своих собственников, субсидиарно и факультативно – трудового коллектива, учреждения – какой-либо части общества или социума в целом (например, государственные органы), т. е. реализация 3-й цели у них имеет внешнюю, а не внутреннюю направленность. НКО-собственники могут действовать в обоих направлениях.
   Внутренняя структурная и функциональная дифференциация подразумевает наличие структурных подразделений и органов. Минимально этот признак выражен, с одной стороны, в хозяйственных товариществах, с другой стороны, в унитарных предприятиях и учреждениях. В первом случае управление осуществляется самими участниками ЮЛ (всеми, по общему согласию, их частью, каждым). Во втором мы наблюдаем единство органа управления, который является единоличным. Через кооперативы и НКО-собственники этот признак усложняется и достигает своего апогея в хозяйственных обществах, где в наличии разветвленная система органов: управления, контроля, иных структурных; среди них обязательно присутствует орган непосредственного участия в управлении (общее собрание участников, акционеров и т. п.); они обладают несовпадающей сложноподчиненной компетенцией. Применительно к хозяйственным обществам говорят о системе корпоративного управления.
   В хозяйственных обществах и производственных кооперативах могут присутствовать две общности: участники (обязательно) и трудовой коллектив.
   Традиционно для корпораций выделяют специфику системы существенных социальных взаимосвязей, посредством которых люди объединяются в единое целое. Иногда в литературе формулу отнесения организации к корпорации кратко представляют в следующем виде: корпорация – это, по своей сути, объединение лиц или капиталов. Однако не всякое объединение лиц есть корпорация.
   Уже в ст. 48 ГК намечено различие между понятиями «учредители» и «участники». По воле учредителей создается ЮЛ. Учредители, являющиеся и участниками ЮЛ, могут иметь определенные права в отношении этого лица. В предусмотренных законом случаях ЮЛ может приобретать гражданские права и принимать на себя гражданские обязанности через своих участников (п. 2 ст. 53 ГК РФ).
   Наличие участников легально предусмотрено для хозяйственных обществ и товариществ, производственных и потребительских кооперативов, НКО-собственников, кроме фондов и автономных НКО (ст. 48, 66, 69, 82, 87, 95, 96, 107, 116, 117, 121 ГК РФ). В ряде из этих случаев законодатель использует понятие «членство» и ставит знак равенства между ним и «участием» (ст. 107, 116, 117, 121 ГК РФ) [373 - См. также: Статья 8 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 6 Федерального закона «Об общественных объединениях» и др.].
   Необходимо определить соотношение этих понятий, особенно с учетом того, что понятие «членство» традиционно используется применительно к корпорациям [374 - См., например: Гражданское право. Ч. 1: Учеб. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М.: Проспект, 1999. – С. 140, 141 (авт. гл. – И.В. Елисеев); Тархов В.А. Гражданское право. Курс. Общая часть. – Уфа, 1998. – С. 155.]. Так, по мнению И.В. Елисеева, весьма удобным «внешним» критерием разграничения корпораций и учреждений (или иначе – некорпоративных организаций) в традиционной классификации может выступать наличие или отсутствие соответственно членства в организации [375 - Гражданское право. – С. 140, 141.].
   Понятие «членство» раскрывается в справочной литературе общего характера как определенное состояние, «пребывание членом где-нибудь» [376 - Ожегов С.И. Указ. соч. – С. 814.]. Легальная характеристика термина «членство» содержится в ст. 6 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [377 - СЗ РФ. – 1995.– № 21. —Ст. 1930.], норма которой, на наш взгляд, может быть применена по аналогии и к корпорациям: «членами [общественного] объединения являются физические лица и юридические лица [общественные объединения], чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов [общественного] объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения».
   Там же участники характеризуются как лица, выразившие поддержку целям объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом. Такое противопоставление представляется формальным, нечетким («если иное…») и, следовательно, неэффективным для применения к другим ЮЛ.
   В советской правовой литературе указывалось на прямую связь между членством и личным (трудовым) участием граждан в деятельности кооперативов. С.Н. Братусь отмечал, что членство в производственных кооперативных организациях является одной из форм осуществления гарантированного Конституцией СССР права на труд [378 - См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. – М., 1950. – С. 347.]. М.Г. Масевич указывала, что «в производственных кооперативах членство предполагает обязательное личное трудовое участие в делах кооператива, что вытекает из самой сущности производственной кооперации, ее целей и задач» [379 - Хозяйственное законодательство: Учеб. / под ред. Н.И. Клейн. – М., 1990.– С. 104.].
   С одной стороны, производственные кооперативы обладают общими с хозяйственными обществами корпоративными признаками, в связи с чем отсутствуют основания для исключения их из организаций корпоративного характера [380 - См.: Уваров В. Новый АПК – новые проблемы // Российская юстиция. – 2003. – № 3. – С. 73. Об этом же свидетельствует этимологическая связь современного названия «производственный кооператив (артель)» (п. 1 ст. 107 ГК РФ) с дореволюционным «артельное товарищество».]. С другой – личный трудовой характер участия лиц в деятельности производственного кооператива отличает членство от участия в хозяйственных обществах, для которых личность их участников не имеет принципиального значения. В теории гражданского права хозяйственные общества рассматриваются как объединения капиталов, а хозяйственные товарищества и производственные кооперативы – как объединения лиц.
   На примере производственных кооперативов более полувека назад выявлена еще одна характеристика участия – имущественная: «Член кооперативной организации, как правило, обязан своими имущественными взносами участвовать в создании имущественной базы кооперативной организации, т. е. внести вступительный и паевые взносы» [381 - Братусь С.Н. Указ. соч. – С. 345.]. В ЮЛ, где имеются участники, последние обязаны своими вкладами создавать имущественную базу организации.
   Участие (членство) проявляется в единых для всех участников (членов) целях участия (членства): прежде всего, это осуществление своих законных интересов, удовлетворение своих потребностей через деятельность ЮЛ (в том числе за счет использования его имущества). Примечательно, что деятельность унитарных предприятий и учреждений – организаций, явно не имеющих участников (членов), имеет внешнюю целевую направленность, закрепленное за ними имущество используется для удовлетворения потребностей неопределенного круга лиц. Имущество организации, основанной на участии, изначально используется для удовлетворения интересов, главным образом участников (членов).
   Из анализа норм английского Закона о компаниях, не дающего прямо определения ни участия, ни членства, но явно ставящего между ними для своих нужд знак равенства, можно сделать вывод о том, что участие (членство) в компаниях – это некая правовая связь, возникающая и существующая между лицами (членами) и корпорацией. При этом отношения должны быть надлежащим образом оформлены (принцип формализма), так как членами корпорации являются лица: а) подписавшие учредительные документы компании и имеющие, соответственно, определенное количество ее акций; б) ставшие акционерами после того, как организация стала осуществлять свою деятельность в качестве ЮЛ; но в любом случае зарегистрированные в специальной книге регистрации, которая хранится в компании или ином месте, указанном во внутренних документах.
   Если организация относится к ЮЛ, основанным на участии (членстве), то в российском законодательстве прямо предусматривается наличие в составе данных субъектов участников (членов). Часто в законе прямо указывается, что та или иная организация не основана на членстве (п. 1 ст. 118 ГК РФ, п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Таким образом, ЮЛ подразделяются на две группы по наличию/отсутствию признака участия (членства).
   В то же время в ГК и специальных законах понятие «членство» используется как входящее в понятие «участие», но никогда не наоборот.
   В связи с изложенным мы полностью разделяем точку зрения Н.Г. Фроловского: «Под участием следует понимать правовую связь, возникающую и существующую между корпоративной организацией и ее участниками по поводу приобретения участниками благ в результате деятельности корпоративной организации. Как и всякая правовая связь, участие выражается в наличии взаимных прав и обязанностей. Применительно к обязанностям участников можно говорить об имущественном, личном и смешанном участии: имущественное участие означает обязанность по внесению имущественных взносов, личное – обязанность лично участвовать в деятельности корпоративной организации (в качестве работника, предпринимателя, иным образом), смешанное участие предполагает как личное, так и имущественное участие.
   Для корпораций характерно либо только имущественное участие (хозяйственные общества), либо одновременно имущественное и личное участие, которое можно обозначить как смешанное (производственные кооперативы). Для некоторых корпораций возможно и только личное участие (общественные организации, уставом которых не предусмотрена уплата вступительных и членских взносов). Личное, а также смешанное участие охватывается понятием членства» [382 - Фроловский Н.Г. Указ. соч. – С. 47.].
   Можно предложить более углубленные и компактные дефиниции:
   Участие – это документально зафиксированная в особом процедурном порядке правовая связь между ЮЛ и его учредителями, а также вошедшими впоследствии в состав организации лицами, выражающаяся в наличии взаимных прав и обязанностей, в том числе обязанностей учредителей и вошедших впоследствии в состав организации лиц по формированию базы деятельности ЮЛ и/или обеспечении его деятельности, а также прав учредителей и вошедших впоследствии в состав организации лиц на осуществление своих законных интересов, удовлетворение своих потребностей через деятельность ЮЛ (в том числе за счет использования его имущества).
   По характеру обязанностей учредителей и вошедших впоследствии в состав организации лиц участие может быть: а) имущественным (формирование имущественной базы деятельности ЮЛ путем внесения вкладов, имеющих стоимостную, денежную оценку); б) личным (обеспечение деятельности ЮЛ личным трудовым участием) и в) смешанным (имущественным и личным).
   Членство – личное и имущественное участие в ЮЛ его учредителей, а также вошедших впоследствии в состав организации лиц.
   Корпорации основаны на участии, в котором преимущественное положение занимает имущественный элемент.
   При сохранении общей характеристики материально-правового и процессуально-правового признаков ЮЛ и по ним имеют некоторые различия. В первую очередь это касается ответственности и подведомственности споров.
   Участники хозяйственных товариществ и члены кооперативов, а также ассоциаций все или частично в ряде случаев несут ответственность определенного рода по обязательствам (долгам) ЮЛ (см., например: ст. 75, п. 1 ст. 82 ГК РФ).
   Участники хозяйственных обществ (за исключением общества с дополнительной ответственностью) не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах внесенного вклада (п. 1 ст. 87, п. 1 ст. 95, п. 1 ст. 96 ГК РФ).
   Члены кооператива несут по его долгам дополнительную ответственность (п. 2 ст. 107, п. 4 ст. 116 ГК РФ).
   Собственник не отвечает по обязательствам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, но может быть привлечен к субсидиарной ответственности при недостаточности имущества казенного предприятия и учреждения (п. 7 ст. 114, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).
   Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и в порядке, предусмотренных учредительными документами ассоциации (п. 4 ст. 121 ГК РФ). Члены и учредители других НКО – собственников не отвечают по обязательствам этих ЮЛ.
   В ГПК и АПК определяется подведомственность споров, которая отражает не только характеристику ЮЛ в дихотомической классификации «коммерческие – некоммерческие», но и, на наш взгляд, превалирование и во внутренних отношениях экономического, корпоративного или иного элемента.
   Признаки ЮЛ определяются действующим законодательством и закрепляются в учредительных документах ЮЛ, которые различаются по организационно-правовым формам. Устав, как правило, подчеркивает статутную, а не договорную природу ЮЛ, но в сопоставлении с признаком участия (членства) не выдерживает роли исключительного показателя корпоративного или унитарного характера ЮЛ.
   Кроме традиционных признаков ЮЛ отметим, что организации могут создаваться по инициативе учредителей, которые затем не будут иметь никаких прав на это ЮЛ, его имущество и деятельность; по инициативе учредителей, которые затем станут его участниками, и по инициативе его собственника.
   Существование ЮЛ может зависеть от состава его участников или не зависеть от него.
   На основе выявленных общих черт можно выделить как самостоятельную группу ЮЛ, объединяемых тем, что:
   по общему правилу они создаются лицами (учредителями), которые становятся участниками (членами) данных организаций;
   они изначально ставят перед собой все три основные цели создания и деятельности ЮЛ: обособление определенной имущественной массы и включение ее в гражданский оборот; ограничение предпринимательского риска; оформление, осуществление и защита коллективных (групповых) законных интересов различного рода как в имущественной, так и в нематериальной сфере;
   они являются статутными формами коллективной предпринимательской деятельности;
   они являются собственниками принадлежащего им имущества;
   их уставный (складочный, паевой) капитал разделен на доли (вклады) учредителей (участников);
   управление такими ЮЛ осуществляется через систему специально создаваемых органов, одним из которых всегда является общее собрание участников (членов);
   существование таких организаций не прекращается с выходом из их состава отдельных участников (членов);
   в них возможно наличие двух общностей: участники и трудовой коллектив.
   В эту группу входят хозяйственные общества и производственные кооперативы, для которых при сохранении всех признаков ЮЛ ключевыми и специальными характеристиками являются объединение имущества, объединение для предпринимательской деятельности, участие. Однако и между ними существует ряд выявленных нами различий. Кроме того, к этой группе тяготеют и другие ЮЛ, имеющие больше различий, чем существующие внутри нее.
   В целях познания через классификацию и для нужд дальнейшей обоснованной унификации правового регулирования предложена следующая система ЮЛ по российскому законодательству [383 - См.: Долинская В.В. Акционерное право: основные положения и тенденции: Монография. – М.: Волтере Клувер, 2006.]:
   I. Корпоративные организации:
   1) корпорации (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы);
   2) организации корпоративного типа (общество с дополнительной ответственностью, хозяйственные товарищества);
   3) не занимающиеся предпринимательской деятельностью организации корпоративного типа (потребительские кооперативы, часть НКО-собственников) [384 - При сохранении в ГК существующей терминологии их можно называть некоммерческие организации корпоративного типа, в противном случае можно использовать понятие социальных организаций корпоративного типа, что будет четче отражать цели их деятельности.].
   II. Унитарные организации:
   1) унитарные предприятия;
   2) учреждения;
   3) ЮЛ публичного права.
   Примечательно, что попытки приблизить классификации ЮЛ к общемировым стандартам уже предприняты в ряде стран СНГ. Так, по украинскому законодательству, товариществом является организация, созданная путем объединения лиц (участников), которые имеют право участия в этом товариществе, а учреждением – организация, созданная одним или несколькими лицами (учредителями), которые не принимают участия в управлении им, путем объединения (выделения) их имущества для достижения целей, определенных учредителями за счет этого имущества (ст. 83 ГК Украины). А ГК Грузии указывает, что ЮЛ могут быть организованы корпоративно, основаны на членстве, зависимыми или независимыми от наличия членов, и заниматься или не заниматься предпринимательством. В дальнейшем законодатель детализирует правовое положение непредпринимательских (некоммерческих) ЮЛ, которые в зависимости от наличия или отсутствия членства подразделяются на союзы (ассоциации) и фонды. При этом в законе прямо устанавливается, что союз – это ЮЛ, в котором общую цель перед собой ставят несколько лиц, и его существование не зависит от изменения состава его членов, а фонд является ЮЛ, если один или несколько учредителей для достижения общей общественно полезной цели передает специальное имущество в собственность независимому субъекту, который не имеет членов (ст. 24, 30 и др. ГК Грузии).
   Отсутствие таких признаков, как объединение и деление имущества, объединение для предпринимательской деятельности, участие предполагает, на наш взгляд, необходимость отказаться от термина «корпорация» в названии исследуемой организационно-правовой формы.
   Хотя Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленная Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Исследовательским центром частного права при Президенте РФ [385 - Концепция разработана на основании Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». См.: СЗ РФ. – 2008. – № 9 (ч. I). – Ст. 3482.] и одобренная на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г. [386 - См. об этом подробнее: Цивилист. – 2009. – № 4.], иначе подходит к понятию «корпорация» (корпорации выделяются с точки зрения организационной структуры и определяются как ЮЛ, построенные на началах членства; к ним Концепция относит хозяйственные общества и товарищества, производственные кооперативы и большинство НКО [387 - Пункт 1.5 § 1 разд. III Концепции // Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.], но и с ее позиций исследуемое ЮЛ под него не подпадает.
   Законодательство оставляет открытым вопрос о структуре ГосК. К классическим монотипным ЮЛ тяготеют Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Нанотехнологии, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ.
   В отличие от них в состав Росатома входят холдинг ОАО «Атомэнергопром» с АО и ФГУПами, преобразуемыми в ОАО, 15 организаций ядерного оружейного комплекса, 11 институтов фундаментальной и прикладной науки, семь отраслевых вузов, семь организаций в сфере ядерной и радиационной безопасности. В состав Ростехнологий передано более 180 ФГУПов, преобразуемых в ОАО, 228 ОАО, включающих в том числе внешнеэкономические объединения, научно-исследовательские институты, конструкторские бюро, пансионаты. Как сообщил ее генеральный директор С. Чемезов, «все передаваемые предприятия будут объединены более чем в 30 холдингов» [388 - См.: Чемезов С. Капитал // Коммерсантъ. – 2008. – 14 июля.].
   Но помимо холдингов для крупных хозяйственных систем, в состав которых входят многочисленные хозяйствующие субъекты различных организационно-правовых форм и разных видов деятельности, было и другое название. Не имеем ли мы дело с реанимацией идеи финансово-промышленных групп (ФПГ)?
   С разных позиций мы приходим к единому выводу: «Госкорпорации не являются… корпорациями (не имеют членства)» [389 - Пункт 7.3.1 § 7 разд. III Концепции.].
   Требует пояснений и использование в названии термина «государственная». Классическим подходом в постреволюционной России (в СССР и в РФ) является выделение специфической организационно-правовой формы коммерческих организаций, создаваемых государством, – государственные унитарные предприятия, в том числе казенные (для проформы упомянем также о муниципальных унитарных предприятиях – иной, но тоже публичный собственник), а также учреждений – НКО, которые формально могут создаваться любым правосубъектным лицом, но чаще принадлежат публичноправовым образованиям. Оба ЮЛ – несобственники, государство наделяет их имуществом на ограниченном вещном праве, устанавливает пределы его осуществления и может изъять это имущество.
   Применительно к ГосК термин «государственная» означает:
   ЮЛ создается государством;
   ЮЛ создается на основании правового акта государства высшей юридической силы – закона (специального, индивидуального);
   целью создания ЮЛ является решение государственных (публичных) задач;
   государство как единственный учредитель наделяет ЮЛ имуществом (но передает его в право собственности);
   государство наделяет созданное им ЮЛ рядом государственных властных полномочий;
   планирование и руководство деятельностью ЮЛ осуществляется государством через своих представителей в органах ЮЛ;
   ЮЛ отчитывается о своей деятельности перед государством в лице Правительства РФ и Президента РФ;
   ЮЛ прекращает свою деятельность исключительно по воле государства (на основании правового акта государства высшей юридической силы – закона специального, индивидуального характера).
   Однако Концепция развития гражданского законодательства не признает ГосК государственными организациями [390 - Пункт 7.3.1 § 7 разд. III Концепции.].
   А что вообще может означать термин «государственная»? Каково участие государства в гражданском обороте?
   Особенности публичных субъектов определяются тем, что государство заключает в себе единство политического и хозяйственного руководства страной, единство власти суверена и собственника. Это находит выражение как в двух направлениях активности государства в сфере гражданского оборота: регулирование гражданско-правовых отношений и участие в них, так и в специфике второго направления.
   Государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все субъекты гражданских отношений, и тем самым само определяет порядок, формы и характер осуществления принадлежащих ему прав. Государство может принимать административные акты, которые порождают, изменяют и прекращают гражданские отношения независимо от воли другой стороны. Государство сохраняет властные функции, даже вступая в построенные на началах равенства гражданские отношения (например, в договоре на поставку товаров для государственных нужд, в договоре на выполнение работ для государственных нужд).
   Необходимость, объем и формы вмешательства государства в экономическую жизнь общества, направления (цели и методы государственного регулирования предпринимательской деятельности относятся к числу проблем, вокруг которых более двух столетий ведутся дискуссии. В зависимости от признания или отрицания необходимости государственного регулирования рыночного хозяйства принято выделять в истории экономической мысли либеральное и консервативное направления. В настоящее время общепризнанным является положение о том, что предпринимательская экономика не может функционировать без государственного регулирования.
   В фундаментальном учебнике П. Самуэльсона «Экономика», с положениями которого, по словам его автора, согласны 90 % экономистов «западного мира», указывается, что человек сегодня «уже не руководствуется тем соображением, что «лучше всего регулирует то государство, которое меньше всего регулирует» [391 - Самуэльсон П. Экономика. – М., 1964. – С. 183.]. Об этом же пишут и другие авторы. Так, в популярном учебнике – «Экономикс» Макконнелл и Брю называют четыре фактора, препятствующие эффективному распределению ресурсов в конкурентной экономике и делающих необходимым вмешательство государства в хозяйственную жизнь [392 - См.: Кэмпбелл Р. Макконнелл, Стэнли Л. Брю. Экономикс. Принципы, проблемы и политика: Реферат-дайджест учебника по рыночной экономике. – СПб., 1994.]. Во-первых, конкурентная система, рыночный механизм не обеспечивают оптимальное распределение доходов, что ведет «к производству пустяков для богатых» и отказу бедным «в удовлетворении их основных нужд» [393 - Там же. – С. 56.]. Во-вторых, конкурентная рыночная система цен игнорирует важную группу товаров и услуг – национальную оборону, программу паводкового контроля и т. д. – товары, «которые могут приносить и приносят удовлетворение потребителю, но не могут быть оценены или проданы посредством рыночной системы» [394 - Там же.]. Удовлетворение потребностей в таких товарах должно брать на себя государство. Обеспечение общественными благами не может быть доверено рыночному механизму [395 - Хейлбронер Р., Туроу Л. Экономика для всех. – Новосибирск, 1944. – С.211.]. В-третьих, рыночный механизм вовсе не всегда открывает путь реализации наиболее эффективных научно-технических решений. В-четвертых, конкурентная система, свойственная рыночному механизму, не обеспечивает ни широкого диапазона выбора продуктов, ни условий для разработки новых продуктов.
   К сказанному необходимо добавить еще одно обстоятельство: многие виды экономической деятельности имеют некоторые побочные эффекты, которые получили название «экстерналий». Они представляют собой связанные с предпринимательской деятельностью издержки (или выгоды), которые несут (или получают) не участники соответствующих сделок, а третьи лица, к этим сделкам отношения не имеющие. Предпринимательские структуры и индивиды не принимают во внимание эти побочные эффекты, когда им приходится решать вопрос: что и сколько следует производить и потреблять? Рыночный механизм не учитывает эти внешние влияния, и это – одна из тех областей, где он, по словам Р. Хейлбронера и Л. Туроу, терпит фиаско. В самом деле, загрязнение природной среды, например, связанное с производством, заставляет общество нести дополнительные расходы по ликвидации его последствий (дополнительные затраты на здравоохранение и др.), но сами предприниматели не имеют никакой заинтересованности снижать вредные последствия производственной деятельности своих предприятий или участвовать в покрытии затрат, которые вынуждены нести «третьи лица» или общество в целом.
   Поэтому, как указывает П. Самуэльсон, «демократические страны не удовлетворяются теми ответами на три вопроса: Что, Как и Для кого, – которые дает ничем не сдерживаемая рыночная система. Такая система могла бы предписать некоторым людям голодать из-за недостатка дохода, а другим – получать несоразмерные или чрезмерные доходы. Поэтому государство выступает на арену со своими расходами, чтобы дополнить реальные или денежные доходы некоторых индивидуумов…» [396 - Самуэльсон П. Указ соч. – С. 60.].
   Один из творцов «японского чуда» Сабуро Опита писал, что утверждение о превосходстве «рыночно ориентированной экономики над централизованно планируемой… заблуждение… проблема состоит в том, чтобы объединить в едином механизме начала этих двух систем, найти эффективный путь комбинирования рыночных механизмов и государственного планирования и регулирования» [397 - Цит.: О путях выхода России из социально-экономического кризиса (Анализ и концепция) / Российская Академия диалектико-системных исследований и разработок. – М., 1994. – С. 66.].
   В каждой стране с рыночной экономикой указанная проблема в той или иной мере, тем или иным способом решается. П. Самуэльсон отмечал, что с конца XIX в. почти во всех странах происходило неуклонное расширение экономических функций государства. На основании анализа этого процесса П. Самуэльсон приходит к выводу о том, что в этих странах действует «смешанная система», которую характеризует то, что в ней экономический контроль осуществляется со стороны как общества, так и частных институтов [398 - См.: Самуэльсон П. Указ соч. – С. 53.].
   Правовая природа государственного регулирования гражданского оборота и предпринимательской деятельности, в частности, на современном этапе, на наш взгляд, тесно связана: 1) с проблемой дуализма права и 2) с пределами (ограничениями) осуществления субъективных прав.
   В наши задачи не входит освещение теорий дуализма права, блистательные опыты которого продемонстрировали М.М. Агарков, М.И. Кулагин, В.Ф. Попондопуло, В.В. Ровный, Г.Ф. Шершеневич и др. [399 - См.: Агарков М.М. Ценность частного права // Известия вузов: Правоведение. – 1992. – № 1. – С. 31; Белых B.C. Теория хозяйственного права в условиях становления и развития рыночных отношений в России // Государство и право. – 1995. – № 11. – С. 54; Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада. – М., 1997. – С. 190 и далее; Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. – СПб., 1994. – С. 24; Ровный В.В. Указ. соч. – С. 5–16; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учеб. пособ.: В 2 т. (по изд. 1910–1912 гг.). —М., 1995.—Т. 2.– С. 130–137.]. Здесь же лишь отметим условность грани между публичным и частным интересом. Публичные и частные ценности неразрывно связаны между собой. В процессе правового опосредования любых общественных отношений достигается обобщенный частно-публичный эффект. Проблема дуализма права заключается не в сравнении между собой конечных результатов соответствующего членения права, а в выяснении изначальных причин этого. Интересны и актуальны, на наш взгляд, рассуждения М.М. Агаркова о наличии или отсутствии личной свободы как критерии деления субъективных прав на частные и публичные, что и предопределяет особенности в направленности и границах реализации самого права. Частное право не обязательно осуществляется в интересах самого субъекта. Это могут быть любые правомерные интересы и цели, в том числе и общественное благо. Главное, что выбор этих целей зависит от самого субъекта в условиях отсутствия конкретных предписаний действовать в определенном направлении. Что касается публично-правовой мотивации, то она сама указывает направление, в котором должно осуществляться право, исключая альтернативные мотивы.
   Неслучайно появление предпринимательского (хозяйственного) права, родиной которого считается Германия, связывают с активными процессами публицизации сферы частного права на рубеже XIX–XX вв. В СССР, а теперь в Российской Федерации основной целью этой отрасли признается объединение частно– и публично-правовых начал. Отечественное хозяйственное право родилось из-за резкой активизации экономической функции государства.
   В настоящее время специфика участия государства в гражданском обороте определяется в первую очередь объединением политической власти и власти собственника. Это вызывает необходимость говорить о регулировании государством гражданско-правовых отношений и о непосредственном участии государства в гражданском обороте [400 - См.: Гражданское и торговое право капиталистических государств: Учеб. / под ред. Е.А. Васильева. – М., 1993. – Гл. 6; Торкановский Е. Организационно-правовые формы государственного предпринимательства // Хозяйство и право. – 1994. – № 8. – С. 54–65; № 9. – С. 48–55.].
   При рассмотрении вопроса о регулировании следует опираться на конституционные нормы, в частности, о социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Социальная функция государства требует реализации экономической функции.
   В гражданском законодательстве особо выделим принцип беспрепятственного осуществления права, восстановления и защиты нарушенных прав, закрепленный в ст. 1 ГК РФ, так как, исходя из предмета правового регулирования (общественные отношения), он действует не в отношении индивида, а в отношении коллектива, общества, требует установления определенных границ (пределов) осуществления субъективных прав. Их подразделяют на общие и частные, устанавливают в законе (например, ст. 10 ГК РФ) и выводят из общих начал и смысла законодательства [401 - См.: Агарков М.М. Проблема злоупотребления правом в советском гражданском праве // Известия АН СССР. – 1946. – № 6; Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. – М., 1972.].
   Особое значение имеет то, что, исходя из принципа равенства правового режима субъектов гражданских правоотношений, эти пределы устанавливают, что компромисс между сторонами правоотношения находит государство – субъект, не связанный в административном отношении ни с одной из сторон.
   От таких основополагающих принципов частного права, как равенство субъектов частноправовых отношений недопущение злоупотребления субъективными правами, их разумное и добросовестное осуществление произволен принцип обеспечения баланса прав и законных интересов участников экономических отношений как вектор правового регулирования.
   Сам термин «баланс» все чаще появляется в нормативно-правовых актах (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»), решениях Конституционного Суда РФ (Постановления от 18 июля 2003 г. № 14-П, от 24 февраля 2004 г. № 3-П, Определение от 3 июля 2007 г. № 681-О-П и др.) и арбитражных судов (Письмо ВАС РФ от 14 ноября 2002 г. № С1-7/ОУ-1 и др.) в качестве цели правового регулирования.
   Ранее мы уже рассматривали вопрос о формах и методах государственного регулирования [402 - См.: Долинская В.В. Предпринимательское право: Учеб. (Допущено Министерством образования РФ в качестве учебника для студентов, обучающихся по специальности 0201 «Правоведение», 0202 «Право и организация социального обеспечения», 0603 «Финансы» (по отраслям)). – 2-е изд., изм. и доп. – М.: Изд. центр «Академия»; Мастерство, 2004.]. Сейчас же отметим только те, где властная сущность государственных органов не носит административно-обязательного характера или не проявляется вовсе. Опираясь на них, властные органы оказывают помощь и содействие предпринимателям в их работе, создают стимулы для развертывания предпринимательства вглубь и вширь. В современных условиях приоритет отдается косвенному регулированию, которое означает применение различных экономических рычагов и стимулов. Это также свидетельствует о развитии гражданско-правовой природы предпринимательских отношений и сближении с нею природы отношений, связанных с регулированием предпринимательской деятельности.
   Что касается участия публично-правовых образований в гражданском обороте, то государству свойственны общие для всех субъектов гражданских отношений признаки внешней обособленности: организационная и имущественная обособленность. Организационное обособление в основном выражается в общих признаках государства (в широком смысле слова) и определяется в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований и в других правовых актах. Имущественная обособленность выражается вовне по общему правилу в наличии права государственной собственности у Российской Федерации (федеральная собственность) и субъектов Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации), а также права муниципальной собственности у муниципальных образований (ст. 214, 215 ГК РФ). Легально зафиксированы материально-правовой признак (способность самостоятельно выступать в гражданском обороте от своего имени), включая самостоятельную имущественную ответственность и процессуально-правовой признак (ст. 125, 126 ГК РФ). Но правосубъектность государственных и муниципальных образований не тождественна правосубъектности физических и ЮЛ.
   Государство имеет некоторые права и обязанности, которые не могут принадлежать другим субъектам: право выпуска государственных ценных бумаг, право изымать в доход бюджета часть авторского вознаграждения за публичное исполнение драматического или музыкально-драматического произведения, право приобретать имущество в порядке реквизиции, конфискации, имущество, на которое нет или не обнаружено наследников и т. д. Государство не может обладать рядом прав, которые принадлежат только физическим и ЮЛ в силу их природы: право пользования ЮЛ фирменным наименованием, товарным знаком, право ЮЛ создавать (открывать) филиалы и представительства, право физического лица передавать принадлежащее ему имущество по наследству и т. д. Но все вышесказанное не помогает решить вопрос о характере правосубъектности государства.
   Ряд исследователей (Н.Д. Егоров, O.A. Красавчиков) считает, что правосубъектность государства носит универсальный характер [403 - См., напр.: Красавчиков O.A. Советское государство как субъект гражданского права: Гл. 6 // Советское гражданское право: Учеб. / под ред. O.A. Красавчикова. – В 2 т. – Т. 1. – М., 1985.]: государство может иметь любые права и обязанности за исключением тех, принадлежность которых государству исключается самой их природой. Другие говорят, что она специальная [404 - См.: Суханов Е.А. Государство как субъект гражданского права: Гл. 8 // Гражданское право: Учеб. / под ред. Е.А. Суханова: В 2 т. – Т. 1. – М., 1993.], так как государство имеет лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом, игнорируя тот факт, что законы издает государство и оно может само изменять объем своей правосубъектности. Оригинален подход A.A. Иванова, переводящего вопрос в иную плоскость: «Правоспособность государства можно назвать целевой – она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство» [405 - Иванов A.A. Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права: Гл. 8 // Гражданское право / под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. – Т. 1. – С. 155.].
   К сказанному следует добавить, что: на государство в полной мере распространяются все те правила, которые оно устанавливает для иных субъектов; правовое регулирование тяготеет к уравниванию прав и обязанностей всех субъектов гражданско-правовых отношений; право– и дееспособность государства в отличие от других субъектов не подлежит ограничению; к государству применяются нормы, определяющие участие ЮЛ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей публичных субъектов.
   Не менее сложным является вопрос о персонификации правосубъектности государства в гражданском обороте.
   В зависимости от форм и видов государственного участия в гражданских правоотношениях, а также от формы персонификации, уполномочия можно выделить:
   1) органы государственной власти – общее правило, в рамках их компетенции, в соответствии с законами и актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ);
   2) органы местного самоуправления – общее правило, в рамках их компетенции, в соответствии с законами и актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ);
   3) государственные органы, органы местного самоуправления, ЮЛ, физические лица – в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению (п. 3 ст. 125 ГК РФ) [406 - См. также: Статья 182 ГК РФ, Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (с изм.) // СЗ РФ. – 1994. – № 34. – Ст. 3540 и др.].
   Полномочие может быть основано на законе, акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, договоре, доверенности, явствовать из обстановки [407 - См.: Там же, а также: Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленнных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации» (в ред. Указа Президента РФ от 7 августа 1998 г. № 921) // СЗ РФ. – 1996. – № 51. – Ст. 5764; 1998. – № 32. – Ст. 3847.].
   Все эти субъекты делятся на: а) органы (государственные и местного самоуправления) общей компетенции; б) специализированные органы; в) иные лица, получающие разовые полномочия [408 - См. также: Долинская В.В. Государственные акционерные общества // Сборник научных трудов, посвященный памяти В.А. Рясенцева / отв. ред. А.Г. Калпин, А.И. Масляев, В.В. Долинская. – М., 1995. – С. 49–56.].
   Следует различать, когда государственный орган или иная государственная организация выступает в гражданском обороте от своего имени как ЮЛ и когда от имени государства. Для реализации правосубъектности государства необходимо, чтобы государственный орган или иной субъект: а) вступил в гражданско-правовые отношения не от своего имени, а от имени государства; б) оперировал при этом имуществом, принадлежащим государству; в) приобретал права и обязанности для государства; г) ответственность в этих отношениях несло государство.
   В вопросе о формах и видах государственного участия в гражданском обороте можно выделить три возможности:
   1) участие через посредство государственных ЮЛ;
   2) участие в ЮЛ смешанной экономики, в том числе в процессе разгосударствления и приватизации;
   3) участие в гражданских правоотношениях непосредственно самих органов государства.
   Если первый и третий вариант подробно освещаются в правовых актах и научной литературе, то второго следует коснуться особо.
   ЮЛ смешанной экономики известны как по опыту зарубежных стран, так и по историческому опыту России [409 - См.: Долинская В.В. Государственные акционерные общества; Морандьер Л.Ж. дела. Гражданское право Франции: В 3 т. – М., 1958–1961; Экономическая энциклопедия. Политическая экономия: В4 т./гл. ред. А.М. Румянцев. – М., 1972.—Т. 1. – С. 47.] и характеризуются смешанным по формам собственности составом участников, учредителей. Как любой собственник государство вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (п. 2 ст. 209 ГК РФ), в том числе наделять им создаваемые ЮЛ, передавать его во вклады, доли, паи для формирования их имущественной базы. Государство может наряду с другими лицами стать учредителем нового ЮЛ или участником уже действующего ЮЛ.
   Особый случай представляют разгосударствление и приватизация, их правовое оформление. Разгосударствление и приватизация, являющаяся частью первого процесса, во многом однонаправленные, взаимно дополняющиеся процессы, но приватизация облекается в более конкретные правовые нормы. Под разгосударствлением понимается, во-первых, смена организационно-правовой формы хозяйственной деятельности, при которой ЮЛ остаются в собственности государства, но приобретают полную хозяйственную самостоятельность, коммерциализируются (т. е. при сохранении права собственности у государства права по управлению переходят к субъектам хозяйствования, что в основном оформляется как право хозяйственного ведения), и, во-вторых, смена форм или субъектов собственности. Смысл разгосударствления – в разъединении государственной и экономической власти. Основное содержание разгосударствления – сокращение государственного вмешательства в экономику, выведение ЮЛ из-под прямого административного управления государственных органов, их коммерциализация, превращение в реальных субъектов предпринимательских отношений.
   Приватизация предполагает смену и субъекта, и формы собственности. В философско-экономическом смысле выделяют:
   приватизацию экономики, что предполагает утверждение института частной собственности, ее разновидностей, а также расширение частного сектора в смешанной экономике;
   приватизацию действующих ЮЛ, что означает обязательную смену государственной собственности;
   персонификацию частной собственности, когда экономическим собственником становится не государственная организация, коллектив, а конкретное лицо с выделением доли в имуществе (пая, акции и т. д.). «Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее – федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц» [410 - Статья 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. – 2002. – № 4.– Ст. 251 (сизм.).]. «По решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц» (п. 2 ст. 235 ГК РФ).
   В пользу отнесения ЮЛ, создаваемых в процессе приватизации государственных и муниципальных организаций, к субъектам смешанной экономики свидетельствует их особое правовое регулирование – не по правилам о государственных ЮЛ и не по правилам о той организационно-правовой форме, в которой они создаются, а в соответствии с правовыми актами Российской Федерации о приватизации [411 - См., напр.: Пункт 5 ст. 1 Федерального закона «Об акционерных обществах».]. Примечательно, что это правовое регулирование распространяется на период с момента принятия решения о приватизации (а не с момента государственной регистрации ЮЛ) до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 % принадлежащих им акций, долей, паев, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного ЮЛ.
   Весьма близка к этому варианту государственного участия в гражданском обороте, предпринимательской деятельности (участие в ЮЛ смешанной экономики) передача государственного имущества, а именно акций, в доверительное управление третьим лицам: здесь также присутствуют экономические признаки предпринимательской деятельности, государство получает прибыль от предпринимательской деятельности, но оперативное ее осуществление возложено на других субъектов [412 - Применительно к исследуемым ЮЛ см. также: Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 831 «Об осуществлении Государственной корпорацией “Ростехнологии” от имени Российской Федерации прав акционера акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и передаются Государственной корпорации “Ростехнологии” в качестве имущественного взноса Российской Федерации, до передачи указанных акций» // СЗ РФ. – 2009. – № 44. – Ст. 5238.].
   Изложенное позволяет сделать следующие выводы:
   1) предпосылками публичного предпринимательства выступают:
   особое значение для общества в целом определенных сфер экономики (защита жизни и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства, охрана природы и культурных ценностей, регулирование естественных монополий, специфика инвестирования и т. д.);
   тактический, временный «интерес» государства к отдельным структурам для решения стратегических задач;
   исторически относительно высокая степень «отлаженности» механизма государственного участия в экономической деятельности;
   субъективно большее доверие населения к структурам с участием государственного капитала;
   2) участие государства в гражданско-правовых отношениях сочетает в себе частноправовые элементы, соответствующие «ядру» правосубъектности в предпринимательской деятельности, и публичноправовые элементы, соответствующие природе государства;
   3) на практике государственное регулирование гражданско-правовых отношений и государственное участие в гражданском обороте тесно взаимосвязаны.
   Если рассматривать сегодняшние ГосК как не совсем удачную статутную форму государственно-частного партнерства, то упор следует делать именно на участии в гражданском обороте.
   Первый вице-премьер И.И. Шувалов, выступая на Петербургском международном экономическом форуме 8 июня 2008 г., высказал точку зрения, что ГосК нужны как раз для регулирования там, где рыночные агенты самостоятельно действовать не могут [413 - См.: Комсомольская правда. – 2008. – 9 июня.], т. е. речь идет об участии государства в гражданском, торговом обороте, в том числе в социально значимом, но планово-убыточном производстве, а также в рисковом (венчурном) бизнесе, на который у частного сектора иногда не хватает средств, иногда прозорливости. Но это вполне возможно через государственные коммерческие ЮЛ.
   Англоязычные аналоги термина ГосК – «government-owned corporation» или «state-owned corporation» – обозначают организацию (предприятие, персонифицированный имущественный комплекс), находящуюся в государственной собственности. Чаще всего речь идет об аналоге наших АО, 100 % акций которого принадлежит государству.
   В законодательстве об АО есть свои проблемы. Например, наблюдается явный перекос в сторону приватизационного акционирования и любое отчуждение государством имущества называют (часто ошибочно) приватизацией.
   В письме Госкомимущества РФ от 9 января 1997 г. № АР-19/74 «Об участии комитетов по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации в учреждении хозяйственных обществ» специально выделены случаи создания хозяйственных обществ не в процессе приватизации [414 - См. также: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. – 1996. – № 9.].
   Внимание законодателя сконцентрировано на возмездном участии государства в АО и на ограничениях по формам последнего (ОАО – п. 4 ст. 7 Закона об АО). В то же время это ограничение не универсально: например, при отказе акционеров ЗАО и самого ЗАО от преимущественного права приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества, государство может свободно приобрести такие акции ЗАО. Безвозмездными основаниями участия государства в АО являются: получение акций в порядке дарения, пожертвования, наследования по завещанию, получения выморочного имущества.
   Есть, несомненно, три положительных момента в форме государственных АО: легальная без каких-либо ограничений предпринимательская деятельность; четкость и прозрачность управления, контроля и отчетности; общий режим деятельности и равная с контрагентами правосубъектность.
   Но если приоритет будет отдан определенным государственным функциям, то рациональнее легализовать в России понятие «ЮЛ публичного права».
   Несмотря на упорное противодействие некоторых авторов (В.П. Мозолин, Е.А. Суханов) введению в российской системе деления на юридические лица частного и публичного права, эта идея завоевывает все больше сторонников – представителей различных отраслей права: Л.Г. Ефимова, Я.М. Макарова, Ю.С. Цимерман, В.Е. Чиркин и др. [415 - См., например: Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. – 2008. – № 11; Ефимова Л.Г. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. – 2008. – № 8; Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2000; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6; Цимерман Ю.С. Указ. соч.; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007; Он же. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. – 2010. – № 6, Ястребов O.A. Опорные (узловые) категории построения теоретической конструкции юридического лица публичного права // Юрист. – 2010. – № 4.].
   Основными критериями отграничения ЮЛ публичного права от ЮЛ частного права обычно выступают характер правового акта, послужившего основанием их возникновения, специфические цели создания, функции, порядок финансирования.
   Мы не только всегда придерживались этой классификации, но и, например, в работах по частному праву обращали внимание на эмиссионные банки (пример АО – ЮЛ публичного права), а также теорию Маарбаха, определявшего АО как публичное объединение, и теорию отделения собственности от управления, в рамках которой АО квалифицируется как квази-публичная корпорация [416 - См.: Долинская В.В. Акционерное право.].
   Председатель Счетной палаты С.В.Степашин так охарактеризовал российский феномен: «Де-юре госкорпорации существуют в экономических условиях договорного, а не публичного права, в отличие от бюджетных учреждений. При этом де-факто они являются субъектами не частного, а публичного права и должны контролироваться государством и обществом, в первую очередь Счетной палатой, представляющей интересы налогоплательщиков» [417 - Степашин С. Модернизация – рывок России по плану Путина // Российская газета. – 2007. – 2 ноября.].
   Вне зависимости от того, по какому пути пойдет законодатель при решении вопроса о судьбе ГосК, вопрос о контроле за их деятельностью требует решения.
   Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением ГосК возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне – требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (п. 2 ст. 7.1 Закона об НКО), т. е. закон о создании конкретной ГосК может свести такой контроль практически к нулю.
   Например, законом установлено, что на Нанотехнологии не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Закона об НКО, регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью НКО.
   Нормы об отчетности ГосК очень сжаты и не унифицированы.
   Схематично общую картину можно представить так. ГосК обязаны представлять годовую отчетность (а в некоторых случаях и квартальную) в органы, участвующие в образовании их органов управления.
   Агентство по страхованию вкладов представляет годовую отчетность в Правительство РФ и ЦБ РФ (ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 177);
   Внешэкономбанк – в Правительство РФ (ч. 3 ст. 6 Федерального закона № 82);
   Нанотехнологии – в Правительство РФ (ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 139);
   Олимпстрой – Президенту РФ, в Правительство РФ, а также в Оргкомитет «Сочи 2014» (ч. 8–10 ст. 8 Федерального закона № 238);
   Росатом – в Правительство РФ (ч. 9 ст. 34 Федерального закона № 317);
   Ростехнологии – Президенту РФ и в Правительство РФ (ч. 5 ст. 8 Федерального закона № 270);
   Фонд содействия реформированию ЖКХ – Президенту РФ, в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство РФ и Общественную палату РФ (ч. 3 ст. 12 Федерального закона № 185).
   Таким образом, список субъектов, которым ГосК подотчетны, разнится от 1 до 5 и неоднороден по их статусу. Как Президент РФ, так и другие указанные лица не являются специализированными органами контроля и возложение на них таких полномочий представляется сомнительным.
   Что касается содержания отчетности, то, например, Ростехнологии направляет Президенту РФ и в Правительство РФ годовой отчет, который включает отчет о деятельности ГосК за прошедший отчетный период, в том числе в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, а также деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; годовую бухгалтерскую отчетность; бухгалтерский баланс; отчет об исполнении финансового плана доходов и расходов; отчет о формировании и об использовании фондов корпорации; аудиторское заключение (ст. 8 Федерального закона № 279).
   Годовой отчет Агентства по страхованию вкладов направляется в Правительство РФ и ЦБ РФ. Обобщенные данные годового отчета и бухгалтерский баланс подлежат обязательному опубликованию. Годовой отчет Агентства включает: отчет о его деятельности за прошедший отчетный период с анализом состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; годовой бухгалтерский баланс; отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; отчет о прибылях (об убытках), полученных от размещения и/или инвестирования временно свободных денежных средств; реестр банков (п. 3 ст. 24 Федерального закона № 177).
   Следовательно, законами о ГосК предусмотрен порядок и состав их отчетности. При этом подробно описан состав финансовой отчетности: годовой бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, отчет об исполнении финансового плана, аудиторское заключение – (т. е. дублируется законодательство о бухгалтерском учете и отчетности и т. п. акты) и недостаточно отражены показатели того, ради чего эти корпорации создавались.
   В большинстве законов о ГосК критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей или отсутствуют вообще (например, Агентство по страхованию вкладов, Ростехнологии), или существенно же заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (например, Внешэкономбанк). Единственным исключением является Олимпстрой, что, очевидно, обусловлено его узкоцелевой деятельностью и, соответственно, ясностью оценочного критерия (ход и выполнение планов строительства).
   Возможно, следует утверждать целевые индикаторы и показатели, например, по увеличению доли высокотехнологичной продукции в валовом внутреннем продукте РФ, по увеличению доли новых продуктов на мировых товарных рынках, росту производительности труда и др.
   Достоверность бухгалтерской и финансовой отчетности, входящей в состав годовой отчетности ГосК, подтверждается обязательной аудиторской проверкой.
   Аудиторская фирма и размер ее вознаграждения ежегодно определяется высшим органом управления ГосК на конкурсной основе (ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 82, ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 139, ч. 2 ст. 42 Федерального закона № 177, ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 185, ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 238, ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 270, ч. 2 ст. 35 Федерального закона№ 317). Такая система предусмотрена и, например, для ОАО. Но в отличие от коммерческих ЮЛ, где каждая ошибка отражается на финансовом положении, от организаций, построенных на началах участия, членства, где работу аудитора через высший орган управления контролируют все участники, в ГосК, имеющих возможность обратиться к государству за экономической поддержкой и в отсутствие участников, членов, эта система означает отсутствие независимого контроля и сохраняет риски неэффективного использования основных активов и денежных средств.
   Представляется, что правовое регулирование в законах о ГосК подменяется индивидуальной системой надзора и контроля, подбираемой и финансируемой самой же корпорацией.
   Редкие исключения не меняют общей картины. Так, ГосК обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание ГосК (п. 2 ст. 7.1 Закона об НКО). Очевидно, ГосК как НКО должны предоставлять отчетность органам государственной статистики и налоговым органам в соответствии с законодательством РФ (п. 1 ст. 32 Закона об НКО).
   В связи с тем что ГосК вопреки используемому термину «корпорация» построены не на принципе членства, для них возрастает роль внешнего контроля. В то же время в принятых федеральных законах вопросы внешнего контроля за деятельностью ГосК не отражены. Это может привести к снижению интереса частных инвесторов к партнерству с ГосК, что придет в противоречие с планами государственной власти в отношении этой организационно-правовой формы. Еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. был отмечен принципиальный момент: бюджетные средства должны стать не главным источником, а, прежде всего, катализатором для частных инвестиций.
   В ответе Президента РФ на вопрос корреспондента газеты «Аргументы и факты» 14 февраля 2008 г. о крупных корпорациях и коррупции подчеркнуто: «Самое главное, нам нужно развивать, конечно, и институты гражданского общества, и контроль со стороны гражданского общества и средств массовой информации за состоянием госаппарата и госуправления».
   Именно как институт гражданского общества позиционируют Счетную палату. В статье 12 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [418 - Российская газета. – 1995. – № 9.] предусмотрено, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на организации, их союзы и иные объединения, вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами исполнительной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
   Примечательно, что после принятия законов о ГосК изменения в закон о Счетной палате не вносились.
   В то же время в Федеральном законе «О Счетной палате» предусматривается возможность представления Счетной палате заключения о деятельности ГосК на основании запросов Президента РФ. Это может стать основой для проведения Счетной палатой экспертно-аналитических мероприятий. Возможен и вариант активного подключения Контрольного управления Администрации Президента, организующего комплексный контроль и анализ деятельности ГосК.
   Можно также обратиться к Фелеральному закону от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [419 - СЗ РФ. – 1999. – № 9. – Ст. 1096.], где предусмотрено, что:
   контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, в соответствии с законодательством РФ осуществляет Счетная палата РФ, а также уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти;
   под капитальными вложениями понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.
   Инвестиции РФ в ГосК относятся к инвестициям в основной капитал.
   Вопрос об органах и формах контроля может показаться второстепенным, если бы не опыт создания Государственной инвестиционной корпорации. Перед ней ставились цели, во многом совпадающие с целями создания новых ГосК. Для их достижения в ГосИнКор были переданы значительные государственные активы. Но незадолго до ликвидации ГосИнКора было произведено отчуждение части ликвидных активов. В результате не возвращены в федеральную собственность и не внесены в реестр федерального имущества принадлежавшие государству пакеты акций ОАО «Таганрогский авиационный научно-технический комплекс им. Г.М. Бериева», ОАО «Туполев» и ЗАО «Авиастар» на общую сумму 2 млрд руб.
   Может быть, имеет смысл внести поправки в законы о ГосК об обязательном контроле со стороны Счетной палаты, как это сделано в Федеральном законе № 317 в отношении Росатома.
   Если в отношении ГосК провозглашены какие-то основы контроля (хотя и без соответствующей ответственности), то применительно к их дочерним компаниям нет и этого.
   По опыту унитарных предприятий и хозяйственных обществ мы знаем, что дочерние ЮЛ не являются самостоятельной организационно-правовой формой, но если у унитарных предприятий были дочерние именно предприятия, то в отношении хозяйственных обществ жесткой привязки к одной организационно-правовой форме (АО, ООО, ОДО) в законе нет.
   Бесспорно только право ГосК создавать дочерние компании. Сможет ли Счетная палата проверять последние?
   Так, они смогут осуществлять любые действия на рынке, включая IPO – первичное публичное размещение акций (initial public offering) и привлекать средства на рынке с помощью продажи части акций на бирже. Планируется, что ГосК будут выходить на IPO в течение нескольких лет после госинвестиций и роста их рыночной стоимости. Однако необходимо учитывать различие между IPO частных и государственных компаний.
   Если первичное публичное размещение и/или дополнительная эмиссия акций осуществляется частными компаниями, то их собственник обменивает часть принадлежащих ему активов на необходимые ему финансовые ресурсы. В случае IPO госкомпаний собственность, принадлежавшая ранее государству (акции госкомпаний), будет обменена на финансовые ресурсы, поступающие в распоряжение самих госкомпаний, в том числе и на покрытие ранее взятых госкомпаниями кредитов, на приобретение ими новых активов, включая активы частных компаний, на оплату опционов руководству и сотрудникам госкомпаний. В результате бывший собственник акций – государство, имевший раньше от их использования какой-то доход в виде дивидендов, от IPO не получает ничего.
   Таким образом, государственная собственность, воплощенная в принадлежащих государству пакетах акций, бесплатно передается ГосК, возможно, даже на покрытие их неэффективной деятельности. В любом случае передача пакетов акций без адекватного финансового возмещения госбюджету, осуществляемого по рыночным ставкам в соответствии с ясными критериями и по жестким правилам, означает сокращение государственной собственности в размерах, эквивалентных размерам средств, получаемых от размещения принадлежащих государству акций.
   Существенное уменьшение стоимости государственных активов за счет безвозмездной передачи акционерного капитала в собственность ГосК сокращает возможности государства использовать определенные рычаги воздействия на экономическую политику хозяйствующих субъектов с государственной долей участия и снижает его заинтересованность в наличии и эффективном функционировании системы корпоративного контроля.
   Вопрос о внешнем контроле и статусе дочерних компаний должен быть прямо урегулирован, оптимально – в консолидированном законе о ГосК.
   Примечательно, что ни в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года, проект которой был подготовлен МЭРТ, ни в бюджетной политике на 2008–2010 гг. Минфина России, ни в докладе РАН «К концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 г.» не рассматриваются проблемы развития ГосК.
   Конечно, легче всего по примеру Концепции отказаться от новых ЮЛ, даже сочтя их «не организационно-правовой формой ЮЛ в смысле ГК и гражданского права вообще, а специальным способом создания [?! – В.Д.] субъектов права» [420 - Пункт 7.3.3 § 7 разд. III Концепции.].
   Но даже при явно негативной оценке ГосК разработчиками Концепции они вынуждены были отметить уникальность этих ЮЛ по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу [421 - Там же.].
   На наш взгляд, следует не отказываться от этой организационно-правовой формы ЮЛ, а правильно соотнести ее место с системой экономических и правовых отношений, четче определить ее задачи и, исходя из них, ее правой статус, в любом случае исключить ГосК из числа НКО, изменить режим их имущества, определиться с их структурой (как представляется, монотипной, унитарной), ужесточить контроль за их деятельностью и унифицировать правовое регулирование в их отношении.

А.Я. Курбатов
О СУДЬБЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РОССИИ

   Как свидетельствует мировой опыт, существование в России государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц и формы участия государства в экономических отношениях вполне возможно и в ряде случаев оправданно.
   Однако это требует серьезной проработки вопроса об их включении в российскую правовую систему, поскольку единоличные корпорации являются элементом из англо-саксонской системы права. Это касается, прежде всего, решения таких вопросов, как определение места государственных корпораций в системе юридических лиц, вещных прав на передаваемое им имущество, сферы их действия, объема передаваемых им полномочий, возможности наделения полномочиями властного характера и некоторых других.
   При создании действующих государственных корпораций данные вопросы должным образом проработаны не были, что повлекло серьезные перекосы при формировании законодательства, регулирующего их деятельность, в том числе и в части соблюдения конституционных принципов. Неудачной является и используемая терминология, поскольку, например, в континентальной системе права термином «корпорации» обозначаются объединения лиц, а в России существует целый ряд коммерческих организаций, использующих этот термин в своем фирменном наименовании.
   Можно привести следующие наиболее яркие примеры искажения сложившихся в праве подходов при создании государственных корпораций, которые формируют в целом негативное к ним отношение большинства исследователей:
   наделение государственных корпораций властными полномочиями, в частности, по нормативно-правовому регулированию, что должно быть исключительной прерогативой государственных органов;
   отсутствие у них учредительных документов (уставов), функции которых выполняет закон. Получается парадоксальная с правовой точки зрения ситуация: юридические лица одной организационно-правовой формы действуют на основании разных законов и, соответственно, по разным правилам;
   для того чтобы реорганизовать или ликвидировать государственную корпорацию, требуется принятие об этом специального федерального закона. Правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве), к ним не применяются;
   на Агентство по страхованию вкладов, признаваемое в системе обязательного страхования вкладов страховщиком, не распространяется требование о лицензировании страховой деятельности, а на Внешэкономбанк – требование о получении лицензий на осуществление банковских операций и профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
   на случаи передачи имущественного взноса Российской Федерации в собственность государственных корпораций не распространяется действие законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества;
   передача имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий государственным корпорациям признана особым способом прекращения унитарных предприятий как юридических лиц (ст. 21.2 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») и др.
   Этому во многом способствовало то, что решение вопросов о создании государственных корпораций носило закрытый характер, причем не только без открытого обсуждения и возможности сопоставления конкурирующих позиций, но и с пренебрежением к иным мнениям. В подтверждение можно привести следующий факт: в условиях жесткой критики созданных государственных корпораций процесс создания компании «Российские автомобильные дороги» («Автодор») не был остановлен. Она все равно была создана, но как государственная компания, отличающаяся от государственных корпораций только наличием права доверительного управления на автомобильные дороги (ст. 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
//-- Понятие государственной корпорации в российском законодательстве --//
   В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
   В этой статье также установлено, что государственная корпорация создается на основании федерального закона, а имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
   Исходя из этого, понятие государственной корпорации как организационно-правовой формы характеризуется следующими признаками:
   1) наличием статуса юридического лица, что подразумевает обособленность имущества, за счет которого государственная корпорация отвечает по своим обязательствам, и возможность выступать в обороте от своего имени (п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ).
   Как юридическое лицо государственная корпорация приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом и иными правовыми актами (п. 1 ст. 53 Гражданского кодекса РФ);
   2) государственная корпорация является некоммерческой организацией, что означает отсутствие цели получения прибыли в качестве основной цели деятельности и, как следствие, отсутствие обязанности перечисления части прибыли учредителю (п. 1 ст. 50 Гражданского кодекса РФ, п. 3 ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях»);
   3) учредителем государственной корпорации признается Российская Федерация в целом, от имени которой как учредителя (например, при осуществлении имущественного взноса, формировании органов управления) на основании закона выступают отдельные государственные органы;
   4) отсутствием членства, что подразумевает строго фиксированное участие в государственной корпорации.
   Это означает, что в государственную корпорацию не могут быть приняты иные лица и, соответственно, никто, кроме Российской Федерации, не может приобрести полномочия по управлению государственной корпорацией и контролю за ее деятельностью. В свою очередь, Российская Федерация не может прекратить свое учредительство, не ликвидируя саму корпорацию;
   5) публичный характер деятельности государственной корпорации, поскольку она осуществляет деятельность в интересах всего общества.
   Следствием этого является строго целевой характер ее деятельности и использования имущества;
   6) государственная корпорация действует на основании закона, т. е. она должна регистрироваться на основании отдельного закона, который является решением Российской Федерации о ее создании и выполняет функции учредительных документов;
   7) после внесения имущественного взноса в государственную корпорацию Российская Федерация утрачивает на это имущество право собственности, которое переходит к государственной корпорации как юридическому лицу.
   Российская Федерация как учредитель государственной корпорации не имеет и обязательственных прав требования на ее имущество. При ликвидации государственной корпорации имущество, оставшееся после удовлетворения требования кредиторов, направляется на цели, предусмотренные законом о ликвидации государственной корпорации.
   Российская Федерация обладает в отношении государственной корпорации только правами на участие в управлении, в том числе контроля.
//-- О собственности государственных корпораций --//
   В настоящее время государственные корпорации признаются собственниками своего имущества (п. 1 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), т. е. оно уже не является государственным.
   Однако, поскольку оно используется исключительно в публичных целях, его достаточно трудно отнести и к частной форме собственности, так как возникает юридически абсурдная ситуация: частный собственник (государственная корпорация как юридическое лицо) вправе использовать имущество только в публичных целях.
   Можно привести следующий пример проявления данного противоречия. Так, фонд обязательного страхования вкладов (ст. 33 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации») находится в собственности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Однако при этом он обособляется в учете, права Агентства по распоряжению им серьезно ограничены, взыскание по иным долгам, кроме связанных с выплатой страхового возмещения, на него не обращается, средства фонда не используются для финансирования деятельности Агентства и т. д. Все перечисленное говорит о том, что указанный фонд – собственность Агентства только по названию.
   В данном случае напрашивается вывод, что сегодня имущество государственных корпораций относится к особой форме собственности, не являющейся ни государственной, ни частной.
   Отличительными признаками этой формы собственности от частной собственности являются:
   решение основных вопросов, связанных с использованием имущества, наблюдательными советами (советами директоров), формируемыми из представителей Российской Федерации как учредителя;
   отсутствие членства в государственных корпорациях, что применительно к имущественным вопросам означает невозможность перехода контроля за использованием имущества к иным лицам, кроме представителей Российской Федерации;
   после ликвидации имущество направляется на цели, указанные в специальном законе, в том числе может возвращаться в федеральную собственность.
   Ограничение о строго целевом использовании этого имущества, что составляет суть специальной правоспособности государственных корпораций, в настоящее время практически не реализуемо, поскольку цели деятельности у всех государственных корпораций, кроме Агентства по страхованию вкладов, сформулированы предельно широко и означают, по сути, направления их деятельности. Соответственно, при отсутствии четко сформулированных целей деятельности государственных корпораций указанное ограничение превращается в чисто формальное, не имеющее реального содержания. Не урегулирован четко вопрос и о такой цели использования имущества, как обеспечение деятельности самих государственных корпораций (зарплата сотрудникам, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности, и т. д.).
   В данном случае необходимо отметить, что создание каких-либо промежуточных конструкций в праве всегда создает сложности с их применением. Для правового регулирования по вопросу о формах собственности за основу должен браться специально-юридический подход: все, что не государственное или муниципальное, то – частное.
   Если в данном случае невозможна частная собственность, имущество государственных корпораций должно оставаться в государственной (федеральной) собственности с преобладанием государственного контроля. Примером использования подобной конструкции с точки зрения отношений собственности является Центральный банк РФ, который владеет закрепленным за ним федеральным имуществом на особом вещном праве.
//-- Создание государственных корпораций и приватизация --//
   В настоящее время передача имущества, находящегося в федеральной собственности, государственным корпорациям формально не признается приватизацией. Однако, по существу, она таковой является, поскольку имущество переходит из федеральной собственности в собственность государственных корпораций как юридических лиц.
   Предполагаемое преобразование некоторых государственных корпораций в акционерные общества окончательно закрепит процесс приватизации, поскольку собственником имущества акционерных обществ (вне зависимости от наличия и величины доли государства в уставном капитале) являются сами акционерные общества как юридические лица (п. 3 ст. 213 Гражданского кодекса РФ). У государства сохраняется право собственности только на акции.
   Неслучайно, акционирование государственных и муниципальных предприятий признается одной из форм приватизации.
   Это еще один аргумент в пользу того, что на имущество государственных корпораций должно сохраняться право государственной собственности.
   Правда, следует учитывать, что в настоящее время государство признало конструкции сохранения прав собственности учредителей юридических лиц на их имущество (т. е. права хозяйственного ведения и оперативного управления самих юридических лиц) бесперспективными (п. 6.2 и 6.3, п. 7.2.1 разд. III Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.).
   Однако пример Центрального банка РФ показывает, что полностью от подобных конструкций (когда учредитель остается собственником имущества юридического лица) уйти не удастся. Полная передача имущества, находящегося в ведении Банка России, в его собственность, например золотовалютных резервов, невозможна.
//-- Государственные корпорации и ограничение конкуренции --//
   Создание государственных корпораций в сферах, где действуют иные хозяйствующие субъекты, влечет ограничение конкуренции, поскольку государственные корпорации могут наделяться организационно-распорядительными полномочиями, получают огромные имущественные вклады от Российской Федерации, для них устанавливается целый ряд исключений в части необходимости выполнения требований законодательства. Это дает им значительные преимущества по сравнению с иными юридическими лицами.
   Поэтому государственные корпорации могут создаваться только в сферах, где в силу неразвитости рынка или специфики отношений отсутствует конкурентная среда и где нельзя получить быструю отдачу от инвестиций.
   Так, первая государственная корпорация в России – Агентство по реструктуризации кредитных организаций – создавалась для преодоления системного банковского кризиса 1998 г., а созданное на его базе Агентство по страхованию вкладов – для преодоления кризиса доверия вкладчиков к банковской системе. Причем в последнем случае риски осуществления страхования вкладов граждан в тот период были настолько высоки, что этот вид страхования не мог осуществляться коммерческими страховыми организациями. Поэтому даже при создании действующей системы страхования вкладов, носящей некоммерческий характер, банки допускались в нее только после проверки их финансовой устойчивости.
   Развивать конкуренцию за счет государственных корпораций невозможно. С их помощью как раз производятся обратные процессы – монополизация деятельности и централизация управления. В связи с этим вызывает большие сомнения предполагающееся преобразование некоторых государственных корпораций в акционерные общества, относящиеся к коммерческим организациям и действующие с целью получения прибыли. Это монополизирует рынок и нарушает принцип поддержки конкуренции (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ) и запрет на осуществлении деятельности, направленной на монополизацию (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Государственные корпорации должны координировать и стимулировать развитие рынка, а не сами осуществлять коммерческую деятельность.
   Государственные корпорации – это средство вмешательства государства в экономику и, соответственно, с экономической точки зрения их существование может рассматриваться как проявление государственного капитализма.
   Задача права – установить пределы этого вмешательства, чтобы с помощью этого средства государство решало позитивные задачи: развитие низкорентабельных и капиталоемких отраслей экономики, а не проводило монополизацию и не ограничивало конкуренцию.
//-- Государственные корпорации и государственно-частное партнерство --//
   Отличительным признаком государственных корпораций является отсутствие членства. Это означает, что в государственную корпорацию не могут быть приняты иные лица и, соответственно, никто, кроме Российской Федерации, не может приобрести полномочия по управлению государственной корпорацией и контролю за ее деятельностью. В свою очередь, Российская Федерация не может прекратить свое учредительство, не ликвидируя саму корпорацию.
   Кроме того, как уже отмечалось, имущество государственных корпораций не может быть отнесено к частной форме собственности.
   Поэтому, по мнению автора, использование понятия государственно-частного партнерства к государственным корпорациям некорректно, а наделение государственных корпораций имуществом не может рассматриваться как поддержка государством частного капитала.
   Через создание государственных корпораций государство «закрывает» те сферы, в которых по каким-либо обстоятельствам не могут действовать частные организации. Финансирование последних может осуществляться опосредованно, т. е. через финансирование их деятельности уже самими государственными корпорациями.
//-- Контроль за деятельностью государственных корпораций --//
   Государственные корпорации обязаны представлять отчетность в органы, участвующие в образовании их органов управления.
   Достоверность бухгалтерской и финансовой отчетности, входящей в состав годовой отчетности государственных корпораций, подтверждается обязательной аудиторской проверкой.
   Государственные корпорации также обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческой организации»).
   Кроме того, государственные корпорации как некоммерческие организации предоставляют отчетность органам государственной статистики и налоговым органам в соответствии с законодательством РФ (п. 1 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
   Однако этого явно недостаточно.
   Поскольку государственные корпорации создаются и действуют исключительно на основе государственной (федеральной) собственности, должен существовать государственный контроль за использованием ими своего имущества (прежде всего, осуществляемый Счетной палатой РФ), а также требование о публикации их финансовой отчетности в едином для всех порядке и печатном органе.
   Критерием оценки деятельности государственных корпораций является достижение тех целей, ради которых они созданы. Для этого необходим периодический (например, ежегодный) и окончательный (перед ликвидацией) публичный отчет перед Государственной Думой.
//-- Государственные корпорации как юридические лица публичного права --//
   Государственные корпорации не должны преобразовываться в акционерные общества, поскольку, как уже отмечалось, это будет означать монополизацию определенного вида деятельности, которая может осуществляться на коммерческих началах. К тому же выполнение публичных функций априори не может строиться на коммерческой основе.
   Поэтому по вопросу о создании государственных корпораций за основу должна браться концепция передачи государственным корпорациям как некоммерческим организациям отдельных публичных функций.
   Однако здесь возникает вопрос о подчинении их деятельности гражданскому законодательству.
   В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., проводится мысль, что государственная корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле Гражданского кодекса РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу (п. 7.2.3 разд. III), а также говорится об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия юридического лица публичного права в отечественное право (п. 7.2.4 разд. III).
   Представляется, что вводить некие уникальные юридические лица, не подчиняющиеся нормам гражданского права, нельзя, ибо, во-первых, это противоречит сущности понятия юридического лица, во-вторых, способствует созданию параллельной системы юридических лиц. А ведь статус юридического лица в любом случае необходим для участия в имущественном обороте и имеет принципиальное значение, прежде всего, для других участников этого оборота при решении вопросов применения ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств перед ними.
   Пример Центрального банка РФ и государственных корпораций показывает, что в Гражданском кодексе РФ должна быть предусмотрена отдельная организационно-правовая форма юридических лиц, относящаяся к некоммерческим и некорпоративным организациям. Это те юридические лица, которые учреждаются Российской Федерацией (вполне возможно, и субъектами РФ) и выполняют определенные публичные функции под контролем высших органов власти. При этом они не должны являться собственниками переданного им имущества, должны обладать специальной правоспособностью, нести самостоятельную ответственность и иметь возможность в определенных случаях финансироваться из бюджета. Иными словами, необходимо установить единые правила функционирования для таких юридических лиц.
   Эту форму можно обозначить как юридическое лицо публичного права, т. е. использовать это понятие не в доктринальных целях, а для законодательного закрепления организационно-правовой формы юридических лиц, предназначенных для выполнения публичных функций, но статус которых определяется нормами гражданского права. Публично-правовые образования как самостоятельные субъекты права и государственные (муниципальные) органы как их представители этим понятием охватываться не должны.
   Государственные корпорации как юридические лица отдельной организационно-правовой формы должны действовать на основании единых законодательных положений. При этом у каждой государственной корпорации должен быть разработанный на основании этих положений закона устав, в котором и закрепляются вариативные возможности организации их деятельности.
   Ситуация, когда по каждому юридическому лицу одной и той же организационно-правовой формы принимается отдельный закон, устанавливающий разные правила по принципиальным моментам их деятельности, является юридическим нонсенсом.
//-- Об объеме делегируемых государственным корпорациям полномочий --//
   По этому вопросу необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»).
   Следует обратить внимание, что в данной правовой позиции речь идет о передаче только отдельных функций, и только функций исполнительной власти. Иными словами, нельзя передавать функции законодательной и судебной власти, а также полностью заменять государственными корпорациями исполнительные органы власти.
   В связи с этим возникает серьезный вопрос о соответствии Конституции РФ Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» и п. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в части передачи государственной корпорации «Росатом» функций федерального органа исполнительной власти (Федеральной службы по атомной энергии).
   В пункте 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений, с одной стороны, предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций всех органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а с другой – в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
   Это свидетельствует об отсутствии единых подходов к решению данного вопроса.
   Кроме того, в полномочиях, необходимых для выполнения публичных функций, необходимо выделять властные полномочия (принятие нормативных актов, актов организационно-распорядительного характера, а также применение ответственности).
   Представляется, что наличие данных властных полномочий – это прерогатива исключительно органов государственной власти. Делегироваться иным организациям они не могут. Это особенно важно в связи с тем, что в настоящее время публичными функциями наделяются не только некоммерческие, но и коммерческие организации, например кредитные.

Э.В. Талапина
О ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЯХ С ПОЗИЦИЙ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

//-- Общие нормы о государственных корпорациях --//
   Понятие «корпорация» достаточно активно вошло в употребление в 90-е гг. по инициативе цивилистов. Корпорациями стали именовать акционерные общества [422 - См., например: Петухов В. Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России // Право и экономика. – 2000. – № 4; Зурабян A.A. Правовая природа органа корпорации // Юридический мир. – 2006. – № 11.], в развитие чего появились термины «корпоративное право», «корпоративное законодательство», «корпоративный юрист». «Корпорациями по своей юридической природе являются хозяйственные общества, созданные в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью» [423 - Кулик A.A. Корпорации в гражданском праве Российской Федерации // Право и политика. – 2007. – № 7.]. «К корпорациям… не относятся организации, созданные на основе акта публичной власти и обладающие определенными полномочиями. В российской правовой системе они выступают как государственные и муниципальные учреждения и составляют самостоятельный вид субъектов права» [424 - Потапов В.А., Лазарев В.В. Корпорации и их виды в российской правовой системе // Внешнеторговое право. – 2006. – № 2.]. При этом в обиходе государственными корпорациями могли называть крупные акционерные общества с государственным участием. Таким образом, согласно быстро распространившейся позиции, корпорация – это коммерческая организация.
   Возможно, такой подход и соответствовал бы действительности, но в 1999 г. в российском законодательстве появился новый вид некоммерческой организации – государственная корпорация. Ее весьма необычный статус сразу вызвал дискуссии. «Классическое понимание корпорации как формы юридического лица, при которой два и более лиц объединяются для достижения имущественными и личными усилиями известной цели, явно не соответствует исключительно «унитарной» модели государственной корпорации, регламентированной в Федеральном законе “О некоммерческих организациях”» [425 - Суязов Е.Е. Юридическая природа корпораций в РФ // Юрист. – 2002. – № 6.]. От себя добавим, что государственная корпорация так же не вписывается в привычную систему некоммерческих организаций, как и унитарное предприятие с его правом хозяйственного ведения – в систему коммерческих.
   Согласно ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это редкий вид юридического лица, которое, вопреки ст. 52 ГК РФ, создается и действует не на основании устава, учредительного договора или общего положения об организациях данного вида, а на основании федерального закона. Данное положение отдельно оговорено в законе – для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.
   На государственные корпорации распространилась практика создания имущественной базы деятельности после государственной регистрации юридического лица. Например, срок формирования уставного капитала Внешэкономбанка – шесть месяцев с даты его государственной регистрации [426 - Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4.], что противоречит общим нормам ГК РФ.
   По общему правилу государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, может быть предусмотрено иное.
   Существенное отличие государственных корпораций от унитарных предприятий и государственных учреждений в том, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, становится собственностью государственной корпорации. В 2007 г. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» был дополнен нормой следующего содержания: в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
   Для выхода из неординарной для гражданского права ситуации с имуществом государственных корпораций предлагаются разные способы. Так, высказано предположение о сложноструктурной модели собственности, в частности фидуциарной. «Передача государством имущества в собственность государственных корпораций не преобразовывает государственную собственность в частную. Данное имущество остается государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников – самого государства и государственной корпорации» [427 - Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5. – С. 115.].
   Вводится и понятие «право собственности на время», которое «приобретает в наши дни достаточно широкое распространение и потому требует теоретического внимания со стороны отечественных цивилистов. Государственная корпорация создается и ликвидируется в Российской Федерации на основании федерального закона. В течение указанного периода времени («от» и «до») она вправе осуществлять свою деятельность на базе федерального государственного имущества, доходов, получаемых от использования данного имущества, и иных финансовых источников, указанных законом, используемых государственной корпорацией на предоставленном ей полном праве собственности, имеющем целевой характер. В период существования государственной корпорации право Российской Федерации на переданное ей государственное имущество приостанавливается. Оно восстанавливается на переданное корпорации имущество и приобретается государством на имущество, заново созданное и приобретенное государственной корпорацией во время ее действия» [428 - Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.].
   Думается, что проблемы, связанные с публичной собственностью, все же трудно решить при помощи только гражданского права.
   Государственная корпорация имеет специальную (целевую) правоспособность и использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация может быть ликвидирована, если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание.
   Согласно общей норме государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
   В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях» источниками формирования имущества государственной корпорации могут являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. При этом многие положения ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», касающиеся контроля за деятельностью некоммерческой организации, не распространяются на государственные корпорации.
   Правовой статус государственной корпорации, закрепленный в законе, чрезвычайно гибок, что может свидетельствовать как о непродуманное™ концепции и желании апробировать ее на практике, так и о сознательном создании для государства нового «гуттаперчевого» вида юридического лица. Видится и третий вариант – государство еще не определилось с тем, станут ли госкорпорации видом юридического лица, который прочно займет определенное место в системе, или это только временный институт. Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, могут устанавливаться особенности правового положения государственной корпорации, причем и те, которые идут вразрез с общими нормами (как сказано в ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации). Иными словами, закон о создании госкорпорации никак не связан рамками другого закона, а правовой статус государственной корпорации всякий раз творится будто бы заново. Из этого следует вывод, что каждая государственная корпорация являет собой, по сути, отдельный вид юридического лица.
   Законодательно задан только общий контур закона о создании государственной корпорации: «В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации». И в эту матрицу можно «загрузить» любые данные.
   Поэтому нельзя сказать, что государственная корпорация – полноправный «член семьи» некоммерческих организаций, это обособленный вид в данном роде. Правда, и сам институт некоммерческих организаций вызывает массу вопросов ввиду его комплексности и недостаточной системности [429 - См. подробно: Талапина Э.В. Некоммерческие организации как комплексный институт российского права // Закон. – 2009. – № 5. – С. 129–140.].
//-- Виды государственных корпораций и их деятельность --//
   Процесс создания государственных корпораций активизировался в 2007 г. Классифицировать их практически невозможно, так как каждая из корпораций уникальна. Подробные характеристики государственных корпораций исследованы автором ранее [430 - См.: Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 2. – С. 36–50.].
   На настоящий момент создано семь государственных корпораций:
   Агентство по страхованию вкладов (Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»);
   Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»);
   Российская корпорация нанотехнологий (Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»);
   Государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»);
   Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3);
   Государственная корпорация «Ростехнологии» (Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ);
   Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3).
   Из перечисленных только Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства действует до 1 января 2012 г. и подлежит ликвидации. Любопытно, что о временном характере Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта в законе ничего не сказано, в то время как Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает ликвидацию оргкомитета «Сочи 2014» после проведения игр.
   Попытаемся выделить общие черты статуса государственных корпораций.
   Во-первых, каждая государственная корпорация создается для определенной цели, хотя эти цели не поддаются систематизации и могут проявляться в самых разных сферах. Таким образом, правоспособность государственных корпораций целевая.
   Во-вторых, в отношении государственных корпораций действуют те или иные изъятия из применимого права. Так, на большинство корпораций не распространяется законодательство о банкротстве. Положения Федерального закона «О некоммерческих организациях» о порядке осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций (пункты в ст. 32) не распространяются на государственные корпорации, так как у них другой порядок взаимоотношений с государством (только в отношении Агентства по страхованию вкладов и Фонда содействия реформе ЖКХ такого исключения не сделано). Законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на деятельность Внешэкономбанка в части, не противоречащей закону о его создании, и с учетом установленных этим законом особенностей.
   В-третьих, государство принимает активное участие в управлении корпорацией (высшие должностные лица назначаются Президентом или Правительством РФ, корпорация подотчетна государству). Высшим органом управления корпорации является наблюдательный совет (в Агентстве по страхованию вкладов – совет директоров). Назначения в совет осуществляют Президент или Правительство. Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства Российской Федерации.
   В-четвертых, процедура передачи имущественного вклада в государственную корпорацию выведена из-под действия законодательства о приватизации, что не позволяет назвать ее приватизацией де-юре, однако дает основания для утверждений о новом, исключительном способе приватизации де-факто. Здесь мы солидарны с В. Завадниковым, главой комитета Совета Федерации по промышленной политике, который назвал создание госкорпораций «иной формой приватизации» [431 - Главные олигархи – это чиновники // Власть. – 2008. – 12 мая. Заметим попутно, что во Франции подобное размывание государственной собственности именуют «мягкой» приватизацией.].
   Следует отметить, что в литературе к государственным корпорациям или приближенным к ним по правовому статусу лицам иногда относят «специализированные» акционерные общества, учрежденные государством, такие как ОАО «Российская венчурная компания» (постановление Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 516), ОАО «Объединенная авиастроительная компания» (Указ Президента РФ от 20 февраля 2006 г.) [432 - Трушин А. Круговая проверка // Прямые инвестиции. – 2009. – № 10.], а также Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»). Режим их функционирования почти идентичен государственным корпорациям [433 - Иногда даже Центральный банк России называют государственной корпорацией (Кузьминов А.А. Государственные корпорации: проблемы единства организационно-правовой формы //Гражданское право. – 2009. – № 2). При этом чаще всего апеллируют к категории юридического лица публичного права (Буров Д.А. Правовой статус государственных корпораций / В сб.: Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы. – М., 2009. – С. 120).].
   Пожалуй, еще больше вопросов, нежели ответов возникает при пристальном рассмотрении деятельности государственных корпораций. С одной стороны, остается в силе общее правило для всех некоммерческих организаций – некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. С другой стороны, получив значительные денежные средства и имущество, многие корпорации активно занимаются именно предпринимательством, попадая в то самое узкое место нашего законодательства, где смыкаются подходы налоговиков и управленцев касательно трактовки целей создания некоммерческой организации и ее предпринимательских возможностей. Попутно заметим, что в результате налоговых реформ некоммерческие организации признаны плательщиками налога на прибыль, и даже в том случае, когда этой прибыли нет, обязаны подавать налоговую декларацию по упрощенной форме. С теоретической точки зрения это означает очередной удар по главному признаку некоммерческой организации.
   То, что многие государственные корпорации заняты в основном предпринимательской деятельностью, привело Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к мнению, что Ростехнологии, Роснанотех, Агенство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк и Олимпстрой являются, по сути, коммерческими организациями [434 - Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник гражданского права. – 2009. – № 2. – С. 69.].
   Возможности инвестирования свободных денежных средств государственными корпорациями определяются Правительством РФ. Так, принято постановление Правительства РФ от 28 февраля 2008 г. № 127 «О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере инвестируемых временно свободных средств Государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий», постановление Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Фактически, такими «свободными» средствами признаны все остатки средств на счете в Центральном банке.
   Нормативные подходы к определению деятельности корпораций различны: в одних случаях она обозначается через функции, в других – как полномочия (управленческие). В частности, Росатом представляет собой гибрид органа исполнительной власти и коммерческой организации. Такое явное совмещение управлеченских и хозяйственных функций потребовало даже внесения изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» (теперь «запрещается… наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»). Вдобавок, в отличие от всех властных структур, которые, будучи учреждениями, используют имущество на праве оперативного управления, корпорация Росатом имеет право собственности на переданное ей имущество.
   Согласно Указу Президента РФ от 20 марта 2008 г. «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» Федеральное агентство по атомной энергии упразднено. Акты Президента Российской Федерации, определяющие полномочия Федерального агентства по атомной энергии в установленной сфере деятельности, применяются в отношении Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.
   Целая статья Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» посвящена полномочиям этой корпорации по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Корпорация имеет право издавать нормативные правовые акты по целому ряду вопросов государственного учета и контроля ядерных материалов, выдачи сертификатов и пр. Она готовит и вносит Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.
   В том, что нормотворческие полномочия Росатома ничем не отличаются от полномочий федеральных органов исполнительной власти, нет никаких сомнений; это подтверждается и формально. Нормативные правовые акты Корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц. Эти акты подлежат регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты Корпорации могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
   В дополнение к изложенному – Корпорация может (самостоятельно, без последующего одобрения со стороны исполнительной власти) признавать не действующими на территории Российской Федерации акты Министерства среднего машиностроения СССР, Министерства атомной энергетики и промышленности СССР, Государственного комитета СССР по использованию атомной энергии, а также признавать утратившими силу акты Министерства Российской Федерации по атомной энергии, Федерального агентства по атомной энергии.
   Но и другие государственные корпорации обладают рядом властных полномочий:
   полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15, ч. 7 ст. 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»);
   полномочия Олимпстроя в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, ГУПов и МУПов, государственных и муниципальных учреждений необходимую информацию (п. 9 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»);
   полномочия (с определенной долей условности) Внешэкономбанка как агента валютного контроля (п. 5 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О банке развития») [435 - Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4. – С. 12.].
   К публичным функциям государственных корпораций также относят: реализацию исключительного права государства на экспорт и импорт отдельных видов товаров, выполнение функций государственных заказчиков при поставке товаров для государственных нужд, финансовую поддержку участников товарного рынка, ценовое регулирование в отношении отдельных видов продукции, государственный контроль при осуществлении торговой деятельности [436 - Багрова Т.А. Государственная корпорация как форма участия государства в торговом обороте // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4.– С. 27, 28.].
   В связи с публичной деятельностью государственных корпораций актуален вопрос и о правовом статусе их работников. Государственными служащими они не являются, соответственно, ограничения и запреты, связанные с государственной службой, на них не распространяются. Между тем, наряду с общим осуществлением властных полномочий, служащие корпорации могут участвовать в осуществлении государственной контрольной функции – например, служащие Агентства по страхованию вкладов привлекаются Банком России для проведения проверок банков – участников системы страхования вкладов [437 - Константинов Д.А. Особенности правового статуса государственных корпораций в Российской Федерации // Российское правосудие. – 2009. – № 4.– С. 41.], не считаясь при этом государственными служащими.
   Следует отметить, что согласно изменениям, внесенным в 2007 г. в Уголовный кодекс РФ, соответствующие сотрудники государственных корпораций признаны должностными лицами и субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
//-- Риски при создании государственных корпораций --//
   Когда государство передает свое имущество другому субъекту, оно всегда рискует не получить его обратно. Если же государство отдает свое имущество безвозвратно, но с определенной целью, оно рискует не достичь этой цели и попусту потратиться. Любопытно, что министр финансов Кудрин был главным противником идеи имущественного взноса государства в виде пакетов акций в «Ростехнологии», так как опасался, что госкорпорация будет уводить доходы из федерального бюджета, продавая акции предприятий, которые получит от государства [438 - Ведомости. – 2008. – 16 июня.].
   Еще более трезвый и прагматичный взгляд на положение вещей содержит Экспертный доклад комитета Совета Федерации по промышленной политике «Государственные корпорации в современной экономике» (2008). В нем отмечено, что нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.
   В то же время в докладе утверждается, что единственным ограничением целей и функций государственных корпораций являются Конституция РФ и федеральные конституционные законы. Так, «государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля». Подобный вывод представляется нам уже не соответствующим действительности, поскольку Росатом фактически и юридически приравнен к органу исполнительной власти.
   В докладе отмечена слабость государственного контроля за корпорациями. Как правило, контроль учредителя закреплен в виде ежегодной отчетности корпорации перед Правительством и Президентом РФ, реже говорится о контроле со стороны Счетной палаты РФ. Одновременно в принятых законах о создании государственных корпораций им предоставляются широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. И совсем не предусмотрен контроль за крупными сделками.
   По мнению авторов доклада, форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций. Форма государственной корпорации, наоборот, создает идеальные условия для перевода государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов.
   Участие корпораций в формировании государственной политики – опасный симптом. Вместо отделения государственного аппарата от экономики, что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики, происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Этот процесс фактически означает радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начало демонтажа регулярного аппарата государственного управления.
   Авторы напоминают, что по подобной схеме был приватизирован Газпром [439 - В 1989 г. Министерство газовой промышленности СССР было преобразовано в Государственный газовый концерн «Газпром». Концерн был преобразован в открытое акционерное общество постановлением правительства от 17 февраля 1993 г. (учредитель – федеральное правительство). С 1996 г. начали осуществляться торги акциями Газпрома. Лица, возглавлявшие бывшие министерства в новом статусе, тоже известны. В январе 1992 г. О. Сосковец, министр металлургии СССР с апреля 1991 г., возглавил созданную на базе этого министерства государственную корпорацию «Росчермет». В 1992 г. В. Величко, министр энергетического и транспортного машиностроения СССР в 1987–1991 гг., создал на базе своего министерства государственный концерн «Тяжэнергомаш» и стал в нем председателем правления. После приватизации концерн получил название «ТЭНМА», а В. Величко стал в нем генеральным директором.]. Вообще, все нынешние крупнейшие акционерные общества (субъекты частного права) появились на базе советских министерств – Газпром, ЛУКойл, РЖД, бывшее РАО ЕЭС.
   Мы вынуждены согласиться с мнением экспертов, считающих государственные корпорации потенциально коррупционным сегментом экономики. Авторы доклада приводят несколько возможных способов выведения активов из подконтрольных организаций, позволяющих превращать государственную собственность в свою личную.
   1. Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации (Роснанотех, Ростехнологии, ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому предприятию, хозяин которого впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации.
   2. Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль и делятся с менеджерами государственной корпорации. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время. Это связано, в частности, с нехваткой квалифицированного персонала, которая не может быть ликвидирована в ближайшие два года, какие бы средства ни вкладывались в соответствующие производства.
   3. Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в офшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. При этом не исключено, что соучредители данной категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде бесперспективных технологий, лицензий и т. п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на свой личный счет.
   4. Сдача активов в аренду на льготных условиях. Принадлежащие государственным корпорациям активы, например недвижимость, могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами при этом будут предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.
   5. Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.
   6. Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.
   7. Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.
   8. Манипуляции с фондовым рынком. Уже сегодня федеральный бюджет выделил государственным корпорациям (Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и Роснанотеху) в общей сложности 550 млрд руб. [440 - Доклад подготовлен в первой половине 2008 г.] причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на российском фондовом рынке. По оценкам экспертов правительства, одной десятой от этой суммы уже достаточно, чтобы создать ажиотажный спрос на все ликвидные акции России. Таким образом, «своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпораций, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.
   Касательно последнего пункта мировой финансовый кризис уже внес свои коррективы, существенно сократив привлекательность фондового рынка. Заодно обнаружилась и более простая схема. Государство решило поддержать банки, реальный сектор экономики и фондовый рынок, направив туда средства через корпорацию Внешэкономбанк [441 - Согласно распоряжению Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1665-р в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» внесен имущественный взнос в сумме 75 млрд руб. на реализацию мер по поддержке финансового рынка России.], однако деньги до адресатов не доходят или доходят под чересчур высокие проценты.
   Во избежание перечисленных рисков авторы доклада предлагают возврат властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и явный законодательный запрет на передачу им таких функций, а также установление единообразных правил формирования руководящих органов государственных корпораций и контроля над их деятельностью со стороны государства.
   В литературе говорится также о необходимости запретить госкорпорациям любую безвозмездную передачу имущества, ввести обязательность проведения публичных торгов при заключении государственными корпорациями сделок выше, чем на определенную законом сумму [442 - Курбатов А.Я. Обеспечение целевого использования имущества государственными корпорациями // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. – 2009. – № 6.– С. 106, 107.].
   На наш взгляд, проблема глубже. Ее происхождение связано с общей слабостью административной теории и законодательства, отсутствием системообразующих законов в этой сфере, непоследовательностью административной реформы, значительным отрывом практики, избравшей путь эксперимента, от теории. Любой новый институт, в том числе государственные корпорации, может «работать» на общество, если он вписывается в общую систему, не имеет серьезных противоречий, и создается на «твердой почве», которой в российском публичном праве, к сожалению, нет.
   В проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах, подготовленной Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ, предложено упразднить организационно-правовую форму госкорпорации и преобразовать существующие в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонд (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества со 100 % государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов). В качестве первого шага на этом пути целесообразно установление законодательного запрета на создание новых госкорпораций [443 - Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник гражданского права. – 2009. – № 2. – С. 70.]. В окончательном варианте Концепции развития гражданского законодательства РФ формулировки несколько смягчены, в частности, обращается внимание на целесообразность определения правила, «нормы о каких организационно-правовых формах юридических лиц подлежат применению к гражданско-правовым отношениям с участием госкорпораций» [444 - Концепция развития гражданского законодательства РФ. – М.: Статут, 2009.– С. 71.]. В науке предложение преобразовать государственные корпорации в акционерные общества вызвало неоднозначную реакцию, поскольку акционерное общество в своей деятельности не может сочетать публичные и частные функции [445 - Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 19–34.]. И вообще, преобразование субъекта с государственным имуществом в акционерное общество во всем мире расценивается как первый шаг к приватизации.
   Известно, что Президент Д. Медведев в августе 2009 г. поручил Генеральной прокуратуре РФ осуществить проверку деятельности государственных корпораций. В преддверии этой проверки госкорпораций журнал «Прямые инвестиции» собрал некоторые сведения о результатах деятельности ряда корпораций (в широком понимании, включая АО с государственным участием) [446 - Трушин А. Круговая проверка // Прямые инвестиции. – 2009. – № 10.].
   Ориентировочно госкорпорации получили 2 трлн руб. из госбюджета.
   Объединенная авиастроительная корпорация. В 2007 г. было выпущено семь пассажирских самолетов, в 2008 г. – 15.
   Российская венчурная компания. Весной 2008 г. заключены контракты с двумя израильскими биотехнологическими предприятиями на сумму 80 и 93 млн долл. США.
   Агентство по страхованию вкладов. Убытки за 2008 г. составили 11, 5 млрд руб.
   Банк развития. В марте 2009 г. убытки банка оценивались в 41 млрд руб. В 2008 г. Банк развития израсходовал 168 млрд руб. на покупку акций Роснефти и Газпрома.
   Фонд содействия реформированию ЖКХ. Административные расходы корпорации, численность которой составляет 97 человек, превысили 340 млн руб., в том числе 235 млн руб. были выплачены в качестве премий и материальной помощи. В 2008 г. в регионы на финансирование проектов было направлено 8 млрд руб. при потребности в 115 млрд руб. оставшиеся деньги размещены на депозитах в банках.
   Ростехнологии. Корпорация не получает денег из бюджета, ей переданы принадлежащие государству пакеты акций 440 предприятий. Общая кредиторская задолженность составляет 625 млрд руб. около 150 предприятий находятся в предбанкротном состоянии.
   Роснанотех. Получила из бюджета 200 млрд руб. (больше, чем госвложения в отрасль в США и Европе вместе взятых). Профинансировано два проекта (менее 1 млрд руб., или 0,6 % установленной для корпорации суммы). Оставшиеся деньги размещены на депозитах под 10 % годовых.
   К недостаткам государственных корпораций относят их изначальную монопольность, их создание убивает конкуренцию в этой отрасли. При этом финансовые отношения складываются двояким образом. С одной стороны, характерной особенностью госкорпораций, отличающих их от иных российских юридических лиц, являющихся собственниками своего обособленного имущества, является законодательно закрепленное право обращения к Российской Федерации за экономической поддержкой [447 - Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект // Юридический мир. – 2008. – № 6.]. С другой стороны, несмотря на огромные бюджетные средства, передаваемые в виде имущественного взноса Российской Федерации в госкорпорации, для реализации намеченных целей их недостаточно. Большинство госкорпораций ставит перед собой задачу привлечь денежные средства бизнеса [448 - Цимерман Ю.С. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. – 2008. – № 10.].
//-- Государственная корпорация – юридическое лицо публичного права? --//
   Изложенное приводит к постановке двух важных вопросов, требующих нормативного решения: о делегировании исполнения государственных полномочий негосударственным субъектам (в случае перевеса гражданско-правового подхода к статусу государственных корпораций) и о юридическом лице публичного права. Многочисленные изъятия из ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» по отношению к государственным корпорациям демонстрируют недостаточность такого регулирования. Когда деятельность лица основывается только на исключениях, это признак дефектности регулирования и отсутствия правовой стабильности.
   Создание государственных корпораций активизировало дискуссию о юридических лицах публичного права в юридической науке, которая была начата по более широкой проблематике [449 - См.: Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права// Цивилист. – 2006. – № 1; Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. – СПб., 2002. – С. 175–187; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007.]. Данная теория хорошо разработана во французском административном праве, где она подкреплена и разделением судебной компетенции – между общими и административными судами. Согласно французской теории, юридические лица публичного права создаются всегда по воле публичной власти, преследуют публичные цели и обладают прерогативами публичной власти [450 - Rivero Jean, Waline Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, coll. Précis, I8ème édition, 2000. – Pp. 42, 43.].
   Несмотря на широкое распространение данной правовой конструкции в Европе XIX в., русская доктрина относилась к ней описательно, а законодательство просто игнорировало. Так, французская категория публичного юридического лица критиковалась А.И. Елистратовым. Если цивилисты базируются на правоспособности и потому могут приписывать качество «лица» не только определенным индивидам, но и социальным образованиям, у которых нет естественной способности к действию, то публицист, связав понятие субъекта публичных прав с дееспособностью, не может считать юридическим лицом то, что лишено естественной способности к действию. Субъектом публичных прав будет не государство, земство или город, а Государь Император, министр, губернатор. В качестве положительного влияния цивилистической конструкции юридического лица А.И. Елистратов указывал на то, что понятие юридического лица прилагается для обозначения хозяйственных субъектов государственного управления [451 - Елистратов А.И. Основные начала административного права. – М., 1917.– С. 79, 80.].
   В советский период оснований для принятия этой концепции не осталось вовсе. Создатель теории государственных предприятий академик A.B. Венедиктов не отвергал возможности самого деления признанных позитивным правом организаций на организации административного (публичного) права и гражданского права – в зависимости от того, какими нормами и чьим распоряжением определяются возникновение, внутренняя организация, задача, порядок осуществления этих задач и прекращение той ила иной организации. Но он считал необходимым разграничить: 1) всю совокупность этих вопросов, определяемых для организаций административно-правового типа нормами административного права и административно-правовыми актами соответствующих госорганов, и 2) вопрос об участии той же организации в гражданском обороте, в котором она выступает именно в качестве носителя гражданских прав и обязанностей, в качестве субъекта гражданского права, т. е. в качестве юридического лица гражданского права [452 - См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – М.—Л., 1948.]. Тем самым на долгие годы юридическое лицо публичного права стало ассоциироваться с буржуазным правом. Именно в этом ключе теорию публичных юридических лиц можно найти в трудах советских правоведов.
   В чем же практический смысл признания деления юридических лиц на частные и публичные? Нам представляется, что в возможности четко определить правовой статус публичных субъектов в гражданских отношениях. Гражданское право принимает правила создания данных субъектов, их публичное назначение и не требует отдельной регистрации в порядке, предусмотренном для лиц частного права. Иными словами, частно-правовые процедуры к публичным юридическим лицам неприменимы, они остаются в сфере влияния публичного права. Концепция публичного юридического лица предполагает тот факт, что созданный публичным порядком субъект способен к осуществлению своей правосубъектности и в сфере частного права без дополнительного использования организационно-правовой формы юридического лица частного права, однако лишь при тех условиях, что он признан данным правопорядком субъектом гражданского права и что он осуществляет свои имущественные интересы на общих основаниях с другими участниками гражданского оборота [453 - Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. – 2005. – № 4.].
   К очевидным преимуществам относится и то, что фигура юридического лица публичного права, с одной стороны, позволит квалифицировать всякое действие государственного органа в гражданском обороте как действие соответствующего публичного образования, а с другой – создаст персонификацию каждого отдельного органа как субъекта частного права для удовлетворения «учрежденческих нужд». Данная категория будет способствовать эффективному становлению принципа единства казны и субсидиарного обращения взыскания на иное имущество казны при недостаточности бюджетного финансирования по соответствующему разделу [454 - Кантор Н. Указ. соч.].
   О наличии объективных причин разделения юридических лиц на публичные и частные свидетельствует и такой, казалось бы, косвенный аргумент. В отечественной литературе отдельные правоведы высказываются в пользу наделения юридических лиц основными правами (по главе 2 Конституции). В качестве положительного правового влияния можно назвать только правовую позицию Конституционного Суда РФ о распространении конституционных прав человека и гражданина на юридические лица в той степени, в какой данное право по своей природе может быть к ним применимо (постановления КС РФ от 24 октября 1996 г., от 17 декабря 1996 г., Определение КС РФ от 22 апреля 2004 г. № 213-0).
   При этом российская судебная практика пока не выработала четких оснований, по которым юридическим лицам может быть отказано в защите их основных прав. Зато они имеются в доктрине Европейского Суда по правам человека и практике национальных органов конституционного контроля европейских стран. Это такие случаи, когда юридическое лицо является корпорацией публичного права (государственные и муниципальные образования, государственные предприятия и учреждения, политические партии и религиозные организации), а также когда юридическое лицо принимает на себя функции государственной власти (или публичные задачи) при помощи конвенционных механизмов [455 - Рыбкин К.А. Юридические лица как носители основных прав: российская и европейская практика // Журнал российского права. – 2007. – № 11.– С. 37–39.]. Думается, учет европейской практики может оказаться полезным для российской правовой действительности.
   Отголоски научной дискуссии о юридических лицах публичного права слышатся и в официальных документах по поводу изменений законодательства. Так, в Концепции развития корпоративного законодательства до 2008 г., разработанной Минэкономразвития России, признана назревшей необходимость введения категории публичного юридического лица, но после концептуальных исследований. Причем к таким лицам отнесены не само государство и его органы, а только созданные ими субъекты. В Концепции развития законодательства о юридических лицах (разработанной в рамках работы Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства) полезность этой категории признается, но вводить ее не рекомендуется, так как она чужда нашему правопорядку.
   Представляется, что к такому выводу приводит позиция цивилистов, расценивающих юридические лица публичного права как исключение из общей классификации юридических лиц частного права, как некую ее модернизацию [456 - Болдырев В.А. О «юридических лицах» публичного права //Журнал российского права. – 2008. – № 11. – С. 128.], при этом совершенно упускается из виду, что речь идет о двух разных, даже полярных классификациях юридических лиц – в частном и публичном праве. В конце концов, юридическое лицо публичного права потому так и называется, что его статус регулируется публичным правом.
   Возвращаясь к государственным корпорациям, отметим лишь, что в случае их «прописки» в нашем законодательстве признание существования юридических лиц публичного права было бы как нельзя кстати. Это отвечает их неординарным функциям и подведет гражданское право к отказу от монополии на теорию лиц. Вообще, публичное право должно принимать традиционные цивилистические конструкции, и наоборот – гражданское право должно a priori принять характеристики, даваемые административным и конституционным правом. Именно поэтому вызывает сомнения предложение сформулировать отраслевое гражданско-правовое понятие государственного органа [457 - Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов // Журнал российского права. – 2006. – № 6. – С. 59.], поскольку оно уже определено в публичном праве.
//-- Краткие выводы --//
   Само по себе появление государственных корпораций свидетельствует об усилении непосредственного участия государства в экономических отношениях. Безусловно, государственные корпорации – еще один проводник экономической политики государства, а это требует закрепления их особой связи с государством. Кстати, наиболее распространенными причинами создания государственных корпораций в мире являются экономический кризис, нехватка товаров и услуг общественного значения, их низкое качество или завышенные цены, необходимость ослабления исторически сложившейся зависимости страны от иностранного капитала [458 - Данилов С.Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. – М.: ГУ ВШЭ, 2008. – С. 76.]. Поэтому госкорпорации – новое субъектное звено проведения государственной политики в той или иной области. Они – следствие дерегулирования, так как должны, с одной стороны, вписываться в рыночную систему, с другой – осуществлять управленческие функции, «разгружая» государство.
   В принципе, статус государственной корпорации по российскому законодательству во многом сходен с публичными корпорациями в мире. В Великобритании публичные корпорации являются самостоятельными органами публичной администрации, несущими полную самостоятельную ответственность, подобно частным компаниям [459 - Козырин А.Н., Глушко Е.К., Штатина М.А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. – М., 2006. – С. 124, 125.]. Некоторые из публичных корпораций профессионально занимаются коммерческой деятельностью (корпорации, созданные для управления газовой и электроэнергетической промышленностью, Британская радиовещательная корпорация, Управление по атомной энергии и др.), другие же сосредоточиваются на вопросах управления (Комиссия по вопросам охраны окружающей среды, Комиссия цен, Комиссия заработной платы и др.). В статуте или королевском патенте, дарующем индивидуальную корпоративную правосубъектность, корпорация может быть наделена в том числе и правом издавать обязательные для неограниченного круга лиц постановления, включая постановления нормативного характера [460 - См.: Зинченко С.А., Галлов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения / в сб.: Корпорации и учреждения. – М., 2007.].
   При этом немаловажно, что государственные корпорации в Австралии, Великобритании, Индии, Канаде [461 - Данилов С.Ю. Независимые агентства: основы статуса и функционирования / в сб.: Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. – М.: ТЕИС, 2006.– С. 151.] являются аналогом независимых агентств – децентрализованных учреждений, подчиненных режиму публичного права. Они фактически составляют часть пирамиды исполнительной власти, но находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной самостоятельностью. Официально они подчинены не исполнительной, а законодательной власти [462 - Данилов С.Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. – М.: ГУ ВШЭ, 2008. – С. 76.].
   В этой связи нужно вновь отметить российскую самобытность. У нас корпорации отчитываются перед Правительством или Президентом, но не парламентом (об отчетности перед обществом речи, разумеется, нет). В области парламентского контроля и информационной открытости власти делаются только первые шаги. Так, согласно Федеральному закону от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики» отчет Правительства РФ перед законодательной властью должен содержать в том числе и сведения о деятельности государственной корпорации «Внешэкономбанк» в части, касающейся поддержки финансового рынка Российской Федерации, о деятельности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», сведения об объеме финансовой поддержки, предоставленной субъектам Российской Федерации за счет средств государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», а также сведения о деятельности открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию». Как видим, деятельность других корпораций в отчете не освещается.
   Кроме того, подчиненность режиму публичного права российских государственных корпораций неочевидна. На основании изложенного можно констатировать, что правоспособность государственной корпорации реализуется преимущественно в сферах гражданского и административного права. Публичное происхождение, тесная управленческая связь с государством и в целом управленческий облик – это каркас статуса государственной корпорации. Оригинальный имущественный режим и «свободное плавание» в рыночных отношениях – гражданско-правовые черты. Очевидно, государственные корпорации подвергаются смешанному правовому регулированию [463 - См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. – М.: Волтере Клувер, 2011. – С. 237.], а это всегда сложная задача, требующая корректного использования терминов и конструкций публичного и частного права.

Д.В. Кравченко
КОНСТИТУЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РАЗРЕЗЕ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

   В последнее время существенное внимание общественности направлено на государственные корпорации, их реструктуризацию и трансформацию их правового статуса. Настоящая статья нацелена на конституционно-экономическое осмысление положения существующих государственных корпораций и потенциала дальнейшего развития и трансформации их правового статуса.
   В качестве предисловия интересно заметить, что в мировой практике все более отчетливо проявляется тенденция передачи тех или иных государственных функций специальным организациям – публичным корпорациям, которые создаются государством (обычно на основании закона), но не являются государственными структурами. Такая практика, в частности, имеется в США. Как было отмечено A.B. Турбановым, подобные корпорации преимущественно создаются для осуществления программ, предполагающих большое число операций с населением. Как правило, полезность правительственной (публичной) корпорации базируется на ее способности взаимодействовать с населением способами, оперативность и качество применения которых более свойственны коммерческим организациям при выполнении подобной работы.
   При использовании подобной структуры основным источником ее имущества является не бюджет (налогоплательщики), а потребители услуг корпорации или иные частные субъекты, в том числе в случаях, когда соответствующие отчисления являются обязательными. Целью такого подхода является предоставление правительственным (публичным) корпорациям финансовой гибкости, а, следовательно, максимальной политической, финансовой и административной автономии, необходимых для достижения целей, которые перед ними поставлены. Вместе с тем, обладая определенной самостоятельностью в решении своих задач, каждая правительственная (публичная) корпорация остается подотчетной государству [464 - См.: Турбанов A.B. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» как юридическое лицо публичного права // Вестник Саратовской государственной академии права. – 2010. – № 2(72). – С. 100–103.]. Помимо США существование института публичных корпораций можно наблюдать во многих других странах, среди которых, например, Канада, Индия, Гонконг и т. д. Российская правовая форма государственной корпорации в значительной мере учитывает названный позитивный мировой опыт.
   Рассмотрим основные вопросы правового статуса государственных корпораций в России.
//-- Вопрос о природе собственности государственных корпораций --//
   В рамках разрешения данного вопроса представляется необходимым отнести собственность государственных корпораций к определенной форме. Наиболее актуальным представляется подразделение форм собственности на публичную и частную. Критерием данного подразделения является направленность интересов и целей, для которых используется имущество. Эта классификация крайне важна для установления самой сущности собственности, ее содержания и сопутствующих ей правомочий собственника. Конституционно-экономическая важность разделения собственности на частную и публичную заключается в том числе в недопущении произвольной «переклассификации» одного вида в другой, закреплении статусных принципов конкретной формы.
   С точки зрения названного критерия собственность публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, необходимо отнести к публичной, что обусловливается следующим.
   Основной целью государства, как известно, должно являться общее благо как высший ориентир его деятельности. Конституции современных государств обычно выражают этот первоначальный принцип через концепции правового, социального государства. Конституционные основы существования современного государства и права предполагают всемерную заботу о сохранении и увеличении степени защищенности гражданина, уровня юридических гарантий, социально-экономической стабильности, духовного и материального богатства страны. Именно эти цели должны включаться в парадигму деятельности современных властных структур. Право граждан на достойную жизнь предполагает сохранение имеющегося уровня благосостояния государства и его увеличение. Для реализации конституционно установленных принципов государство обязано поддерживать существующие и развивать новые формы обеспечения и защиты прав и благосостояния граждан.
   Основываясь на указанных конституционно значимых ценностях, публичная власть в качестве названных новых форм создает юридические лица публичного права, включая ряд государственных корпораций. Их существование целиком и полностью базируется на названных конституционных принципах, поскольку их деятельность прямо направлена на осуществление публичных функций в неконкурентной среде.
   Так, есть сферы жизни общества, в которых участие государства и общества в той или иной форме необходимо, во-первых, из-за их общественной значимости и, во-вторых, нередко, из-за их малой привлекательности для бизнеса. Эти факторы, как правило, основываются на существенной степени проникновения того или иного экономико-правового института в жизнь общества, а также часто на высокой его капиталоемкости, подразумевающей значительную концентрацию денежных фондов в этом институте (как следствие – высокие экономические риски). От указанных сфер жизни может зависеть благосостояние всего общества. Характерным примером такой социально-значимой сферы является публичное регулирование банковской системы. Уровень организации ее функционирования прямо пропорционален уровню жизни граждан. Публичность государственных функций в этой области основывается на следующих конституционно-экономических посылках.
   Статьи 35, 45 Конституции Российской Федерации предполагают всестороннюю защиту права собственности граждан. Сегодня созданы условия для глубокого проникновения банковских технологий в жизнь рядовых членов общества, для пропаганды вложения их свободных средств в банки. Очевидно, что при такой динамике роста количества контрагентов кредитных организаций, учитывая реальные риски банковской деятельности, государство обязано принимать адекватные меры для защиты права граждан на свои вклады в банках.
   Кроме того, как было отмечено ранее, конституционный принцип социального государства, естественно-правовая направленность его на достижение общего блага предполагают в качестве необходимого условия недопущение существенного ухудшения уровня жизни населения страны. В условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет именно такое существенное ухудшение. Исходя из названных конституционных принципов, государство, несущее ответственность за общее состояние банковской системы, обязано принимать меры, направленные на поддержание ее стабильности и развития.
   Для реализации названных задач была создана государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее – АСВ), осуществляющая функции страхования вкладов, санации и ликвидации (банкротства) банков, представляющие собой единый комплексный институт защиты вкладчиков, других кредиторов банков и банковской системы в целом.
   Эти функции не могут эффективно исполняться непосредственно государственными структурами из-за известной управленческой и финансовой негибкости последних. Для такого эффективного исполнения требуется высокая оперативность в принятии решений, что основывается на непредсказуемости наступления банкротства кредитных организаций. Государственные же структуры, владеющие имуществом на основе титула оперативного управления, не могут обеспечить надлежащую скорость принятия решений. Кроме того, функции АСВ требуют от их исполнителей специальных профессиональных навыков (в том числе понимания специфики финансового бизнеса).
   В то же время потребность финансового рынка именно в публичном регулировании, уровень общественной важности такового не дают возможности для запуска частноправовых механизмов. То есть экономические реалии в сочетании с конституционными принципами требуют нахождения в данном случае некого промежуточного варианта. Оптимальным путем решением этого вопроса необходимо признать создание публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, поскольку они обладают ресурсом и гарантиями, сравнимыми с имеющимися у органов власти, и в то же время им присуща гибкость и подвижность, свойственная коммерческим организациям.
   Аналогичная ситуация складывается в случае реализации иных публичных функций, требующих наличия одновременно и властных полномочий, и общественного интереса, но которые не могут быть осуществлены негибким «госсектором». Использование же частного сектора невозможно в связи с противоречием с самой его сущностью. Единственная приемлемая форма выполнения подобных функций – публичное юридическое лицо, которым является, например, государственная корпорация. Надо отметить, что создание публичных юридических лиц – мера в целом уникальная. Не так много можно найти общественных функций, для которых публичное юридическое лицо оптимально. В то же время в некоторых случаях (как, например, в приведенном примере с управлением системой страхования вкладов) возможна только такая форма.
   Цель государственной корпорации – обеспечение и защита общественного интереса, что напрямую следует из ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», т. е. реализация конституционно установленных государственных задач. Она наделяется собственным имуществом, но от этого, как мы отметили, не становится частным субъектом. Ее принципиально целевая правоспособность, нераспределяемость ее имущества позволяют сделать единственно возможный вывод о публичном характере ее собственности. Имущество, используемое государственной корпорацией, не есть цель (интерес), это лишь инструмент, позволяющий достичь социально полезной цели. Таким образом, это имущество суть публичная собственность.
   Следует отметить, что все указанное относится к форме государственной корпорации как таковой, а не ко всем имеющимся на практике государственным корпорациям. Имевшие место ранее прецеденты создания ряда из них в некотором роде шли вразрез с принципиальными основами самой формы. Об этом см. ниже.
   Что касается отнесения собственности государственных корпораций к определенному виду в смысле ст. 8 Конституции Российской Федерации, то необходимо отметить следующее. Имеющаяся в российском законодательстве классификация собственности на частную, государственную, муниципальную и иную (как она установлена в ст. 8 Конституции РФ) представляется крайне неудачной. Фактически эта классификация не имеет четкого критерия деления. Кроме того, она не устанавливает каких-либо существенных особенностей участия той или иной формы собственности в гражданском обороте. По сути, она утратила практический смысл и устарела, поскольку принималась в отсутствии развитой правовой доктрины рыночных отношений и не могла предусмотреть появления экономической необходимости создания публичных юридических лиц. В связи с изложенным отнесение государственных корпораций к какому-либо подвиду с точки зрения этой классификации представляется нецелесообразным.
   Тезис об отнесении рассматриваемой собственности к государственной, временно переданной госкорпорациям и в связи с этим приостанавливаемой, выдвинутый В.П. Мозолиным [465 - Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.], представляется не совсем верным. Во-первых, он опровергается законом: все же именно госкорпорации обладают имуществом на праве собственности. Во-вторых, ярко выраженная публичность функций государственной корпорации предполагает направление выделенных государством средств на их реализацию, и нередко не предусматривает необходимость возврата имущества в бюджет, поскольку конституционно-экономически обоснованный процесс создания данных организаций в большинстве случаев фактически предполагает их существование на постоянной основе. Например, изъятие имущества АСВ в бюджет прямо расходилось бы с целями его деятельности и принципиальным положением о накопительном характере фонда страхования вкладов.
   Нельзя также забывать, что институт публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности не исключает, а в некоторых случаях прямо подразумевает иные источники формирования собственности таких лиц. Более того, эти негосударственные источники могут формировать основную часть имущества публичного юридического лица (как это происходит с АСВ, где фонд обязательного страхования вкладов, в основном, сформирован за счет взносов банков, а доля государства в нем составляет менее 7 %). То есть в данном случае имущество не предоставляется государством, и в связи с этим собственность тем более не может быть признана государственной, переданной государственной корпорации.
   Кроме того, если следовать предложенной логике, то все учредители организаций должны были бы сохранять в приостановленном виде право собственности на имущество учрежденных организаций. Как представляется, такой подход есть возврат к концепции фактического непризнания имущества юридических лиц, которая, в конечном счете, может привести к отрицанию юридических лиц как таковых.
   Таким образом, собственность государственных корпораций, по-видимому, не может признаваться государственной, хотя и является (наряду с последней) разновидностью публичной формы собственности.
//-- Вопрос об ограничении правомочий собственника и контроле за деятельностью государственных корпораций --//
   В первую очередь в связи с постановкой вопроса об ограничениях в работе государственных корпораций необходимо разделить ограничения правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом государственной корпорации и порядок контроля за ее деятельностью. При всей «схожести» этих явлений (во всяком случае, наблюдается смешение этих понятий в общественном понимании) они, тем не менее, представляют собой различные правовые категории.
   Ограничения правомочий государственной корпорации как собственника находящегося у него имущества связаны с ее целевой правоспособностью, что прямо предусматривается федеральными законами [466 - Соответствующая общая норма содержится в п. 2 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», которым устанавливается, что государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации.]. Соответствующее законодательное указание в полной мере коррелирует с конституционным принципом социального государства. Действительно, владение, пользование и распоряжение публичным имуществом должны быть в необходимой мере ограничены со стороны государства и общества. На это и направлено упомянутое законодательство.
   При этом необходимо в каждом конкретном случае проводить внимательное исследование на предмет того, насколько соответствующие нормы конкретного закона о создании государственной корпорации соответствуют указанному базовому законодательству, и насколько цели применения используемого имущества являются общественно полезными.
   Если же под большими возможностями по ограничению правомочий государственной корпорации подразумевать необходимость текущего одобрения государством принимаемых в отношении имущества решений, то эта концепция неприемлема. По существу, одним из основных характерных признаков публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности является самостоятельность в осуществлении прав по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Отмена этой самостоятельности нивелирует саму форму государственной корпорации как публичного юридического лица, практически превращая ее в государственное учреждение. Это повлечет невозможность исполнения публичной функции, так как особенности задач государственной корпорации исключают их обеспечение по принципу сметно-бюджетного финансирования, в силу чего и была избрана форма государственной корпорации.
   Это, тем не менее, не означает возможность своеволия государственных корпораций. Имущественные вопросы этих организаций находятся на постоянном контроле представителей государства [467 - См., напр.: Статья 24 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ст. 19 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и пр.]. Советы директоров, в которые они входят, как следует из законодательства, рассматривают вопросы финансирования, распределения средств и т. п.
   Если говорить об ограничениях не самих правомочий, а порядка реализации этих правомочий, то в данном случае с учетом публичности собственности государственных корпораций и выполняемых ими общественных функций этот порядок может быть уточнен. Так, возможным можно признать осуществление закупок имущества в порядке, аналогичном применяемому для государственных органов, усложнение процедуры заключения крупных сделок и сделок с заинтересованностью и пр.
   Что же касается непосредственно вопросов контроля, то здесь можно отметить следующее. Во-первых, государство является учредителем юридических лиц публичного права, в том числе государственных корпораций, со всеми вытекающими последствиями. В частности, как было указано, представители государства входят в органы управления, которые изучают и утверждают годовой отчет, таким образом осуществляя контроль.
   Контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью госкорпораций осуществляется в порядке, определенном для использования средств федерального бюджета, т. е. Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).
   Деятельность госкорпораций в целом является также объектом надзора со стороны органов прокуратуры, налоговых органов, а в части ликвидации кредитных организаций контролируется судебными органами.
   В ряде случаев контроль также осуществляется в особом, дополнительном порядке. Например, в соответствии с Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики» сведения о деятельности АСВ в составе отчета Правительства Российской Федерации ежеквартально представляются на рассмотрение Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, Банк России наделен законом широкими полномочиями по контролю за АСВ при осуществлении последним полномочий по предупреждению банкротства кредитных организаций, а также их ликвидации.
   Госкорпорации подвержены внешнему и внутреннему аудиторскому контролю, а также общественному контролю – в форме публикации отчетов о своей деятельности.
   Таким образом, контроль и надзор за государственными корпорациями на самом деле осуществляется в большей мере, чем за обычными организациями, что соответствует публичному характеру выполняемых ими функций и публичной формой их собственности.
//-- Вопрос о «скрытой приватизации или национализации» --//
   Нередко приходится слышать утверждения о том, что создание государственных корпораций является «прикрытием» каких-то экономических процессов – «скрытой приватизации или национализации». Доводы эти представляются несостоятельными по следующим причинам.
   В соответствии с законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества под таковой подразумевается отчуждение указанного имущества в пользу частных субъектов [468 - См.: Статья 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».].
   Трактовка приватизации как передачи именно государственного имущества любому другому субъекту вне зависимости от его статуса (частный или публичный), как представляется, базируется на позитивистском понимании этого термина, основанном лишь на буквальном толковании норм о классификации форм собственности. Между тем сущность приватизации заключается в передаче публичной собственности частному субъекту. Само слово «приватизация» происходит от латинского слова «privatus», что означает «частный». Этот процесс должен влечь не механическую смену формального собственника имущества, а изменение в результате этого направленности интереса, т. е. изменение целевого назначения этого имущества. Собственность, переданная в результате приватизации негосударственному и немуниципальному субъекту, должна начать служить частным интересам (получения прибыли и извлечения другой личной выгоды нового собственника), чего не происходит при передаче имущества юридическому лицу публичного права, в том числе государственной корпорации.
   При этом, как уже было отмечено, не всегда правовой субъект, не являющийся государством, его субъектом или муниципальным образованием, является частным. Соответственно, он использует переданное имущество в публичных целях, аналогично использованию его государством. Одним из таких субъектов является государственная корпорация. При передаче ей имущества не происходит приватизации, поскольку имущество остается у публичного субъекта и используется для реализации публичных функций. Соответственно, не прекращается и публичный (общественный) характер собственности на данное имущество.
   Получение государственными корпорациями имущества от частных субъектов также не может считаться национализацией, поскольку под последней подразумевается передача имущества исключительно в государственную собственность. При этом, как было установлено выше, собственность государственной корпорации является отличной от государственной разновидностью публичной собственности.
   В то же время необходимо отметить, что передача имущества от частных субъектов в собственность государственных корпораций должна осуществляться в соответствии с положениями Конституции России при условии наличия достаточного и пропорционального публичного интереса. Так, было указано, что страховые сборы, уплачиваемые банками в фонд страхования вкладов, основываются на концепции социального государства и конституционно закрепленном публичном интересе в защите собственности неопределенного круга лиц (в данном случае – вкладчиков), а также на обязанности государства обеспечивать достойную жизнь граждан и общества в целом. К слову, Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении аналогичного вопроса о соответствии Конституции обязательного страхования ответственности автовладельцев признал этот механизм конституционным [469 - См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П.]. Тем более процесс получения имущества государственными корпорациями не может признаваться скрытым в условиях наличия законодательной базы, прямо предусматривающей нормы, регулирующие этот процесс.
   Таким образом, создание государственных корпораций как разновидности публичных юридических лиц и формирование их имущества не есть «прикрытие» каких-то процессов. Сама по себе идея осуществления общественно важных функций публичными юридическими лицами, в частности, государственными корпорациями, как представляется, не предусматривает такого «прикрытия», концептуально она направлена на оживление этих процессов и/или эффективную работу в тех сферах, где частный капитал не может быть применим, и не влечет национализацию или приватизацию. Более того, в основе этой идеи (что прослеживается на примере Агентства по реструктуризации кредитных организаций, АСВ) лежит задача позитивного влияния не только на бизнес-процессы в указанных сферах, но и на экономику в целом.
//-- Вопрос о конкуренции и свободной рыночной экономике --//
   В связи с наличием в современной практике различных форм использования института государственной корпорации возникает вопрос: не влечет ли их создание «перекосы» в рыночной экономике, в частности, нарушение принципов конкуренции и свободы рынка? При ответе на этот вопрос необходимо учитывать следующее.
   Публичность функций таких организаций, как государственная корпорация, как было указано, обусловливается общественной важностью процессов, в области которых реализуются эти функции. От данных процессов фактически непосредственно зависит уровень жизни общества, а низкое качество (или недобросовестность) исполнения названных функций повлечет существенное снижение этого уровня. Эта специфика не позволяет внедрять в указанные сферы в качестве «регуляторов» частные организации, преследующие собственные интересы, наделяя их какими-либо властными полномочиями. Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что ключевой причиной необходимости создания юридических лиц публичного права, в том числе государственных корпораций, является не произвольная воля законодателя, а объективная правовая и экономическая реальность.
   Исходя из этого, вопрос о «сворачивании рынка» в связи с формой государственных корпораций сродни вопросу о таком же «сворачивании» в области, скажем, государственной регистрации прав. Высочайшая общественная важность функций делает невозможной и недопустимой конкуренцию в рассмотренных сферах жизнедеятельности социума. Кроме того, публичность этих сфер, как правило, делает экономически невыгодным надлежащее участие в них частного сектора.
   Существующая по этому вопросу дискуссия привела к необходимости выбора одной из двух моделей государственной корпорации: или как «исполнителя публичных функций», или как «государственного холдинга». Последнее понятие в данном случае понимается условно и подразумевает преимущественную (как главная функция) направленность организации на управление коммерческим имуществом, в первую очередь соответствующими организациями, или на осуществление иной, по сути, коммерческой деятельности. «Холдинговый» вариант, который в некоторых случаях был использован в России, представляется противоречивым с точки зрения его соответствия самой идее реализации публичных функций. По существу, когда государственная корпорация выступает «управляющей компанией» некоего холдинга или нацелена преимущественно на ведение коммерческой деятельности, публичная функция не выполняется. Работа такой структуры фактически направлена на извлечение прибыли самостоятельно или всем холдингом, что делает необоснованным использование формы государственной корпорации. В рассматриваемом случае необходимо применять коммерческие модели с государственным участием.
   Использование «холдинговой» модели, действительно, ставит обоснованные неразрешимые вопросы в области нарушения режима конкуренции. Такая модель должна стать практически неприемлемой, в том числе с целью исключения дискредитации самой формы государственной корпорации, которая сама по себе имеет право на существование в правовой системе России с учетом сегодняшних юридических реалий.
   Таким образом, единственно возможной реальной моделью государственной корпорации с учетом концепции данной организационно-правовой формы может быть модель «исполнителя публичных функций». Деятельность такого «исполнителя» строится не на принципе свободы экономической деятельности, а является публичной функцией, от осуществления которой он отказаться не вправе. В рамках такой модели работает, например, АСВ.
   Как было отмечено, получение прибыли для «исполнителя публичных функций» не является самоцелью. Фактически она и не может быть получена от выполнения его функций, поскольку публичный характер деятельности предполагает заведомую «отрицательную доходность». При этом ряд разрешенных публичным юридическим лицам коммерческих операций направлен на эффективное использование временно свободных средств и частичное самофинансирование, которое, конечно же, не покрывает общих затрат.
   Необходимо также уточнить, что сам по себе статус государственной корпорации, предполагающий передачу ей части государственного имущества, не представляет собой способ осуществления государственно-частного партнерства (далее – ГЧП). Хотя общепринятого понятия ГЧП не существует, в общих характеристиках его можно представить как цивилизованный механизм соединения ресурсов государства и частного бизнеса [470 - См.: Сидоров С.Н. На пути сближения бизнеса и власти // Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование. – 2010. – № 1 (42). – С. 78.]. Как было отмечено, государственная корпорация обладает имуществом на основании публичной собственности, а потому какого-либо объединения государственного и частного капитала в рамках ее создания не происходит. Изменяется лишь владелец публичного имущества. То есть тезис о функционировании государственных корпораций в качестве ГЧП представляется не в полной мере обоснованным.
   В то же время сама государственная корпорация может становиться публичным субъектом ГЧП, организуемого в рамках ее деятельности, что происходит, например, при реализации механизма санации банков АСВ с привлечением частных инвесторов. В таком случае АСВ выступает представителем государства в широком понимании этого термина. С соответствующей долей условности подобного рода взаимодействие публичных юридических лиц с частными субъектами можно считать ГЧП, хотя следовало бы применить правильный перевод этого западного термина – частно-публичное партнерство (public-private partnership).
//-- Вопрос о соотношении формы государственной корпорации и понятия юридического лица публичного права --//
   В связи с рассмотренными проблемами представляется важным поставить вопрос о соотношении организационно-правовой формы государственной корпорации с категорией юридического лица публичного права, который можно разрешить исходя из следующих доводов.
   По вопросам понятия юридического лица публичного права и определения его основных признаков имеется достаточно острая дискуссия, участниками которой являются В.Е. Чиркин [471 - Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007. – С. 76–94; Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. – 2010. – № 6.], Л.B. Ефимова [472 - Ефимова Л.В. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. – 2008. – № 8.], О.Ю. Усков [473 - Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6.], O.A. Ястребов [474 - Ястребов O.A. Опорные (узловые) категории построения теоретической конструкции юридического лица публичного права // Юрист. – 2010. – № 4.], В.А. Болдырев [475 - Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. – 2008. – № 11.], Е.А. Завода [476 - Завода Е.А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. – 2008. – № 6.] и пр.
   Представляется, что наиболее теоретически обоснованно и практически осмысленно выделение следующих основных признаков юридического лица публичного права:
   публичная направленность целей и интересов (т. е. предназначение такого лица – исполнение общественных и социальных функций);
   наличие властных полномочий, а также связанность с публичной властью через участие представителей государства в управлении юридическим лицом публичного права;
   учреждение государством на основании закона;
   имущественная самостоятельность, проявляющаяся в высокой степени независимости принятия решений о находящемся в ведении юридического лица публичного права имуществе, а также в отделении этого имущества от иных денежных и имущественных фондов;
   автономия деятельности, самостоятельность принятия решений.
   Не менее важным признаком является то, что юридические лица публичного права – явление исключительное и редко встречающееся. Каждое юридическое лицо публичного права осуществляет уникальную общественно значимую функцию, и поэтому отличается особенным статусом.
   При этом «привязка» юридических лиц публичного права с учетом их уникальности к каким-либо существующим в гражданском праве организационно-правовым формам представляется искусственной. Категория юридических лиц публичного права не регулируется «статикой» гражданского права: их статус является публично-правовым явлением. Кроме того, критерий классификации организаций по организационно-правовой форме создан и существует для разграничения множества юридических лиц, имеющих общие признаки. Уникальность же юридических лиц публичного права не позволяет соотносить их с какими-то гражданско-правовыми организационными формами. В результате попытки связать эти явления возникают неразрешимые противоречия, поскольку предусмотреть в общем законе об организационно правовой форме потенциальную необходимую специфику каждого юридического лица публичного права невозможно. В целях присвоения организационно-правовой формы, по сути, для каждого юридического лица публичного права необходимо бы было создать собственную такую форму, что, очевидно, абсурдно.
   Одновременно необходимо более четкое доктринальное и правотворческое осмысление понятия юридического лица публичного права. Как было указано, сегодня наблюдается использование этого термина в совершенно различном понимании. Представляется наиболее правильной, теоретически и практически обоснованной позиция, заключающаяся в том, что юридическое лицо публичного права должно пониматься в двух основных смыслах: с точки зрения вида субъектов права – это организация, не входящая в систему органов государства, но созданная им для осуществления уникальных публичных функций, отвечающая названным выше признакам; а с точки зрения юридической науки – это публично-правовой институт, закрепляющий статус и сущность таких организаций.
   Изложенные ранее в настоящей работе доводы позволяют сделать вывод о том, что государственная корпорация как организационно-правовая форма в полной мере отвечает всем перечисленным признакам. Ее деятельность направлена на исполнение социальных функций, ее интересы диктуются общественно важными задачами, она учреждается государством на основании закона, наделена собственным имуществом, не находится внутри «властной вертикали», но в то же время связана с публичной властью через участие представителей государства в ее работе, она несет ответственность имеющимся в ее собственности публичным имуществом и обладает властными полномочиями. Таким образом, государственная корпорация по факту является юридическим лицом публичного права. При этом можно отметить, что далеко не все юридические лица публичного права могут быть облечены в форму государственных корпораций.
   К слову, в статусе юридического лица публичного права существуют сегодня и другие организации, например, Центральный Банк. На примере последнего четко прослеживается уникальность функций юридических лиц публичного права. Очевидно, что создание в России иных организаций, осуществляющих такие же функции, как и Центральный Банк, абсурдно и недопустимо.
//-- Краткий конституционно-экономический анализ процесса создания государственных корпораций и признания их бесперспективными --//
   Как уже было упомянуто, конституционные принципы и экономические реалии современности требуют создания для реализации публичных функций государственных корпораций как разновидности юридического лица публичного права. Между тем их деятельность и их форма собственности должны соответствовать принципу публичности. В противном случае их создание не соответствовало бы Конституции, поскольку в этом случае, действительно, осуществлялась бы необоснованная приватизация государственного имущества. При создании государственных корпораций вверяемые им задачи должны внимательно исследоваться на предмет наличия в них общественного интереса – это является конституционно-экономической основой их создания.
   В России в ряде случаев такой анализ, по-видимому, не был достаточно глубок. Результатом явилось создание нескольких государственных корпораций недопустимого «холдингового» типа (в обозначенном выше понимании), по сути не являющихся юридическим лицом публичного права. Они не решают общественно значимых задач, а лишь управляют неким массивом ранее бывшего государственным имущества либо фактически осуществляют предпринимательскую деятельность. Такие процессы должны осуществляться в рамках предусмотренных законодательством организационно-правовых форм коммерческих организаций. Но эти «холдинговые» структуры, к сожалению, были искусственно «подогнаны» под форму государственной корпорации, существующую (с учетом требований сегодняшнего законодательства) для гражданско-правового оформления юридических лиц публичного права, исполняющих действительно публичные функции, примером которых является АСВ.
   Очевидно, что форма государственной корпорации не предназначена для подобного осуществления частноправовых процессов. Более того, как было упомянуто, в сочетании с властными полномочиями создание «холдинговых» государственных корпораций нарушает принципы конкуренции, свободного рынка и т. д. Они работают в рыночной среде. Несогласование деятельности организации с принципиальным правовым регулированием неизбежно влечет экономико-правовые «перекосы». В данном случае «холдинговые» государственные корпорации как наделенные властными функциями хозяйствующие субъекты стали «более равными» участниками рынка, поэтому достаточно быстро стала очевидной бесперспективность ряда из них. Сформировалась общественная позиция негативной оценки их деятельности. В результате подверглась дискредитации сама по себе разумная и достаточно полезная (в сегодняшних условиях) организационно-правовая форма государственной корпорации. Будущее этой формы в России, очевидно, принципиально предрешено. То есть в данном случае в результате не слишком внимательного исследования конституционно-правовых основ создания государственных корпораций появился реальный риск «отката» на предшествующие позиции непризнания этой формы как таковой, в то время как подобные организации зарекомендовали себя во всем мире как одни из наиболее эффективных. Это еще раз подчеркивает необходимость внимательного конституционно-экономического анализа при принятии государственно важных решений.
   В то же время принципы конституционной экономики требуют разрешить вопрос с государственными корпорациями максимально взвешенно и с пользой для общества. Как представляется, с учетом очевидной предрешенности их судьбы и сложившегося негативного опыта использования формы государственных корпораций пришло время сделать вывод об отсутствии необходимости искусственно «подгонять» юридические лица публичного права (в рассмотренном их понимании) под существующие цивилистические организационно-правовые формы и задуматься над проработкой их публично-правового статуса. Такое решение будет верно и с точки зрения экономической обоснованности, и с точки зрения конституционной задачи направленности деятельности государства на улучшение жизни общества. Одновременно необходимо не допустить повторения пройденного и тщательно взвешивать все статусные признаки юридических лиц с тем, чтобы вновь появляющиеся из них не были искусственно отнесены к юридическим лицам публичного права.

H.A. Шевелева, Е.Г. Бабелюк, С.А. Белов, В.Г. Гюлумян, М.В. Кустова
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

//-- Институциональные особенности и публичные полномочия государственной корпорации --//
   Все федеральные законы о государственных корпорациях прямо или косвенно указывают на обеспечение публичного интереса в качестве цели регулирования отношений данными законами. Публичные цели при этом могут относиться к макроэкономике России в целом (Внешэкономбанк) либо к отдельным отраслям народного хозяйства: банковской сфере (Агентство по страхованию вкладов); жилищно-коммунальному хозяйству (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства); атомной промышленности и энергетике (Росатом); высоким технологиям в промышленности (Ростехнологии); фундаментальной науке (Роснанотех); развитию отдельного региона в связи с его особенностями (Олимпстрой). Публичные цели могут иметь как постоянный характер – национальная безопасность (Росатом), так и временный (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; Олимпстрой).
   Так, Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» целями регулирования признает защиту прав и законных интересов вкладчиков банков РФ, укрепление доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему РФ.
   Публичные задачи и функции, в обеспечение которых были приняты федеральные законы о государственных корпорациях, могут быть реализованы различными способами: прямым бюджетным финансированием созданных для этих целей бюджетных учреждений; обособлением имущества в организационно-правовой форме унитарных предприятий; созданием акционерного общества со стопроцентным государственным участием; учреждением государственно-частного партнерства либо избранием иного варианта решения проблемы, соответствующего конституционным принципам деятельности публично-правового образования в целях достижения общественного блага. Все названные способы обеспечения публичных интересов, включая государственную корпорацию, таят в себе как положительные, так и отрицательные свойства, способны быть эффективными или неэффективными в соответствующий период времени, но право на принятие решений об их использовании принадлежит законодателю, отвечающему за качественное правовое регулирование отношений в экономической и социальной сфере.
   Цели правового регулирования федеральных законов о государственных корпорациях, а также цели деятельности самих государственных корпораций, сформулированные в данных законах, позволяют утверждать, что государственная корпорация выступает инструментом обеспечения публичных задач и функций, охватываемых предметами ведения Российской Федерации, предусмотренных ст. 71 Конституции РФ. Анализ правовых норм, описывающих полномочия государственных корпораций и ограничения, направленные на исключение ситуаций причинения ущерба публичным интересам, практики применения этих норм, а также высказанных мнений в научной литературе позволяют сделать вывод о том, что государственные корпорации не могут преследовать цели, отличающиеся от общественных интересов, им не предоставлено право на реализацию частного интереса, вся их деятельность должна быть подчинена достижению общественного блага. Как у государства не может быть иных целей деятельности, кроме обеспечения публичного интереса, так и для государственной корпорации законодатель не допускает иной возможности.
   Особо следует подчеркнуть, что деятельность государственных корпораций регулируется применительно к системе отношений государственного управления экономической и социальной сферой, в том числе государственного управления федеральной собственностью. При этом особенностями государственной корпорации являются:
   установление некоммерческого характера деятельности государственных корпораций;
   отсутствие членства в государственной корпорации, исключающее принятие какой-либо иной организации или публично-правового образования в ее состав и порождающее, соответственно, невозможность возникновения «чужой» подконтрольности, но и лишающей возможности РФ прекратить свои учредительские обязанности, кроме как путем ликвидации государственной корпорации;
   определение целей деятельности государственных корпораций, одновременно являющихся ограничителями свободы в использовании имущества;
   формирование особого режима имущества государственных корпораций;
   установление особого порядка создания органов управления этими организациями;
   создание специфических форм государственного контроля, изъятие из традиционных для некоммерческих организаций форм контроля;
   обязывание осуществлять юридически значимые действия в отношении третьих лиц на безвозмездной основе;
   нераспространение на государственные корпорации традиционных гражданско-правовых процедур ликвидации организаций;
   наделение государственных корпораций (их органов) полномочиями, имеющими властный характер либо организационный (в том числе, координационный), но обязательный для лиц, субординационно им не подчиненным – публичными полномочиями.
   В научной литературе, посвященной исследованию особенностей государственных корпораций, употребляется понятие «публичные полномочия» наряду с понятием «публичные функции». Представляется, что необходимость в жестком разграничении этих понятий для целей нашего исследования отсутствует, определяющим является свойство публичности применительно к полномочию или функции.
   Под публичными полномочиями, прежде всего, следует понимать полномочия, образующие компетенцию федеральных органов исполнительной власти – министерств, агентств, служб. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (и изданных на его основе постановлений Правительства РФ, определяющих статус федеральных органов исполнительной власти) к публичным полномочиям можно отнести следующие полномочия: властно-обязывающего характера, организационного характера, обеспечительного характера, контрольного характера.
   Все государственные корпорации в той или иной мере наделены законом публичными полномочиями, объем и характер которых применительно к отдельным корпорациям может вызывать сомнения и вопросы относительно их целесообразности, однако само их наличие обусловлено включенностью государственных корпораций в систему государственного управления.
   В любом случае государственные корпорации получают статус субъекта управления экономическими и социальными процессами в определенной сфере общественных отношений, что позволяет признать государственные корпорации особым субъектом публичного права. Управленческий статус государственной корпорации отличен от статуса субъекта управления – органа исполнительной власти специальной компетенции, главное отличие заключается в том, что государственное управление производится на собственной имущественной основе, за счет выделенных публично-правовым образованием на эти цели и привлеченных самой государственной корпорацией средств. Принципиально значимым является то, что государство не несет имущественной ответственности за деятельность государственной корпорации.
   На государственные корпорации возлагается, таким образом, не просто обязанность по обеспечению публичных интересов, а их обеспечение за счет выделенного (обособленного), а также привлеченного и приращенного имущества (капитала).
   На управленческое начало в деятельности государственных корпораций указывают, на наш взгляд, также такие детали в их статусе, как отсутствие необходимости получать банковскую или страховую лицензию, возникновение юридического лица в силу закона и отказ, в связи с этим от учредительных документов.
   Наличие у государственных корпораций публичных полномочий позволяет утверждать о фактическом формировании у них публично-правового статуса, статуса особого субъекта публичного права, который, в свою очередь, предопределяет участие государственных корпораций в государственном управлении в качестве управляющего субъекта.
   Э.В. Талапина справедливо замечает, что управление государственной собственностью заслуживает отдельного законодательного регулирования, и, прежде всего, это касается публично-правовой, властной проблемы [477 - Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // СПС «КонсультантПлюс».].
   На примере Агентства по страхованию вкладов, можно увидеть, какие правовые средства использует законодатель для включения государственной корпорации в систему государственного управления.
   Целью деятельности Агентства по страхованию вкладов выступает обеспечение функционирования системы страхования вкладов. Сама система страхования вкладов создается в качестве неотъемлемого элемента эффективного существования банковской системы России и имеет целью защиту прав и законных интересов вкладчиков – физических лиц.
   Созданием и обеспечением деятельности Агентства по страхованию вкладов публично-правовой субъект реализует исполнение своей глобальной обязанности по организации нормального функционирования всей национальной экономики и созданию защитных механизмов в отношении «слабых» ее участников в критических ситуациях.
   Для Агентства по страхованию вкладов характерно наличие полномочий по аккумулированию необходимых финансовых средств для выплаты компенсаций физическим лицам, организациям и осуществление компенсационных выплат. Параллельно цели защиты прав граждан решается и другая общегосударственная задача – обеспечение доверия вкладчиков банковской системе и поддержание ее стабильности.
   Агентство по страхованию вкладов наделено не только хозяйственными, характерными для юридических лиц, но и рядом властных полномочий, указывающих на публичный характер его деятельности. При этом государство не устраняется от решения проблемы защиты прав и законных интересов граждан – вкладчиков банков путем создания некоей организации, а остается в этой системе отношений ответственным участником, в силу наделения созданной структуры властными полномочиями, осуществлением контроля за ее деятельностью и оказанием финансовой помощи при возникновении дефицита средств фонда обязательного страхования вкладов.
   Ближайшим аналогом решения проблемы защиты прав граждан можно назвать систему обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Регулирование данных отношений осуществлено по публично-правовой модели и обеспечение достижения целей поручено государственному внебюджетному фонду – Фонду социального страхования, который в силу своей природы является публичной организацией, созданной в организационно-правовой форме учреждения. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» предусматривает, в частности, формирование средств на осуществление обязательного страхования за счет обязательных страховых взносов страхователей; взыскиваемых штрафов и пени; капитализированных платежей, поступивших в случае ликвидации страхователей; иных поступлений.
   Сами средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний отражаются в доходной и расходной частях бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации, утверждаемого федеральным законом, отдельными строками. Указанные средства являются федеральной собственностью и изъятию не подлежат.
   Существуют и зарубежные аналоги. В США с 1933 г. действует квазипубличная корпорация – Федеральная корпорация страхования депозитов (FDIC). [478 - Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций / под ред. Е.В. Блиновой. – М.: Юрист, 2005.]
   К числу властных полномочий, которыми наделяется Агентство по страхованию вкладов (его органы), относятся: осуществление сбора страховых взносов (подп. 2 п. 2 ст. 15); осуществление контроля за поступлением страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов [479 - В налоговых отношениях такие полномочия присущи налоговым органам, которые вправе взыскивать недоимки, пени и штрафы (подп. 9 п. 1 ст. 31 Налогового кодекса РФ).]; утверждение порядка предоставления банкам отсрочки или рассрочки погашения задолженности (подп. 8 ч. 1 ст. 19); определение порядка расчета страховых взносов (подп. 7 п. 2 ст. 15); установление ставки страховых взносов (подп. 2 ч. 1 ст. 19). Реализация этого полномочия требует, на наш взгляд, издания соответствующего правового акта, который является обязательным для банков – участников системы страхования вкладов; юридическая сила такого акта равна силе нормы, устанавливающей обязательные публичные платежи, например, ставку налога.
   При анализе указанных полномочий, естественно, напрашиваются параллели из налогового законодательства, вместе с тем следует согласиться с А.Я. Курбатовым [480 - Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций // СПС «КонсультантПлюс».] о том, что страховые взносы в фонд обязательного страхования вкладов не имеют налогово-правовой природы, однако, несомненно, являются публичными платежами, к правовому регулированию которых предъявляются повышенные требования, сформулированные в правовых позициях Конституционного Суда РФ. Страховые взносы в фонд обязательного страхования вкладов не могут быть отнесены к фискальным платежам, но их публичная природа заставляет оценивать порядок их взимания с позиций требований ст. 35 Конституции РФ, закрепляющей гарантии права собственности в РФ.
   Организационными полномочиями Агентства по страхованию вкладов являются, на наш взгляд, следующие: организация учета банков (ведение реестра банков) (ст. 15); учет требований вкладчиков к банку; право требования от банков размещения информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка; принятие решения о включении банка в реестр и исключения банка из реестра (подп. 2 ст. 21).
   Для организационных полномочий характерно издание правоприменительного акта, предписывающего совершение определенных действий от лиц, не находящихся в подчинении, в данном случае – кредитных организаций: подача сведений, необходимых для внесения в реестр по объему и форме, установленным Агентством по страхованию вкладов; либо издание правоприменительного акта, влекущего правовые последствия – включения или исключения из реестра:
   К обеспечительным полномочиям можно отнести:
   право на обращение к Банку России о применении к банку-нарушителю требований действующего законодательства мер ответственности. За этим правом стоит полномочие Агентства по страхованию вкладов по осуществлению правовой квалификации действий банков, которая является основанием для возбуждения производства о привлечении банка к ответственности, очевидно, что такое полномочие не характерно для юридического лица частного права, а указывает на публичный характер организации;
   право направления в Правительство РФ предложения о порядке покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов (подп. 4 ст. 19).
   Правовой режим имущества, переданного государственной корпорации.
   Для наиболее эффективной реализации публичных задач и функций государственные корпорации наделяются специфической имущественной обособленностью. В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, признается собственностью государственной корпорации. В связи с этим государственная корпорация самостоятельно распоряжается принадлежащим ей имуществом. Однако пределы распоряжения имуществом государственной корпорации ограничены целями, ради которых она создана. Данные цели определяются федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Поэтому можно говорить о целевом режиме имущества государственной корпорации.
   Основой формирования имущества государственной корпорации является имущественный взнос Российской Федерации, который может заключаться в предоставлении:
   денежных средств;
   недвижимого имущества, в том числе имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий, а также имущества, закрепленного на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями;
   акций открытых акционерных обществ;
   другого имущества.
   Необходимо отметить, что передача государственного имущества в собственность государственной корпорации не является приватизацией, т. е. возмездным отчуждением имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, в частную собственность. Как следует из подп. 8 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», действие данного Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации.
   Кроме того, имущество корпорации формируется за счет доходов, получаемых от деятельности корпорации, добровольных отчислений и пожертвований и других законных поступлений. Для отдельных государственных корпораций существуют также другие источники поступления имущества, определенные спецификой их деятельности. Так, Фонд обязательного страхования вкладов, являющийся собственностью Агентства по страхованию вкладов, формируется в том числе за счет страховых взносов, уплачиваемых банками; пеней за несвоевременную и (или) неполную уплату страховых взносов; денежных средств и иного имущества, которые получены от удовлетворения прав требования Агентства, приобретенных в результате выплаты им возмещения по вкладам.
   Имущественная обособленность государственных корпораций имеет определенные особенности. Так, федеральными законами о создании отдельных государственных корпораций предусмотрены следующие ограничения на распоряжение имуществом, находящимся в собственности корпорации:
   утверждение Правительством Российской Федерации перечня имущества государственной корпорации, совершение сделок с которым подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации (государственная корпорация «Росатом»);
   размещение временно свободных средств государственной корпорации только в банковские вклады в российских кредитных организациях (государственная корпорация «Олимпстрой»);
   размещение и (или) инвестирование временно свободных средств государственной корпорации только в государственные ценные бумаги Российской Федерации; в государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации; в облигации российских эмитентов; в акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ; в паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих денежные средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов; в ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах; в ценные бумаги государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития; в депозиты и ценные бумаги Банка России (государственные корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Агентство по страхованию вкладов»).
   Поскольку передача государственного имущества в собственность государственной корпорации не является приватизацией данного имущества, для государственной корпорации предусматривается особый порядок использования имущества после ее ликвидации – передача имущества в федеральную собственность. Так, средства государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов к Фонду, перечисляются в федеральный бюджет. Имущество Фонда подлежит продаже с публичных торгов, а полученные средства перечисляются в федеральный бюджет. При ликвидации государственной корпорации «Росатом» имущество корпорации поступает в федеральную собственность. Федеральные законы о ликвидации других корпораций должны определять порядок использования имущества корпораций после их ликвидации.
   Для ряда государственных корпораций (Роснанотех, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства) предусмотрено право передачи в собственность Российской Федерации средств в размере, не превышающем размер переданного имущественного взноса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Следует отметить, что это именно право, а не обязанность данных государственных корпораций.
   Ограничения, связанные с пользованием и распоряжением имуществом, находящимся в собственности государственных корпораций, а также его целевое назначение, не позволяют отнести имущество государственных корпораций к частной собственности. Учитывая, что государственные корпорации являются некоммерческими организациями, наделенными публичными полномочиями, предназначенными обеспечивать публичный интерес, имущество государственной корпорации относится к публичной собственности. Об этом свидетельствуют также особенности самой государственной корпорации как особого субъекта публичного права.
   Имущественная обособленность государственных корпораций отличается от имущественной обособленности других юридических лиц, которые могут создаваться в целях управления государственным имуществом.
   Унитарное предприятие серьезно ограничено в имущественных правах: оно не является собственником находящегося у него имущества, не вправе без согласия собственника продавать находящееся у него недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом. Практически такие же ограничения установлены для бюджетных и автономных учреждений. В то же время имущество, переданное государственной корпорации, является ее собственностью. Данное имущество используется государственной корпорацией по своему усмотрению с учетом целей своей деятельности.
   Акционерные общества, созданные с участием государства, являются коммерческими организациями, т. е. извлечение прибыли является основной целью их деятельности. Этим они отличаются от государственных корпораций, создаваемых для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций и не ставящих основной целью своей деятельности получение прибыли. В связи с этим имущество, находящееся в собственности акционерных обществ с участием государства, используется, прежде всего, для получения прибыли, тогда как государственные корпорации используют имущество для получения общественно значимого результата.
//-- Правовой режим финансирования деятельности государственных корпораций за счет средств федерального бюджета --//
   Анализ законодательства о государственных корпорациях позволяет сделать вывод о том, что при наличии различных источников их финансовую основу в значительной мере составляет имущественный взнос Российской Федерации, а также передаваемые им впоследствии целевые бюджетные средства. При этом в соответствии с законами о создании государственных корпораций имущественный взнос может осуществляться путем предоставления корпорации бюджетных средств. В частности, имущественный взнос денежными средствами был прямо предусмотрен ст. 50 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В соответствии со ст. 2.1, 135.1 и 135.2 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» также предусматривалось внесение имущественного взноса Российской Федерации в государственные корпорации за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет средств Стабилизационного фонда РФ, а также средств, поступающих от ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» в счет погашения налоговой задолженности.
   В связи с этим важно понять, как вписывается система финансовых взаимоотношений государственных корпораций с Российской Федерацией в рамки обновленной бюджетно-правовой концепции, получившей свое закрепление в Бюджетном кодексе РФ, и насколько согласуется с основными направлениями реформирования бюджетного процесса и действующими бюджетно-правовыми принципами.
   Речь идет о выстраивании законодателем такой концепции бюджетно-правового регулирования, которая в наибольшей степени отвечала бы предопределенному Конституцией РФ требованию о надлежащем использовании бюджета как финансовой основы полного и всестороннего исполнения принятых в целях реализации публичных полномочий расходных обязательств публично-правовых образований. В этом русле становится вполне закономерным отказ от бюджетного дотирования организаций, при котором существенно снижаются возможности публичного контроля за реальным достижением публично значимого результата в процессе расходования бюджетных средств.
   Такой подход в полной мере соответствует закрепленному в статье 38 БК РФ принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей с указанием цели их использования. Согласно этому всякое расходование бюджетных средств должно быть направлено на реальное достижение конкретной публичной цели, оправдывая конституционное предназначение бюджета как универсальной формы финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
   Неслучайно, что в рамках уточнения положений бюджетно-правовой концепции Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 бюджетный процесс рассматривается именно в качестве инструмента, обеспечивающего полное исполнение расходных обязательств публично-правовых образований, принятие которых должно осуществляться в строгом соответствии с закрепленным на конституционной основе разграничением публичных полномочий. При этом особое значение в рамках обновленной концепции отводится требованию результативности и эффективности использования бюджетных средств, которое возведено в ст. 34 БК РФ в ранг нормативно установленного принципа.
   В этом отношении представляется далеко не случайным причисление законодателем имущественного взноса в государственные корпорации именно к субсидиям (п. 2 ст. 78.1 БК РФ). Тем самым еще раз подтверждается отказ законодателя от допустимости прямого дотирования организаций, как создающего реальную угрозу подрыва основных принципов бюджетного финансирования, заложенных в рамках обновленной концепции реформирования бюджетного процесса.
   Признание бюджетным законодательством за имущественным взносом в государственную корпорацию качества субсидии не только подтверждает основания для вовлечения государственных корпораций в сферу парламентского финансового контроля, но и предопределяет направленность такого контроля именно на выявление фактов нецелевого использования ими бюджетных средств. Очевидно, что выявление целевого характера использования имущественного взноса не позволяет увязать его с проверкой соответствия направлений расходования государственной корпорацией бюджетных средств определенным кодам бюджетной классификации.
   В силу специфики имущественного взноса контроль за его целевым использованием должен иметь более общий характер и заключаться в оценке строгого соответствия деятельности государственной корпорации, требованиям федерального закона, которым она учреждена, а также в оценке уровня достижения той публично значимой цели, с которой связывалось ее создание. При этом реакцией законодателя на отрицательный отчет Счетной палаты РФ по итогам соответствующей проверки может являться основанием для принятия адекватных мер реагирования, вплоть до принятия решения о ликвидации государственной корпорации.
   Впрочем, нельзя не признать, что реальная эффективность государственного финансового контроля в отношении такой корпорации может быть достигнута только в том случае, если задача, решение которой связывается с созданием государственной корпорации, будет предельно конкретизирована законодателем, а направления деятельности, обеспечивающие ее последовательное решение, получат детальную правовую регламентацию. При этом особенно важно подчеркнуть, что специфика финансового участия Российской Федерации в создании государственной корпорации, выражающегося в перечислении имущественного взноса, хотя и не исключает осуществления Счетной палатой РФ контроля за использованием корпорацией средств федерального бюджета, но в случае известной размытости направлений освоения государственной корпорацией имеющихся у нее финансовых ресурсов может таить в себе реальную угрозу снижения его эффективности.
   С бюджетно-правовых позиций признание за той или иной структурой статуса государственной корпорации открывает для нее доступ к одномоментному и гарантированному получению значительных по своим объемам средств федерального бюджета, использование которых фактически выводится из-под действия жестко регламентированных бюджетным законодательством процедур.
   С учетом этого представляется, что создание государственных корпораций, фактически подменяющих собой государственные органы и учреждения либо коммерческие организации тех или иных организационно-правовых форм, в том числе за счет механического сочетания в деятельности корпораций отдельных функций соответствующих субъектов, позволяет усматривать известное противоречие с положениями бюджетного законодательства. Ведь в этом случае субсидия в виде имущественного взноса в государственную корпорацию утрачивает свое самостоятельное предназначение в системе форм бюджетных расходов, а создание корпорации, по существу, позволяет при отсутствии к тому реальных экономических предпосылок избежать необходимости применения в соответствии с бюджетным законодательством иных форм расходов в результате формальной их подмены имущественным взносом в корпорацию.
   Вместе тем отмеченные противоречия не возникают, если решение законодателя о создании государственной корпорации продиктовано существенной спецификой возлагаемых на нее задач некоммерческого характера, наиболее эффективное разрешение которых требует, с одной стороны, отказаться от прямого участия в этом процессе публичной власти, и тем более, от применения прямых административных методов управления, а с другой – сохранения в условиях конкретной экономической и социальной ситуации системы государственных гарантий их эффективной реализации. В этом смысле государственная корпорация воспринимается, скорее, не как организационно-правовая форма юридического лица, а как особый субъект публичного права. Будучи учрежденным государством для решения под общим государственным контролем публичных задач, такой субъект вместе с тем признается организационно и имущественно обособленным от него в связи с использованием при решении этих задач специфических схем их финансового обеспечения, основанных на применении гражданско-правовых методов (в частности, схем страхования).
   При таком подходе обеспечивается практически полная автономизация публичной деятельности государственной корпорации, которая, не преследуя цели извлечения прибыли, на базе имущественного обособления с учетом внесенного Российской Федерацией имущественного взноса, реализует возложенные на нее задачи, используя в строгом соответствии с требованиями учредительного федерального закона соответствующие гражданско-правовые методы. Учитывая в целом некоммерческий характер деятельности государственных корпораций, закон устанавливает для них допустимые способы капитализации временно свободных средств, а также правила о допустимости использования дополнительных источников, в том числе добровольных взносов и осуществления иной приносящей доход деятельности. При этом Российская Федерация отказывается от регулярных притязаний на доходы корпорации, равным образом, как и от регулярного финансирования ее деятельности.
   Придавая особую значимость обеспечению необходимых условий поддержания автономного режима реализации возложенных на государственную корпорацию публичных функций, законодатель устанавливает развернутую систему гарантий значительной финансовой самостоятельности таких корпораций. Этим объясняется норма о передаче имущественного взноса именно в собственность государственной корпорации, что в условиях действующего правового регулирования воспринимается как смена формы публичной собственности, предопределяющая с исчерпанием государственной корпорацией своей публичной роли принятие законодателем специального решения о судьбе ее имущества, сохраняющего публичное предназначение.
   Такое регулирование обеспечивает гарантированное изъятие доходов корпорации из-под действия ст. 41 БК РФ, определяющей состав доходов бюджетов и относящей к неналоговым доходам бюджетов, в том числе доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных предприятий, в том числе казенных.
   Не менее важным для поддержания автономного режима реализации возложенных на государственную корпорацию публичных функций является также закрепление положения, в соответствии с которым Российская Федерация и учрежденная ею корпорация по общему правилу не отвечают по обязательствам друг друга.
   Тем самым при учреждении государственной корпорации с бюджетно-правовых позиций определяющим для публичного субъекта становится именно формирование обособленной финансовой основы для решения соответствующей публичной задачи гражданско-правовыми методами, исключающей, по общему правилу, изъятие средств корпорации для общего покрытия совокупной системы расходов публичной власти. В результате обеспечивается создание автономно функционирующей на базе обособления публичной собственности системы, пребывающей под общим контролем государства, позволяющим отслеживать качество решения в рамках этой системы публично значимой задачи.
   В этом отношении субсидия в виде имущественного взноса в государственную корпорацию существенно отличается от взносов Российской Федерации в уставные капиталы акционерных обществ. Последние представляют собой бюджетные инвестиции, предоставление которых связывается с возникновением в силу п. 1 ст. 80 БК РФ права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации в уставных капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ. В этом случае Российская Федерация становится участником коммерческой организации с отнесением ст. 42 БК РФ доходов в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, к неналоговым доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной собственности.
   Вместе с тем реальное автономное функционирование государственной корпорации как особого субъекта публичного права, получившего имущество в публичную собственность, имеет важной своей предпосылкой стабильное состояние экономической системы, в условиях которого могут быть обеспечены положительные значения финансовых показателей деятельности как Российской Федерации, так и получившей организационное и имущественное обособление корпорации.
   Напротив, в условиях временных сбоев в экономических процессах, и тем более кризисного состояния экономики, публичные интересы могут потребовать согласованного использования финансовых возможностей казны и государственных корпораций в преодолении негативных явлений. А это с учетом конкретной ситуации может предопределить необходимость дополнительной финансовой поддержки осуществляющей публично значимую некоммерческую деятельность государственной корпорации, либо привести к необходимости изъятия в соответствии с федеральным законом части средств государственной корпорации в казну для общего покрытия совокупной системы расходов публичной власти. Однако с учетом специфики публичного статуса государственных корпораций подобные финансовые взаимоотношения с Российской Федерацией, будучи обусловленными объективными экономическими причинами, не должны приобретать систематический характер. При этом их исключительность подтверждается в большинстве случаев необходимостью решения всякий раз соответствующих вопросов (так же, как и вопросов учреждения либо ликвидации государственной корпорации) на уровне федерального закона. В связи с этим в текущем законодательстве закономерно отсутствие общих норм, регламентирующих саму потенциальную допустимость ослабления автономного существования финансовых ресурсов государственных корпораций наряду со средствами казны. Кроме того, представляется, что осуществление Российской Федерацией в особых ситуациях дополнительных финансовых вливаний в деятельность государственной корпорации должно приобретать качество субсидии, причем субсидии особого рода, отличной по своему режиму от субсидий, выделяемых иным некоммерческим организациям, и приобретающей фактически характеристики дополнительного имущественного взноса. В свою очередь, изымаемые в федеральный бюджет в особых случаях либо при ликвидации финансовые ресурсы государственной корпорации должны рассматриваться в качестве особого вида неналоговых доходов бюджетов.
   Таким образом, имеются основания связывать создание государственных корпораций, прежде всего с использованием законодателем в рамках предоставленной ему дискреции особых механизмов финансового обеспечения отдельных публичных задач. Тем не менее нельзя не учитывать, что применение таких специальных механизмов финансового обеспечения публичных функций становится все же исключением из общего правила о их бюджетном финансировании.
   Будучи связанным, в конечном счете, с выведением из-под действия жестких бюджетных механизмов использования значительных по объемам средств федеральной казны, создание государственных корпораций не может приобретать массового характера, и представляется допустимым и оправданным для достижения, прежде всего, конституционно значимых целей. Речь идет, в частности, о целях создания надежных механизмов защиты социальных прав граждан и поддержания устойчивости гражданского оборота.
   В частности, при создании государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» преследовались, в первую очередь, такие конституционно значимые цели, как защита прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе РФ и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему РФ (п. 1 ст. 1 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ). Создание государственной корпорации в этом случае было призвано обеспечить функционирование автономной системы финансирования этой публичной задачи, основанной на схеме обязательного страхования вкладов. Это проясняет выбор законодателя в этом случае в пользу создания особого субъекта публичного права со специальной правоспособностью и передачей ему имущества в публичную собственность. Не меньшую публичную значимость имеет и взаимосвязанная с вышеназванной задачей также задача, направленная на реализацию мер по предупреждению банкротства банков, возложенная на государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов» Федеральным законом «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года».
   Кроме того, исключительный характер допустимости специальных механизмов финансового обеспечения публичных функций в условиях отказа от применения строго регламентированных бюджетных процедур делает необходимым создание системы замещающих правовых гарантий надлежащего использования публичных финансовых ресурсов, вверенных государственной корпорации. При этом представляется, что речь должна идти не только о связанности государственной корпорации в расходовании финансовых средств общими целями и направлениями деятельности, которые определяются федеральным законом при ее учреждении.
   В зависимости от нацеленности законодателя на использование конкретных схем финансового обеспечения публичной задачи, решение которой возложено на государственную корпорацию, должны моделироваться и специальные правовые гарантии эффективного и рационального использования вверенных ей публичных финансовых ресурсов.
   Так, возложение на Агентство по страхованию вкладов задачи по обеспечению функционирования соответствующей системы страхования вкладов закономерно предопределило неоднородность правового режима вверенного ему имущества. Средства фонда обязательного страхования вкладов, предназначенного исключительно для финансирования выплат возмещения по вкладам, строго обособлены от иного имущества Агентства и учитываются на специально открываемом счете Агентства в Банке России (ст. 33 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ). При этом направления, порядок и условия размещения и (или) инвестирования средств этого Фонда в финансовые инструменты предельно жестко ограничены законодателем (ст. 38).
   На фонд обязательного страхования вкладов не может быть обращено взыскание не только по обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, банков, иных третьих лиц, но и по обязательствам Агентства, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам. При этом взыскание за счет фонда обязательного страхования вкладов по обязательствам Агентства, возникшим в связи с неисполнением Агентством обязанностей по выплате возмещения по вкладам, осуществляется только на основании судебного акта (п. 5 ст. 33). Очевидно, что такое регулирование призвано создать систему действенных гарантий для эффективного функционирования автономной системы комплексной защиты интересов вкладчиков.
//-- Особенности организационно-правовой формы государственной корпорации в контексте антимонопольного законодательства --//
   Среди положений антимонопольного законодательства обнаруживается фактически одна норма, в отношении которой может быть поставлена проблема формального противоречия ей законодательства о государственных корпорациях. Это положение ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», согласно которому запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и иных органов власти и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. При этом под хозяйствующим субъектом понимается любая коммерческая или некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, которая приносит доход (ст. 4 того же Закона).
   Как видно из приведенных положений, антимонопольное законодательство закладывает последовательное разграничение экономической (хозяйственной) и властной деятельности государства, охраняя конституционный принцип поддержки конкуренции. Как угроза этому принципу рассматривается совмещение в одних руках (в одной организации) властно-принудительных, в том числе контрольно-надзорных полномочий и деятельности, которая носит возмездный характер для граждан и организаций, т. е. приносит организации доход. Основная проблема в данном случае состоит в возможности использования властных полномочий для принуждения к пользованию услугами именно этой организации. Такое принуждение рассматривается законодателем как необоснованное конкурентное преимущество по сравнению с другими организациями, осуществляющими ту же деятельность по извлечению дохода, но лишенными властных полномочий.
   В отношении государственных корпораций именно такая угроза рассматривается как потенциально создающая конфликт с законодательством о защите конкуренции (см., например, подразд. 8 § 4 Концепции развития законодательства о юридических лицах, подготовленной Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ). Однако проведенный анализ показывает, что подобные опасения необоснованны.
   Государственная корпорация не признается органом государственной власти. Законодатель рассматривает ее в качестве некоммерческой организации особой организационно-правовой формы, имеющей право в установленных законом пределах осуществлять приносящую доход деятельность. В связи с этим не может игнорироваться норма законодательства о защите конкуренции, запрещающая наделение хозяйствующих субъектов функциями органов исполнительной власти.
   Государственные корпорации наделяются отдельными публичными полномочиями, носящими властный либо организационный характер в целях выполнения публичных задач и функций.
   Однако достижение публичных целей и задач в основном осуществляется частноправовыми способами (отношения с участием государственных корпораций подчиняются режиму гражданско-правового регулирования). Этот режим хотя и связан с использованием государственных ресурсов, но не предполагает использование властно-принудительных полномочий (контрольно-надзорных, полномочий по нормативному регулированию, по направлению предписаний и пр.) – тех полномочий, использование которых способно представлять угрозу конкуренции.
   Существенное отличие государственных корпораций от федеральных агентств заключается в том, что агентства de jure осуществляют функции по распоряжению государственными ресурсами (государственным имуществом, государственными учреждениями), а корпорации de jure действуют в автономном режиме на базе закрепления за ними в особой форме публичного имущества, что облегчает им процедуры принятия решений и повышает организационно-управленческую эффективность.
   Агентство по страхованию вкладов реализует публичные полномочия, однако их анализ не позволяет обнаружить среди них полномочий, обеспечивающих реализацию функций федеральных органов исполнительной власти, способных образовать конкурентное преимущество государственной корпорации – хозяйствующего субъекта. Таким образом, нет оснований для вывода о несоответствии норм, определяющих правовой статус государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» Федеральному закону «О защите конкуренции».
//-- Особенности контроля за деятельностью государственной корпорации --//
   Статус государственной корпорации предполагает существенную независимость в осуществлении ее функций, однако эта независимость не означает полного отсутствия государственного контроля за деятельностью государственной корпорации. Такой контроль принимает совершенно иные формы и осуществляется по иным правилам по сравнению с контролем за деятельностью обычных некоммерческих организаций.
   Эта ситуация вполне разумна и объяснима: большинство некоммерческих организаций имеют по природе свой негосударственный характер. Они создаются частными лицами для достижения общественно полезных, но негосударственных и непубличных по своей природе целей. Контроль за такими организациями со стороны государства главным образом направлен на проверку соответствия организации провозглашенным ею целям и сферам деятельности. Кроме того, предполагается обязательное предоставление сведений, подлежащих внесению в единый государственный реестр юридических лиц – для обеспечения выполнения регистрирующим органом его властно-контрольных полномочий.
   Ни одна, ни другая цель в отношении государственных корпораций не актуальна. Государственные корпорации изначально создаются для достижения специальных целей государственного управления, поэтому контроль за их деятельностью должен носить принципиально иной характер: должна быть создана система специального публично-правового контроля уполномоченным государственным органом в исключение из общего порядка. Контроль за соответствием сведений, вносимых в единый государственный реестр юридических лиц вообще становится ненужным, коль скоро все учредительные сведения о государственной корпорации включены в официально опубликованный федеральный закон и относятся к числу общеизвестных.
   От государственных учреждений и других организаций, создаваемых государством, государственные корпорации отличает порядок и природа решения об их создании. Принятие такого решения не имеет имущественно-распорядительного характера, поскольку решение принимается не органом, уполномоченным на управление государственной собственностью, а законодателем.
   Распространение на государственные корпорации имущественно-распорядительного характера решения о создании поставило бы вопрос о возможной проблеме конституционно-правового характера – вторжении законодательной власти в компетенцию органов исполнительной власти. Из пункта 11 Постановления Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П следует, что законодатель не вправе осуществлять вторжение в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом (поскольку управление федеральной собственностью в соответствии со ст. 114 Конституции РФ относится к компетенции Правительства РФ).
   Нельзя найти сходство в механизме создания государственной корпорации и с учреждением органа исполнительной власти. Такие органы учреждаются вышестоящим органом исполнительной власти. Если идет речь о создании федерального органа исполнительной власти, то правовой основой создания служит перечень органов, утвержденный указом Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Непосредственно решение о создании органа и определении круга его полномочий осуществляется высшим органом исполнительной власти – Правительством РФ.
   В отношении же государственных корпораций – даже тех, которые наделены функциями органов государственного управления (Росатом), решение о создании и о круге функций и полномочий принимается не высшим органом исполнительной власти, а законодателем.
   По форме создания государственная корпорации близка Центральному Банку (Банку России), хотя создание Центрального Банка предусмотрено Конституцией РФ, и федеральный закон лишь определяет его компетенцию и структуру, тогда как в отношении государственной корпорации в форме федерального закона принимается именно решение о создании.
   Таким образом, по правовой форме создания государственная корпорация не имеет аналогов и относится к особым субъектам публичного права. Государственная корпорация создается ни как обычный хозяйствующий субъект на базе государственной собственности, ни как федеральный орган исполнительной власти, наделяемый публичными полномочиями решением вышестоящего государственного органа. Это ставит государственную корпорацию в особое положение в части последующего контроля за ее деятельностью.
   Одним из инструментов контроля выступает назначение (формирование) органов и должностных лиц государственных корпораций. Среди особенностей порядка формирования руководства государственных корпораций можно указать следующие.
   Формирование органов государственных корпораций осуществляется высшими органами государственной власти, что подчеркивает особую роль и природу корпораций как организаций, реализующих публичные функции федерального уровня. В то же время подобная особенность порядка формирования подчеркивает возложение на государственные корпорации не столько административно-управленческие функций, сколько функций по выработке и реализации государственной политики.
   В ряде случаев внутри государственных корпораций разделяются исполнительные функции, реализуемые профессиональными менеджерами, и функции высшего руководства, осуществляемые коллегиальными органами (в основном Наблюдательными советами). В состав коллегиальных органов возможно, а иногда даже предполагается включение лиц, замещающих государственные должности или должности государственной службы и неизбежно выполняющих задачи контроля за соблюдением публичных интересов в деятельности государственной корпорации. Подчеркнуть эту особенность системы руководства государственными корпорациями можно тем, что председателем Наблюдательного совета в государственной корпорации Внешэкономбанк ex officio выступает председатель Правительства РФ.
   В части контроля за обеспечением достижения целей и показателей эффективности деятельности государственных корпораций его осуществление носит самый общий характер, главным образом из-за того, что само регулирование целей и показателей эффективности законодательством осуществляется довольно лаконично. Все законы о государственных корпорациях содержат статью о целях деятельности соответствующих корпораций, однако эти цели сформулированы в самом общем виде и не пригодны для оценки эффективности деятельности государственной корпорации. Чаще всего под целями понимаются, скорее, функции или даже сфера деятельности (область государственного управления) государственной корпорации: обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности (Внешэкономбанк), обеспечение функционирования системы страхования вкладов (Агентство по страхованию вкладов) и т. п.
   Коренное отличие государственных корпораций от государственных учреждений и многих государственных унитарных предприятий состоит в том, что, создавая государственную корпорацию, государство чаще всего не дает конкретных заданий, а только определяет основное направление деятельности и тот общественно полезный результат, к достижению которого должна стремиться государственная корпорация. Пути обеспечения этого общественно полезного результата в установленных законом пределах определяет сама государственная корпорация.
   Лишь некоторыми законами предусмотрено утверждение программных документов деятельности государственных корпораций. Правительством РФ утвержден, например, меморандум о финансовой политике, определяющий основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий (Внешэкономбанк) – утвержден распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р.
   В отношении административно-правового режима контроля за обеспечением безопасности в деятельности государственных корпораций наблюдается также ряд существенных особенностей. Прямое возложение законом на государственную корпорацию осуществления видов деятельности, подлежащих лицензированию, фактически освобождает корпорацию от необходимости получения лицензии, однако не выводит корпорацию из общего режима контрольно-надзорной подведомственности органов государственной власти.
   Предметом государственного контроля (надзора) будет выступать общее соблюдение действующего законодательства и иных нормативных правовых актов, выполнение требований по обеспечению безопасности и т. п. – в пределах полномочий соответствующих органов государственного контроля (надзора).
   На государственные корпорации распространяется общий надзор прокуратуры за соблюдением и исполнением законов (ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации») и специализированный административный надзор органов исполнительной власти, в том числе налоговый контроль, контроль Счетной палаты РФ: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
   Более того, в отношении контроля Счетной палаты РФ за деятельностью всех государственных корпораций действующее законодательство позволяет сделать вывод о том, что такой контроль предполагается. Область действия контрольных полномочий Счетной палаты РФ распространяется на любые организации (ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате РФ»), уже одно это обстоятельство не позволяет утверждать о выведении государственных корпораций из сферы внимания органа парламентского контроля. Счетная палата РФ контролирует целевое и эффективное использование средств федерального бюджета и федерального имущества; критериями оценки деятельности государственных и муниципальных органов и организаций являются их действия и результат, обеспечивающие достижение публичного интереса. В отношении государственных корпораций законодатель однозначно установил целевое использование предоставляемого им федерального имущества, ввел ряд ограничений по его распоряжению, предписал предоставление отчетов Правительству РФ. Все это свидетельствует о праве и обязанности Счетной палаты РФ осуществлять необходимые проверки государственных корпораций.
   Именно о таком понимании норм федерального закона свидетельствует и практика проверок Счетной палатой РФ деятельности Агентства по страхованию вкладов [481 - См. официальный сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru/ru/news/ archive/2550/ (дата обращения: 22 мая 2009 г.).].
   В системе гарантий публичного интереса и контроля за деятельностью государственных корпораций наблюдается тенденция по расширению перечня и видов гарантий и форм контроля.
   Так, в декабре 2007 г. в Уголовный кодекс РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях, были признаны должностными лицами. В случае совершения деяний против интересов государства они несут ответственность в соответствии с положениями гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».
   18 мая 2009 г. Президент РФ подписал Указ № 560, согласно которому замещение руководящих должностей в государственных корпорациях обусловливается предоставлением сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а равным образом распространяется на лиц, замещающих указанные должности. Подобные требования характерны для статуса государственных служащих. Распространение его на руководителей государственных корпораций свидетельствует о предъявлении к ним требований, обычно предъявляемых государством к должностным лицам органов исполнительной власти либо к руководителям иных организаций, в ведении которых находятся федеральные бюджетные средства либо федеральное имущество.
   Вышеприведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что для государственных корпораций как особых субъектов публичного права предусмотрены хотя и специальные, но достаточно разнообразные и полномасштабные формы государственного контроля, причем по ряду элементов система такого контроля сходна с контролем за деятельностью федерального органа исполнительной власти.
   Контроль финансово-хозяйственной деятельности и предоставление отчетности в отношении большинства государственных корпораций специально предусматривается соответствующими федеральными законами.
   Контроль финансово-хозяйственной деятельности в первую очередь связан с установлением Правительством РФ правил ведения отдельных хозяйственно-экономических операций. В отношении некоторых государственных корпораций определяются основные показатели их финансово-экономической деятельности (Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка). В отношении контроля за финансово-хозяйственной деятельностью особо следует остановиться на проблеме участия государственных корпораций в системе размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Размещение таких заказов государственной корпорацией за счет средств государственного бюджета подчиняется общему правовому режиму, и в данной ситуации государственная корпорация выступает государственным заказчиком, представляя государственные интересы и осуществляя функции по обеспечению расходования средств государственного бюджета.
   Заключение же договоров за счет собственных средств государственной корпорации с формально-юридической точки зрения не носит характер распоряжения средствами бюджета и не предполагает обязательного применения конкурсных процедур в соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Соответственно, не возможна реализация и тех форм контроля, которые предусмотрены указанным федеральным законом.
   В ряде случаев сама государственная корпорация может выступать не в роли заказчика, а в роли исполнителя (поставщика, подрядчика), и общий режим, равно как и специфика их деятельности, допускает получение государственного заказа без прохождения конкурсных процедур. В частности, это касается государственного оборонного заказа, который специально для государственной корпорации «Росатом» утверждается постановлением Правительства РФ.
   Однако особую роль в качестве инструмента контроля за финансово-хозяйственной деятельностью государственной корпорации играют отчеты о деятельности корпорации. Как правило, это представляемый в Правительство РФ ежегодный отчет корпорации, который включает годовую финансовую (и бухгалтерскую) отчетность, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, отчет о результатах мониторинга. В отношении всех государственных корпораций предусмотрено проведение обязательного ежегодного аудита. Для Внешэкономбанка требуется также проведение проверки годовой бухгалтерской отчетности службой внутреннего контроля.
   В частности, Агентство по страхованию вкладов отправляет отчеты не только в Правительство РФ, но в Центральный банк РФ. При этом необходимо отметить, что законодательство о государственных корпорациях не предусматривает обязательного утверждения представленных отчетов. Очевидно, что по результатам анализа таких отчетов возможно принятие только кадровых решений – мер дисциплинарного воздействия, но только таких радикальных, как освобождение от должности руководителей корпорации.
   Контроль за выполнением публичных функций может осуществляться в иных формах, нежели контроль за финансово-хозяйственной деятельностью государственной корпорации.
   Судебный контроль деятельности государственных корпораций требует решения вопроса о формах и характере такого контроля.
   На первый взгляд государственная корпорация выступает в имущественных отношениях в качестве некоммерческой организации – юридического лица, наделенного статусом участника гражданско-правовых отношений. В этом отношении участие государственной корпорации в гражданском обороте должно было бы осуществляться исключительно в режиме частноправового регулирования. Однако судебная практика свидетельствует об обратном. В судебном споре, вынесенном на окончательное рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации, возник спор относительно обязательности требований ГК РФ о порядке проведения публичного конкурса применительно к процедурам отбора организаций, принимающих участие в государственной программе реформирования ЖКХ. Поскольку правила проведения такого отбора, утвержденные государственной корпорацией «Фонд содействия реформированию ЖКХ», по ряду положений входили в противоречие с Гражданским кодексом РФ, они были оспорены в суде.
   Окончательно ставя точку в этом деле, Верховный Суд РФ указал, что отношения, связанные с реализацией функций и полномочий государственной корпорации носят публично-правовой характер и для их регулирования нельзя признавать обязательным применение ГК РФ (см.: Определение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2008 г. № 7-Г08-21). Правда, при этом Верховный Суд РФ не сделал другого вывода: по каким процессуальным правилам следует рассматривать споры с участием государственных корпораций – по правилам искового производства или по правилам рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений.
   Очевидно, что в отношении форм судебного контроля за деятельностью государственных корпораций важнейшую роль будет играть разграничение функций, реализуемых корпорациями в режиме частного права, и функций публично-правового характера.
   В случаях если речь идет о реализации властных полномочий в области государственного управления и о принятии решений, носящих обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены, то оспаривание подобных действий и решений должно осуществляться по правилам гл. 25 ГПК РФ (п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»).
   Примером реализации таких полномочий могут послужить нормативные правовые акты, издаваемые в случаях, предусмотренных законом, государственными корпорациями. В частности, ст. 8 Закона о государственной корпорации «Росатом» предусматривает, что нормативные правовые акты корпорации могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что аналогичные правила должны применяться и в отношении ненормативных актов, действий и решений государственной корпорации и ее должностных лиц.
//-- Обеспечение социальных прав как направление деятельности государственной корпорации --//
   Обеспечение реализации социальных прав граждан следует рассматривать как общую обязанность государства. От имени государства обеспечение социальных прав может осуществляться любыми организациями – независимо от того, будут эти организации непосредственно выступать от имени государства или же будут участвовать в выполнении социальных функций в качестве юридического лица соответствующей организационно-правовой формы.
   Второй вариант характерен для государственных корпораций, и в то же время ряд механизмов, используемых государственными корпорациями, не может быть реализован другими организациями. Специфика государственных корпораций заключается в том, что de jure они действуют автономно от государства, их имущественные и финансовые фонды, хотя и признаются публичной собственностью, не ограничены строгими рамками процедур, установленных для использования федерального имущества. В то же время цели и задачи государственных корпораций определены государством. Эти цели и задачи, в частности, носят характер обеспечения прав граждан, а специфика государственных корпораций заключается в том, что, преследуя туже цель, что и государство, государственные корпорации, не стеснены рамками строго регламентированного порядка расходования публичных финансовых средств и управления публичным имуществом, который в обычных условиях призван способствовать эффективному и результативному использованию публичных ресурсов, однако не способствует реализации масштабных проектов, позволяющих достичь качественно иного уровня инфраструктурного, технологического, энергетического, финансового, страхового, социального обеспечения, а также защиты социальных прав и законных интересов граждан.
   Специфика публично-правового статуса государственной корпорации, позволяет, в частности, Агентству по страхованию вкладов эффективно осуществлять деятельность по «защите прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, укреплению доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулированию привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации» [482 - Статья 1 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ.].
   Для этих целей средства федерального бюджета не могли быть использованы в том числе и потому, что потеря банковского вклада представляет собой риск, на который идет любой вкладчик, заключая договор банковского вклада. Гарантируя вкладчикам соответствующие выплаты при наступлении страхового случая – банкротства коммерческого банка, законодатель преследует цель именно обеспечения прав граждан.
   Следовательно, восстановление имущественной сферы гражданина, добровольно передавшего свои сбережения в банк с целью получения дохода, относится к защите частного интереса в каждом конкретном случае, но приобретает характер социальной политики государства.
   Агентство по страхованию вкладов имеет в своем распоряжении уникальный инструментарий для достижения поставленной задачи: платежи, направляемые в его распоряжение для формирования фонда страхования вкладов, носят характер обязательных платежей для коммерческих банков; отношения с банками строятся на основе принципов страховой деятельности; корпорация выступает от имени публичного субъекта в процедуре банкротства кредитных организаций; при недостаточности собственных средств Агентство по страхованию вкладов имеет право получать финансовую помощь из федерального бюджета. Следует отметить, что определение размера компенсационной выплаты гражданину в случае банкротства банка определяет федеральный законодатель, а обеспечение этих выплат становится задачей государственной корпорации исключительно за счет собственной деятельности по формированию фонда страхования вкладов.
   Через введение системы страхования вкладов обеспечивается «защита прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, укрепление доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации». При этом социальное назначение государства проявляется в том, что оно гарантирует гражданам – вкладчикам, независимо от того, насколько добросовестны банки в выполнении своих обязанностей как страховщиков, возмещение денежных средств в установленном федеральным законом размере.

В.В. Бондаренко
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

//-- Общие положения --//
   Одной из важнейших функций государства является обеспечение удовлетворения общественных потребностей. Удовлетворение общественных потребностей, в свою очередь, требует обобществления части национального богатства в производстве и потреблении, здесь собственность является объективно необходимым элементом структуры любого общества. Государственная собственность являет собой базис формирования государственных доходов, необходимых для осуществления публичных функций любым публично-правовым образованием.
   В современных странах с развитой экономикой, тем более в тех, где во главу угла ставятся централизованные методы управления хозяйством, удельный вес государственной собственности в структуре основных производственных фондов достаточно высок. Это обусловлено тем, что государственная собственность играет важную роль государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частный сектор. Государственная собственность и публичный сектор определяют экономический рост, служат залогом стабильности и устойчивого роста, гарантом сохранения национального богатства. В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения на случай всякого рода чрезвычайных обстоятельств. Важными отраслями «присутствия» государства являются также военно-промышленный комплекс, атомная энергетика, транспорт, связь и ряд других.
   Сохранение в собственности государства значительного числа объектов производственного, социально-культурного и иного значения необходимо для обеспечения безопасности, причем не только военной, но и экономической, технологической и т. д., а также выполнения социальных функций.
   Объем публичной собственности определяется исходя из публичного интереса, признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования [483 - Тихомиров Ю.А. Публичное право. – М., 1997. – С. 53, 54.].
   В настоящее время, несмотря на прошедшую волну приватизации государственного имущества, в стране по-прежнему осуществляется перераспределение имущественных прав, причем вопрос о том, какое место в итоге займет государственный сектор, до сих пор остается открытым. Большинство исследователей отмечают, что официальная политика по отношению к публичному сектору, его границам, сферам приложения до сих пор не выработана [484 - См.: Гражданское право: В 3 т. / под ред. А.П.Сергеева. – М., 2008. – Т. 1. – С. 712 (автор главы – Е.Н. Абрамова).]. Идет процесс разрушения государственной собственности и самоустранения публично-правовых образований от исполнения функций собственника. Соотношение частной и публичной собственности приблизилось к признаваемым нормальными показателям, экономика уже не страдает переизбытком государственной собственности, но уровень ее управления еще не отвечает потребностям современного общества [485 - Там же. – С. 713.].
   Подобная ситуация определила осознание неэффективности управления государственной собственностью при необходимости выполнения важнейших социально-экономических задач, остро стоящих перед страной, что послужило мощным импульсом в принятии решения о поиске новой модели управления публичной собственностью, не утрачивая при этом присутствие государства в экономике. Таким решением явилось появление юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, под которыми законодатель понимает не имеющих членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданных для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [486 - Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.].
   Максимально «плодотворным» в плане создания государственных корпораций стал 2007 г. Так, на свет появилось шесть государственных корпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом) [487 - Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078.], Государственная корпорация «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии) [488 - Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.], Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк), [489 - Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // СЗ РФ. – 2007. – № 22. – Ст. 2562.] Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд содействия реформированию ЖКХ) [490 - Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799.], Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – Олимпстрой) [491 - Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415.], а также ныне реорганизуемая в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее – Роснанотех) [492 - Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3753.] (при общем количестве семь, Агентство по страхованию вкладов [493 - Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч. 2). – Ст. 5029.] появилось несколько раньше, в 2003 г.).
   Возможно данное явление и не привлекло бы к себе столь пристального внимания, если не два обстоятельства:
   во-первых, обращение на него внимания в 2009 г. Президентом РФ в своем ежегодном послании Федеральному посланию, посчитавшим эту форму организации хозяйствующих субъектов в целом бесперспективной;
   во-вторых, тот объем средств, который был выделен из федерального бюджета на создание государственных корпораций, в общем породивший вопрос о правовой природе собственности государственных корпораций и особенностях реализации им права собственности.
   Собственно, если бы не второе обстоятельство, то вероятнее всего не было бы и первого, а это, в свою очередь, не породило бы столь оживленной дискуссии, в том числе и в научных кругах. Поскольку обратного пути нет, тем позитивнее, что проблемы, связанные с правовым статусом государственных корпораций, на наш взгляд, выявляют емкий и значительный вопрос, связанный с гражданской правосубъектностью государства и особенностями права государственной собственности в целом.
   Проблематика, определившая столь серьезный интерес среди юридической общественности, расколола последнюю на два лагеря: сторонников и противников (во главе с Президентом РФ) внедрения нового института. В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., предлагается исключить законодательную возможность создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме государственных корпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона «О некоммерческих организациях» [494 - Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.]. В свою очередь, Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ предложило ряд конкретных мер по реорганизации государственных корпораций и повышению эффективности их деятельности [495 - Письмо Минэкономразвития России от 15 февраля 2010 г. № 2141-ЭН/Д06.].
   Так какова же квинтэссенция государственных корпораций, поскольку выявляемые проблемы оказываются столь сложными, что не позволяют до сих пор выработать окончательного решения по ним. Исключение можно считать преобразование ГК «Роснанонех» в ОАО [496 - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. 2010. – № 31. – Ст. 4180.], однако и это обстоятельство, возможно, не явится решением общей проблемы. Базисными, на наш взгляд, являются проблемы юридической личности и правовой природы собственности государственных корпораций.
//-- Гражданская правоспособность государства и формы его участия в гражданском обороте --//
   Государство, наряду с другими субъектами гражданского права может участвовать в гражданских правоотношениях, что предопределяет его правоспособность. Вместе с тем правоспособность государства обладает рядом особенностей, поскольку государство является главным субъектом публичного права, т. е. носителем власти.
   Особое положение государства выявляет две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, с другой – использование этих полномочий для регулирования частно-правовых отношений. Первая тенденция отражена в ГК РФ в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ государство участвует в гражданских правоотношениях на равных началах с другими субъектами. Участие государства в гражданских правоотношениях на равных началах с другими субъектами не следует толковать таким образом, будто бы на эти отношения распространяется один единственный принцип равенства. Участие на равных означает, что нормы гражданского права применяются к государству в полном объеме, если иное не предусмотрено законом [497 - См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой (постатейный) / под ред. О.Н. Садикова. – 3-е изд. – М., 2005. – С. 345.]. Иными словами, государство заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частноправовых отношениях и не должно пользоваться имеющимися у него властными полномочиями. Тем не менее во многих иных нормах ГК РФ (например, ст. 445) и в других нормативных актах закреплены достаточно широкие права государства по вмешательству в гражданские правоотношения. Однако это полномочия не участника данных отношений, а стоящего над ними третьего лица.
   Публично-правовая сущность государства в гражданских правоотношениях выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией [498 - Гражданское право: Учеб. / под ред. Ю.К. Толстого. – 2009. – Т. 1. – С. 217 (автор главы A.A. Иванов).], не признается, тем не менее, юридическим лицом. В этом заключается специфика правового положения государства в отечественном гражданском праве, где классификация субъектов представляется трехчленной: физические лица, юридические лица и государство. Вместе с тем, несмотря на конструкцию «особого лица», законодатель не определяет того, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права и распространяет на него нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).
   Действительно к государству в полном объеме могут быть применимы только правила о волеобразовании и волеизъявлении. Однако принадлежность к общему роду не отменяет видовых различий содержательного и формального характера. Так, иные правила, характерные для юридических лиц (в частности, о правоспособности, наименовании и месте нахождения, филиалах и представительствах, видах юридических лиц, их регистрации, реорганизации и ликвидации), к государству не применимы. Безусловно, государство, как и юридическое лицо, представляет собой некую структуру, которая имеет внутреннюю организацию, органы управления и участвуют в гражданском обороте. Вместе с тем государство действует посредством не только физических, но и юридических лиц. Что касается таких признаков юридического лица, как имущественная обособленность, выступление в обороте от своего имени и самостоятельная имущественная ответственность, то они применительно к государству получают иное наполнение. Здесь следует согласиться с мнением A.A. Иванова, полагающего, что организационное единство государства достигается главным образом публично-правовыми методами. Отсутствуют единая структура и общий для всех регламент.
   Государственное имущество во многом распределено между созданными им юридическими лицами, являющимися самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Государство как собственник выступает в обороте не только от своего имени, но и от имени созданных им юридических лиц, а ответственность государства не распространяется на все принадлежащее ему имущество [499 - Там же. – С. 218.].
   Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно (с помощью соответствующих органов (п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ), так и опосредованно. Учитывая специфику предмета нашего исследования, мы остановимся на опосредованной форме участия государства в гражданских правоотношениях.
   С формальной точки зрения опосредованное участие государства в гражданском обороте опирается на нормы, закрепленные в п. 3 ст. 125 ГК РФ, закрепляющей правила самостоятельной ответственности публичных образований и учреждаемых ими юридических лиц.
   Однако всегда ли формально-юридический подход достаточен для выявления сути анализируемой области отношений. Так, опосредованное участие государства в обороте может достигаться путем вступления в него созданных государством юридических лиц, формально действующих самостоятельно, приобретающих права и обязанности для себя, а не для государства. В первую очередь речь идет о таких организационно-правовых формах, как государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемых государством и автономных учреждениях. Ведь посредством этих юридических лиц, пусть косвенно, но государство все-таки участвует в гражданском обороте. Безусловно, гражданское законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности (п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ). Это далеко не все исключения, иллюстрирующие опосредованное участие государства в гражданском обороте.
   Так, государство, оставаясь собственником имущества, на базе которого функционируют созданные им юридические лица, определяет совершение если не каждой, то любой крупной сделки, опять-таки формально заключаемой от имени этих юридических лиц. Де-юре непосредственное участие государства в гражданских правоотношениях отсутствует, но де-факто государство всегда находится рядом.
   В качестве более яркой иллюстрации опосредованного участия государства в гражданском обороте можно привести следующие примеры. В частности, в 2008 г. в форме некоммерческого фонда был создан Фонд содействия развитию жилищного строительства [500 - Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» // СЗ РФ. – 2008. – № 30. – Ст. 3617.]. Здесь также следует отметить, что институт некоммерческих фондов в целом используется государством и его субъектами для решения задач, имеющих публичную значимость (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Российский фонд правовых реформ [501 - Распоряжение Президента РФ от 22 февраля 1996 г. № 81-рп «О Российском фонде правовых реформ» // СЗ РФ. – 1996. – № 10. – Ст. 882.] и т. п.). Вряд ли в формировании упомянутых юридических лиц государство остается безучастным, исходя даже из их названия. Подобный же вывод можно сделать и на иных примерах, где в качестве организационно-правовой формы использовалось ОАО. В 1996 г. было учреждено ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», функционирующее в целях реализации федеральных целевых программ и привлечения внебюджетных финансовых средств для предоставления населению долгосрочных ипотечных кредитов на улучшение жилищных условий [502 - Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию» // СЗ РФ. – 1996. – № 37. – Ст. 4312.]. Несмотря на целевой характер деятельности данной организационно-правовой формы, деятельность Агентства, тем не менее, сопровождается постоянным финансированием (путем увеличения уставного капитала) и предоставлением государственных гарантий за счет федерального бюджета (подробные данные можно получить из законов о федеральном бюджете).
   Наряду с ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» не оставленной без внимания государства является деятельность таких акционерных обществ, как ОАО «Российские железные дороги» [503 - Статья 8 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» устанавливает перечень имущества ОАО «Российские железные дороги», изъятого из оборота. При этом закрепляется, что соответствующее имущество может находиться только в собственности единого хозяйствующего субъекта (ОАО «Российские железные дороги») или федеральной собственности. Кроме того, в п. 2 ст. 8 содержится перечень имущества, ограниченного в обороте, которым ОАО «Российские железные дороги» не вправе распоряжаться без согласия Правительства РФ.], ОАО «Газпром», торги акциями которого начали осуществляться с 1996 г., однако это привело к тому, что доля государства в акционерном капитале сократилась до 3 8,87 %, так что же как не желание не просто участвовать, а определять политику компании заставило государство увеличить к 2005 г. свою долю участия до контрольного пакета (50,002 %) и ввести в Совет директоров крупных государственных чиновников. В качестве иллюстрации можно привести и иные финансовые институты развития: ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», ОАО «Росагролизинг», ОАО «Российский сельскохозяйственный банк», которым отводится особая роль в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [504 - См.: Подраздел 1 разд. IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. – 2008. – № 47.– Ст. 5489).]. На наш взгляд A.B. Винницкий совершенно справедливо употребил для подобных хозяйствующих субъектов термин государственные «квази-корпорации» [505 - См.: Винницкий A.B. Государственная собственность в административном праве. – М., 2010.].
   Наконец, апофеозом желания государства опосредованно участвовать в гражданском обороте посредством учреждаемых юридических лиц можно считать создание государственных корпораций. Спешность принятия решений о создании которых, в свою очередь, породила серьезную дискуссию как в доктринальном плане, так и обнажила законодательные пробелы. Однако, если философски взглянуть на данное явление, то оно позволило лишний раз иначе взглянуть на правовой режим собственности государственных корпораций и подобных им хозяйствующих субъектов, а также вновь обратить внимание на концепцию, которая помогла бы найти общий знаменатель для упомянутых ранее и подобных им юридических лиц, а именно концепцию юридических лиц публичного права, которая возможно и позволила бы разрешить возникшие вопросы из правового положения, поскольку режим имущественных прав юридического лица определяется его организационно-правовой формой.
//-- Общие вопросы статуса юридических лиц публичного права --//
   Понятие «юридическое лицо публичного права» было известно российским дореволюционным [506 - Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. – М., 1911. – С. 122.] и современным ученым [507 - Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. – М., 1970. – С. 35; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007.], оно выделяется и зарубежным законодателем [508 - Так, § 89 Германского Гражданского Уложения назван «Юридические лица публичного права»; в ст 298 ГК Квебека указывается, что юридические лица бывают как публичного, так и частного права (Гражданский кодекс Квебека / науч. ред. О.М. Козырь, A.A. Маковская. – М., 1999. – С. 77).]. Л. Эннекцерус к юридическим лицам публичного права относил «юридические лица, которые либо созданы непосредственно в силу закона или административного акта в качестве исполнителей задач публичного характера с тем, что устройство регламентируется нормой закона, либо такие, которые, осуществляя публичные задачи, хотя бы впоследствии признаются наделенными правами путем закона или административного акта компетентного органа государства» [509 - Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. – Т. 1. – Полутом 1. – М., 1948. —С. 419.].
   Исходя из предложенного определения, признаками юридических лиц публичного права являются те, которые:
   созданы на основе публично-правового акта;
   преследуют в своей деятельности публичные цели;
   могут наделяться властными полномочиями.
   Сложность характеристики этих субъектов связана с отсутствием легального определения в отечественном и иностранном праве [510 - Павлодский Е.А. Разграничение права собственности PB и прав юридических лиц // Право собственности: актуальные проблемы /отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. – М., 2008. – С. 295.].
   Однако правоприменительная практика выявляет необходимость учета особенностей регулирования отношений с участием этих лиц и их права на принадлежащее им имущество.
   Страны континентальной Европы, правовая система которых признает деление права на частное и публичное, различают юридические лица частного и публичного права [511 - Как это встречается в Италии (ст. 11 ГК Италии (Persone giuridiche pubbliche), Испании (Ibân, Ivan C., Einführung in das spanische Recht. 1. AuЛ. Nomos. 1995. S. 170), во Франции (Hübner, Ulrich, Constantinesco, Vlad, Einführung in das französische Recht. 4. AuЛ. Beck. 2001. – S. 173,174), в Турции (Rumpf, Christian, Einführung in das türkische Recht. Beck. 2004. – S. 16) и т. д.]. Категория «юридические лица публичного права» возникла в Германском праве [512 - См.: § 89 ГГУ; § 597 Швейцарского Гражданского Уложения.]. Разработчики ГГУ и ШГУ основополагающим критерием при отнесении юридических лиц к категории публичных и частных считали, нормами какого права регулируется само возникновение юридического лица. Так, согласно доктрине, по вопросу о возникновении и устройстве и по вопросу об отграничении юридических лиц публичного права от юридических лиц частного права (обществ, учреждений) решающим являлось не Гражданское Уложение, а публичное Имперское право или право отдельных государств (земель), в зависимости от источника, вызвавшего к жизни юридическое лицо [513 - Эннекцерус Л. Указ. соч. – С. 419.]. В подтверждение этого тезиса можно отметить, что понятие «юридическое лицо публично-правовых образований» означает, что данный субъект гражданских правоотношений учрежден на основании законных актов, а не создан в силу гражданско-правовых договоров [514 - Норма ст. 300 ГК Квебека устанавливает, что юридические лица публичного права регулируются прежде всего специальными законами, которыми они были созданы. Указ. соч. – С. 42.].
   В отечественной литературе категория юридического лица публичного права также не осталась без внимания. Так, данный термин употреблял Г.Ф. Шершеневич, говоря, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство – казна [515 - Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. – С. 122.]. К основным особенностям юридических лиц публичного права относится наделение их властными публичными полномочиями наряду с предоставлением им права участвовать в гражданском обороте. A.B. Венедиктов отмечал, что в буржуазном законодательстве к юридическим лицам публичного права подходят лишь как к участникам гражданского оборота [516 - Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. – М. – Л., 1948. – С. 636.]. Для гражданского права изначально наиболее существенными являются не публичные функции юридических лиц публичного права, а их гражданская правосубъектность [517 - Павлодский Е.А. Указ. соч. – С. 296.]. В этой связи М.И. Кулагин сознательно не выделяет специфические признаки юридических лиц публичного права, при этом он указывает, что такое лицо наделяется государственно-властными полномочиями, что не присуще публичному лицу частного права [518 - Кулагин М.И. Указ. соч. – С. 31.]. В своей работе М.И. Кулагин также отмечает, что особенностями юридических лиц публичного права являются особый порядок назначения управляющих, своеобразие органов. Такие лица выступают как носители государственной воли, носители публичных прав и обязанностей. Общественные отношения с их участием могут регулироваться и гражданским, и административным, и конституционным правом (в качестве примера приводится государственный банк, действующий как управляющий субъект, например, при определении учетной ставки, и как хозяйствующее лицо, когда принимает вклады или учитывает векселя [519 - Там же. – С. 33–37.].
   В этой связи, говоря о юридических лицах публичного права, следует иметь в виду, что речь идет о праве частном, а не об институте публичного права. Действительно, образования публично-правовые, но юридические лица публичного права участвуют в гражданском обороте на основе гражданского права. Вместе с тем существует идея о межотраслевой концепции юридического лица. Адепты данного подхода полагают, что она может использоваться любой отраслью права для обозначения субъекта права, отличного от физического лица [520 - Чиркин В.Е. Указ. соч.].
   В целом, изучая природу юридических лиц публичного права, можно обозначить присущие им общие специфические признаки, не углубляясь в дискуссию об отраслевой или межотраслевой концепции юридического лица.
   В германской доктрине среди юридических лиц публичного права выделяются:
   казна. Государство выступает не только как носитель верховных прав и обязанностей, иными словами, как суверен, а также может являться субъектом имущественных прав и обязанностей. В этом своем качестве государство именуется фиском (казной);
   коммуны, местные общины (городские и сельские, округа, провинции и районные союзы);
   публичные корпорации и заведения для педагогических, научных и художественных целей, как университеты и высшие технические школы, гимназии (если они являются юридическими лицами), академии и т. д.
   многочисленные публично-правовые юридические лица, преследующие хозяйственные или социальные цели общего характера или служащие интересам известных профессиональных групп. Сюда могут относиться страховые товарищества, занимающиеся социальным страхованием, кредитные общества, торговые и сельскохозяйственные палаты, государственные хозяйственные предприятия [521 - Эннекцерус Л. Указ. соч. – С. 422–424.].
   Объединяющим началом для всех юридических лиц публичного права в Германии является порядок их образования, они образуются на основании публично-правового акта, т. е. в распорядительном порядке. Кроме того, следует отметить, что правоспособность данной категории хозяйствующих субъектов, как правило, носит специальный характер.
   Французская доктрина также признает существование юридических лиц публичного права [522 - Л. Жюллиодела Морандьер. Гражданское право Франции. – М., 1958. – С. 233.]. На современном этапе французское право к юридическим лицам публичного права относит юридические лица публичного права всеобщего признания и специализированные юридические лица публичного права.
   К первой группе относятся государство и административно-территориальные образования. Юридическими лицами второй группы являются лица специализированные в осуществлении определенной функции. Это публичные учреждения, объединения в публичном интересе, Банк Франции, как частный случай, и в некоторых случаях независимые административные органы, которые обладают правоспособностью.
   Для сравнительного анализа с правовым статусом государственных корпораций и государственных «квази-корпораций» наиболее схожей организационно-правовой формой являются публичные учреждения, поэтому остановимся на них несколько подробнее.
   Правовой статус учреждений (публичный или частный) в большинстве случаев определен законодательно.
   Однако в ситуациях, когда вопрос их правового статуса законодательно не урегулирован, он разрешается в судебном порядке, где анализу подвергаются следующие признаки:
   происхождение учреждения. Если его основание является следствием закона или административного акта, чаще всего оно имеет публичный характер;
   цель деятельности учреждения. Если это цель всеобщего интереса, это признак публичной природы учреждения;
   отношения между учреждением и администрацией или правительством. Чем в большей мере они являются узкими, тем больше у учреждения шансов иметь публичную природу;
   существование «прерогатив публичной власти» (например, полномочие принятия решений, которые обязательны для управляемых лиц). Если учреждение ими обладает, это чаще всего лицо публичного права.
   Ни один из этих признаков не является определяющим: судья использует технику, называемую «пучок признаков» (присутствие многих признаков, идущих в том же смысле), чтобы определить природу учреждения [523 - AUBY (Jean-Bernard), La notion de personne publique en droit administratif, Thèse, Bordeaux, 1979.; LINDITCH (Florian), Recherche sur la personnalité morale en droit administratif, LGDJ, 1997.].
   Публичные учреждения (Les établissements publics) – это основные специализированные публичные лица. Правовой режим их деятельности различается в зависимости от того, осуществляют они административные или торгово-промышленные функции.
   К последним, в частности, относятся: Национальные железные дороги – SNCF, транспортная сеть Парижа – RATP и т. д.
   Общими чертами правового режима публичных учреждений являются.
   1. Публичные учреждения – это, как уже было отмечено, публичные лица. Это влечет ряд последствий. В частности, в отношении них невозможны исполнительное производство или процедура судебной санации платежеспособности или ликвидация имущества по решению суда. Кроме того, они не могут использовать арбитраж. Статус публичного лица открывает для публичных учреждений ряд возможностей. Например, их сотрудники могут иметь статус чиновников, а их имущество может находиться под режимом публичной собственности. Но речь идет именно о возможностях, так как их фактическое применение отличается для каждого публичного учреждения.
   2. Три принципа применяются ко всем публичным учреждениям.
   Первый принцип – автономия. Публичные учреждения – это юридические лица, которые автономны внутри административного аппарата. Их возглавляют административные советы, состоящие из назначаемых или выборных членов. Они имеют собственный бюджет, который финансируется за счет поступлений от государства или территориальных образований, а часто и за счет оплаты от пользователей услуг, за счет займов, пожертвований и т. д.
   Второй принцип несколько оттеняет эту автономию: речь идет о принципе привязки учреждения к территориальному образованию (государство, регион, департамент, коммуна). В результате различают национальные, региональные публичные учреждения, а также публичные учреждения департаментов и коммун. Привязка означает, что публичные учреждения подвергаются контролю, называемому «опека», который осуществляется территориальным образованием, от которого они зависят. Этот контроль (административный и финансовый) очень различен по интенсивности и способам осуществления.
   Третий принцип – это принцип специализации, т. е. публичные учреждения обладают специальной правоспособностью, поскольку они могут реализовывать только предметные полномочия, список которых закрыт и которые касаются строго определенных сфер деятельности [524 - CONSEIL D’ETAT, Les établissements publics nationaux – Catégories et spécificités, La Documentation française, coll. Notes et études documentaires № 4784, 1985; DUGRIP (Olivier) et SAÏDI (Luc), Les établissements publics nationaux, LGDJ, coll. Systèmes, 1992; DUPUIS (Georges), GUEDON (Marie-José), CHRETIEN (Patrice), Droit administratif, Dalloz, Sirey, 10èmeéd. 2007; GUETTIER (Christophe), Institutions administratives, Dalloz, collection Cours, 3ème éd., 2005.].
   В Италии традиционно в качестве одной из правовых форм деятельности предприятий используется форма предприятия публичного права. Так, крупные государственные холдинги (ИРИ в промышленной области, ENI в нефтяном секторе и т. д.), а также некоторые предприятия, работавшие в режиме монополий (ENEL в области энергоснабжения), получали статус предприятий публичного права. Особенностями их правового статуса является то обстоятельство, что, несмотря на статус юридических лиц публичного права, тем не менее они выступают обычными участниками гражданского оборота с точки зрения заключения сделок. Однако они не подлежат банкротству в режиме обычного коммерческого предприятия. Их капитал именуется «предоставленным фондом» и принадлежит государству. Государство, в свою очередь, выступает гарантом их долговых обязательств. Совет директоров каждого предприятия назначается Правительством.
   Подобным статусом обладает и ряд банков: Банко ди Наполи, Банко ди Сицилиа, Банко Национале ди Лаворо (Национальный трудовой банк), сберегательные кассы. Контрольным органом деятельности предприятий публичного права является Счетная палата Италии [525 - Альдо Трави. Участие государства в коммерческой деятельности предприятий // Участие государства в коммерческой деятельности. – М.: Юрист, 2001. —С. 152, 153.].
   По пути принятия концепции юридических лиц публичного права пошли законодатели ряда стран на постсоветском пространстве.
   В 2004 г. вступили в силу новый Гражданский кодекс и первый в истории Украины Хозяйственный кодекс. В качестве одной из безусловных новелл явилось урегулирование вопроса о гражданско-правовом статусе юридических лиц, где за основу разработчиками указанного института было взято их разделение на юридических лиц частного и публичного права в зависимости от способа создания. В частности, согласно п. 2 ст. 81 ГК Украины юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента, органа государственной власти, органа власти АР Крым или органа местного самоуправления.
   В действительности, внедрение подобного института на Украине в настоящее время имеет больше вопросов, чем ответов [526 - См.: Волошин Ю. Некоторые проблемные вопросы статуса юридических лиц публичного права / http://www.pro-zakon.com/node/948], однако следует отметить, что возникшие проблемы имеют характер правоприменительной практики при недостаточной законодательной регламентации. В целом же внедрение в гражданский оборот института юридических лиц публичного права не воспринимается как категория, требующая «операционного удаления».
   Помимо Украины, правовая система Грузии различает юридические лица частного и публичного права. Данное деление признается не только в правовой науке [527 - Зойдзе В. Рецепция европейского частного права в Грузию. – Тбилиси, 2005. – С. 217; Хубуа Г. Теория права. – Тбилиси, 2004. – С. 211 и др.], но закреплено также в законодательстве. С одной стороны, ГК Грузии содержит нормы о юридических лицах публичного права [528 - О принципах участия юридических лиц публичного права в частноправовых отношениях (ст. 24 ГК) и их правоспособности (ст. 25 ГК).], с другой стороны, ГК закрепляет примерный перечень этих лиц [529 - Абзац 1 ст. 1509 ГК Грузии.]. Кроме того, существует Закон о юридических лицах публичного права [530 - Закон был принят 28 мая 1999 г., последние изменения были внесены 22 марта 2005 г.], согласно которому «юридическое лицо публичного права – это созданная на основе соответствующего закона, указа президента страны либо административного акта органа государственного управления организация, которая под контролем государства независимо осуществляет политическую, государственную, социальную, просветительную, культурную и иную публичную деятельность».
   ГК Грузии содержит нормы, определяющие принципы участия юридических лиц публичного права в гражданско-правовых отношениях. В частности, согласно ст. 8 ч. 2 ГК Грузии, частноправовые отношения органов государства и юридических лиц публичного права с другими лицами также регулируются гражданскими законами, если эти отношения, исходя из государственных и общественных интересов, не урегулированы публичным правом. Кроме того, согласно ст. 24 ч. 3 ГК Грузии, юридические лица публичного права участвуют в гражданско-правовых отношениях так же, как юридические лица частного права. Порядок их создания, организации и деятельности определяется законом. Статья 25 ч. 1 ГК указывает на то, что правоспособность юридических лиц публичного права, в отличие от правоспособности юридических лиц частного права, является специальной.
   Таким образом, ГК Грузии признает существование юридических лиц публичного права, с одной стороны, и предоставляет им возможность участия в гражданско-правовых отношениях наравне с юридическими лицами частного права, с другой стороны.
   Основополагающим законом, определяющим правовое положение юридических лиц публичного права, является Закон о юридических лицах публичного права, согласно которому юридическое лицо публичного права может быть создано на основе членства (корпорация публичного права) или путем передачи государственного имущества для осуществления определенных публичных или государственных задач (учреждения). Учреждение не имеет членов.
   Юридическое лицо публичного права может быть создано на основе закона, указа Президента страны, административного акта органа государственного управления в прямо предусмотренных законом случаях, нормативного акта высшего исполнительного органа автономной республики. Оно может быть также создано совместно несколькими государственными органами управления.
   Юридические лица публичного права могут быть созданы только для осуществления публичных целей и функций, осуществление которых не входит в непосредственную компетенцию государственных органов управления. Юридическое лицо публичного права имеет право осуществлять коммерческую деятельность, однако только в форме дополнительной деятельности.
   В российском законодательстве (в отличие от законодательства ряда зарубежных стран) словосочетание «юридическое лицо публичного права» не используется. Однако, независимо от того, признает или нет возможность их существования отечественный законодатель, де-факто участники гражданского оборота, которые, на основе изложенных особенностей, по сути, являются юридическими лицами публичного права, реально существуют. Наглядное тому подтверждение – множество созданных государством юридических лиц, не соответствующих классическому восприятию организационно-правовых форм, установленных гражданским законодательством. Подтверждением этому являются обозначенные ранее хозяйствующие субъекты, среди которых наиболее выраженными в обозначенном нами контексте, являются государственные корпорации.
   Безусловно, создание общего понятия юридического лица публичного права является достаточно сложным, поэтому нам представляется, что, вырабатывая такое понятие, необходимо изначально определить специфические признаки, присущие категории юридических лиц публичного права, трансформируя их впоследствии на государственные и «квази-государственные» корпорации.
   Исходя из анализа зарубежной доктрины и практики, в качестве общего признака для всех юридических лиц публичного права в первую очередь следует выделить особый порядок их создания [531 - В правовых системах, где государство также признается юридическим лицом, речь идет о признании уже существующего факта (государство в целом, муниципальное образование, коммуна и т. п.). Однако данный аспект выходит за рамки нашего исследования, и мы остановимся на юридических лицах публичного права иного порядка.]. Так, они создаются не в результате соглашения, а в распорядительном порядке. Иными словами, создание происходит посредством волеизъявления органов власти, а не на основе объединения, в результате договоренности лиц или их капиталов. Данное обстоятельство предопределяет те факты, что юридические лица публичного права, действуя на основе публично-правового акта, как правило, не имеют учредительных документов и далеко не всегда нуждаются в государственной регистрации. Если юридическое лицо публичного права принимает свой устав, то, в отличие от юридического лица частного права, его государственной регистрации недостаточно. Устав обычно подлежит утверждению вышестоящим органом власти.
   Следующим объединяющим признаком является особый характер деятельности. Юридические лица публичного права преследуют в своей деятельности публично значимые цели, т. е. их целевым назначением является реализация не просто общих, а общественных интересов [532 - Чиркин В.Е. Указ. соч.].
   Юридические лица публичного права и их органы могут наделяться разными по своему характеру властными полномочиями. Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер, что недопустимо для юридических лиц частного права, т. е. решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц [533 - Там же.].
   Юридические лица публичного права имеют особый, отличный от юридических лиц частного права, порядок реорганизации и ликвидации. Кроме того, на них не распространяется законодательство о несостоятельности (банкротстве), регулирующее данную процедуру у юридических лиц частного права, а в ряде случаев и имеет место невозможность банкротства.
   Специфическим следует признать характер ответственности, поскольку, наряду с частноправовой, она имеет публичный характер. Зачастую вместо специальной ответственности предусматривается персональная ответственность органов управления.
   Юридические лица публичного права, как, впрочем, и частноправовые, всегда обладают обособленным имуществом, правовой режим которого может иметь различный вещно-правовой характер, однако главенствующим является посыл в использовании его, в первую очередь, не для извлечения прибыли, в процессе хозяйственной деятельности, а для достижения поставленных публично значимых целей. Отличительной особенностью имущества юридических лиц публичного права является и то обстоятельство, что допускается возможность финансирования их деятельности из бюджета.
   Исходя из этого, создание юридических лиц публичного права предопределено конкретными социальными, управленческими и иными публично значимыми целями, правоспособность подобных образований носит специальный характер, в отличие от общего правила общей правоспособности юридических лиц частного права.
//-- Публично-правовой статус государственных корпораций --//
   Трансформируя обозначенные нами признаки на российское правовое поле, безусловным можно признать то обстоятельство, что создание государственных корпораций основано на ряде исключений из правил, характерных для юридических лиц, в силу чего каждая из государственных корпораций является уникальной по своему правовому статусу Это, конечно, позволяет рассматривать государственные корпорации как новую организационно-правовую форму, однако, изучая правовую природу юридических лиц публичного права, можно определить единый знаменатель в виде общих специфических признаков, которые позволили бы отнести государственные корпорации к одной классификационной группе, а именно к юридическим лицам публичного права.
   Порядок создания государственных корпораций разительно отличается от создания иных юридических лиц. Государственные корпорации учреждены в распорядительном порядке на основании отдельных федеральных законов РФ. Они созданы в результате властного волеизъявления, а не на основе объединения лиц или их капиталов, как это принято в традиционном понимании. Кстати, распорядительный порядок создания отличает их и от учреждения одночленных юридических лиц. В этой связи предлагаемый нами ракурс рассмотрения государственных корпораций, как юридических лиц публичного права с присущими признаками, снимает необходимость дискуссии по поводу того, что акт, которым учреждается такая организация, с большим трудом может называться законом, поскольку он не содержит общеобязательных правил поведения, т. е. норм права. Нормы же, которые закреплены в подобном законе, не носят общенормативного характера, так как затрагивают лишь один-единственный субъект права [534 - Данную позицию, в частности, высказывает И.В. Елисеев / Гражданское право: В 3 т. / под ред. Ю.К. Толстого. – М.: Проспект, 2009. – Т. 1. – С. 208.]. Действительно, с точки зрения теории права, на подобный аспект можно было бы обратить внимание, однако с учетом особенностей создания юридических лиц публичного права данный аспект остается исключительно в теоретической плоскости, поскольку в случае с созданием государственных корпораций, закон следует рассматривать как публично-правовой акт. В конце концов, например, Банк России, представляющий собой отличную от других юридических лиц организационно-правовую форму, но в ключе обозначенных нами признаков юридических лиц публичного права, вполне могущий быть отнесенным к ним, действует также на основании отдельного закона [535 - Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».], регламентирующего его деятельность, что является уже просто данностью. Употребление в наименовании слова «корпорация», т. е. организация, предполагающая членство, как нам представляется, является вопросом, скорее, этимологического порядка, поскольку в нашем случае законодатель использовал термин «корпорация» (здесь следует согласиться с мнением И.В. Елисеева) не в традиционном смысле, когда корпорация противопоставляется учреждению, а просто как синоним понятия «организация», звучащий при этом весьма солидно [536 - Гражданское право: Учеб.: В 3 т. / под ред. Ю.К. Толстого. – М., 2009. – Т. 1. – С. 208.].
   Исходя из критерия реализации публично-значимых целей, следует отметить, что отличительным признаком вновь созданных государственных корпораций является то, что цели их деятельности сформулированы достаточно широко, по мнению А.Я. Курбатова, напоминающие, скорее, направления экономической политики государства [537 - Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС «КонсультантПлюс». – 2008. – С. 9.]. Что, как не подобная постановка задач, объясняет публичную значимость поставленных целей. В частности, целью деятельности Агентства по страхованию вкладов является обеспечение функционирования системы страхования вкладов граждан в банках РФ (ч. 1 ст. 15 Закона № 177-ФЗ), что, в свою очередь, коррелирует с целями, которыми являются защита прав и законных интересов вкладчиков банков РФ, укрепления доверия к банковской системе РФ в целом и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему РФ. Достижению этих целей подчинено и выполнение Агентством по страхованию вкладов в отношении кредитных организаций функций конкурсного управляющего или ликвидатора (ст. 50.11 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» [538 - Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» // СЗ РФ. – 1999. – № 9. – Ст. 1097.], ст. 23.2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» [539 - Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (с поел. изм. и доп.).]).
   Государственная корпорация «Внешэкономбанк» действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства (ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 82-ФЗ).
   Роснанотех действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии (п. 1 ст. 3 Федерального закона № 139-ФЗ).
   Целью деятельности государственной корпорации Ростехнологии является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций – разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций, в которых Государственная корпорация «Ростехнологии» в силу преобладающего участия в их уставных капиталах и в соответствии с заключенными между ними договорами либо иным образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения (далее – организации Государственной корпорации «Ростехнологии»), а также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс (п. 1 ст. 3 Федерального закона № 270-ФЗ).
   Государственная корпорация «Росатом» создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области (п. 1 ст. 4 Федерального закона № 307-ФЗ).
   Подобным образом сформулированы цели деятельности и иных государственных корпораций. Вместе с тем общей особенностью деятельности всех государственных корпораций является тот момент, что они все вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению их целей деятельности. При этом прибыль, полученная в результате из деятельности, направляется также на достижение обозначенных целей. Таким образом, экономические показатели деятельности государственных корпораций не ставятся во главу угла, а превалирующими являются именно поставленные перед ними публично значимые цели. Видимо этим аспектом руководствовался и законодатель, относя данную организационно-правовую форму к некоммерческим организациям. Правда совмещение того, что банк (Внешэкономбанк) является некоммерческой организацией вызывает иронию и недоумение. Некорректным, на наш взгляд, является анализ деятельности государственных корпораций, как в России, так и за рубежом, исключительно с позиции экономической выгоды. В частности, в докладе экспертного Совета при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике на тему «Государственные корпорации в современной России» приводится пример деятельности американской компании со статусом государственной компании по коммунальному обслуживанию «Amtrak» или National Railroad Passenger Corporation – национальной корпорации железнодорожных пассажирских перевозок или британской квази-государственной корпорации Network Rail, и показывается, что в силу своего организационно-правового устройства данные хозяйствующие субъекты убыточны. Так, пассажирские перевозки в большинстве случаев всегда являются убыточными (Россия тому не исключение), в силу этого обстоятельства государство, как правило, старается участвовать в регулировании и поддержке данной сферы, в противном случае частный капитал вряд ли захотел бы участвовать в подобного рода проектах. Цели деятельности государства в целом, напрямую или опосредованно, в том числе и через государственные корпорации, не ограничиваются исключительно положительным экономическим балансом.
   Социальная сфера, сфера образования, развитие наукоемких технологий и т. п., с точки зрения капиталовложений, зачастую поддерживаются в первую очередь за счет государства. Поэтому положительным итогом в деятельности государства можно считать не только рост ВВП, но и успешную реализацию публично значимых целей иного порядка и то, каким образом они сформулированы в соответствующих федеральных законах, регулирующих деятельность российских государственных корпораций, их вполне можно считать соответствующими аналогичному признаку, характерному для юридических лиц публичного права.
   Для достижения целей своей деятельности государственные корпорации наделяются определенными функциями и соответствующими правами и обязанностями, в том числе полномочиями властного характера. В качестве иллюстрации осуществления государственными корпорациями властных функций можно привести следующие моменты:
   полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15, п. 7 ст. 36 Федерального закона № 177-ФЗ);
   полномочия Внешэкономбанка как агента валютного контроля (п. 5 ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 82-ФЗ);
   полномочия государственной корпорации «Олимпстрой» в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений необходимую информацию (п. 9 ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 228-ФЗ);
   достаточно широкий спектр полномочий у государственной корпорации «Росатом», в частности, полномочия и функции корпораций в области государственного управления использованием атомной энергии отражены в ст. 7 и полномочия по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности отражены в ст. 8 Федерального закона № 317-ФЗ.
   У государственных корпораций «Ростехнологии», «Роснанотех» и «Фонд содействия развитию ЖКХ» явных властных полномочий нет, и они выполняют организационно-координирующие функции.
   Особый статус государственных корпораций проявляется также в том, что в соответствии с п. 3 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в законе, предусматривающем создание конкретной государственной корпорации, помимо всего прочего должен определяться порядок реорганизации и ликвидации государственных корпораций и порядок использования имущества государственных корпораций в случае ее ликвидации.
   Реорганизация или ликвидация Агентства по страхованию вкладов требует принятия об этом специального федерального закона (ст. 26 Федерального закона № 177-ФЗ). Подобное требование о порядке реорганизации и ликвидации установлено и в отношении государственных корпораций «Внешэкономбанк» (п. 1 ст. 19 Федерального закона № 82-ФЗ), «Роснанотех» (ст. 23 Федерального закона № 139-Ф3), «Олимпстрой» (ст. 21 Федерального закона № 238-Ф3), «Ростехнологии» (ст. 18 Федерального закона № 270-ФЗ). В отношении реорганизации Фонда содействия развитию ЖКХ тоже установлена необходимость принятия специального закона, однако порядок его ликвидации уже установлен федеральным законом о его создании. Обусловлено данное обстоятельство тем, что Фонд должен прекратить свою деятельность либо с 1 января 2012 г., либо до окончания указанного периода, если средства, предназначенные для осуществления его деятельности, будут использованы в полном объеме (ст. 25 Федерального закона № 185-ФЗ). Росатом также должен быть реорганизован или ликвидирован на основании специального федерального закона, определяющего данный порядок (ст. 41 Федерального закона № 317-Ф3). Однако заранее установлено, что при реорганизации государственной корпорации «Росатом» не применяются положения п. 1, 2 ст. 60 ГК РФ, предусматривающие необходимость уведомления кредиторов о реорганизации и их право потребовать досрочного исполнения обязательств с возмещением убытков, и, кроме того, согласие кредиторов на перевод их требований не требуется. В случае ликвидации государственной корпорации «Росатом» законодательно установлено, что ее имущество поступает в федеральную собственность.
   Кстати, в качестве законодательной коллизии можно выделить п. 4 ст. 61 и п. 1 ст. 65 ГК РФ, содержащих нормы о том, что государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание. Это единственное упоминание гражданским кодексом такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация.
   В отношении всех перечисленных государственных корпораций, за исключением Агентства по страхованию вкладов, прямо установлено, что к ним не применяются правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве) (п. 2 ст. 19 Федерального закона № 82-ФЗ, п. 5 ст. 4 Федерального закона № 139-ФЗ, п. 10 ст. 2 Федерального закона № 238-Ф3, п. 3 ст. 4 Федерального закона № 270-ФЗ, п. 2 ст. 25 Федерального закона № 185-ФЗ, п. 11 ст. 3 Федерального закона № 317-Ф3). Однако отсутствие подобной оговорки в отношении Агентства не меняет сути, поскольку закрепление возможности ликвидации только на основании специального закона означает невозможность применения общего законодательства о несостоятельности (банкротстве) [540 - Курбатов А.Я. Указ. соч. – С. 7.].
   Памятуя о таком признаке юридических лиц публичного права, как особый характер ответственности и трансформируя его на правовой статус государственных корпораций, следует отметить, что последние не отвечают по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственных корпораций, если законом, предусматривающим создание государственных корпораций, не предусмотрено иное (п. 1 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Действие данной нормы подтверждено всеми федеральными законами об отдельных государственных корпорациях. Примером иного, что может быть предусмотрено законом, является возможность выделения Агентству по страхованию вкладов бюджетных средств для покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов (ст. 41 Федерального закона № 177-ФЗ). Однако данное обстоятельство не свидетельствует о субсидиарном характере ответственности со стороны государства, поскольку решение о покрытии дефицита и о форме такого покрытия должно приниматься в каждом случае отдельно, в зависимости от размера дефицита. Кроме того, государственные корпорации несут ответственность по своим обязательствам, исходя из норм, закрепленных в п. 1 ст. 56 ГК РФ и п. 2 ст. 25 Федерального закона «О некоммерческих организациях», т. е. всем принадлежащим им имуществом. Вместе с тем и этот принцип в отношении государственных корпораций имеет исключения. В частности, не может быть обращено взыскание по обязательствам Агентства по страхованию вкладов на фонд обязательного страхования вкладов, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам (п. 5 ст. 33 Федерального закона № 177-ФЗ). В отношении Государственной корпорации Росатом предусмотрено утверждение Правительством РФ перечня имущества, на которое не может быть обращено взыскание (п. 9 ст. 3 Федерального закона № 317-ФЗ). Здесь, объективности ради, следует отметить, что уровень ответственности, предусмотренный для государственных корпораций, недостаточен, учитывая масштаб их деятельности и тот объем имущества, которым они вправе распоряжаться. Характер ответственности разнится с тем, который предусмотрен для юридических лиц публичного права в зарубежной практике. Учитывая особый статус анализируемых нами хозяйствующих субъектов, представляется целесообразным рассмотреть возможность установления персональной ответственности руководителей государственных корпораций.
   Приведенный сравнительный анализ был направлен на то, чтобы сопоставить признаки, присущие юридическим лицам публичного права в зарубежной науке и практике с правовым статусом отечественных государственных корпораций.
   Следует отметить, что даже адепты использования организационно-правовой формы государственных корпораций, не говоря уже о противниках, обращают внимание на недостаточную проработку законодательства в этой сфере. Причем основной акцент как со стороны сторонников, так и со стороны противников использования организационно-правовой формы в виде государственных корпораций делается на сложность определения правового режима их имущества и, как следствие, непрозрачность в управлении переданным имуществом.
   Безусловным является факт, что в том виде, в котором сегодня находится законодательство о государственных корпорациях, вызывает справедливую волну критики. Так, невыясненной остается правовая природа собственности государственных корпораций (подробнее об этом см. ниже). Не вполне ясными остаются цели и последствия передачи имущества государственным корпорациям, а также особенности порядка управления переданным имуществом. Возникает справедливый вопрос о соблюдении баланса между деятельность государственных корпораций и развитием конкуренции на национальном уровне. Публичный характер функций собственности государственных корпораций обусловливает ответственность государства перед обществом за эффективность и законность их деятельности, что требует создания адекватных механизмов управления деятельностью государственных корпораций, а также контроль за ее осуществлением. В настоящий момент остается спорным вопрос о юридической личности государственных корпораций. Невыясненными остаются особенности передачи части федерального имущества отдельным государственным корпорациям (Росатом, Ростехнологии) не в собственность, а в управление, что противоречит нынешнему правовому статусу данных государственных корпораций.
   Однако анализ данных аспектов не является целью и предметом нашего исследования, тем более что обозначенные тезисы уже подвергались детальному исследованию коллегами по цеху [541 - См.: Винницкий А.В. Указ. соч.; Курбатов А.Я. Указ соч.; Курбатов А.Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. – 2008. – № 4; Добровольский В.И. Проблемы корпоративного права в арбитражной практике. – М.: Wolters Kluwer, 2006. – С. 15–32; Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект // Юридический мир. – 2008. – № 6; Цимерман Ю.С. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. – 2008. – № 10; Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 2; Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4; Ефимова Л.Г. О правовом положении государственных корпораций // Там же; Багрова Т.А. Государственная корпорация как форма участия государства в торговом обороте // Там же; Горазеев Н.Г. Государственная корпорация: собственность, право собственности, управление собственностью // Там же; Жукова Т.В., Жуков И.В. Государственные корпорации и оказание государственных услуг // Там же; Рыбакова С.В. Государственные корпорации и государственный финансовый контроль: диалектика отношений // Там же; Семенов A.B., Серегина Т.А. Государственная корпорация в системе некоммерческих организаций // Там же; Фроловский Н.Г. Юридическая личность государственной корпорации (цивилистический аспект) // Там же; Целовальников А.Б. Гражданско-правовое регулирование создания и деятельности государственных корпораций по российскому законодательству // Там же; Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5; Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. – 2008. – № 8; Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1; Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. – 2010. – № 6; Кудашкин В.В. О роли и специфике организационно-правовой формы государственной корпорации в современных экономических условиях // Журнал российского права. – 2010. – № 4; Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: монография / под науч. ред. Е.В. Блинковой // СПС «КонсультантПлюс», 2005; Клеандров М.И. Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаксельберга / под ред. Д.О. Тузова. – М. – 2008; Нетесов Д.Н. Правовой режим государственных корпораций // Реформы и право. – 2008. – № 3; Лазаревский A.A. Диагноз института госкорпораций // ЭЖ-Юрист. – 2008. – № 6.].
   Нашими задачами являются рассмотрение юридической личности государственных корпораций сквозь призму концепции юридического лица публичного права и попытка обоснования необходимости принятия данной концепции со стороны законодателя.
   Из предложенных ранее признаков, характерных для юридических лиц публичного права, мы не коснулись особенностей правового режима их имущества и влияния данного признака на правовую природу собственности государственных корпораций.
   Согласно ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» имущество, переданное Российской Федерацией государственной корпорации, является собственностью последней. Признание имущества, переданного государственной корпорации Российской Федерацией в собственность самой государственной корпорации, вызывает известные сомнения, поскольку вопрос остается открытым, что это за собственность: государственная или какая-то иная. Если это государственная собственность, то круг ее субъектов размыт по сравнению с тем, как он определен в п. 1 ст. 214 ГК РФ. Если собственность государственной корпорации относится к иным формам собственности, то опять-таки неясно, к каким именно, поскольку они не определены [542 - Гражданское право: Учеб. / под ред. Ю.К. Толстого. – 2009. – Т. 1. – С. 466 (автор главы – Ю.К. Толстой).].
   Мнения насчет правовой природы собственности государственных корпораций различны. В частности, Д.Н. Нетесов утверждает, что имущество государственных корпораций относится к негосударственной форме собственности, не уточняя при этом, к какой именно, а основанием возникновения права собственности является безвозмездная приватизация [543 - Нетесов Д.Н. Правовой режим государственных корпораций // Реформы и право. – 2008. – № 3.].
   Частной формой собственности собственность государственных корпораций считают A.B. Семенов, Т.А. Серегина [544 - Семенов А.В., Серегина Т.А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. – 2008. – № 2.].
   В качестве иной формы собственности собственность государственных корпораций определяют Ю.С. Цимерман [545 - Цимерман Ю.С. Указ. соч.], А.Я. Курбатов [546 - Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС «КонсультантПлюс». – 2008. – Разд. 11.], к аналогичному выводу склоняются Е.А. Завода [547 - Завода Е.А. Публичный характер имущества Агентства по страхованию вкладов // Банковское право. – 2009. – № 1.], М.И. Клеандров [548 - Клендров М.И. Указ. соч.].
   Наиболее взвешенной с позиции доктрины представляет собой концепция объяснения природы права собственности государственных корпораций на основе разделенной (сложно структурной) модели права собственности. Именно данный подход дает возможность в теоретическом аспекте обстоятельно взглянуть на существо и специфику данного явления. Так, в частности, В.П. Мозолин, являясь сторонником сложноструктурной модели права собственности [549 - Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода крыночной экономике. – М., 1992; Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.], придерживается позиции того, что в данном случае сосуществуют два вида права собственности в отношении одного и того же государственного имущества – Российской Федерации и государственной корпорации – которые находятся между собой в состоянии юридико-генетической связи и взаимодействия в составе единой субъектной структуры права собственности. В период существования государственной корпорации право Российской Федерации на переданное ей государственное имущество приостанавливается, однако восстанавливается впоследствии [550 - Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.]. Подобное мнение в отношении собственности государственных корпораций высказывает Ю.К. Толстой, предлагающий использовать модель «разделенной» собственности, при которой Российская Федерация олицетворяет верховную собственность (dominium directum), а государственная корпорация – подчиненную собственность (dominium utile) [551 - Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. / под ред. В.Н. Литовкина и A.B. Рахмиловича. – М., 2000. – С. 87.].
   Действительно, если бы так обстояло дело, то в законе нельзя было бы записать, что при ликвидации государственной корпорации имущество корпорации поступает в федеральную собственность – при модели разделенной собственности оно из нее и не выбывало [552 - Подробнее анализ правовой природы собственности государственных корпораций см.: Винницкий A.B. Указ соч. – С. 281–292.].
   В действующем российском законодательстве господствует моноструктурная, элементарная модель права собственности: одна вещь – одно право собственности на нее. Именно такой подход, по мнению Е.А. Суханова [553 - Гражданское право: В 2 т. / под ред. Е.А. Суханова. – Т. 1. – М., 2000. – С.491.], С.В. Скрябина [554 - Скрябин С.В. К вопросу о теоретических моделях вещного права // Журнал российского права. – 2009. – № 4.] и большинства других ученых, является правильным и соответствующим романо-германским правовым традициям. Так, Е.А. Суханов пишет, что теория ограниченных вещных прав успешно заменила в континентальной Европе феодальную идею земельной собственности, «расщепленной» между сюзереном и вассалом. Последняя сохранилась лишь в консервативном английском праве. Поэтому автор предлагает решительно отвергнуть призывы к признанию различных «сложноструктурных» и иных «моделей права собственности», призванных заменить «господствующую элементарную модель» данного права, как игнорирующие исторически сложившуюся и общепринятую в европейском континентальном праве категорию вещных прав [555 - Суханов Е.А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве //Журнал российского права. – 2006. – № 12.]. Кроме того, Е.А. Суханов в своих исследованиях отмечает, что вместо привычных для европейских правопорядков вещных прав, включающих широкое право собственности и иные ограниченные по содержанию вещные права, в англо-американском праве закреплена система property rights. Подобно феодальному средневековому праву она допускает одновременное существование таких «прав собственности», принадлежащих разным лицам (и в действительности, конечно, не совпадающих по содержанию), на один и тот же земельный участок (недвижимость). При этом следует иметь в виду принципиальное для рассматриваемого правопорядка различие правового режима недвижимости (real property, к которой относятся земельные участки, строения и большинство прав на них) и движимых вещей, охватываемых понятием «personal property». Эта последняя, в свою очередь, подразделяется на «tangible property» (или choses in possession – «вещи во владении», т. е. физически осязаемые вещи) и «intangible property» (choses in action – «вещи в требовании», к которым относятся не только права требования, но и «доли участия», права на «интеллектуальную собственность» и т. д.).
   «Полное» право собственности (full ownership) здесь может существовать только в отношении движимых вещей, тогда как в отношении недвижимости признаются лишь различные более или менее ограниченные титулы (estate), поскольку по традиционным (феодальным) представлениям «верховным собственником» земли может быть только корона. Кроме того, наряду с титулами по «общему праву» (estates in law) имеются и титулы «по праву справедливости» (equitable estates), которые могут одновременно находиться у разных лиц, но также касаться одного и того же земельного участка.
   Возникает немыслимая для современного европейского права ситуация, когда на конкретный земельный участок одновременно «сосуществуют» несколько различных «прав собственности»: например, двое совместно имеют «неограниченное право собственности» (в действительности – лишь широкий по содержанию титул – estate) по «общему праву» (in law), третий имеет срочное («ограниченное по времени») «право собственности» (в действительности – аналог аренды), четвертый – «будущее право собственности» (future interest, или estate in expectancy), а пятый – «право собственности по праву справедливости» (in equity) – яркий пример принципиальных различий европейского вещного права и англо-американских «прав собственности».
   По мнению Е.А. Суханова, такое положение принципиально ничем не отличается от считавшегося обычным для средневекового феодального (в том числе и германского) права случая, когда один и тот же участок земли одновременно признавался собственностью сеньора по единому праву соответствующего государственно-территориального образования (gemeines Landrecht), собственностью вассала – по ленному праву (Lehnrecht) и собственностью его крестьянина-арендатора по поместному праву (Hofrecht).
   В итоге «property rights», охватывя «full ownership» на движимые вещи и различные «estate» на недвижимость, в действительности представляют собой не аналог европейского права собственности, а являются совокупностью различных имущественных прав. Поэтому принципиально ошибочно их отождествление с правом собственности, ибо речь идет о различных по содержанию правах на имущество (притом в правопорядке, которому вообще неизвестно деление имущественных прав на вещные и обязательственные) [556 - Суханов Е.А. Понятие и виды вещных прав // Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. – М., – С. 33, 34.].
   Нам представляется, что, по-видимому, несмотря на то, что государственные корпорации формально и признаются собственниками принадлежащего им имущества, фактически это имущество является публичным, возможно носящее некий производный характер. В конце концов, создавая исследуемую нами организационно-правовую форму, власть, в целом, законодатель в частности, чем-то руководствовались, включая в словосочетание слово «государственная».
   Концепция полиструктурной модели права собственности наиболее подходящая для объяснения особенностей правового режима собственности государственных корпораций, однако уровень подобного объяснения остается, на наш взгляд, доктринальным.
   Мы исходим из того, что режим имущественных прав юридического лица определяется его организационно-правовой формой. В этой связи, с одной стороны, не лишены оснований предложения Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства об упразднении организационно-правовой формы госкорпорации и преобразовании существующих госкорпораций в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: органы публичной власти, фонд, хозяйственные общества со 100-процентным государственным участием [557 - См.: Концепция развития законодательства о юридических лицах, рекомендованная к опубликованию Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (протокол от 16 марта 2009 г. № 68). – С. 97 // http://www.privlaw.ru/concep_YUR.rtf].
   Оценивая перспективы развития института госкорпораций, необходимо обратиться к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в соответствии с которой госкорпорации называются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, часть государственных корпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование [558 - См.: Подраздел 1 разд. IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. – 2008. – № 47.– Ст. 5489).].
   Нам представляется, что полный отказ от института государственных корпораций на данной стадии нецелесообразен, поскольку в том числе для образования государственных корпораций в ряде случаев действительно имелись объективные предпосылки.
   Возвращаясь к выводам, сделанным Советом при Президенте РФ по кодицикации и совершенствованию гражданского законодательства о необходимости упразднения данной организационно-правовой формы и преобразовании уже имеющихся государственных корпораций, возникает вопрос: что же при таком подходе изменится кардинально? Акционерные общества со 100-процентным государственным участием превратятся, скорее всего, в монополистов, каждый в своей сфере. К чему приведет сам процесс приватизации, т. е. не будет ли он сам по себе являться одним из способов вывода активов? Разрешится ли многолетняя дискуссия о правовом статусе Банка России, государственных внебюджетных фондов и иных, неоднозначных, в организационно-правовой форме, субъектов права?
   На наш взгляд, данные меры носят вторичный характер по сравнению с выработкой единой (унифицированной) юридической модели подобных субъектов права, безусловно построенной на исчерпывающем анализе тех сфер, где могли бы эффективно функционировать специфические государственные организации. Первым шагом могло бы послужить законодательное закрепление концепции разделения хозяйствующих субъектов на юридических лиц частного и юридических лиц публичного права, в первую очередь на уровне кодифицированных источников. Следующим шагом могли бы явиться разработка и принятие специального нормативного правового акта, определяющего правовое положение юридических лиц публичного права, закрепляющим признаки, исходя из которых возможно было бы отнесение юридического лица к категории юридических лиц публичного права и т. п. (конкретизация предложенной концепции представляет собой предмет отдельного исследования). Подобный подход, на наш взгляд, и позволил бы разрешить спорные вопросы правового положения не только государственных корпораций как таковых, но и государственных квазикорпораций, Банка России и различных государственных внебюджетных фондов.

Д.В. Пятков
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ И КРИЗИС УЧЕНИЯ О ЛИЦАХ В РОССИЙСКОМ ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ (КЛАССИКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ)

   Много нового узнаешь о гражданском праве из произведений, написанных выдающимися учеными прошлого. В соприкосновении с идеями дореволюционных монографий, научных статей и учебников обнаруживается какое-то другое измерение и необычайная глубина российского гражданского права, чувствуется его непривычная свежесть. Все это скрыто сегодня за плотной завесой общепризнанных и общепринятых теперь вариантов «правоотношения как общественного отношения», «физического лица как человека», «юридического лица как организации» и пр.
   Однажды, прочитав некоторые темы из Лекций по энциклопедии права Е.Н. Трубецкого [559 - См.: Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права [Электронный ресурс]: подг. по печ. изд. 1917 г. // СПС «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://civil.consultant.ru/reprint/books/112/ (дата обращения: 9 июля 2010 г.).] и тут же случайно обнаружив позднюю и пока не самую известную редакцию учебника по гражданскому праву Г.Ф. Шершеневича [560 - См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права [Электронный ресурс]: подг. по печ. изд. 1911 г. // СПС «Гарант» – Версия Гарант-Студент 2010 (весенний семестр) / ООО «НПП «Гарант-Сервис». – 1 электрон, опт. диск. – Загл. с экрана.], сравнив их высказывания с творчеством H.Л. Дювернуа [561 - Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. – Т. 1. Введение. Учение о лице / под общ. ред. и с предисловием В.А. Томсинова. – М.: Зерцало, 2004. – 568 с.] и некоторыми современными интерпретациями научных достижений прошедших времен [562 - См.: Хохлов Е.В., Бородин В.В. Понятие юридического лица: история и современная трактовка // Государство и право. – 1993. – № 9. – С. 71–78.], испытав затем это богатство в практическом применении, приходишь ко все большему убеждению, что у современной российской юриспруденции есть надежная опора в прошлом и там же открывается для нее удивительная перспектива.
   Вот и дискуссия о судьбе государственных корпораций, обострившаяся сейчас в связи с предстоящим обновлением всего нашего гражданского законодательства, может существенно изменить свой ход под влиянием некоторых идей досоветской цивилистики. Современные юристы не остались в долгу у классиков по части восторженных отзывов на их труды. Ничто теперь не препятствует в полной мере использовать эти достижения научной мысли в законотворческом процессе.
   В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации дана отрицательная оценка государственной корпорации как самостоятельной организационно-правовой форме юридических лиц. Но для начала, в качестве общей характеристики, отмечается: «Госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности» [563 - Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 2009 – № 11. – С. 41.]. Верна ли эта характеристика в каждом своем пункте? Если она ошибочна или хотя бы только сомнительна, тогда не поспешна ли оценка, выставленная государственной корпорации авторами Концепции? В данном случае утверждение, что государственные корпорации не имеют членства, – вызывает сомнения; вывод, что государственные корпорации являются частными собственниками, – вызывает настоящий протест.
   Представляется, что излишняя категоричность авторов Концепции и допущенная ими неточность в описании государственных корпораций хотя бы отчасти обусловлены тем кризисным состоянием, в котором находится учение о лицах в российском гражданском праве. Кризис этого учения проявляется не столько в том, что оно не дает убедительного ответа на многие вопросы, сколько в том, что оно препятствует самой их постановке. Потому и начинать разговор о государственных корпорациях следует с общего понятия о лице.
   Какую помощь здесь может оказать классика российской цивилистики? Чем современный исследователь может воспользоваться, обратившись к истории юридической науки? Прежде всего, тем оригинальным пониманием субъекта права, когда человек и лицо в праве, даже физическое лицо, – это не одно и то же.
   Вот как Е.Н. Трубецкой описывал исходную для его времени ситуацию в науке по вопросу о субъекте права: «В большинстве юридических энциклопедий отдел о субъекте права начинается с положения, что субъектом прав является человек, физическое лицо. Положение, что люди являются субъектами прав, само собой очевидно и не нуждается в разъяснении. Но рядом с этим значительная часть юристов полагает, что субъектами права могут быть только живые, действительные люди. Положение это служит в наше время предметом спора, имеющего первостепенное значение. Утверждение, что субъектом права может быть только живой человек, тесно связано с узкореалистическим пониманием права» [564 - Указ. соч. – С. 166.]. С тех пор ситуация если и поменялась, то в худшую сторону: узкореалистическое понимание права осталось, а спор исчез, во всяком случае утратил первостепенное значение.
   Не первый год я с удовольствием трачу немалое время на обсуждение со студентами вопроса: человек есть физическое лицо или у человека есть физическое лицо! Надо ли говорить, что в предложенной дилемме вызывает большее сочувствие? Чрезвычайная удача – найти собеседника, который уверенно и убежденно признает, что физическое лицо именно у человека, а не само оно человек. Однако настроение аудитории быстро меняется, стоит только выяснить, что может означать в юриспруденции термин «лицо». То, что это не часть головы человека, понимают все, но о большем догадываются не многие.
   В некоторых ученых трудах по римскому праву словом «лицо» переводится римский термин «persona». Например, в учебнике И.Б. Новицкого можно прочесть следующее: «Рабовладельческое общество признавало лицом (persona), т. е. существом, способным иметь права, не каждого человека» [565 - Новицкий И.Б. Римское право. – Изд. 6-е, стереотип. – М., 1994. – С. 47.]. Из этого предложения видно, что термин «persona» И.Б. Новицкий переводит как «лицо» для обозначения человека, пускай и не каждого. Используя современную терминологию, И.Б. Новицкий далее недвусмысленно пишет, что физические лица – это люди. С ним как будто все солидарны, потому совершенно неожиданно звучит голос Г.Ф. Шершеневича: «…для обозначения субъекта права употребляется римский термин persona, означающий маску» [566 - Указ. соч. – § 13 (II. Природа юридического лица).].
   У слова «лицо» много значений. В словарях есть указание на то, что слово «лицо» может быть использовано в значении «человек» [567 - См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М.: Азъ Ltd., 1992. —С. 337, 338.]. Предлагаются и такие значения: «наиболее показательная, выражающая сущность явления или предмета сторона чего-либо», «персонаж» [568 - Ефремова Т.Ф. Большой современный толковый словарь русского языка [Электронный ресурс]: подг. по печ. изд. 2006 г. // Электронный словарь ABBYY Lingvo 12 (английская версия). – Выпуск: 12.0.0.459/000 «Аби», – М., 2006. – 1 электрон, опт. диск (CD-ROM). – Загл. с экрана.]. В последних двух значениях слово «лицо» очень близко к слову «маска», которое однажды предпочел использовать Г.Ф. Шершеневич для перевода термина «persona». Встречаются толковые словари, в которых слова «лицо» и «персона» приводятся как взаимозаменяемые, по крайней мере в некоторых своих значениях4. Поэтому допустимые переводы римского термина «persona» не безразличны для понимания русского слова «лицо».
   Среди многих значений слов «лицо» и «персона» в толковых словарях обычно встречается и такое – «личность». В то же время Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон дают следующее толкование слову «личность» как философскому термину: «…объединенная единством самосознания совокупность наиболее устойчивых воспоминаний, стремлений и чувствований (личность психическая), приуроченных к известному телу (личность телесная) и имеющих определенное отношение к другим личностям (личность социальная)» [569 - Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Современная версия. – М.: Эксмо, 2002. – С. 341.]. Итак, о личности можно говорить как о чем-то приуроченном к телу, не отождествляя ее с человеком.
   Если попытаться свести воедино десяток толковых словарей, то можно заметить, что слова «лицо», «персона», «маска» в некоторых своих значениях могут образовать единый смысловой ряд. Ни этот ли смысловой ряд принадлежит юриспруденции?
   Стоит только заменить термин «лицо» словом «маска» при обозначении субъекта права, то очевидным становится, что маска (лицо) как раз у человека, а не сам человек. При таком подходе к пониманию лица, в частности физического лица, современная юриспруденция получает ценный инструмент. Разрыв между физическим лицом и человеком дает принципиально новые возможности для моделирования в юридической теории, в законодательстве, в хозяйственной деятельности. Признавая, что физическое лицо – не человек, а принадлежит человеку, можно задать следующие вопросы:
   как соотносятся во времени люди и физические лица им принадлежащие?
   допустимо ли существование физического лица в правоотношениях без соответствующего ему живого человека в общественных отношениях?
   каким количеством физических лиц в гражданских правоотношениях способен одновременно обладать один человек?
   Ответы были бы весьма полезны для успешного регулирования наследственных отношений (проблема «лежачего наследства»), авторских отношений (проблема охраны авторства и имени умершего автора), предпринимательской деятельности (проблема необоснованного удвоения субъекта при осуществлении человеком предпринимательской деятельности без образования юридического лица).
   H.Л. Дювернуа, характеризуя своих современников, отмечал, что их «…правосознание не ставит понятия личности так обособленно от человека, как это было у римлян» [570 - Дювернуа H.Л. Указ. соч. – C. 245.]. Это замечание справедливо и для оценки правосознания ныне живущих людей. Давно уже непозволительно представлять человека, лишенным личности в праве, но вместе с тем утрачен полезный навык ума видеть физическое лицо без человека. Современное правосознание неприемлет личность как «известную сферу правоотношений», ему подавай телесную или вещественную начинку лица, что-нибудь такое, что можно потрогать руками.
   Е.Н. Трубецкой утверждал, что понятие человека и субъекта прав не совпадают между собой [571 - См.: Трубецкой Е.Н. Указ. соч. – С. 166.]. Вот цитаты некоторых мест из его Лекций по энциклопедии права, которыми могут быть показаны особенности восприятия Е.Н. Трубецким человека и соответствующего ему субъекта права:
   «…раз закон признает и охраняет права зародыша, последний тем самым признается за субъекта права. Но, если так, то, стало быть, субъектом права может быть лицо, еще не родившееся…» [572 - Там же. – С. 167.];
   «Известный воздухоплаватель Андрэ, отправившийся открывать Северный полюс, быть может, давно покоился на дне Ледовитого океана, когда право еще продолжало признавать субъекта прав Андрэ, признавало его брачные, имущественные и другие права, доколе не истек установленный французским законом срок безвестного отсутствия. Стало быть, таким образом субъект права и лицо живое, физически существующее, не совпадают между собой» [573 - Трубецкой Е.Н. Указ. соч. – С. 168.];
   «Чтобы признать права наследников, нужно признать, что права наследодателя, которые к ним переходят, представляют собою нечто не прекратившееся, длящееся после смерти наследодателя» [574 - Там же. – С. 169.].
   Последняя цитата нуждается в особом комментарии. Г.Ф. Шершеневич в 1907 г. так описывал проблему правосубъектности при открытом, но еще не принятом наследстве: «По отношениям, установленным наследодателем, иски предъявляются к лицу умершего собственника (Уст. гражд. суд., ст. 215). Закон в этом случае считает как будто, что субъектом имущества продолжает быть наследодатель, но так как в действительности последний не существует как реальное лицо, то субъектом наследственной массы является фиктивное лицо, т. е. юридическое» [575 - Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.) / Вступ. статья Е.А. Суханов. – М.: Фирма «СПАРК», 1995. – С. 92.]. Обращает на себя внимание некоторая легкость и непринужденность в использовании выражения «иски предъявляются к лицу умершего собственника». Не к умершему собственнику, а к лицу собственника. Сейчас так никто не выражается. Вместе с тем в этой фразе, взятой (по-видимому, в качестве цитаты) из официального источника, отчетливо отразилась идея противопоставления человека его лицу. Заметно, что Г.Ф. Шершеневич стремится обосновать прекращение тесной связи правоотношения с умершим человеком. На смену физическому лицу он вынужденно приводит юридическое лицо. Это вполне обоснованный ход мысли, если отождествлять человека и его физическое лицо: умирает человек – прекращается существование физического лица. Но если допустить сохранение физического лица после смерти человека, не потребуется менять физическое лицо на юридическое. Примечательно, что этот критический отрывок исчез из более позднего издания учебника (1911 г.), где нет привычного противопоставления физических лиц юридическим лицам как реальных лиц фиктивным лицам, где физические и юридические лица для Г.Ф. Шершеневича становятся явлениями одного порядка – юридическими представлениями, центрами юридических отношений, юридическими точками. А вот слова H.Л. Дювернуа, написанные им по тому же поводу: «Когда уходит со сцены предположенный нами деятельный субъект цивильной правоспособности, то, с этим вместе, цельная в его лице сфера цивильных отношений не исчезает тотчас, вместе с ним. Свойство этих отношений личное, сосредоточенное, удерживается, временно, в известной степени неподвижности, в «лежачем наследстве» (hereditas jacens). Можно ли назвать это сосредоточенное состояние имущества безличным, хотя временно нет известного человека, определенного индивидуума, который давал бы активный характер этой сосредоточенной цивильной силе? Отнюдь нет, ибо для наличности цивильной правоспособности нет нужды (и не в одном этом случае) в непрестанно деятельном состоянии правоспособного субъекта» [576 - Дювернуа H.Л. Указ. соч. – С. 238.].
   Говоря о «лежачем наследстве», классики пытались разглядеть лицо рядом с имуществом умершего человека. Мы же записали в ГК РФ, что кредитор наследодателя должен предъявлять иск к наследственному имуществу (ст. 1175). Вряд ли это прогресс.
   Возвращаясь к представлениям Е.Н. Трубецкого о субъектах прав, заметим, что его рассуждения были сосредоточены преимущественно вокруг еще не родившихся (зародышей) или уже умерших людей. Е.Н. Трубецкой делал весьма оригинальный для современной юриспруденции вывод, что субъект права переживает соответствующего человека [577 - См.: Трубецкой Е.Н. Указ. соч. – С. 168.]. Ученый вплотную приближается к противопоставлению человека субъекту права, но не заявляет прямо о полном и окончательном выводе реального (видимого и осязаемого) человека за пределы правовых отношений, когда бы в них всегда пребывал только юридический образ этого человека. Допуская существование субъекта прав по фамилии Петров, при том, что реальный человек с такой фамилией умер, Е.Н. Трубецкой все же не противится отождествлению субъекта правоотношений с человеком Петровым, когда он еще жив. Выходит так: если человек жив, то субъект права – это человек, если же человек умер, то субъект права – это не человек. Создается впечатление, что, увидев в какой-то момент разрыв между субъектом права и соответствующим человеком, Е.Н. Трубецкой оставляет без внимания всю открывающуюся при таком разрыве перспективу: если хотя бы однажды человек и субъект права явно расходятся, их всегда следует воспринимать как принципиально различные категории [578 - Н.Л. Дювернуа в своем исследовании настойчиво проводит следующую мысль: «…каким бы ни был субстрат для образования понятия личности в гражданском праве (отдельный человек, союз лиц, universitas, корпорация, установление), самое понятие личности носит на себе признак искусственности, переработки юридической», (указ. соч. – С. 376). По его мнению, распознаваемость правоотношений и их постоянство, столь необходимые в интересах гражданского оборота, могут быть достигнуты, если обмен гражданских правоотношений будет сосредоточен около лиц, а не возле людей (см.: Указ. соч. – С. 376, 377).].
   Интересный факт: приблизительно в то же время, когда публикуются Лекции по энциклопедии права Е.Н. Трубецкого (1909 г.) [579 - К 1909 г. относится самое раннее издание Лекций, известное автору настоящей статьи.], Г.Ф. Шершеневич существенно меняет свой взгляд на субъекты права, допуская конструктивную критику теории фикции, обнаруживая принципиальное сходство между физическими и юридическими лицами. В очередном издании его учебника по гражданскому праву (1911 г.) можно прочесть следующее: «Основная ошибка теории фикции заключается в том, что она предположила, будто человек становится субъектом права в силу своей человеческой природы; субъект права, потому что человек, или – человек, а следовательно, субъект права… В действительности всякий субъект есть создание объективного права. Субъекты – это те центры, около которых волей закона объединяются юридические отношения, образуя обособленные комплексы. Здесь мы обнаруживаем основную ошибку теории германистов, которые во что бы то ни стало искали в субъекте реальности, тогда как субъект права есть только юридическое представление, все равно, идет ли речь о юридическом или о физическом лице» [580 - Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. – § 13(11. Природа юридического лица) [Электронный ресурс]: подг. по печ. изд. 1911 г. // СПС «Гарант» – Версия Гарант-Студент 2010 (весенний семестр) / ООО «НПП «Гарант-Сервис». – 1 электрон, опт. диск. – Загл. с экрана.]. Особенно интересно в этой цитате окончание: физические и юридические лица одинаковы в том смысле, что являются лишь юридическими представлениями и не нужно искать в них реальность человеческого тела или вещи. Годом раньше в Общей теории права (1910 г.) Г.Ф. Шершеневич написал: «Субъект права – это тот, кому объективное право присваивает в юридическом отношении субъективное право. Субъект права иначе называется лицом… Субъект права – не антропологическое, а чисто юридическое представление. Субъект права не то же самое, что человек, – это только одно его свойство, созданное объективным правом» [581 - Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Тома III–IV. – T. III, § 62 [Электронный ресурс]: подг. по печ. изд. 1910 г. // СПС «Гарант» – Версия Гарант-Студент 2010 (весенний семестр) / ООО «НПП «Гарант-Сервис». – 1 электрон, опт. диск. – Загл. с экрана.]. Физическое лицо, в понимании Г.Ф. Шершеневича, – это субъект права, лишь «совпадающий с человеком» [582 - Там же.], а не сам человек.
   Заметно, что Г.Ф. Шершеневич допускает тождество понятий «субъект права» и «лицо», противопоставляя их понятию «человек». В то же время Е.Н. Трубецкой, обнаруживая некоторые важные различия между понятиями «субъект права» и «человек», использует слово «лицо», скорее, в значении «человек». Та идея, которая в работе Е.Н. Трубецкого лишь угадывается, в творчестве Г.Ф. Шершеневича приобретает абсолютную ясность.
   Еще одним любимым занятием автора этих строк в студенческой аудитории является обсуждение формы вопроса, который может быть задан применительно к юридическому лицу: юридическое лицо – это кто или оно чье? Если физическое лицо – лишь юридическое представление, только одно свойство человека, его маска, то юридическое лицо – также лишь юридическое представление, свойство, маска. Кто представлен в правовых отношениях при помощи юридического лица (или что представлено), чье это свойство, чья маска? Надо полагать, что под этой маской, в конечном счете, сокрыт все тот же человек. Мысль эту можно выразить такими словами: юридическое лицо – это еще одно лицо человека, еще одна его маска. Лучше сказать – очередное лицо человека, поскольку у человека по действующему законодательству может появиться множество юридических лиц. Один и тот же человек, даже будучи в единственном числе, может одновременно выступить учредителем множества коммерческих и некоммерческих юридических лиц.
   Предположение о том, что юридическое лицо – это лицо человека выглядит особенно реалистичным в ситуации, когда юридическое лицо образуется одним человеком. Но и в тех случаях, когда учредителями юридического лица выступают несколько человек, ситуация принципиально не меняется. Дело в том, что если физическое лицо носит индивидуальный характер и сопряжено с единственным человеком, то юридическое лицо может служить удовлетворению потребностей сразу нескольких человек и находиться в коллективном обладании. Другими словами, юридическое лицо может быть общим лицом (общей маской) одновременно нескольких человек, множества людей. Заметим особо, что юридическое лицо может быть общим лицом нескольких человек, образующих коллектив, но не лицом коллектива. Здесь можно провести аналогию с общей собственностью. Если квартира находится в общей собственности отца, матери и детей, это не означает, что она становится объектом права собственности одной семьи. Квартира существует как объект права собственности нескольких лиц. Конечно, семейные отношения оказывают влияние на осуществление права собственности, но субъектами этого права остаются отдельные лица. Так и в случае с юридическим лицом, учрежденным группой людей: оно будет лицом не группы, не коллектива, не союза, поглотившего своих членов, а лицом каждого участника, но использование этого лица в правоотношениях будет осуществляться с учетом множественности участников (не так свободно и своевольно как используется физическое лицо для образования правоотношений).
   В статье 48 ГК РФ чувствуется поглощенность индивидуума коллективом. Юридическое лицо в современной России – это, по версии законодателя, лицо не человека, не каждого человека, образующего коллектив, а лицо именно коллектива. Выходит, что юридическое лицо – это не одно лицо многих людей (разных людей), а одно лицо одного коллектива. Беда не в том, что юридическое лицо приписано коллективу, беда в том, что коллективу приписано юридическое лицо, которое в действительности принадлежит людям, образующим коллектив. Человек обычно так и мыслит сегодня: «я – физическое лицо, а наша организация – юридическое лицо», вместо того чтобы утверждать: «у меня есть физическое лицо, а еще у нас есть юридическое лицо», но лучше бы он говорил: «у меня есть как физическое лицо, так и юридическое».
   Физическое лицо есть у каждого человека, оно сопутствует человеку на протяжении всей его жизни. Юридические лица приобретаются не каждым человеком, а если это происходит, то, как правило, обретение человеком юридического лица носит волевой, целенаправленный характер. Появление у человека физического лица основано на событии (рождении), юридические лица становятся результатом сделки. Впрочем, даже отмеченные здесь различия физических и юридических лиц оказываются под сомнением, если учесть, что разнообразные публичные образования (гл. 5 ГК РФ) – тоже по сути своей юридические лица людей. Поэтому можно утверждать, что человек никогда не обходится одним только физическим лицом, обладая с самого рождения несколькими лицами: одним физическим и несколькими нефизическими, являясь гражданином Российской Федерации, жителем республики или края, города или поселка.
   С некоторых пор гражданское право избрало одним из своих оснований противопоставление физических лиц юридическим лицам. Именно на этот вариант настойчиво указывает законодатель, закрывая в ст. 2 ГК РФ путь к экспериментам в области гражданской правосубъектности: «Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования». Любому лицу приходится искать место в этом довольно узком кругу участников гражданских правоотношений. Обособленное существование в системе субъектов гражданского права таких публичных образований как Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования следует рассматривать не иначе как сохранившееся до времени нарушение логики права, но не в качестве примера его творческого развития.
   Представление о публичном образовании, подобном Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию, в зарубежной юриспруденции зачастую не выходит за пределы понятия «юридическое лицо». До 1917 г. в работах российских ученых по гражданскому праву публичное юридическое лицо такого типа именовалось казной [583 - См., например: Мейер Д.И. Русское гражданское право: В ч. 2 – М.: Статут, 1997. – Ч. 1 – С. 135–138; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.) / вступ. статья Е.А. Суханова. – М.: Фирма «СПАРК», 1995. – С. 91; Васьковский Е.В. Учебник гражданского права. – СПб., 1894.– Вып. 1. – С. 74, 75.]. Позже о казне как юридическом лице писали реже [584 - См., например: Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве, 1947. —С. 169; Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. – М. – Л.: Изд-во Академ, наук СССР, 1948. – С. 814, 815.]. И только во второй половине прошлого столетия в советском гражданском праве возобладала иная методологическая установка: в научной классификации публичные образования оказались также обособлены от юридических лиц, как юридические лица обособлены от граждан [585 - См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. – М.: Юрид. лит., 1982. – Т. 2. – С. 149. Интересный факт: через три года после опубликования монографии С.Н. Братуся «Юридические лица в советском гражданском праве» он не только не называет казну юридическим лицом, как это было прежде в монографии, но и доказывает необходимость обособления казны от юридических лиц. (См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. – М.: Гос. изд-во. юрид. лит., 1950. – С. 241.)]. Однако четкое нормативное закрепление эта трехчленная классификация субъектов гражданского права получила лишь в 1991 г. с принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик [586 - Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1991. – № 26. – Ст. 733.], а затем нашла отражение в ГК РФ. Так, советская правовая доктрина на излете коснулась новейшего гражданского законодательства России, повредив его все же существенно.
   В новой учебной литературе есть уникальные примеры решительного возврата публичных образований в родную для них категорию юридических лиц. Так, С.С. Алексеев включил специальный параграф о гражданской правосубъектности публичных образований в главу «Субъекты гражданского права. Юридическое лицо» [587 - См.: Алексеев С.С., Гонгало Б.М., Мурзин Д.В. [и др.]. Гражданское право: Учеб. / под общ. ред. С.С. Алексеева. – М.: ТК Велби; Екатеринбург: Институт частного права, 2006. – С. 63 и сл.). Странно только, что на соответствующей схеме в учебнике публичные образования отсутствуют (Там же. – С. 71).].
   В дореволюционной российской цивилистике категорию «юридическое лицо» широко использовали для обозначения субъектов гражданского права по остаточному принципу: это все лица, не попавшие в разряд физических лиц. Например, по определению Г.Ф. Шершеневича, юридическим лицом является «…все то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны закона способным, ввиду определенной цели, быть субъектом права» [588 - Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.) / вступ. статья Е.А. Суханова. – М.: Фирма «СПАРК», 1995. – С. 90.]. К настоящему времени возобладал иной подход: считается, что юридические лица приобрели строгую определенность с точки зрения их признаков, организационно-правовых форм и способов создания. В действительности строгая определенность получилась не для юридических лиц вообще, а только для некоторых их видов. То, что сегодня принято считать определением юридического лица (ст. 48 ГК РФ) – это определение в лучшем случае лишь некоторых видов юридических лиц; то, что сегодня принято считать системой юридических лиц, – это система некоторых видов юридических лиц. Так получилось, что общее понятие юридического лица как ящерица выскользнула из рук юристов, оставив на память некоторую свою часть. В современной отечественной юриспруденции этого уже не замечают, воспринимая часть общего понятия как нечто целое и самодостаточное. Понятие юридического лица перестало играть роль всепреемлющей остаточной категории. Отсюда та удивительная терпимость, с которой современная российская юриспруденция относится к феномену публичных образований как особых субъектов гражданского права, находящихся за пределами традиционного разделения субъектов права на физические и юридические лица. Отсюда же и вынужденные попытки некоторых ученых придумать новые виды субъектов для гражданского права в дополнение к физическим и юридическим лицам. Таковы особенности современного учения о лицах в гражданском праве. Можно сказать и более определенно: таков кризис учения о лицах в гражданском праве России.
   Современный юрист обычно застает разделение лиц на физические и юридические примерно также как ребенок встречает мир с разделением людей на мужчин и женщин. Но если ребенок по мере своего развития склонен проявлять любопытство, то безотчетность и доверие юриста к разделению лиц отдает патологией. Сегодня не принято в российской юриспруденции широко обсуждать разделение лиц на физические и юридические; сведения о моменте и причинах такого разделения нельзя отнести к общеизвестным фактам; целесообразность этого разделения не подвергается сомнению; о его перспективах вообще не говорят, потому что считают его вечным.
   Между тем, читая дореволюционные научные работы по соответствующей проблематике, легко заметить некоторую осторожность ученых в использовании терминов «физическое лицо» и «юридическое лицо». Это разделение лиц в отечественной юриспруденции вряд ли можно было считать в полной мере основательным. Понятия «физическое лицо», «юридическое лицо» нуждались не просто в раскрытии, но как бы в оправдании. Имело место и откровенное неприятие этих понятий и самого разделения лиц на две группы. H.Л. Дювернуа не считал термины «физическое лицо» и «юридическое лицо» ни удачными, ни выдержанными, ни точными [589 - См.: Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. – Т. 1: Введение. Учение о лице / Под общ. ред. и с предисловием В.А. Томсинова. – М.: Зерцало, 2004. – С. 256.]. Он высказывался против мнения, что одни лица суть лица по физическим причинам, а другие по юридическим, и связывал с этим разделением многочисленные недоразумения [590 - Там же. – С. 257, 258.]. По H.Л. Дювернуа, устанавливаются все лица методом юридическим, их следует различать совсем по другим признакам: сфера правоспособности, наличие или отсутствие дееспособности и пр. [591 - Там же. – С. 257.] Предпочитая римскую юридическую традицию, в которой не существовало разделения субъектов на лица физические и нефизические, H.Л. Дювернуа писал: «Римляне везде и все, что представляет собой обособленную правоспособность, именуют просто лицом…» [592 - Там же. – С. 256.]. Это в равной мере касалось и живых и мертвых людей, индивидуального и коллективного пользования правоспособностью.
   Понятие «физическое лицо» – относительно позднее явление в мировой юриспруденции. Термин «физическое лицо» впервые ввела в обиход буржуазная естественно-правовая доктрина. Этому термину «.. затем противопоставляются термины “моральное лицо” во французской и “юридическое лицо” в немецкой юриспруденции» [593 - Иоффе О.С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма // Избранные труды по гражданскому праву. – М.: Статут, 2000. – С. 83.]. Причины появления термина «физическое лицо» О.С. Иоффе описывал так: «…для естественно-правовой доктрины “физическое лицо” – не просто термин, но и определенная логическая категория, подкрепляемая всем ее учением о естественном состоянии и отражении этого состояния в государственных законах. Действительно, если человек обладает прирожденными правами, которыми он наделяется самой природой и которые только фиксируются в государственных законодательных актах, то и субъектом права он становится как некое естественное творение, как психофизическая особь, лишь признаваемая государством, но не создаваемая им. А поскольку от природы все люди равны, то такое же их равноправие должно быть закреплено юридически» [594 - Указ. соч. – С. 83.].

   Создается впечатление, что понятие «физическое лицо» понадобилось не столько гражданскому праву, сколько гражданскому обществу; оно имело, скорее, социально-политическое, чем юридико-техническое значение; его существование должно было в определенный период истории повлиять на содержание права, не меняя профессиональную лексику юристов. Надо полагать, что принципиальные изменения в правовом положении человека можно было отразить и без использования нового понятия. Юридическое равенство людей, а следовательно, равенство их лиц в праве можно было закрепить и без уточнения, что это физические лица. Понятие «юридическое лицо» еще более случайная категория для юриспруденции, выполняющая функцию элемента-остатка в простой двучленной системе субъектов гражданского права.
   По мнению H.Л. Дювернуа, цель правового регулирования недостижима «…иначе, как некоторым отрешением понятия личности от непременного представления отдельного человека…» [595 - Указ. соч. – С. 250.]. В этой связи можно заметить, что так называемые физические и юридические лица – это всего лишь различные формы отрешения понятия личности от представления отдельного человека (формы олицетворения человека). Нельзя даже сказать, что это различная степень отрешения. Различие между физическим лицом и юридическим предопределено индивидуальным использованием физического лица и, как правило, коллективным использованием юридического лица, а также сферой применения личности (олицетворения человека): физические лица находят применение в семейно-бытовых отношениях, а юридические лица применяются в профессионально-хозяйственной сфере. Последнее различие приблизительно, поскольку феномен индивидуального предпринимательства стирает практически полностью границы между физическими и юридическими лицами людей.
   Однажды понятие «лицо» было подвергнуто разделению на два понятия способом, сомнительным с точки зрения его научной обоснованности и практической целесообразности. Затем одно из вновь образованных понятий – «юридическое лицо» – претерпело ограничительное толкование, а другое понятие – «физическое лицо» – вообще лишилось сколько-нибудь глубокомысленных исследований. Таков фундамент современной цивилистики в период ее концептуального обновления. Это ли не кризис учения о лицах в гражданском праве?
   Вот некоторые обороты речи, эпитеты и термины, с помощью которых классики говорят о лице в праве, пытаясь объяснить его сущность: «маска», «юридическое представление», «центр юридического отношения», «совпадает с человеком», «не то же самое, что человек», «свойство человека». Но, пожалуй, прав H.Л. Дювернуа, до конца последователен и предельно точен в подборе научных терминов, когда пишет о лице в гражданском праве как о гражданской правоспособности… Общее учение о лице он предваряет словами: «Понятие личности в гражданском праве может быть отождествлено с понятием конкретной цивильной правоспособности» [596 - Указ. соч. – С. 237.]. В своем сочинении H.Л. Дювернуа с поразительной настойчивостью поддерживает эту мысль.
   Лицо в гражданском праве есть гражданская правоспособность человека. Физическое лицо – это гражданская правоспособность человека, но и лицо юридическое имеет тот же субстрат. Что касается юридического лица, в создании которого участвовало другое юридическое лицо, то коротко заметим здесь: вряд ли будет точным утверждение, что одно юридическое лицо становится лицом другого юридического лица; скорее, оба они являются лицами соответствующих людей. Например, юридическое лицо, созданное акционерным обществом, будет лицом не акционерного общества, а его акционеров-людей. А если все или некоторые акционеры – юридические лица, тогда следует идти по цепочке юридических лиц в поиске людей. Можно выразиться и так: лицо лица есть, в конечном счете, лицо человека.
   Как же такое может быть, что физическое лицо – это правоспособность человека, если обычно говорят «правоспособность физического лица»? Что же, выражение «правоспособное лицо» на деле означает «правоспособная правоспособность»? Но никого уже не смущает словосочетание «арбитражный суд», и от этого оно не перестало означать «судебный суд». Какими словами можно заменить привычную фразу «юридические лица заключили договор»? О замене в этом случае приходится думать, поскольку, если прав H.Л. Дювернуа, предложенная фраза означает, что договор заключили чьи-то правоспособности. Можно ли уйти от образа деятельной правоспособности, представив ее исключительно как средство деятельности человека? В качестве альтернативы допустимо такое выражение: «с использованием юридических лиц заключен договор».
   Конечно, обнаружение принципиального сходства между физическими и юридическими лицами, перевод термина «persona» словом «маска», понимание лица как правоспособности человека – все это серьезно угрожает современной юридической лексике. Трудно представить, каким было бы наше законодательство без привычных терминов «физическое лицо», «юридическое лицо» в их современном значении. Но наше законодательство могло быть таким. Возможно ли создать тексты права, в которых лицо упоминались бы только в качестве средства юридически значимой деятельности человека? Такие тексты могут быть написаны.
   Предположительно, олицетворение человека (его юридическая маскировка, предоставление ему правоспособности, отрешение от его природных индивидуальных свойств), будучи необходимым условием эффективного правового регулирования, неприметным образом дополнилось очеловечиванием лица (правоспособности). Разговор о лице человека продолжился в юриспруденции беседой о лице-человеке, и продолжение это было совсем не обязательным. Метафора «лица действующего, сознающего, волеспособного» сначала получила официальное признание и широкое применение в законодательстве, а теперь даже за метафору не считается. Юристы вряд ли откажутся от образа деятельной правоспособности, они вряд ли перестанут говорить о лицах людей словами, относимыми к самим людям. Для того чтобы уверенно различать лицо и человека, нужно решиться на разграничение отношений правовых и отношений общественных, освободиться от захватившей науку идеи, будто правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные правом [597 - Вот и авторы очерка о гражданском правоотношении справедливо пишут: «…понимание правоотношений как отношений фактических, выделяющихся лишь урегулированием нормами права, является ошибочным». (Бабаев А.Б., Белов В.А. Проблемы общего учения о гражданском правоотношении // Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В.А. Белова. – М.: Юрайт-Издат, 2007. – С. 201). Можно долго подбирать выражения для того, чтобы показать суть правоотношений («одежда» фактических отношений, слепок с них, отражение, модель), для начала важно определиться, что правоотношение – это не общественное отношение целиком, ни даже его часть (сторона, аспект).].
   Но воспоминание об умозрительной природе всякого субъекта права, о бестелесности и потому нетленности любого лица позволит понять и объяснить большую стабильность правовых отношений в сравнении с общественными отношениями и меньшую зависимость правоотношений от судьбы людей. Кроме того, осознанное разделение человека и лица делает более понятным феномен юридического лица, а также дает законодателю новые возможности моделирования в сфере, традиционно отводимой физическим лицам (наследование, авторство, индивидуальное предпринимательство). Предлагая правовые нормы в краткой и метафоричной форме для повседневного использования, юриспруденция не должна забывать обо всей полноте смысла, сокрытого за этими образными выражениями законов.
//-- * * * --//
   Итак, лицо в праве – это юридическое свойство, правоспособность. К правоспособности применим вопрос – чья она? Стало быть, тот же вопрос применим и к лицу: важно выяснить, не кто лицо, а чье лицо перед нами. Российская Федерация – лицо, также и государственная корпорация – лицо. Чьи это лица? Российская Федерация как субъект права является лицом людей, образующих народ России. Для государственной корпорации ответ найти сложнее. Если Российскую Федерацию создают (можно сказать, учреждают) люди, то государственную корпорацию, как известно, создает Российская Федерация. Может быть государственная корпорация – это лицо Российской Федерации? Но Российская Федерация сама есть лицо. Что же, государственная корпорация – это лицо лица? Выше мною было предложено нечто вроде формулы: лицо лица есть, в конечном счете, лицо человека. Можно ли на этом основании утверждать, что государственная корпорация – это еще одно лицо людей, образующих народ России? Можно так думать и нужно так говорить, поскольку указание на общенародный характер государственной корпорации будет более точным. Необходимо только отметить, что для государственной корпорации характерна некоторая производность, вторичность по сравнению с Российской Федерацией. Государственная корпорация – это лицо тех же людей, чьим лицом является и Российская Федерация. Вот почему возникает сомнение, когда авторы Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации утверждают, что государственные корпорации не являются корпорациями, поскольку не имеют членства.
   Российская Федерация и государственная корпорация – это разные лица, но люди, которым они принадлежат, – одни и те же. Помимо всего прочего, это обстоятельство дает широчайшие возможности для маневра в регулировании отношений собственности с использованием указанных лиц. Отношения между этими лицами (между Российской Федерацией и государственной корпорацией) могут регулироваться особенным образом исходя из того, что это не просто разные (обособленные) лица, но что это разные (обособленные) лица одних и тех же людей.
   Право собственности государственной корпорации не может быть для Российской Федерации таким же, как право собственности, например, физического лица. Физическое лицо и Российская Федерация – это не просто разные лица, но это разные лица разных людей: физическое лицо – это лицо одного человека, а Российская Федерация – лицо того же человека, но не только его одного, а миллионов таких же людей. Физическое лицо – индивидуальное, а Российская Федерация – общее лицо. В то же время государственная корпорация и Российская Федерация – это разные лица, но это разные лица одних и тех же людей в одном и том же их количестве. Надо ли аффилированность этих лиц переводить в вещно-правовую плоскость так, как это делает, например, В.П. Мозолин? Описывая тесную связь между Российской Федерацией и государственной корпорацией, он предлагает однообъектную сложноструктурную модель права собственности, которое рассредоточено во времени [598 - См.: Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 19–34.]. По мнению В.П. Мозолина, собственность государственной корпорации – это государственная собственность, но в период существования государственной корпорации право Российской Федерации на имущество, переданное государственной корпорации, приостанавливается. В.П. Мозолин пишет, что существует два вида государственной собственности на одно и то же имущество. Важно заметить, что, в представлении В.П. Мозолина, имущество, принадлежащее государственной корпорации, является не просто государственной собственностью, а именно федеральной государственной собственностью. Особый интерес и большие сомнения здесь вызывает то обстоятельство, что право собственности Российской Федерации приостанавливается, а вот квалификация государственной собственности как федеральной сохраняется без изменений.
   Предложение В.П. Мозолина не лишено оснований. Можно сказать, что все сделанные здесь наблюдения и выводы подтверждают его правоту. Но вариант решения проблемы собственности государственных корпораций, предлагаемый В.П. Мозолиным, очень затратный для юриспруденции: нужно разработать во всех деталях субординационную модель права собственности; придется ввести в научную лексику и в законодательство такие категории, как приостановление и восстановление права собственности. Существует лучшее решение: правосубъектность под названием «государственная корпорация» способна придать новый импульс той идее, что существует публичная собственность как такая форма собственности, которая противоположена частной собственности в простой двучленной классификации форм собственности. Общепринято понятием «публичная собственность» охватывать только государственную собственность Российской Федерации и субъектов РФ, а также собственность муниципальную. Но если доказано, что Российская Федерация и государственная корпорация – это хотя и разные лица, но одних и тех же людей (даже если считать только засуживающим внимания предположение об их принципиальном сходстве), тогда закономерно возникает вопрос: не является ли собственность государственной корпорации еще одним видом публичной собственности, наряду с государственной и муниципальной собственностью? Более того, подобный вопрос неизбежен применительно к любым другим юридическим лицам-собственникам, подконтрольным Российской Федерации, например, применительно к акционерным обществам, все акции которых принадлежат Российской Федерации. Написанное выше о государственных корпорациях вполне справедливо и для акционерных обществ, единственным участником которых является Российская Федерация. Такие акционерные общества, как и государственные корпорации, в конечном счете, существуют как лица людей, образующих народ России. Их общенародности нисколько не угрожает разделение уставного капитала на акции. Если собственность государственных корпораций публичная, то и собственность таких акционерных обществ тоже публичная.
   Понятие «публичная собственность» как родовое для собственности Российской Федерации и собственности государственных корпораций тем полезно, что позволяет обеспечить необходимую автономию государственным корпорациям (они обладают все же своим правом собственности) и подчеркнуть «родство» федеральной собственности и собственности государственных корпораций (виды собственности разные, но относятся все же к одной форме собственности). Разумеется, что с этих позиций невозможно квалифицировать в качестве приватизации передачу федерального имущества в собственность государственных корпораций. Такое распоряжение имуществом (смена лиц при сохранении у собственности публичной формы) следует относить к разграничению публичной собственности, но не к приватизации.
   Вот почему вызывает протест утверждение авторов Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, что государственные корпорации являются частными собственниками своего имущества. По-видимому, это утверждение обусловлено тем воззрением на Российскую Федерацию, согласно которому она является единственным общенародным лицом. Полагаю, что весь представленный здесь материал о лицах дает достаточные основания усомниться в такой исключительности Российской Федерации. Всякое федеральное учреждение, любое федеральное унитарное предприятие, каждая государственная корпорация также общенародны, как и Российская Федерация. Другое дело, что не все они собственники и содержание правоспособности у Российской Федерации несоизмеримо богаче.

Коллектив авторов Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Авторский коллектив

Г.А. Гаджиев КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ КАК СИСТЕМА КООРДИНАТ, ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСКОРПОРАЦИЙ В РОССИИ

В.П. Мозолин ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ КАК ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

A.B. Турбанов АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ – ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

В.В. Кесслер РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ПОТЕНЦИАЛ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

A.B. Винницкий ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ (КОМПАНИЙ) И ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЕ

С.Ю. Данилов ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: ОСНОВЫ СТАТУСА

В.В. Долинская ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: ПОИСК МЕСТА В СИСТЕМЕ

А.Я. Курбатов О СУДЬБЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РОССИИ

Э.В. Талапина О ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЯХ С ПОЗИЦИЙ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Д.В. Кравченко КОНСТИТУЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РАЗРЕЗЕ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

H.A. Шевелева, Е.Г. Бабелюк, С.А. Белов, В.Г. Гюлумян, М.В. Кустова ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

В.В. Бондаренко ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

Д.В. Пятков ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ И КРИЗИС УЧЕНИЯ О ЛИЦАХ В РОССИЙСКОМ ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ (КЛАССИКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ)