Виталий Иванов
Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013)

Автор считает нужным указать, что все высказанные в этой книге мнения, оценки и пр. (кроме взятых из тех или иных источников, указанных в тексте) отражают его собственную позицию и ничью более.

От автора

   Исследованиями региональной политики и федеративной практики я занимаюсь с 1996 г. Долгое время, правда, их получалось облекать лишь в научные и научно-публицистические статьи, колонки, а также аналитические доклады.
   В 2006 г. я написал книгу «Путин и регионы. Централизация России». Ее мне заказало издательство «Европа». Сроки тогда поставили довольно жесткие и, увы, работа получилась не вполне качественной. В ней были допущены некоторые фактические и интерпретационные ошибки.
   Исправить их удалось в расширенной версии книги, вышедшей уже в 2008 г. в издательстве «Территория будущего» под названием «Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000–2008 гг.».
   В начале 2009 г. у меня возник замысел написать отдельную работу, посвященную правовой и политической истории института главы субъекта Федерации в 1990–2000 гг. [1 - В 1990 г. произошло принципиально важное событие – главами субъектов Федерации (республик) стали председатели Верховных Советов (они сменили первых секретарей партийных комитетов). Я счел необходимым начать отсчет именно с этого года. Да, Россия тогда официально называлась Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой (РСФСР). Однако название «Российская Федерация» уже официально употреблялось. Например, оно использовалось в преамбуле Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407) и т. д. Так что говорить о «субъектах Российской Федерации» в 1990 г. совершенно правомерно.] Благо, материала накопилось предостаточно.
   За год работы мне, как представляется, удалось вполне исчерпывающе обобщить и проанализировать 20-летнюю практику, как правотворческую, нормативную, так и политическую. В 2010 г. получившуюся книгу выпустило издательство «Праксис». В нем же спустя год вышло ее второе издание – оно охватывало события 2010-го.
   В последние два года произошло много важных событий, в частности, были вновь введены прямые выборы глав. Очевидно, что стало востребовано третье издание.
   Эта книга продолжает и в отдельных фрагментах дополняет не только «Путинский федерализм», но и другие мои книги, изданные в 2007–2011 гг. – «Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика», «К критике современной теории государства», «Теория государства» и «Партия Путина. История „Единой России“».

Введение

   Эта книга написана, что называется, «на стыке» юриспруденции, политологии и политической истории, и я заранее прошу коллег не сетовать на «увлечение» политологическими понятиями и интерпретациями, «избыточное» изложение нормативно-правового материала или «чересчур подробные» исторические экскурсы. Убежден и настаиваю: комплексное межотраслевое исследование лучше узкоотраслевого, ограниченного традиционными форматами.

   1. Разумеется, необходимо определиться с самим понятием «глава субъекта Российской Федерации», «глава региона». Так здесь и далее в тексте называются, как правило, высшие должностные лица и главы исполнительной власти субъектов Федерации – президенты; председатели правительств, губернаторы; главы администраций и т. д. Необходимо, правда, оговориться, что с 1999 г. в нашем законодательстве используется формулировка «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». Но на практике высшее должностное лицо (будучи главой исполнительной власти) не всегда возглавляет высший исполнительный орган.
   Теперь о других значениях (употребляются преимущественно в1 и II главах). Во-первых, до 1992 г. статус субъекта Федерации имели лишь республики, края и области были административными территориальными единицами и т. д. Иными словами, до 1992 г. глава региона не обязательно был главой субъекта Федерации. Во-вторых, до 1990 г. главами регионов, в том числе субъектов Федерации, являлись первые секретари региональных комитетов КПСС. В-третьих, в 1990–1991 гг. главами субъектов Федерации (республик) были председатели Верховных Советов, представительных органов власти. Некоторые республики сохраняли у себя советскую модель и позднее (Карачаево-Черкесия – до 1995 г., Хакасия – до 1996 г.). В-четвертых, в 1990-е гг. в двух субъектах Федерации главами de jure и de facto стали председатели парламентов (Алтай, Удмуртия), а один регион учредил у себя «коллективное руководство» выборной директории и ее председателя (Дагестан).

   2. Взявшись за эту тему, я, разумеется, тщательно изучил состояние источниковой базы.

   2.1. Естественно, с подбором нормативных правовых актов, в том числе периода 1988–1991 гг., никаких проблем нет. Они легко доступны (как в правовых базах, так и в библиотечных фондах).
   За минувшие годы было подготовлено и защищено немало диссертаций, посвященных организации государственной власти в российских регионах [2 - См., например: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: Дисс… докт. юрид. наук. Пенза, 2000; Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации: Дисс… докт. юрид. наук. Северодвинск, 2000; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России: Дисс… докт. юрид. наук. М., 1999; Шумков Д.В. Система органов исполнительной власти республик – субъектов Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 1999.] или непосредственно институту главы субъекта Федерации [3 - См., например: Гаркуша П.И. Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) края, области Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004; Кайль А.Н. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица Субъекта Федерации в системе органов власти (На примере края, области): Дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Мазуров В.Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 2001; Маршалова В.А. Эволюция конституционно-правового статуса президента республики в составе Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. Казань, 2007; Мещеряков А.Н. Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 2002; Миронов В.Н. Правовой статус высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Южного федерального округа): Дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2003; Першина Е.А. Конституционно-правовые основы института губернаторства в России (на примере Южного федерального округа): Дисс…. канд. юрид. наук. М., 2008; Савленков A.A. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в конституционном праве и законодательстве России: Дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2005; Сахиева P.A. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица республики – субъекта Российской Федерации (На примере Республики Татарстан): Дисс… канд. юрид. наук. Казань, 2004; Синдякин H.H. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Республики Мордовия): Дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Цареградская Ю.К. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: политико-правовое содержание и пути оптимизации: Дисс… канд. юрид. наук. Орел, 2004.]. Выпущен ряд книг [4 - См., например: Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. М., 1999; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. См. также: Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции 29 марта 1995 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1996.], среди которых выделяется великолепная монография Александра Мещерякова «Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель» [5 - Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель. Челябинск, 2006.]. Пожалуй, в середине 2000-х гг. это было самое полное и качественное юридическое исследование истории и современного (на момент издания) положения института главы.
   К сожалению, ознакомиться с этими диссертациями можно в ограниченном количестве библиотек (Российская государственная библиотека, Юридическая научная библиотека издательства «Спарк» [6 - http://www.lawlibrary.ru] и т. д.). А книги выходили незначительными тиражами и потому остались не замеченными многими специалистами.

   2.2. Что касается теоретико– и историко-политологических работ, то здесь ситуация сложнее.
   Обобщающих теоретических исследований сделано немного [7 - См., например: Институт губернаторства в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н.С. Слепцова. М., 1997; Казаков В.Г. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в условиях реформирования политикоадминистративных отношений: Дисс… канд. полит, наук. М., 2004; Соколова Т.В. Феномен губернаторской власти в России: модели политического лидерства: Дисс… канд. полит, наук. Пермь, 2006; см. также: Лысенко В.H., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. № 5. С. 13–16; Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред.: В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М., 2000; Центр и региональные идентичности в России / Под ред. В. Гельмана и Т. Хопфа. СПб., 2003.]. И полнотой и глубиной они, увы, не отличаются. Исключением выступает, пожалуй, только фундаментальная «Политическая регионология» Ростислава Туровского (формально эта работа – учебное пособие) [8 - Туровский Р.Ф. Политическая регионология. М., 2006.]. В ней есть соответствующие главы, написанные весьма качественно.
   История политических взаимоотношений Центра и регионов, федеральной власти и региональных глав в 1990-2000-х гг. никем не обобщена и не проанализирована [9 - Удивительно, но теме взаимоотношений Бориса Ельцина с главами регионов практически не уделяют внимания ни бывшие сотрудники первого Президента (Юрий Батурин, Михаил Краснов, Георгий Сатаров и др.) в коллективной работе «Эпоха Ельцина. Очерки политической истории» (М., 2001), ни Лилия Шевцова в монографии «Режим Бориса Ельцина» (М., 1999), ни другие мемуаристы и исследователи ельцинского периода.Нужно упомянуть здесь о мемуарах Николая Медведева, Начальника Управления Администрации Президента по работе с территориями, представителями Президента, связям с Верховным Советом в 1993–1994 гг. «"Новые" на Старой площади: кремлевско-провинциальные истории» (М., 1997). В них, разумеется, рассказывается лишь о событиях, в которых автор принимал непосредственное участие, то есть освещается очень короткий период.]. Определенные попытки предпринимались Туровским и некоторыми другими учеными. Однако их нельзя признать удачными. Одним авторам не хватило эмпирических знаний, другим – хотя бы приблизительного понимания, как реально работает государственный аппарат, как принимаются и реализуются решения (без этого адекватно разбирать практику невозможно).
   Единственные издания, в которых можно почерпнуть подробные комплексные сведения о новейшей политической истории всех регионов, в том числе о назначениях и выборах глав, их деятельности – двухтомный «Политический альманах России 1997» (под редакцией Майкла Макфола [10 - В настоящее время Посол США в России.] и Николая Петрова) и два приложения к нему (под редакцией Петрова) [11 - Политический альманах России 1997 / Под ред. М. Макфола и H. Петрова: В 2 т. М., 1998; Регионы России в 1998 г.: Ежегодное приложение к «Политическому альманаху России»/ Под ред. H. Петрова. М., 1999; Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к «Политическому альманаху России» / Под ред. H. Петрова. М., 2001.], охватывающие период 1990-х гг., а также двухтомник о федеральной реформе первой половины 2000-х гг. (подготовленный под руководством Питера Реддуэя и Роберта Ортунга при активном участии Петрова) [12 - См., например: Федеральная реформа 2000–2003. Т. 1. Федеральные округа / Под ред. H. Петрова. М., 2003; Федеральная реформа 2000–2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы / Под ред. H. Петрова. М., 2005.]. Они писались по заказу и издавались за счет Фонда Карнеги за Международный Мир (Carnegie Endowment for International Peace). Нельзя не возмутиться тем фактом, что ни одна отечественная организация (хоть государственная, хоть негосударственная) за столько лет не задалась целью проделать аналогичную работу, и единственные, повторяю, издания, в которых комплексно изложена политическая история наших регионов, выпущены иностранцами [13 - Иностранные фонды финансировали мониторинги политического развития российских регионов, которые в 1990-е гг. делали Институт гуманитарно-политических исследований (ИГПИ), Московский общественный научный фонд (МОНФ) и Институт права и публичной политики (ИППП). Мониторинговые проекты также запускали Московский центр Карнеги – «Региональный мониторинг» и Институт «Восток-Запад» – «Российский региональный бюллетень»). «Региональный мониторинг» ведется по сей день (http:// monitoring.carnegie.ru).]. Это совершенно ненормальная ситуация.
   Работ, посвященных политической истории отдельных регионов, довольно много. Если оценивать их в целом, то бросается в глаза, что, во-первых, весьма заметная их часть написана опять же в рамках исследовательских и т. п. программ зарубежных фондов, институтов, университетов и пр. [14 - Довольно подробные «политические портреты» целого ряда российских регионов содержатся в сборниках, изданных Центром славянских исследований при Университете Хоккайдо по итогам многолетнего исследовательского проекта, профинансированного Министерством образования, науки, спорта и культуры Японии. (Регионы России. Хроника и руководители / Под ред. К. Мацузато, А.Б. Шатилова. Т. 1–6. Саппоро, 1997–2003; Регионы России. Хроника и руководители / Науч. ред. К. Мацузато. Т. 7–8. Саппоро, 2000–2003; см. также: Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / Науч. ред. К. Мацузато. Саппоро, 2004).] Во-вторых, есть регионы, чья политическая история исследована очень подробно (к примеру, республики Северного Кавказа и Поволжья) и есть такие, о которых можно найти считанное количество публикаций.
   Отдельно надо отметить освещение региональных избирательных кампаний. Статистическая информация обобщалась и публиковалась Центральной избирательной комиссией [15 - См., например: Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995–1997. Электоральная статистика. М., 1997; Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика: В 2 т. М., 2001.]. К тому же вышел ряд работ, посвященных истории российских выборов, в том числе, выборов глав. Среди них я хотел бы отметить довольно глубокое исследование Александра Иванченко (бывшего Председателя Центризбиркома) и Аркадия Любарева «Российские выборы от перестройки до суверенной демократии» [16 - Иванченко А., Любарев А. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2007.].
   Найти большинство упомянутых изданий и публикаций не составляет никакого труда. Они есть как в библиотеках, так и в книжных магазинах. Многое размещено в Интернете в свободном доступе.

   2.3. Подробные справочники о региональной власти выпускались и выпускаются Информационно-экспертной группой «Панорама» (основатель – Владимир Прибыловский) [17 - См., например: Белонучкин Г., Михайловская Е. Регионы. Справочные сведения о субъектах Российской Федерации. 2003 (май). М., 2003.]. Она же предлагает довольно обширные (и регулярно обновляемые) базы «Лабиринт» (включает в том числе справочные данные о регионах, о персональном составе их органов власти, о результатах избирательных кампаний и пр., а также биографические справки) [18 - http://www.labyrinth.ru.] и «Просопограф» (биографические справки) [19 - http://www.panorama.ru/info/proso.html.]. При необходимости историки и аналитики могут почерпнуть оттуда массу полезных сведений.
   В Интернете помимо базы «Лабиринт» есть несколько сайтов, обобщив информацию с которых, можно хотя бы составить полный список всех глав всех регионов за весь период новейшей истории. Я имею в виду в первую очередь «Политику» (учредитель – сотрудник «Панорамы» Григорий Белонучкин) [20 - http://www.politika.su.] и «Всемирный исторический проект» [21 - http://whp057.narod2.ru. На этом сайте можно найти перечни руководителей не только российских регионов, но и правителей практически всех современных и многих исторических государств.]. Настоящим кладезем стала русскоязычная Wikipedia, хотя ее статьи подчас, увы, содержат неточные или неполные данные.
   Отдельно нужно упомянуть справочник «Губернаторы новой России. Энциклопедия карьер», составленный Николаем Зеньковичем. Он включает биографические справки о 237 главах, назначенных и/или избранных в 1991–2007 гг. [22 - Зенькович H. Губернаторы новой России. Энциклопедия карьер. М., 2007.]

   3. Я видел и вижу свою задачу в том числе в опровержении трех вредных мифов, распространяемых нашими либералами. Увы, к ним прислушиваются гораздо больше, чем они того заслуживают.
   Миф первый: настоящий федерализм немыслим без прямых выборов глав субъектов федерации. Очень часто этот миф базируется на определении федерализма как «территориальной демократии», а потому прямой выборный способ наделения полномочиями глав объявляется еще и необходимым элементом демократической системы.
   Миф второй: в 1990-е гг. все главы в Российской Федерации избирались на прямых выборах.
   Миф третий: благодаря прямым выборам главы несли не только формальную, но и фактическую ответственность перед населением своих регионов.
   Вред этих мифов состоит в искажении действительности, исторической и современной. А также, что хуже, в пропаганде, мягко говоря, неподходящих России моделей организации региональной власти.
   Первый миф я неоднократно разбирал и разоблачал, как в научных работах, так и в публицистике. Кратко перескажу здесь свои аргументы, чтобы дальше к этому вопросу не возвращаться.
   Начну с основ. Федерализм есть комплекс государственно-правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две параллельные системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), участие федерального центра в решении вопросов регионального значения и привлечение субъектов федерации к делам федерации. Иными словами, как в геометрии Николая Лобачевского, параллели пересекаются.
   По сути, чтобы определить, федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все, остальное надумано.
   Федерации бывают централизованными и децентрализованными. Субъекты децентрализованной федерации – полноценные государственные (государствоподобные) образования, самостоятельные от центральной власти – земли в Германии, штаты в США, кантоны в Швейцарии. Децентрализация влечет определенное обособление субфедеральных систем власти, правопорядков, экономик, политических режимов (у американских штатов есть даже свои правоохранительные системы, у некоторых эмиратов ОАЭ – собственные вооруженные силы, каждый субъект нидерландской федерации [23 - Имеется в виду Королевство Нидерланды, включающее собственно Нидерланды, Арубу и Нидерландские Антильские острова.] имеет собственную валюту).
   Субъекты же централизованной федерации суть либо государственные образования, чья государственность предельно сокращена отнесением к федеральному (и совместному федерально-субфедеральному) ведению всех ключевых вопросов, а также закреплением за федеральными властями обширных полномочий по контролю за субъектами федерации, вмешательству в их дела, – Россия, Венесуэла; либо вовсе автономные образования – Индия. Для централизованных федераций характерно единство правового, экономического, политического пространства, единство системы государственной власти (не единые системы, как в унитарных государствах, но тесным образом интегрированные системы федеральной и субфедеральной власти).
   Теперь собственно о способах наделения полномочиями глав субъектов федераций. Опыт мирового федеративного строительства в этой части довольно разнообразен и, определенно, несводим к опыту отдельно взятых США, Мексики или Нигерии, где губернаторы штатов избираются на прямых выборах, или Швейцарии, в которой кантонами управляют выбираемые населением директории. Еще есть Австрия и Германия, образцовые парламентско-правительственные государства, в землях которых также установлено парламентско-правительственное правление. Главами правительств земель, собственно главами земель – ландесгауптманами, министрами-президентами, бургомистрами – парламенты избирают лидеров депутатского большинства (фракции партии, победившей на земельных выборах, парламентской коалиции).
   Есть Малайзия, тоже парламентско-правительственное государство. В одних ее штатах сохранились монархии, в других Центр ставит губернаторов. Главами правительств (главными министрами) монархами и губернаторами назначаются лидеры депутатского большинства.
   Есть Индия, где организация региональной власти очень похожа на малазийскую, только там губернаторов назначают во все штаты.
   Есть федерация деспотий («абсолютных монархий») – Объединенные Арабские Эмираты.
   Кто возьмет на себя смелость утверждать, что все эти федерации – «ненастоящие», «неправильные»?
   С другой стороны, к примеру, главы провинций Индонезии и префектур Японии избираются на прямых выборах, что, разумеется, не делает устройство этих государств федеративным.
   Государство выбирает форму устройства и форму правления в регионах, исходя из констант своей политической культуры, исторического опыта и текущих политических и иных конъюнктур. Здесь нет и не может быть никаких общих правил или «стандартов». Упрощенно, то, что идеально подходит для одних, совершенно неприемлемо для других. Да, в известной поговорке про русского и немца гораздо больше содержания и смысла, чем кажется на первый взгляд.
   Определение федерализма как «территориальной демократии» [24 - В России это определение принято приписывать Томасу Джефферсону, одному из отцов-основателей США и их третьему Президенту (1801–1809 гг.). Он выступал за «мягкую» федерацию, полемизировал с федералистами (Александром Гамильтоном и пр.), ратовавшими за сильное централизованное государство. Но никогда ничего не говорил и не писал о «территориальной демократии». И было бы странно, заяви он что-либо подобное, ведь в его время слово «демократия» считалось едва ли не ругательным. На самом деле, как указывает Даниэл Блейзер, впервые понятие «territorial democracy» употребил Орест Браунсон, журналист и политический аналитик. Было это в 1850-х гг. Браунсон противопоставлял централизованную «якобинскую» демократию американской территориальной. Не более того. Много позже о территориальной демократии стал писать классик американского консерватизма Рассел Кирк. Он использовал это понятие применительно к родным порядкам и только к ним (Elazar D.J. Territorial Democracy and the Metropolitan Frontier// http://jcpa.org/dje/books/am-ch9.htm). А дальше «territorial democracy» стали «универсализировать» теоретики вроде того же Блейзера, и, в конце концов, она, как водится, превратилась в клише. И в этом качестве уже попала на язык российским либералам. Очевидно, что федерализм никак не может быть «формой» какой-либо демократии, другое дело, что он способен специфически повлиять на демократию (см. далее).]совершенно несостоятельно. Федеративное устройство не гарантирует демократичность политического режима и, тем более, демократический режим не обязательно востребует федеративность. Приведу здесь мнение авторитетного специалиста по теории и истории федерализма Эдварда Гибсона: «Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства… Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства… Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И еще: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным». Роберт Даль отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гибсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило „один человек – один голос“ может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В Сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге» [25 - Эксперт. 2005. № 41. (http://expert.ru/expert/2005/41/41ex-gibson3_7437).].
   В одних государствах в силу стечения ряда факторов федеративное устройство стимулировало демократизацию, в других, напротив, тормозило. Можно тут вспомнить и порядки в южных штатах США в 1880–1960 гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях в XIX–XX вв. И в том и в другом случае в регионах сформировались консервативные режимы, так или иначе обособленные от центральной власти и довольно эффективно сопротивлявшиеся демократизации. Федеративное устройство не способствовало демократизации Австро-Венгрии (1866–1918 гг.) [26 - Предоставление Венгерскому королевству государственности позволило укрепить консервативный порядок, при котором власть концентрировалась в руках венгерской элиты, а представители элит других народов королевства (словаков, румын и пр.) практически не допускались в политику.] и Германской Империи (1871–1918 гг.) [27 - Ее называли «республикой династий».]. Как не способствует демократизации ОАЭ их федеративность. И т. д.
   Для демократии принципиальное значение имеет как соблюдение правила «один человек – один голос», так и конституционное установление выборности общегосударственной высшей власти (хотя бы частичной выборности – в случае «конституционных монархий»). Выборность же региональной власти не принципиальна, точнее, не принципиальна выборность глав регионов, глав исполнительной власти регионов. В Швеции или Польше население не выбирает глав, но тамошние демократии от этого нисколько не страдают.
   Два других мифа будут подробно опровергнуты в соответствующих главах этой книги.

Глава I
Нормативное регулирование и политическая практика позднесоветского периода

   1. Среди историков пока не сложился консенсус относительно периодизации истории Союза Советских Социалистических Республик-СССР. Но в принципе вполне обоснованно отсчитывать начало позднесоветского периода с 1964 г., когда был отправлен в отставку Никита Хрущев. На этот период пришлось правление триумвирата Леонида Брежнева, Алексея Косыгина и Николая Подгорного (1964 – середина 1970-х гг.), затем собственно Брежнева (середина 1970-х гг. – 1982 г.), Юрия Андропова (1982–1984 гг.), Константина Черненко (1984–1985 гг.) и Михаила Горбачева (1985–1991 гг.). Таким образом, упрощенно, речь идет о «застое» и «перестройке», завершившейся крушением Советского Союза осенью-зимой 1991 г.
   Официально власть в СССР осуществлялась Советами (до 1936 г. – Съездами Советов и собственно Советами), представительными органами, избиравшимися посредством прямых или косвенных выборов (отсюда «советская власть»). Исполнительные органы – Советы Народных Комиссаров, Советы Министров, исполнительные комитеты Советов – формировались депутатами и были им прямо подчинены. Форму правления, предполагающую верховенство представительных органов (и теоретически допускающую разделение властей лишь как разграничение функций властных органов «в рамках государственной власти как целого» [28 - См., например: Батурин Ю.М., Лившиц Р.З. Социалистическое правовое государство: от идеи – к осуществлению (политико-правовой взгляд). М., 1989. С. 17–18.]), я называю централистской [29 - См. подробнее Иванов В. Теория государства. М., 2010. С. 124–126.].
   Однако реальная роль Советов всегда была второстепенной, а порой – даже декоративной.
   Еще при Владимире Ленине, Председателе Совета Народных Комиссаров РСФСР в 1917–1924 гг., Председателе Совета Народных Комиссаров СССР в 1923–1924 гг. правящая большевистско-коммунистическая партия [30 - В 1918–1925 гг. – Российская коммунистическая партия (большевиков) – РКП(б); в 1925–1952 гг. – Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков) – ВКП(б); в 1952–1991 гг. – Коммунистическая партия Советского Союза – КПСС.], точнее, ее политическое руководство и остальной аппарат были интегрированы с политическим руководством и остальным аппаратом государства и образовали единое партийно-государственное политическое руководство, единый аппарат.
   Стоит указать, что Ленин, будучи признанным лидером партии, не занимал в ней высшего руководящего поста. Такового тогда просто не было. Партией формально руководили коллективные органы – Центральный комитет (ЦК), Политическое бюро (Политбюро) ЦК, Секретариат ЦК и др.
   Иосифа Сталина в 1922 г. избрали Генеральным секретарем ЦК (руководителем Секретариата). Эта должность не была прописана в партийном Уставе и считалась технической. Но по мере укрепления его личного авторитета и власти она стала политической. К 1928 г. Сталин сделался безусловным лидером партии и государства, а его должность стала восприниматься как высшая в СССР. Однако в 1934 г. она была de facto упразднена – на очередном Пленуме ЦК Сталина выбрали лишь Секретарем ЦК (секретарей было несколько и все они имели равный статус). Кстати, до этого он никогда не подписывался полным наименованием своей должности, а в справочных изданиях, выходивших в 1920—1950-е гг. его именовали Секретарем (причем в них порой даже не упоминалось об его избрании генсеком в 1922-ом). В 1941 г. Сталин возглавил Совет Народных Комиссаров СССР (с 1946 г. – Совет Министров). С этого времени начал прослеживаться определенный дуализм, с одной стороны, правительства и, с другой, высших партийных органов – Политбюро (в 1952 г. реорганизованного в Президиум) и Секретариата ЦК. (Во время Великой Отечественной войны высшим органом власти был Государственный Комитет Обороны.) К концу сталинского правления правительственные посты считались важнее партийных.
   В 1953 г. накануне смерти Сталина [31 - Сталин был освобожден от должностей Председателя Совета Министров и секретаря ЦК за час до своей кончины. Он умер лишь членом Президиума ЦК.] должность Председателя Совета Министров занял Георгий Маленков (на момент избрания – Заместитель Председателя Совета Министров, член Президиума ЦК, Секретарь ЦК). Однако он не стал единовластным правителем СССР, ему пришлось по факту разделить высшую власть с Лаврентием Берией (Первым заместителем Председателя Совета Министров, Министром внутренних дел, членом Президиума ЦК) и Хрущевым (Секретарем ЦК, членом Президиума ЦК). То есть был образован триумвират (сразу после утверждения премьером Маленков вышел из Секретариата). Но Берию вскоре сместили. И триумвират сократился до дуумвирата. А затем Хрущев переиграл Маленкова. В том же 1953-ем он добился учреждения должности Первого секретаря ЦК (не технической, политической) и своего избрания на нее. А в 1955-ом – организовал замену Маленкова Николаем Булганиным, заведомо не способным претендовать на лидерство. При Хрущеве примат партийных органов стал безусловным фактом. Высшая власть – это ЦК и непосредственно его Секретариат, Президиум и Первый секретарь. Хотя в Уставе партии о Первом секретаре, как прежде о Генеральном, не говорилось ни слова. И к тому же в 1958 г. Хрущев счел необходимым встать во главе Совета Министров.
   Иными словами, в 1920-1960-х гг. первым лицом Советского государства мог быть неформальный лидер партии, возглавляющий правительство (Ленин), один из партийных руководителей (Сталин в 1928–1941 гг.), один из партийных руководителей, возглавляющий правительство (Сталин в 1941–1953 гг.), высший партийный руководитель (Хрущев в 1955–1958 гг.), высший партийный руководитель, возглавляющий правительство (Хрущев в 1958–1964 гг.). Практиковалось и коллективное правление.
   При триумвирате Брежнева-Косыгина-Подгорного (в 1966 г.) в Уставе закрепили, что ЦК избирает Генерального секретаря – должность занял Брежнев, с 1964-го бывший Первым секретарем (одновременно Президиум тогда вновь реорганизовали в Политбюро). В 1977 г. в новой Конституции (Основном Законе) СССР [32 - Конституция (Основной Закон) СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.] прописали особый статус партии, ее государствообразующую роль («Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза» – ст. 6) и тем самым окончательно оформили единство партийно-государственной системы и партийный примат. Благодаря этому Генеральный секретарь официально стал пусть не главой государства, но одним из государственных руководителей. Фактически же Брежнев был лидером правящего триумвирата, а по мере ослабления позиций Подгорного и Косыгина остался единственным правителем.
   В регионах – союзных республиках, автономных республиках, губерниях (унаследованное от Российской Империи губернско-территориальное деление сохранялось до 1923–1929 гг.), краях, областях, автономных областях, национальных (с 1977 г. автономных) округах, городах республиканского подчинения – с руководством дело обстояло, что называется, проще. Еще с 1920-х гг. их фактическими главами однозначно были первые секретари (ответственные секретари) партийных комитетов [33 - Борис Бажанов, секретарь Сталина в 1923–1928 гг. (сбежавший на Запад в 1928-ом), писал, что секретари сделались главами регионов после окончания Гражданской войны: «Тут централизаторски объединяющую деятельность в деле управления, которую выполняет Политбюро в центре, начинают брать на себя […] в губерниях Бюро губкомов. А в губкомах на первое место выходит секретарь – он начинает становиться хозяином своей губернии вместо председателя губисполкома и разных уполномоченных центра. […] Начинается период «секретародержавия». Только в Москве во главе всего не генеральный секретарь партии, а Ленин» (Бажанов Б. Воспоминания бывшего секретаря Сталина. СПб., 1992. С. 215).]. Центральных – в союзных республиках [34 - РКП(б) включала в свой состав Коммунистическую партию (большевиков) Украины, Коммунистическую партию (большевиков) Белоруссии и т. д. Иными словами, в правящую партию РСФСР в качестве структурных единиц, «субпартий» входили правящие партии других советских республик, до создания СССР считавшихся отдельными государствами. В 1925 г. правящая партия была переименована во Всесоюзную. При этом от образования внутри нее российской «субпартии» воздержались. То есть РСФСР стала единственной союзной республикой, не имевшей ни своего ЦК, ни своего Первого секретаря. Российскими крайкомами, обкомами и пр. непосредственно руководил ЦК ВКП(б), КПСС. Это положение сохранялось до 1990 г. (см. сноски № 37, 130).], краевых – в краях, областных- не только в областях и автономных областях, но и в автономных республиках, окружных – в округах, городских – в городах республиканского подчинения [35 - В 1962–1963 гг. по инициативе Хрущева во многих регионах прошло разделение партийных комитетов (и Советов) по производственному принципу – на промышленные и сельские. То есть, например, Красноярским краем стали руководить два крайкома и два первых секретаря (и в нем работали два Совета). В одних случаях это приводило к двоевластию (в Ростовской области, например, дошло до практически открытого конфликта между обкомами), в других – устанавливались дуумвираты, в третьих – более опытный и политически сильный первый секретарь подминал другого. Реформа вышла настолько бестолковой и неудачной, что ее отменили немедленно после отставки Хрущева (1964 г.).]. В 1977 г. статус первых секретарей как опять же государственных руководителей утвердила Конституция.

   2. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, РСФСР, основанная в 1917–1918 гг. как Советская Российская Республика, была: 1) субъектом СССР, одной из 15 советских социалистических республик (ССР), государственным образованием; 2) полуфедерацией, одна часть которой организовывалась на федеративных началах, а другая – на унитарных. Хотя провозглашалась «государством» и «федерацией».
   В Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 г. (как и в прежних российских конституциях, а также в союзных) не использовалось понятие «субъект федерации». Но из нее тем не менее ясно следовало, что автономные советские социалистические республики (АССР) являются субъектами Федерации (им гарантировалось представительство в Президиуме Верховного Совета РСФСР и пр.), а края, области [36 - Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в одном из решений Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК). В нем указывалось, что край, в отличие от области, включает в свой состав национальноадминистративные территориальные единицы. (Вторая сессия ВЦИК XI созыва. Стенографический отчет. М., 1924. С. 459). Однако, как хорошо известно, ни в 1920-е гг., ни в дальнейшем при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось. Так, в составе Приморского края никаких национальных единиц никогда не было, зато Тюменская область включала два национальных (позже автономных) округа и т. Д.], города республиканского подчинения, автономные области и автономные (бывшие национальные) округа – лишь административными территориальными единицами РСФСР. Иными словами, формальный статус АССР был выше. Хотя реальное политическое и экономическое значение многих из них в масштабах государства не дотягивало до уровня средней области.
   Территориальный состав РСФСР, конституционно зафиксированный в 1978 г., не менялся потом до самого 1991-го. Советская Россия делилась на:
   16 АССР – Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская;
   6 краев – Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский;
   49 областей – Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Горьковская (в 1990 г. ее переименовали в Нижегородскую), Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калининская (в 1990 г. ее переименовали в Тверскую), Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Куйбышевская (в 1990 г. ее переименовали в Самарскую), Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская и Ярославская;
   2 города республиканского подчинения – Москва и Ленинград;
   5 автономных областей, входивших одновременно в состав краев: Адыгейская – в составе Краснодарского края, Горно-Алтайская – в составе Алтайского края, Еврейская – в составе Хабаровского края, Карачаево-Черкесская – в составе Ставропольского края и Хакасская – в составе Красноярского края;
   10 автономных округов, также входивших в состав края и областей: Агинский Бурятский (АБАО) – в составе Читинской области, Коми-Пермяцкий (КПАО) – в составе Пермской области, Корякский (КАО) – в составе Камчатской области, Ненецкий (НАО) – в составе Архангельской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) (ТАО) – в составе Красноярского края, Усть-Ордынский Бурятский (УОБАО) – в составе Иркутской области, Ханты-Мансийский (ХМАО) – в составе Тюменской области, Чукотский (ЧАО) – в составе Магаданской области, Эвенкийский (ЭАО) – в составе Красноярского края и Ямало-Ненецкий (ЯНАО) – в составе Тюменской области.
   Всего 88 субъектов Федерации (16) и административных территориальных единиц (72) [37 - Михаил Соломенцев, Председатель Совета Министров РСФСР в 1971–1983 гг. (Первый секретарь Ростовского Обкома в 1964–1966 гг., Секретарь ЦК в 1966–1971 гг., кандидат в члены Политбюро с 1971 г.), описывает в своих воспоминаниях, насколько слабым было российское (республиканское) руководство:«В России республиканской партии не было. Россией, автономными республиками, краями и областями занимался напрямую ЦК КПСС. От этого возникало много проблем.России […] при решении вопросов, требующих согласования с партийными органами, приходилось иметь дело не с республиканским партийным комитетом, а с союзным. Любой заведующий отделом ЦК рассматривал наши вопросы с позиций не российского, а союзного органа, и это имело немалое значение. Наиболее важные решения союзные республики принимали совместным Постановлением ЦК Компартии республики и Совета Министров [республики – В.И.]. В них давались поручения не только советским и хозяйственным органам, но и партийным комитетам, вплоть до первичек. Совмин РСФСР не имел права, естественно, в своих постановлениях делать какие-либо записи в адрес парткомов.А от парткомитетов очень многое зависело, в том числе и служебная карьера любого руководящего работника. Руководящая партия подбирает и руководящие кадры во все звенья управления. Правда, во всех отделах ЦК были замы, курирующие РСФСР. Но это далеко не властная должность. Им приходилось заниматься исполнением поручений, контролем. Они не были лоббистами в хорошем смысле этого слова интересов России. Их возможности не шли в сравнение с возможностями ЦК компартий союзных республик. Я считаю, что это серьезно мешало нормальному развитию Российской Федерации. […]Немало примеров, когда правительственные, госплановские, министерские и другие союзные структуры решали в обход Совмина республики с руководителями российских краев, областей и АССР вопросы, входящие в компетенцию правительства России. А при наших протестах заявляли: «А мы этот вопрос согласовали с партийным и советским руководством области (края или АССР)». Госплан и Минфин Союза дошли до того, что позволяли себе в течение года делать изъятия из утвержденного Верховным Советом бюджета России в пользу другой республики или союзного министерства.[…]Заслуживает разговора и структура органов государственного управления России. На первый взгляд, она полностью соответствовала Конституции РСФСР. Был законодательный орган – Верховный Совет […]. Была исполнительная власть – Совет Министров […]. Однако в составе правительства, во всей управленческой структуре не было многих министерств и других нужных звеньев. Сложилось это в силу ряда причин субъективного характера. В других союзных республиках они были.В республике не оказалось Министерства внутренних дел. […] Не было в РСФСР и республиканского КГБ, хотя во всех остальных союзных республиках они были» (Соломенцев М.С. Зачистка Политбюро. Как Горбачев убирал «врагов перестройки». М., 2011. С. 103–108).Необходимо добавить, что Соломенцев 12 лет руководил российским Совмином, не будучи членом Политбюро (он стал им в 1983 г. уже после избрания Председателем Комитета партийного контроля при ЦК КПСС). Впрочем, его предшественники (Дмитрий Полянский, 1958–1962 гг. и Геннадий Воронов, 1962–1971 гг.), а затем преемник (Виталий Воротников, 1983–1988 гг.) членами Политбюро (Президиума) были.С председателями Президиума Верховного Совета РСФСР дело обстояло гораздо хуже. Ни Николай Органов (1959–1962 гг.), ни Михаил Яснов (1966–1985 гг.), ни Владимир Орлов (1985-88 гг.) не избирались даже кандидатами в члены Политбюро (Президиума). Лишь Николай Игнатов (1959 и 1962–1966 гг.) был членом Президиума ЦК (в 1957–1961 гг., то есть ко времени своего второго избрания Председателем Президиума Верховного Совета в высшее партийное руководство он уже не входил).С учетом того, что РСФСР не имела своего Первого секретаря, в то время как первые секретари Украинского, Белорусского, Казахстанского, Узбекистанского, Грузинского ЦК могли состоять членами или кандидатами в члены Политбюро, положение крупнейшей союзной республики представлялось откровенно ущербным.].

   3. Итак, в позднесоветский период (до «перестроечных» реформ) главами регионов РСФСР – автономных республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов – являлись первые секретари региональных партийных комитетов.

   Обычно эти должности занимали кадровые партийцы, то есть люди, прошедшие школу партийной (комсомольской [38 - Всесоюзный Ленинский коммунистический союз молодёжи (ВЛКСМ) – молодежная организация КПСС.] и собственно партийной) работы, руководившие партийными организациями предприятий, районов и городов и т. д., работавшие «рядовыми» и вторыми секретарями региональных комитетов. У многих партийному этапу карьеры предшествовал хозяйственный, к примеру, директорство, многие чередовали партийные посты с хозяйственными и государственными (советскими). Бывали и исключения. Так, Первым секретарем в моем родном Красноярском крае в 1969–1972 гг. был Владимир Долгих, до избрания работавший Директором стратегически важного Норильского горно-металлургического комбината, а прежде занимавший исключительно инженерно-технические и инженерно-административные должности [39 - В 1972 г. его избрали Секретарем ЦК, в 1982 г. – кандидатом в члены Политбюро. В 1988-ом он был отправлен на пенсию. В 2011–2013 гг. Долгих был депутатом Государственной Думы, в 2013-ом он стал членом Совета Федерации от Москвы.]. (Его сменил Павел Федирко (1972–1987 гг.), затем в крае «секретарили» Олег Шенин (1987–1990 гг.) и Геннадий Казьмин (1990–1991 гг.). Все трое были кадровыми партийцами, у каждого имелся и определенный хозяйственный опыт.)
   Первые секретари избирались на комитетских пленумах на безальтернативной основе. Кандидатов представляло («рекомендовало») Политбюро [40 - Кандидатуры на должности первых секретарей партийных комитетов автономных областей и автономных округов подбирались и выдвигались при участии партийных комитетов краев и областей, в состав которых входили автономии. Упомянутые Шенин и Казьмин до избрания первыми секретарями Красноярского Крайкома руководили Хакасией.]. Статусы партийных комитетов и первых секретарей регулировался внутренними правилами КПСС, не только формальными, но и неформальными (в редакциях Устава партии 1934 и 1952 гг. закреплялось, что на пленумах избираются первые и вторые секретари, в редакции 1961 г. первые секретари отдельно вообще не упоминались [41 - На должности вторых секретарей в партийных комитетах союзных и автономных республик целенаправленно ставили русских, славян (первыми же секретарями обычно были представители титульных народов). Они фактически исполняли функции полномочных представителей ЦК, им вменялось в обязанность отслеживать деятельность «националов» и оперативно информировать Центр о любых мало-мальски серьезных проявлениях нелояльности.]). Первые секретари становились членами или кандидатами в члены ЦК, а также депутатами Верховных Советов СССР или РСФСР (если, конечно, они не были ими до избрания) [42 - Карен Брутенц, работавший в ЦК с 1961 по 1990 г., доросший до должности Первого заместителя Заведующего Международным отделом ЦК (занимал ее в 1986–1990 гг.) в своих мемуарах нарисовал такой коллективный портрет первых секретарей: «Понятно, что это был разный люд и по уму, и по подготовке, и по манере держаться. Но они очень походили друг на друга, как если бы были вычеканены по одной модели да еще одной машиной (такой по существу и была система): властность и уверенность в себе и своей избранности, странным образом соединявшаяся с готовностью к безусловному послушанию «сверху», приверженность не столько марксистско-ленинским максимам (в них они, как правило, разбирались плохо), сколько великодержавной идее, поглощенность главным образом хозяйственными вопросами, волевая хватка, аппаратная изощренность, внутренняя жесткость, трудность в общении с «не своей» (не областной, краевой и т. д.) аудиторией, особенно массовой и иностранной, засоренность речи партийным сленгом и официальными штампами» (Брутенц K.H. Несбывшееся. Неравнодушные заметки о перестройке. М., 2005. С. 45–46).]. Партийные главы Московской и Ленинградской областей, Москвы могли входить в состав Политбюро (Президиума) ЦК, параллельно занимать посты секретарей ЦК.
   Горбачев, к слову, в 1970–1978 гг. был Первым секретарем Ставропольского Крайкома партии, с 1970 г. регулярно избирался депутатом Верховного Совета, а с 1971-го – членом ЦК. (В 1978 г. он стал Секретарем ЦК, в 1979-ом – кандидатом в члены Политбюро, в 1980-ом – членом Политбюро).
   Вторыми по значению были советские (собственно государственные) должности.
   В АССР избирали Верховный Совет (сроком на пять лет, как и Верховные Советы СССР и РСФСР и прочие Советы), высший орган государственной власти, который в свою очередь выбирал свой Президиум, постоянно действующий орган, «коллегиального президента», и назначал Совет Министров, правительство. У автономной республики было два советских руководителя – Председатель Президиума Верховного Совета и Председатель Совета Министров. При этом премьер считался главнее. Также депутатами избирался Председатель Верховного Совета, однако он не имел никаких даже номинальных политических полномочий и выполнял исключительно технические функции (вел заседания и пр.).
   Краевые, областные, городские (в городах республиканского подчинения) и окружные Советы (Советы депутатов трудящихся в 1936–1977 гг., Советы народных депутатов с 1977 г.) конституционно наделялись статусом местных (а не высших) органов государственной власти. Ни президиумов, ни председателей у этих Советов не было (избирались лишь председатели сессий Советов). Правительств «нереспубликам» также не полагалось. Совет формировал свой Исполнительный Комитет – постоянно действующий орган, организовывавший работу Совета и одновременно выступавший своего рода эрзацем правительства (исполком был подотчетен как своему Совету, так и Совету Народных Комиссаров, Совету Министров РСФСР). Таким образом, у края (области, города республиканского подчинения, автономной области, автономного округа) советский руководитель был один – Председатель Исполнительного Комитета Совета.
   Статусы государственных органов и должностных лиц определялись Конституцией и законодательством РСФСР [43 - Законы РСФСР от 20 ноября 1980 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»; «Об автономных округах РСФСР», от 2 декабря 1981 г. «Об Адыгейской автономной области»; «О Горно-Алтайской автономной области»; «Об Еврейской автономной области»; «О Карачаево-Черкесской автономной области»; «О Хакасской автономной области» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1593–1594; 1981. № 49. Ст. 1663–1667.], конституциями и законами АССР. Формально председателей президиумов Верховных Советов, Советов Министров, исполкомов Советов избирали/назначали депутаты. А на практике – отбирали, согласовывали, выдвигали и фактически назначали партийные органы. Названные посты по общему негласному правилу могли занимать как кадровые партийцы, так и представители хозяйственно-административной (директорской) элиты и пр. [44 - В Красноярском крае в позднесоветский период председателями Крайисполкома были Николай Татарчук (1964–1983 гг.), Виктор Плисов (1983–1988 гг.) и Валерий Сергиенко (1988–1991 гг.). Татарчук – аграрный администратор, переведенный на партийносоветскую работу. Плисов и Сергиенко – «чистые» партийцы. Кстати, Татарчук был Первым секретарем Калининского Обкома во времена «перестройки» (в 1985–1990 гг.).] Советские руководители в обязательном порядке включались в составы бюро региональных партийных комитетов. Председателей Советов Министров и исполкомов очень часто в порядке повышения переводили на должности первых секретарей, но вовсе не обязательно в тех регионах, в которых они работали прежде.
   Совмещение постов первых секретарей, и, к примеру, председателей Советов Министров или исполкомов Советов, не практиковалось.
   Партийное и советское руководство регионов было составным элементом цельной вертикали власти, централизованной властной структуры, подчас даже излишне централизованной [45 - Ахсарбек Галазов, Первый секретарь Северо-Осетинского Обкома в 1990–1991 гг., Председатель Верховного Совета Северной Осетии в 1990–1994 гг., Президент Северной Осетии в 1994–1998 гг. в своих мемуарах рассказывает: «Депутатом Верховного СоветаСеверо-Осетинской АССР я был избран в первый раз в 1963 году. Я не помню те избирательные кампании, потому что они проводились формально, по давно установленному ЦК КПСС трафарету. Главное – попасть в список кандидатов в депутаты, который составлялся обкомом КПСС и получал одобрение первого секретаря. […]Никаких альтернатив, проблем с явкой избирателей. 99,9 % избирателей с песнями и танцами являлись на избирательные участки, из них 99,8 % голосовали единодушно за блок коммунистов и беспартийных. […] В тех, советских Верховных Советах: и СССР, и РСФСР, и автономных республик – не было никаких проблем. Все документы: проекты законов, постановлений, указов – готовились Советами министров, получали «добро» партийных органов и единодушно принимались на сессиях Советов. […] Атмосфера деятельности представительных органов страны на всех уровнях наглядно отражала фактическую власть партийных органов, рабское преклонение перед ними и Советов, и правительств, и общественных организаций. В том была своя логика – логика прочно выстроенной вертикали власти [выделено мной. – В.И.]» (Галазов A.X. Пережитое. М., 2009. С. 308–309).].
   Партийно-советская (номенклатурная) система формирования руководящих кадров была довольно эффективной, люди проходили хорошую «школу», исключалось попадание «наверх» случайных некомпетентных деятелей. Другое дело, что продолжением ее несомненных достоинств стали столь же несомненные недостатки. Закрытость системы создавала предпосылку для ее закоснения и загнивания, причем очень быстрого.
   При Сталине номенклатура обеспечивала реализацию «больших проектов»: модернизацию страны и подготовку ее к новой мировой войне, Победу, послевоенное восстановление, достижение сверхдержавного паритета с США. Она идеологически мотивировалась и часто ротировалась, подчас крайне жесткими репрессивными методами, что позволяло поддерживать довольно высокий уровень дисциплины и ответственности. Со времен «оттепели» террор как метод руководства был отвергнут. Но Хрущев продолжал политику «больших проектов».
   И у него хватало воли устраивать ротации, «тонизировать» номенклатуру. Пусть все это нередко выглядело пародийно. А в брежневское время система стала работать чем дальше уже не столько на развитие, «производство будущего», сколько на поддержание стабильности.
   В том числе путем сохранения всевозможных status quo. Это в итоге обернулось, с одной стороны, «геронтократией», а с другой, отрицательной кадровой селекцией. Следом за качеством кадров начало падать и качество управления, власти. Постепенная, но неуклонная утрата идеологической мотивации и моральное разложение довершали эту удручающую картину [46 - Брутенц пишет, что «в совокупности [выделено здесь и далее Брутенцем. – В.И.] по своему интеллектуальному уровню советское руководство 70-х годов стало заметно отставать от общества, которое возглавляло». Из избранных в марте 1981 г. (после XXVI Съезда партии) 25 членов и кандидатов в члены Политбюро, секретарей ЦК лишь четверо (менее одной пятой) не достигли пенсионного возраста (в то время как 11 было 70 и более лет), напоминает он. Большинство из них занимали свои партийные и государственные посты по 10, 20 и более лет. Их несменяемость «лишала правящую структуру динамизма, вела к старению кадров, консервативно-склеротической деформации. Следствием этого был возникший в руководстве страны генерационный провал: в нем не было представителей целого поколения, а то и двух…Создавался своего рода заколдованный круг: вместе с руководством дряхлела и система, а вместе с дряхлеющей системой все больше дряхлело и руководство. Потому что появление в нем новых и относительно молодых людей становилось все более сложным делом. Пройти искусственно зауженный коридор могли лишь вполне «удобные» фигуры – те, кто […] не вызывал у генсека и приватизировавшего его «уши» окружения опасений яркостью своей личности, самостоятельностью суждений.[…]Главной заботой обосновавшегося на вершине партийно-государственной пирамиды клуба пенсионеров была так называемая «стабильность». Под этим девизом Брежнев занял свой пост, что многим казалось даже привлекательным после «качки» последних хрущевских лет. Но во второй половине 70-х годов стабильность стала вырождаться в неподвижность. На практике это означало лишь […] воздержание от «рискованных» новаций, стагнацию, старческое бессилие. Становилось все яснее, что лишенное динамизма и воображения руководство не только не знало куда и как идти дальше, но просто не хотело никуда идти.[…]Безынициативность и политическая вялость центра, общее снижение его потенциала и престижа […] – все это вело к формированию еще одного кризисного фактора, который сказался с особой силой в недалеком будущем. Речь идет о крепнущем самовластии ряда лидеров республик и регионов (Украина, Москва, Казахстан, Узбекистан, Грузия, Азербайджан, Краснодарский край, Молдова и т. д.), превращении их в […] «священных коров» номенклатуры. Это способствовало ослаблению власти и контроля центра над страной, над обществом…» (Брутенц К.Н. Указ. соч. С. 29–31, 36–37).].
   Горбачев, едва укрепившись на «генсековской» должности, взялся активно перебирать брежневские кадры (продолжив в этой части политику рано умершего Андропова). Кроме прочего он «массово» менял первых секретарей, что в свою очередь влекло за собой перестановки в советских органах регионов. Однако эта ротация не привела и уже не могла привести к подлинно качественному обновлению. Новые кадры черпались, естественно, из воспитанников старых. И сам Горбачев, и его тогдашняя «правая рука» Егор Лигачев [47 - Первый секретарь Томского Обкома в 1965–1983 гг., Секретарь ЦК в 1983–1990 гг., член Политбюро ЦК в 1985–1990 гг.], и их кадровый резерв были продуктами отрицательной селекции 1970-х.
   Кризис коммунистическо-советского строя 1980-х гг., усугубленный крайне неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и подрывной активностью Запада (главным образом США), номенклатура встретила основательно деморализованной и потому не способной защитить ни свою партию, ни свое государство, ни свою власть. Собственно, кризис строя был в немалой степени предопределен кризисом номенклатуры. Наиболее способные и перспективные ее представители потом приняли самое деятельное участие в уничтожении «совка». Не все это осознавали, не все этого хотели, но делали именно то, что делали.

   4. В 1987 г. Горбачев дал старт политической реформе. Им были поставлены задачи «демократизировать» партию и укрепить «советскую власть».
   27-28 января 1987 г. прошел Пленум ЦК КПСС, посвященный политическим и кадровым вопросам. В своем докладе Генеральный секретарь провозгласил курс на «восстановление» статуса Советов («Партийные комитеты должны твердо взять линию на повышение роли Советов и не допускать необоснованного вмешательства в их дела, а тем более их подмены» [48 - Доклад Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева «О перестройке и кадровой политике партии» // Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 27-28 января 1987 г. М., 1987. С. 59.]) и выборных, коллегиальных органов – как государственных, так и партийных – в целом («Нам надо выработать и осуществить такие меры, которые обеспечили бы решающую роль коллегиальных, выборных органов. Никакой исполнительный орган, тем более его аппарат, не может, не имеет права подменять выборный, возвышаться над ним» [49 - Там же. С. 47.]).
   Также им была дана установка проводить выборы первых секретарей на альтернативной основе [50 - Там же. С. 31. (См. также: Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 1995. С. 431.)] (поначалу, во-первых, она реализовывалась не везде, во-вторых, выдвижение альтернативных кандидатов носило сугубо формальный характер).
   Следующим важным событием стала XIX Всесоюзная конференция КПСС, заседавшая 28 июня – 1 июля 1988 г. В 1989 г. истекал пятилетний срок полномочий депутатов Верховного Совета СССР, избранных в 1984 г., а в 1990-ом – депутатов всех нижестоящих Советов. Горбачев собрал партийный форум, чтобы в преддверие выборов презентовать новые политические принципы и конкретные инициативы. «Основной принцип можно сформулировать так: ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов», – объявил он [51 - Доклад Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева «О ходе реализации решений XXVII Съезда КПСС и задачах по углублению перестройки» // Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. 28 июня – 1 июля 1988 г. М., 1988. С. 44.]. В Резолюции Конференции говорилось: «Решающее направление реформы политической системы – обеспечение полновластия Советов…» [52 - Резолюция XIX Всесоюзной конференции КПСС // Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. С. 119.]. В рамках этого в ней же было предложено, то есть предписано учредить должности председателей в тех Советах, где их прежде не было [53 - Там же. С. 120.].
   В то время председателей избирали только Верховные Советы союзных и автономных республик. Но они отправляли лишь технические функции. Ни Верховный Совет СССР, ни краевые, областные и пр. Советы председателей не имели.
   Да, у Верховного Совета СССР был Президиум, «коллегиальный президент» Союза, который возглавлял его Председатель. Президиумы и председателей президиумов избирали и Верховные Советы союзных и автономных республик. Из Резолюции вполне ясно следовало, что должности председателей президиумов будут упразднены, а руководство президиумами возложат на председателей Верховных Советов. А Председатель Президиума Верховного Совета и Председатель Верховного Совета, возглавляющий Президиум – это, как говорится, две большие разницы.
   Полновластие Советов прямо означало, что их председатели станут первыми лицами в Союзе, республиках, краях, областях и т. д.
   Однако на самом деле через укрепление «советской власти» планировалось укрепить власть КПСС. Конференция рекомендовала, а значит опять-таки предписала совмещать должности председателей Советов и первых секретарей партийных комитетов соответствующего уровня [54 - Там же.]. То есть Генерального секретаря ЦК следовало избрать Председателем Верховного Совета СССР, первых секретарей крайкомов – председателями краевых Советов, первых секретарей обкомов – председателями Верховных Советов АССР или областных Советов и т. д.
   Напомню, что лидеры партии и правители Союза начали председательствовать в Президиуме Верховного Совета СССР лишь с 1977 г. (впрочем, Подгорный, Председатель Президиума в 1965–1977 гг., был членом правящего триумвирата 1960—1970-х гг. [55 - Он, кстати, пытался добиться, чтобы в печати его именовали «Президентом СССР».]), до этого они либо состояли в Президиуме «рядовыми» членами, либо вообще не входили в его состав [56 - Практику совмещения руководства партией и председательства в Президиуме Верховного Совета завел Брежнев, ее продолжали Андропов и Черненко. Горбачев поначалу пропустил вперед Андрея Громыко – «дуайена» Политбюро и своего временного союзника, тот председательствовал в 1985–1988 гг. Генсек в это время был «рядовым» членом Президиума. Председателем он стал вскоре после XIX Конференции.Анатолий Черняев, помощник Генерального секретаря (в 1986–1990 гг.) в 1985 г. записал в своем дневнике, что в ЦК ходили слухи о планах совмещений постов Генерального секретаря и Председателя Совета Министров (Черняев A.C. Совместный исход. Дневник двух эпох. 1972–1991 годы. М., 2010. С. 647).]. А партийные руководители республик, краев, областей и т. д. обычно не возглавляли советские органы.
   Горбачев рассматривал свою будущую должность ее как «президентскую» [57 - При разработке проекта реформы летом 1988 г. Горбачев высказал желание стать председателем именно Верховного Совета. Вообще же концепция «генсека-президента» прорабатывалась Горбачевым и его окружением как минимум с зимы 1987–1988 гг. (Черняев A.C. Указ. соч. С. 751, 756). Георгий Шахназаров, еще один помощник Генерального секретаря (в 1988–1990 гг.), вспоминал, что в 1988 г. обсуждалась возможность учреждения в СССР собственно президентского поста. Но генсек тогда решил, что он не вписывается в систему Советов, что достаточно ввести «президентскую» должность Председателя Верховного Совета (Шахназаров Г.Х. С вождями и без них. М., 2001. С. 328). Горбачев в мемуарах «раскаивается», дескать, посчитал, что Советы и должность президента не сочетаются, не послушался советников и специалистов, а напрасно (Горбачев М.С. Указ. соч. С. 484).]. Концепция «генсека-президента» логически продолжалась концепцией «секретаря-председателя» [58 - Черняев упоминает в дневнике, что в весной 1988 г. Горбачев провел три коллективные встречи с первыми секретарями региональных комитетов КПСС, на которых «подводил к тому, что первый секретарь должен быть председателем президиума любого Совета [параметры грядущей реформы государственных органов в то время еще не были окончательно определены, видимо, отсюда «президиум» в тексте Черняева. – В.И.], но избранный уже народом» (Черняев A.C. Указ. соч. С. 751). По воспоминаниям Валерия Болдина, Заведующего Общим отделом ЦК в 1987–1991 гг., партийные главы поначалу восприняли инициативу генсека довольно скептически, даже негативно. Избираться, брать лишнюю ответственность им не хотелось. Но партийную дисциплину тогда еще никто не отменял. Да и Горбачев пустил в ход все свое красноречие. В итоге первые секретари его поддержали (Болдин В.И. Крушение пьедестала. Штрихи к портрету М.С. Горбачева. М., 1995. С. 343).].
   Предполагалось также повысить легитимность «советской» и партийной власти – посредством проведения альтернативных выборов депутатов Советов всех уровней (до этого они десятилетиями проводились на безальтернативной основе) [59 - Резолюция XIX Всесоюзной конференции КПСС. С. 120.]. Считалось, что политическое руководство и партийно-государственный аппарат смогут эффективно контролировать избирательные кампании, что у них получится провести управляемую «демократизацию». И КПСС будет руководить Советами и править через Советы на правах партии, победившей в «демократической» борьбе [60 - Разумеется, подлинный план Горбачева мне не известен, я лишь высказываю свою версию.Сам он с 1990-х гг. настаивает, что, дескать, им была задумана и последовательно реализована «дьявольски сложная политическая операция», имевшая целью ликвидацию «диктатуры» КПСС и передачу власти Советам через свободные выборы. Реализуя свой тайный план, он манипулировал своими консервативными коллегами по ЦК и Политбюро, усыплял их бдительность «тактическими маневрами» и параллельно организовывал «мощное давление на партийно-государственную бюрократию со стороны большинства общества, решительно настроенного на радикальные перемены», то есть сознательно дестабилизировал политическую ситуацию и т. д. (Горбачев М.С. Указ. соч. С. 423 и далее).Довольно распространено, однако, мнение, что никакого плана у Горбачева не было. Что в обстановке усугубляющегося кризиса он просто решил «переключить» внимание общества на новые задачи, компенсировать «демократизацией» как уже провалившиеся, так и отложенные экономические реформы (см., например: Попов Г.Х. Реформы Бориса Ельцина (создание российского номенклатурно-олигархического постиндустриализма). М., 2012. С. 129).Брутенц, правда, обвиняя бывшего генсека в желании «убежать» от решения социально-экономических проблем, вменяет ему «своеобразную методологию». «Если что-то не получается, скажем в экономике, выход не в том, чтобы остановится, «перевести дыхание», разобраться в сделанном (это означало бы «паниковать»), а в том, чтобы выдвинуть новые идеи, добавить к программе новые элементы, догрузить «тележку» реформ, тогда, мол, и отыщется магическая формула успеха» (Брутенц K.H. Указ. соч. С. 241).Мне все же представляется, что тогда у Горбачева был именно план. Пусть совершенно непроработанный, противоречивый и в целом ошибочный. И он добивался именно укрепления власти партии и повышения ее легитимности. Хотя бы как источника власти генсека – в то время Горбачев, кадровый партиец, еще явно никак не мог представить себя как-либо обособленным от КПСС, а тем более вне ее и без нее.Очевидно, план предполагал и «спуск пара» народного недовольства, и «удар по штабам». Прекрасно известно, что атаку «перестроечной» прессы на партийный аппарат и отдельных руководителей (Лигачева и др.) не просто санкционировали, а поначалу прямо координировали из ЦК. Горбачев надеялся удержать все под контролем и использовать к своей выгоде.Полный провал этого плана вынудил его в последующем постепенно дистанцироваться от партии (см. далее).]. Горбачев сказал об этом прямо: «Политика партии – экономическая, социальная, национальная – должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов как органы народовластия» [61 - Доклад Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева «О ходе реализации решений XXVII Съезда КПСС и задачах по углублению перестройки». С. 44.].
   За эти заблуждения пришлось потом очень дорого заплатить [62 - Вадим Бакатин, образцовый горбачевский выдвиженец, в 1985–1987 гг. «секретаривший» в Кировской области, в 1987–1988 гг. – в Кемеровской, поработавший в 1988–1990 гг. Министром внутренних дел СССР, а в 1991 г. – даже Председателем Комитета государственной безопасности, в своих мемуарах пеняет своему благодетелю, дескать, та политическая реформа была ошибкой. «Ошибка не в том плане, что политическая реформа была не нужна, по крайней мере, это был вопрос не первостепенной важности. Кардинальные экономические преобразования были гораздо более необходимы [выделено здесь и далее Бакатиным. – В. И.]. […] Слом политической системы обрекал на неудачу экономику, поскольку ослаблял управление и тем самым предопределял спад. В итоге проваливалась вся реформа («революционная перестройка»)». И еще: «[…] политическая реформа ослабляла единственную вертикаль управления – партию» (Бакатин В.В. Дорога в прошедшем времени. М., 1999. С. 127).Добавлю: это была та ошибка, которая хуже преступления.].
   Уже в декабре 1988 г. решения Конференции развили и оформили конституционно и законодательно [63 - Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9853-XI «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727; Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9855-XI «О выборах народных депутатов СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 729.]. В союзную систему власти был введен Съезд народных депутатов – новый высший орган государственной власти (высший Совет, если угодно, Конституция относила Съезд к Советам) [64 - «Отцом» союзного Съезда (а значит и российского) был Анатолий Лукьянов, в то время близкий соратник Горбачева, профессиональный юрист-государствовед, в 1987–1988 гг. заведовавший Отделом административных органов ЦК, а с 1988 г. занимавший пост Первого заместителя Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Именно он предложил соответствующую концепцию и убедил генсека реализовать ее. По мнению Шахназарова, Лукьянов вдохновлялся опытом Съездов Советов раннесоветского периода (Шахназаров Г.Х. Указ. соч. С. 327).]. Населению следовало избрать на прямых выборах 1500 народных депутатов (в территориальных и национально-территориальных одномандатных округах), еще 750 «нардепов» полагалось выбрать общественным организациям, к числу которых официально относилась КПСС (партийная квота составляла 100 мандатов) [65 - В Верховный Совет СССР до этого на прямых выборах избирались 1500 депутатов.]. Депутаты в свою очередь должны были из своего числа сформировать постоянно действующий Верховный Совет (из 542 членов) и избрать его Председателя – высшее должностное лицо Советского государства.
   Никогда прежде у СССР не было высшего должностного лица. Имелись лишь «коллегиальные президенты». В 1922–1936 гг. – Президиум Центрального Исполнительного Комитета СССР (ЦИК формировался Съездом Советов, Президиум комплектовался ЦИКом). С 1936 г. – Президиум Верховного Совета СССР (избиравшийся депутатами) [66 - Сталин еще в 1936 г. исчерпывающе высказался об этом: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный – это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемый не всем населением, а Верховным Советом и подотчетный Верховному Совету» (Доклад Председателя Конституционной комиссии И.В. Сталина на VIII (чрезвычайном) Съезде Советов СССР «О проекте Конституции СССР» (Сталин И.В. Сочинения. Т. 14. М., 1997. С. 144).]. Ни Ленин, ни Сталин не возглавляли ЦИК, в Президиуме Верховного Совета «вожди», еще раз напоминаю, стали председательствовать только с 1977 г.
   Одновременно упразднили должности председателей президиумов Верховных Советов, увеличили компетенцию председателей Верховных Советов ССР и АССР, учредили посты председателей краевых, областных, окружных, городских и пр. Советов.
   Срок полномочий всех Советов оставили прежний – пятилетний.

   5. Никто не прорабатывал вопрос, что нужно будет делать, если первый секретарь не сможет избраться председателем Совета. В ЦК не сомневались в избираемости партийных глав. Как вскоре выяснилось – совершенно напрасно.
   Перед региональными выборами первым секретарям предстояло пройти союзные, то есть выборы народных депутатов СССР. Партийным главам надлежало стать депутатами не только регионального, но и союзного уровня, получить максимальную легитимность. Им собирались вверить руководство региональными делегациями на Съезде. Конституция СССР позволяла совмещать мандаты, подобная практика прежде была частой.
   Выборы народных депутатов Союза прошли 26 марта 1989 г. (повторные голосования и выборы провели в апреле – мае). Партийно-государственный аппарат готовился к голосованию довольно тщательно – подбирал кандидатов, согласовывал их, организовывал агитацию и пр. Однако теперь выдвигались альтернативные кандидаты, велась альтернативная агитация. А у партийцев отсутствовал необходимый опыт управления конкурентным выборным процессом. Учиться им было не у кого, тренироваться – некогда и не на чем. Они испытывали иллюзии по поводу как своей популярности и авторитета, так и эффективности традиционных методов пропаганды и организационной работы. И не сумели адекватно оценить угрозы обновленческих запросов, спровоцированных кризисными явлениями и усугубленных «перестроечной» риторикой, не смогли упредить протестное голосование [67 - Кампанией КПСС руководил Секретарь ЦК, кандидат в члены Политбюро Георгий Разумовский, слывший мягким и даже нерешительным человеком. Ему же, что поразительно, поручили вести (вместе с другим Секретарем ЦК Юрием Манаенковым) партийную кампанию на выборах 1990 г.]. В результате многие партийные и советские руководители и другие согласованные ЦК кандидаты проиграли. Проиграли оппозиционным активистам, карьеристам, вовремя заявившим о своей оппозиционности и т. п. [68 - Избирательный Закон от 1 декабря 1988 г. предусмотрел возможность проведения безальтернативных выборов. Также он установил, что если в округе выдвинуто более двух кандидатов, то перед регистрацией может быть созвано «окружное предвыборные собрание», полномочное выступить фильтром и отсеять лишних (критерии отсева не были прописаны). Из 9505 кандидатов: избирательные комиссии зарегистрировали лишь 5074. В 399 округах было зарегистрировано по одному кандидату, в 952 округах – по два и лишь в 149 – по три и более. На первый взгляд ничто не предвещало каких-либо сложностей. Однако для победы требовалось собрать больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. А вот это системным кандидатам часто оказывалось не по силам.].
   Из 301 членов ЦК депутатские мандаты получили только 93, из 157 кандидатов в члены ЦК – только 41. А всего из 458 человек, входивших в руководство КПСС, – только 134. Из 77 первых секретарей российских региональных комитетов КПСС, выдвинувшихся в округах, победил лишь 51. Проиграли партийные главы Ленинграда, Хабаровского края, Кемеровской, Свердловской, Челябинской областей и еще 20 регионов. (Первый секретарь Московского Горкома Лев Зайков прошел по партийному списку, как, кстати, и Горбачев).
   «Демократизация» на практике получалась отнюдь не управляемой, а фактически стихийной [69 - Горбачев в своих мемуарах описывает заседание Политбюро ЦК 28 марта 1989 г., на котором подводились итоги кампании. По его словам, настроение у большинства участников было угнетенное, «в воздухе висело – провал» (Горбачев М.С. Указ. соч. С. 427).].
   I Съезд народных депутатов СССР, заседавший с 25 мая по 9 июня 1989 г., в первый же день своей работы, конечно, выбрал Горбачева Председателем Верховного Совета. Но тут же обозначились проблемы, которые не предвидели или предвидели, но сильно недооценили.
   Во-первых, на заседаниях Съезда громко заявила о себе оппозиция – сторонники продолжения и радикального углубления «демократизации», реформы или вовсе ликвидации КПСС (при том, что многие из них были членами партии), расширения прав союзных и автономных республик и т. п. Вскоре их стали называть «демократами». Они были в меньшинстве, в Верховный Совет прошло минимальное количество их представителей, однако все равно с ними считались. И чем дальше, тем больше. «Демократы» получили официальную трибуну, возможность использовать государственные ресурсы для пропаганды своих идей, нередко совершенно деструктивных. Во-вторых, лояльное большинство оказалось плохо управляемым.
   Мало того, заседания Съезда, а затем и Верховного Совета додумались транслировать в прямом телеэфире. Поэтому вся страна обсуждала перепалки Горбачева и лоялистов с оппозиционерами. «Обновленная» власть стала настолько близка к народу, что очень скоро перестала внушать какой-либо страх и даже уважение.

   6. В октябре 1989 г. по союзным лекалам реформировали систему власти в РСФСР [70 - Законы РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»; «О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303, 1305.], в нее тоже ввели Съезд народных депутатов (1068 депутатов полагалось избрать на прямых выборах [71 - То есть «демпфера» в виде депутатских квот для общественных организаций не предусмотрели. Это была еще одна ошибка.]) и т. д. Показательно: более ни в одной союзной республике съезд не учредили, что касается автономных, то на это пошли лишь в Дагестане.
   4 марта 1990 г. в России прошли выборы депутатов всех уровней (повторные голосования и повторные выборы состоялись 18 марта) [72 - В народные депутаты РСФСР как будущие руководители региональных делегаций на Съезде партией выдвигались вторые секретари.]. Больших успехов на них добился оппозиционный блок «Демократическая Россия» – его кандидаты получили, по разным оценкам, от четверти до трети мандатов народных депутатов РСФСР, большинство депутатских мест в Московском и Ленинградском Советах. Хотя бы в минимальном количестве «демократы» прошли во все региональные Советы [73 - Например, в Красноярском краевом Совете из 290 мест «демократы» заняли порядка 60.]. (Во многих других союзных республиках и автономиях выборы открыли путь во власть этнонационалистам и сепаратистам.)
   Это логически совместилось с началом ликвидации политической монополии КПСС.
   Уже 14 марта III союзный Съезд (12–15 марта) исключил из Конституции СССР норму об особой роли правящей партии [74 - Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-I «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 12. Ст. 189.]. Это стало своеобразным авансом «демократам» за поддержку учреждения поста Президента СССР, голоса за Горбачева и пр. (см. далее). Ведь к началу 1990 г. требование «отмены 6-й статьи» сделалось общим лозунгом всех оппозиционеров. (Другое дело, что «демократы» в массе не удовлетворились уступкой и в горбачевский лагерь не перешли).
   Многие первые секретари тогда избрались депутатами, а затем председателями «своих» Советов [75 - В 1989–1990 гг. Горбачев заменил десятки первых секретарей, в том числе тех, которые были избраны народными депутатами СССР.]. При том, что ЦК на последнем уже не настаивал [76 - См., например: Брутенц K.H. Указ. соч. С. 243.]. В РСФСР первые секретари возглавили Советы в 45 регионах. (А двух председателей Советов – Ивановского и Ульяновского – в дальнейшем избрали первыми секретарями.) Но их дезориентировала мартовская реформа. Им, как Горбачеву, приходилось идти на уступки «демократам». И, главное, в остальных регионах первых секретарей не выбрали председателями Советов, выбрали других.
   Кто были эти другие? «Рядовые» секретари региональных партийных комитетов (Калмыкия, Мурманская область), бывшие председатели президиумов Верховных Советов (Дагестан, Чувашия, Тува, Якутия), бывшие председатели региональных исполкомов (Хабаровский край, Ивановская, Ленинградская, Московская, Ростовская, Свердловская области). Председателями избирали и технократов-администраторов (Башкирия [77 - В 1987 г. Лигачев в ходе «зачистки» брежневских кадров организовал замену Мидхата Шакирова, руководившего Обкомом с 1969 г., на Равмера Хабибулина, уроженца Башкирии, почти всю жизнь проработавшего в Татарии и Москве. Республиканская элита приняла «варяга» плохо. В 1989 г. Хабибулина избрали народным депутатом СССР, но уже в феврале 1990-го против него выступили фактически единым фронтом Уфимский Горком во главе с Римом Гареевым и местные «демократы» («национал-демократы»). Первый выразил вотум недоверия партийному руководству республики, а вторые устроили крупный протестный митинг в день открытия очередного Пленума Обкома. Хабибулину пришлось подать в отставку. То есть накануне выборов Башкирия осталась без главы. Гареев боролся за пост Председателя Верховного Совета, но проиграл Муртазе Рахимову, Директору Уфимского нефтеперерабатывающего завода.], Кемеровская, Кировская, Куйбышевская, Тюменская области), и даже активистов «демократического» движения (Москва, Ленинград, Волгоградская область). В одних случаях первые секретари оказались слабыми политиками и этим воспользовались их более сильные подчиненные или же деятели, выдвинувшиеся в среде «демократов», в других – имели место договорные разделы власти между приблизительно равными по потенциалу фигурами и т. п.
   Руководство «раздваивалось». Пусть первый секретарь уже не глава, но ведь ему привыкли подчиняться. Теперь глава Председатель Совета, однако его компетенция толком нигде не закреплена. Совет, как и прежде, избирал Председателя Исполкома (назначал председателя Совета Министров), чьи полномочия действовавшее законодательство описывало достаточно ясно. Если эту должность занимал амбициозный деятель (а в то время амбиции обострились практически у всех), то руководство могло и «расстроиться». Понять, кто из двух или трех начальников главнее, с кем нужно решать политические, административные, хозяйственные и пр. вопросы, чьи указания имеют приоритет, было порой затруднительно. Это неизбежно приводило к трениям и конфликтам.
   Кое-где, правда, практиковалось совмещение должностей председателей Советов и исполкомов – Конституция и законодательство такое не запрещали (Кемеровская, Костромская, Новосибирская, Псковская, Свердловская области). Это позволяло частично сглаживать проблемы.
   Несколько первых секретарей, избранных председателями Советов, вскоре ушли на повышение в Москву; их преемники на секретарских постах на председательство даже не претендовали (Краснодарский и Красноярский края, Вологодская область) [78 - Шенин в 1990 г. возглавил Красноярский Крайсовет. Но вскоре его избрали Секретарем ЦК и членом Политбюро. Новый Первый секретарь Крайкома Казьмин не был главой края формально и не мог быть им фактически – он не располагал достаточным авторитетом. Нового Председателя Совета Всеволода Севастьянова (бывшего Ректора Сибирского технологического института) главой тем более никто не признавал. В этой ситуации первым лицом как вроде бы стал Председатель Крайисполкома Сергиенко.]. Председателя Совета могли и «свергнуть» (Мордовия) [79 - Анатолий Березин, «секретаривший» с 1971 г., избранный народным депутатом СССР, в апреле 1990-го возглавил Верховный Совет республики, а уже в октябре его вынудили уйти в отставку (руководство Обкомом он оставил еще в августе).].
   Хаос усугублялся объективной повсеместной неготовностью аппаратов Советов, исполкомов (Советов Министров) в полной мере заменить аппараты партийных комитетов. А функционал и персонал последних резко сократили еще после XIX Конференции [80 - Как верно пишет Брутенц, «партийные структуры – единственная реальная вертикаль управления – оказались дезориентированными и в определенной мере даже деморализованными. Отлученные, по крайней мере официально, от привычных им административных и экономических функций, они прибывали в растерянности, тем более, что общество по традиции продолжало возлагать на них ответственность за состояние экономики и нараставшие трудности [выделено Брутенцем. – В.И.]. Они […] плохо представляли себе отведенное им теперь поле деятельности».А Советы были «не в силах выполнять те функции, которые хотели на них возложить. У них не было для этого ни кадров, ни опыта, ни четко очерченного политического и правового пространства, ни, наконец, необходимого авторитета. Многие из них, особенно на республиканском и областном уровнях, вскоре обратили свою энергию […] не на конкретные дела, к которым были плохо или вовсе не подготовлены, а на утверждение максимальной самостийности, узурпацию исключительных прав на «своих» территориях, на тяжбы с центром и соседями» (Брутенц K.H. Указ. соч. С. 343–344).].
   В общем, о какой-либо вертикали власти более не могло быть и речи.

   7. I Съезд народных депутатов РСФСР заседал с 16 мая по 22 июня 1990 г. На нем Председателем Верховного Совета России выбрали одного из наиболее известных и авторитетных лидеров «демократов» Бориса Ельцина (29 мая).
   В 1976–1985 гг. он был Первым секретарем Свердловского Обкома. Считался эффективным руководителем, имеющим хорошую перспективу дальнейшего карьерного роста. В апреле 1985-го Горбачев и Лигачев перевели его в Москву. Ельцина вначале поставили Заведующим Отделом строительства ЦК, уже в июне повысили до Секретаря ЦК (по вопросам строительства), а в декабре сделали Первым секретарем Московского Горкома. В 1986 г. он стал кандидатом в члены Политбюро.
   Однако довольно скоро его отношения с патронами начали портиться. Очевидно, что Горбачев и особенно Лигачев в нем разочаровались. В качестве главы столицы Ельцин не слишком преуспел, но зато проявлял излишнюю самостоятельность. Все шло к тому, что Лигачев поставит вопрос о его замене. Как бы то ни было, но в сентябре 1987 г. Ельцин написал Горбачеву письмо, в котором попросил освободить его от должностей Первого секретаря Московского Горкома и кандидата в члены Политбюро. А 21 октября 1987 г. на Пленуме ЦК Ельцин выступил с сумбурной критикой в адрес Лигачева и даже самого генсека.
   И уже публично поставил вопрос о своем выходе из Политбюро. На что он рассчитывал – до сих пор не вполне понятно. Можно предположить, что Ельцин сыграл на опережение, надеясь на Горбачева (тот вроде бы объективно нуждался в противовесе Лигачеву). Естественно, никто его не поддержал, наоборот. Ельцину пришлось брать свои слова обратно, каяться и одновременно просить отставки и с должности Первого секретаря.
   В последующие месяцы его сняли с обоих постов. Но «добивать» не стали: не исключили из состава ЦК, позволили остаться в Москве и даже дали вполне приличную (учитывая ситуацию) должность – Первого заместителя Председателя Государственного Комитета Совета Министров СССР по делам строительства – Министра СССР. Согласно популярной версии, в то время Горбачев рассчитывал использовать его как «пугало» для консерваторов.
   Низвержение с партийного «Олимпа» Ельцину создало репутацию «борца за правду» и «народного заступника», которую он принялся тщательно культивировать. Вскоре у него появилось множество сторонников по всей стране. И он смог «перезапустить» карьеру, преодолевая сопротивление Горбачева и ЦК (довольно слабое и подчас формальное). Ельцин последовательно избирался делегатом XIX Конференции КПСС (его не могли проигнорировать как члена ЦК), народным депутатом СССР от одного из московских округов, членом Верховного Совета Союза [81 - Ельцин баллотировался в Совет Национальностей (одну из двух палат) Верховного Совета по квоте РСФСР. России было выделено 11 мест. По результатам голосования Ельцин оказался на 12-ом месте, а значит не прошел. Но один из прошедших депутатов-«демократов» (Алексей Казанник) отказался от своего мандата в его пользу. Горбачев не стал возражать, хотя мог бы.], Председателем Комитета Верховного Совета по строительству и архитектуре (этот пост автоматически обеспечил ему место в Президиуме Совета). К началу 1990 г. он, номенклатурный «нотабль», прославившийся в Свердловске и Москве своей авторитарностью, сумел объединить вокруг себя большинство «демократов». И стал фактически главным оппонентом Горбачева.
   Баллотируясь в народные депутаты России, Ельцин объявил, что намерен бороться за председательство в Верховном Совете. И пообещал добиваться учреждения поста Президента РСФСР – он старался не отставать от Горбачева, в то время вовсю готовившего свое избрание Президентом СССР (см. далее).
   Избрание Ельцина на первый пост в РСФСР (за него проголосовали не только «демократы», но и часть лоялистов [82 - Их дезорганизовали метания Горбачева. Тот дважды менял «союзного» кандидата и т. д.]) было тяжелейшим, по сути, фатальным, поражением Горбачева. Впрочем, еще раньше он не предотвратил массовое вторжение «демократов» и пр. оппозиционеров во власть. С середины 1990 г. Горбачев только терял. Авторитет – у элиты, популярность – у населения, значимость – в глазах зарубежных лидеров. Попытка добиться смещения Ельцина и сорвать его план по введению президентства в России (в феврале-марте 1991 г.) окончилась неудачей. На полномасштабное силовое наведение порядка в стране Горбачев не решился (хотя санкционировал несколько военно-полицейских акций в союзных республиках и даже вводил войска в Москву)…
   I Съезд принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР (12 июня) [83 - Декларация о государственном суверенитете РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.], а также Постановление «О механизме народовластия в РСФСР» (20 июня) [84 - Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1991 г. № 51-1 «О механизме народовластия в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 52.]. В последнем по сути главной нормой была следующая: «В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях» (п. 2).
   Иными словами, первых секретарей, одновременно председательствовавших в Советах, поставили перед выбором: во-первых, между подчинением и неподчинением российскому Съезду; во-вторых, в случае согласия подчиниться, между двумя должностями. Большинство партийцев предпочло не подчиняться и остаться спикерами. Некоторые сложили полномочия первых секретарей, некоторые отказались от председательства [85 - Ельцин порой лично уговаривал «секретарей-председателей» прекращать совместительство, бросать партийные посты, мол, «дни партии сочтены». Галазов рассказывает, что с ним такой разговор был проведен в марте 1991 г. (Галазов A.C. Указ. соч. С. 306).].
   В июле Ельцин вышел из КПСС, продемонстрировав, что отныне руководителем союзной республики может быть не-коммунист.
   Горбачевская «перестройка», хотя и не она стала причиной крушения СССР (причины глубже – в системных ошибках, допущенных еще при его проектировании и строительстве), обязательно войдет в историю как показательнейший пример самокалечения, а потом и самоубийства режима и государства.
   Союз и коммунистическо-советский строй нельзя было сохранить, но действия «перестройщиков» во главе с Горбачевым и их противников (как «справа», так и «слева» [86 - В те времена «правыми» именовали сторонников сохранения КПСС, Союза в более-менее прежнем виде. «Левыми», соответственно, называли «демократов», боровшихся с «правыми» и Горбачевым.]), безусловно, резко ускорили разрушение и усугубили его последствия [87 - Галазов, сам возглавивший Обком лишь в 1990 г., пишет: «При близком рассмотрении в членах Политбюро и секретарях ЦК я узнал давно знакомых мне руководителей партии областного масштаба. Это были бывшие комсомольские и партийные функционеры, руководители крупных хозяйств, учреждений, министерств и ведомств. За внешним спокойствием, стремлением выразить свою значимость и важность в судьбах партии и государства легко просматривалась тревога, неуверенность в завтрашнем дне. Вместе со своим лидером, таким же партийцем областного уровня, они выпустили на волю джинна многопартийности, гласности, регулируемого рынка, ускорения. Только через пять лет они стали осознавать всю его разрушительную силу и пытались вернуть на место. Джинн оказался сильнее и коварнее своих «освободителей» с ограниченным «новым» мышлением и вскоре их самих загнал в бутылку… [выделено Галазовым. – В.И.]» (Галазов А.Х. Указ соч. С. 281–282). Возможно, Галазов действительно «все понимал» еще тогда. Нельзя этого исключать. При этом на других страницах своих мемуаров он подробно рассказывает, как старательно выполнял горбачевские установки (С. 261 и др.).].

   8. Еще в марте-апреле 1990 г., «готовясь» к избранию Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР и превращению России в локомотив фронды (это уже тогда представлялось весьма вероятным), Горбачев и его окружение начали усиливать российские автономные республики и тем самым создавать противовес «на будущее» и укреплять базу своей поддержки [88 - Не будем забывать, что Горбачев, будучи, видимо, уверен, что союзные органы власти непременно останутся единственными властными центрами и источниками политической воли, накануне фактически пустил на самотек подготовку к выборам народных депутатов РСФСР. Виталий Воротников, член Политбюро в 1983–1990 гг., Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР в 1988–1990 гг., написал об этом довольно подробно (Воротников В.И. А было это так… Из дневника члена Политбюро ЦК КПСС. М., 1995. С. 348). В то же время Ельцин и «демократы» как раз решили начать завоевание власти «снизу», с республиканского уровня. По сути, в марте-апреле 1990-го генсек взялся бороться с потенциальными (и, как вскоре выяснилось, реальными) последствиями собственной очередной ошибки.]. Именно этой цели служили принятые в апреле законы СССР, уравнявшие автономные республики в правах с союзными, в состав которых они входили [89 - Кроме РСФСР автономные республики в своем составе имели Азербайджан, Грузия и Узбекистан.], объявившие автономии субъектами Союза [90 - Законы СССР от 10 апреля 1990 г. № 1421-1 «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», от 26 апреля 1990 г. № 1457-1 «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270, № 19. Ст. 329.]. Получилось, что РСФСР уравняли с ее собственными субъектами в рамках «вышестоящей» федерации.
   Затем Горбачев начал привлекать глав АССР (Башкирии, Северной Осетии, Татарии и др.) к работе над проектом нового Союзного договора (создание СССР в 1922 г. было оформлено Договором), предполагалось, что российские республики будут в нем участвовать вместе с Россией.
   Столкнуть российское руководство с лидерами автономий действительно удалось, к примеру, Северная Осетия, Татарстан, Тува и Чечено-Ингушетия не допустили проведения на своих территориях «ельцинского» референдума о введении поста Президента РСФСР 17 марта 1991 г. (см. далее). Однако в целом горбачевская политика по степени конструктивности оказалась схожей с заливанием костра керосином [91 - Руслан Хасбулатов, Первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР в 1990–1991 гг., Председатель Верховного Совета в 1991–1993 гг., соратник, а затем один из главных оппонентов Ельцина, пишет, что Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «стимулировал борьбу российских автономий за право выхода из Российской Федерации» и «благодаря деятельности союзных органов власти» в РСФСР был спровоцирован политический кризис – руководители республик Северного Кавказа, Татарии и Башкирии открыто бравировали тем, что они «России не подчиняются» (Хасбулатов Р.И. Полураспад СССР. Как развалили сверхдержаву. М., 2011. С. 105).Председатель Верховного Совета Башкирии Муртаза Рахимов заявлял в апреле 1991 г., что «один этот союзный Закон [от 26 апреля 1990 г. – В.И.] сделал для бывших автономий много больше, чем все постановления Верховного Совета РСФСР» (Советская Россия. 1991. 17 апреля).].
   Во-первых, ответом на апрельские союзные законы стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР. В ней подтверждалась «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР». И при этом жестко фиксировалось: «конкретные вопросы» реализации этих прав «должны определяться законодательством РСФСР» (п. 9). То есть не союзными актами. Нельзя, конечно, утверждать, что если бы не приняли те законы, не приняли бы и Декларацию, однако очевидно, что не будь законов, Декларация не имела бы, скажем прямо, никакого исторического оправдания. А так получилось, что союзная власть взялась подрывать целостность РСФСР и, опосредованно, самого Союза. И российская власть якобы ей лишь ответила [92 - Сергей Шахрай, Председатель Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству в 1990–1991 гг. настаивает, что провозглашение российского суверенитета было вынужденным шагом и что оно позволило «переиграть» Центр (см.: Авен П., Кох А. Революция Гайдара. История реформ 90-х из первых рук. М., 2013. С. 304).«Переиграть» – здесь Шахрай, конечно, выдает желаемое за действительное. Горбачев почти довел дело до подписания нового Союзного договора главами российских республик. Ельцин 17 августа 1991 г. парафировал договоропроект. Подписание сорвалось из-за «путча».].
   Во-вторых, апрельские законы вкупе с июньской Декларацией спровоцировали «парад суверенитетов» в автономных республиках. К тому же союзный Центр прямо рекомендовал им провозглашать суверенитет [93 - См., например: Хасбулатов Р.И. Указ. соч. С. 419.]. Первой «выступила» Северная Осетия – 20 июля 1990 г., 9 августа за ней последовала Карелия и т. д. Чтобы перехватить и удержать политическую инициативу, руководство России поначалу взялось поощрять этот процесс. «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», – эти слова Ельцин произнес б августа во время визита в Казань [94 - Доводилось слышать, правда, что вместо «проглотить» он якобы сказал «заглотнуть».]. Но уже на III Съезде народных депутатов РСФСР (28 марта – 5 апреля 1991 г.) он признал, что российское руководство напрасно «втянулось в соревнование с союзным Центром в раздаче суверенитетов» [95 - Российская газета. 1991. 5 апреля.].
   Декларации России и ее республик не имели никакой юридической силы, поскольку они оставались в составе Советского государства. Но их политический и, если угодно, моральный эффект был огромным.
   В-третьих, руководители АССР, убедившись, что и Горбачев, и Ельцин крайне нуждаются в них, принялись, лавируя, добиваться повышения статуса своих регионов на конституционном уровне. И преуспели. Так, Законом от 24 мая 1991 г. в Конституцию РСФСР внесли поправки, помимо прочего исключившие указания на «автономию» республик [96 - Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.] (это было прямое нарушение Конституции СССР, вторжение в компетенцию союзного Съезда). И т. д.
   Ко всему прочему, 3 июля того же года соответствующими законами РСФСР были удовлетворены требования четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской – о преобразовании их в республики (еще одно нарушение Основного Закона СССР) [97 - Законы РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1535-1 «О преобразовании Адыгейской автономной области в Советскую Социалистическую Республику Адыгея в составе РСФСР»; № 1536-1 «О преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Горно-Алтайскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»; № 1537-1 «О преобразовании Карачаево-Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»; № 1538-1 «О преобразовании Хакасской автономной области в Хакасскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»; № 1539-1 «О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР»; № 1540-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с преобразованием автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. Ст. 930–935.]. Количество российских республик таким образом увеличилось до 20. Осталась всего одна автономная область – Еврейская (ЕАО).
   9. С 1991 г. российские республики стали вводить посты президентов. Они, с одной стороны, продолжали повышать свой статус, а с другой, следовали новому общему курсу; заданному на вышестоящих властных уровнях.
   Имеется в виду постепенный переход от централистской (советской) системы правления к основанной на принципе разделения властей (разделения законодательной и исполнительной власти, в частности) системе президентско-парламентской (смешанно-республиканской) или даже президентской (президентско-республиканской) и, следовательно, в утверждении в качестве высших должностных лиц глав исполнительной власти.
   В 1991-ом же в Москве и Ленинграде были учреждены должности мэров. Города республиканского подчинения тогда еще были не субъектами Федерации, а лишь административными территориальными единицами РСФСР. Таким образом новый курс одновременно начал реализовываться и в унитарной части России.
   КПСС, согласно первоначальному плану Горбачева, должна была «передать» («вернуть») власть Съездам и Советам, чтобы на деле сохранить и усилить ее. Но после реформ и выборов 1988–1990 гг. (а также ротаций в партийном и государственном руководстве), крайне ослабивших партию, власть просто «потерялась» [98 - «Обстановка, сложившаяся в России к лету 1990 года, […] могла быть описана как своего рода «слоеный пирог». Так, если российские органы власти и их лидеры вели себя оппозиционно по отношению к союзным, то, [в свою] очередь, скажем, Рязанский областной Совет был оппозиционным по отношению к российскому руководству и вполне лоялен – к союзному. В свою очередь, Рязанский городской Совет, где большинство на выборах завоевала демократическая оппозиция, был оппозиционным по отношению к союзным и областным властям и лоялен – к российским, и т. д. Такая ситуация воспринималась в этот период главным образом с точки зрения идеологического противостояния различных политических сил, но за этой конфронтацией стояли и вполне материальные интересы, связанные с расширением экономических возможностей нижестоящих органов власти. Советы – вплоть до районных – фактически получили возможность бесконтрольного распоряжения ресурсами (имуществом, земельными участками и др.), что приводило к многочисленным коллизиям» (Владимиров Г. Российский центр и местная власть. Опыт института представителей Президента (1991–1993 года) // http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/apr_93/russ-center.html).].
   Без партийного «стержня» Съезды и многие Советы сделались предельно политизированными и предельно же некомпетентными собраниями, неспособными реально осуществлять власть. Председатели, включая Горбачева и Ельцина, порой оказывались бессильны перед депутатской «стихией».
   Единственным выходом объективно виделось усиление исполнительных органов и должностных лиц и, конечно, усиление персонального начала [99 - Сурен Авакьян пишет: «Демократизация процессов руководства страной довольно быстро продемонстрировала свою, так сказать, обратную сторону: увлекающиеся дискуссиями не только парламент, но и правительство были не в состоянии принимать оперативных решений и быстро их осуществлять, поэтому потребовалось иметь одного руководителя государства, который бы отвечал ежечасно за текущие дела. Скажем прямо, хотя и рискуем вызвать критику в свой адрес: нужен был «хозяин» страны, несущий персональную ответственность за принятие неотложных решений, и был бы способен навести порядок в обществе, стремительно катившемся в бездну хаоса при отсутствии дисциплины и уверенности в завтрашнем дне». И далее: «Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, а особенно Верховные Советы СССР и РСФСР, работавшие на началах постоянства, брали на себя огромное количество дел и присваивали чуть ли не безапелляционное право решать любые вопросы. Президентство, хотя об этом вслух предпочитали не говорить, стало противовесом «зарывающемуся» парламентаризму…» (Авакьян С.А. Президент Российской Федерации – эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Московского университета. Сер. 11 «Право». 1998. № 1. С. 12).]. Выходит, что «передача» всей и всяческой власти от партии Советам, то есть, представительным органам, в конечном счете, обернулась креном в сторону персонализированной власти, персонализированной исполнительной власти.
   Учреждение поста Президента СССР начали готовить осенью 1989 г. Когда стало ясно, что Съезд оказался «супердемократическим монстром» [100 - Характеристика Шахназарова (Шахназаров Г.Х. Указ. соч. С. 329).], а у должности Председателя Верховного Совета недостаточный «президентский потенциал». Сам Горбачев в мемуарах деликатно признается: «Исправно просидев на первой сессии Верховного Совета на председательском кресле, старательно вникая во все детали процедуры регламента, работы комитетов и комиссий, [я] понял, что просто невозможно физически сочетать непосредственное руководство парламентом с другими функциями» [101 - Горбачев М.С. Указ. соч. С. 484. Определенно, аналогичным образом рассуждали и многие «секретари-председатели»…]. В начале 1990-го он форсировал реализацию президентского проекта. Горбачев рассчитывал избавиться от спикерской рутины и заново легитимировать свою власть [102 - Черняев записал в дневнике, что идеолог «перестройки» Секретарь ЦК и член Политбюро Александр Яковлев лично рассказывал ему, как убеждал Горбачева в необходимости «сосредоточить реальную полномочную государственную власть в своих руках, оттеснив от рычагов Политбюро и даже разговорчивый [выделено мной. – В.И.] Верховный Совет» и т. д. Когда Черняев сказал, что это означает coup d'Etat» («государственный переворот» – фр.), Яковлев охотно с ним согласился и добавил, что «нельзя медлить» (Черняев A.C. Указ. соч. С. 839).]. Его подгоняло заявление Ельцина о готовности бороться за введение президентства в РСФСР и желание поскорее отстроиться от КПСС. Партия теряла популярность (что продемонстрировали выборы 1989 и 1990 гг.), одновременно в ней ширилось консервативное движение, считавшее генсека – совершенно справедливо! – разрушителем и даже предателем. Неудивительно, что президентскую реформу он совместил с изъятием из Конституции формулировки об особой роли КПСС [103 - Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР».].
   Президента СССР нужно было избирать на прямых выборах. Но от них, однако, решили воздержаться – популярность Горбачева падала, и его победа отнюдь не была гарантирована. 15 марта «в порядке исключения» первого (и, как потом выяснилось, последнего) Президента Союза избрал III Съезд («за» проголосовали всего 1329 депутатов, 50,2 % их списочного состава). Причем избрал на безальтернативной основе. Инаугурация состоялась на Съезде же. Покидать пост генсека Горбачев не стал.
   Первоначально Президент СССР был объявлен в Конституции главой государства. Но не главой исполнительной власти. Собственно, мартовскую реформу можно охарактеризовать как сугубо инкорпорацию президентства в централистскую систему правления.
   26 декабря 1990 г. IV союзный Съезд (17–26 декабря) внес в Основной Закон новые поправки, усиливающие Президента [104 - Закон СССР от 26 декабря 1990 г. № 1861-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 1. Ст. 3.]. В частности, было прописано, что он «возглавляет систему органов государственного управления», то есть исполнительную власть. И с этого времени союзная система правления приобрела явно переходный вид – элементы централистской системы стали сочетаться с элементами системы президентско-парламентской. Тогда же была введена должность Вице-президента СССР, по предложению Горбачева Съезд избрал на нее Геннадия Янаева, Секретаря ЦК и члена Политбюро.
   Ельцин с самого начала не собирался засиживаться в спикерах. Но он народных голосований не боялся. И для начала инициировал, как уже сказано, специальный референдум о введении поста Президента РСФСР. Его назначили на 17 марта 1991 г. (совместив с сомнительным горбачевским референдумом о сохранении СССР [105 - Сомнительным – потому что согласие на его проведение на своих территориях дали только девять союзных республик (в остальных шести участки для голосования удалось организовать лишь на территориях воинских частей). Но главное в другом. Вопрос референдума («Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?») был сформулирован таким образом, что положительный ответ на него (76,4 % граждан, участвовавших в референдуме, проголосовало «да») ничем особо не связывал ни сторонников радикального реформирования Союза, ни его разрушителей («Федерация равноправных суверенных республик» – это оксюморон, абсурд).]). Своего Ельцин добился [106 - «За» проголосовало 68,8 % граждан, участвовавших в референдуме.]. В мае в Конституцию включили главу о Президенте, высшем должностном лице России и главе ее исполнительной власти (глава 13-1) [107 - Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».]. В ней предусматривались прямые выборы Президента и Вице-президента.
   Никаких исключений делать не стали. Выборы состоялись уже 12 июня. Ельцин в паре с членом Верховного Совета РСФСР Александром Руцким без особого труда обошли тогда горбачевских выдвиженцев, набрали 57,3 % голосов. Если председатели Верховных Советов СССР и РСФСР обладали одинаковой степенью легитимности, то теперь российский Президент обошел союзного. 10 июля Ельцин вступил в должность (а 19 июля своим Указом образовал Администрацию Президента [108 - Указ Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. № 13 «Об Администрации Президента РСФСР» (не был опубликован).] – президентский аппарат, орган, которому во второй половине 1990-х гг. предстояло стать едва ли не главной властной инстанцией [109 - Еще одним своим Указом он нанес очередной удар по КПСС – произвел департи-зацию государственных органов, предприятий и организаций (Указ Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. № 14 «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1035).].)
   Должность Президента Татарской ССР была учреждена Верховным Советом республики в мае 1991 г. [110 - Законы Татарской ССР от 13 мая 1991 г. «О выборах Президента Татарской ССР», от 14 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской Советской Социалистической Республики в связи с учреждением поста Президента Татарской ССР» // Советская Татария. 1991. 16 мая; 21 мая.] Соответствующий законопроект был подготовлен Конституционной комиссией, образованной депутатами в августе 1990-го. При обсуждении вопроса о статусе Президента были высказаны предложения определить его как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти или как «главу государства» [111 - См. подробнее: Хабутдинов А. Институт президентства в Республике Татарстан: политические и экономические аспекты // http://www.islamrf.ru/news/analytics/ politics/13185.]. Приняли второй вариант.
   Союзное президентство практически открыто вводилось персонально для Горбачева, российское – для Ельцина, а татарское – для Минтимера Шаймиева, Председателя Верховного Совета республики с
   1990 г. В 1985–1989 гг. он был Председателем Совета Министров Татарской АССР, в 1989–1990 гг. – Первым секретарем Татарского Обкома. Шаймиев тогда стремился добиться для своей республики статуса союзной, вывести ее из состава России. А потому делал основную ставку на Горбачева, затеявшего подготовку нового Союзного договора. Тот же подталкивал председателей Верховных Советов к «переходу» в президенты, видя в этом способ подорвать позиции Ельцина [112 - См., например: Хасбулатов Р.И. Указ. соч. С. 419.]. Решив стать Президентом, Шаймиев рассчитывал не только увеличить свою власть и поднять легитимность, но и уравняться с Ельциным. И через это уравнять Татарстан с Россией.
   Верховный Совет республики демонстративно назначил выборы на 12 июня. Российское руководство пыталось возражать, Союзный Центр, разумеется, поддержал Шаймиева [113 - Верховный Совет Татарской ССР принял специальное Постановление, в котором заявлялось, что республика официально отказалась от участия в российских выборах, хотя все же «оказывает заинтересованным гражданам республики содействие в реализации их избирательного права в день выборов Президента РСФСР». 12 июня жители Татарии могли выбирать как собственного главу, так и российского. Но «ельцинскими» выборами благодаря стараниям республиканских властей «заинтересовались» только 36,5 % татарских избирателей. То есть российские выборы в Татарии не состоялись.]. Тот, кстати, как Горбачев, избрался на безальтернативной основе (получил 70,6 % голосов).
   Москва и Ленинград выбрали мэров также 12 июня. 17 марта 1991 г. в Москве прошел опрос жителей о прямых выборах Мэра [114 - Москвичам тогда предложили ответить на вопрос: «Считаете ли вы необходимым провести прямые выборы Мэра Москвы жителями города?». «Да» ответили 81,4 % граждан, участвовавших в опросе.]. Результат был положительным. Руководствуясь им, Президиум Верховного Совета РСФСР в апреле учредил в городе выборные должности Мэра и Вице-мэра. В Ленинграде опрос не проводился. Но в мае Президиум принял по нему аналогичное решение (только не стал вводить там должность Вице-мэра), сославшись на предложение Ленсовета и необходимость распространить на второй город республиканского подчинения «принципы и подходы, принятые для структуры органов управления города Москвы». Оба мэра были определены как правопреемники горисполкомов и главы исполнительной власти в городах. Выборы в столице назначил Президиум Верховного Совета, в Ленинграде – Ленсовет (Президиум согласовал дату) [115 - Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1041-1 «О статусе и структуре органов управления города Москвы – столицы РСФСР»; от 27 апреля 1991 г. № 1120-1 «Об организации проведения выборов мэра города Москвы 12 июня1991 г.»; от 20 мая 1991 г. № 1260-1 «О структуре органов управления города Ленинграда»; а также от 8 июля 1991 г. № 1562-1 «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 518; № 18. Ст. 578; № 21. Ст. 713; № 28. Ст. 979).См. также: указы Президента РСФСР от 30 июля 1991 г. № 22 «О полномочиях мэра города Москвы», от 28 августа 1991 г. № 96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы»; Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 334 «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 № 31, Ст. 1057; № 35. Ст. 1170; 1992. № 2. Ст. 75).].
   И здесь победители были известны заранее. Должности мэров учреждались для председателей Моссовета и Ленсовета, соответственно, Гавриила Попова и Анатолия Собчака. Первый до начала политической карьеры был главным редактором журнала «Вопросы экономики», второй – заведовал кафедрой хозяйственного права юридического факультета Ленинградского университета. И того, и другого в 1989 г. выбрали народными депутатами СССР (Собчак затем также вошел в состав союзного Верховного Совета). Оба быстро сделались авторитетными лидерами «демократов», прославились как парламентские «трибуны». Оба в 1990 г. стали «советскими» главами. Оба к 1991 г. поняли, что исполнительную власть нужно отделять от Советов и всячески усиливать [116 - Позднее Собчак вспоминал: «Большинство новых депутатов Ленсовета [избранных в марте в 1990 г. – В.И.] были представителями технической интеллигенции, работавшими в проектных или исследовательских институтах, а также на предприятиях. Бесспорно, Ленсовет тех лет по составу был самым демократическим (точнее, антикоммунистическим) представительным органом в стране, однако более 90 процентов его депутатов не только не имели необходимой подготовки к политической деятельности, но никогда раньше не стремились заниматься ею профессионально, т. е. не имели соответствующего опыта. Поэтому каждый из них (отчасти под влиянием прошедшей избирательной кампании) рассматривал свою работу в городском Совете как продолжение митинга, на котором важно во что бы то ни стало изложить до конца и отстоять свою точку зрения. […] Это было очень неспокойное собрание людей, большинство из которых […] вели себя как дети, только что научившиеся говорить – их трудно было остановить. […] Демократический состав Ленсовета был не в состоянии справиться с собственным демократизмом. […] В городе был Совет, но не было власти».Собчак не баллотировался в Ленсовет в 1990 г. Депутаты же в течение почти трех месяцев не могли избрать себе Председателя – из-за ожесточенного соперничества лидеров «демократов» Марины Салье и Петра Филиппова, имевших равное количество сторонников. Возникла патовая ситуация. Измучившись, Салье, Филиппов и еще свыше сотни депутатов, по словам Собчака, призвали его вернуться в Ленинград и возглавить Совет. В мае 1990 г. он был избран депутатом (на дополнительных выборах в одном из округов), а затем Председателем.Многие депутаты, однако, не собирались признавать Собчака своим и тем более городским начальником. А он, в свою очередь, почти сразу же заявил претензию на полновластие. Это привело к затяжному конфликту между ним и значительной частью депутатского корпуса. Когда Ельцин приступил к реализации своего президентского плана, Собчак решил добиваться учреждения в Ленинграде должности Мэра.У Попова в Москве все обстояло примерно так же. Два председателя сошлись на том, что «нельзя изменить ситуацию к лучшему без новой концепции исполнительной власти: сильной и независимой от меняющегося настроения, капризов и фракционной борьбы депутатского корпуса». Их поддержал Ельцин (Собчак A.A. Из Ленинграда в Петербург: путешествие во времени и пространстве. СПб., 1999. С. 135–139,143).]. И оба к середине 1991-го оставались популярными настолько, чтобы гарантированно выиграть выборы. 12 июня они составили с Ельциным «демократический триумвират», уверенная победа которого стала очередным унижением Горбачева (Попов набрал 65,3 % голосов, Собчак – 66,1 %).
   Вице-мэром Москвы был избран Юрий Лужков. Хозяйственник, много лет проработавший в системе Министерства химической промышленности СССР, он в 1987 г. перешел в Мосгорисполком на должность Первого заместителя Председателя и одновременно возглавил Московский городской агропромышленный комитет. Многие утверждают, что его выдвинул Ельцин. Как бы то ни было, но в 1990-ом именно последний рекомендовал Попову представить Лужкова на пост Председателя Мосгорисполкома. Они сработались и в 1991 г. пошли на выборы тандемом. Собственно, должность Вице-мэра ввели для Лужкова, то есть опять же для конкретного человека [117 - Попов пишет, что якобы уже в 1991 г. считал Лужкова своим «потенциальным преемником» (Попов Г.Х. Моссовет как зеркало революции // Попов Г.Х. 0 московском варианте демократических реформ. М., 2004. С. 615).].

   10. Забежим немного вперед. Уже после событий августа 1991 г. президентские посты спешно учредили Адыгея, Башкирия, Бурятия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Тува, Удмуртия, Чувашия и Якутия. Но не везде выборы проводились немедленно после соответствующих конституционных реформ (Башкирия, Бурятия, Удмуртия) и не везде в 1991–1992 гг. удалось избрать президентов (Калмыкия, Чувашия).
   Остановить самодеятельность республик не представлялось возможным, тем более, что, повторюсь, они лишь двигались следом за Союзом и РСФСР. И, согласно известному правилу, российскому Центру пришлось «организовать и возглавить» процесс «президенциализации».
   11 октября 1991 г. Верховный Совет России принял Постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» [118 - Постановление Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1741-1 «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР № 42. Ст. 1328.]. В нем фиксировалось, что, во-первых, «глава исполнительной власти (президент) республики» входит в «единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР»; во-вторых, компетенция главы исполнительной власти (президента) республики устанавливается республикой самостоятельно, хотя при этом она обязана объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять свое правительство; в-третьих, глава должен избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума Верховного Совета [119 - См., например: постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 ноября 1991 г. № 1890-1 «О выборах Президента Марийской ССР»; № 1891-1 «О выборах Президента Мордовской ССР», № 1892-1 «О выборах Президента Чувашской ССР», № 1893-1 «О выборах Президента Якутской – Саха ССР» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 47. Ст. 1622–1625).], регулируемых республиканскими законами «на основе принципов избирательного права, установленных в Конституции РСФСР».
   Закон от 1 ноября 1991 г. включил в Конституцию главу 15 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

, посвященную республиканским президентам [120 - Закон РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497.]. В ней тоже говорилось о «главе исполнительной власти (Президенте) республики», каковой «является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике», возглавляет и формирует Совет Министров (Кабинет Министров) республики – орган исполнительной власти и «входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР» (ст. 132 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

, 133). Определять полномочия и порядок избрания главы исполнительной власти (Президента) должна была республиканская конституция и законы (132 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

). Президент РСФСР получил право приостанавливать действие актов глав, «если они противоречат Конституции и законам РСФСР» (ст. 121-8), до этого, согласно майской редакции Основного Закона, у него было лишь право приостанавливать решения органов исполнительной власти на территории РСФСР» [121 - В изначальной редакции Конституции Совет Министров РСФСР был наделен правами «в пределах своей компетенции» приостанавливать исполнение актов Советов Министров АССР и отменять акты исполкомов (ст. 128).].
   Так, собственно, на федеральном уровне учредили институт глав исполнительной власти субъектов Федерации, выборных глав субъектов Федерации, глав-президентов (других субъектов, кроме республик, напомню, у РСФСР не имелось).
   По разным причинам в 1991 г. президентство не ввели на Алтае, в Дагестане, Карачаево-Черкесии, Карелии, Коми, Северной Осетии и Хакасии (о Чечено-Ингушетии разговор особый – см. Главу II). Но Конституция с ноября предписывала «президенциализацию». Следовательно, уклонение от нее не могло толковаться иначе как нарушение Конституции [122 - После заключения Федеративного договора в 1992 г. и тогдашней очередной конституционной реформы отказ от введения президентской должности или даже ее ликвидация уже не могли считаться нарушением Конституции (см. сноску № 216).].
   Закон от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» [123 - Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.] уполномочил Ельцина отстранять должностных лиц органов исполнительной власти на территории РСФСР, а значит, в том числе и председателей Советов Министров республик, «в случае нарушения ими законодательства РСФСР» (ст. 8). Применять эту норму к главам исполнительной власти (президентам) республик, как считалось, было невозможно из-за их выборности (когда готовился этот Закон, еще, по-видимому, вообще не предполагалось, что в республиках появятся выборные президенты). В действительности, конечно, выборность не могла быть препятствием, другое дело, что соответствующую компетенцию Президента следовало прописать законодательно (или конституционно) более конкретно.
   Первую группу избранных глав субъектов Федерации составили, не считая Шаймиева, Василий Гуслянников (Мордовия, выборы прошли в два тура 14 и 22 декабря 1991 г., в первом туре Гуслянников получил 16,6 % голосов, а во втором – 56,3 %), Владислав Зотин (Марий Эл, выборы прошли в два тура 8 и 14 декабря, в первом туре Зотин получил 48,1 % голосов, во втором – 58,9 %) и Михаил Николаев (Якутия, выборы прошли 20 декабря, Николаев набрал 76,7 % голосов). К ним примыкают избранные уже в 1992 г., то есть после крушения Союза, Аслан Джаримов (Адыгея, выборы прошли в два тура 22 декабря 1991-го и 5 января 1992-го, в первом туре Джаримов получил 39,8 % голосов, во втором – 69,4 %), Валерий Коков (Кабардино-Балкария, выборы прошли в два тура 22 декабря 1991-го и 5 января 1992-го, в первом туре Коков получил 39,3 % голосов, во втором – 88,9 %) и Шериг-оол Ооржак (Тува, выборы прошли 15 марта 1992-го [124 - Выборы назначили, нарушив мораторий, установленный V российским Съездом (см. Главу II).], Ооржак получил 83,2 % голосов, выборная должность называлась Президент – Председатель Правительства).
   Следует обратить внимание на то, что лишь Гуслянников был активистом «демократического» движения, несистемным деятелем (заводской инженер, с 1990 г. депутат республиканского уровня), прочие президенты в свое время сделали успешные номенклатурные карьеры. Джаримов, Коков, Николаев и Ооржак в конце 1980-х были секретарями обкомов КПСС, Зотин – Секретарем Обкома Комсомола. В 1991 г. Джаримов и Коков совмещали посты первых секретарей и председателей Советов, Зотин и Николаев возглавляли Советы, Ооржак председательствовал в Совете Министров.

Глава II
Нормативное регулирование и политическая практика 1991–1995 гг

   1. В декабре 1991 г. СССР прекратил свое существование. Его добили горбачевская авантюра с подготовкой нового Союзного договора [125 - Советское государство собирались переучредить, то есть создать на его месте полуфедеративное-полуконфедеративное объединение «Союз Суверенных Государств». Никакого будущего у этого проекта не было и быть не могло.], попытка государственного переворота, организованная 19–20 августа 1991-го группой государственных и партийных руководителей, образовавшей «Государственный комитет по чрезвычайному положению» (ГКЧП) [126 - По-видимому, с ведома или даже с согласия Горбачева.], и «контрпереворот», устроенный Ельциным и его сторонниками-«демократами» [127 - Как еще можно оценивать, например, переподчинение союзных органов исполнительной власти, действующих на территории РСФСР, российскому Президенту (Указ Президента РСФСР от 19 августа 1991 г. № 61 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. № 34. Ст. 1134)?], переросший в настоящую революцию.
   В результате наша страна вновь стала государством [128 - В подписанном 8 декабря руководителями РСФСР, Украины и Белоруссии Соглашении о создании Содружества Независимых Государств констатировалось, что СССР как «субъект международного права и геополитическая реальность» прекращает свое существование. В нем также заявлялось, что его бывшие члены создают новую международную организацию (Российская газета. 1991. 11 декабря). 25 декабря Горбачев объявил о своей отставке (полномочия генсека он сложил еще 24 августа).] (она перестала им быть, войдя в состав Союза в 1922 г.). Восстановление государственного статуса сопровождалось сменой названия на Российскую Федерацию – Россию [129 - Закон РСФСР от 25 декабря 1991 г. № 2094-1 «Об изменении названия государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 2. Ст. 62.].
   Еще осенью была полностью прекращена деятельность КПСС (и Коммунистической партии РСФСР [130 - Созданной в 1990 г., до этого РСФСР, как говорилось, была единственной союзной республикой, для которой не образовывали республиканскую компартию (структурную часть КПСС).Преемником КП РСФСР выступает Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), учрежденная в 1993 г.]), все ее структуры ликвидировали, а имущество конфисковали [131 - Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1537.].
   Разгром комитетов КПСС в регионах часто сопровождался изгнанием сторонников ГКЧП, реальных и мнимых, с постов председателей Советов и исполкомов. «Под каток» попали бывшие первые секретари и первые секретари-совместители («секретари-председатели»). Руководство тогда сменилось в 25 региональных Советах.

   2.21 августа 1991 г. Верховный Совет России принял Постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» [132 - Постановление Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. № 1626-1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1125.]. В соответствии с ним Ельцин получил право впредь до принятия необходимых законов отстранять председателей краевых, областных Советов, Советов автономной области и автономных округов в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений «антиконституционных органов». Кроме того, была введена («ввести» – так и было записано) «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа». Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов. Назначать их (и освобождать от должности) поручили Президенту. Постановление должно было действовать вплоть до принятия законов «об управлении краем, областью» и «об автономных областях, автономных округах».
   Строго говоря, институты местной администрации и главы местной администрации учредили еще в мае 1991 г. Тогда в Конституции прописали (в новой редакции главы 18) [133 - Закон от 24 мая 1991 г. № 1326-1.], что в краях, областях, автономных областях, автономных округах вместо исполкомов Советов, то есть исполнительных и распорядительных органов Советов, подотчетных Советам и Совету Министров РСФСР, будут действовать администрации, то есть обособленные органы государственного управления, подотчетные Советам и Совету Министров РСФСР (ст. 146). Порядок формирования администраций, а, значит, в том числе порядок наделения полномочиями глав администраций, предполагалось установить специальным законом (ст. 147). Полномочиями отменять акты глав администраций наделялись Советы, Совет Министров и суды (ст. 149). Очевидно, что реформа задумывалась как очередной этап демонтажа централистской (советской) системы. Однако до августа ее не реализовали. В этой связи оправданно говорить, что названные институты фактически учредил («доучредил»?) Верховный Совет в чрезвычайной обстановке революции.
   На основании и в развитие Постановления «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР…» Ельцин уже 22 августа издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» [134 - Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.]. Кроме прочего в нем были относительно подробно прописаны вопросы статуса глав краевых, областных и окружных администраций.
   Во-первых, закреплялось, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами (отдельно оговаривалось, что кандидатуры на посты глав администраций ЕАО и автономных округов «подбираются с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов»), подотчетны как Президенту, так и Советам и могут быть отстранены Президентом как по его собственной инициативе, так и по представлениям Советов [135 - В Указе прямо говорилось, что глава администрации подотчетен Президенту. Но при этом фиксировалось как право Совета внести представление об освобождении главы от должности, так и обязанность последнего ежегодно отчитываться перед депутатами об исполнении бюджета.]. Во-вторых, устанавливалось, что с момента назначения главы администрации прекращаются полномочия исполкома соответствующего Совета и глава администрации становится правопреемником исполкома. В-третьих, глава наделялся полномочиями самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, производить назначения на административные должности. В-четвертых, главе предоставлялось право опротестовывать решения Совета.
   Указ от 22 августа был важен также тем, что положил начало строительству новой вертикали власти – вертикали исполнительной власти, замкнутой на Президента. В нем говорилось, что Президент, Вице-президент, Совет Министров РСФСР [136 - В ноябре 1991 г. Ельцин сам возглавил Совет Министров.], Советы Министров республик и «иные органы исполнительной власти и должностные лица и главы исполнительной власти» образуют «единую систему исполнительной власти в РСФСР». 30 сентября Ельцин уточнил формулировку [137 - Указ Президента РСФСР от 30 сентября 1991 г. № 134 «О частичном изменении Указа Президента РСФСР от 22 августа № 75» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 40. Ст. 1292.], включив в единую систему исполнительной власти Президента, Вице-президента и Совет Министров РСФСР, глав исполнительной власти и Советы Министров республик, глав и органы исполнительной власти автономных и административно-территориальных образований, иных должностных лиц исполнительнных органов. Таким образом главы администраций были определены как главы исполнительной власти и в этом качестве как элементы единой системы исполнительной власти – наряду с президентами и председателями правительств республик.
   Кроме того, Указ от 22 августа ввел институты представительств Президента в республиках и представителей Президента на местах (в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах республиканского подчинения. О них мы подробнее поговорим далее (см. Главу IV).
   Президенты республик имели статус высших должностных лиц субъектов Федерации, то есть их глав. Необходимые нормы вносились в республиканские конституции, Татария вообще объявила своего Президента «главой государства» и т. д. И, что главное, высшими должностными лицами их определила российская Конституция. (В тех республиках, где президентов не избрали или вообще не учредили президентские посты, главами оставались председатели Верховных Советов.)
   А по поводу глав администраций, а также мэров Москвы и Ленинграда формальной ясности не было до 1994 г., когда Ельцин закрепил за ними статус высших должностных лиц в указном порядке [138 - Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24. Ст. 2598.] (см. далее). Тем не менее с осени 1991 г. главами краев, областей, ЕАО и автономных округов по общему правилу признавались именно главы администраций. А в Москве и Ленинграде – мэры. Председатели Советов отошли на второй план (не везде фактически – в ряде регионов до 1993 г. утвердилось двоевластие). Какие для этого были основания? Во-первых, за отдельно взятыми мэрами Москвы и Ленинграда были закреплены полномочия представлять «свои» города. А представительство государства, субъекта Федерации, административной территориальной единицы традиционно входит в компетенцию их глав. Во-вторых, согласно Конституции, Президент России был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Из этого логически следовало, что главы исполнительной власти в краях, областях, ЕАО, автономных округах, Москве и Ленинграде являются высшими должностными лицами соответствующих регионов. В-третьих, советское и российское законодательство никогда не наделяло председателей Советов статусом глав. Он по сути был вначале вменен им решениями КПСС, а затем стал закрепляться в качестве, если угодно, конституционно-правового обычая. Этот процесс к 1991 г. явно не завершился, а «президенциа-лизация» республик и назначение или избрание глав исполнительной власти в «нереспубликах» прервали его.
   3. К февралю 1992 г. Ельцин своими указами назначил глав администраций во все края, области и автономии (кроме Орловской и Ярославской областей – туда удалось назначить лишь исполняющих обязанности глав администраций, Ярославской областью и.о. руководил до сентября 1992 г., а Орловской – до выборов главы в 1993 г.). Всего было произведено 67 назначений (в Ульяновской области главу назначали дважды). В это время в политический лексикон стало возвращаться слово «губернатор».
   Критерии отбора Президент сформулировал так: приверженность демократическим реформам, организаторские способности, авторитет среди населения [139 - См.: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 205.]. Хотя анализ назначенческой практики (см. далее) показывает, что эти требования, по крайней мере последние два, мягко выражаясь, соблюдались отнюдь не всегда.
   По версии Николая Зеньковича, глав назначали исходя из одного критерия: «как претендент вел себя при защите Белого дома [то есть в ходе противостояния с ГКЧП 19–21 августа – В.И.\ и как он проявил себя в дни «путча» на малой родине. Деловые способности стояли на втором или даже на третьем плане. Главным была приверженность демократическим идеалам, неприятие советской власти» [140 - Зенькович Н. Указ. соч. С. 3.]. Вне всякого сомнения, многих назначенцев отобрали, принимая во внимание преимущественно или исключительно их персональную и/или идеологическую близость к президентской команде, заслуги перед ней. Личное участие в «контрперевороте» и революции более чем приветствовалось. Но опять же, как можно будет убедиться далее, Ельцин назначал не только преданных сторонников или «демократов».
   В середине 1991 – начале 1992 г. определяющую роль в расстановке «губернаторских» кадров и выстраивании того, что можно было назвать региональной политикой, играли Геннадий Бурбулис и Валерий Махарадзе. Бурбулис в мае-июне 1991 г. руководил избирательной кампанией Ельцина и после инаугурации был назначен Государственным секретарем [141 - Известно, что Бурбулис очень рассчитывал стать Вице-президентом, эта должность вводилась персонально для него, Ельцин ему ее обещал. Но буквально накануне выдвижения передумал и взял в напарники, как показалось, более электоральную фигуру.]. Пик его могущества пришелся на период с ноября 1991 по апрель 1992 г., когда он одновременно занимал пост Первого заместителя Председателя Правительства. По собственному признанию Ельцина, Бурбулис сделался тогда «реальным главой кабинета министров» [142 - Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994. С. 247.]. Махарадзе в августе 1991 г. получил должность Главного Государственного инспектора – Начальника Контрольного управления Администрации Президента. Именно он был формально уполномочен вносить Президенту кандидатуры на должности глав администраций [143 - Положение о Главном государственном инспекторе РСФСР и Контрольном управлении (п. 5), утвержденное Указом Президента РСФСР от 24 сентября 1991 г. № 127 (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 39. Ст. 1250).]. Заметным также было участие Юрия Петрова, Руководителя Администрации Президента в 1991–1993 гг. и Сергея Шахрая, Государственного советника по правовой политике в 1991–1992 гг., Заместителя Председателя Правительства в 1991–1992 и 1992–1994 гг., возглавлявшего Государственно-правовое управление Администрации Президента в 1991–1992 гг. Кстати, Бурбулис и Петров сильно конфликтовали.
   Вновь забегая вперед, отмечу, что все эти деятели уже к началу 1993 г. навсегда выпали из президентской обоймы [144 - 0 Бурбулисе и Махарадзе Ельцин в своих мемуарах отозвался довольно негативно (Ельцин Б.Н. Записки президента. С. 247–250).]. Кроме Шахрая, в
   1992–1994 гг. последовательно руководившего Государственным комитетом по национальной политике, Государственным комитетом по делам федерации и национальностей, Министерством по делам национальностей и региональной политике. В 1994 г. он в третий раз получил пост вице-премьера (и работал в Правительстве до 1996-го).
   У ельцинской команды, а точнее у Бурбулиса и Махарадзе не хватало своих людей, чтобы заполнить все вакансии глав администраций (тем более, что чуть ранее еще прошло назначение представителей Президента). К тому же нужно было соблюдать видимость демократической процедуры. Поэтому предложения по кандидатурам запрашивались у Советов [145 - Красноярский Крайсовет предложил Ельцину рассмотреть кандидатуру Заместителя Председателя Крайисполкома Владимира Кузьмина. Как рассказывает бывший депутат Крайсовета Валерий Кирилец, на встрече с Махарадзе Кузьмин «попытался изложить свое недовольство» экономической политикой российского Центра и пр. У Махарадзе это вызвало сильное раздражение и он сказал: «Будете делать все, что мы скажем». Кузьмин в ответ «показал ему фигуру из трех пальцев и не фигурально, а по-настоящему». На этом разговор закончился, после этого Махарадзе позвонил Председателю Крайсовета Вячеславу Новикову и выбранил его за то что «прислали хулигана» (http://samlib.rU/k/kinlec_w_m/kkinlec_w_m-7.shtml).], а также у представителей Президента, народных депутатов России, избранных в соответствующих регионах, «демократических» активистов и пр.
   Решение о назначении могли принять без согласия будущего главы и даже без предварительной беседы с ним [146 - Виктор Ишаев, глава Хабаровского края в 1991–2009 гг., рассказывает в мемуарах, что о своем назначении он узнал лишь после подписания Ельциным соответствующего Указа.Сам Ишаев в советские времена сделал успешную «производственную» карьеру. Партийной «школы» у него не было. В 1988 г. он возглавил Хабаровский завод строительных алюминиевых конструкций (мягко говоря, не самое крупное предприятие региона). С завода Ишаева в 1990 г. взяли в Крайисполком на должность Первого заместителя Председателя – Начальника Главного планово-экономического управления. Председателем тогда был Валерий Литвинов. Его Бурбулис с Махарадзе Главой администрации ставить не захотели. Не нравился им и Представитель Президента в крае, местный «демократ» Владимир Десятов. Тот очень хотел получить назначение, регулярно обходил московские кабинеты и, судя по всему, «перегнул палку». Ишаев (нисколько не «демократ») по какой-то причине показался приемлемой альтернативой.И вот как все это якобы было: «28 октября 1991 года мне позвонили из правительства России и сказали, что я срочно должен прибыть в столицу. […]В Домодедово у трапа меня встречал Десятов. По его словам, нас пригласил для беседы Геннадий Бурбулис.Депутатская «Волга» остановилась у Дома правительства, и мы с […] Десятовым поднялись на пятый этаж, где тогда находился весь аппарат российского правительства. […]В холле мы встретили Литвинова […].В приемной сказали, что нас примет Бурбулис, и велели немного подождать. Мы прождали до позднего вечера. Бурбулис нас не принял [выделено здесь и далее мной. – В.И.].На следующий день мы опять были в приемной, и на этот раз примерно в одиннадцать часов двадцать минут мы зашли в кабинет госсекретаря […]. Геннадий Бурбулис был не один, рядом с ним сидел Валерий Махарадзе, начальник контрольного управления президента, человек, которого в регионах откровенно побаивались. […]Бурбулис немного помолчал, а потом […] сказал примерно следующее:– Мы вас собрали здесь для того, чтобы обсудить вопрос о назначении главы администрации Хабаровского края. С этим регионом у нас вопрос непростительно затянут. Какие будут ваши мнения?Мы с Литвиновым только переглянулись. Десятов нетерпеливо заерзал.Вздохнув, мы сообщили, что уже подписали письма, где не возражали против назначения на должность главы администрации Десятова. «Он представитель президента, – заявили мы, – кому же, как не ему, быть первым руководителем территории».Валерий Махарадзе, выслушав спокойно наше убедительное, как нам казалось, заявление, прищурившись […], ответил:– Вы все здесь опытные, ответственные люди. Вы знаете цену своим словам, но и мы далеко не простаки с околицы. Для чего же вы, любезные, предлагаете нам абсолютно неподготовленного, да и, похоже, пустого человека на такой ответственный пост? Уж не для того ли, чтобы он провалил все реформы, завалил краевое хозяйство, а вы потом свалили бы это на недальновидность Ельцина?Я от таких выводов несколько опешил: «Ну, вы и завернули, Валерий Антонович, так только в 37-м обвиняли!».Махарадзе уже приготовился мне ответить, как вдруг оттуда, где сидел Десятов, раздалось покашливание. Все обратили внимание на нашего представителя президента, который уже не сидел, а стоял.Десятов глубоко вдохнул и на выдохе отчетливой скороговоркой протараторил:– Предлагаю главой администрации назначить… меня!Махарадзе тяжело посмотрел на него и предложил сесть на место: «Вы мне уже все нервы истрепали своими просьбами. Два месяца в Москве торчите, все боитесь, что вас обойдут. Сядьте!».У Десятова вздулись желваки, а мы с Литвиновым опять переглянулись.[…]Бурбулис все тем же бесцветным голосом вдруг обратился ко мне:– А вот вы, Виктор Иванович, именно вы, что думаете по этому поводу?Размышлять и анализировать не было времени, и я сказал прямо:– Если уж сам представитель президента вас не устраивает… – тут на меня как-то странно посмотрел Махарадзе. – Если вас сам представитель президента не устраивает, – повторил я, не обращая внимания на его взгляд, то назначьте тогда Литвинова. Он – председатель крайисполкома, поэтому вполне логично было бы назначить главой администрации его.Пока я говорил, Десятов медленно приподнимался со своего места. Когда я закончил, он уже опять стоял в полный рост.Все выжидательно смотрели на него.– Я – демократ! – сказал Десятов. Мы молчали.– Я уже нарисовал схему, как надо руководить краем!Мы молчали. У Махарадзе глаза превратились в щелки. Щеки Бурбулиса стали розоветь. […]– Предлагаю, – голос Десятова взлетел куда-то вверх, – назначить главой администрации меня!Махарадзе взорвался.[…]– А я предлагаю вам, Десятов, сейчас сесть и больше не вставать! Не мешайте нам работать. А если вам что-то непонятно, то мы рассмотрим вопрос о вашем несоответствии должности представителя президента!Бурбулису, похоже, это представление надоело. Он открыл папку, достал оттуда лист бумаги и оповестил нас о том, что Указом президента от 24 октября […] главой администрации Хабаровского края назначен Виктор Иванович Ишаев. […]Тут уже взорвался я.– Очень интересно! А моего согласия вам на это не надо? Почему вы со мной не поговорили?Бурбулис устало откинулся на спинку стула и сказал, что он на нас потратил уже двадцать минут, и попросил покинуть кабинет в связи с окончанием беседы и решением проблемы».Ишаев утверждает, что немедленно написал заявление об отказе от должности и пошел с ним к Махарадзе. Тот его переубедил. «О чем шел разговор – лучше не пересказывать. Скажу только, что шел он на самых высоких тонах» (Отрывок из книгиВ.И. Ишаева «Особый район России» // Тихоокеанская звезда. 2006. 31 октября).Бывший депутат Хабаровского Крайсовета Виктор Болдырев, руководивший рабочей группой по подбору кандидатов на должность Главы администрации, в интервью, данном в 2012 г., изложил другую версию. По его словам, в сентябре 1991 г. в Москву был передан список, включавший четырех кандидатов: Десятова, Ишаева, ученого и «демократа» Михаила Судо и Директора Территориального проектного института «Хабаровскпромпроект» Юрия Стругова. Параллельно свою кандидатуру активно лоббировал Председатель Крайсовета Николай Данилюк. Десятов считал его своим главным соперником.Ельцин пригласил Десятова и Данилюка к себе. Каждый из них постарался максимально очернить конкурента и в итоге Президент «забраковал» обоих. («Десятов вылил ушат сведений на Данилюка, а тот в свою очередь выложил всё, что знает о Десятове. […] Ельцин, в силу своего характера, выгнал обоих кандидатов в губернаторы».)После этого в Москву был вызван Ишаев. Он прилетел 25 октября и поехал на прием к Махарадзе. Дальнейшие подробности Болдырев пересказал со слов Ишаева:«Представился. Махарадзе зачитал Указ…– Хоть бы со мной посоветовались! – вырвалось у Ишаева.– Пошел на… отсюда! – отрезал на это хозяин кабинета.Тут Ишаев опешил: такие люди – и вдруг маты! Подумал, мало ли что случилось сегодня. Спрашиваю, можно, я завтра приду? Махарадзе сказал: да-да, завтра в 10.00. Прихожу на следующий день, а Махарадзе опять: «Какого… ты приперся? Тебе губернию дали – езжай и правь! Чтоб я тебя не видел!».В 1998 г., когда вышли мемуары Ишаева, Болдырев при случае спросил у него, как получилось, что в книге «не так написано про назначение губернатора»? И якобы услышал в ответ: «06 этом помнишь только ты. Кому какое дело…» (http://hab.mk.ru/article/2012/05/21/705845-politicheskie-rodyi-politicheskogo-tyazhelovesa.html).].
   Первое назначение состоялось уже 24 августа 1991 г. – народный депутат России Василий Дьяконов возглавил Краснодарский край [147 - Указ Президента РСФСР от 24 августа 1991 г. № 86 «О назначении Дьяконова Василия Николаевича Главой администрации Краснодарского края» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 35. Ст. 1160.]. Фигура первого назначенца была по-своему символической. В 1980-е гг. Дьяконов занимал в кубанской элите третьестепенные позиции – «директорствовал» в строительном тресте «Кубаньсантехмонтаж» (занимавшемся монтажом сантехнических систем). В «перестроечные» времена он преобразовал его в акционерно-арендную фирму с более солидным названием «Кубаньуниверсалмонтаж», а затем в концерн. Но ни должность «президента концерна», ни даже «депутатство» нисколько не прибавили ему авторитета на малой родине. Зато в Москве Дьяконов преуспел. Среди краснодарских нардепов он выделялся радикально-«демократическими» взглядами и речами. Благодаря чему, собственно, вошел в доверие к Ельцину и его соратникам, а затем получил назначение.
   В сентябре-октябре были случаи, когда Советы отклоняли ельцинские кандидатуры. Но Президент все равно производил назначения, нарушая свой Указ от 22 августа. Например, Главой администрации Пензенской области без согласия Облсовета был назначен Александр Кондратьев, бывший Генеральный директор Пензенского территориального производственного объединения бытового обслуживания населения «Пензбыт», организатор Пензенской товарно-сырьевой биржи [148 - Указ Президента РСФСР от 24 октября 1991 г. № 154 «О главах администраций Вологодской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Ульяновской и Челябинской областей, Ставропольского и Хабаровского краев» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1473.].
   До поры можно было ссылаться на отсутствие нормативно закрепленной процедуры согласования. Или вообще на право Президента пренебрегать установленным им же порядком – в тогдашней обстановке такой аргумент был уместен. Но 1 ноября Съезд принял Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» [149 - Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455.], которым ввел мораторий на выборы всех уровней (см. далее) и обязал Президента назначать глав администраций только по согласованию с Советами и с учетом «мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории». Ельцину пришлось в развитие этого Постановления 25 ноября 1991 г. издать Указ «О порядке назначения глав администраций» [150 - Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. № 239 «О порядке назначения глав администраций» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1677.]. В нем было зафиксировано, что 1) представление Президента о кандидатуре на должность главы администрации может рассматриваться Советом не более 10 дней, 2) кандидатура считается согласованной, если за нее проголосовали более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании. 3) в случае несогласования кандидатуры в установленный срок или ее отклонения Президент вправе внести кандидатуру «на новое согласование» (как новую, так и уже вносившуюся) или назначить исполняющего обязанности главы администрации на один год.
   Однако и в дальнейшем Ельцин позволял себе назначать глав без согласия Советов. Так, в январе 1992 г. он назначил Главой администрации Брянской области не согласованного Облсоветом Владимира Барабанова (зампред Райисполкома с 1989 г. народный депутат России с 1990-го, Представитель Президента в области с 1991-го) [151 - Указ Президента Российской Федерации от 22 января 1992 г. «О Главе администрации Брянской области» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 255.].
   Назначенцев 1991–1992 гг. можно разделить на три условные группы.
   К первой, самой многочисленной, относились бывшие председатели региональных исполкомов – Павел Балакшин (Архангельская область), Владимир Бирюков (Камчатская область), Анатолий Гужвин (Астраханская область), Василий Десятников (Кировская область), Виктор Михайлов (Магаданская область), Юрий Ножиков (Иркутская область) [152 - Ножиков вспоминал: «Я зашел к Махарадзе, в администрацию президента. Такая большая комната, человек тридцать толкутся. Собирают сведения, готовят указы о назначении глав администраций. На ходу. Не узнают толком о человеке, о его квалификации, не пригласят, чтобы выяснить – годится или нет. Суета, как в Смольном во время революции [выделено здесь и далее мной. – В.И.]. Я немного знал Махарадзе, мы вместе с ним […] летали в Японию. […] Человек умный, деловой, но без стратегического мышления и опыта управления.Глав администраций назначали по политическому принципу: кто за демократию (точнее – за Ельцина) – давай сюда, кто за коммунистов – давай отсюда. […]Перетряска шла не только на местном, но и на федеральном уровне, в министры тоже попало немало случайных людей. […]Глав администраций в эту новую должность возводили таким образом. Президент издавал указ, областной Совет кандидатуру согласовывал. Иркутский Совет сразу согласовал мою кандидатуру, указа еще не было. Я звоню Махарадзе, сообщаю об этом. Он: да что вы лезете поперед батьки в пекло! В течение недели указ будет, не дергайтесь. Я говорю: да не рвусь к должности, […] мне просто нужна ясность. Не нравлюсь – не надо.Через несколько дней приходит указ. Я уже говорил, что тогда по-революционному; скопом, сразу многих назначали. И тут на одном листочке – пять фамилий, в том числе и моя» (Ножиков Ю.А. Я это видел, или Жизнь российского губернатора, рассказанная им самим. Иркутск, 1998. С. 157–159).], Леонид Полежаев (Омская область), Анатолий Тяжлов (Московская область), Александр Филипенко (ХМАО), Иван Шабунин (Волгоградская область) [153 - Кстати, Махарадзе, в 1990–1991 гг. возглавлявший Волгоградский Облсовет, относился к Шабунину весьма неприязненно, но не смог воспрепятствовать его назначению.] и др. Всего их было 25. К ним примыкали бывшие председатели региональных Советов – Виктор Берестовой (Белгородская область), Виктор Калашников (Воронежская область), Виктор Кресс (Томская область), Юрий Шафраник (Тюменская область) [154 - Шафраник в 1993 г. перешел в Правительство России на должность Министра топлива и энергетики, которую занимал до 1996-го.]. Валерий Арбузов (Костромская область) и Эдуард Россель (Свердловская область) совмещали председательство в Советах и исполкомах. Виктор Ишаев (Хабаровский край) и Михаил Кислюк (Кемеровская область) были заместителями председателей исполкомов, Александр Беляков (Ленинградская область) – Заместителем Председателя Облсовета. В эту же группу нужно включить бывших советских руководителей городского уровня – Анатолия Лисицына (Ярославская область; и.о. до сентября 1992 г.), Константина Титова (Самарская область), Вадима Соловьева (Челябинская область) [155 - Соловьев, Председатель Челябинского горсовета с 1990 г., о своем назначении рассказывал так: «Для меня это было несколько неожиданно, поскольку указ […] был подписан без вызова меня в Москву. Мне сказали: «Вас назначили». Я спросил: «Куда?» Думал, мэром города. А мне: «Главой администрации области»» (Челябинский рабочий. 2006. 15 декабря).], Владимира Чуба (Ростовская область). И т. д. Почти все они пришли во власть или совершили резкий карьерный подъем в ней во время «перестройки» и благодаря ей. У одних к 1991 г. наладились хорошие связи с ельцинским окружением, другие продемонстрировали лояльность российскому руководству во время августовских событий, у третьих не оказалось конкурентов, четвертым просто повезло [156 - Титов с 1990 г. возглавлял Куйбышевский Горсовет. Прежде он работал заместителем директора по экономике Куйбышевского филиала Научно-производственного центра «Информатика». Самарский историк Михаил Матвеев пишет, ссылаясь на ряд источников, что кандидатуру Титова Махарадзе рекомендовал народный депутат России, Председатель Сосновоборского Горсовета (Сосновый Бор Ленинградской области) Валерий Кирпичников. Он знал Титова по совместной работе в Союзе российских городов. Естественно, была необходима формальная рекомендация от кого-то, имеющего хоть какое-то отношение к Самарской области. Поэтому в поддержку выдвижения Титова «была организована телеграмма, подписанная пятью председателями райсоветов Самары из девяти» (Матвеев М.Н. Самарский областной и городской советы народных депутатов в дни ГКЧП в августе 1991 г. // Вестник Самарского государственного университета. Серия «История». 2003. № 3; http://vestnik-samgu.samsu.ru/gum/content/hist.html)]. В отдельных случаях Ельцину пришлось назначать даже заведомых оппозиционеров. Например, Виталия Муху (Новосибирская область) и Юрия Горячева (Ульяновская область) [157 - Поначалу Ельцин назначил Главой администрации Директора Ульяновского завода низковольтной аппаратуры «Контактор» Валентина Малафеева. Но тому устроили такую обструкцию, что Президент вынужден был вначале приостановить действие Указа о назначении «в связи с обстановкой, сложившейся в области» (Указ Президента РСФСР от 2 ноября 1991 г. № 165 «О Главе администрации Ульяновской области В.В. Малафееве» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1485), а затем согласиться на кандидатуру Горячева (Указ Президента Российской Федерации от 9 января 1992 г. № 12 «О Главе администрации Ульяновской области // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 4. Ст. 152).]. Один одновременно председательствовал в Облсовете и Облисполкоме, другой до июля 1991 г. совмещал председательство в Облсовете и «секретарство». В общем в этой группе были довольно разные люди – и аполитичные «крепкие хозяйственники», и «красные», и «демократы» – и карьеры их в дальнейшем складывались по-разному. И именно из нее вышло значительное число тех, кого потом назвали «политическими тяжеловесами».
   Вторую группу составляли народные депутаты России и Союза преимущественно «демократической» ориентации. Как правило, они были выходцами из неполитических элит, чья политическая карьера началась по сути лишь в 1989–1990 гг. Это директора совхозов Аркадий Вепрев (Красноярский край) [158 - Вепрев, долгие годы успешно руководивший Совхозом «Назаровский», крупнейшим агропредприятием края, в 1989 г. возглавил Комитет Верховного Совета СССР по аграрным вопросам и продовольствию. Идею поставить на индустриальный регион «сельхозника», пусть и заслуженного, подал и пролоббировал тогдашний Представитель Президента в крае Юрий Москвич (см.: Вепрев А.Ф. Первые. История жизни. С. 261–262). Вепрева (в личном плане очень честного и порядочного человека), кстати, не приняли ни бывшие номенклатурщики, ни «демократы». В январе 1993 г. он подал в отставку (сдержав обещание уйти через год, данное при назначении). В 2006-ом умер.], Николай Подгорнов (Вологодская область) и Владимир Райфикешт (Алтайский край), директор птицефабрики Юрий Белых (Саратовская область), ректор института Юрий Маточкин (Калининградская область), заведующий кафедрой Александр Дерягин (Калужская область), главный врач больницы Владимир Бабенко (Тамбовская область), журналист Альберт Кривченко (Амурская область) и пр. Сюда же само собой следует включить краснодарского Дьяконова и брянского Барабанова. «Депутатство» дало им шансы обзавестись связями и «оказаться в нужное время в нужном месте» (некоторые поучаствовали в избирательной кампании Ельцина 1991 г. в качестве его доверенных лиц) и в результате перепрыгнуть несколько карьерных ступенек. Практически все они проявили себя никуда не годными политиками и администраторами. Кого-то из них Президент отстранил уже спустя год-два (того же Дьяконова он снял в 1992 г. [159 - Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 1552 «О главе администрации Краснодарского края» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992 г. № 24. Ст. 2127.Дьяконова сменил Николай Егоров (до этого он был Первым заместителем Председателя Крайсовета). В 1994 г. Ельцин назначил его Министром по делам национальностей и региональной политике, а затем также Руководителем Территориального управления федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике и Заместителем Председателя Правительства. В 1995 г. Егоров потерял все посты, но уже в 1996-ом начался его новый взлет, правда, еще более короткий. На этот раз Ельцин было вверил ему руководство Администрацией Президента. И спустя несколько месяцев отстранил и вернул в Краснодарский край. Выборы Главы администрации 1996 и 1997 гг. Егоров (лишенный поддержки Центра из-за происков аппаратных соперников – Анатолия Чубайса и пр.) проиграл и не пережил поражения.]), кто-то ушел сам, кто-то досидел до выборов (1993–1996 гг.) и проиграл их, кого-то «принесли в жертву» в ходе второй президентской кампании [160 - Я имею в виду Подгорнова. Еще в 1995 г. прошла серия публикаций, в которых его обвиняли в нецелевом использовании бюджетных средств. Они вызвали резонанс и похоронили и без того небольшие шансы Подгорнова избраться. 15 февраля 1996 г., объявляя в Екатеринбурге о своем выдвижении на второй срок, Ельцин одновременно сообщил о возбуждении уголовных дел против ряда высокопоставленных лиц. Подгорнов оказался в их числе. В дальнейшем его обвинили во взятках, хищениях и ряде других преступлений. 23 марта Ельцин временно отстранил его от должности, а 17 мая – снял. Этот сюжет активно использовался в ходе агитационной кампании. После переизбрания Президента, впрочем, дело не закрыли. В ноябре Подгорнова арестовали и поместили в СИЗО. Это был первый в постоветской истории арест бывшего главы региона. В 1998 г. суд вынес оправдательное решение по 19 эпизодам из 20, перечисленных в обвинительном заключении. И приговорил Подгорнова к году лишения свободы условно. Но в 1999 г. дело пересмотрели и в итоге его осудили на семь лет лишения свободы с частичной конфискацией имущества. Он вышел на свободу в 2000-ом по амнистии.]. Но были и исключения. Самый успешный представитель этой группы – научный работник Борис Немцов, назначенный вначале Представителем Президента в Нижегородской области, а затем и тамошним Главой администрации [161 - Совмещал эти посты до 1994 г. (в 1993 г. получил также мандат депутата Совета Федерации).] (в 1991 г. ему было всего 32 года) [162 - Немцов в мемуарах описал, с какими трудностями сталкивались «скороназначенные» главы администраций из числа «демократов»: «В 1991 году Ельцин назначил меня губернатором. Я был молод, не обременен опытом бюрократической и политической работы [выделено здесь и далее мной. – В.И.], но легко обучаем. Первым заместителем у меня трудился опытный советский руководитель Иван Скляров, царство ему небесное [Скляров сменил Немцова в 1997 г., в 2001 г. проиграл выборы; умер в 2007 г. – В.И.]. Он-то и решил научить меня уму-разуму.– Знаешь, Батька, ты человек молодой, тебя никто за губернатора не держит. Сам понимаешь – серьезные люди: директора заводов, председатели колхозов и так далее. Надо бы тебе как-то с ними познакомиться, подружиться.– И что мне для этого надо сделать?– Да водки с каждым попить.– А сколько заводов-то у нас?– Заводов около пятисот, а колхозов 750.– Великоват список. Надо бы его как-то сократить и оставить, скажем, только передовиков.В итоге список сократили до четырехсот собутыльников, и пошло-поехало знакомство с закреплением авторитета. Через год я стал опухать. С большим трудом вставал по утрам, ухудшилась память, начались проблемы с речью, тяжело давалось принятие серьезных решений. Я осознал, что попадаю в цепкие лапы алкоголизма» (Немцов Б. Исповедь бунтаря. М., 2007. С. 38–39).]. Он сумел стать медиаперсоной федерального уровня, в 1995 г. прошел выборы, а в 1997-ом был взят на повышение [163 - В 1997–1999 гг. занимал должности Первого заместителя Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства, Министра топлива и энергетики. Некоторое время рассматривался как возможный преемник Ельцина. В 1999 г. избрался в Думу по списку либерального блока «Союз Правых Сил» (СПС) и получил место Заместителя Председателя палаты. В 2000 г. возглавил думскую фракцию блока, а в 2001 г. – еще и партию, созданную на его основе. После поражения СПС на думских выборах 2003 г. оставил партийный пост и перешел в непримиримую оппозицию. Часто участвует в уличных протестных акциях, время от времени задерживается полицией. В 2009 г. баллотировался на пост главы Сочи, в 2013-ом был избран депутатом Ярославской областной Думы.]. Можно упомянуть еще и одного из выдвиженцев Бурбулиса Михаила Прусака (ему в 1991-ом был всего 31 год), возглавлявшего Новгородскую область до 2007 г. [164 - Прусак так рассказывал историю своего назначения: «Меня назначил Бурбулис [выделено здесь и далее мной. – В.И.] указ подписал Ельцин, но подбирали руководителей Махарадзе, Петров и Бурбулис. Я был доверенным лицом Ельцина на выборах 1991 года, […] с Бурбулисом мы работали в одном комитете. Из каких побуждений он исходил, я не знаю… Я не стремился к власти, мне она досталась случайно. Областной Совет народных депутатов долго рядил, кто будет главой администрации. Пока шла такая бодяга, появился указ…» (Карьера-капитал. 1998. 23 декабря).В 2000 г. Прусак сделал Бурбулиса, к тому времени практически забытого, своим Заместителем, а в 2001-ом назначил его членом Совета Федерации.]
   Третья группа включала провинциальных «демократических» деятелей, не имевших в активе даже «депутатства» федерального уровня – упомянутый «биржевик» Кондратьев, Юрий Власов, 31-летний младший научный сотрудник и областной депутат, меньше месяца проработавший зампредом Горисполкома (Владимирская область) [165 - Тогдашний Представитель Президента по области Николай Егоров вспоминает, что Облсовет предложил Президенту две кандидатуры: Власова и Александра Андреева, «тоже демократа, сына ректора политехнического института». Оба очень понравились Махарадзе и тот попросил Егорова помочь с выбором. «Давайте, Николай Сергеевич, думать, кого из них мы будем представлять президенту». Я говорю: «Валерий Антонович, я плохо знаю обе кандидатуры, да практически не знаю [выделено здесь и далее мной. – В.И.]. Власов – работал в научно-исследовательском институте зав. лабораторией. Защитил кандидатскую. Беспартийный. А вот Андреев сын ректора, был активным деятелем в комсомоле. По-моему, был членом партии, но вышел из нее. Всегда, как говорится, как отец, кормился в обкомовском буфете. Поэтому у меня какого-то особого расположения к нему нет. Поэтому я все же предлагаю кандидатуру Власова, так как он беспартийный и не вращался в кругах высшей партийной власти в городе Владимире» (Молва. 2009. 18 августа).Добавлю, что вскоре после назначения Власова между ним и Егоровым началась вражда.], Геннадий Купцов, вузовский преподаватель и областной депутат (Липецкая область) [166 - Нынешний Глава администрации области Олег Королев рассказывает, что кандидатуру Купцова пролоббировал тогдашний Председатель Облсовета Олег Дячкин, тоже бывший преподаватель. «Быстро набрав команду таких же неопытных в управлении людей, как и сами, они принялись с поистине революционным рвением крушить все властные горизонтали и вертикали. И уже первые месяцы их деятельности в 1991 году привели к ужасающим последствиям. Началось активное, я бы сказал, системное уничтожение экономики. В рекордно короткие сроки было развалено сельское хозяйство, встали колхозы, совхозы, опустели фермы. Это был экономический обвал» (Липецкая газета. 2012. 22 февраля).], Валерий Фатеев, директор льнокомбината, даже не депутат (Смоленская область); а также попросту случайных людей (к примеру, подвернувшихся в ходе поиска компромисса между конкурирующими группами) – Борис Кузнецов, начальник пароходства и областной депутат (Пермская область), Николай Севрюгин, бывший Начальник Облсельхозуправления, директор совхоза и областной депутат (Тульская область) и пр. Оценивая третью группу в целом, можно сказать только то, что она была во всех отношениях хуже второй и бесславно сошла с политической сцены к началу 2000-х [167 - Власов, Кондратьев, Купцов, Севрюгин и Фатеев проиграли выборы.Власов после поражения до 2001 г. работал Заместителем Начальника Управления Центрального Банка по области. В 2000 г. еще раз участвовал в губернаторских выборах, занял второе место. С 2001-го вернулся к научной работе.Против Кондратьева еще во время избирательной кампании возбудили уголовное дело по фактам растрат. За поражением последовал арест. Во время очередного допроса Кондратьев перенес инсульт, его перевели в больницу. Вскоре дело закрыли. В 2000 пытался избраться мэром Пензы, занял третье место.О Купцове см. сноску № 203.Севрюгина, вошедшего в историю благодаря своей фразе «Я от Ельцина балдею!», после отставки не просто подвергли уголовному преследованию за взяточничество и пр. и арестовали. Он провел в СИЗО два года, вышел оттуда совершенно больным человеком, от обвинительного приговора его спасла только амнистия 2000 г. Спустя два года он умер.Фатеева, проигравшего выборы еще в 1993 г., устроили Заместителем Министра экономики (1993–1994 гг.), затем Заместителем Председателя Государственного комитета по управлению государственным имуществом (1994–1996 гг.). В декабре 1993-го ему даже удалось пройти в Совет Федерации от области. Однако федеральная карьера у него не задалась. Работая в Минэкономики и курируя кроме прочего вопросы урегулирования осетино-ингушского конфликта, он быстро нажил репутацию открытого лоббиста Ингушетии. Североосетинское руководство как могло добивалось его увольнения. Из Госкомимущества Фатеев ушел со скандалом. Потом он работал Первым заместителем Председателя Правительства Ингушетии, Первым заместителем Руководителя Центра развития предпринимательства в той же Ингушетии. В 2002 г. Фатеев, уже будучи «профессором Смоленского гуманитарного университета», выдвигался на очередных выборах главы области. Занял четвертое место.Только у Кузнецова, пожалуй, карьера имела более-менее достойное продолжение.Ельцин подвел итог работе пермского главы, вынеся ему в 1995 г. предупреждение о неполном служебном соответствии (поводом стало уголовное дело по фактам злоупотребления служебным положением). Но в том же году Кузнецова включили в кандидатский список тогдашней партии власти «Наш дом – Россия» (НДР) на выборах в Государственную Думу и в декабре он получил депутатский мандат. То есть ушел с гарантией трудоустройства на минимум четыре года. В феврале-декабре 1999 г. Кузнецов даже побыл Первым заместителем Председателя Думы. В дальнейшем он возглавил общественную организацию «Пермское землячество» (объединяющую выходцев из Пермской области, живущих в Москве). Умер в 2013-м.].

   Жозеф де Местр в свое время писал, что злоупотребления порождают революцию, но революция хуже любых злоупотреблений.
   В позднесоветский период номенклатура буквально разложилась заживо. А в ходе «перестройки» в политическую элиту мутным потоком стали вливаться не только оппозиционные активисты, но и авантюристы, криминальные элементы и «городские сумасшедшие».
   В итоге к 1991 г. политикум превратился в натуральную клоаку.
   После августовской революции возникла ситуация, когда кого угодно могли назначить кем угодно. И назначали. Собственно, подобное всегда происходит после революций. Так и рассуждают, мол, революция создает «100 тысяч вакансий». Другое дело, что послереволюционный «беспредел» опять же всегда заставляет немного по-иному взглянуть на предреволюционные безобразия. И пожалеть о случившемся, пусть и вполне сознавая его неизбежность.
   Корпус глав администраций, впопыхах сформированный в 1991—
   1992 гг., в целом производил удручающее впечатление. Несколько толковых и порядочных руководителей вроде Ножикова или Кресса терялись в массе ничтожеств. Не лишне будет напомнить, что Ельцин также назначал глав администраций краевых и областных центров, а назначенные им главы региональных администраций в свою очередь расставляли руководителей в районах и малых городах. Так что Россию тогда захлестнула волна некомпетентности.
   Оставалось ждать, когда грязная пена схлынет и начнет формироваться новая система. Благо «костяки» новых администраций обычно составляли кадровые партийцы и исполкомовские работники, опытные хозяйственники. А сам Ельцин чем дальше, тем откровеннее тяготился своими «демократическими» соратниками, всегда остававшимися ментально чуждыми ему, воспитаннику номенклатуры.
   Не приходилось сомневаться, что довольно скоро «постноменклатурщики» выдавят «демократов» из властной среды либо адсорбируют.

   Внести Президенту предложение об освобождении главы администраций от должности были указами [168 - Указы Президента РСФСР от 11 сентября 1991 г. № 112 «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации»; от 24 сентября 1991 г. № 127 «Об утверждении Положения о Главном государственном инспекторе РСФСР и Контрольном управлении // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 37. Ст. 1200; № 39. Ст. 1250.] уполномочены Председатель Совета Министров РСФСР, Руководитель Администрации Президента и Главный государственный инспектор – Начальник Контрольного управления Администрации Президента [169 - После перевода Махарадзе на должность Заместителя Председателя Правительства в марте 1992 г. Главным государственным инспектором – Начальником Контрольного управления был назначен Юрий Болдырев. Он проработал до 1993 г. и был уволен «в связи с упразднением этой должности».].
   Назначая главами администраций народных депутатов России и депутатов региональных Советов, Ельцин заранее ограничивал себя в праве отрешать их, поскольку по законам «О статусе народного депутата РСФСР» и «О статусе народного депутата местного Совета в РСФСР» [170 - Законы РСФСР от 30 октября 1990 г. № 283-1 «О статусе народного депутата местного Совета в РСФСР», от 15 ноября 1990 г. № 330-1 «О статусе народного депутата РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 23. Ст. 279; № 25. Ст. 312.]их нельзя было увольнять без согласия Верховного Совета или соответствующего регионального Совета [171 - См., например: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 26 ноября 1992 г. № 4012-1 «О народном депутате Российской Федерации Дьяконове B.H.» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 49. Ст. 2867).].
   Первым «отрешенцем» стал Калашников, проработавший Главой администрации всего пять месяцев – с октября 1991 по март 1992 г. Его сняли за «серьезные нарушения, допущенные […] при распределении легковых автомобилей, предназначенных сдатчикам зерна и сельхозпродукции, а также использование служебного положения в личных целях» [172 - Указ Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 253 «Об освобождении от занимаемых должностей руководителей администрации Воронежской области» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 688.]. Вторым отрешили Главу администрации Псковской области Анатолия Добрякова (в советское время работал Директором «Псков-нефтепродукта», получил должность благодаря поддержке «демократов»), обвиненного в причастности к незаконным поставкам топлива и цветных металлов в Прибалтику. Он продержался семь месяцев – с октября 1991 по май 1992 г. [173 - Был снят с формулировкой «за многочисленные и серьезные нарушения Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Постановлений Правительства РСФСР от 15 декабря 1991 г. № 47 «О торговле с прибалтийскими государствами», от 31 декабря 1991 г. № 90 «О лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации в 1992 году» и от 31 декабря 1991 г. № 91 «О введении экспортного тарифа на отдельные товары, вывозимые с территории Российской Федерации» (Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 433 «Об освобождении от занимаемой должности главы администрации Псковской области A.A. Добрякова»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 19. Ст. 1046).]

   4. Назначение глав администраций Президентом объявлялось исключительно временной мерой. Выборные институты тогда откровенно фетишизировали. Верховный Совет РСФСР запланировал провести повсеместные выборы глав уже 8 декабря 1991 г. (обсуждалась и другая дата – 24 ноября), принял необходимый Закон «О выборах главы администрации» [174 - Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-I «О выборах глав администраций» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.] (разрешавший, кстати, проводить безальтернативные выборы – ст. 33) и пр. Но такой подход Ельцина и его команду категорически не устраивал [175 - Вот, к примеру, как проходило назначение Главы администрации Сахалинской области. 4 сентября 1991 г. в Президиум Областного совета поступила телефонограмма от Махарадзе с просьбой представить какие-нибудь кандидатуры. 10 сентября Президиум направил в Москву ответ следующего содержания: «Обстановка в области позволяет провести выборы администратора законно определенным порядком, аналогично выборам президента РСФСР, что упрочит авторитет администратора и уважение к закону». 8 октября Ельцин издал Указ о назначении Главой администрации Председателя Облисполкома Валентина Федорова (см.: Крыштановская 0. Анатомия российской элиты. М., 2005. С. 121).], они боялись (и небезосновательно) потерять контроль над ситуацией [176 - Еще в июле в ходе первого этапа V (внеочередного) Съезда (10–17 июля) депутатов ознакомили с проектом, предусматривавшим назначение глав администраций Президентом. Его «идеологами» считались Махарадзе, в то время еще Председатель Волгоградского Облсовета, и Гавриил Попов, Мэр Москвы. Депутаты встретили эту инициативу критически. Показательно, что новая вертикаль власти проектировалась близкими к Ельцину деятелями еще до «путча» ГКЧП.]. Тем более, что предстояли социально-экономические реформы и избирательные кампании могли обернуться крайне неприятными последствиями для федеральной исполнительной власти [177 - Имелось аналитическое исследование, согласно которому сторонники Президента могли рассчитывать на успех не более чем в 10–12 регионах и непременно должны были проиграть в 36 (см. подробнее: Собянин А., Юрьев Д., Скоринов Ю. Выдержит ли Россия еще одни выборы в 1991 году? // Невский курьер. 1991. № 11. С. 4–5).].
   28 октября 1991 г. на открытии второго этапа V (внеочередного) Съезда (28 октября – 2 ноября) Президент заявил: «[…] проводить мощные избирательные кампании и одновременно глубокие экономические преобразования – невозможно! Пойти на это – значит, погубить все!» [178 - Российская газета. 1991. 29 октября.]. Депутаты согласились с Ельциным. 1 ноября они приняли Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», которое ввело 13-месячный мораторий на проведение выборов всех уровней (кроме уже назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик [179 - С нарушением моратория были проведены выборы Президента – Председателя Правительства Тывы в марте 1992 г. (см. Главу I).] – см. Главу I) [180 - Некоторые либеральные политологи критиковали это решение. Так, Владимир Гельман писал: «Возможно, в ходе первого этапа экономических реформ «исполнительная вертикаль» как временная мера и дала некоторый позитивный эффект, однако при оценке ее последствий в долгосрочной перспективе следует полагать, что она принесла больше минусов, чем плюсов. Прежде всего процессы федерализации и демократизации на региональном уровне оказались искусственно приторможены» (Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. http://www.pontstudies.rU/N2004funtext/1998/l/7.htm).], а также дополнительно закрепило, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами.
   Об отстранении глав в Постановлении прямо ничего не говорилось, но логично утверждать, что оно по факту дополнительно закрепило действовавший порядок (не отменив его и не изменив).

   5. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. [181 - Российская газета. 1992. 18 марта.](в действительности три договора – 1) с республиками (в нем не участвовали Татарстан, чье руководство остро переживало срыв заключения Союзного договора, который должен был «уравнять» бывшие автономии с Россией, и Чечено-Ингушетия, фактически распавшаяся; см. далее), 2) с краями; областями, Москвой и Санкт-Петербургом (в сентябре 1991 г. Ленинград переименовали, «северной столице» вернули историческое название), 3) с ЕАО и автономными округами), и поправки, внесенные в Конституцию Законом от 21 апреля 1991-го [182 - Закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.], трансформировали Россию из полуфедерации в федерацию. Края, области, автономная область, автономные округа и Москва с Санкт-Петербургом стали субъектами Федерации. Хотя и не равноправными с республиками и между собой.
   В Конституцию включили раздел VI -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

«Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа», в которой была соответствующая глава 16 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

«Краевая, областная администрация, администрация автономной области, автономного округа». В статье 136 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

указывалось, что администрация подотчетна Совету и «вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции», в статье 136 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

– что полномочия, порядок формирования, организации и деятельности администрации устанавливается российским законом и что глава администрации руководит администрацией на основе принципа единоначалия.
   За Президентом записали права приостанавливать действие актов президентов и Советов Министров (Кабинетов Министров) республик, а также отменять акты краевых, областных администраций, администраций автономной области и автономных округов «в случае противоречия этих актов законодательству Российской Федерации» (ст. 121-8). У Совета Министров Федерации, кстати, к тому времени уже имелось право отменять «противоречащие законодательству» акты администраций (ст. 128) [183 - Согласно Закону РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1827-1.].
   Закон от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете и краевой областной администрации» [184 - Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете и краевой областной администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 663.] закреплял обязательную выборность глав администраций («Глава администрации избирается населением края, области на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании» – п. 2 ст. 36). Структуру администрации теперь поручили утверждать Совету (п. 3 ст. 35). Глав администраций ограничили и в еще одном важном вопросе – назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать депутаты (п. 1 ст. 39). У глав осталось право опротестовывать решения Советов (ст. 43), появилось также право вносить на рассмотрение Советов проекты решений (п. 1 ст. 48).
   Закон наделил Совет полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и законов Российской Федерации» – п. 2. ст. 42), для принятия решения о выражении недоверия были необходимы голоса не менее двух третей избранного депутатского корпуса (п. 3 ст. 27). После выражения главе недоверия Президент мог отстранить его от исполнения обязанностей, а депутаты – запустить процедуру отзыва, то есть специального голосования избирателей по вопросу о прекращении полномочий главы (п 2, 3 ст. 42) [185 - Закон, регламентирующий процедуру отзыва, принят не был.]. Президент также обладал правом отрешить главу «за нарушение Конституции РСФСР и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда» (ст. 68).
   На назначенцев последняя норма, естественно, не распространялась. И Ельцин мог их отрешать, не привлекая Суд.
   К тому же он своим Указом от 7 августа 1992 г. утвердил Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций [186 - Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 1992 г. № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 385.] (согласно которому Президент – по собственной инициативе или по представлению Главного Государственного инспектора – Начальника Контрольного управления Администрации Президента либо представителя Президента в субъекте Федерации – мог как отрешать назначенцев, так и применять к ним другие меры дисциплинарных взысканий: замечание и предупреждение о неполном служебном соответствии).
   Закон «О краевом, областном Совете…», безусловно, не применялся в отношении ни ЕАО и автономных округов (для них планировали принять отдельные законы), ни Москвы и Санкт-Петербурга, ни республик. Последние, согласно Конституции, должны были самостоятельно определяться с организацией власти, в том числе исполнительной.
   Чечено-Ингушетия еще в сентябре 1991 г. фактически распалась на две части. В чеченской части бывшей АССР из-за преступного попустительства (либо благодаря преступному потворству!) отдельных федеральных руководителей был установлен сепаратистский и криминально-террористический режим Джохара Дудаева [187 - Поначалу de facto и даже de jure признавался российским руководством в качестве легитимного лидера Чечни. Попытки умиротворения Дудаева – одни из самых позорных эпизодов новейшей истории России.]. Там начался антироссийский мятеж [188 - Дудаев начал с силового разгона Верховного Совета республики. Членам российского Верховного Совета Николаю Медведеву и Юрию Рудкину он после этого в глаза заявил: «Мы взяли власть, и она будет в наших руках» (Медведев Н.П. Указ. соч. С. 115).].
   В этой связи возникла объективная необходимость выделить вполне лояльную ингушскую территорию в новый субъект Федерации.
   Благо в 1924–1934 гг. существовала Ингушская автономная область и лидеры ингушей с конца 1980-х гг. поднимали вопрос об ее восстановлении.
   Ингушская Республика была образована Законом от 4 июня 1992 г. [189 - Закон Российской Федерации от 4 июня 1992 г. № 2927-1 «Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 24. Ст. 1307).], а в декабре того же года в Конституцию внесли поправку, зафиксировавшую разделение Чечено-Ингушской Республики на Ингушскую Республику и Чеченскую Республику [190 - Закон Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. № 4071-1 «О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 52. Ст. 3051.]. С этого времени у нас 21 республика.
   До избрания Верховного Совета Ингушской Республики ею должна была руководить Временная Администрация, Глава которой назначался Президентом. В июле 1992 г. Ельцин поставил на эту должность Асламбека Аслаханова.
   Но в октябре между Ингушетией и Северной Осетией произошел вооруженный конфликт, спровоцированный требованиями ингушских лидеров включить в состав новой республики территории, некогда заселенные ингушами, переданные Северо-Осетинской АССР после упразднения Чечено-Ингушской АССР в 1944 г. и не возвращенные последней при ее восстановлении в 1956-ом [191 - Николай Медведев признает, что конфликт в «немалой степени спровоцировал» принятый в 1991 г. под давлением в том числе депутатов от Чечено-Ингушетии Закон «О реабилитации репрессированных народов». В нем была предусмотрена «территориальная реабилитация», «восстановление национально-территориальных границ». Ельцин проигнорировал все протесты и возражения из конъюнктурных соображений, он так и сказал Медведеву: «Скоро будут выборы [Президента РСФСР – В.И.], и весь Северный Кавказ проголосует за меня…». (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. № 18. Ст. 572; Медведев Н.П. Указ. соч. С. 71–73). Как и следовало ожидать, после создания республики ингуши немедленно пожалали воспользоваться своим правом.]. 2 ноября на территориях республик было введено чрезвычайное положение. Управление Ингушетией передали в руки новой Временной администрации, чьи полномочия распространялись и на Северную Осетию. Ее последовательно возглавляли Георгий Хижа, Сергей Шахрай и др.
   Проблема возникла и с Карачаево-Черкесией. В июле 1991 г. ее из автономной области преобразовали в республику. Не успев обзавестись ни Верховным Советом, ни конституцией, она начала раскалываться на «Республику Карачай», «Черкесскую Республику», «Баталпашинскую Республику» и пр. В декабре Облсовет постановил отложить выборы нового Верховного Совета до проведения опроса о сохранении единства Карачаево-Черкесии. В этой ситуации Центр пошел на нестандартный шаг. В январе 1992 г. (с согласия Облсовета) Ельциным был назначен «на срок до проведения выборов и избрания Верховного Совета» исполняющий обязанности Главы администрации Карачаево-Черкесской Республики – Владимир Хубиев, с 1979 г. возглавлявший Облисполком [192 - Указ Президента Российской Федерации от 13 января 1992 г. № 18 «О Главе администрации Карачаево-Черкесской ССР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 4. Ст. 155.]. Главой республики, впрочем, остался Председатель Облсовета Виктор Савельев (избранный в 1991-ом). Хотя бы только потому, что Хубиев был лишь и.о.
   Опрос прошел 22 марта 1992 г. Большинство жителей высказалось за сохранение единства республики. Выборов за этим, однако, не последовало. Вместо этого по инициативе карачаево-черкесских депутатов Верховный Совет России в декабре принял Закон, наделивший Облсовет полномочиями Верховного Совета Республики [193 - Закон Российской Федерации от 25 декабря 1992 года № 4234-1 «О внесении изменений в статью 2 Закона РСФСР «О преобразовании Карачаево-Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 2. Ст. 76.] (в январе 1993 г. преобразованный Совет переизбрал Савельева Председателем, а Хубиева назначил Председателем Совета Министров).
   В Москве в июне 1992 г. ушел в отставку Мэр Гавриил Попов [194 - Причины отставки до сих пор достоверно не известны. Сам Попов в разное время заявлял, что решил уйти из-за: 1) охлаждения личных отношений с Ельциным (Мэр не может нормально работать, если не пользуется расположением Президента); 2) активного противодействия Мэрии со стороны Верховного Совета России, Моссовета, бывших коммунистических аппаратчиков, «дельцов теневой экономики»; 3) несовместимости своих социал-демократических убеждений и принципов с избранным Кремлем радикально-либеральным подходом к экономической реформе; 4) желания заняться партийным проектом; 5) осознания необходимости уступить место профессиональному администратору и т. д.Политологи высказывали версию, что он якобы испугался обнародования данных о неких финансовых нарушениях (см., например: Политический альманах России 1997. Т. 2. Социально-политические портреты регионов. Кн. 1. С. 19).Мне же представляется, что он ушел в первую очередь потому, что не справлялся с работой и боялся ответственности. Или просто устал. Из кабинетного ученого получился «трибун», но не получился руководитель.Как бы то ни было, но Попов пытался продолжать политическую деятельность. Однако успехов больше не добился. В 1993 г. вместе с Анатолием Собчаком он вывел на думские выборы блок «Российское движение демократических реформ» (РДДР). Собрать удалось лишь 4 % голосов. Спустя два года Попов сформировал и возглавил блок «Социал-демократы». Его результат – 0,1 %.С середины 1990-х гг. Попов фактически удалился на покой. Накопленные с 1990-х гг. почетные должности – Президента Международного университета в Москве, Президента Вольного экономического общества России, Президента Международного Союза экономистов и пр., – делают его «статусным пенсионером». Время от времени он напоминает о себе, публикует статьи по вопросам истории, политики и пр.В 2010 г. Попов многократно выступал в защиту Лужкова, а затем принял его на работу в Международный университет (см. сноску № 681).]. Вопрос о преемнике не вставал. Ведь имелся Юрий Лужков, избранный в 1991-ом в паре с Поповым Вице-мэром, а затем возглавивший Правительство города. Он пользовался уважением у столичной и федеральной элиты и, главное, был на хорошем счету у Ельцина. Переход власти от избранного Мэра к избранному Вице-мэру оформили президентским Указом [195 - Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1992 г. № 565 «О Ю.М. Лужкове»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 24. Ст. 1344.]о возложении на Лужкова обязанностей Мэра и назначении его Главой администрации Москвы (таким образом заодно была учреждена новая должность) [196 - Таким образом, он стал совмещать должности Председателя Правительства и Главы администрации и исполнять обязанности Мэра.Кстати, Моссовет уже в том же 1992 г. выразил недоверие Лужкову. И затем дважды назначал выборы Мэра (на декабрь 1992 г. и на февраль 1993-го). Первое решение было отменено в судебном порядке. Второе Лужков проигнорировал. Любопытно, что он ссылался на Постановление Президиума Верховного Совета от 27 апреля 1991 г. № 1120-1, согласно которому Вице-мэру должны были переходить «должность, обязанности и права» Мэра, если последний ушел в отставку. А Моссовет руководствовался Указом Президента от 25 ноября 1991 г. № 239 и другими актами, предусматривавшими согласование Советами назначение глав администраций.Будучи одновременно назначенцем и «всенародно избранным», Лужков мог позволить себе (и позволял) весьма вольно обращаться с депутатами, причем не только московскими, но и федеральными (см. сноску № 218).].
   В декабре 1992 г. Москва и Санкт-Петербург стали называться городами федерального значения [197 - Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 55.], тогда же их окончательно приравняли к краям и областям, а следовательно, мэров – к главам администраций.

   6. По истечении моратория повсеместных выборов глав администраций так и не провели.
   Отношения Президента и депутатского корпуса к середине 1992 г. были уже очень сильно испорчены. В Верховном Совете, который возглавлял (с 1991 г.) амбициозный Руслан Хасбулатов, постоянно критиковали либеральные реформы, крайне непрофессионально (по существу вредительски) проводимые группой либеральных энтузиастов во главе с Егором Гайдаром (выдвиженцем Бурбулиса) [198 - Гайдар с ноября 1991 г. совмещал посты Заместителя Председателя Правительства и Министра экономики и финансов. В феврале 1992 г. он возглавил отдельное Министерство финансов, в марте получил назначение Первым заместителем Председателя Правительства, а в июне возглавил Правительство (заменив Ельцина) как и.о. Председателя. Согласно Конституции, главу кабинета должен был утвердить Съезд.]. Депутаты требовали перераспределить в свою пользу полномочия по формированию Правительства и т. д. В этой связи стали обсуждаться сценарии роспуска Съезда и Верховного Совета и импичмента Президента.
   Первое столкновение произошло в ходе VII Съезда (1-14 декабря 1992 г.) Ельцину пришлось выдержать несколько болезненных ударов. Кроме прочего, во-первых, депутаты оценили работу Правительства как неудовлетворительную. Во-вторых, они не утвердили Гайдара Председателем Правительства. В-третьих, им не хватило всего нескольких голосов (от трех до пяти – по разным источникам) для того, чтобы принять поправки к Конституции, представляющие Верховному Совету фактически равные с Президентом права при назначении Председателя Правительства, его заместителей и ключевых министров. В-четвертых, ими были приняты конституционные поправки о праве Верховного Совета приостанавливать действие президентских указов и распоряжений до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности (п. 19 ст. 109), о незамедлительной отставке Президента в случае принятия им решения о роспуске или приостановлении деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст. 121-6) и т. д. [199 - Закон от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 (см. сноску № 197).]
   10 декабря Президент попытался сорвать заседание Съезда, уведя из зала своих сторонников. Но кворум сохранился.
   В этот же день, что важно, Съезд принял Постановление «О главах администраций» [200 - Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря1992 г. № 4065-1 «О главах администраций» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. ЗОЮ.], которым объявил «нецелесообразным» проведение повсеместных выборов глав на период до новых выборов в Советы, то есть продлил мораторий до 1995 г. Даже непримиримые противники Ельцина тогда понимали, что рисковать остатками стабильности нельзя. Хотя, вероятно, лидеры депутатской оппозиции просто решили, что их главная задача – «свалить» Президента, а выборами можно будет заняться после.
   Вместе с тем в этом Постановлении от 10 декабря указывалось, что, если 1) Совет выразил недоверие главе администрации, 2) полномочия главы прекращены досрочно, 3) истек срок полномочий исполняющего обязанности главы, а также если 4) назначение главы в свое время было произведено Президентом с нарушением положений его указов от 22 августа и 25 ноября 1991 г., Советы вправе назначить выборы, которые будут проводиться согласно Закону «О выборах глав администраций». Альтернатива – обращение к Президенту с просьбой поставить нового главу. Заодно Ельцина обязали согласовывать с Советами свои решения об отстранении глав.
   Последняя норма, правда, согласно договоренности Президента и депутатов, оформленной 12 декабря Постановлением «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» должна была начать действовать лишь после выборов Советов новых созывов [201 - Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. № 4079-1 «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. 3016.Через день Съезд специально разъяснил, что до выборов депутатов Советов нового созыва досрочное прекращение полномочий назначенного главы администрации по инициативе Президента «производится без согласования с соответствующим Советом народных депутатов» (Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 14 декабря 1992 г. № 4089-1 «О толковании отдельных положений Постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации"» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. 3024).].
   Это же Постановление «заморозило» вступление в действие ряда конституционных поправок, принятых Съездом, и определило компромиссный порядок подбора кандидатуры Председателя Правительства. Новым премьером стал Виктор Черномырдин.
   Ельцин потерпел поражение, но понес меньшие политические потери, чем ожидалось.
   11 апреля 1993 г. прошли выборы в Красноярском крае, Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской и Челябинской областях (в Красноярском крае, Амурской, Брянской и Челябинской областях потребовались вторые туры, их провели спустя две недели), 25 апреля – в Смоленской области. Во всех этих регионах Советы конфликтовали с назначенцами и потому с энтузиазмом воспользовались новым правом. С одобрения Президента или без такового [202 - Сахалинский Облсовет тоже собирался провести выборы, но Ельцину удалось с ним договориться на условиях замены главы (в апреле 1993 г. вместо Валентина Федорова был назначен Евгений Краснояров).]. Красноярский Вепрев добровольно ушел в отставку в январе 1993 г. Липецкого Купцова в 1992 г. отстранил Ельцин, пойдя навстречу Облсовету [203 - Купцов долго добивался и, в конце концов, в 1994 г. добился судебного признания Указа о своем отстранении незаконным (в нем не была указана причина отставки). В 1995-ом Ельцину пришлось отрешать его повторно с формулировкой «в связи с неизбранием […] по итогам выборов» (Купцов баллотировался и занял четвертое место).]. Смоленскому Фатееву Облсовет выразил недоверие. Главы администраций Амурской, Брянской, Пензенской и Челябинской областей (Кривченко, Барабанов, Кондратьев и Соловьев) были назначены без согласия депутатов. Орловская область за 1991–1993 гг. не получила главы администрации – полтора года его обязанности исполнял Николай Юдин (бывший директор ПТУ, на «демократической волне» поднявшийся до председательства в Горсовете и Горисполкоме Мценска, а затем и до губернаторства.) [204 - Можно сделать вывод, что в 1991–1993 гг. главой области был не Юдин, а Председатель Облсовета Николай Володин.].
   Ельцин мог записать в свой актив только победу в Красноярском крае и.о. Главы администрации Валерия Зубова (экономиста «демократических» взглядов, бывшего Декана Экономического факультета Красноярского государственного университета, в 1992 г. назначенного Заместителем Главы администрации; набравшего в первом туре 21,2 % голосов, во втором – 73,1 %) [205 - Зубов в 1991 г. защитил докторскую диссертацию в Москве и вернулся в Красноярск. Вновь стал преподавать, параллельно работал на местной бирже «Тройка». В политической деятельности участия не принимал, во власть не стремился. Однажды Вепрев увидел в теленовостях репортаж о работе биржи. Комментарии Зубова произвели на него впечатление. И он немедленно пригласил его к себе и попросил стать своим советником по «этим акциям, облигациям и всяким акционерным обществам». Но когда Зубов спустя несколько дней вышел на работу, выяснилось, что он назначен Заместителем Главы администрации (см.: Мельник В., Чернявский А. Валерий Зубов: Сила не в умении ходить строем, а в том, чтобы каждому было выгодно думать. М., 2005. С. 57).В последующие месяцы он и Вепрев вполне неплохо сработались. Зубов вел себя порядочно по отношению к начальнику и добился на своем посту некоторых успехов. Вепрев, уходя, не хотел оставлять и.о. своего Первого заместителя Сергиенко (бывшегоПредседателя Крайисполкома). Против был настроен и Москвич. И они настояли на кандидатуре Зубова. Тот узнал, что его рекомендовали уже накануне назначения, предварительно с ним никто даже не переговорил.Указ Ельцина был обнародован 27 января 1993 г. прямо перед началом заседания Крайсовета. В тот же день депутаты назначили выборы на 11 апреля. Зубова тогда не воспринимали как серьезную фигуру, мало кто верил, что он способен избраться.]. В остальных регионах главы и и.о. проиграли (в Челябинской области Глава администрации не баллотировался – см. далее). В Брянской области выбрали народного депутата России Юрия Лодкина (первый тур – 29,3 %, второй – 51,4 %), в Орловской – бывшего Первого секретаря Обкома (успевшего в 1989–1991 гг. поработать Секретарем ЦК и членом Политбюро) Егора Строева (52,9 %), в Челябинской – бывшего Председателя Облисполкома, Председателя Облсовета Петра Сумина [206 - В 1991 г. Ельцин пообещал ему пост Главы администрации, но слово свое не сдержал.] (первый тур – 58,4 %, второй – 48,2 % [207 - Согласно Закону от 24 октября 1991 г. № 1803-1 «О выборах главы администрации» для победы было необходимо собрать голоса не менее 25 процентов избирателей (граждан, внесенных в списки избирателей). В первом туре была низкая явка и Сумину не хватило голосов для победы.]). Все трое, особенно коммунист Лодкин, были оппозиционерами [208 - Однако в дальнейшем тот же Строев сумел быстро наладить довольно доверительные отношения с Ельциным и его окружением. Именно ему вверили председательство в Совете Федерации в 1996 г. – он был удобен и для Президента, и для оппозиции.]. Нельзя было отнести к числу сторонников Президента и новых глав Амурской, Пензенской и Смоленской областей, соответственно, Александра Сурата (бывшего Заместителя Главы администрации; первый тур – 31,2 %, второй – 51,7 %), Анатолия Ковлягина (бывшего Председателя Облисполкома, народного депутата России; 71,0 %) и Анатолия Глушенкова (Директора Смоленского завода холодильников; 41,2 %). Избранный в Липецкой области Михаил Наролин (Первый заместитель Главы администрации; 49,8 %) воспринимался как относительно нейтральная фигура (но «демократом» он не был точно).
   В общем, можно констатировать, что опасения ельцинской команды по поводу выборов полностью подтвердились.
   Выборы в Челябинской области проводились вопреки категорической позиции Соловьева и Ельцина. Они не признали ни законность назначения выборов, ни законность их проведения, ни победу Сумина [209 - Свою позицию они обосновывали, ссылаясь на инициированное Соловьевым решение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда, установившее, что решение Облсовета о проведении выборов нужно считать отмененным, а решения Облизбиркома (о регистрации кандидатов) незаконными (см.: Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 1993 г. № 440 «Об обеспечении деятельности Челябинской областной администрации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 15. Ст. 1246). Хотя в действительности решение Облсовета вообще не было предметом судебного разбирательства.].
   Даже после решения Конституционного Суда, подтвердившего, что Облсовет, назначив выборы, действовал в пределах своих полномочий [210 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 1993 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 г. «О проекте постановления Верховного Совета Российской Федерации, представленном Президентом Российской Федерации, о Решении Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении Малого совета от 14 января 1993 г. №. 1 «О дне выборов главы областной администрации», Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 г. «О толковании пункта 2 Постановления Седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администраций», Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «О порядке применения Закона РСФСР «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Решения Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении Малого совета от 14 января 1993 г. № 1 «О дне выборов главы областной администрации»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 27. Ст. 1044.]. С июня в области установилось двоевластие. Оно закончилось лишь в октябре, когда Ельцин распустил Облсовет и подтвердил полномочия Соловьева [211 - Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1722 «О подтверждении полномочий главы администрации Челябинской области В. Соловьева»// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4088.Правовая история «челябинского противостояния» подробно изложена Александром Мещеряковым (Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 191–210).].
   Продолжая выборную тему, обратимся теперь к республикам.
   В январе 1993 г Президиум Верховного Совета, поддержав инициативу ингушских лидеров, учредил должность Президента в Ингушетии [212 - См.: Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 20 января 1993 г. № 4321-1 «О выборах Президента – главы исполнительной власти Ингушской Республики» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 4. Ст. 148).]. Выборы прошли 28 февраля, единственным кандидатом на них был выдвинутый «Съездом народов Ингушетии» Руслан Аушев, генерал, бывший народный депутат СССР, активно участвовавший в создании республики, в конце 1992 г. недолго исполнявший обязанности Главы ее Временной администрации [213 - После введения чрезвычайного положения и отставки Аслаханова назначались только исполняющие обязанности Главы Временной администрации Ингушетии. Причем назначения производила вышестоящая Временная администрация на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики.] (получил 99,9 % голосов). Уже тогда он проявлял себя как весьма независимый деятель.
   В том же 1993 г. президентов избрали в Башкортостане (выборы состоялись 12 декабря), Калмыкии (11 апреля) и Чувашии (12 и 26 декабря). Если в Башкирии свою власть сохранил и укрепил Муртаза Рахимов, бывший Директор Уфимского нефтеперерабатывающего завода, избранный в 1990-ом Председателем Верховного Совета (64,0 %), то в Калмыкии и Чувашии итоги выборов стали по-своему сенсационными. Первую возглавил молодой (31-летний) предприниматель, народный депутат России Кирсан Илюмжинов (65,4 %), а вторую – известный юрист, бывший Министр юстиции России Николай Федоров (первый тур – 24,9 %, второй – 55,1 %). В Калмыкии эти выборы были вторыми, как и в Чувашии. На первых в 1991 г. никто из кандидатов не набрал необходимого для победы числа голосов.
   Опять же никто из избранных не был сторонником Ельцина (Федоров за девять месяцев до выборов ушел из Правительства со скандалом).
   В Мордовии противники Василия Гуслянникова в республиканском Верховном Совете в апреле 1993-го добились упразднения президентского поста. В вину Президенту-«демократу» поставили невыполнение предвыборных обещаний, коррупцию и «личную нечистоплотность». Гуслянников отказался слагать полномочия, его поддержал Ельцин [214 - См.: Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 г. № 430 «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 15. Ст. 1243).]. Но Верховный Совет России [215 - См.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4880-1 «Об Указе Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 г. № 430 «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 690).], а затем Конституционный Суд [216 - Судьи указали, что Конституция в редакции от 21 апреля 1992 г. и Федеративный договор не относят установление системы государственных органов республик ни к ведению Федерации, ни к совместному ведению Федерации и республик. В силу этого республика вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов. То есть положения Конституции о республиканских президентах носят факультативный характер (см.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июня 1993 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР», Постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР», Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 30. Ст. 1183).Если коротко, то судьи указали, что, согласно Конституции в редакции от 21 апреля 1992 г. и Федеративному договору, республика была вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов. В том числе упразднять ранее учрежденный президентский пост.] приняли сторону мордовских депутатов. Главой республики стал (вновь) бывший Секретарь Обкома, Председатель Верховного Совета Николай Бирюков.

   7. Весной 1993 г. новое столкновение Президента и депутатов привело к установлению двоевластия и на общегосударственном уровне. Сторону Верховного Совета и Хасбулатова в то время открыто заняли Вице-президент Александр Руцкой, большинство членов Конституционного Суда, включая его Председателя Валерия Зорькина, часть «силовиков» и множество радикальных организаций и политиков.
   12 марта VIII (внеочередной) Съезд (10–13 марта) ввел в действие принятые (и затем «замороженные») предыдущим Съездом поправки в Конституцию о праве Верховного Совета приостанавливать действие указов и распоряжений Президента и т. д. [217 - Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 марта 1993 г. № 4626-1 «О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (о Постановлении Седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации»)» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 439.]
   Ельцин в ответ пригрозил ввести «особый порядок управления». Но так и не ввел.
   Депутаты, в свою очередь, попытались отправить его в отставку. Однако на IX (внеочередном) Съезде (26–29 марта) [218 - Съезд вызвал для отчета перед собой Лужкова. Он считался тогда одним из наиболее ресурсных соратников Ельцина, поскольку более-менее контролировал ситуацию в столице. Естественно, многие депутаты были настроены против него и нашлись те, кто потребовал отправить его в отставку решением Съезда. Лужков, стоявший в этом момент на трибуне, в ответ злобно расхохотался и заявил, что, мол, я избран москвичами и вы нипочем не вправе меня снимать. Высший орган государственной власти (по Конституции) продемонстрировал свое полное бессилие перед столичным главой.] решение об импичменте не набрало необходимого числа голосов. (Известно, что если бы оно было принято, Ельцин бы немедленно разогнал Съезд и Верховный совет. Все к этому было готово [219 - См., например: Коржаков A.B. Борис Ельцин: от рассвета до заката. Послесловие. М., 2004. С. 205–209.].)
   В конечном счете спор между Президентом и депутатами решили вынести на референдум. Обе стороны конфликта верили, что выиграют его.
   Постановление «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» было отменено [220 - Упомянутым Постановлением от 12 марта 1993 г. № 4626-1 (см. сноску № 217).]. Это означало, что Ельцину теперь надлежало исполнять Постановление «О главах администраций» в полном объеме, согласовывать решения об отрешении глав с Советами.
   Впрочем, отношения между Президентом, главами и Советами вскоре поставили на законодательную основу. «Депутатский» Закон от
   1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» [221 - Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 16. Ст. 561.] содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия – голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).
   Для Ельцина было хорошо уже то, что от него не потребовали провести повсеместное переназначение глав согласно новому порядку (а это выглядело бы логичным шагом) и что Советы управомочили ставить вопрос о переназначении, лишь если глава администрации был назначен вопреки воле депутатов (ст. 9).
   24 апреля 1993 г. состоялся референдум по вопросам о доверии Ельцину, об одобрении социально-экономической политики Президента и Правительства, о проведении досрочных выборов народных депутатов и Президента. По первому и второму вопросам решения были приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме [222 - 5 8,7 % и, соответственно, 53,0 % участников референдума.]. По третьему и четвертому вопросам решения приняты не были, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме (для принятия решения по двум последним вопросам необходимо было набрать большинство голосов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме) [223 - 31,7 % и, соответственно, 43,1 % граждан, имеющих право участвовать в референдуме.]. Ельцин и его команда интерпретировали результаты референдума как свою победу. Хотя объективно впору было говорить о «ничьей». И о том, что мирно преодолеть политический кризис теперь точно не получится.
   1 сентября Ельцин Указом временно отстранил Руцкого, к которому в случае отставки Президента перешло бы исполнение его полномочий [224 - Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 1993 г. № 1328«О временно отстранении от исполнения обязанностей A.B. Руцкого и В.Ф. Шумейко» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 36. Ст. 3400.]. Вице-президент и ельцинские соратники постоянно обвиняли друг друга в коррупции, поэтому формальным поводом для отстранения было объявлено «расследование». Верховный Совет в ответ 3 сентября приостановил действие положений Указа, касающихся Руцкого, и обратился в Конституционный Суд с просьбой проверить их конституционность [225 - Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 3 сентября 1993 г. № 5696-1 «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября1993 года N 1328 «О временном отстранении от исполнения обязанностей A.B. Руцкого и В.Ф. Шумейко»» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993 г. № 37. Ст. 1472.].
   Президента в его противостоянии с депутатами последовательно поддерживали немногие назначенцы, только самые убежденные «демократы». Большинство назначенных глав, не говоря уже о «всенародно избранных», либо лавировали между двумя центрами власти с той или иной степенью успешности, либо выжидали. Ельцин был вынужден заигрывать с ними. Тем же занимался и Хасбулатов, благо в целом ряде республик главами оставались председатели Советов (а спикер российского Верховного Совета числил себя «главой законодательной власти»). Показательно, что практически во всех республиках результаты референдума были негативными для Ельцина.
   Однако в республиках, перешедших к президентской модели и «не-республиках», время работало скорее на Президента. Многие главы конфликтовали со «своими» Советами [226 - Илюмжинов в мае 1993 г. вынудил республиканский Верховный Совет принять решение о самороспуске.], стремились к большей власти, а потому; не будучи единомышленниками и сторонниками Ельцина, оказывались проводниками или потенциальными проводниками его курса на усиление персонального начала и исполнительной компоненты во властной системе за счет представительных органов. Проще говоря, у них с ним были общие политические ориентиры.
   Еще в 1992 г. при Президенте был создан Совет глав республик [227 - Образован Распоряжением Президента Российской Федерации от 23 октября 1992 г. № 603-рп «Об образовании Совета глав республик» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 18. Ст. 1460); сведений о формальном упразднении обнаружить не удалось.], а в 1993-ом – Совет глав администраций [228 - Образован Указом Президента Российской Федерации от 22 февраля 1993 г. № 273 «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 9. Ст. 735), упразднен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1997 г. № 519 «Об упорядочении системы совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 21. Ст. 2469).]. Какой-то серьезной роли эти органы не сыграли. Но зато продемонстрировали видимость консолидации корпуса глав вокруг Ельцина. Именно на заседании Совета глав республик, проведенном в Петрозаводске 12 августа, он публично пообещал уже в сентябре решить «вопрос о власти».
   Готовясь покончить с двоевластием, Президент 23 августа издал Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [229 - Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1993 г. № 1313 «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 35. Ст. 3313.], которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. Показательно, что Ельцин счел себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

   8. Своим Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (вошедшим в историю под своим номером – как Указ № 1400) [230 - Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.] Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом и ввел «чрезвычайный правопорядок». Конституция и законы (федеральные и субъектовые) стали действовать только в части, не противоречащей президентским указам.
   Таким образом Ельцин в одностороннем порядке разрешил политический кризис, вызванный его противостоянием с депутатским корпусом и объединившимися вокруг него оппозиционными силами. Можно оценивать это решение как переворот (тем более, что 3–4 октября в Москве бушевала «маленькая гражданская война», здание Верховного Совета на Краснопресненской набережной расстреляли из танков и т. д.), можно – как «веху на пути конституционного развития России». Главное то, что остатки «советской власти» на федеральном уровне были сметены решительно и жестко. В регионах, правда, демонтаж затянулся до 1996 г., когда последний Совет сменился новоизбранным парламентом.
   Руцкой, в ночь с 21 на 22 сентября принявший исполнение президентских полномочий, 3 октября был отрешен Ельциным [231 - Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 г. «Об освобождении Руцкого A.B. от должности вице-президента Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г.№ 40. Ст. 3749.]. 4 октября его и Хасбулатова арестовали [232 - Оба уже в 1994 г. вышли на свободу по амнистии. Руцкой продолжил политическую деятельность и в 1996 г. избрался Главой администрации Курской области (см. Главу III).].
   Следует указать, что главным автором текста Указа № 1400 был Юрий Батурин, Помощник Президента по юридическим вопросам (в 1993–1994 гг.). Работу над последующими указами о реформе органов государственной власти, органов местного самоуправления возглавлял Шахрай.
   Указ Президента от 27 сентября «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» [233 - Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября № 1465 «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 40. Ст. 3739.] закрепил, что до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации, нового парламента, предусмотренного в Указе № 1400, глава администрации «не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента», а выборы глав и «голосования по отзыву главы» в этот период не проводятся. (Выборную палату Федерального Собрания, Государственную Думу, согласно Указу № 1400, следовало избрать в декабре; другую палату, Совет Федерации, полагалось сформировать из председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти регионов и допустить к работе после избрания Думы – см. далее).
   Указом от 22 октября «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» [234 - Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4089.] Ельцин утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно, что называется, «скорректировало» модель, установленную Законом «О краевом, областном Совете…». В Положении, в частности, отсутствовали нормы об обязательной выборности глав администраций и о праве Советов выражать им недоверие (в декабре соответствующие нормы Закона объявил недействующими специальный Указ [235 - Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5072.]). Зато, кстати, в нем было прописано право регионов выбирать наименования для своих исполнительных органов государственной власти и глав «с учетом исторических, национальных и других условий и традиций». Позднее Президент издал «индивидуальный» Указ «О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга» [236 - Указ от 21 декабря 1993 г. «О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5064).] (ничего принципиального нового в нем не содержалось).
   Несколько глав после издания Указа № 1400 открыто выступили против Президента – Берестовой, Лодкин, Муха [237 - 29 сентября в Новосибирске состоялось Совещание представителей Советов 14 сибирских субъектов Федерации («Всесибирский Съезд Советов»). Муха в своем выступлении предложил создать общесибирские органы представительной и исполнительной власти, объединить бюджеты всех сибирских регионов и пр. На Совещании звучали и более «крутые» предложения – перенести место проведения Съездов народных депутатов и заседаний Верховного Совета в один из сибирских городов, перекрыть Транссибирскую магистраль, прекратить перечисление налоговых платежей в федеральный бюджет и т. д.], Немцов [238 - В дальнейшем резко изменил свою позицию.], Сурат и др. (либо попытались сыграть роль «парламентеров» – Аушев и Илюмжинов). Причем среди них были, как можно заметить, не только «всенародно избранные», но и назначенцы. Некоторым из них это стоило кресел. Так, ссылаясь на
   Закон «О Президенте», Ельцин отстранил четырех глав [239 - Указы Президента Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. № 1453 «О главе администрации Брянской области»; от 5 октября 1993 г. № 1581 «О главе администрации Новосибирской области» и № 1582 «О главе администрации Амурской области»; от 11 октября 1993 г. № 1628 «О главе администрации Белгородской области» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3668; № 41. Ст. 3932, 3933; № 42. Ст. 4014.] – назначенцев Берестового [240 - Карьера Берестового на этом не закончилась. В декабре 1993 г. он был избран депутатом Государственной Думы, работал в парламенте до 1996-го. В 1996–1997 гг. – возглавлял инспекцию Счетной палаты по контролю за расходами средств федерального бюджета в промышленности и энергетике. В 1997–1998 гг. Берестовой был Руководителем Федеральной службы по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, в 1998–1999 гг. – Заместителем Руководителя Государственной налоговой службы – Начальником Управления по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию и налоговых поступлений в этой сфере, в 1999–2003 гг. – Заместителем Министра по налогам и сборам. С 2003 г. – Заместитель Председателя Центрального банка.] и Муху, а также «всенародно избранных» Лодкина [241 - В ночь с 25 на 26 сентября группа бойцов ОМОН заняла здание Администрации Брянской области и взломала кабинет главы. В дни противостояния Ельцина и Верховного Совета Лодкин находился в Белом доме и после штурма даже был задержан и провел несколько дней в тюрьме.] и Сурата (в Конституционный Суд, как требовал Закон «О краевом, областном Совете…», Ельцин, конечно, не обращался [242 - На тот момент соответствующая норма еще действовала – недействующей Ельцин объявил ее только в декабре (см. Указ от 22 декабря 1993 г. № 2266). Чтобы не нарушить Закон, Президенту следовало просто соблюсти последовательность – вначале объявить мешающую ему норму недействующей, а потом уже отстранять «всенародно избранных» глав. Ссылка на Закон «О Президенте» была несостоятельной, поскольку между ним и Законом «О краевом, областном Совете…» имелись коллизии, разрешать которые полагалось, апеллируя к общеправовым принципам lex posterior derogat priori (последующий закон отменяет предыдущий) и lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет общий). Этим пренебрегли, чем дали основание считать всех последующих назначенцев в Амурской и Брянской областях незаконными главами.], он тогда вообще предписал не проводить заседания Суда до принятия новой Конституции).
   Затем Президент снял еще и Росселя [243 - Он был отрешен почему-то с формулировкой, отсылающей к Указу «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы». Однако в нем говорилось лишь об ответственности должностных лиц федеральной исполнительной власти и офицеров, к каковым Глава администрации Свердловской области не относился по определению (указы Президента Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. № 1452 «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы»; от 10 ноября 1993 г. № 1890 «О Главе администрации Свердловской области» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3610; № 46. Ст. 4483).] – тот, правда, поплатился за другое. За попытку преобразовать Свердловскую область в «Уральскую Республику» в июле-ноябре 1993 г. [244 - в 1990–1993 гг. регулярно велись разговоры о преобразовании в республики некоторых краев, областей и даже автономных округов. Но «Уральская Республика» Росселя – единственный проект «республиканизации», который был доведен до реализации. Успели организовать референдум о расширении полномочий области до уровня республики (прошел 25 апреля 1993 г.), провозгласить создание «Уральской Республики» (1 июля), принять «конституцию» (27 октября) и назначить выборы губернатора и парламента (на 8 ноября).Самое интересное, что Ельцин длительное время относился к «республиканизации» своей малой родины чуть ли не одобрительно. Во всяком случае, до ноября никаких возражений он не высказывал.].

   9. Уже 12 декабря 1993 г. через «всенародное голосование» (в нем не участвовали Татарстан и Чечня) была принята Конституция России. Такой порядок принятия обеспечил ей максимально возможную легитимность. Несмотря на весьма неоднозначные правовые и политические обстоятельства, сопровождавшие разработку и согласование конституционного проекта, организацию и проведение голосования.
   Еще в 1990 г. Съезд образовал Конституционную комиссию во главе с Председателем Верховного Совета для подготовки проекта новой Конституции. Довольно скоро, однако, тон в ней стали задавать критики и противники Ельцина. Тот, будучи крайне недовольным результатами работы Комиссии, в июне 1993-го собрал «альтернативное» Конституционное совещание, оно готовило «президентский проект». Содержание будущей Конституции, сроки ее принятия и пр. были предметом жестких споров между Ельциным и депутатами (я опустил их подробности [245 - См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 143–184.], чтобы не перегружать текст.)
   «Прерывая» деятельность Съезда и Верховного Совета, Президент планировал, что Россия будет жить по «указному праву» еще как минимум год. Но уже 5 октября Сергей Филатов, Руководитель Администрации Президента (с января 1993 г.) предложил спешно «всенародно» принять новую Конституцию, чтобы, с одной стороны, побыстрее окончательно покончить с Конституцией 1978 г., легализовать президентское полновластие и, с другой, постфактум легитимировать действия Ельцина в сентябре-октябре [246 - См.: Филатов С.А. Совершенно несекретно. М., 2000. С. 325–326.]. Президенту эта идея понравилась.
   И уже 11 октября он подписал Указ о назначении «всенародного голосования» по проекту новой Конституции на 12 декабря [247 - Указ Президента Российской Федерации от 16 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3995.].
   Именно «всенародного голосования», а не референдума. Институт «всенародного голосования» специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции голосами большинства от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Для принятия решения на «всенародном голосовании» требовались голоса большинства его участников. Хотя это оказалось излишним – по официальным данным явка составила 54,8 % от общего числа граждан, а «за» было подано 56,6 % голосов.
   Основными авторами текста «президентского проекта» считаются Шахрай и известный правовед (специалист по теории права и цивилистике) Сергей Алексеев. Финальную редакцию Ельцин правил лично (учитывая рекомендации Батурина) [248 - См.: Филатов С.А. Указ. соч. С. 364–365.].

   10. Согласно Конституции, Российская Федерация состоит из 89 государственных территориальных образований (ч. 1 ст. 65), имеющих статус субъектов Федерации, равноправных в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и равноправных между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Конституционные названия – «республика», «край», «область», «город федерального значения», «автономная область», «автономный округ» (ч. 1 ст. 5) – равнозначны и даже в некотором смысле взаимозаменяемы (оговорюсь, что если «город федерального значения» гипотетически можно назвать «республикой», «краем» и т. д., то «республику», «край», «автономную область» никак не назовешь «городом федерального значения»). Возможно, такое мнение покажется излишне категоричным, но мне очевидно, что Конституция исходно предполагает устройство России как симметричной федерации и не допускает предоставления субъектам Федерации каких-либо специальных статусов.
   Все субъекты Федерации правообязаны иметь территории (ч. 1 ст. 67), границы которых не могут быть изменены без их согласия (ч. 3 ст. 67); иметь закрепленные в Конституции официальные названия (ч. 1 ст. 65); иметь сферу собственного ведения, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ст. 73); иметь правовые системы, включающие основные законы – конституции или уставы, законы, иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85), иметь системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77) и пр.
   Как верно пишет Вениамин Чиркин, «прежние названия сохранились, но они перестали по идее быть связанными с различиями в правовом статусе» [249 - Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 18.]. Следовательно, по определению нет и быть не может различий между статусами президентов республик и глав иных субъектов Федерации [250 - Выдержать этот подход до конца, к сожалению, не смогли. В частности, республикам разрешили называться «государствами» (ч. 2 ст. 5).Это положение, впрочем, допустимо толковать как декларацию, не порождающую правовых последствий. С государственно-правовой точки зрения все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно. Бавария, Саксония и Тюрингия официально именуются «свободными государствами» (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Thüringen). Ho никто их государствами не признает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.].
   Президент России наделен широким объемом полномочий. Он глава государства, а значит, высшее должностное лицо государства (ч. 1 ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности Федерации (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ч. 2. ст. 80) и отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), он Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами (ч. 1 ст. 87), он вправе издавать указы по неограниченному кругу вопросов (ст. 90), он обладает правом отлагательного вето на принятые законы (ч. 3 ст. 107), он может миловать осужденных (п. «в» ст. 89). Президент также выступает главой федеральной исполнительной власти [251 - Ельцинские советники, участвовавшие в разработке Конституции, это признают (см.: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 387).]. Это прямо нигде не сказано, но ясно следует из содержания Конституции. Правительство назначается Президентом, с Государственной Думой согласуется только кандидатура Председателя Правительства (п. «а», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111). Правительство подчинено и подотчетно Президенту (п. «б» ст. 83, ст. 113, ч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. «в» ст. 83, ст. 117). (Согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве [252 - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.], ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу государства – ст. 32).
   Следует также учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти образуют единую систему, вертикаль (ч. 2 ст. 77). Таким образом, Президент, будучи главой государства, одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти.
   Конституция ничего не говорит о порядке занятия должности главы субъекта Федерации. Она вообще не упоминает ни о главах субъектов Федерации, ни о главах исполнительной власти субъектов Федерации, ни о главах (руководителях) высших органов исполнительной власти субъектов Федерации.
   В части 1 статьи 77 сказано, что региональная система государственной власти устанавливается регионом «самостоятельно» согласно основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленным федеральным законом. В основах конституционного строя (гл. 1), в частности, Россия провозглашена республикой (ч. 1 ст. 1) и светским государством (ч. 1 ст. 14). Из этого следует, что в субъекте Федерации нельзя ввести монархию или теократию. Региональная государственная власть должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную, поскольку так положено разделять государственную власть (ст. 10). В регионе нужно проводить выборы, так как непосредственно через них осуществляется народовластие (ч. 1–3 ст. 3). Но раз Конституция не рассматривает выборы как единственно допустимый способ наделения полномочиями должностных лиц, то определять, кого именно избирать и как; должен федеральный закон. Установление общих принципов организации государственной власти в России (из Конституции прямо следует, что по значению они ниже основ конституционного строя), а значит и организации региональных органов государственной власти относится к совместному ведению Федерации и регионов (п. «н» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения принимаются в первую очередь федеральные законы, им должны соответствовать региональные законы (ч. 2 ст. 76). С учетом положений о единстве системы государственной власти в России (ч. 3 ст. 5) и единой системе исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77) и пр. федеральный законодатель вправе дополнять общие принципы довольно детальным регулированием. И слово «самостоятельно» в формулировке части статьи 77 нельзя толковать как «совершенно самостоятельно», «независимо ни от кого», ведь самостоятельность прямо ограничена основами конституционного строя, общими принципами организации региональных органов государственной власти, а также – потенциально – конкретными правилами, возможность закрепления которых следует из Конституции.

   11. В новой структуре федеральной власти предусмотрели двухпалатный парламент – Федеральное Собрание. Его Государственная Дума считалась «законодательным двигателем». А Совет Федерации был задуман как «законодательный тормоз», «президентская палата» и, одновременно, «палата регионов». Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом № 1400, он должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».
   Однако меньше чем через месяц Ельцин изменил порядок формирования Совета Федерации. Указ Президента от 11 октября 1993 г. [253 - Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1625 «О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3993.] установил, что палата будет состоять из депутатов. От каждого региона полагалось выбрать двоих. Работать им предстояло два года. Другим Указом от того же дня было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации [254 - Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3994.].
   Почему Ельцин изменил свою позицию? Или же какими аргументами Президента могли склонить к ее изменению? Во-первых, после разгона Съезда и Верховного Совета система Советов в «нереспубликах» фактически развалилась. Одни были распущены Ельциным или главами [255 - См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.1993. № 41. Ст. 3924).], другие самораспустились, деятельность третьих оказалась парализована. В соответствии с решением Президента [256 - Указ Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 (см. сноску № 234).] их должны были заменить парламенты, которые, однако, еще предстояло избрать. В таких условиях собрать к началу 1994 г. «спикерскую» половину состава Совета Федерации не представлялось возможным. Это не говоря о том, что среди председателей Советов у Ельцина практически не имелось сторонников. Во-вторых, на лояльность большинства республиканских глав нельзя было положиться. В-третьих, большинство глав «нереспублик» были назначенцами, то есть Совет Федерации получился бы почти наполовину назначенным, что даже в тогдашней политической обстановке выглядело бы откровенным перебором. В-четвертых, многие в Кремле ожидали, что 12 декабря победу одержат именно сторонники ельцинского курса – «всенародное голосование» по проекту новой Конституции совместили с выборами в Государственную Думу. Дескать, почему бы не попробовать увеличить легитимное представительство пропрезидентских сил в Федеральном Собрании и тем самым опять же повысить легитимность власти Ельцина? К тому же «больше выборов – больше демократии».
   Одновременно главам-назначенцам разрешили избираться в Совет Федерации – чтобы они смогли опосредованно приобретать выборную легитимность [257 - Виктор Шейнис, «демократический» активист, народный депутат России в 1990–1993 гг., член Верховного Совета в 1992–1993 гг., Заместитель Ответственного секретаря Конституционной комиссии в 1992–1993 гг., Заместитель Председателя Комиссии законодательных предположений при Президенте в 1993–1994 гг., утверждает, что Ельцин отказался от идеи «сенаторства» глав потому, что не доверял им, боялся нелояльных выпадов с их стороны. Дескать, поведение многих из них в сентябре-октябре было весьма показательным. (Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985–1993): В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 635).Если это было так, то почему тогда главам разрешили баллотироваться в депутаты Совета Федерации? Надеялись, что только преданные «ельцинцы» победят? Впрочем, в тогдашней обстановке правотворчество не могло быть и не было последовательным.].
   Выборы прошли в 86 регионах. Татарстан и Чечня отказались в них участвовать (как и в думских), в Челябинской области выборы не провели из-за того, что на два места претендовали всего два кандидата.
   Депутатские мандаты получили 39 назначенцев (включая и.о. Главы администрации Новосибирской области Ивана Индинка, вскоре ставшего полноценным назначенцем), шестеро избранных глав администраций (включая Лодкина), шестеро президентов, семеро председателей Верховных Советов. В 1994 г. после довыборов в Татарстане и ЯНАО к ним добавились Шаймиев (добившийся от Ельцина подписания отдельного Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, на время и частично компенсировавшего Татарии неполученную союзную субъектность) [258 - Договор от 15 февраля 1994 г. о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан // Российская газета. 1994. 17 февраля.Этот Договор противоречил целому ряду статей конституций России и Татарстана (см. подробнее: Иванов В.В. Нормативный конституционно-правовой договор. Теория и практика. М., 2008. С. 164–170). Тем не менее, по мнению многих, он сыграл стабилизирующую роль. Татарстан, как уже упоминалось, не участвовал в Федеративном договоре 1992 г., на его территории не проводилось всенародное голосование по проекту Конституции России. Более того, 21 марта 1992 г. в республике состоялся референдум о суверенитете. На вопрос: «Согласны ли Вы, что Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?» положительно ответили 61,4 % граждан, принявших участие в голосовании. Ради «возвращения» Татарии в конституционно-правовое пространство России пришлось пойти на достаточно серьезные уступки.] и и.о. Главы администрации ЯНАО Юрий Неелов, также вскоре назначенный Главой [259 - Сенаторами избирались и заместители глав и другие их подчиненные, а также представители Президента в субъектах Федерации.]. Итог: депутатами стали 59 глав.
   Обратим внимание: назначенцы, избранные депутатами, с 1994 г., согласно Закону «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы», не могли отстраняться Президентом без согласия палаты [260 - Согласно ст. 24 Закона освобождение от должности депутата Совета Федерации, находящегося на государственной службе, могло производиться только с согласия палаты (Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-Ф3 «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 24).].
   На думских выборах тогда победила оппозиционная Либерально-демократическая партия (ЛДПР) во главе с Владимиром Жириновским. Она получила 22,9 % голосов. Партии власти – блоку «Выбор России», лидером которой опрометчиво поставили Гайдара, досталось лишь второе место – 15,5 %, Партия российского единства и согласия – (ПРЕС) Шахрая, еще одна партия власти, собрала 6,7 % [261 - Администрация Президента, правда, работала исключительно на «Выбор России» (Медведев Н.П. Указ. соч. 215–216).].
   «Пробный» состав Совета Федерации из-за способа своего формирования а priori не образовал настоящей «палаты регионов», но этого от него тогда и не требовалось. Сторонники Президента не получили в Совете явного большинства, так что не вышло из него и полноценной «президентской палаты» [262 - По подсчетам Григория Белонучкина, в 1994 г. оппозиция (в широком смысле) собирала в Совете Федерации от 30 (при поименном голосовании) до 80 (при тайном голосовании) голосов. Ельцин же мог твердо рассчитывать на 65–70 голосов (http://www.politika.su/fs/sflsoot.html).]. Добиться избрания Председателем ельцинского кандидата Владимира Шумейко удалось только с третьей попытки – это уже о многом говорит. В дальнейшем возникали проблемы с освобождением от должности Генерального прокурора Алексея Казанника и назначением на его место Алексея Ильюшенко, были «забракованы» некоторые президентские кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и т. д. Хотя при этом палату удавалось использовать в качестве «законодательного тормоза». Так, например, в апреле и мае 1995 г. были отклонены принятые Думой, но не устраивавшие Президента два варианта закона о выборах депутатов Государственной Думы, а в июле того же года была отбита попытка внесения в Конституцию поправок, расширяющих полномочия думцев, и т. д.

   12. С начала 1993 по начало 1996 г. за работу с регионами и главами у Ельцина отвечали в первую очередь Руководитель его Администрации и Помощник по региональным вопросам. Первую должность занимал Филатов (до января 1996 г.). Вторую – Анатолий Корабельщиков (он работал у Ельцина с 1991 по 1998 г.). В 1993 г. было создано Управление Администрации Президента по работе с территориями, представителями Президента, связям с Верховным Советом. Им руководил Геннадий Веретенников, а затем Николай Медведев. В 1994-ом из него выделили Управление Администрации Президента по работе с территориями, которое возглавил Александр Казаков.
   Следует добавить, что большим аппаратным весом в тот период обладали Александр Коржаков, Руководитель Службы безопасности Президента (с 1991 по 1996 г.) [263 - См., например Афанасьев M.H. Клиентелизм и российское государство. М., 2000. С. 186–187.] и Виктор Илюшин, Первый помощник Президента (с 1992 по 1996 г.). Они часто вмешивались в работу Администрации (помощники тогда еще не входили в ее структуру), «пробивали» у Ельцина назначения и отставки глав администраций и т. д. [264 - Как вспоминает Николай Медведев, Коржаков, к примеру, в 1994 г. добивался отставки Главы администрации Рязанской области Льва Башмакова. Он хотел заменить его на Валерия Рюмина, мэра Рязани [своего друга – В.И.]. Причем, начальник президентской охраны лично дал Медведеву указание подготовить соответствующий указ, даже не обсудив это предварительно с Филатовым. А когда последний было возмутился, то услышал от Коржакова, «видимо, что-то очень резкое». Текст указа Медведеву пришлось согласовывать с Рюминым. Тот потребовал, чтобы его сразу назначили Главой администрации, а не и.о., как поначалу предполагалось. Башмаков, узнав о планах Коржакова, обратился за помощью к Черномырдину. И нашел способ переговорить с Ельциным и т. д. В итоге Башмаков был снят. Только новым главой поставили не Рюмина, а его Заместителя Геннадия Меркулова.Илюшин «прикрывал» Росселя (тот был ему «чуть ли не личным другом»), Соловьева (которого хорошо знал по совместной работе в Комсомоле), а также Строева, приморского главу Евгения Наздратенко (см. далее) и др. Он защищал Росселя даже тогда, когда вопрос о том встал ребром. Чтобы переубедить Ельцина, Филатову пришлось прибегнуть к доносу – якобы Россель критически высказывался о Президенте во время заграничных поездок. {Медведев Н.П. Указ. соч. С. 144–146,151, 163–169,172).]
   Влиять на кадровые решения Президента могли Черномырдин [265 - Николай Медведев утверждает, что Администрация Президента готовила отстранение Наролина (судя по всему, его хотели снять осенью 1993 г.). «Правда, в данном случае произошло непонятное. Когда проект [указа – В.И.] был уже «на мази» позвонил начальник охраны Черномырдина [выделено здесь и далее мной. – В.И.] и хамским тоном посоветовал:– Ты бы не трогал губернатора Липецкой области…Я сначала не понял, о чем речь, опешил. А он, почувствовав заминку, продолжал:– Я ведь могу связаться с Коржаковым. Но, надеюсь, это не понадобится. Не хочу сейчас объяснять все детали. В данном случае затронут и мой личный интерес, понимаешь?» (Медведев Н.П. Указ. соч. С. 192).Как дальше развивалась ситуация, Медведев не рассказал. Но Наролин проработал до 1998 г.], Шумейко, а также Олег Сосковец, Первый заместитель Председателя Правительства (в 1993–1996 гг.).
   Влияние Шахрая на региональную политику с 1994 г. существенно снизилось.

   13. Краям, областям, городах федерального значения, автономной области и автономным округам Ельцин фактически императивно «прописал» единую модель президентского типа (см. далее). А за республиками формально сохранил право выбора. Впрочем, реализовать его в полном объеме по факту им все же не позволяли. Под угрозой назначения представителей Президента России с чуть ли не «наместническими» полномочиями республики принуждали отказываться от советской (централистской) модели власти.
   В 1993–1994 гг. список республик, склонившихся к президентскому правлению, пополнился Карелией, Коми и Северной Осетией. Не везде, однако, ввели должность именно президента: в Карелии выборного руководителя поименовали Председателем Правительства, а в Коми – Главой [266 - Такое название должности пришлось ввести, поскольку на референдуме, состоявшемся в 1993 г., население Коми не поддержало предложение учредить президентский пост.].
   Выборы в этих трех республиках прошли в 1994 г. В Северной Осетии 16 января, в Карелии 17 апреля и в Коми 8 мая. Везде избрались действующие председатели Верховных Советов. Соответственно, Ахсарбек Галазов [267 - Очень показательный фрагмент из мемуаров Галазова: «Борис Николаевич [Ельцин – В.И.] главную опасность для сохранения государства, его единства и территориальной целостности усмотрел не только в парламенте России, но и в представительных органах краев и областей, многие из которых открыто поддерживали раскольническую политику Хасбулатова. Это мне стало очевидно, когда во время одной из последних командировок в Москву, накануне октябрьского расстрела Верховного Совета РСФСР, я не мог пройти по удостоверениям председателя Верховного Совета республики и депутата Верховного Совета РСФСР ни в администрацию президента, ни в правительство России. Ни один пост в этих властных структурах […] уже не признавал наши документы, подписанные председателем парламента Русланом Хасбулатовым. Чашу терпения переполнило унижение, которое я перенес, перед тем как попасть на совещание, которое проводилось в Мраморном зале Кремля. Передо мной свободно со своими удостоверениями президентов своих республик прошли через охрану Валерий Коков, Аслан Джаримов, Муртаза Рахимов, Руслан Аушев. Меня не пропустили, и я ждал на проходной, пока не нашли […] Филатова, и он не дал указание через соответствующие структуры пропустить меня. Это длилось 20–30 минут, но мне все это постыдное время показалось вечностью. Все во мне клокотало, и всю желчь, пусть и в корректной форме, я выплеснул в перерыве совещания на интеллигентного, деликатного Сергея Александровича [Филатова – В.И.]. Он меня очень вежливо и спокойно вразумил:– Дорогой Ахсар, ты же мудрый человек: неужели не видишь, что происходит. Не будь белой вороной. Немедленно проводи в республике выборы и избирайся президентом [выделено здесь и далее мной. – В.И.].– Сергей Александрович, но вы же знаете мою позицию: считаю, что для государства, даже федеративного, достаточно одного президента.– Э, дорогой, как говорит «классик», процесс пошел, и никто его уже не сможет остановить. Кстати, Борис Николаевич поддерживает идею всенародного избрания первых руководителей республик, а как они будут называться, не столь уж и важно. Так что подумай» (Галазов А.Х. Указ. соч. С. 442–443).Полагаю, однако, что Филатов (сознательно или нет, следуя личным убеждениям или из дипломатических соображений) скорректировал позицию своего шефа. Ельцин, безусловно, считал, что «президенциализацию» республик не остановить, что демонтаж советской власти – благо. Но он не одобрял, не мог одобрять появления «коллег», избранных, как и он сам, на прямых выборах. Уверен, Ельцин бы без колебаний назначал всех глав республик. Избрание президентов в бывших автономиях он терпел («поддерживал»), поскольку не видел возможности изменить ситуацию. Дескать, пусть выбираются, раз так повелось…] (64,3 %), Виктор Степанов (безальтернативно; 68,6 %) и Юрий Спиридонов (49,2 %). Галазов и Спиридонов прежде были первыми секретарями обкомов (один с 1990 г., другой с 1989-го), а Степанов до 1990 г. председательствовал в Президиуме Верховного Совета, а еще раньше работал в аппарате ЦК КПСС.
   В Бурятии Верховный Совет учредил должность Президента еще в 1991 г. Но в дальнейшем он пересмотрел свое решение. В 1994 г. была принята новая Конституция, установившая, что главой республики является Президент – Председатель Правительства. Выборы прошли в два тура 16 и 30 июня. На них победил бывший Первый секретарь Обкома (в 1990–1991 гг.), Председатель Верховного Совета (с 1991-го) Леонид Потапов (первый тур – 46,2 %, второй -71,7 %).
   27 февраля 1994 г. состоялись новые выборы Президента Ингушетии (то есть спустя всего год). Их назначили в связи с принятием Конституции республики. Аушев уверенно переизбрался (безальтернативно; 94,2 %). По аналогичной причине 15 октября 1995 г. провели новые выборы в Калмыкии. Илюмжинов переизбрался столь же уверенно (безальтернативно; 88,3 %), причем на семь лет.
   Своя специфика была в Мордовии, к президентскому правлению вернувшейся. Избрание Главы там вверили Конституционному Собранию (специальному органу, составленному из депутатов всех уровней).
   22 сентября 1995 г. оно выбрало Николая Меркушкина, бывшего Второго секретаря Обкома, незадолго до этого занявшего пост Председателя Государственного Собрания (парламента) [268 - В 1993–1995 гг. в республике шло жесткое противостояние между Бирюковым и «антибирюковской» коалицией, лидерами которой считались Председатель Совета Министров Валерий Швецов и Меркушкин, возглавлявший Фонд имущества. Вытеснив Бирюкова из власти (добившись замены Верховного Совета новоизбранным Государственным Собранием), они столкнулись уже друг с другом. Кончина Швецова за три дня до выборов Главы сделала Меркушкина абсолютным победителем.].
   Обойтись без президентов решили на Алтае, в Дагестане [269 - Предложение учредить президентский пост не получило необходимой поддержки на референдумах, проведенных в 1992 и 1993 гг.] и Удмуртии [270 - В 1991 г. в Удмуртии ввели было президентский пост, но выборы не провели из-за внутриэлитных разногласий. Конституция 1994 г. установила парламентско-правительственное правление. Окончательно от президентства отказались после референдума, состоявшегося в 1995-ом.]. В Дагестане учредили директорию – Государственный Совет («орган, возглавляющий исполнительную власть и обеспечивающий взаимодействие органов государственной власти») [271 - Закон Республики Дагестан от 16 августа 1994 г. «О Государственном Совете Республики Дагестан» // Вестник Государственного Совета и Правительства Республики Дагестан. 1994. № 5–6.]. 26 июля 1994 г. Конституционное Собрание (составленное из депутатов Верховного Совета и делегатов, избранных местными Советами) выбрало 13 его членов и Председателя [272 - Государственный Совет комплектовался по этнократическому принципу – из представителей 14 «главных» этносов Дагестана (аварцев, даргинцев, кумыков, лезгинов, лакцев, русских и пр.).]. Можно было считать, что с этого времени у Дагестана был «коллективный глава», можно было называть главой Председателя Государственного Совета, также можно было говорить о «коллективном руководстве» Государственного Совета и Председателя. Конституция республики фактически допускала три варианта толкования. Председательский пост занял Магомедали Магомедов, прежде возглавлявший Верховный Совет (а до 1990 г. – Президиум Верховного Совета).
   На Алтае и в Удмуртии предпочли парламентско-правительственное правление. Там главами сделали председателей парламентов, депутатов уполномочили назначать председателей правительств. 1 февраля 1994 г. Государственное Собрание Алтая выбрало своим Председателем и Главой республики Валерия Чаптынова, бывшего в 1990–1991 гг. Первым секретарем Обкома, в 1990–1992 гг. – Председателем Облсовета, в 1992–1994 гг. – Председателем Верховного Совета. А Государственный совет Удмуртии 19 апреля 1995 г. возглавил Александр Волков, с 1993 г. руководивший Советом Министров.
   В Хакасии в конечном итоге склонились к президентскому правлению, тоже поименовав выборного главу Председателем Правительства. Только Конституцию приняли лишь в 1995 г. и выборы премьера провели только в 1996-ом. До января 1997 г. (когда вступил в должность избранный премьер Алексей Лебедь) главой там оставался Председатель Верховного Совета Владимир Штыгашев (Председатель Облисполкома в 1982–1988 гг.). Хакасский Верховный Совет, избранный в 1992-ом был последним реликтом «советской власти», Штыгашев – последним «советским» главой [273 - Этот политический долгожитель до сих пор председательствует в хакасском парламенте. Почти бессменно 23 года (Штыгашев был Председателем Облсовета в 1990–1992 гг., Верховным Советом поначалу руководил Валерий Шавыркин) во главе представительных органов региона – это абсолютный рекорд.].
   Но вернемся к событиям 1994 г. Никто из избранных и переизбранных тогда республиканских глав не принадлежал к «ельцинцам». Впрочем, после установления президентского единовластия и показательных беззаконных отставок Лодкина и Сурата, «всенародно избранные» опасались лишний раз конфликтовать с Президентом. Их взаимное «притирание» резко ускорилось. В конце концов, ведь главам нужно было решать множество самых различных вопросов с федеральным руководством. А альтернативного центра власти более не существовало [274 - Николай Медведев пересказывает два своих телефонных разговора с Рахимовым. Первый состоялся сразу после обнародования Указа № 1400. «Мы поддерживаем Верховный Совет», – сказал тогда башкирский глава. Второй был то ли 3, то ли 4 октября. Рахимов к тому времени кардинально пересмотрел свой подход: «Давно надо было порядок наводить» (Медведев Н.П. Указ. соч. С. 141).].
   В 1994 г. также были проведены выборы Главы администрации Иркутской области – с эксклюзивного разрешения Ельцина [275 - Никаким федеральным правовым актом президентское согласие оформлено не было. Ножиков своим Постановлением назначил дату выборов и утвердил Положение о порядке их проведения.Вот его собственный рассказ: «Избранный губернатор – не то, что назначенный. Им уже не покомандуешь. […]Узнав о моем решении, в администрации президента забеспокоились. Начали нажимать – отменяй выборы! Я объясняю, что […] не могу отступиться и так далее. Продолжают нажимать. Говорят: страна не готова к таким выборам. Я говорю: может, страна и не готова, но она неоднородна. Иркутск готов. Снова вызывают в Москву, снова… Довели меня, нервничаю, нельзя работать. В конце концов говорю, чтобы отступились: президент согласовал, не против. Они говорят: Да? Я говорю: да! Тайм-аут – три дня. Спросили у президента. Он сказал: да, так, пусть Ножиков поступает, как считает нужным» (Ножиков Ю.А. Указ. соч. С. 198–199).]. Ножиков прославился на всю страну как своей строптивостью, так и умением добиваться поставленных целей (Ельцин в марте 1993 г. издал Указ об отрешении иркутского главы, но вскоре был вынужден отменить его [276 - Ножикова, а также Муху Ельцин тогда хотел отрешить с формулировкой «за систематическое невыполнение распоряжений президента и злоупотребление служебным положением». Но они оба были народными депутатами России и депутатами Облсоветов, их отставки нужно было согласовывать с Верховным Советом и Облсоветами. На защиту иркутского и новосибирского глав встали не только их коллеги-депутаты, но и главы других регионов и т. д. Ельцину пришлось не просто отменить указы, но еще и извиниться. Муху он снял спустя несколько месяцев, когда уже мог позволить себе действовать без оглядки на депутатов. А Ножиков благополучно проработал до 1997 г.]). Он считался одним из наиболее последовательных сторонников уравнивания краев и областей в правах с республиками и сам стремился уравняться с президентами. 27 марта 1994 г. его мечта исполнилась (Ножиков получил 78,2 % голосов).
   Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» уравнял назначенных и избранных глав. Вот дословная формулировка: «Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, независимо от того, назначены они или избраны [выделено здесь и далее мной. – В.И.], обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий». Ельцин также установил, что будет назначать и отстранять глав субъектов Федерации «по представлению Председателя Правительства» (эта норма кроме прочего легализовала новацию конца 1993 г. – тогда в президентских указах о назначениях стала появляться ссылка на представления премьера [277 - См., например: Указ Президента Российской Федерации от 18 декабря 1993 г. № 2210 «О главах администраций Амурской, Белгородской, Брянской, Новосибирской областей» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5093).Александр Мещеряков верно указывает, что, «учитывая полностью зависимое положение Председателя Правительства, назначение во всех случаях производилось по воле единственного субъекта – Президента» (Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России. С. 39).]). Назначать – всех глав, кроме республиканских, отстранять – всех, кроме республиканских и избранных на выборах «нереспубликанских». Заодно он присвоил себе право решать, где и когда можно проводить выборы, пока иной порядок не введет федеральный законодатель [278 - Конституционный Суд Постановлением от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2320) признал эти нормы конституционными. За одним исключением, о котором правильнее будет сказать далее (см. сноску № 302).].
   Это, впрочем, не помешало Президенту в апреле 1995 г. назначить Хубиева Главой Карачаево-Черкесской Республики [279 - Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. № 646 «О Главе Карачаево-Черкесской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1659.]. В этом регионе к тому времени споры между карачаевцами, черкесами, русскими и пр. о целесообразности сохранения единства усугубились дискуссией об организации высшей власти. Хубиев добивался установления президентского правления, а Народное Собрание (переименованный в апреле 1994 г. Верховный Совет), предлагало заимствовать дагестанскую директориальную модель. Компромиссом стала разработка и принятие (при федеральном посредничестве) Закона «Об органах власти в Карачаево-Черкесской Республике», вверившего назначение Главы республики Президенту России. Установление президентской компетенции региональным законом (в данном случае шла речь именно об установлении – еще раз напоминаю, что Ельцин не взял себе право назначать глав республик) в принципе противоречило федеральной Конституции, но тогда на это не стали обращать внимание. В Указе о назначении, правда, ссылок на этот Закон не было, зато имелась формулировка «с согласия Народного Собрания».
   Указ от 3 октября 1994 г. утвердил также Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Оно частично заменило требуемый Конституцией, но тогда еще не принятый закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Положение фиксировало, что:
   1. Глава администрации – высшее должностное лицо соответствующего субъекта Федерации, руководящее органами исполнительной власти региона и входящее в единую систему исполнительной власти в России (пп. 1.1) (напомню, что прежде в Конституции РСФСР высшими должностными лицами именовали лишь глав исполнительной власти (президентов) республик);
   2. Глава либо избирается на выборах, либо назначается на должность (и освобождается от должности) Президентом по представлению Председателя Правительства (пп. 1.2);
   3. Глава подчиняется Президенту и Правительству в пределах федерального ведения и федеральных полномочий по предметам совместного ведения, а вне пределов ведения Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения действует самостоятельно (пп. 3.2, 3.6);
   4. Глава имеет право законодательной инициативы в региональном парламенте и его законопроекты подлежат рассмотрению в первоочередном порядке (пп. 2.2);
   5. Глава вправе опротестовывать решения парламента в судебном порядке (пп. 2.3);
   Отдельный пункт Положения (5) был посвящен условиям материально-финансового обеспечения глав (обязательному государственному страхованию жизни и здоровья глав, надбавкам к должностным окладам, отпускам и пр.).
   Это Положение в дальнейшем служило образцом для уставов регионов, которые разрабатывались и принимались во второй половине 1990-х гг. (в некоторых уставах, например, в новгородском и оренбургском, даже записали, что главы администраций назначаются Президентом [280 - См.: Кайль А.Н. Указ. соч. С. 42.]).

   14. Не скрывалось, что Президент намерен разрешать проводить выборы только там, где у действующего назначенца есть хорошие шансы на победу. Переход из назначенцев во «всенародно избранные» означал укрепление политических позиций главы, а потому президентское разрешение выступало в своем роде наградой за верность или авансом за лояльность. Повсеместные же выборы глав Ельцин считал возможным дозволить не раньше, чем пройдут новые президентские выборы [281 - Окончательное решение переизбираться Ельцин принял, если верить ему самому, в конце декабря 1995 г. (Ельцин Б.Н. Президентский марафон. М., 2000. С. 25).].
   Демонстративно ослушаться Президента посмели лишь в его родной Свердловской области. Россель, снятый с должности главы в 1993 г., в том же году добился своего избрания в Совет Федерации [282 - Он баллотировался на пост Председателя палаты.], а в 1994-ом еще и возглавил Облдуму. Но этого ему было мало – он стремился вернуться в «губернаторское» кресло. В декабре 1994 г. Облдума обратилась к Ельцину с просьбой разрешить провести выборы главы. Президент тянул с ответом, его окружение прямо рекомендовало Росселю не торопить события. Однако тот пошел ва-банк. В марте 1995 г. Облдума самостоятельно назначила выборы главы на 18 июня. Мало того, в Конституционный Суд был направлен запрос о проверке конституционности Указа от 3 сентября 1994 г. Ельцин отреагировал на эти дерзости неожиданно – в мае он разрешил провести выборы (с формулировкой «разрешить, как исключение»), но не 18 июня, а б августа [283 - Указ Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 г. № 479 «О выборах губернатора Свердловской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 20. Ст. 1777.]. Формально выборы стали разрешенными, но фактически остались «самостийными». Получилось, что кампании дал старт не Президент, а Облдума, то есть, считай, сам Россель. А Ельцин смирился с нарушением своего Указа. По-видимому, его убедили, что действующий глава Алексей Страхов (до назначения в 1994 г. был Первым заместителем Главы администрации Екатеринбурга [284 - Николай Медведев пишет, что вместо Росселя собирались назначить и.о. Главы администрации, Первого заместителя Главы администрации, Председателя Правительства области Валерия Трушникова. Но Ельцин и Илюшин неожиданно вспомнили о Страхове («[…] когда Ельцин работал директором домостроительного комбината, Страхов руководил областным штабом студенческих строительных отрядов (CC0), а Илюшин возглавлял свердловскую комсомолию»). За Страхова высказался и тогдашний Секретарь Совета безопасности Олег Лобов. Филатов не стал сопротивляться (Медведев Н.П. Указ. соч. 146–148)]) способен одолеть и тем самым проучить Росселя. Страхов вышел на выборы как кандидат «Нашего дома – России» (НДР), новой партии власти, во главе которой стоял Черномырдин [285 - Нужно учесть, что часть окружения Ельцина (тот же Коржаков) откровенно не доверяли Черномырдину и это не могло не проецироваться на Страхова.]. Свердловские выборы считались в НДР своеобразной репетицией думской кампании 1995 г. Однако Россель победил. Правда, только во втором туре, состоявшемся 20 августа (первый тур – 26,0 %, второй – 59,8 %), но это не могло утешить ни Страхова, ни Черномырдина, ни Ельцина. Последний оказался дважды (а то и трижды) показательно унижен. А Россель взял реванш. Вновь связываться с ним Президент уже не рискнул.
   Россель стал первым избранным губернатором (в 1993–1994 гг. выбирали глав администраций) [286 - В 1991 г. Кировский облсовет при согласовании назначения Десятникова главой администрации с подачи тогдашнего Представителя Президента в регионе Вениамина Сумарокова принял решение изменить наименование должности на «губернатор». Десятников должен был стать первым губернатором в новейшей истории. Центр в лице Валерия Махарадзе реагировал жестко негативно. Десятников вспоминает: «Были оформлены документы. Переданы в Москву. И вдруг – звонок из Москвы: «Вы что там делаете?! Какой губернатор? Должность должна называться глава администрации. Всё». Махарадзе был очень недоволен, досталось Сумарокову. Мы всё переделали. Я стал главой администрации» (Вятский край. 2010. 20 февраля).]. Еще в ноябре 1994 г. под его руководством был разработан и принят Устав области, во многом повторявший «конституцию Уральской Республики». В нем указывалось, что высшим должностным лицом региона, возглавляющим систему органов исполнительной власти, является Губернатор.
   С выборами депутатов Государственной Думы, назначенными на 17 декабря 1995 г., Ельцин разрешил совместить выборы глав в 12 регионах – Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях [287 - Указы Президента Российской Федерации от 20 июня 1995 г. № 612 «О выборах губернатора Нижегородской области»; от 17 сентября 1995 г. № 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления»; от 16 октября 1995 г. № 1041 «О выборах глав администраций Приморского края, Белгородской, Новосибирской, Тверской и Ярославской областей»; от 16 октября 1995 г. № 1052 «О выборах глав администраций Оренбургской, Тамбовской и Томской областей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 26. Ст. 2448; № 39. Ст. 3753; № 43, ст. 4033, 4034.]. То есть 12 назначенцам разрешили пройти выборы (просилось намного больше) [288 - Филатов в своих воспоминаниях рассказывает, что призывал Ельцина разрешить провести выборы глав в наиболее стабильных и лояльных регионах, не дожидаясь выборов в Думу. В то время как его непосредственный подчиненный Казаков настаивал на максимально длительном сохранении назначенческой вертикали и предлагал начать выдавать разрешения только после окончания думской кампании. «Вокруг вопроса о выборах губернаторов развернулась скрытая, но неутихающая война» (Филатов С.А. Указ. соч. С. 416). Выходит, что итогом «войны» стал компромисс.]. В Новосибирской и Тамбовской областях потребовались вторые туры, они прошли 24 декабря, в Московской области второй тур состоялся 30 декабря.
   На этот раз президентура могла быть довольна. Кандидаты, числившиеся в НДР и/или поддержанные Кремлем, победили в девяти регионах. В Приморском крае – Евгений Наздратенко, бывший Президент Приморской горнорудной компании «Восток», бывший народный депутат России, назначенный Главой администрации в 1993 г. [289 - Наздратенко с самого начала избрал откровенно брутальный стиль руководства. С критиками и оппонентами он не церемонился. Из-за этого он нажил множество открытых врагов, в том числе среди влиятельных московских либералов. В 1994 г. Наздратенко захотел вслед за Ножиковым провести «свои» выборы. Было получено одобрение Ельцина – также неформальное, подготовлена необходимая нормативная база, определен день голосования – 7 октября. Но в самый последний момент Президент передумал. Как сказано, 3 октября он подписал Указ, которым закрепил за собой право разрешать и назначать выборы. Приморские выборы формально назначил сам Наздратенко. Впрочем, дело было не столько в Указе (который не мог иметь обратной силы), сколько в солидарной позиции лидеров либералов (Гайдара и др.). Они обвинили приморского главу в нарушении Конституции, присвоении властных полномочий (в Приморье в то время не было парламента) и т. д. Ельцин к ним прислушался.] (68,5 %); в Белгородской области – Евгений Савченко, до перевода в главы в 1993 г. работавший в федеральном Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Заместителем Начальника Главного управления растениеводства (55,5 %); в Оренбургской области – Владимир Елагин, последний Первый секретарь ЦК Комсомола РСФСР, в 1991 г. отправленный руководить малой родиной (58,8 %). Успешно прошли выборы Кресса (Томская область; 51,8 %), Лисицына (Ярославская область; 51,8 %), Немцова (Нижегородская область; 58,3 %), Полежаева (Омская область; 59,6 %), Прусака (Новгородская область; 56,1 %), Тяжлова (Московская область; первый тур – 43,3 %, второй – 70,8 %).
   Проиграли Олег Бетин в Тамбовской области, Иван Индинок в Новосибирской области и Владимир Суслов в Тверской области. Бетин до марта 1995 г. был Первым заместителем у некомпетентного и слабого Бабенко (тот подал в отставку по настоятельной просьбе Кремля). Ему было рано выходить на выборы. Он элементарно не успел отстроиться от предшественника и подготовить кампанию. Его победил коммунист Александр Рябов, с 1985 г. последовательно возглавлявший Облисполком, Облсовет и Облдуму (первый тур – 36,8 %, второй – 52,6 %). Индинок, бывший Глава администрации Новосибирска, в 1993 г. заменил Муху. Однако за два года он так и не сумел стать фигурой, равновеликой предшественнику [290 - Индинок в настоящее время возглавляет гуманитарно-просветительский клуб «Зажги свечу». На сайте клуба он опубликовал свою биографию, «губернаторский» период в ней изложен следующим образом: «И вершил мою судьбу господин Случай. Что только не творил он со мной: избирался депутатом районного, городского, областного Советов, депутатом Совета Федерации, вице-президентом Союза Российских городов, президентом ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов. И все бы так, видимо, и продолжалось, если бы не ввязались в игру и не прервали череду случайностей потусторонние силы. В октябре 1993 года Указом президента неожиданно для самого себя был назначен Главой администрации Новосибирской области. И работал, как всегда и старался вроде бы, и людей по-прежнему любил, но в декабре 1995 года, как мне кажется, теперь уже не случайно, выборы главы администрации области проиграл» (http:// club.edunsk.ru/biogra/indinok_biog.htm).]. Благодаря выборам Муха (как раньше Россель) смог вернуться к власти (первый тур – 18,1 %, второй – 54,0 %). Опытный, но «несовременный» Суслов, проработавший Главой администрации области четыре года (в 1987–1991 гг. он был Председателем Облисполкома), уступил Главе администрации Бежецка и Бежецкого района Владимиру Платову, натуральному авантюристу с «демократическим» прошлым (50,5 %).
   Одновременно с депутатами Думы и 12 губернаторами 17 декабря выбрали и Главу Чеченской Республики. Конечно, ни о каких выборах в подлинном смысле этого слова в охваченном мятежом регионе речи быть не могло. В рамках военно-полицейской операции (начавшейся в декабре 1994 г., неофициально именовавшейся «чеченской войной») наскоро организовали их имитацию (на безальтернативной основе). Ради того, чтобы хотя бы частично легитимировать Доку Завгаева, бывшего Первого секретаря Чечено-Ингушского Обкома (в 1989–1991 гг.) и Председателя Верховного Совета Чечено-Ингушетии (в 1990–1991 гг.), поставленного Кремлем чеченским руководителем (получил 96,4 %) [291 - Дудаев был ликвидирован в результате спецоперации в 1996 г.].

   15. К концу 1995 г. в России было всего 34 «всенародно избранных» главы субъекта Федерации – Аушев, Галазов, Глушенков, Джаримов, Елагин, Зотин, Зубов, Илюмжинов, Ковлягин, Коков, Кресс, Лисицын, Муха, Наздратенко, Наролин, Немцов, Николаев, Ножиков, Ооржак, Платов, Полежаев, Потапов, Прусак, Рахимов, Рябов, Россель, Савченко, Собчак, Спиридонов, Степанов, Строев, Тяжлов, Николай Федоров [292 - В 1995 г. оппоненты Федорова (коммунисты и пр.) инициировали референдум о ликвидации поста Президента республики. Голосование состоялось 17 декабря 1995 г. Победа досталась Федорову с большим трудом. Против ликвидации проголосовало лишь на 0,7 % больше, чем за.], Шаймиев. Условно можно добавить сюда еще и Завгаева. (А Лужкова включать не следует, его выбрали в 1991 г. Вице-мэром, а не Мэром.) Получается 35. Больше трети от общего количества глав (89), но меньше половины. Выборы были проведены в 40 регионах (нужно учитывать Мордовию, Амурскую, Брянскую, Челябинскую области и Москву). Тоже больше трети и меньше половины.
   Все без исключения выборы проводились либо по разрешению федеральной власти, либо «самостийно», либо согласно республиканским конституциям, законам и иным нормативным правовым актам.
   Практика того периода знала прецеденты ликвидации выборной президентской должности (в Мордовии; Конституционный Суд России признал это допустимым), отрешения избранных глав администраций (в Амурской и Брянской областях), неисполнения воли избирателей, выразившегося в отказе Президента признавать итоги состоявшихся выборов (в Челябинской области).
   Кстати, представляется более чем допустимым дополнить вышеприведенный список «всенародно избранных» именами Лодкин и Сурата. Их отстранение Ельциным есть пример беззакония (осенью 1993-го творилось много беззакония, но нас интересует то, которое непосредственно коснулось глав). Поэтому, с правовой точки зрения, они могли считаться законными главами до законного отрешения или до проведения в «своих» регионах новых выборов (Лодкин, правда, в 1995 г. избрался депутатом Государственной Думы [293 - Еще в декабре 1993 г. Лодкин прошел в Совет Федерации. А в 1996-ом он вновь выиграл выборы главы (см. Главу III). В 1998-ом Ельцин наградил его орденом Дружбы «за большой вклад в социально-экономическое развитие области и многолетний добросовестный труд». И на вручении, как утверждает сам Лодкин, сказал: «Хорошо, что все орденом Дружбы кончилось…».], а Сурат в 1996 г. согласился работать Первым заместителем у нового незаконного главы [294 - На место Сурата был назначен Владимир Полеванов (с должности Председателя областного Комитета по геологии и использованию недр). Уже в 1994 г. его неожиданно поставили Председателем Государственного комитета по управлению государственным имуществом и Заместителем Председателя Правительства. Он попытался пересмотреть сомнительную приватизационную политику своего предшественника Чубайса и за это поплатился скорым (через два месяца) увольнением.]).
   Итак, в 1991–1995 гг., всю первую половину 1990-х, главы регионов по общему правилу назначались, а избирались – в исключительном порядке.
   Стоит отметить и то, что статус глав республик на федеральном уровне практически не регулировался, в то время как статус глав прочих регионов регулировался весьма и весьма подробно как законами, так и указами Президента. И такой подход практиковался даже после принятия Конституции – вопреки ее прямым предписаниям. Привилегированное положение республиканских глав предопределялось историческими факторами (только автономные республики были субъектами РСФСР, в 1990 г. их объявили субъектами еще и СССР, они едва не поучаствовали в Союзном договоре, они объявляли о своем «суверенитете» и т. д.).

Глава III
Нормативное регулирование и политическая практика 1995–2000 гг

   1. Ельцин явно считал выборы глав неизбежным злом. Именно злом и именно неизбежным. С одной стороны, он прекрасно понимал, что его назначенцы зачастую не имеют шансов на победу или имеют, но небольшие. И что вчерашний «лояльнейший» назначенец, пройдя выборы и укрепившись, способен стать и наверняка станет самостоятельным политиком. С другой – Президент не мог позволить себе бесконечно игнорировать господствовавший с начала 1990-х гг. общий подход к организации власти, заключавшийся в требовании выборности на всех уровнях. К тому же ему приходилось прислушиваться ко все более настойчивым просьбам регионалов, желавших избираться несмотря ни на что, и к не менее настойчивым требованиям оппозиции [295 - Государственная Дума в мае 1995 г. приняла Постановление, в котором предложила провести повсеместные выборы глав одновременно с очередным думскими выборами, то есть в декабре 1995 г. (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 мая 1995 г. № 814-1 ГД «О выборах глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 2259).].
   И в конце 1995 г. он позволил законодательно установить необходимость проведения повсеместных выборов.
   В декабре истекал срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Избранных в 1993-ом на два года депутатов, согласно Конституции, должны были сменить представители от органов государственной власти регионов. Представители не органов, а именно «от органов», это существенно. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции законодательный и исполнительный органы власти обязаны избирать или назначать по одному парламентарию. Порядок формирования второй палаты определяется (конкретизируется) законом. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев. Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя […] от […] органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Впрочем, такое толкование Конституции утвердилось (и то не в полной мере) лишь в 2000-е гг., тогда никакого единого подхода к толкованию не было [296 - В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (прежнее название – «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») сказано, что член Совета Федерации – это «представитель от субъекта Российской Федерации» (первая официальная публикация редакции Закона с этой формулировкой: Российская газета. 1999. 8 июля).Но Конституция имеет безусловный примат и прямое действие.].
   В 1994–1995 гг. во властных кругах развернулась острая дискуссия о порядке формирования палаты. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов. Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности. Ельцин, растерявший за 1992–1995 гг. свою популярность [297 - Ельцин охотно признавал, что к началу 1996 г. его рейтинг опустился до 3 % (Ельцин Б.Н. Президентский марафон. С. 23).], хотел заручиться поддержкой регион алое на предстоящих в 1996 г. президентских выборах и одновременно опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ, самая крупная оппозиционная организация, была тогда на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах 1995 г. (так и вышло, коммунисты заняли первое место, собрав 22,3 % голосов, второе досталось ЛДПР – 11,8 %, а партии власти НДР лишь третье – 10,1 %). В Кремле вообще не хотели ввязываться в еще одну избирательную кампанию федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников (естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь, для назначенцев). В ходе дебатов между Советом Федерации и Президентом думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина. Без влияния регионалов, желавших сохранить или получить сенатские мандаты, тут, вне всякого сомнения, не обошлось.
   Был принят Закон об автоматическом членстве глав и спикеров. Совет Федерации отклонил его, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть позицию сенаторов не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции) [298 - Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.]. Ельцин Закон подписал. Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу. Ее новый состав не смог бы начать работать, пока не сформирован новый состав Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого (и они были продлены – до 15 января 1996 г.).
   Новый состав второй палаты собрался на первое заседание 23 января 1996 г. Председателем выбрали Главу администрации Орловской области Егора Строева, устраивавшего Ельцина.
   Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета должно было восприниматься, с одной стороны, как «амнистия» за проступки прошлых лет, а с другой – как аванс. Ожидалось, что пусть не все регионалы, но хотя бы большая их часть отработает его на президентских выборах.
   Одну проблему решили, но зато создали много новых.
   Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации «призыва» 1996 г. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно – давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали своих спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. Нарушение Конституции налицо. Во-вторых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей, а значит, еще одним нарушением Конституции. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции и уставы которых предусматривали должности и главы региона, и главы высшего органа исполнительной власти (например, президента и председателя правительства [299 - Татарстан, Башкортостан, Свердловская область и пр.]), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще и в том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. Или, точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (49 человек [300 - 47 глав администраций, назначенных в общем порядке, плюс Юрий Лужков и Владимир Хубиев (Карачаево-Черкесия), назначенные в особом порядке. В первом заседании участвовали 46 – в трех регионах руководили и.о. глав администраций.У Амурской и Брянской областей имелись избранные главы – Юрий Лодкин и Александр Сурат. То есть тамошние назначенцы руководили незаконно (и в Совете Федерации заседали незаконно) и их можно включать в этот перечень лишь условно. Выходит, что законных назначенцев всего было 45. (Лодкин и Сурат не предъявляли претензий на губернаторство, первый, как уже говорилось, в 1995 г. был избран депутатом Государственной Думы. Впрочем, заявления о сложении полномочий главы они не писали и заново – уже законно – отрешены не были. А Лодкин до 1996 г. даже получал зарплату как Глава администрации.)]). Выходило, что часть парламентариев – назначенцы Президента и могут быть им отставлены (и глава государства полномочен назначить новых сенаторов!). Такие прецеденты были (см. далее).
   Но вернемся к выборам. Принципиальное значение имела статья 3 Закона, предписывавшая завершить выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не позднее декабря 1996 г. Формально эта норма обосновывалась необходимостью обеспечить электоральную легитимность палаты. Но дело было не только и не столько в этой формальности. Ельцин принципиально согласился на проведение повсеместных выборов глав. Он принял политическое решение, законодательное оформление которого сильно усложняло (почти исключало) возможность его пересмотра [301 - Впервые Ельцин назначил повсеместные выборы еще своим Указом от 17 сентября 1995 г. № 951, тогда предполагалось провести их в декабре 1996 г., то есть после президентской кампании. Однако ему ничего не препятствовало издать новый указ об их переносе или отмене. Закон – совсем другое дело.].
   Согласие Президента на повсеместные выборы в 1996 г. было уступкой. И тем же главам. И оппозиции (КПРФ и ее союзникам), рассчитывавшей на победы своих представителей в большинстве регионов. И заодно части собственного окружения, мотивированной либеральнодемократической идеологией и/или убежденной (и убеждавшей своего патрона) в возможности минимизировать политические риски «губернаторских» кампаний. Дескать, можно всерьез побороться за победы, да и поражения не будут фатальны, поскольку любой глава-коммунист, каким бы непримиримым «борцом» он ни был, окажется вынужден налаживать отношения с Кремлем и дистанцироваться от оппозиции. Такой подход участники событий тех лет приписывают, в частности, Сергею Филатову, тогдашнему Руководителю Администрации Президента.
   Готовясь к выборам, как собственным, так и «губернаторским», Ельцин в январе-апреле 1996 г. сменил сразу семерых назначенцев, а июне-октябре – еще шестерых [302 - Конституционный Суд в своем Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П (см. сноску № 278) указал, что, во-первых, Указ Президента от 3 октября 1994 г. и утвержденное им Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, согласно которым вопрос о назначении выборов глав решается Президентом, лишили субъекты Федерации права самостоятельно назначать и проводить выборы даже при наличии у них надлежащей законодательной базы. Из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента в ряде регионов выборы проведены не были, что поставило их в неравное положение с другими регионами. А такое ограничение противоречит Конституции. Во-вторых, наличие законодательной базы является достаточным основанием для назначения выборов самим субъектом Федерации, а препятствующие этому решения (то есть решения Президента, конечно же – В.И.) могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в судах. В-третьих, Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации» установил, что выборы глав должны быть завершены не позднее декабря 1996 г. и таким образом положение о назначении выборов глав Президентом утратило силу. Иными словами, Суд заявил, что регионы с 1993 г. могли – при наличии законодательной базы – назначать и проводить выборы глав без оглядки на Ельцина. А тот с 1996 г. уже не имел права назначать глав. Этот «оппортунизм» судей, задним числом объявивших неконституционными целый ряд президентских решений 1994–1996 гг., несомненно, спровоцировала нервозная обстановка весны 1996-го.] (отставки одних, как повелось, были оформлены как добровольные, других перевели на новую работу, третьих показательно сняли за нарушения, ненадлежащее исполнение полномочий, нарушение законов и т. д. [303 - Глава администрации Архангельской области Павел Балакшин был отрешен с формулировкой «за грубые нарушения при использовании целевых кредитов, выделенных для завоза продукции в районы Крайнего Севера». Однако возмущенные такой резкостью главы вступились за коллегу и в итоге отстранение архангельского губернатора переоформили в добровольную отставку (указы Президента Российской Федерации от 21 февраля 1996 г. № 221 «О Балакшине П.H.»; от 9 апреля 1996 г. № 499 «О Балакшине П.Н.» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 10. Ст. 902; № 16. Ст. 1851).В том же 1996 г. Балакшина выбрали мэром Архангельска, в этой должности он проработал четыре года.]) Президент избавился от ряда слабых и неэффективных наместников, дискредитировавших себя, заведомо не способных ни обеспечить нужный результат на федеральных выборах (уже допустивших в «своих» регионах «повышенное» голосование за КПРФ в декабре 1995-го), ни добиться собственного избрания. А также от некоторых из тех, в чьей лояльности появились серьезные сомнения (так, Владимира Барабанова, в 1995 г. повторно назначенного Главой администрации Брянской области, отрешили за сотрудничество с коммунистами [304 - Формально он был снят «за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей, нарушения законов Российской Федерации, нецелевое использование средств федерального бюджета, задержки выплаты заработной платы, а также ухудшение социально-экономического положения» (Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1996 г. № 790 «О Барабанове В.А. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2757)] и т. д.). Стоит заметить только, что замены помогли далеко не везде.
   1 июля 1997 г. Ельцин произвел последнее назначение главы администрации – в Кемеровской области поменял Михаила Кислюка на Амана Тулеева (бывшего Председателя Облсовета и Облисполкома, кандидата на пост Президента в 1991 и 1996 гг.) [305 - Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1997 г. № 666 «О главе администрации Кемеровской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 27. Ст. 3203.].

   2. Требуемый Конституцией закон, закрепляющий общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в регионах в 1994–1996 гг. принят не был (подробнее – далее). По состоянию на начало 1996 г. имелись Федеральный закон 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [306 - Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406.], фиксировавший общие правила проведения любых выборов, относивший должность «главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации» [307 - Эта формулировка предполагала, что президенты республик обязаны возглавлять исполнительные органы государственной власти (правительства), но, как уже сказано, у некоторых республик (и не только республик) кроме президентов (губернаторов) были председатели правительств.] к числу выборных (ст. 2) и устанавливающий минимальный возраст кандидатов на должности глав – 30 лет (ст. 4), а также Закон РСФСФ 1991 г. «О выборах глав администраций» и Закон Российской Федерации 1992 г. «О краевом, областном Совете…». (И, конечно, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.)
   Правовое регулирование как порядка проведения избирательных кампаний, так и тем более статуса глав осуществлялось также региональными конституциями, уставами и законами. Республики, напомню, имели собственные конституции и законы еще с советских времен. Края, области и пр. получили право принимать уставы и законы в 1992 г. (по Федеративному договору), избрали новые парламенты в 1993–1994 гг., и к 1996-ому у них уже накопился определенный правотворческий опыт.
   В Алтайском крае в 1995 г. была предпринята попытка перейти к парламентско-правительственному правлению. Контролируемое представителями левых сил Законодательное Собрание конфликтовало с Главой администрации Львом Коршуновым (сменившим в 1993 г. неэффективного Владимира Райфикешта). И депутаты решили уставно закрепить, что нового Главу будет избирать парламент, а не население. Коршунов категорически отказался подписывать принятый Устав, но Собрание преодолело его вето. Тогда Глава обратился в Конституционный Суд.
   Тот в своем Постановлении от 18 января 1996 г. [308 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.] указал, что «высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно». Выборность глав, говорилось в решении Суда, следует, во-первых, из конституционных положений об осуществлении народовластия непосредственно, а также через органы государственной власти (ч. 2 ст. 3) и о праве граждан избирать органы государственной власти (ст. 32); во-вторых, из конституционного принципа единства системы государственной власти (ч. 2 ст. 5). Если коротко, раз избирается Президент России, то должны избираться и главы регионов.
   С такой логикой уже тогда можно было поспорить. Ведь Президент России не возглавляет Правительство, а высших должностных лиц регионов уместно «уподоблять» и Председателю Правительства, который не избирается на прямых выборах. Никому в голову не придет считать назначение Председателя Правительства Президентом с согласия Государственной Думы покушением на народовластие и право граждан избирать органы государственной власти и т. д.
   Возвращаясь к алтайскому Уставу, нужно упомянуть, что в дальнейшем он, конечно, был исправлен и в том же 1995 г. в крае прошли выборы (которые Коршунов проиграл как раз Председателю Законодательного Собрания Александру Сурикову).

   3. В ходе «легендарной» президентской кампании 1996 г. Ельцин продолжил задабривать глав. Он «одаривал» их договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, указами, гарантировавшими дополнительное финансирование регионов из федерального бюджета (далеко не все они потом исполнялись), орденами и пр. И обещал еще больше.
   Это, безусловно, укрепило лояльность регионалов. Большинство действительно постаралось ради переизбрания Президента. Не стоит, правда, сбрасывать со счетов и опасения некоторых глав лишится своих постов (а то и свободы) в случае смены власти…
   16 июня Ельцин получил 35,3 % голосов. Во второй тур с ним вышел, как и ожидалось, Председатель ЦК КПРФ Геннадий Зюганов. 3 июля Президент переизбрался с результатом 53,8 %.
   Цена этой победы оказалась крайне высокой и одновременно грошовой. Крайне высокой – потому что она была обеспечена благодаря предельной (по тогдашним меркам) концентрации административного, финансового и медийного ресурса федеральной власти и ее союзников и полному пренебрежению всеми законами и приличиями (подробности можно найти в любой работе, посвященной нарушениям на этих выборах). Грошовой – поскольку мало кто поверил в то, что Ельцин победил честно. Да и невозможно было в такое поверить.
   Это не говоря о том, что в ходе кампании Президент подорвал свое и без того не слишком крепкое здоровье [309 - В 1995–1996 гг. Ельцин перенес пять инфарктов (из них два – прямо во время кампании). Вскоре после выборов ему была сделана операция аортокоронарного шунтирования.]. Его популярность, накрученная медиа, уже с августа начала падать. В таких условиях неуклонно снижался и авторитет Ельцина в глазах элиты. Та к тому же имела все основания считать, что он ей обязан. Президент стремительно превратился в больного старика, которого все меньше боялись и уважали…

   4. Проводить выборы глав прямо предписывал Закон. Однако для назначения выборов в «нереспубликах» по-прежнему требовалось специальное разрешение Президента. Он ведь сохранял за собой соответствующее указное право. Нет разрешения – нет выборов (а повторять вполне успешный свердловский опыт «саморазрешения» 1995 г. [310 - Или воспользоваться Постановлением Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г. № 11-П.] никто не решился). Ельцин, как уже упоминалось, считал, что «губернаторские» выборы нужно проводить после президентских. Обязательно после, не до и не одновременно. Логика очевидная: если, к примеру, совместить выборы, то действующие главы в первую очередь постараются обеспечить собственное избрание (переизбрание). И на ельцинскую кампанию у них просто не останется времени и сил. А если разрешить провести «губернаторские» выборы до президентских, то потом, во-первых, избравшиеся вчерашние назначенцы будут работать спустя рукава (свое будущее они ведь уже обеспечили), а то и вовсе предадут, несмотря на все авансы и обещания. Во-вторых, прорвавшиеся к власти оппозиционеры (никто не сомневался, что многие назначенцы обречены проиграть) выступят на стороне Зюганова.
   Исключение сделали для Москвы и Санкт-Петербурга. Вынужденно – там в июне 1996 г. истекали сроки полномочий мэров, избранных в 1991-ом.
   В победе Юрия Лужкова, за четыре года «построившего» Москву, набравшего популярность и авторитет, никто не сомневался. Выборы Мэра столицы Ельцин совместил с первым туром «своих» выборов. И 16 июня Лужков стал полноценным «всенародно избранным» (набрав 88,5 % голосов).
   У Анатолия Собчака же все вышло совсем иначе. Петербургский Мэр, в отличие от московского коллеги, был очень слабым руководителем. Свою популярность, заработанную в 1989–1990 гг., он, подобно Ельцину, быстро растратил, авторитета не приобрел. К 1996 г. в городе сформировалась мощная «антисобчаковская» оппозиция, готовая выступать чуть ли не единым фронтом. Кроме того, у Мэра завелись влиятельные враги среди тогдашних ближайших соратников Президента (Александр Коржаков и др.). Сам Ельцин относился к нему без особых симпатий. Против Собчака выдвинулся его Первый заместитель Владимир Яковлев. Опытный и влиятельный хозяйственник, он позиционировал себя как «питерский Лужков» (учтем, что сам Лужков до 1992 г. был Вице-мэром у «московского Собчака» Гавриила Попова). Вокруг Яковлева так или иначе объединились практически все сторонники смены власти в городе. Чтобы не дать ему времени раскрутиться, Собчак добился назначения выборов на 19 мая. Это не помогло. С одного захода выиграть не удалось (Собчак получил 29,0 %, а Яковлев 21,6 %), а во втором туре, состоявшемся 2 июня, Мэр проиграл (45,7 % против 47,5 %). Кстати, Яковлева избрали уже не Мэром, а Губернатором (должность переименовали незадолго до выборов) [311 - В тех выборах участвовал Глава администрации Ленинградской области Александр Беляков, продвигавший идею объединения области и города в единый субъект Федерации (занял 10-е место). Это был первый случай, когда глава одного субъекта попробовал избраться главой другого.].
   «Большой региональной кампании» осени 1996–1997 гг. предшествовали еще и татарстанские выборы – 24 марта. У Минтимера Шаймиева в июне 1996 г. также истекал срок полномочий. Он не нуждался в разрешении Ельцина. И без каких-либо проблем досрочно переизбрался на второй срок (вновь, как в 1991-ом, безальтернативно; с результатом 97,1 %).
   В августе 1996 г. были презентованы две коалиции, формально ставшие основными коллективными участниками выборов: пропрезидентский Общероссийский координационный совет (ОКС), созданный на базе Общероссийского движения общественной поддержки Президента – Ельцинского блока (одного из проектов, запущенных Кремлем во время президентских выборов); и оппозиционный Народно-патриотический союз России (НПСР) – объединение КПРФ и ее союзников (заменившее Блок народно-патриотических сил, собранный ранее для продвижения кандидатуры Зюганова). Во главе ОКС встал Филатов, в январе 1996 г. уволенный с должности Руководителя Администрации Президента, НПСР возглавил сам Зюганов.
   ОКС, разумеется, поддерживал преимущественно действующих глав. В Краснодарском крае, Волгоградской и Ульяновской областях были поддержаны другие претенденты (они проиграли), а в Астраханской области не поддержан вообще никто. Иногда поддержка оказывалась одновременно сразу двум кандидатам (Рязанская область). НПСР поначалу централизованно комплектовал список своих кандидатов, но к концу кампании передал значительную часть полномочий на места, то есть региональным комитетам КПРФ. В некоторых случаях выражалась односторонняя поддержка (и кандидат не принимал на себя никаких обязательств перед НПСР и КПРФ, тем более публичных). Среди кандидатов, попавших в НПСРовский список, были три назначенца – Виктор Ишаев (Хабаровский край), Николай Полуянов (КПАО) и Александр Филипенко (ХМАО).
   В организации кампаний проельцинских кандидатов важную роль играла президентская Администрация, с июля 1996-го возглавлявшаяся Анатолием Чубайсом [312 - Между Филатовым и Чубайсом Руководителем Администрации несколько месяцев был Николай Егоров, бывший Глава администрации Краснодарского края (см. сноску № 159).] (организатором приватизационной кампании, в 1991–1994 гг. занимавшим посты Председателя Государственного комитета по управлению государственным имуществом и Заместителя Председателя Правительства, в 1994–1996 гг. – Первого Заместителя Председателя Правительства, в 1996 г. руководившим штабом Ельцина). Его Первым заместителем, непосредственно курировавшим регионы и выборы в них, был Александр Казаков (ранее Начальник Управления Администрации Президента по работе с территориями). В августе после проведенной Чубайсом реорганизации Администрации появилось Территориальное управление Президента, Начальником которого стал Сергей Самойлов.
   Для удобства читателей информацию о ходе «большой региональной кампании» я свел в таблицу:

   Олег Богомолов [313 - Был избран во втором туре на безальтернативной основе – свои кандидатуры сняли занявшие в первом туре второе и третье места Глава администрации области Анатолий Соболев и предприниматель Анатолий Колташов. Попытки оспорить результаты выборов в Верховном Суде окончились неудачей.]

   Николай Кондратенко [314 - Главу-назначенца Николая Егорова Чубайс буквально ненавидел. Личная преданность Ельцину, заслуги перед ним – все было забыто (см. сноску № 159). Егорова постарались лишить федеральной поддержки, а когда он проиграл выборы в октябре 1996 г. (позже признанные несостоявшимися), был поднят вопрос об его замене на Кондратенко.Чубайс даже согласовал кандидатуру последнего с Ельциным и Черномырдиным. Но сам Кондратенко в последний момент отказался от назначения и решил дождаться повторных выборов в декабре.]

   Александр Боковиков [315 - Разрыв между Боковиковым и действующим Главой администрации Анатолием Якимовым, активно поддерживавшимся Полномочным представителем Президента Юрием Москвичом, составил всего 74 голоса. Это рекорд, пусть и довольно специфический. Естественно, Москвич и Якимов смогли добиться аннулирования результатов выборов.]

   Тюменская область [316 - Населению ХМАО и ЯНАО следовало непременно участвовать в выборах главы Тюменской области, поскольку округа, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции, входят в ее состав, вместе область и округа образуют «сложносоставный субъект Федерации».Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1355 «О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 38. Ст. 4412) разрешалось провести выборы глав всех трех субъектов Федерации и предписывалось провести их одновременно. От руководства регионов требовалось согласованно выбрать одно из воскресений октября 1996 г. и назначить на эту дату все выборы. Но окружные власти тогда всерьез оспаривали как вхождение ХМАО и ЯНАО в состав Тюменской области, так и собственно необходимость проведения областных выборов на территориях округов. 0 единой дате выборов договориться не получилось. Как и о проведении областных выборов в округах. В ЯНАО главу выбрали 13 октября, в ХМАО – 27-го. А областные выборы вообще проводить не стали. Поскольку глава, выбранный населением лишь собственно области, не мог бы считаться легитимным руководителем всего «сложносоставного» региона и, главное, поскольку проведение областных выборов только на собственно областной территории было бы нарушением Конституции и т. д.По итогам многочисленных консультаций Центру удалось добиться от руководителей округов согласия провести выборы главы области на всей территории «сложносоставного» региона. Их дату определили трехсторонним Соглашением после выхода еще одного «тюменского» Указа (Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1996 г. № 1438 «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 43. Ст. 4880). Однако в дальнейшем ЯНАО в одностороннем порядке отказался от выполнения всех договоренностей. А руководство ХМАО после первого тура, в котором на территории округа приняло участие менее 25 % избирателей, объявило выборы несостоявшимися и не стало организовывать второй тур.]

   Напомню, что Закон требовал, чтобы все регионы, не имеющие «всенародно избранных» глав (глав исполнительной власти), обзавелись таковыми не позднее декабря 1996 г. Это означало, что до конца 1996-го следовало выбрать глав в 53 регионах (по состоянию на август «всенародно избранных» было 36 – с учетом московского Мэра). Однако, во-первых, в пяти республиках Закон проигнорировали. На Алтае, в Дагестане и Удмуртии не провели «президентские» реформы, не учредили соответствующие должности (зато 22 марта 1996 г. дагестанское Конституционное Собрание продлило полномочия Председателя Государственного Совета Магомедали Магомедова до 1998 г.), Мордовией продолжил руководить Глава Николай Меркушкин, избранный Конституционным Собранием в 1995-ом, а Карачаево-Черкесией – назначенный Ельциным в 1995-ом же Глава Владимир Хубиев (это, впрочем, особый случай). Во-вторых, в Тульской и Кемеровской областях по совокупности причин выборы не провели, сдвинули их на 1997 г. В-третьих, в Амурской области, АБАО и ЗАО потребовались повторные выборы, которые также сдвинули на 1997-й. В-четвертых, в Тюменской области пришлось назначать второй тур на январь 1997-го. То есть из 53 глав избрать удалось лишь 42. То есть требование Закона не выполнили.
   И в 1997-ом его тоже до конца не выполнили. Доизбрали глав Амурской, Кемеровской, Тульской и Тюменской областей, АБАО, ЗАО. Алтай в январе наконец учредил выборную должность Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай [317 - Валерий Чаптынов, партийный и «советский», потом «парламентский» глава Алтая, занял эту должность сразу после ее учреждения. Соответствующее решение приняло Государственное Собрание республики. Чаптынов собирался избираться и легко избрался бы. Но в августе 1997 г. он скоропостижно скончался.Новым главой парламент назначил Владилена Волкова, тот в декабре проиграл выборы Зубакину.]. А вот Дагестан, Карачаево-Черкесия, Мордовия и Удмуртия продолжили игнорировать Закон. Итого: из 53 избрали 49.
   С учетом выборов в Татарстане, Москве и Санкт-Петербурге, а также повторных выборов в Краснодарском крае, Амурской области, АБАО и ЗАО всего в 1996–1997 гг. состоялось 66 избирательных кампаний и были избраны или переизбраны 62 главы.
   В 16 регионах, а именно в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Коми, Марий Эл, Татарстане, Тыве, Якутии, Амурской, Брянской, Иркутской, Нижегородской, Орловской, Челябинской областях, Санкт-Петербурге и Москве в 1996–1997 гг. прошли уже вторые в их истории выборы (в Чувашии – третьи). В Амурской, Брянской и Челябинской областях и Москве по состоянию на 1996 г. руководили назначенцы.
   В Иркутской и Нижегородской областях в 1997 г. досрочные выборы проводились в связи с добровольной отставкой Юрия Ножикова [318 - Сам он объяснял свой уход несколькими причинами: «Первое – здоровье. […] Мой лечащий врач сказал: Юрий Абрамович, вы можете работать. Мог бы. Но уже не так, как хотел. Меня бы избрали и на следующий срок. Но потом бы я сказал: все, здоровье не позволяет. А меня бы спросили: ты что, раньше этого не знал?До следующих выборов оставалось еще почти полтора года. Я бы мог досидеть, добыть до этого срока. Но я не хотел просто быть, просто сидеть. Я считал это безнравственным. Не можешь делать лучше, чем другие, тянуть на верхнем «до» – уходи. Нечего тебе делать на этом месте, нечего обманывать людей, которые тебя избрали и тебе верят. Уступи место другому – кто сможет и потянет.Вторая причина – пришло другое время. Вначале, в период, как я его называю, анархической демократии, не было наработано законодательство, федеральная власть не имела силы. Надо было принимать самостоятельные решения, моя неуступчивость, нежелание согнуться перед центром были полезны. Надо – ввожу повышенный поясной коэффициент к зарплате. Надо – ввожу надбавки учителям и врачам. Надо – подаю в суд на президента… Теперь этого уже просто так не сделаешь. Наработано, хотя и не полностью, законодательство, федеральная власть укрепилась, натянула вожжи. Нужно не столько принимать самостоятельные решения, сколько уметь договариваться с центром и проявлять чудеса эквилибристики, чтобы убеждать его принимать именно такие решения, которые выгодны области. Для этого нужны другие люди, другая команда. Может перемениться губернатор, но если останется старая команда, один он ничего не сделает. С этой командой и я, все понимая, успеха не добьюсь. Она была хороша для прошедшего времени.Третья причина – я почувствовал, что новая избирательная кампания начинает набирать обороты, хотя официально еще не была объявлена и до выборов оставалось очень много времени. Развернется она полностью, на всю катушку, и кандидаты начнут поливать грязью старую администрацию, точить об нее свои когти, чтобы выглядеть защитниками народа. И нам бы пришлось не работать, а отстреливаться. Плюс – московские кланы хотели бы посадить в таком выгодном месте, как Иркутск, своего человека, я это видел, и надо было опередить их, начать кампанию раньше. Чтобы местный кандидат имел преимущества, а они не успели бы двинуть сюда людей и деньги.Был еще один мотив. Когда уходишь сам, добровольно, не ждешь, когда попросят, – это тебе плюс» (Ножиков Ю.А. Указ. соч. С. 240–242).Это честная позиция честного человека. Ножиков никогда не возвращался к политической деятельности, жил скромно и тихо (числился советником Губернатора). В 2010 г. умер.] и, соответственно, переходом в федеральное Правительство Бориса Немцова.
   Из 10 «всенародно избранных», баллотировавшихся на вторые сроки, переизбрались восемь – Джаримов, Коков, Ооржак, Николаев, Спиридонов, Строев, Николай Федоров, Шаймиев. Проиграли Собчак [319 - Собчак подвергся беспощадной травле и уголовному преследованию. В 1997 г. он, опасаясь ареста, уехал во Францию. «Эвакуацию» помог организовать его бывший Первый заместитель Владимир Путин. Вернуться Собчак смог только в 1999-ом, когда Путин возглавил Федеральную службу безопасности. Вновь было занялся политической деятельностью. Попытался избраться в Думу от Санкт-Петербурга, но проиграл. Путин наверняка нашел бы ему место. Однако в 2000 г. Собчак умер.] и марийский Президент Владислав Зотин [320 - Зотин, когда понял, что поражение неминуемо, попытался сорвать выборы. 20 декабря 1996 г. (голосование было назначено на 22-е) он огласил свой Указ о переносе выборов на 1997 г. Избирком, естественно, не подчинился Президенту и вместе с прокуратурой быстро добился признания Указа незаконным. Выборы состоялись. Зотина собирались было привлечь к уголовной ответственности за противодействие гражданам в осуществлении избирательных прав и превышение служебных полномочий, но в итоге дело спустили на тормозах. (По некоторым сведениям, бывший глава пытался заниматься бизнесом, но особо не преуспел. В настоящее время – пенсионер.)Похожим образом повел себя и Глава администрации KAО Сергей Леушкин. После подведения итогов выборов он выпустил Постановление «О чрезвычайной ситуации в Корякском автономном округе», в котором обратился к Президенту с просьбой ввести на территории округа чрезвычайное положение «в связи с недопоставкой энергоносителей и невыплатой заработной платы». Одновременно Леушкин отменил собственное Постановление о назначении выборов и предложил окружному избиркому «приостановить все действия по выборам». Однако Центр признал победу Броневич и переход власти к ней (см.: Зенькович H. Указ. соч. С. 258).]. Вновь избрались победители первых выборов в Брянской и Челябинской областях – Лодкин (в 1993 г. был незаконно отстранен Президентом) и Сумин (выборы 1993 г., на которых он победил, Ельцин не признал).
   Что касается регионов, в которых выборы провели впервые, то их было 46. К 46 тамошним новоизбранным главам нужно прибавить еще шестерых новоизбранных на вторых выборах, то есть Белоногова, Говорина (преемника Ножикова), Кислицына, Лужкова, Склярова (преемника Немцова) и Яковлева.
   52 новоизбранных главы объективно разделялись на две группы:
   1) прежде руководившие регионами как назначенцы – 22; 2) впервые пришедшие к руководству с 1991 г. (хронологическая оговорка важна, поскольку некоторые новоизбранные имели значительный политический background) – 30.
   Первая группа, в свою очередь, распадалась на две подгруппы: 1–1) назначенцы 1991–1994 гг. – Бирюков, Николай Волков, Горячев, Гужвин, Ишаев, Лужков, Назаров, Неделин, Неелов, Полуянов, Рокецкий, Титов, Фархутдинов, Филипенко, Чуб; 1–2) «предвыборные» назначенцы 1996–1997 гг. – Аяцков, Гениатулин, Ефремов, Игумнов, Позгалев, Тихомиров, Тулеев.
   Вторую группу можно было разделить на подгруппы по двум основаниям: а) принадлежность/непринадлежность к кандидатскому пулу КПРФ и НПСР [321 - Когда требовался второй тур, но кандидат НПСР в него не выходил, оппозиционный блок мог поддержать кандидата, зачастую весьма далекого от КПРФ.] и б) наличие/отсутствие опыта, необходимого для руководства регионом, то есть опыта территориального руководства. К подгруппе 2а-1 относились Белоногов, Богомолов, Боковиков, Броневич, Виноградов, Горбенко, Густов, Юрий Евдокимов, Кислицын, Кондратенко, Любимов, Максюта, Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Стародубцев, Сударенков, Суриков, Черногоров, Цветков, Шабанов, Шершунов, Яковлев; к подгруппе 2а-2 – Бутов, Говорин, Жамсуев, Зубакин, Алексей Лебедь, Малеев, Скляров. Соответственно, к подгруппе 2б-1 – Белоногов, Броневич, Боковиков, Богомолов, Виноградов, Говорин, Густов, Юрий Евдокимов, Жамсуев, Кислицын, Кондратенко, Любимов, Скляров, Сударенков, Суриков, Шабанов, Яковлев; к подгруппе 2б-2 – Бутов, Горбенко, Зубакин, Алексей Лебедь, Максюта, Малеев, Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Стародубцев, Черногоров, Цветков, Шершунов.
   Нельзя не обратить внимание также, что среди новоизбранных выделялись 1) бывшие председатели Советов – Белоногов, Богомолов, Густов, Юрий Евдокимов, Кондратенко, Сударенков, Суриков, Шабанов (к ним примыкает Шершунов, занимавший пост Первого заместителя Председателя Совета, и Броневич, возглавлявшая Окрисполком) и
   2) спикеры действующих парламентов – Богомолов, Боковиков, Виноградов, Сударенков, Суриков, Шабанов. Также нельзя не отметить
   3) бывших депутатов Совета Федерации – Густова, Кислицына, Любимова, Сергеенкова, Стародубцева, Цветкова; 4) депутатов Государственной Думы – Жамсуева, Зубакина, Алексея Лебедя, Евгения Михайлова, Сергеенкова, Черногорова, Цветкова; 5) действующих мэров (и других муниципальных руководителей) – Говорина, Кислицына, Максюту, Склярова, Шершунова. Руцкого знала вся страна, Бутов, Горбенко и Малеев избирались депутатами регионального уровня. Вывод здесь банальный: выборы выигрывали деятели, имевшие политический и электоральный опыт, известность и рейтинг [322 - «Практически не выигрывали новички в политике. Обычно победителями становились либо действующие главы администраций, либо бывшие или действующие депутаты различных законодательных органов. Иногда успешно выступали крепкие хозяйственники, администраторы или коммерсанты. Однако в прошлом у этих людей чаще всего также была хорошая школа советских или партийных органов. […] В большинстве случаев побеждали претенденты, имеющие только положительный личный опыт ведения выборной борьбы. Кандидаты, не имеющие такого опыта, чаще всего проигрывали. Именно к этой категории обычно и относились назначенные президентом незадолго до выборов главы администраций» (Кудинов О.П., Шипилов Г.А. Диалектика выборов. М., 1997. С. 213).].
   «Большая региональная кампания» и предшествовавшие ей выборы сформировали целую когорту «политических тяжеловесов» в корпусе глав. В нее вошли те, кто избрался второй раз – Джаримов, Коков, Лодкин, Ооржак, Николаев, Спиридонов, Строев, Сумин, Николай Федоров и Шаймиев. Как исключение следует относить к ней и новоизбранного Лужкова – как главу крупнейшего субъекта Федерации, к тому же избиравшегося в 1991 г. Вице-мэром.
   Григорий Белонучкин, подводя итоги «большой региональной кампании» в разрезе противостояния ОКС и НПСР (не учитывая выборы, проведенные до сентября 1996 г. и после октября 1997-го), пишет, что на счету первого было 22 победы, а второго – 28 [323 - http://www.politika.su/vybory/rre97t.html.]. Но это очень относительно, поскольку, как прекрасно известно, не все кандидаты НПСР находились в непримиримой оппозиции (и некоторым из них Администрация Президента помогала – Горбенко, Кондратенко и др.) и не все ОКСовцы могли считаться безусловно лояльными. Это не говоря о том, что в дальнейшем политические позиции глав сильно менялись под воздействием различных факторов. Неприемлемыми для Ельцина и его Администрации открыто назывались только Лодкин, Любимов [324 - Одновременно с Главой администрации области избирался Глава администрации Рязани. И эти выборы тоже выиграл коммунист (Павел Маматов). А в апреле 1997 г. член КПРФ (Владимир Федоткин) возглавил обновленный областной парламент. Символом «красного реванша» стало торжественное восстановление памятника Владимиру Ленину на главной площади Рязани (его снесли в ночь с б на 7 ноября 1993 г. по приказу тогдашнего мэра-«демократа» Валерия Рюмина).], Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Черногоров и Шершунов. Непублично в «черный список» занесли также Максюту и, по-видимому, Сурикова [325 - http://www.politika.su/vybory/rre96t.html.]. Получается, что всего (с марта 1996 г. по декабрь 1997-го) было избрано девять глав, изначально отнесенных Кремлем к неприемлемым, и 53, в той или иной степени приемлемых.
   Повсеместные выборы глав оказались не столь опасными для Ельцина, как полагали прежде. Администрация Президента, старавшаяся делать ставки на сильных кандидатов, смогла обеспечить куда лучшие результаты, чем можно было ожидать [326 - Сотрудники Ельцина, не участвовавшие в менеджировании выборным процессом (Георгий Сатаров и пр.), оценивают работу коллег довольно критически: «Почти каждый понедельник еженедельное утреннее совещание под председательством руководителя Администрации начиналось с доклада несчастного Казакова, первоклассного чиновника, вынужденного заниматься непривычной для него работой. После окончания доклада председательствующий [Чубайс. – В.И.] обращал к присутствующим дежурный вопрос: «Как будем выдавать наше поражение за победу?». Только в ноябре Чубайс спохватился. Было создано нечто вроде рабочей группы по региональным выборам, но действовала она вяло и весьма формально» (Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 722).Интересно, что в полуофициальной биографии Чубайса его деятельности на посту Руководителя Администрации Президента посвящено исключительно мало места. «Чубайсу не нравилась работа в Администрации потому что она была политической, а не профессиональной экономической» – эта цитата, как говорится, многое объясняет (Колесников А. Анатолий Чубайс: биография. М., 2008. С. 162).]. Как собственно на выборах, так и при выстраивании отношений с победителями-оппозиционерами. Но ситуация представлялась столь благостной только на первый взгляд.
   По-настоящему принципиальным итогом региональных выборов 1996–1997 гг., а точнее 1995–1997 гг. стало начало либо завершение формирования многочисленных региональных автократий и полуавтократий, выстраивание или достройка внутрирегиональных вертикалей власти, «пирамид», на вершине которых находились главы, контролирующие или претендующие на контроль над парламентами, местными властями, партийными отделениями, бизнес-структурами и, как следствие, уничижение или уничтожение альтернативных, конкурирующих центров власти, источников политической воли (формальных и неформальных); сокращение пространства политической конкуренции.
   Во многих республиках неоавтократический тренд проявился еще в 1991–1993 гг., как раз благодаря выборности тамошних глав (а в Татарстане обособленная автократия Шаймиева установилась еще в советское время и благополучно пережила все постсоветские пертурбации). С середины 1990-х гг. автократии стали повсеместным явлением.
   Однако сами по себе они не составляли и не могли составлять проблемы.

   Среди либеральных политологов и историков принято жестко критиковать региональные автократии, как образца 1990-х гг., так и нынешние [327 - См., например: Политический альманах России 1997. Т. 1. Выборы и политическое развитие. С. 279–281.]. Я же, живший и работавший до 1999 г. в Красноярском крае, где автократия долго не утверждалась и элитные группировки вели друг с другом регулярные войны за власть, собственность и престиж, едва прикрытые демократическими и местно-патриотическими лозунгами, в полной мере убедился, что автократия; обеспечивающая олигархический консенсус, в российских условиях по определению эффективнее и, если угодно, гуманнее соревновательной олигархии. Иных альтернатив нет, кто бы что ни утверждал.
   В советские времена в регионах функционировали автократии первых секретарей, в царские – губернаторов, наша политическая культура вообще автократична. Другое дело, что и в Российской Империи, и в СССР выстраивались сильные общегосударственные вертикали власти и провинциальные автократии были лишь продолжением автократии имперской, союзной.
   Горбачевские реформы Советов и последующие события внесли смуту в политическую жизнь регионов, но прежний порядок обязан был так или иначе возродиться. И он возродился, благо на федеральном уровне в 1993 г. победила линия на усиление президентской власти, на автократизацию (хотя Ельцин, взяв себе «царские» полномочия, по разным причинам не пользовался ими и наполовину и полноценным автократом так и не стал).

   В 1996–1997 гг. в условиях социально-экономической нестабильности, слабости федеральной власти, низкой популярности и авторитета Президента, который к тому же стал часто и подолгу болеть, недостатка действенных правовых и политических механизмов контроля и принуждения нельзя было говорить ни о какой вертикали исполнительной власти.
   Ее начали строить, как уже говорилось, еще в 1991 г., но в конце 1995-го произошел серьезный откат назад или, если правильнее, «ß сторону». Ведь регионалы воспринимали свою выборность как освобождение от ответственности перед Центром [328 - См. также: Вельский K.C. Указ. соч. С. 8.]. А вовсе не как установление какой-то ответственности перед гражданами-избирателями и т. п. Выборный статус не просто укреплял власть главы, но и давал ему существенную автономию от Президента, от федеральной власти в целом, делал его «хозяином региона» [329 - Владимир Гельман признает, что «вследствие конкурентных выборов» автономия региональных глав возрастает и в российских условиях это привело к укреплению того, что он называет «децентрализованным субнациональным авторитаризмом». «Во-первых, они [главы] пытались отстоять свое господство в борьбе с конкурентами локального уровня, во-вторых, они стремились минимизировать политические риски, источниками которых служили акторы общенационального уровня. Таким образом, локальные правящие элиты должны были создать механизмы, позволяющие добиваться сохранения своей власти независимо от изменения предпочтений избирателей [выделено мной. – В.И.], и при этом обезопасить себя от «недружественного поглощения со стороны акторов общенационального уровня, дабы сохранить свою власть независимо от изменения расстановки политических сил в масштабах страны в целом» (Гельман В.Я. Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительной перспективе. СПб., 2008. С. б. http://www.eu.spb.ru/images/M_center/ros_v_pers_gelman.pdf).].
   Получалось, что автократии становились автономными, что влекло децентрализацию и даже фрагментацию политической системы. И вот это уже было проблемой, причем тяжелейшей.
   В 1993 г., в тогдашней чрезвычайной обстановке, Ельцин позволял себе отстранять избранных глав. Но в 1996-ом об этом и речи быть не могло. Закон, закрепляющий такие полномочия за Президентом, просто не прошел бы – регионалы в Совете Федерации и коммунисты в Государственной Думе выступили бы единым фронтом (правда, соответствующий законопроект был все же подготовлен, его даже попытались «неофициально вбросить» через проельцинских депутатов [330 - См.: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 398.]), а вновь прибегнуть к указному праву означало с высокой долей вероятности спровоцировать очередной политический кризис.
   Существенно было и то, что назначенцы избрались благодаря поддержке не столько Центра, сколько региональных элитных коалиций.
   Подобные же коалиции, действуя под зонтичными брендами КПРФ и НПСР, привели к власти бывших председателей Советов и первых секретарей, думских депутатов и пр.
   По завершении кампаний подчас следовали «братания» и заключения пактов между соперничавшими группировками либо «зачистка» проигравших. Кремль часто обнаруживал, что если раньше он был востребован хотя бы в качестве арбитра, то теперь региональные элиты объединились вокруг глав и «окуклились».
   Зюганов и верхушка КПРФ рассчитывали на «своих» глав как на верных «солдат партии». И большей частью просчитались. Оппозиционность у многих из них начала испаряться сразу после инаугураций. Никто не стал реставрировать социализм «в отдельно взятом регионе», наоборот, вчерашние коммунистические трибуны начали старательно встраиваться в капитализм. Но и Кремль получил не «перебежчиков», которые нуждаются в помощи и защите, а довольно требовательных «партнеров по переговорам», норовящих общаться на равных.
   Таким образом, стратегически Кремль проиграл [331 - Известно, что в Администрации Президента обсуждалась возможность переноса выборов глав из-за болезни Ельцина, но ни во что конкретное это не вылилось.]. И оппозиция не победила. В выигрыше оказались только сами главы, старые и новые.
   Нужно указать также, что в выборах 1996–1997 гг., пожалуй, впервые заметно участвовали корпорации и крупные предприниматели. Конечно, они и раньше спонсировали тех или иных кандидатов ради получения в дальнейшем преференций и услуг. Или просто оплачивая «дружбу». Но именно с середины 1990-х гг. бизнес перешел к прямому продвижению своих клиентов и союзников с целью установления контроля над региональной властью. (Удивляться тут не приходилось, сам Ельцин был во многом обязан переизбранием банкирам-олигархам; после инаугурации ему пришлось отдавать им долги, соглашаясь на сомнительные приватизационные сделки и кадровые решения).
   Очень характерный пример: избирательную кампанию Алексея Лебедя финансировал московский предприниматель Олег Дерипаска, который вместе с партнерами контролировал расположенный в Хакасии Саянский алюминиевый завод (Лебедь после избрания назначил в республиканское Правительство сотрудников Дерипаски и создал его бизнесу режим наибольшего благоприятствования). Другой пример:
   Малеева спонсировал его двоюродный брат, Генеральный директор «Востсибугля» Иван Щадов [332 - Сам попытавшийся возглавить Иркутскую область, но проигравший Говорину. Кроме Щадова проиграли и некоторые другие делегаты бизнеса. К примеру, Исполнительный директор проектов «Сибирско-Дальневосточной нефтяной компании» («СИДАНКО») Анатолий Черный проиграл Фархутдинову, Генеральный директор «Чита-энергостроя» Ярослав Швыряев – Гениатулину и т. д.]. И т. д.

   5. Чтобы закончить тему выборов, рассмотрим кампании 1998 – начала 2000 гг. Опять же для удобства предлагается таблица:

   Владимир Семенов [333 - Причины отставки официально не обнародовались, неофициально СМИ вменяли Семенову различные нарушения и злоупотребления.]

   Выборы прошли в 26 субъектах Федерации, из них только Карачаево-Черкесия и Мордовия прежде не имели «всенародно избранных» глав. Для 23 регионов это были вторые выборы, для Ингушетии – уже третьи.
   Кресс, Лисицын, Лужков, Наздратенко, Позгалев, Полежаев, Потапов, Прусак, Рахимов, Россель, Савченко сохранили свои посты, пройдя уже вторые выборы, тем самым обеспечив себе статус «политических тяжеловесов». Особняком стоял Платов, глава явно слабый, переизбравшийся благодаря «удачному стечению обстоятельств» (с крайне незначительным отрывом от соперника – около 3500 голосов).
   Лужков, Позгалев, Полежаев Прусак, Рахимов, и Савченко переизбрались досрочно. Они добились от парламентов принятия соответствующих региональных законов о досрочном прекращении своих полномочий и/или назначении досрочных выборов, стремясь обезопасить себя от конкуренции и пр. (в Башкортостане ограничились Постановлением Государственного Собрания, конституционность которого подтвердил Конституционный Суд республики) [334 - Подробный анализ данной практики см.: Кривцов В.И. Губернаторский «финт» – только для тех, кто вправду крут // Законодательство и технологии. 2001. № 3. http:// www.law.edu. ru/doc/document.asp?docID=1134554.]. Особенно актуально это было для Лужкова, с 1998 г. открыто выступившего против Кремля (см. далее) и опасавшегося, что на очередных выборах в июне 2000 г. против него выдвинут сильных соперников [335 - Яковлев, вступивший в 1999 г. в союз с Лужковым (см. далее), также хотел избраться досрочно. Но он не контролировал городское Законодательное Собрание «в необходимой мере» и поэтому городской Закон, сокращавший срок полномочий Губернатора и назначавший выборы на 19 декабря, пришлось продавливать довольно грубым образом. Были допущены значительные процедурные нарушения. «Антияковлевская» оппозиция, явно поддерживаемая Кремлем, дошла до Верховного Суда. И тот встал на ее сторону. Яковлеву пришлось избираться в положенный срок.]. Позгалев, Полежаев, Прусак и Савченко подавали в отставку, Лужков и Рахимов сумели обойтись без этого.
   К новым «тяжеловесам» нужно было относить и Меркушкина – он, хотя и впервые избрался «всенародно», уже имел к тому времени репутацию крепкого автократа. А также Магомедали Магомедова, 25 июня 1998 г. переизбранного Конституционным Собранием Дагестана Председателем Государственного Совета (директории) республики, и Александра Волкова, 20 апреля 1999 г. переизбранного Председателем Государственного Совета (парламента) Удмуртии.
   Аушев, избранный в третий раз, стал – по формальным признакам – «супертяжеловесом».
   Выбыли избранные в 1993–1995 гг. Ахсарбек Галазов (Северная Осетия) [336 - Впоследствии числился советником Председателя НДР, с 2000 г. возглавлял Региональный общественный фонд содействия развитию культуры «Мир Кавказа». В 2013-ом умер.], Анатолий Глушенков (Смоленская область) [337 - Был помощником члена Совета Федерации от Орловской области, Директором Международного фонда «Петербургский экономический форум», Директором интеграционной дипломатии Союза России и Белоруссии. Сведения о нынешнем месте работы найти не удалось.], Владимир Елагин (Оренбургская область) [338 - В 2000 г. был Первым заместителем Председателя Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, в 2000–2002 гг. – Министром координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики. В настоящее время занимает пост Председателя Совета директоров компании Jurby WaterTech International.], Валерий Зубов (Красноярский край) [339 - В 1999, 2003, 2007 и 2011 гг. избирался депутатом Государственной Думы. Состоял в Народной партии Российской Федерации, затем в Республиканской партии России, в настоящее время член «Справедливой России». В 2002–2003 гг. был Председателем Комитета Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам (по квоте депутатской группы «Народный депутат»). В 2001 г. вывел на выборы в Законодательное Собрание края «именной» избирательный блок, тот не преодолел барьер.], Анатолий Ковлягин (Пензенская область) [340 - В 1999 г. попытался выдвинуть свою кандидатуру на выборах в Государственную Думу, но не сумел собрать подписи в поддержку выдвижения. После этого ушел на покой. В 2009 г. умер.], Виталий Муха (Новосибирская область) [341 - В 2001 г. баллотировался в Облсовет, вновь проиграл. После этого ушел на покой. В 2005-ом умер.], Михаил Наролин (Липецкая область) [342 - Ушел на покой. В 2011-ом умер.], Александр Рябов (Тамбовская область) [343 - В 2000 г. устроился советником Председателя Совета Федерации. В 2002-ом вышел на пенсию.], Виктор Степанов (Карелия) [344 - В 1998–2001 гг. был Управляющим делами Исполнительного комитета Союза России и Белоруссии, в 2001–2006 гг. – членом Совета Федерации от Карелии, с 2006 г. – депутат Законодательного Собрания республики от «Справедливой России».], Анатолий Тяжлов (Московская область) [345 - В 1999–2003 гг. был депутатом Государственной Думы (выборы главы проводились одновременно с думскими выборами, в них Тяжлов также участвовал). В 2004 г. ушел на покой. В 2008-ом умер.], а также назначенец Владимир Хубиев (Карачаево-Черкесия) [346 - Ушел на покой. В 2004-ом умер.]. Это были слабые главы (как Зубов или Рябов) или ослабевшие (как Муха или Наролин), никогда толком не контролировавшие «свои» регионы или потерявшие контроль. На всех нашлись сильные конкуренты… [347 - Бочкарев в 1995 г. был активным участником коалиции, боровшейся против тогдашнего Главы администрации области Александра Кондратьева и поддерживавшей Ковлягина. Есть сведения, что последний взял обязательство назначить Бочкарева своим Первым заместителем. Обещание не было выполнено. Очень вероятно, что Ковлягин уже тогда видел в Бочкареве потенциального конкурента и пытался не допустить его усиления.]
   В Карачаево-Черкесии выборы привели к политическому кризису.
   В советские времена первыми секретарями Карачаево-Черкесского Обкома всегда были русские. Русский (Виктор Савельев) занимал пост Председателя Облсовета, Верховного Совета, Народного Собрания в 1990–1995 гг. Но следующим главой республики стал карачаевец Владимир Хубиев. Его назначил Ельцин, прервав советскую традицию.
   На выборах основными кандидатами стали карачаевец Семенов [348 - Если точно, то он карачаевец лишь по отцу, его мать русская.] и черкес Станислав Дерев, мэр Черкесска. В первом туре лидировал Дерев, причем с большим отрывом – 39,2 % голосов против 17,6 % (Хубиев занял лишь пятое место). Однако во втором победил Семенов, собрав 75,0 %. Против 21,4 % у Дерева. Тот не смирился с поражением, потребовал отменить результаты выборов и назначить главой республики русского. Вспыхнул конфликт, Дерев, а затем и Семенов стали выводить своих сторонников на митинги. Вновь зазвучали призывы к разделу региона…
   Кремль не поддерживал Хубиева, но ожидал, что тот сохранит власть. Победу Семенова в Москве признавать не собирались, генерал считался слишком одиозным [349 - В ходе избирательной кампании оппоненты обвиняли его в связях с чеченскими сепаратистами и террористами.]. Выделение Черкесии, пусть даже в статусе автономной области в составе Ставропольского края – такой вариант предлагался Деревым – также было неприемлемо. Нескрываемая антипатия к Семенову давала повод обвинять федеральную власть к симпатии к Дереву. Впрочем, у мэра действительно были союзники в Кремле.
   25 мая Ельцин назначил и.о. Главы Председателя Народного Собрания Игоря Иванова [350 - Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. № 647 «Об исполняющем обязанности Главы Карачаево-Черкесской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 22. Ст. 2725.] (пятилетний срок полномочий Хубиева истек в апреле), уже 24 июля его сменил Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии Валентин Власов [351 - Указ Президента Российской Федерации от 24 июля 1999 г. № 899 «Об исполняющем обязанности Главы Карачаево-Черкесской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 30. Ст. 3781.]. Планировалось выдержать паузу, а затем навязать республике дагестанскую директориальную модель.
   В июле же Верховный Суд республики признал результаты выборов. Ожидалось, что федеральный Верховный Суд отменит это решение. Он отменил, но (опять же неожиданно для Кремля) отправил дело на повторное рассмотрение. И в августе республиканские судьи вновь объявили Семенова победителем. Это обострило противостояние – в Черкесске впервые с начала кризиса произошли столкновения между сторонниками генерала и мэра. В ходе переговоров с Семеновым руководство Администрации Президента попыталось убедить его отказаться от поста Главы. Он не согласился, а 14 сентября провел свою инаугурацию [352 - Церемония прошла не в Черкесске, а в районном центре Усть-Джегута.], тем самым по факту бросив вызов Кремлю.
   Теоретически можно было ввести в республике чрезвычайное положение. Но к тому времени уже началась «вторая чеченская война» и появление еще одной «горячей точки» грозило крайне опасными последствиями [353 - Семенов понимал это и после своей инаугурации заявил: «Действуя в строгом соответствии с законами, я буду воспринимать любое давление и иные действия, способные перечеркнуть волю народа и его надежды на лучшую жизнь, как попытки дестабилизировать ситуацию в республике и создать в Карачаево-Черкесии управляемую «горячую точку» на Северном Кавказе» (http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/ 1999/0999/9. html).].
   Дерев, поощряемый Кремлем, еще некоторое время пробовал Семенова на прочность, организуя массовые протестные выступления и т. п. Власов оставался и.о. Главы до октября. Однако переломить ситуацию не удалось.
   Специфически проходили выборы в Ленинградской области. Густова в 1998 г. пригласили работать в Правительство Заместителем Председателя. Он оставил преемником Вице-губернатора Сердюкова. Уже в 1999 г. Густова сняли, между тем досрочные выборы в области еще не прошли и поэтому у него появился шанс вернуться на прежнюю должность. Однако Сердюков отказался уступать место, выдвинул свою кандидатуру и в итоге победил бывшего начальника [354 - В 2000–2001 гг. Густов числился в Федеральном горном и промышленном надзоре Начальником управления Северо-Западного округа. В 2001–2009 гг. был членом Совета Федерации от Владимирской области, в 2002–2009 гг. – Председателем Комитета второй палаты по делам СНГ. В 2011 г избрался в Законодательное Собрание Ленинградской области, в 2012-ом занял в нем пост Заместителя Председателя.].
   Новоизбранные главы подразделялись на две группы: 1) «местные» администраторы – Бетин, Бочкарев, Катанандов, Прохоров, Толоконский; и политики – Королев, Чернышев; и 2) федеральные деятели, как 2–1) «земляки», то есть родившиеся и выросшие в соответствующих регионах и/или даже сделавшие в них карьеру, затем уехавшие – Дзасохов, Семенов, так и 2–2) «варяги», то есть прежде не имевшие никакого (или практически никакого) отношения к избравшим их провинциям – Громов, Александр Лебедь. (В 1996–1997 гг. был избран главой лишь один «земляк» – Евгений Михайлов. «Полуварягом» можно назвать Алексея Лебедя, который служил в Хакасии с 1992 г.)
   Следует обратить внимание на появление тогда некой электоральной «моды» на военных и мэров, победы трех генералов (Громова, Александра Лебедя и Семенова) и трех мэров (Катанандова, Прохорова и Толоконского, к ним примыкает глава внутригородского района Бочкарев) говорят сами за себя. Элиты и избиратели к тому времени сильно устали от неустроенности, от кризисов, от «разгула демократии» и искали спасителей среди военных, а также «крепких хозяйственников». Отсюда постоянные разговоры о президентских шансах Александра Лебедя и Лужкова, подогревавшие амбиции последних, отсюда выдвижение на «губернаторских» выборах как генералов, так и мэров («мини-лужковых»).
   Кремль в 1998–1999 гг. уделял региональным выборам относительно мало внимания. Ельцин продолжал болеть. Его окружение было занято интригами вокруг подбора преемника, «перетягиванием каната» с Правительством Евгения Примакова, борьбой с коммунистами, инициировавшими импичмент и т. д. (см. далее). Можно, пожалуй, припомнить разве что попытки не допустить избрания красноярским главой Александра Лебедя, в 1997–1998 гг. считавшегося потенциальным фаворитом президентской кампании 2000 г., упомянутую борьбу с Семеновым, поддержку Сердюкова – в пику «примаковцу» Густову и помощь Председателю Государственной Думы коммунисту Геннадию Селезневу на подмосковных выборах – ради недопущения победы Громова, креатуры Лужкова [355 - После победы Громова их пути быстро разошлись. Москва и Московская область в 2000-е гг. не раз конфликтовали из-за подмосковных земель и т. п.] (а также выдвижение против самого московского Мэра бывшего Председателя Правительства Сергея Кириенко и Управляющего делами Президента Павла Бородина [356 - У них не было никаких шансов на победу, но их активность нервировала Лужкова и отвлекла часть его ресурсов с федеральной кампании (см. далее).]).
   При Чубайсе было заведено, что, кроме Руководителя Администрации, взаимодействием с регионами и их главами занимается его «профильный» Заместитель. У самого Чубайса таким замом был, как уже указывалось, Казаков. В марте 1997 г. Чубайс вернулся в Правительство. В Кремле его сменил Валентин Юмашев. Казаков проработал с ним до ноября 1997-го. Новым «региональным» Заместителем поставили было «старую демократку» Викторию Митину. Но она не справилась с работой. В мае 1998 г. регионы поручили Владимиру Путину, занявшему должность уже Первого заместителя Руководителя. Все признавали за ним большой административный потенциал. Однако уже в июле его назначили Директором Федеральной службы безопасности. До июня 1999 г. направление вел новый Первый заместитель Руководителя Олег Сысуев (при нем начался кризис в Карачаево-Черкесии). Начальниками Сысуева, кроме Юмашева, переведенного в декабре 1998 г. в президентские советники, но сохранившего большое влияние, были руководители Администрации Николай Бордюжа (1998–1999 гг.) и Александр Волошин (с 1999 г.). Последний стяжал себе репутацию довольно эффективного администратора (не сразу, правда – так, он не смог «заблокировать» Семенова, хотя очень старался).
   Фактическим «соруководителем» Администрации в 1996–1999 гг. была дочь Ельцина Татьяна Дьяченко (официально – Советник Президента). Она, Юмашев [357 - Дьяченко вышла за него замуж в 2002 г.], Волошин и еще несколько высопоставленных чиновников и крупных бизнесменов в последние годы ельцинского правления составили группировку, во многом по факту подменявшую тяжело больного Президента. Недоброжелатели именовали ее «Семьей».
   В конце 1990-х гг. чем дальше, тем заметнее (и даже публичнее) становилась активность федеральных корпораций и московских предпринимателей в региональной политике.
   Так, Александр Лебедь был избран Губернатором при финансовой поддержке известного лоббиста и политического инвестора Бориса Березовского [358 - Причислявшегося многими к «семье», но на самом деле находившегося с ней в довольно сложных отношениях.], совладельцев Красноярского алюминиевого завода (КрАЗа) и др. (При этом посильную помощь Зубову оказывал не только Кремль, но и Лужков, сам мечтавший о президентстве, враждовавший с Березовским и надеявшийся сорвать избрание Лебедя.) [359 - Инициатива выдвижения Лебедя принадлежала Березовскому – в этом сходятся все, кто знает подноготную красноярских выборов 1998 г. Что касается позиции Кремля, то имеются разные точки зрения.Владимир Малышков, Министр Правительства Москвы, Руководитель Департамента потребительского рынка и услуг Москвы в 1993–2010 гг., обеспечивавший взаимодействие команд Лужкова и Зубова (Малышков много лет проработал в Красноярске),утверждает, что Березовский убедил окружение Президента в необходимости «сплавить» генерала в Сибирь, «откуда ему уже не выбраться». В феврале 1998 г. Юмашев встретился с Лебедем и пообещал не мешать его кампании. Соответственно, все последующее противодействие Кремля было лишь «операцией прикрытия» (Малышков В.И. Сибирский вектор. М., 1999. С. 15).Аналогичное мнение высказывает Зубов. По его оценке, проект «Лебедь» запустила «Семья», а Администрация Президента в лице Митиной лишь «делала вид, что мобилизует организационные и финансовые ресурсы» против генерала – «что-то шизофреническое было в сложившейся системе управления страной» (Мельник В., Чернявский А. Указ. соч. С. 191).Юмашев, цитируемый в полуофициальной биографии Ельцина, настаивает, что Кремль боролся с Лебедем всерьез. «Я был активно против этого проекта. Мы задействовали все наши административные и политические ресурсы, СМИ, телевидение. Но образ несправедливо обиженного властью доблестного генерала, который удачно раскручивали политтехнологи Березовского, да и сам по себе харизматический образ Лебедя сделали свое дело» (см.: Минаев Б. Ельцин. М., 2010. С. 658).По моему мнению, Юмашев в общем говорит правду. Другое дело, что, во-первых, он мог дать Лебедю некое обещание, которое вовсе не собирался исполнять. Во-вторых, ресурсы Кремля в то время были невелики и распоряжались ими, мягко говоря, непрофессионалы и непрофессионально. Митина по определению не могла играть с Березовским на равных. К тому же Зубов проявил редкостную негибкость.Сам он рассказывает, что Митина организовала совещание с представителями московских банков и корпораций, на котором обсуждались условия, на каких ему, действующему Губернатору, может быть оказана помощь. «Суть проста: каждый заявил точно очерченный круг своих имущественных претензий: ГЭС, угольные разрезы, алюминий…». Аналогичные условия выдвигались и на встречах с руководством банков «Российский кредит» и «СБС-Агро», тем же Березовским и пр. Договориться не удалось и хозяин «Мост-Банка», медиахолдинга «Медиа-Мост» и пр. Владимир Гусинский, как бы резюмируя за всех, заявил Зубову: «Ты сам выбрал свой путь» (Мельник В., Чернявский А. Указ. соч. С. 189–191). 0 том, что Губернатор не смог получить поддержки столичных «капитанов бизнеса», пишет и Малышков (Малышков В.И. Указ соч. С. 21, 27).У Лебедя же все обстояло иначе. И он мог позволить себе комментировать действия Митиной, ничего не стесняясь. Вот отрывок из одного его предвыборного интервью:«– Вам кто-нибудь мешает готовиться к выборам?– Да нет, кто же мне помешает? Конечно, эта девушка по фамилии Митина старается, но ей поручили… Вернее, это она делает в администрации президента по долгу службы.– А что конкретно она делает?– Всех систематически обзванивает. Грозит карами небесными, если кто-то как-то мне будет помогать. Ну она девушка легкомысленная, к ней все так и относятся [выделено мной. – В.И.].[…]– С кем вы ведете переговоры о сотрудничестве?– В крае сосредоточены интересы практически всех крупнейших банков, финансово-промышленных групп и компаний.[…]– Ваш брат Алексей Лебедь вам помогает?– Он будет помогать всеми имеющимися в его распоряжении средствами, кроме финансовых.– Если ваш брат не помогает вам материально, […] то кто тогда финансирует вашу избирательную кампанию?– Банковский пул, в который входят семь банков.– Вы не могли бы перечислить эти банки? Они представлены в Красноярском крае?– Представлены. А перечислять зачем? Чтобы Митина настучала им всем по голове?» (Коммерсант. 1998. 26 февраля).После победы Лебедя Митину уволили.] В переизбрание Росселя вложились акционеры Богословского и Уральского алюминиевых заводов, «Уралэлектромеди». Кампанию Кресса, по информации СМИ, финансировали совладельцы «ЮКОСа», Позгалева – «Северстали», Полежаева – «Сибнефти». И т. д.
   Инвесторами действующих глав и претендентов на губернаторство могли выступать и региональные бизнесмены и хозяйственники. Например, за Прохоровым стоял Генеральный директор Производственного объединения «Кристалл» (одно из крупнейших в мире предприятий по огранке природных алмазов в бриллианты; принадлежит государству) Александр Шкадов. Александра Лебедя наряду с «москвичами» спонсировал авторитетный красноярский предприниматель Анатолий Быков (тоже совладелец КрАЗа).

   Выборы 1995–1998 гг. окончательно выбили бывших «демократов» из региональной власти. Ярославский Лисицын, новгородский Прусак (кстати, стремительно превратившийся в довольно сильного и жесткого автократа) и самарский Титов остались «последними из могикан».
   С другой стороны, к руководству регионами пришли или вернулись многие воспитанники номенклатурной системы. Корпус глав стал более гомогенным, хотя в него и начали проникать бизнесмены (Бутов), делегаты бизнеса (Алексей и Александр Лебеди, Малеев), а также военные (те же братья Лебеди, Громов, Семенов).
   Вместе с тем номенклатурное прошлое осталось именно в прошлом. Настоящее было «коммерческим». К середине 1990-х гг. власть полностью «коммерциализировалась». Она сделалась ресурсом в бизнесе, а все ее мало-мальски заметные носители – бизнес-акторами. И те же главы, пользуясь властью, либо сами занимались предпринимательством, оформляя активы на родственников и прочих близких людей, либо «входили в долю», либо за соответствующую мзду оказывали поддержку региональным и федеральным бизнес-структурам, криминальным группировкам (при приватизации, при получении льготных кредитов и налоговых преференций, в ходе «войн акционеров» и переделов собственности и т. д.). Выборность здесь сыграла немалую «стимулирующую» роль, ведь избирательные кампании требовали денег, причем наличных («черного нала»), а собрать их в нужных количествах можно было лишь будучи крупным бизнесменом и/или имея спонсоров, инвесторов либо «данников».
   Сложилась новая система формирования и воспроизводства руководящих кадров, основанная на «институционализированной» коррупции и административном предпринимательстве. Ее субъекты эксплуатируют государство ради извлечения личных и корпоративных прибылей. Чтобы получить и сохранить власть, следует быть человеком не столько «государственным», сколько «деловым». И уметь квалифицированно «решать вопросы».
   Однако, конечно, лучше, когда есть хоть какая-то система, чем когда нет никакой. И системные коррупционеры, несомненно, представляли собой более прогрессивное и позитивное явление, чем «демократические» разрушители начала 1990-х (те сами, кстати, обычно были коррумпированы).

   6. Во второй половине 1990-х гг. президентура, Государственная Дума и Конституционный Суд, несмотря на противоречия между собой, необходимость идти на уступки регионалам, а также прямое сопротивление последних, все же предпринимали централизаторские инициативы. И подчас довольно успешные. Так, в 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» [360 - Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.], закрепивший за Федерацией суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в 1997 г. Конституционный Суд установил, что регионам запрещено самостоятельно вводить налоги и сборы, то есть пресек соответствующую практику [361 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта1997 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона российской федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 13. Ст. 1602.] и т. д.
   Цель ослабить позиции регионалов, несомненно, преследовал принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [362 - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.], который предусматривал – согласно конституционному принципу (ст. 12) – формирование уровня местной власти, независимого от субфедерального. В итоге в одних регионах, где руководили сильные главы, Закон откровенно нарушался, вплоть до того, что местные главы назначались, а не выбирались. В других регионах были спровоцированы или усугублены конфликты между региональными и муниципальными руководителями, которые порой длились годами (в Свердловской области, к примеру).
   В 1999 г. наконец вступил в силу Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [363 - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.], унифицировавший, согласно требованиям Конституции, региональные системы власти (Конституционный Суд вел соответствующую работу еще с 1995 г., но без законодательного закрепления обойтись было нельзя по определению). Его история более чем показательна. В 1997–1998 гг. этот Закон трижды принимался Думой и трижды же отклонялся Советом Федерации. После третьего отклонения думцы приняли Закон квалифицированным большинством и отправили его напрямую на подпись Президенту. Но тот под нажимом Совета Федерации наложил вето. В 1999 г. депутаты опять приняли Закон простым большинством, к тому времени он был существенно сглажен в пользу регионалов, однако те снова проголосовали против. И только шестая попытка – вновь в обход Совета Федерации – увенчалась успехом. Ельцин поставил свою подпись.
   Этот Закон комплексно регламентировал статус глав всех российских регионов, наконец покончил с привилегированным положением глав республик:
   1. Субъекту Федерации предписывалось иметь высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти (п. 1 ст. 17) [364 - Должности «руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в 1995–2003 гг. относились к государственным должностям категории «А», то есть государственным должностям Федерации и субъектов Федерации, устанавливаемым Конституцией России, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. С 2003 г. в соответствующем Законе лишь упоминаются государственные должности субъектов Федерации.См. подробнее: федеральные законы от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» – пп. 1 п. 1 ст. 1; от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации – п. 2 ст. 1 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990; 2003. № 22. Ст. 2063).];
   2. Субъект Федерации наделялся правом конституционно/уставно вводить должность высшего должностного лица (ст. 2, п. 2 ст. 17) [365 - «Такая формулировка, – пишет Александр Мещеряков, – выглядит как способ создать правовую иллюзию самостоятельности субъекта Российской Федерации в установлении системы органов государственной власти или как ошибка юридической техники, что более вероятно» (Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 89). Мне же представляется более правдоподобной первая версия. Указанный автор считает необходимым законодательно закрепить обязанность регионов учреждать эту должность, и вот в этом с ним нельзя не согласиться.];
   3. Фиксировалось, что при введении должности высшего должностного лица именно ему вверяется руководство высшим органом исполнительной власти, то есть оно императивно становится руководителем высшего органа исполнительной власти (п. 2 ст. 17);
   4. Презюмировалось, что все регионы воспользуются правом вводить должности высших должностных лиц, а потому в его тексте многократно использовалась формулировка «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации»);
   5. Закреплялось, что высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) должны были избираться на прямых выборах, всем регионам императивно предписывалось устанавливать президентскую форму правления – то есть Удмуртии теперь следовало провести реформу правления; однако устанавливалось исключение для регионов, в которых на день вступления Закона в силу конституцией (уставом) предусматривалось наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем избрания его специально созываемым собранием представителей – это было исключение для отдельно взятого Дагестана (п. 1 ст. 18);
   6. Назначать выборы высших должностных лиц поручалось региональным парламентам (п. «в» ч. 3 ст. 5);
   7. Разрешалось устанавливать наименование должности главы конституцией или уставом «с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации» (п. 6 ст. 18) – кстати, по состоянию на июнь 1999 г. в России было уже 28 губернаторов;
   8. Срок полномочий главы – не более пяти лет [366 - С 1991 г. главы везде избирались на четыре или пять лет, лишь в Калмыкии Кирсан Илюмжинов в 1995 г. избрался на семь, на повторение этого прецедента не решились более нигде.], запрещалось занимать должность главы более двух сроков подряд (п. 5 ст. 18);
   9. Предусматривалось, что глава может быть отозван избирателями – в случае, если институт отзыва введен региональным законодательством (пп. «и» п. 1 ст. 19);
   10. Ни Президент России, ни Федеральное Собрание не управомочивались отстранять глав (даже временно!);
   11. Зато за региональными парламентами закреплялось право выражать недоверие главам за: а) издание ими актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъекта Федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами, а главы не устранили их в течение месяца со дня вступления в силу судебных решений; б) иные грубые нарушения Конституции России, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта Федерации, «если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан» (п. 2 ст. 19; в 2003 г. законодатель добавил требование устанавливать иные грубые нарушения в судебном порядке [367 - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.]); решение о выражении недоверия должно приниматься не менее чем двумя третями голосов депутатского корпуса, принятие такого решения влечет немедленную отставку главы и высшего исполнительного органа государственной власти (п 3. ст. 5, пп. «б» п. 1, п. 3–5 ст. 19);
   12. В свою очередь, главы наделялись правом распускать парламенты за принятие ими конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституциям и уставам субъектов Федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами, а парламенты не устранили их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебных решений (п. 2 ст. 9);
   13. Предписывалось определять структуру высших исполнительных органов государственной власти региональными законами (пп. «м» п. 1 ст. 5);
   14. Главам предоставлялось право законодательной инициативы в региональных парламентах и право предлагать рассматривать свои законопроекты в первоочередном порядке (п. 1, 2 ст. 6), им поручалось вносить в парламенты проекты бюджетов регионов и отчетов об их исполнении (пп. «а» п. 2 ст. 5);
   15. Парламенты уполномочивались участвовать в формировании высших исполнительных органов, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высших исполнительных органов, а также выражать недоверие должностным лицам, в назначении которых они принимали участие – согласно конституциям, уставам и законам субъектов Федерации (ст. 24);
   16. Также парламенты управомочивались обжаловать акты глав и высших исполнительных органов в судебном порядке, аналогичное право в отношении постановлений парламента предоставили главам (п. 4, 5 ст. 23).
   17. Президент наделялся правом приостанавливать действие актов глав в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Федерации или «нарушения прав и свобод человека и гражданина» до решения этого вопроса соответствующими судами (п. 1 ст. 29). Конституция ранее предоставила ему право приостанавливать до судебных разбирательств акты исполнительных органов государственной власти регионов (ч. 2 ст. 85). До принятия Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», если упрощенно, Президент мог приостановить до суда действие постановления, к примеру, Правительства Свердловской области. Но было не ясно, вправе ли он поступить аналогичным образом с указом Губернатора.
   Нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» подлежали обязательному воспроизведению и конкретизации в региональных конституциях, уставах и законах. Но этого предстояло еще долго добиваться. (В Татарстане, например, не захотели отказываться от схемы организации исполнительной власти, предполагавшей, что Президент не входит в состав правительства и не возглавляет его.).

   7. Думская кампания 1999 г. – одно из важнейших событий в новейшей истории России, предопределившее ход и содержание многих других событий. Однако ее подробности в современных исследованиях разбираются редко и неполно. Придется частично восполнить этот пробел, ведь на тех выборах регионалы в первый и последний раз выступили более-менее организованной политической силой.
   До 1996 гг. лишь немногие главы – Аушев, Лужков, Немцов, Прусак, Россель, Шаймиев – претендовали на участие и реально участвовали в федеральной политике. Думская кампания 1995-го, кстати, была примечательна тем, что среди ее участников были избирательное объединение «Мое Отечество» Лужкова и избирательный блок «Преображение Отечества» Росселя. (Никаких шансов на победу они не имели и всерьез за нее не боролись, получили, соответственно, по 0,7 % и 0,5 % голосов.) Остальные вели себя относительно скромно, хотя Центр не предпринимал никаких специальных ограничительных мер. Все изменилось после реформы Совета Федерации и повсеместных выборов.
   В августе 1998 г. Россия погрузилась в краткосрочный, но весьма болезненный экономический кризис (вызванный, в свою очередь, финансовым кризисом в Юго-Восточной Азии), переросший затем в политический. В поисках выхода из него Ельцин и его окружение согласились на назначение Председателем Правительства Евгения Примакова (прежде возглавлявшего Службу внешней разведки, а затем Министерство иностранных дел), довольно независимого деятеля, опиравшегося, в том числе, на думскую и сенатскую оппозицию. Очень скоро между президентурой и кабинетом начались конфликты. Ситуация усугубилась после того, как коммунисты запустили в Думе процедуру импичмента Президента.
   Весной 1999 г. Кремлю удалось торпедировать эту инициативу, а затем и избавиться от Примакова (публично ее не поддерживавшим, но тем не менее обоснованно подозревавшимся в участии в антиельцинских интригах). Однако победы казались пирровыми.
   К середине 1999 г. практически никто не верил, что Ельцин сможет обеспечить избрание своего преемника, тем более, что адекватной кандидатуры долго не удавалось найти. В кулуарах Совета Федерации тогда стали очень популярны дискуссии о «коллективном президенте», каковым-де можно бы уже объявить палату. Знаковыми событиями были отказ сенаторов освободить от должности неугодного Ельцину Генерального прокурора Юрия Скуратова [368 - В истории со Скуратовым впервые, пожалуй, в качестве самостоятельной политической силы на федеральном уровне себя заявили совладельцы нефтяной компании «ЮКОС» – Михаил Ходорковский, Леонид Невзлин и др. В уже цитировавшейся полуофициальной биографии Ельцина утверждается, что «КЖОСовцы» (они там названы «менатеповцами» – по названию другой их базовой бизнес-структуры, холдинга «Менатеп»), имея «очень сильные позиции в Совете Федерации» и большое влияние на Скуратова, претендовали на «"контрольный пакет" и при снятии, и при назначении генерального прокурора», ставили условия Кремлю, добивались тактических уступок (Минаев Б. Указ. соч. С. 707, 709).] и демонстративное унижение прямо на пленарном заседании Руководителя Администрации Президента Волошина [369 - Распространено мнение, что эти события стали «началом конца» строевского Совета Федерации. Кремль и лично Волошин не простили сенаторам их демаршей.Здесь можно вспомнить и многое другое, например, письмо 80 членов Совета Федерации с призывом к отставке Президента и постановления целого ряда региональных парламентов о поддержке импичмента.].
   Еще с 1998 г. свои президентские амбиции практически открыто демонстрировал Лужков, который разошелся с Ельциным, не получив желаемого поста Председателя Правительства. На базе своей многочисленной клиентелы он создал политическую общественную организацию «Отечество». Заявлялось, что «лужковцы» будут всерьез бороться за места в новой Думе на выборах 1999 г.
   Планы Лужкова очень беспокоили Ельцина и его окружение, тем более, что НДР, ранее объединявший лояльных регионалов, к тому времени фактически распался, а создание новой партии власти неоправданно затянулось. Мэр, в свою очередь, искал союзников, поскольку имевшихся у него в наличии сил явно не хватало для уверенной победы. На альянс с КПРФ он по ряду причин пойти не мог, оставались Примаков, также считавшийся потенциальным претендентом на президентство, и коллеги по Совету Федерации, участвующие в федеральной политике.
   В апреле 1999 г. группа влиятельных регионалов – Аушев, Рахимов, Шаймиев, Яковлев, активно поддерживаемая совладельцами «ЛУКОЙЛа» и топ-менеджерами «Газпрома» [370 - Позже под давлением Кремля формально дистанцировались от проекта.], договорилась о создании общественно-политического блока «Вся Россия». После серии переговоров с Кремлем и Лужковым они склонились к объединению с последним. В августе 1999 г. был презентован избирательный блок «Отечество – Вся Россия» (ОВР), который возглавил Примаков.
   ОВР на первый взгляд выглядел мощной силой, способной буквально смести Ельцина и «ельцинцев». Однако в действительности союз Примакова и Лужкова был крайне непрочным, поскольку к президентству стремились оба. Что до «Всей России», то как минимум некоторые ее лидеры не исключали для себя компромиссы с Кремлем.
   В августе же Ельцин и его окружение наконец определились с преемником. Свой выбор они остановили на кадровом офицере государственной безопасности Владимире Путине. Тот в 1990-е гг. занимал посты Первого заместителя Председателя Правительства Санкт-Петербурга (1994–1996 гг.), Заместителя Управляющего делами Президента (1996–1997 гг.), Заместителя Руководителя администрации Президента – Начальника Контрольного управления Президента (1997–1998 гг.), Первого заместителя Руководителя Администрации Президента, ответственного за работу с регионами (1998 г.), Директора Федеральной службы безопасности (с 1998 г.), Секретаря Совета безопасности (с 1999 г.). Номинация была оформлена через назначение Путина Председателем Правительства (вместо Сергея Степашина, в мае сменившего Примакова).
   Довольно скоро преемник начал завоевывать авторитет и популярность как у элиты, так и у населения. В первую очередь благодаря эффективному руководству военно-полицейскими операциями в Дагестане и Чечне – чеченские мятежники в августе 1999 г. предприняли попытку вторжения в Дагестан, а в сентябре организовали серию террористических актов в российских городах, ответом на это стала «вторая чеченская война». К началу зимы он стал безусловным фаворитом будущих выборов.
   Кроме того, в сентябре окружение Ельцина в пожарном порядке создало избирательный блок «МЕДВЕДЬ» (МЕ-ДВ-ЕД – Межрегиональное движение «Единство»), призванный если не победить ОВР, то по крайней мере не допустить его триумфа (Александра Лебедя, собиравшегося выдвинуть свою партию или блок, через Березовского убедили воздержаться от участия в выборах). Кремлевский блок поначалу позиционировался, с одной стороны, как «некремлевский», а с другой – как «губернаторский». Его лидером сделали популярного Министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Сергея Шойгу. Была презентована инициатива группы глав (Назарова, Наздратенко, Руцкого и др.), которые якобы сами решили сформировать блок и сами пригласили Шойгу его возглавить.
   Демонстрация Кремлем политической воли, пусть и сильно запоздавшая, обеспечила в дальнейшем поддержку «МЕДВЕДЯ» значительным числом глав, в том числе и некоторыми «всероссами». Мобилизация (последними силами!) административного и медийного ресурса, жесткая эффективная агитация и контрагитация позволили «медведям» быстро догнать ОВР по популярности. Параллельный стремительный рост рейтинга преемника дал возможность перепозиционировать «блок Шойгу и губернаторов» в «блок сторонников Путина». Это окончательно решило исход кампании. «МЕДВЕДЬ» получил 23,3 % голосов, а ОВР – только 13,3 % (но первое место опять досталось КПРФ – 24,3 %).
   На планах Лужкова и Примакова был поставлен крест.
   Победу «МЕДВЕДЯ» обеспечила новая кремлевская команда, набранная «Семьей». Политическим (и в том числе региональным) «менеджментом» в ней (кроме самого Волошина) занимались Игорь Шабдурасулов, ставший Первым заместителем Руководителя Администрации, а также Александр Абрамов и Владислав Сурков, назначенные Заместителями Руководителя.
   31 декабря 1999 г. Ельцин передал Путину исполнение президентских полномочий. Первый Президент удалился на покой и более не возвращался к политической деятельности (он умер 23 апреля 2007 г.).
   Уже 26 марта 2000 г. состоялись досрочные выборы, на которых за преемника проголосовали 52,9 % избирателей.
   7 мая Путин официально вступил в должность.

   8. С 1996 г. выборы глав субъектов Федерации проводились повсеместно, в конце 1999 г. избранных на прямых выборах руководителей не имели только Дагестан и Удмуртия. В целом ряде регионов были проведены уже вторые (а в Ингушетии третьи) выборные кампании. Напротив, назначенческая практика стала носить исключительный характер (здесь имеются в виду назначения глав в 1996–1997 гг.).
   Особняком стояла Чечня. Федеральные власти, не сумев справиться с сепаратистами и террористами, в августе 1996 г. заключили с ними позорнейший «Хасавюртовский мир» (со стороны России соглашение подписал Александр Лебедь, в то время Секретарь Совета Безопасности и Помощник Президента) и заморозили решение проблемы на неопределенный срок. Поскольку республика так и не вернулась в правовое и политическое пространство России, никакой легальной и легитимной власти там не было и быть не могло [371 - Доку Завгаева в 1997 г. назначили Послом в Танзании. В 2004–2009 гг. он был Заместителем Министра иностранных дел, Генеральным директором МИД. С 2009 г. – Посол в Словении. Сепаратисты в 1997 г. организовали имитацию выборов «Президента Чеченской Республики Ичкерия». Победителем был объявлен один из их главарей Аслан Масхадов (его ликвидировали в 2005 г.).]. «Вторая чеченская война», начатая Путиным в 1999 г., дала надежду на восстановление конституционного порядка.
   Следовательно, к концу 1999 г. выборные главы руководили 86 субъектами Федерации из 89.
   Конституция требует установления вертикали исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), однако в условиях, когда главы избирались на прямых выборах, причем повсеместно, о ней не могло быть и речи. Вертикаль (единство системы государственной власти) по определению предполагает права Президента как главы государства и главы единой системы исполнительной власти в соответствии с законодательно прописанной процедурой как минимум участвовать в
   1) наделении полномочиями глав субъектов Федерации (при выборном порядке – к примеру, фильтровать кандидатов) и 2) их отстранении, а также 3) самостоятельно инициировать отстранение глав. Но ничего подобного тогдашнее федеральное право не предусматривало.
   Прямая выборность глав – в том виде, в каком ее ввели в 1996 г. – нисколько не укрепила федеративные начала российской государственности. Зато она способствовала децентрализации, фрагментации России. Конституция устанавливает централизованную федеративную модель (те же ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77). Допустимо сказать, что законодательное закрепление прямой выборности глав без установления действенных механизмов их ответственности перед Центром, без включения Президента в электоральный процесс расходилось с конституционной буквой и духом.
   1996–1999 гг. – период «губернаторской России». Главы тогда сосредоточили в своих руках большой объем формальной компетенции и реальной власти, получив соответствующие президентские «подарки» или просто узурпировав полномочия Федерации и присвоив ее ресурсы. Чрезвычайно распространилась практика принятия региональных законов и иных нормативных правовых, расходившихся, а то и прямо противоречивших Конституции России, федеральным законам, указам Президента. Именно тогда эксперты и публицисты заговорили о «феодальной вольнице», «федерации тираний», «касикизме» [372 - См., например: Кагарлицкий Б. «Касикизм» по-русски // Независимая газета. 1999. 4 августа.]. Несмотря на упоминавшиеся централизаторские инициативы при номинальном сохранении единства и целостности государства, Россия начала постепенно превращаться в конгломерат территориальных образований, во многих из которых сформировались автономные политические режимы, de facto и de jure игнорировался примат федерального права, единство правового пространства и т. д. [373 - «К началу 1999-го процесс децентрализации зашёл так далеко, что возникла угроза, как бы система не вышла из колебательного режима и не перешла в новое качество. Дальнейшее ослабление государства было чревато хаосом, открытыми столкновениями элитных «кланов», дезинтеграцией. Главная опасность состояла в том, что децентрализация подошла к некому критическому порогу в начале большого избирательного цикла. Период с мая по сентябрь 1999 года был, наверное, самым тяжёлым для Кремля и Белого дома. Президент с его окружением доживал последние месяцы своих полномочий, профессиональные стандарты государственной деятельности стремительно падали, исход чиновников принял угрожающие масштабы. Одновременно падал и авторитет Центра в глазах региональной элиты». Приведенная цитата принадлежит отнюдь не охранителю, а либеральному эксперту Николаю Петрову (Петров H. Федерализм по-российски // Pro et contra. T. 5. 2000 № 1. Зима, http://www.carnegie.ru/ru/pubs/ procontra/55843.htm).]
   В конечном счете все упиралось в отсутствие политической воли и нестабильность, заставлявшую Кремль периодически давать задний ход централизаторским проектам, идти на серьезные уступки регионалам, торговаться с ними [374 - Так, добиваясь от Совета Федерации согласия на удаление Скуратова, Ельцин буквально унижался перед ним. «Опираюсь на вас, надеюсь на вас. Настаиваю, чтобы приоритет во всех делах был за вами, а не за федеральным центром. Вы должны сказать мне, что еще хотите отхватить от Москвы», – вот что он вынужден был заявить на встрече с главами 20 апреля (Коммерсант Власть. 1999. № 16).]. (Светлым пятном на этом фоне, безусловно, предстает принятие Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…».)
   «Губернаторская Россия» – это девиация исторического пути нашего государства, это сбой, системная ошибка, пусть и обусловленная рядом вполне объективных факторов.
   К 1999 г. Россия очень устала от слабости центральной власти, часто оборачивавшейся безвластием. Россия ждала «царя», который, наконец, наведет порядок.
   Любой, кто встал бы в 2000 г. у руля государства, был исторически обязан проводить централизацию и «вертикализацию» и проводил бы ее. И Лужков, и Примаков, несмотря на то, что они были помимо прочего «губернаторскими» кандидатами, проводили бы обязательно [375 - В бытность свою премьером Примаков высказывался о необходимости возвращения к назначению глав регионов Президентом и отмены выборов городских и районных глав. Любопытно, что тогда в защиту прямых выборов выступил Кремль, который в словах Примакова, похоже, усмотрел желание отменить и президентские выборы.Тезисы о вертикали власти содержались в программах «Отечества» и ОВР. Примаков уже как лидер ОВР предлагал включить в нее местную власть и т. д.].
   «Централизатором» России выпало стать Путину.

Глава IV
Нормативное регулирование и политическая практика 2000–2004 гг

   1. Еще во время своей избирательной кампании Путин провозгласил курс на укрепление вертикали исполнительной власти и установление «диктатуры закона». И в 2000–2004 гг., несмотря на расхождения в подходах и методах, новой кремлевской команде удалось запустить целую серию успешных централизаторских реформ. Нет необходимости разбирать их все, сосредоточимся лишь на тех, которые имели непосредственное отношение к главам.
   Нельзя не отметить, что регионалы в целом лояльно приняли централизацию [376 - Некоторые вообще поспешили заявиться активными поборниками централизации, кто по согласованию с Администрацией Президента, кто в инициативном порядке. Трое глав – Михаил Прусак (Новгородская область), Евгений Савченко (Белгородская область) и Олег Богомолов (Курганская область) обратились к Путину с открытым письмом (опубликовано в «Независимой газете» 25 февраля 2000 г.), в котором изложили проект масштабной государственной реформы. В числе предлагавшихся ими мер были: замена прямых выборов глав их назначением Президентом с согласия так называемых собраний представителей субъектов Российской Федерации (органов, состоящих из депутатов региональных парламентов, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, общественных организаций, партий и трудовых коллективов); ликвидация верхней палаты Федерального Собрания или изменение порядка ее формирования (переход к прямым выборам); ликвидация местного самоуправления на уровне городов и районов; увеличение президентского срока до семи лет с возможной заменой прямых выборов главы государства косвенными (через некое «собрание представителей Российской Федерации») и т. д. Прусак, кстати, призывал отменить прямые выборы в регионах еще в 1999 г. А в 2000 г. с близкими по сути предложениями выступили также Юрий Лодкин (Брянская область), Дмитрий Аяцков (Саратовская область), Александр Волков (Удмуртия), Николай Волков (ЕАО), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Аман Тулеев (Кемеровская область), Иван Шабанов (Воронежская область) и др.]. Конечно, многие из них сопротивлялись тем или иным проектам Кремля – как индивидуально, так и объединяясь в коалиции [377 - Публичным противником путинских политических реформ заявился Николай Федоров (Чувашия), против учреждения институтов федеральных округов и полпредов в округах (см. далее) высказывались Муртаза Рахимов (Башкортостан), Эдуард Россель (Свердловская область), Минтимер Шаймиев (Татарстан), а также Прусак и т. д. Никаких негативных последствий эта их активность не имела.]. Однако никакого единого «губернаторского» фронта» не было. Его даже не пытались создать. И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами, и не в том, что Кремль одних сумел запугать, с другими договорился и т. д. Все главы так или иначе понимали объективную необходимость и неизбежность централизации и отваживались оспаривать только ее конкретные формы и сроки. Были и те, кто воспринимал происходящее как закономерный финал «праздника непослушания» 1990-х гг. или даже как заслуженное наказание.
   Круг лиц, с которыми Путин обсуждал параметры реформ, был достаточно узок: Руководитель Администрации Президента Александр Волошин, его заместители Дмитрий Медведев (в июне 2000 г. был назначен Первым заместителем Руководителя Администрации), Игорь Сечин, Виктор Иванов, Владислав Сурков и Александр Абрамов, Секретарь Совета Безопасности Сергей Иванов, Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Козак (в 2000 г. был переведен на должность Заместителя Руководителя Администрации), а также Начальник Главного государственно-правового управления Президента Лариса Брычева и др. [378 - Игорь Шабдурасулов, сыгравший большую роль в организации думской и президентской кампаний, ушел в отставку через два месяца после инаугурации Путина.]
   Координатором реформ выступал Волошин. Абрамов и Сурков обеспечивали их политическую составляющую (голосования в Государственной Думе и Совете Федерации и пр.). Правовым обеспечением (подготовкой законопроектов и т. п.) занималась Брычева. Текущий региональный «менеджмент» осуществлялся Волошиным, Абрамовым и Сурковым, а также полпредами (см. далее). В подборе кандидатов на посты глав участвовали Волошин, Абрамов, Виктор Иванов (как главный кадровик Кремля), Сурков, полпреды.
   В октябре 2003 г. Руководителем Администрации был назначен Медведев.
   С 1996 г. в Администрации Президента имелось Территориальное управление Президента. Его Начальником был Сергей Самойлов. В 2000-ом Территориальное управление вместе с еще двумя управлениями слили в Главное территориальное управление Президента (ГТУ). Самойлов возглавил новый главк, но уже в начале 2001 г. его заменили на Андрея Попова. Одновременно тогда функционал и персонал ГТУ урезали в пользу полпредств (см. далее). В 2004 г. было создано Управление Президента по внутренней политике (УВП) – путем объединения ГТУ и Главного управления внутренней политики Президента. Начальником УВП стал тот же Попов.

   2. Путинский Кремль начал с учреждения федеральных округов и реформирования президентского представительства в регионах. Указ об этом был подписан 13 мая 2000 г. [379 - Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.]
   Напомню историю президентского представительства.
   Конституция наделяет Президента правом назначать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83), предоставляя ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь свое представительство.
   Еще с августа 1991 г. стали назначаться представители Президента в краях, областях и других «нереспубликах» (согласно Указу от 22 августа). В республиках Ельцин тогда распорядился сформировать свои представительства, но сделать это удалось не везде (в Башкортостане, Татарстане и Якутии ни представительства, ни представителей не завели ни тогда, ни в дальнейшем).
   В 1994 г., выполняя конституционные установления, Президент переименовал представителей в полномочных представителей (полпредов) [380 - Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 7. Ст. 698.].
   Первый Указ, подробно определяющий статус представителей, Ельцин издал в 1993 г. [381 - Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 6. Ст. 481.] Основных функций у представителей, полпредов, было три:
   1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;
   2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;
   3) участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории.
   Полуофициально представители также были призваны наблюдать за текущей деятельностью региональной и местных властей, партийной и общественной активностью и пр.
   Первых представителей, как правило, подбирали из числа деятелей «демократической» ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. Формально представители были президентскими чиновниками, работающими на местах. Но в начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим влиянием, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, по мере укрепления региональных режимов, многих полпредов, не устраивавших глав, конфликтовавших и конкурировавших с ними, отставили в порядке уступок или размена, подобрав им в сменщики неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой даже занимали члены президентских и «губернаторских» команд, которые представляли не столько главу государства в субъекте Федерации, сколько своих патронов перед кремлевской Администрацией [382 - Типичный пример – Виктор Усачев, полпред в Ростовской области в 1995–2000 гг., близкий соратник областного главы Владимира Чуба. Можно вспомнить и Валерия Казакова, полпреда в Красноярском крае, TA0 и ЗАО в 1998–2000 гг., фактически члена команды Александра Лебедя, и т. д.].
   Несмотря на то, что Кремль часто шел регионалам навстречу, «сдавая» чересчур активных представителей, полпредов, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия полпредов регулярно увеличивали. Например, в 1998 г. учредили региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий» [383 - Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 г. № 586 «О региональных коллегиях федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2407.И 25 мая же Владимир Путин был назначен Первым заместителем Руководителя Администрации Президента, курирующим регионы. Региональные коллегии были его проектом. Увы, не самым удачным.]. С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации и т. д.
   Однако все же к концу 1990-х полпред, играющий заметную роль в региональной политике, был «исключением из правил» [384 - В июне 1997 г. Полномочным представителем Президента в Приморском крае был по совместительству назначен Начальник УФСБ по краю Виктор Кондратов. В Кремле ожидали, что он будет эффективным противовесом Губернатору Евгению Наздратенко, ставшему к тому времени совершенно неуправляемым. («Я губернатор, вы здесь гость», – публично заявил он Заместителю Руководителя Администрации Президента Евгению Савостьянову, который приехал во Владивосток, чтобы лично проследить за вступлением Кондратова в «дополнительную» должность.) В дальнейшем планировалось по необходимости распространить практику подобного совместительства на другие регионы. Однако Кондратов не обнаружил ни политических, ни административных талантов. Уже в 1999 г. его перевели в Москву.А Наздратенко еще в 1998 г. получил приглашение войти в Правительство Примакова, но отказался.]. Типичный же полпред той поры – малозаметный второразрядный чиновник, который, чтобы встретиться с главой, записывался к нему на прием. (Большее влияние на регионалов в те времена зачастую имели кураторы из Территориального управления Президента, также присматривавшие за «политикой», кадрами и пр.).
   Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о кардинальной реформе института полпредов, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный [385 - В 1997 г. президентским Указом было закреплено, что «представительская» территория может охватывать несколько субъектов Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. № 28. Ст. 3421). Хотя назначение «общих» представителей в Красноярском крае, TA0 и ЗАО практиковалось еще с начала 1990-х гг. В 1996–1999 гг. работал «общий» полпред в Адыгее, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Ставропольском крае (бывший ставропольский глава Петр Марченко) и т. д.Леонид Смирнягин, член Президентского совета в 1993–2000 гг., заведующий отделом Аналитического управления Администрации Президента в 1994–1997 гг., не раз публично рассказывал о проектах перехода от схемы «каждому региону – полпред Президента» к укрупненному представительству, обсуждавшихся ельцинскими сотрудниками.Известно также, что еще в 1999 г. Сурков предлагал Волошину инициировать соответствующую реформу.]. Соответствующие идеи и разработки потом легли в основу путинского Указа.
   Указом от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов – территориальных объединений, в пределах которых действуют полпреды и их аппараты (полпредства): Центральный (ЦФО) [386 - В первоначальном официальном тексте Указа в перечне регионов ЦФО отсутствовала Москва, не было ее и в перечнях регионов других округов. Это спровоцировало волну слухов о планах Кремля инициировать изменение статуса города. Однако вскоре выяснилось, что Москва выпала из списка в результате технической ошибки.], Северо-Западный (СЗФО), Приволжский (ПФО), Уральский (УрФО), Сибирский (СФО), Дальневосточный (ДФО) и Северо-Кавказский (СКФО). Последний позже переименовали в Южный (ЮФО) [387 - В том числе из-за протестов руководителей включенных в округ Астраханской и Волгоградской областей, которые никаким образом не могут быть отнесены к Северному Кавказу.]. Их количество и состав в 2000–2010 гг. менялись только в связи со слияниями регионов. (Распределение регионов по округам было проведено согласно тогдашнему военно-административному делению, границы федеральных округов совпадают с границами военных округов по состоянию на 2000 г. – с тех пор военно-административное устройство изменилось [388 - Исключений сделали два: Нижегородская область входила в Московский военный округ, но включили ее в ПФО, а Калининградская область – самостоятельная военно-административная единица – была включена в СЗФО.]).
   ЦФО: Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, Москва;
   СЗФО: Карелия, Коми, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, Санкт-Петербург, НАО;
   ЮФО (изначально СКФО): Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня, Краснодарский, Ставропольский края, Астраханская, Волгоградская, Ростовская области;
   ПФО: Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области, КПАО; в 2005 г. Пермская область и КПАО слились в Пермский край [389 - Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 13. Ст. 1110.];
   УрФО: Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, ХМ АО, ЯН АО;
   СФО: Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайский, Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская области, АБАО, ТАО, УОБАО, ЭАО; в 2007–2008 старый Красноярский край, TAO и ЗАО слили в новый Красноярский край [390 - Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 42. Ст. 4212.], старую Иркутскую область и УОБАО – в новую Иркутскую область [391 - Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1.], Читинскую область и АБАО – в Забайкальский край [392 - Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3745.];
   ДФО: Якутия, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области, ЕАО, КАО, ЧАО; в 2007 г. Камчатская область и КАО слились в Камчатский край [393 - Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 29. Ст. 3119.].
   В 2010 г. на карте вновь появился СКФО – его выделили из ЮФО [394 - Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2010. 21 января.]. Теперь в последний входят только Адыгея, Калмыкия, Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская и Ростовская области. СКФО включает, соответственно, Дагестан, Ингушетию, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию, Северную Осетию, Чечню и Ставропольский край.
   Об округах в первые годы после их учреждения политики и эксперты тоже много говорили как о прообразе «межрегионального уровня власти» и, в конечном счете, основе нового уровня государственного устройства, новых «суперрегионов». Предлагалось легализовать их законодательно и даже конституционно. Одновременно высказывались опасения, что в пределах округов возникнут некие протогосударственные территориальные образования, которые потом предъявят сепаратистские претензии. В своем Послании Федеральному Собранию 2000 г. Владимир Путин специально разъяснил: «Одним из первых наших шагов […] стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти» [395 - http://archive.kremlin.ru/appears/2000/07/08/0000_type63372type63374type826 34_28782.shtml.].
   Основных функций у полпредов три, как было у их исторических предшественников. В пределах соответствующего округа они:
   1) организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, а также за реализацией федеральных программ;
   2) координируют деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти;
   3) согласовывают кандидатуры «для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности», если эти назначения осуществляются Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти.
   Естественно, полпредам также поручено осуществлять мониторинг политических процессов в пределах вверенных им территорий, решений региональных и местных органов власти и т. д.
   Представители Президента в регионах, кстати, фактически никуда не делись. Этот институт реорганизовали. Появились входящие в аппараты полпредов главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы (их назначили даже в те субъекты Федерации, где прежде ни президентских представительств, ни полпредов не было).
   Таким образом, президентское представительство, можно сказать, оторвали от политических систем регионов, приподняли и переустановили. (Конечно, не целиком, поскольку регионалы могут договариваться (и нередко договариваются) о назначении лояльных им главных федеральных инспекторов. Правда, ни в какое сравнение с тем, что имело место в 1990-е гг., это все равно не идет.)
   И, безусловно, нельзя не оценить моральный эффект от «окружной реформы» в 2000–2001 гг. На глав, на политическую элиту в целом она произвела очень сильное впечатление.
   В 2000–2001 гг. полпреды играли важную роль, в частности, они координировали кампанию по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, то есть по восстановлению единства правового пространства. Другой их задачей было вмешательство в региональные выборы – поддержка лояльных кандидатов, блокирование неугодных и пр. (см. далее).
   Поначалу полпреды выступали в известной мере противовесом Администрации Президента, фактически параллельной ей властной структурой, обеспечивающей коммуникации Центра и регионов (организационно будучи составной частью Администрации). Они замыкались на Путина не только формально, но и фактически, Президент ввел их в Совет безопасности – при том что из прочих чиновников Администрации в его состав входит только ее Руководитель. Но уже в начале 2001 г. Волошин добился соподчинения полпредов себе, правда, в порядке компенсации в их пользу сократили полномочия и персонал ГТУ.
   В последующие годы значение полпредов снизилось. Во многом это было вызвано тем, что после кампании по восстановлению единства правового пространства для них не нашли нового «проекта», а прямые выборы глав были отменены. Сейчас они по факту соподчинены еще и «внутриполитическому» Первому заместителю Руководителя Администрации. Лишь некоторые полпреды становились (и становятся) по настоящему влиятельными межрегиональными и тем более федеральными политическими игроками. Это зависит почти исключительно отличных качеств, связей и авторитета, должность сама по себе не дает весомого ресурса.
   В 2010 г. был начат эксперимент по совмещению должностей полпреда в СКФО и вице-премьера, то есть по совмещению функций президентского представительства и кураторства программ социально-экономического развития по правительственной линии. В 2012 г. ввели новую должность – Заместителя Председателя Правительства – Полномочного Представителя Президента в СКФО. Тогда же учредили пост Министра по развитию Дальнего Востока – Полномочного Представителя Президента в ДФ0. С 2013-го для ДФ0 применяется схема, аналогичная заведенной для СКФО.
   В предлагаемой ниже таблице приводятся данные о полпредах (с 2000 г. по н.в.).

   3. Реформа Совета Федерации была предложена Сурковым и поначалу поддерживалась только Волошиным, кстати, никогда не скрывавшим своих симпатий к унитаризму. Они сумели убедить Путина как в необходимости реформы, так и в ее «проходимости». Опять же при подготовке реформы были использованы наработки ельцинской Администрации (периода 1994–1995 гг., когда готовился проект первого закона о порядке формирования палаты и пр.).
   17 мая 2000 г. Президент на специальной встрече с членами Совета Федерации, а затем в телеобращении к россиянам объявил, что вносит в Государственную Думу законопроекты, которые продолжают его линию на укрепление государственного единства. Вот прямая речь Путина:
   «[…] предлагается изменить принципы формирования Совета Федерации, верхней палаты парламента. В Конституции России записано, что Дума избирается, а Совет Федерации формируется из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти [в действительности – из представителей от законодательных и исполнительных органов власти. – В.И.]. Но в Конституции не сказано, что это должны быть обязательно первые лица территорий – губернаторы, президенты республик, руководители региональных парламентов. Сегодня это именно так. Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий – для этого они, собственно, и избираются населением, а их представители пусть занимаются законотворчеством, но уже на постоянной и на профессиональной основе, а не как сейчас, раз в месяц. […]
   Качество законов, без всяких сомнений, улучшится. Кроме того, мы устраним очевидное противоречие в самой организации власти в России. Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а будучи членами Совета Федерации – одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это, как у нас говорится, сапоги всмятку, фактически нарушение принципа разделения властей» [396 - http://archive.kremlin.ru/appears/2000/05/17/0002_type63374type82634_28742. shtml.].
   Не вызывало сомнений, что, меняя порядок формирования Совета Федерации, Кремль преследует цель вытеснить регионалов из федерального политического пространства (не забывая и не прощая им демарши 1998–1999 гг.), усилить их ответственность перед Центром, в том числе за счет лишения парламентского иммунитета, и одновременно сформировать наконец «президентскую палату». Ведь в 2000 г. в Думе еще не было пропутинского большинства (хотя его уже начинали собирать). Формально же (как следовало из телеобращения Путина), целями реформы заявлялись восстановление баланса разделения властей, нарушенного совмещением статусов региональных глав и федеральных парламентариев, и профессионализация палаты [397 - Что в действительности Путин тогда считал наиболее существенным, можно понять из его ответа на вопрос о реформе Совета Федерации на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов 23 декабря 2004 г.: «Напомню, что региональные руководители у нас были полноценными депутатами, одновременно были полноценными депутатами российского парламента. Что это означает на практике? На мой взгляд, это означает полное смешение двух ветвей власти – исполнительной и законодательной. Это привело к тому, что руководители такого высокого ранга, в руках которых была сосредоточена и вся политическая власть в регионе, и вся экономическая власть в регионе, одновременно являясь депутатами парламента страны, пользовались в полном объеме и неприкосновенностью как депутаты. Ничего хорошего с точки зрения чистоты принимаемых и исполняемых решений я в этом не видел. Наоборот, видел в этом определенную угрозу для страны и для общества […]» (http://archive.kremlin.ru/ appears/2004/12/23/1414_ type63380type82634_81691.shtml).].
   Изменение порядка формирования Совета Федерации проводилось одновременно с расширением арсенала мер конституционно-правовой ответственности (см. далее). Это были две взаимоувязанные реформы. Понятно, что отрешение от должности главы, имеющего статус члена Совета Федерации, означало бы в том числе прекращение полномочий федерального парламентария, причем в индивидуальном одностороннем порядке. А это уже не только федеральное вмешательство, но и вмешательство главы государства в деятельность парламента. Вряд ли в Кремле сильно рефлексировали по данному поводу, но не учитывать это не могли. С другой стороны, как известно, в то время было весьма затруднено уголовное преследование лица, имеющего депутатскую неприкосновенность. «Сенаторы-губернаторы» оказывались неуязвимы от наиболее действенного средства давления – уголовного дела (или угрозы его возбуждения). И это Кремль никак не устраивало. Неоднократно обсуждалась возможность пойти по пути ликвидации института депутатской неприкосновенности. Однако он непосредственно прописан в Конституции (ст. 98). Так или иначе, но все сходилось на необходимости менять порядок формирования Совета Федерации [398 - В дальнейшем уголовные дела возбуждались против многих глав: Александра Прохорова (Смоленская область, 2000), Владимира Бутова (HA0), Александра Михайлова (Курская область, 2002), Владимира Платова (Тверская область, 2003), Михаила Машковцева (Камчатская область), Дмитрия Аяцкова (Саратовская область, 2004), Анатолия Лисицына (Ярославская область, 2004), Константина Титова (Самарская область, 2004), Алексея Баринова (HA0, 2006) и др. Некоторые дошли до судов и завершились обвинительными приговорами. Так, были осуждены Баринов, Бутов, Платов и др.].
   Согласно Закону от 5 августа 2000 г. [399 - Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.], представитель от законодательного органа власти региона избирался этим органом на срок своих полномочий (ст. 2). В свою очередь член Совета Федерации от исполнительного органа власти назначался главой на срок своих полномочий (ст. 4). Указ (постановление) о назначении представителя вступал в силу, если его не блокировал парламент голосами не менее двух третей своих депутатов (ст. 5). У главы при этом не было права заблокировать постановление о назначении представителя от парламента. Здесь, пусть и в незначительных пределах, но допускался новый перекос в разделении властей – на этот раз в сторону законодателей. Наделять парламенты правом блокировать решение глав о назначении членов Совета Федерации не следовало [400 - Впрочем, в президентском законопроекте вообще предполагалось уполномочить парламенты избирать представителей от органов исполнительной власти по их представлению. К счастью, президентура согласилась, что это никак не впишется в разделение властей.]. (Они были лишены его много лет спустя – Законом от 14 февраля 2009 г., вступившим в силу с 1 января 2011 г. [401 - Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 789.]).
   Стоит напомнить, что в отличие от переизбираемой раз в пять лет Государственной Думы для Совета Федерации срок легислатуры Конституцией не установлен. Если в соответствии с пунктом «а» статьи 84 Президент обязан назначать выборы в Думу, а согласно пункту «б» в определенных случаях вправе распустить депутатов, то в отношении Совета Федерации ни Президент, ни кто-либо другой не правомочен принимать решения о сроке ротации палаты или ее роспуске. Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. [402 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября1999 г. № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 47. Ст. 5787).] указал, что деятельность Совета Федерации носит постоянный и непрерывный характер. (Однако совершенно логично, если срок полномочий члена Совета Федерации привязан к сроку полномочий органа, который его назначил или избрал.)
   Закон же потребовал, чтобы избрание или назначение всех новых членов Совета Федерации было завершено не позднее 1 января 2002 г. (ст. 11). Таким образом, стремясь ускорить обновление палаты и выбирая между двумя неконституционными решениями – роспуском, то есть единовременным прекращением полномочий всего состава, и установлением для него срока ротации, предпочли второе. Комментировать тут особенно нечего, здесь налицо прецедент «квазироспуска» палаты, деятельность которой в действительности может быть легитимно прервана только в случае изменения Конституции. Многие тогда предлагали, чтобы палата обновлялась по мере истечения сроков полномочий старых сенаторов. Но в этом случае, возражали в Кремле, замена состава палаты растянулась бы на три-четыре года, а это считали неприемлемым.
   Несомненно, обойтись без нарушения Конституции все же было возможно. Ведь после вступления Закона в силу вновь избранные главы и спикеры уже не получали членства в палате. Они должны были назначать сенаторов или предлагать коллегам-депутатам выбрать такового. Если в регионе выборы нескоро – проблемы нет, в Законе прописали же и право старых сенаторов досрочно складывать с себя полномочия и давать дорогу новым. И уже в ноябре 2000 г. в палате появились три члена путинского «призыва». В дальнейшем ротация только набирала обороты, причем Кремлю даже не приходилось особо давить на регионалов, чтобы те освобождали места. «Сенаторство» оказалось немедленно востребовано на федеральном и региональном политических рынках, желающих обзавестись им была масса, и главы, и спикеры могли выбирать, на что и с кем именно им поменяться. В одних случаях в Совет Федерации отправляли спонсоров избирательных кампаний или их креатуры, в других – владельцев или топ-менеджеров крупных компаний, имеющих интересы в соответствующих регионах, в третьих – бывших федеральных чиновников в благодарность за оказанные услуги либо в надежде на будущую помощь, в четвертых – деятелей, прямо рекомендованных Администрацией Президента, и т. д. Так что без всякого законодательного требования пусть не к 1 января 2002 г., а к 1 июня в палате остались бы лишь два-три десятка «ветеранов», которые мало на что могли бы влиять.
   Уже к осени 2001 г. новые члены палаты составляли в ней большинство. В декабре Егора Строева сменил путинский выдвиженец, представитель от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Сергей Миронов.
   Первоначально Закон 2000 г. предусматривал, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим или назначившим его органом в том же порядке, в котором осуществляется его избрание или назначение. Это положение отсутствовало в президентском законопроекте и было введено по требованию регионалов, доказывавших, что им обязательно надо контролировать «своих» сенаторов. Многие специалисты обоснованно усматривали в праве парламента или главы досрочно прекратить полномочия члена Совета Федерации элемент императивного мандата (обязанности парламентария выполнять наказы и поручения тех, кого он представляет, нести перед ними ответственность). При том, что у депутатов Думы всегда был свободный мандат, избиратели не имели и не имеют права им диктовать и их отзывать. Поскольку по Конституции член Совета Федерации является представителем населения, а не органа государственной власти региона, только обязанного избрать его или назначить, то тот уж точно не вправе давать парламентарию указания или применять к нему какие-либо меры ответственности. Но дело же не столько в императивном мандате – даже не все законодатели толком знают, что это такое, сколько в возможности произвольно заменить сенатора в любой момент. Вот это регионалы понимали хорошо. И многие из них по самым различным причинам злоупотребляли своим правом, достаточно сказать, что в 2002–2004 гг. из 178 сенаторов сменились 130.
   Только в декабре 2004 г. была принята поправка, установившая, что полномочия членов Совета Федерации можно прекращать лишь по тем основаниям, по которым прекращаются полномочия депутатов Думы (добровольное решение, утрата российского гражданства, вступление в законную силу приговора суда и т. д.) [403 - Федеральный закон от 16 декабря 2004 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и о признании утратившим силу пункта 12 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 51. Ст. 5128.]. Правда, тогда же Председателя Совета Федерации наделили правом вносить представление о досрочном прекращении полномочий сенаторов избравшим или назначившим их регионалам. Миронову очень хотелось это право иметь, хотя не было и нет никаких конституционно-правовых оснований наделять спикера полномочиями цензора [404 - В Древнем Риме в обязанности цензоров входило в том числе составление списков сенаторов и проверка действующих сенаторов на соответствие статусу.]. Хорошо хотя бы то, что отдельным пунктом вписали встречное право регионалов проигнорировать спикерское представление и даже не рассматривать его (В 2009 г. эти нормы решили отменить [405 - Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ, который вступил в силу в 2011-ом.]. Увы, одновременно вновь прописали, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим или назначившим его органом…)
   Получил ли Кремль, что хотел? Были ли регионалы вытеснены с федерального политического поля? Несомненно, нечего даже обсуждать. Способствовало ли лишение глав и спикеров парламентской неприкосновенности усилению ответственности региональной власти перед федеральной? В совокупности с другими мерами, да. Стал ли Совет Федерации теперь полноценной «президентской палатой»? Безусловно. С 2002 г., даже с 2001-го, сенаторы поддерживают практически все кремлевские проекты. За все время они не доставили ни одной серьезной проблемы и в общем были предельно лояльны. Только в условиях, когда в Думе с 2003 г. имеется пропутинское большинство, лояльность и управляемость сенаторов ценятся меньше, чем они ценились бы, например, в 1995 или 1999 г. Удалось ли избавиться от перекоса в разделении властей? От того, который был, в целом избавились, хотя, по-хорошему, не должны парламентарии назначаться исполнительными органами. Но тут уже от Конституции никуда не деться.
   Порядок формирования Совета Федерации, введенный с 2000 г., в отличие от действовавшего в 1996–2000 гг., практически полностью соответствовал Конституции. Ни упомянутый перекос в разделении властей в сторону законодателей, ни «квазироспуск» палаты к 1 января 2002 г., ни элемент императивного мандата, действовавший до 2005 г., принципиально ничего не меняли [406 - Поначалу можно было избирать или назначать сенаторами любых российских граждан, имеющих избирательные права и достигших 30-летнего возраста.В 2007 г. ввели территориальный ценз – было разрешено избирать или назначать только граждан, проживших в соответствующих регионах «в совокупности» не менее 10 лет. При этом предусмотрели исключения для лиц: 1) уже избиравшихся или назначавшихся в палату до вступления поправок в силу в случае повторного избрания или назначения от тех же регионов; 2) избиравшихся или назначавшихся сенаторами от регионов, объединившихся в новые регионы в случае избрания или назначения от новых регионов; 3) не менее 10 лет находившихся на военной службе; 4) не менее 10 лет проработавших в органах и учреждениях прокуратуры; 5) не менее 10 лет находившихся на службе в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №. 30. Ст. 3803).С 2011 г. начал применяться другой ценз – «депутатский». Сенаторами стали избирать или назначать лишь депутатов региональных парламентов или местных ассамблей, а также депутатов Государственной Думы, избранных от соответствующих регионов (Федеральные законы от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ, а также от 5 октября 2011 г. № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. №. 41 (ч. I). Ст. 5629).].
   В 2012 г. порядок формирования второй палаты снова изменили. Но об этом правильнее будет высказаться в соответствующей главе (см. Главу VII).

   4. В телеобращении 17 мая 2000 г. Путин заявил, что необходимо «ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов». Президент решил расширить арсенал мер конституционно-правовой ответственности, добиться закрепления за собой права отрешать избранных глав, а также права временно отстранять их в случае возбуждения против них уголовных дел. То есть, собственно, реализовать еще один замысел ельцинского Кремля, вынужденно отложенный в 1990-е гг.
   Соответствующий проект поправок к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» вносился пакетно с законопроектом о реформе Совета Федерации. Дума приняла поправочный Закон уже 30 июня, но 7 июля сенаторы отказались его одобрить. Однако 19 июля думцы повторно приняли Закон квалифицированным большинством и он отправился на подпись Президенту [407 - Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31. Ст. 3205.].
   Нет смысла анализировать подробности дебатов между президентурой, депутатами и регионалами относительно содержания поправок. Можно отметить лишь, что предложенные Путиным механизмы были в процессе обсуждения и согласования в чем-то упрощены, а в чем-то изрядно усложнены. И это при том, что они и так изначально были сложными, специалисты высказывали сомнения по поводу перспектив их использования [408 - См. также: Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 63.]. Что же получилось на выходе?
   Полагалось начинать с предупреждений. Вынести главе предупреждение Президент был полномочен, если тот:
   1) либо издал нормативный правовой акт, противоречащий Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону, затем дождался решения суда, установившего противоречие, и не принимал мер по его исполнению (в течение двух месяцев или иного предусмотренного судом срока);
   2) либо уклонялся (также в течение двух месяцев), причем не обращаясь в суд, от отмены или исправления своего акта или акта исполнительного органа государственной власти региона, действие которого было приостановлено президентским указом.
   После вынесения предупреждения главе требовалось дать месяц для устранения беззакония. И только в случае, если он им не воспользовался, его предписывалось отрешить от должности президентским указом. Разумеется, допускалось обжалование такого указа в Верховном Суде (п. 1–3, 5, б ст. 29 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

).
   Временное отстранение главы от исполнения обязанностей по Закону 2000 г. требовалось осуществлять следующим образом: если ему предъявлялось обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [409 - По действовавшей в 2000 г. редакции Уголовного кодекса тяжкими преступлениями считались умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное Кодексом, не превышало 10 лет лишения свободы, а особо тяжкими – умышленные деяния, за совершение которых установлено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 10 лет или более строгое наказание – п. 4, 5 ст. 15 (Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954). В 2001 г. из числа тяжких преступлений исключили неосторожные деяния (Федеральный закон от 9 марта 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный Кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 11. Ст. 1002).В Уголовно-процессуальном кодексе, принятом в том же 2001-ом, установлено, что решение об отстранении главы, привлеченного в качестве обвиняемого, должно быть принято Президентом в течение 48 часов – п. 5 ст. 114 (Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921).], то Генеральному прокурору следовало внести мотивированное представление Президенту о его временном отстранении (п. 4 ст. 29 -------
| Библиотека iknigi.net
|-------
|
-------

). Первое лицо при этом не было обязано прислушаться к прокуратуре, то есть оставлялось пространство для переговоров о «мирном» разрешении проблемы.
   Сопоставляя проекты поправок и принятый вариант, нетрудно сделать вывод, что Кремль вовсе не собирался устраивать массовую «чистку» регионалов (а именно такие планы ему в то время приписывали разные комментаторы, хотя было очевидно, что нет ни доверенных кадров в необходимом количестве, ни ресурсов для гарантированного обеспечения побед путинских выдвиженцев на выборах и купирования последствий возможной дестабилизации отдельных регионов). Его интересовали даже не столько работоспособные механизмы отрешения и временного отстранения глав, сколько смена правил игры в принципе, не ротация, а подчинение регионалов, все тот же моральный эффект. На тот момент было достаточно напоминания о ельцинской практике начала-середины 1990-х гг. и введения дополнительных мер конституционно-правовой ответственности. Центр послал внятный сигнал, что намерен заставить уважать федеральную Конституцию, законы и свои решения, а теми, кто с этим не согласен, могут заняться правоохранители. Ведь парламентского иммунитета главы лишены [410 - Александр Мещеряков тоже констатирует, что введенная в 2000 г. «процедура в первую очередь нацелена не на привлечение главы субъекта федерации к ответственности, не на его отставку, а на приведение издаваемых им и органом исполнительной власти субъекта федерации правовых актов в соответствие федеральному законодательству». По его оценке, которую нельзя не разделить, «абсолютной заслугой такого механизма можно считать стремительно инициированное многими субъектами федерации… приведение их правовых актов в соответствие федеральному законодательству» (Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России. С. 169).].
   Не удивительно, что в 2000–2004 гг. ни одного главу не отрешили и даже временно не отстранили. Было немало тех, кто разными путями сопротивлялся централизации, однако границ они не переходили, серьезной угрозы не создавали и проблемы с ними решались преимущественно политическими средствами. Закон 2000 г. остался ружьем, которое просто висело на стене.
   После реформы 2004 г. эти поправки в основном утратили значение (подробнее об этом см. в Главе V). Но из этого, конечно, нельзя делать вывод, что в 2000 г. их не следовало принимать [411 - Их конституционность подтвердил Конституционный Суд (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497).].

   5. Чтобы обеспечить себя площадкой для общения с главами и частично компенсировать им статусный и моральный урон, Владимир Путин принял решение образовать специальный совещательный орган из них – Государственный совет.
   Государственным советом назывался законосовещательный орган Российской Империи, учрежденный в 1810 г. После реформы 1906 г. он стал одним из законодательных органов. Осенью 1991 г. был образован Государственный Совет СССР – орган государственной власти, не предусмотренный Конституцией. В него входили Президент СССР и главы десяти союзных республик. Еще летом 1991-го Государственный секретарь России Геннадий Бурбулис пытался создавать Государственный совет при Президенте РСФСР – как совещательный орган [412 - Образован Указом Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. № 12 «О Государственном совете при Президенте РСФСР (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1035), упразднен Указом Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. № 172 «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1538).].
   В 2000 г. в ходе прохождения через Федеральное Собрание «майских реформ» главами было высказано много просьб найти способ привлечь их к решению общефедеральных задач и обеспечить им доступ к Президенту. В июле Путин объявил, что ответом будет создание Государственного совета [413 - Идея создания Государственного совета, включающего глав и спикеров, была высказана и в письме Богомолова, Прусака и Савченко (см. сноску № 376).]. Нет никаких сомнений, что он хотел немного успокоить регионалов, дабы те меньше переживали по поводу проводимых реформ. Совет Федерации одобрил новый порядок своего формирования 26 июля 2000 г., а 27 июля датировано президентское поручение готовить проект соответствующего указа. Изначально в Кремле планировали включить в Госсовет только часть регионалов [414 - В частности, Сурков в интервью «Коммерсанту», опубликованном 17 июля 2000 г., рассказал об идее сформировать новый орган из руководителей регионов, которые «питают бюджет».]. Но в итоге от открытого ранжирования глав, а значит, и регионов отказались.
   Некоторые главы поняли Путина не вполне адекватно. Они почему-то решили, что Государственный совет станет «третьей палатой Федерального Собрания» и ему передадут наиболее важные полномочия Совета Федерации. Такое мнение, например, открыто высказывал североосетинский Президент Александр Дзасохов. Проблема даже не в том, что это потребовало бы внесения поправок в Конституцию и вообще трехпалатный парламент есть совершенная экзотика, оценить которую могут только компаративисты. Регионалов не для того выталкивали из федерального политического пространства, чтобы немедленно вернуть обратно. (Нельзя, однако, исключать того, что на прохождении Закона о порядке формирования Совета Федерации через Федеральное Собрание подобные заблуждения сказались позитивно.)
   1 сентября 2000 г. Президент подписал Указ об учреждении Государственного совета и утверждении Положения о нем [415 - Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 36. Ст. 3633).]. Естественно, ни о какой третьей палате и речи не шло – была реализована концепция совещательного органа, в который на общественных началах входят Президент в качестве председателя и главы. «Госсовет […] не должен подменять в своей работе парламент или Правительство», – окончательно расставил все точки над «i» Путин на первом заседании нового органа 22 ноября [416 - http://archive.kremlin.ru/appears/2000/ll/22/0001_type63374type63378type826 34_28416.shtml.].
   Фактически Путин и его команда реализовали «раннеельцинский» проект создания подконтрольной Кремлю федеральной площадки для глав. Первый Президент в 1991–1993 гг. учреждал то Совет по делам Федерации и территорий, то Совет глав республик, то Совет глав администраций (см. Главу II). Все эти органы оказались «мертворожденными», в итоге площадкой для глав стал Совет Федерации, формально Ельцину никак не подчиненный. Путину удалось то, что не получилось у его предшественника.
   К числу основных задач Госсовета отнесены: содействие реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Федерации и регионов; рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов, проектов федеральных бюджетов и пр. Решения Госсовета при необходимости оформляются указами; если признается необходимой некая законодательная инициатива, то она также должна исходить от Президента.
   Для решения оперативных вопросов Положением предусмотрено формирование президиума Госсовета из семи членов. Установлен неформальный принцип: «один член президиума от каждого федерального округа». Состав президиума определяется Президентом, при этом раз в полгода он полностью его меняет. (Пока главы избирались на прямых выборах, их включение накануне избирательной кампании или в ходе нее в президиум считалось знаком президентского расположения и поддержки, о котором стремились немедленно оповестить избирателей.) Нельзя не отметить, что довольно быстро президиум стал играть роль не просто технического органа, назначающего заседания Совета и определяющего докладчиков, но некоего «малого Госсовета», на котором обсуждаются темы, потом не выносящиеся на «большой Госсовет».
   В 2000–2012 гг. Секретарем Госсовета был Абрамов. В 2000–2004 гг. он ведал региональной политикой в Администрации Президента в качестве Заместителя ее Руководителя, в 2004–2012 гг. занимал пост Помощника Президента – его функции при этом были сужены до организации работы Госсовета. В 2012 г. Путин назначил Секретарем Госсовета другого своего Помощника Юрия Трутнева (Губернатора Пермской области в 2000–2004 гг., Министра природных ресурсов в 2004–2008 гг., Министра природных ресурсов и экологии в 2008–2012 гг.). В 2013-ом Трутнева сменил Игорь Левитин (Министр транспорта в 2004–2012 гг.).
   Очевидно, что Путина полностью устраивал и устраивает Госсовет как площадка, на которой задают правила только они сами и кремлевская Администрация. Глав собирают, когда и где считают нужным, выслушивают советы, при этом последними могут распоряжаться совершенно свободно. Но было бы заблуждением назвать Госсовет сугубо декоративным органом. Он вполне себе эффективно используется для обеспечения связи Центра и регионов, для обкатки различных замыслов и проектов, для получения дополнительной информации и альтернативных оценок, для государственного PR. 26 августа 2005 г. на выездном заседании в Казани Путин подвел итог почти пятилетней работы Госсовета: «Он стал не только местом диалога федеральной и региональной власти, но также общегосударственной площадкой для обсуждения самых злободневных вопросов внутренней и внешней политики, проблем государственного и хозяйственного строительства» [417 - http://archive.kremlin.ru/appears/2005/08/26/1544_type63374type63378type826 34_92852.shtml.].
   Изначально в Кремле предусмотрели возможность включения в состав Госсовета бывших глав. Но воспользовались ею только однажды – в 2001 г. членом Госсовета был назначен экс-Губернатор Тюменской области Леонид Рокецкий (сейчас он уже в него не входит). В 2007 г. Путин учредил консультативную комиссию Госсовета [418 - Указ Президента Российской Федерации от 23 февраля 2007 г. № 241 «О внесении изменений в Положение о Государственном совете Российской Федерации, утвержденное Указом Президента от 1 сентября 2000 г. № 1602» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 9. Ст. 1061.]. Она, наряду с Советом Федерации, использовалась как «богадельня» для бывших глав (к членству в этой комиссии до 2012 г. прилагалась должность помощника Руководителя Администрации Президента).
   6. Конституционный Суд в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. [419 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.] признал не соответствующим Конституции подпункт «и» пункта 1 статьи 19 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», которым устанавливался институт отзыва главы. Судьи сочли, что он не предусматривает необходимость четких правовых оснований отзыва, не устанавливает процедурных гарантий, в частности, не требует положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, «особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам». Иными словами, институт отзыва был упразднен в судебном порядке.
   Нельзя не отметить, что в некоторых регионах он был введен еще до принятия Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», в некоторых после. Однако ни одна попытка инициировать отзыв главы успехом не увенчалась, нигде не дошло не только до голосования, но даже до регистрации инициативной группы. (В Красноярске в 1999–2000 гг. обсуждалась возможность отзыва Александра Лебедя.)
   В 2003 г. институт отзыва ввели вновь [420 - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (см. сноску № 367).]. Законодатель подробно прописал как основания – нарушение главой федерального законодательства и/или законодательства субъекта Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом; либо неоднократное без уважительных причин неисполнение главой своих обязанностей, опять же установленное соответствующим судом, так и процедуру отзыва (пп. «к» п. 1, п 8 ст. 19). Но в 2004-ом опять упразднили – в связи с отменой прямых выборов глав [421 - Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.].

   7. Путин неоднократно заявлял, что России необходима адекватная партийная система, что нашей стране нужны сильные партии. С 2000 г. Кремль начал строить партийную систему с доминирующей партией – партией власти, полуторапартийную систему. Возвращаться к однопартийной системе было нежелательно и просто невозможно. А «классическая» многопартийная система оказалась в российских условиях вопиюще неэффективной. Если точнее, то многопартийный хаос, «дикий политический рынок» начала 1990-х к концу десятилетия сменился довольно слабой и неустойчивой системой, единственными постоянно действующими субъектами которой были лишь КПРФ, ЛДПР, а также «ЯБЛОКО».
   Партия власти – это партия, созданная действующей властью (исполнительной властью) для участия в выборах, структурирования своей клиентелы, оптимизации отношений с союзными и «вассальными» элитными группами и пр. В 1990-е гг. ельцинские соратники неоднократно создавали партии власти, но из-за негативного отношения первого Президента к самой идее партийности власти все эти проекты оказались неудачными. В том числе «Наш дом – Россия» (НДР). В свою очередь в регионах также создавались свои партии власти (многие из них, кстати, фактически пытались объединить в рамках упомянутого НДР). Пожалуй, самыми известными были «партия Эдуарда Росселя»-«Преображение Урала» и «партия Николая Кондратенко» – краснодарское «Отечество». (Известны и случаи, когда регионально-партийные проекты запускали корпорации, так в ТАО и Красноярском крае в начале 2000-х гг. действовала «Северная партия», представлявшая интересы совладельцев «Норильского никеля».)
   Кремль начал с того, что создал сеть региональных движений «Единство», которые затем объединил в одноименное общероссийское движение (27 февраля 2000 г.). Оно, в свою очередь, было развернуто в общероссийскую политическую общественную организацию – партию (27 мая), при этом в его состав формально влили остатки старых ельцинских партий власти (НДР и пр.) и ряд союзных структур. И хотя лидером «Единства» стал Сергей Шойгу, ни у кого не было сомнений в том, что учреждена «партия Путина».
   Следующим этапом стало поглощение «Единством» несостоявшейся партии власти – московского «Отечества» (Лужков, смирившийся с поражением 1999 г., после некоторых раздумий согласился «сдать» свое детище в обмен на «долю» в новой единой партии власти), а также «Всей России» (в 1999 г. на базе общественно-политического блока создали движение, в 2000-ом оно едва не влилось в «Единство»). И формирование в Государственной Думе пропрезидентской коалиции в составе фракций «Единство», ОВР и депутатских групп «Регионы России» (ее костяк составляли избранные от ОВР представители «Всей России) и «Народный депутат» (ее сформировала Администрация Президента из одномандатников, которых по тем или иным причинам нельзя было включить во Фракцию «Единство»).
   19 апреля 2001 г. было объявлено о создании Координационного совета центристских депутатских объединений. А 12 июля «Единство» и «Отечество» на своем совместном Съезде оформили союз («Общероссийский Союз "Единства" и "Отечества"»; CEO). 27 октября II Съезд CEO провозгласил слияние «Единства», «Отечества» и «Всей России» в общероссийскую общественную организацию «Союз ЕДИНСТВО и ОТЕЧЕСТВО». И, наконец, 1 декабря прошел учредительный Съезд Всероссийской партии «ЕДИНСТВО и ОТЕЧЕСТВО – Единая Россия» [422 - На IV Съезде партии (24 декабря 2003 г.) было принято решение о ее переименовании во Всероссийскую политическую партию «Единая Россия».]. Так создали еще одну «партию Путина».
   Лидером и «лицом» партии в 2001–2002 гг. был Александр Беспалов (прежде работавший Начальником Управления общественных связей Мэрии Санкт-Петербурга, Главным советником Председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Заместителем Полномочного представителя Президента в ЦФО). Он возглавлял Генеральный Совет и Центральный исполнительный комитет. В 2003 г. из-за недовольства Кремля и значительной части статусных партийцев ему пришлось уйти со всех постов и позиций. Новым лидером и «лицом» тогда стали позиционировать Бориса Грызлова, Министра внутренних дел (в 2001–2003 гг.), еще в 2002-ом г. избранного Председателем Высшего Совета [423 - Высший Совет, согласно Уставу «Единой России», есть орган, содействующий укреплению авторитета и росту влияния партии, определяющий ее стратегию развития.].
   По замыслу Кремля, на думских выборах 2003 г. «единороссы» должны были занять первое место (напомню, что в 1993 г. первое место заняла ЛДПР, а в 1995-ом и 1999 гг. побеждали коммунисты). Другой важной задачей считалась централизация политического пространства посредством партизации региональной власти. Это представлялось логичным продолжением укрепления исполнительной вертикали и восстановления единства правового пространства.
   Главы активно привлекались к участию в «Единстве», а затем и в «Единой России». В Высший Совет последней были включены Юрий Лужков, Николай Меркушкин, Муртаза Рахимов, Сергей Собянин (Губернатор Тюменской области с 2001 г.), Минтимер Шаймиев, Владимир Яковлев. Лужков и Шаймиев (вместе с Шойгу) удостоились полуофициальных статусов отцов-основателей новой партии и почетных постов сопредседателей Высшего Совета [424 - В дальнейшем на каждом партийном съезде его пополняли новые главы.По состоянию на 1 января 2013 г. в Высший Совет входил 31 глава (из них семеро были включены в состав Бюро Высшего Совета).].
   Поначалу главы не торопились вступать в партию, благо в том же Высшем Совете можно было состоять, не имея партбилета. Но одновременно они проявляли большой интерес к ее региональным отделениям. Тем более, что в руководство многих из них (еще во времена «Единства») попали оппозиционные или просто неугодные им деятели. Довольно быстро сложилась практика сделок между Кремлем и федеральным руководством партии с одной стороны и главами с другой по передаче отделений под контроль последних. Встречно регионалы брали на себя обязательства поддерживать «единороссов» на федеральных выборах и решать собственные политические задачи (на выборах всех уровней и т. д.), используя «Единую Россию» в качестве «интерфейса». Таким образом федеральная партия власти стала втягивать в себя региональные партии власти и «губернаторские» клиентелы.
   Исключения, разумеется, бывали – если регионами руководили, например, члены или союзники КПРФ, не пожелавшие или, скорее, не сумевшие полноценно интегрироваться в путинскую систему (Брянская, Камчатская, Тульская области и др.). Случалось и так, что региональное отделение «Единой России» конфликтовало с вполне системным главой, которому по тем или иным причинам длительное время не удавалось получить контроль над ним (Новосибирская область [425 - Виктор Толоконский, глава с 2000 г., только в 2006-ом сумел одолеть своих оппонентов, контролировавших областное отделение «Единой России». Тогда его «правая рука» Александр Беспаликов возглавил отделение.]).
   В 2001–2002 гг. были приняты и вступили в силу федеральные законы «О политических партиях» [426 - Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950.] и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [427 - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 24. Ст. 2253.]. В первом установлено: а) партия есть федеральное общественное объединение, созданное в целях участия в политической жизни, имеющее отделения более чем в половине субъектов Федерации (п. 1, 2 ст. 3) и, соответственно, б) создание региональных и межрегиональных партий не допускается. Второй закрепил, что избирательными объединениями на федеральных и региональных выборах могут быть только партии и, соответственно, их региональные отделения либо иные структурные подразделения, имеющие право участвовать в выборах (ст. 2). Тот же Закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предписал избирать не менее половины депутатов региональных парламентов по пропорциональной избирательной системе, то есть по общерегиональным округам по спискам избирательных объединений и их блоков (п. 16 ст. 35). Позже аналогичное положение прописали в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» (п. 4 ст. 4) [428 - Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ «О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3024.].
   Эти меры значительно усилили позиции партий и, в частности, «Единой России». Однако у глав сохранились возможности «делать политику», не обращаясь к федеральной партии власти или даже выступая против нее. Кто-то продолжал состоять в КПРФ и/или партнерствовать с коммунистами, кто-то для участия в выборах формировал блоки из отделений так называемых малых партий [429 - Так, в 2005 г. тогдашний амурский глава Леонид Коротков, конфликтовавший с «Единой Россией», выдвинул на парламентских выборах блок «Мы – за развитие Амурской области», формально образованный отделениями Российской партии ЖИЗНИ и «ЯБЛОКА».] и т. д.
   Во многом разрешить эти проблемы удалось благодаря «массовому призыву» глав в ряды «Единой России» в 2003–2004 гг. – тогда принимали в том числе недавних коммунистов. В конечном счете в «партии Путина» оказались почти все главы. До 2007–2008 гг. главы нередко занимали посты секретарей политсоветов региональных отделений (ныне от практики такого совместительства почти полностью отказались).
   Кроме того, с 2005 г. федеральный законодатель запретил формировать партийные блоки [430 - Федеральный закон от 21 июня 2005 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.].
   Главы, несомненно, все равно еще могут иногда использовать другие партии (благо, как правило, их отделения «дружат» с регионалами или вообще возглавляются «согласованными» руководителями и входят в «губернаторские» партийные пулы), но только при условии самого тесного сотрудничества с «Единой Россией».
   На думских выборах 2003 г. практически весь «губернаторский» корпус работал на победу «Единой России». 28 глав входили в ее федеральный список как «паровозы», то есть кандидаты, своим авторитетом помогающие списку получить максимальную электоральную поддержку и не собирающиеся брать мандаты (Лужков и Шаймиев были включены в общефедеральную «четверку», а остальные 26 занимали первые-вторые-третьи места в региональных группах списка). Многим выделили квоты в списке и/или позволили распределить среди «своих» часть одномандатных округов.
   7 декабря 2003 г. партия власти получила 37,5 % голосов по общефедеральному округу (первое место), к тому же кандидаты, выдвинутые или поддержанные ею, победили в 103 округах. В дальнейшем это позволило «Единой России» сформировать фракцию конституционного большинства (численность которой колебалась в диапазоне от 303 до 317 депутатов).
   Партизированные главы хорошо отработали и на перевыборах Путина – 14 марта 2004 г. Президент собрал 71,3 % голосов.
   Можно сколько угодно обсуждать и осуждать партизацию или, если откровенно, «единороссизацию» региональной власти, однако очевидно, что она позволила дополнить исполнительную вертикаль вертикалью партийной и тем самым дополнительно сцементировать единство государства. И постепенно покончить с политической автономией глав. (Лужков, Шаймиев, Рахимов и некоторые другие в течение еще нескольких лет являли собой определенные исключения, но их автономия середины-конца 2000 гг. не шла ни в какое сравнение с той, какой они обладали в 1990-е). «Губернаторские» политические машины выстроились в единую общенациональную «колонну» [431 - См.: Гельман В.Я. Динамика субнационального авторитаризма. С. 20.]. А это, бесспорно, самоценное благо.

   8. В 2000 г. возникла проблема «третьих сроков». Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», установил, что одно и то же лицо не может избираться на должность главы более двух сроков подряд. Логика федерального законодателя была безупречной: поскольку в Конституции закреплено, что одно и то же лицо не может занимать пост Президента более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81), то и на региональном уровне должно действовать такое же ограничение для глав. Но остался открытым вопрос: как именно исчислять эти два срока, с какой даты?
   Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» вступил в силу 19 октября 1999 г. Очевидно, что отсчитывать начало действия ограничительной нормы следовало именно с этого дня. Иначе говоря, не следовало учитывать ни сроки полномочий, отработанные избранными главами до 19 октября 1999 г., ни сроки, начавшиеся, но не завершившиеся до указанной даты. Однако и в Центре, и в регионах нашлось немало тех, кто не только требовал учитывать все эти сроки, но и объявлял подпадающими под ограничение «назначенческие» сроки, то есть периоды между назначениями глав Президентом в 1991–1997 гг. и их победами на выборах в 1993–1999 гг. (хотя Закон говорил именно об избранных главах и только о них).
   С другой стороны, в целом ряде регионов в конституциях, уставах, законах еще в начале-середине 1990-х гг. в порядке опережающего правотворчества было введено ограничение на количество допустимых сроков полномочий. И это тоже следовало учитывать.
   Главы откровенно нервничали, особенно те, у кого в ближайшем будущем истекали вторые фактически отработанные сроки. Между тем у Кремля тогда, как уже упоминалось, не было планов массовой ротации. Вопрос ребром поставил Шаймиев. Он впервые избрался в 1991 г., переизбрался в 1996-ом. В принятой в 1992 г. Конституции Татарстана содержалось положение об ограничении количества президентских сроков, но в 1996-ом оно было исключено (еще до выборов). Значит, если правильно толковать Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» и республиканскую Конституцию, Шаймиев имел право избираться еще два раза. Но это толкование принималось не всеми. Полномочия татарского Президента истекали в 2001 г., он собирался избираться вновь. Возникла необходимость в однозначном политическом и правовом решении.
   Некоторые главы, кстати, искали выход в переименовании своих должностей. Так, в Карелии в 2001 г. Председателя Правительства переименовали в Главу; а в Тыве в том же году решили впредь избирать не Президента – Председателя Правительства, а Председателя Правительства.
   Кремль не сразу, но все же согласился пойти навстречу Шаймиеву и другим главам, находившимся в аналогичном положении. Он осадил тех, кто называл все фактически отработанные сроки подпадающими под ограничение. Но само ограничение отменять не стали, его решили уточнить. И в начале 2001 г. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» внесли поправку, прямо указавшую, что ограничение следует применять без учета сроков, начавшихся до его вступления в силу (ст. 30.1) [432 - Федеральный закон от 8 февраля 2001 г. № 3-Ф3 «О внесении дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 7. Ст. 68.12 февраля 2001 г. этот Закон вступил в силу. Регистрация Шаймиева, состоявшаяся раньше, была признана законной путем расширительного толкования нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» о двухлетнем переходном периоде (ст. 30).].
   Приведу некоторые важные подробности. Первая версия поправки, внесенная еще в 2000 г. [433 - Вошла в историю как «поправка Бугеры» (хотя вносили ее четыре депутата). Михаил Бугера был депутатом Государственной Думы от Башкортостана и считался тогда «человеком Рахимова».], предполагала, что двухсроковое ограничение следует применять без учета сроков, завершившихся до вступления Закона в силу. Такой подход устраивал Шаймиева, но не устраивал Лужкова, тогда еще контролировавшего большую часть Фракции ОВР. Он избрался в 1996 г., переизбрался в 1999-ом после вступления Закона в силу. И получалось, что он не имеет права переизбираться в 2003 г. Ему было нужно, чтобы ограничение применялось без учета сроков, начавшихся до вступления Закона в силу (в Уставе Москвы ограничение прописали лишь в 2001 г.). Кремль не хотел уступать Лужкову, тем более, что при таком подходе возможность переизбраться получал не только столичный градоначальник, но и десятки других глав. Однако для принятия поправки, то есть для выполнения обязательств перед Шаймиевым, требовались голоса ОВР. В том числе и поэтому во втором чтении поправку приняли уже в «лужковской» версии [434 - Эту «поправку к поправке» называют «поправкой Бооса». Заместитель Председателя Государственной Думы Георгий Боос был «полпредом» Лужкова в палате.].
   В тех случаях, когда на региональном уровне тоже действовало двухсроковое ограничение, главам надо было просто инициировать его отмену. Все так и делали.
   Не получилось лишь у Президента Якутии Михаила Николаева. Он впервые избрался в 1991 г., переизбрался в 1996 г. и в 2001-ом хотел переизбраться снова. В республиканской Конституции 1992 г. было прописано двухсроковое ограничение. Отменить его не удалось – парламент отказал. Это произошло накануне старта избирательной кампании. То есть времени на вторую попытку не было. Как утверждают информированные источники, за демаршем депутатов стоял Сурков (и, с высокой долей вероятности, Министр финансов Алексей Кудрин). Но Николаев отступать не собирался. Центризбиркому республики пришлось в нарушение Конституции зарегистрировать его кандидатуру. Якутский глава планировал отстоять свое право переизбираться. Формально – в судах, неформально – в Кремле. Там у него было достаточно союзников. Однако Путин, поколебавшись, не стал санкционировать участие в выборах кандидата, заведомо не имеющего на это права (и главы, уже не вполне контролирующего свой регион – это показало голосование в парламенте). И Николаев был вынужден отказаться от борьбы. Вместо него избрался полностью устраивавший Кремль Вячеслав Штыров, Президент «АЛРОСА» (алмазодобывающей корпорации), бывший Вице-президент и Председатель Правительства республики (Кудрин, кстати, вскоре после смены власти в республике возглавил Наблюдательный совет «Алроса»).
   Принципиальные борцы со старыми главами (партия «СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ» и пр. либералы) попытались оспаривать конституционность поправки 2001 г. в Конституционном Суде. Между тем параллельно обозначились трудности у ряда глав, добившихся отмены двухсрокового ограничения на региональном уровне. Нашлись, к примеру, желающие несмотря ни на что заблокировать выдвижение Росселя. Он избрался в 1995 г., переизбрался в 1999 г. (до вступления Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в силу). Областной Устав был принят до его первого избрания, ограничительную норму из него изъяли в 2001 г. В общем, нужно было «подкрепить» уже состоявшиеся решения [435 - Кремль тогда играл с главами в специфическую игру. Согласовав принятие «поправки Бугеры» в версии «поправки Бооса», он одновременно позволил рассмотреть и даже принять «поправку Надеждина» (Борис Надеждин – депутат от СПС), предусматривавшую, что не имеют права переизбираться главы тех регионов, в которых по состоянию на 16 октября 1999 г. действовало конституционное или уставное ограничение на количество сроков. Под нее не попадали только 10 глав. В мае-июле 2001 г. поправка благополучно прошла три чтения, а затем, как и ожидалось, была отклонена Советом Федерации (накануне переизбрания Егора Строева Губернатором Орловской области). А вот уже преодолеть возражение сенаторов думцы не смогли. Иными словами, Кремль вначале вновь напугал глав, а затем вновь же «великодушно» отвел угрозу.Впрочем, есть мнение, что никакой игры не было. Просто шла борьба двух точек зрения, двух подходов.].
   Конституционный Суд в своем Постановлении от 9 июля 2002 г. [436 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2002 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи ЗОЛ Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“, статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) „О выборах Президента Республики Саха (Якутия)“ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 28. Ст. 2909.] признал конституционной поправку 2001 г. И указал, что, если на суб-федеральном уровне до 19 октября 1999 г. в порядке опережающего правотворчества было введено двухсроковое ограничение, то регионам при приведении своих норм в соответствие с федеральными можно самостоятельно решать, продолжается ли исчисление сроков, ранее установленное их конституциями и уставами, либо оно начинается после 19 октября 1999 г.
   Однако Кремль не хотел, чтобы все главы добивались принятия нужных им поправок. Против губернаторов Кировской области и Санкт-Петербурга Владимира Сергеенкова и, соответственно, Владимира Яковлева «выставили блоки».
   Сергеенков, избранный в 1996 г. и в 2000 г. переизбранный, даже не решился поставить перед депутатами вопрос об изъятии из областного Устава двухсрокового ограничения. Парламент бы ему гарантированно отказал – оппоненты Губернатора, тесно контактировавшие с Администрацией Президента (полпредством в ПФ0), контролировали большую часть депутатского корпуса.
   Яковлев также был избран в 1996 г. и переизбран в 2000-ом. И он тоже, мягко говоря, не мог положиться на парламент. Но ему путь к третьему сроку перекрыли понадежнее. Уставный суд Санкт-Петербурга так истолковал соответствующие нормы городского Устава [437 - Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 2 октября 2002 г. № 042-П «По делу о толковании пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга» // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 12 октября.], что воспользоваться Постановлением Конституционного Суда от 9 июля 2002 г. оказалось невозможно. Судьи напомнили, что в 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР учредил выборную должность Мэра Ленинграда [438 - См. сноску № 115.]. И установил, что ее нельзя занимать более двух сроков подряд. В том же 1991-ом Ленинград переименовали в Санкт-Петербург, а в 1996-ом Мэра – в Губернатора. В 1998-г. был принят Устав, вновь закрепивший двухсроковое ограничение. По мнению судей, городской законодатель действовал не в порядке опережающего правотворчества, а лишь воспроизводил федеральные нормы. Поэтому Санкт-Петербург нельзя отнести к числу регионов, которые вправе самостоятельно решать, продолжается ли исчисление сроков, ранее установленное их уставами либо оно начинается с 19 октября 1999 г. Ограничение действует с 1991 г.
   Сомнительная позиция, но Яковлев оспаривать ее не решился. Понятно было, что это бесперспективно.
   Не позволили пойти на третий срок и Главе администрации НАО Владимиру Бутову, избиравшемуся в 1996 и 2001 гг. Окружной парламент принял для него Закон «О порядке исчисления сроков избрания одного и того же лица на должность Главы администрации», но слишком поздно. Она вступила в силу 3 декабря 2004 г., между тем как избирательная кампания официально стартовала 26 октября. И Окружной суд по требованию прокуратуры отменил регистрацию Бутова. Обращение в Верховный Суд ему не помогло [439 - Для сравнения, хотя ситуации неидентичные. Ради переизбрания Главы администрации УОБАО Валерия Малеева парламент округа внес поправки о порядке исчисления сроков в окружной избирательный Закон. Но не внес такие же в Устав (просто изъял оттуда ограничительную норму). Этим во время выборов 2004 г. попробовал воспользоваться Петр Хахалов, оппонент Малеева, вышедший с ним во второй тур. Он было добился отмены регистрации главы в Окружном суде. Окризбирком подал жалобу в Верховный Суд и тот восстановил Малеева.].
   В июле 2003 г. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» внесли еще одну поправку, окончательно расставившую все по местам: в тех субъектах Федерации, где двухсроковое ограничение никогда не вводилось или его отменили до 19 октября 1999 г., первыми «ограниченными» сроками должны считаться начавшиеся после этой даты. А в тех регионах, где ограничение вводилось и не было отменено до 19 октября 1999 г., власти вправе сами разобраться, стоит ли учитывать отработанные главами сроки или нужно их обнулить.
   Уступки главам (вычтем Бутова, Николаева, Сергеенкова и Яковлева) были легко объяснимы в контексте приоритетов федеральной власти в 2002–2004 гг. К чему было поощрять войны за регионы, исход которых отнюдь не всегда мог оказаться предсказуемым? И зачем рисковать разрушением отлаженных политических машин, которые могли отработать (и в итоге хорошо отработали) на обеих федеральных избирательных кампаниях 2003–2004 гг.? Делу централизации в стратегической перспективе это не только бы не помогло, а скорее навредило. Кроме того, главам следовало компенсировать урон, нанесенный реформами 2000–2001 гг., одного Госсовета ведь было явно мало.

   9. В 2000–2003 гг. прошло повсеместное выборное обновление региональной власти. Предлагаю вниманию читателей очередную таблицу:

   Роман Абрамович [440 - Член ельцинской «Семьи».]

   Всего 93 кампании. Выборы прошли в 88 субъектах Федерации, в пяти – в Кировской, Магаданской, Сахалинской областях, Санкт-Петербурге, ТАО – дважды.
   В Дагестане по-прежнему сохранялось директориальное правление. В 2003 г. под нажимом Центра там все же ввели должность Президента, но первые выборы запланировали провести лишь в 2006-ом.
   Зато в Удмуртии в 2000 г. учредили президентский пост и провели выборы.
   Успешная военно-полицейская операция в Чечне («вторая чеченская война») позволила начать формировать там легитимные органы государственной власти. В 2000 г. Указом Путина был назначен Глава Администрации республики [441 - Указы Президента Российской Федерации: от 8 июня 2000 г. № 1071 «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 24, Ст. 2545; от 12 июня 2000 г. № 1100 «О Главе Администрации Чеченской Республики // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 24. Ст. 2579.]. А в 2003-ем там была принята «президентская» Конституция и прошли выборы.
   40 глав были переизбраны на вторые сроки – Аяцков, Бетин, Богомолов, Бочкарев, Бутов, Николай Волков, Виноградов, Говорин, Гениатулин, Громов, Гужвин, Дзасохов, Юрий Евдокимов, Ефремов, Жамсуев, Ишаев, Катанандов, Королев, Алексей Лебедь, Любимов, Максюта, Малеев, Меркушкин, Евгений Михайлов, Неелов, Сергеенков, Сердюков, Стародубцев, Суриков, Титов, Толоконский, Тулеев, Фархутдинов, Филиппенко, Цветков, Черногоров, Чернышев, Чуб, Шершунов, Яковлев. Ряды «политических тяжеловесов» таким образом пополнились весьма значительно. Сформировалась и группа «супертяжеловесов» – из 17 «тяжеловесов» 1996–1999 гг., переизбранных на третьи сроки, а именно Кокова, Кресса, Лисицына, Лодкина, Лужкова, Ооржака, Позгалева, Полежаева, Потапова, Прусака, Рахимова, Росселя, Савченко, Строева, Сумина, Николая Федорова и Шаймиева. В этот же разряд попадали Илюмжинов, избранный на прямых выборах в третий раз, но в свое время не отработавший первый выборный срок целиком – победив в 1993-ом, он уже в 1995-ом пошел на перевыборы; Меркушкин, выигравший прямые выборы второй раз, а впервые избранный Главой Конституционным Собранием Мордовии в 1995-ом; а также Александр Волков, впервые прошедший прямые выборы, до этого руководивший Удмуртией как Председатель Государственного совета (парламента) с 1995 г.; и Магомедали Магомедов, 20 июня 2002 г. в третий раз избранный Конституционным Собранием Дагестана Председателем Государственного Совета (директории) республики. Получается, что за 2000–2003 гг. появился 21 новый «супертяжеловес» и 39 «тяжеловесов» (Меркушкин – «супертяжеловес», как сказано). 11 «супертяжеловесов» и «тяжеловесов» при этом – ельцинские назначенцы 1991–1992 гг. (Николай Волков, Гужвин, Ишаев, Кресс, Лисицын, Лужков, Полежаев, Прусак, Россель, Титов, Филипенко).
   Не все старые главы переизбрались, что называется, убедительно. К примеру, Бочкарев, Говорин и Лодкин победили в изнурительной борьбе, относительно незначительно опередив своих сильных соперников.
   По разным причинам не стали переизбираться Владимир Бирюков (Камчатская область) [442 - По договоренности с Кремлем отказался переизбираться. Выдвинул согласованного преемника (тот проиграл). С 2001 г. работает в «Камчатгазпроме», был Председателем Совета директоров этой компании, сейчас – Заместитель Генерального директора по перспективному развитию и внешним связям. В 2010-ом стал членом Общественной палаты Камчатского края.], Александр Боковиков (ЗАО) [443 - 243 По договоренности с Кремлем, совладельцами «ЮКОСа» и их представителями снял свою кандидатуру. Поддержал кандидатуру Золотарева. В 2001–2007 гг. был депутатом окружного Суглана (парламента), Председателем Комитета Суглана по промышленности, недропользованию и природным ресурсам. В 2005–2010 гг. возглавлял «Эвенкиянефтепродукт» (государственное, а потом муниципальное предприятие). В 2010 г. умер.], Николай Кондратенко (Краснодарский край) [444 - По договоренности с Кремлем отказался переизбираться. Выдвинул согласованного преемника – Ткачева. В 2001–2003 гг. был членом Совета Федерации от края, в 2004–2007 гг. – депутатом Государственной Думы (от КПРФ). В 2008–2013 гг. – вновь член Совета Федерации от края. В 2013-ом умер.], Александр Назаров (ЧАО) [445 - По договоренности с Кремлем и Абрамовичем снял свою кандидатуру. В 2000–2003 гг. был членом Совета Федерации от округа (с 1996 г. возглавлял Комитет палаты по делам Севера и малочисленных народов), в 2003–2009 гг. – аудитором Счетной палаты. В 2005 г. предпринимал попытку возглавить маргинальную Демократическую партию России (ДПР). В Интернете сейчас можно найти упоминания о нем как о предпринимателе.], Валерий Сударенков (Калужская область) [446 - По договоренности с Кремлем и топ-менеджерами «Газпрома» отказался переизбираться. Выдвинул согласованного преемника – Артамонова. С 2000 г. – член Совета Федерации от области.] и Владислав Тихомиров (Ивановская область) [447 - По договоренности с Кремлем отказался переизбираться. Выдвинул согласованного преемника (тот проиграл). В 2001–2005 гг. был депутатом областной Думы, Руководителем Фракции «Единой России». В настоящее время на пенсии.].
   Баллотировались и проиграли Александр Белоногов (Амурская область) [448 - В 2005, 2008 и 2011 гг. избирался депутатом областного парламента (от КПРФ).], Валентина Броневич (КАО) [449 - В 2002–2005 гг. была Генеральным директором ООО «Этно-культурный центр „Билюкай“», Заместителем Главы Администрации Пенжинского района КАО. В 2005–2008 гг. – Вице-губернатором КАО, Министром по делам Корякского округа Правительства Камчатского края. С 2011 г. – Заместитель Председателя Правительства края.], Леонид Горбенко (Калининградская область) [450 - В 2001 г. вернулся на должность Генерального директора Калининградского рыбного порта, занимал ее до 2003-го. Потом ушел на покой. В 2010-ом умер.], Юрий Горячев (Ульяновская область) [451 - В 2003 г. баллотировался в Государственную Думу в Мелекесском одномандатном округе, одновременно участвовал в проводившихся параллельно выборах в областной парламент во главе избирательного блока «Народ за Фролыча» (его звали Юрий Фролович). В округе Горячев проиграл, блок же преодолел барьер и получил три места. Но «Фролыч» отказался от областного мандата в пользу своего сына Юрия, а в марте 2004 г. выдвинулся на довыборах в Госдуму в Ульяновском одномандатном округе. И снова проиграл. На очередных выборах Главы администрации в 2004 г. Горячев поддерживал Сергея Морозова. С 2005-го числился его советником на общественных началах. В 2010 г. умер.], Аслан Джаримов (Адыгея) [452 - В 2002–2003 гг. был Заместителем Полномочного представителя Президента в ЮФО, в 2003–2005 гг. – генеральным консул России в Варне (Болгария). В настоящее время на пенсии.], Семен Зубакин (Алтай) [453 - В 2002–2009 гг. был Заместителем Руководителя Департамента государственного финансового контроля Министерства финансов России, Начальником Управления финансового контроля и надзора в отраслях экономики, государственных органах и внебюджетных фондах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в 2009–2010 гг. – Заместителем Председателя Правительства Иркутской области. С 2010 г. – Руководитель Территориального управления Росфиннадзора в Иркутской области.], Геннадий Игумнов (Пермская область) [454 - Поначалу отказался переизбираться и объявил Трутнева своим преемником (под давлением группы крупных пермских бизнесменов, опасавшихся, что Игумнов проиграет недружественному им депутату Государственной Думы Павлу Анохину). Но после разговора с Волошиным дезавуировал свое заявление. В 2001–2006 гг. был Заместителем Председателя Совета директоров «ЛУКОЙЛ-Перми». В настоящее время на пенсии. В 2012 г. вошел в Политический совет при Губернаторе Пермского края.], Вячеслав Кислицын (Марий Эл) [455 - В 2003 г. баллотировался в Государственную Думу в Марийском одномандатном округе, занял шестое место. В середине 2000-х гг. числился в Аппарате Совета Федерации. Сведений о нынешнем месте работы найти не удалось.], Геннадий Неделин (ТАО) [456 - Ушел на покой.], Владимир Платов (Тверская область) [457 - В 2005 г. был осужден на пять лет лишения свободы за превышение должностных полномочий, в 2006 г. приговор был смягчен – до трех лет лишения свободы условно. В 2010-ом умер.], Николай Полуянов (КПАО) [458 - В 2001–2006 гг. был Заместителем Руководителя Аппарата Законодательного Собрания Пермской области, в 2006–2012 гг. – Руководитель Аппарата Законодательного Собрания Пермского края.], Александр Прохоров (Смоленская область) [459 - Недолго работал Заместителем Генерального директора Смоленского производственного объединения «Кристалл» (производитель бриллиантов). В 2004 г. был приговорен к трем годам лишения свободы за превышение должностных полномочий (на посту главы) и сразу же амнистирован. В 2003 и 2009 гг. неудачно участвовал в выборах Главы Смоленска. В настоящее время возглавляет НП СРО «Объединение смоленских строителей».], Леонид Рокецкий (Тюменская область) [460 - Получил должности члена Совета Федерации от ТАО и члена Государственного совета (единственный, кто вошел в состав этого органа, не будучи главой). В 2007 г. лишился «сенаторства» из-за ликвидации округа. В том же году был включен в консультативную комиссию Госсовета. В 2008–2012 гг. – помощник Руководителя Администрации Президента.], Владимир Семенов (Карачаево-Черкесия) [461 - Ушел на покой.], Иван Скляров (Нижегородская область) [462 - В дальнейшем работал Заместителем Генерального директора «Волгателекома». В 2005 г. был избран депутатом Законодательного Собрания области. В 2007-ом умер.], Юрий Спиридонов (Коми) [463 - В 2003–2007 гг. был депутатом Государственной Думы. В 2010-ом умер.] и Иван Шабанов (Воронежская область) [464 - В дальнейшем работал консультантом в компании «Минудобрения» (Россошанский химический завод), принадлежавшей тогда депутату Государственной Думы Николаю Ольшанскому (он поддерживал на выборах Кулакова). С 2006 г. возглавляет областное отделение Союза пенсионеров России.].
   Александр Руцкой (Курская область) пытался переизбраться, но был снят с выборов [465 - В 2003 г. баллотировался в Государственную Думу в Курском одномандатном округе. Называл себя советником Ректора – Проректором Московского государственного социального университета (МГСУ). Был лишен регистрации за предоставление недостоверных сведений о своем месте работы – суд установил, что Руцкой не работал в МГСУ ни дня. Сведений о нынешнем месте работы найти не удалось.]. Михаилу Николаеву переизбираться вообще не разрешили [466 - По согласованию с Кремлем оставил преемника – Штырова. В 2002–2010 гг. был членом Совета Федерации от республики, Заместителем Председателя палаты. С 2010 г. занимает специально введенный для него пост Государственного советника республики. С 2011-го – также депутат Государственной Думы.].
   Сергеенков, победивший в 2000 г., даже не участвовал в выборах 2003 г. [467 - Согласился признать Шаклеина своим преемником. В 2003 г. баллотировался в Государственную Думу в Кировском одномандатном округе. Проиграл. Занимается научной и преподавательской работой. В 2011 г. неудачно участвовал в выборах в Законодательное Собрание области (выдвигался КПРФ).].
   В целом ряде регионов в 2000–2003 гг. прошли досрочные выборы.
   Президент Ингушетии Руслан Аушев в декабре 2001 г. подал в отставку. Он сыграл на опережение – все шло к тому, что Кремль «выдавит» его. В ходе обеих «чеченских войн» Аушев постоянно давал поводы обвинять себя в недостаточной лояльности федеральному руководству, настаивал на переговорах с лидерами сепаратистов, конфликтовал с военными и другими «силовиками», в том числе с полпредом в ЮФО (с 2000 г.) Виктором Казанцевым (бывшим Командующим войсками Северо-Кавказского военного округа) [468 - Известный ингушский оппозиционер Макшарип Аушев в 2009 г. в интервью «Времени новостей» так объяснял его отставку: «Когда началась вторая война в Чечне, определенная кучка людей начала информировать Москву, будто бы Руслан Аушев содержит здесь боевиков. Что Ингушетию он превратил в тыл, что здесь [один из лидеров сепаратистов Аслан] Масхадов живет. Мол, если мы не уберем Руслана Аушева оттуда, мы не выиграем войну в Чечне. В Москве этому поверили» (Время новостей. 2009. 27 октября).Сам Аушев в 2003 г. публично усомнился в том, что «вторая чеченская война» окончится победой федеральных сил: «А кто может победить в партизанской войне? Назовите мне страну, которая победила партизан? […] Для победы нужны две вещи – нужно иметь идею и средства. У чеченцев нет средств, но есть идея, у Российской армии нет ни средств, ни идеи» (Независимая газета. 2003. 23 октября).]. При Борисе Ельцине ему все сходило с рук, при Путине, как говорится, начался обратный отсчет. Аушев явно рассчитывал, что своей неожиданной отставкой спутает Кремлю карты и новым Президентом республики изберется его преемник [469 - В январе 2002 г. был назначен членом Совета Федерации от республики. Выдвинул преемника – Министра внутренних дел республики Хамзата Гуцериева (брата известного московско-ингушского предпринимателя Михаила Гуцериева). Но Кремль, разумеется, категорически возражал против какой-либо преемственности. Уже в апреле Аушев сложил мандат, протестуя против действий федеральной власти, жестко проталкивавшей в главы Ингушетии Зязикова.(Нельзя не отметить, что некоторые руководители Администрации Президента тогда поддерживали Гуцериевых.)Еще в 1992 г. Аушев занял пост Председателя Комитета по делам воинов-интернационалистов при Совете глав правительств СНГ. Он у него сохранялся и сохраняется.Аушев до сих пор остается одним из самых влиятельных ингушских лидеров. (В 2008 г. в Ингушетии собрали 105 тыс. подписей в поддержку обращения к Президенту России Дмитрию Медведеву с просьбой вернуть его на пост Президента республики.)].
   Губернаторов Приморского края и Санкт-Петербурга Путин и/или руководители Администрации Президента убедили подать в отставку и перейти на федеральные должности. Евгений Наздратенко в 2001-ом возглавил Государственный комитет по рыболовству [470 - Возглавлял Госкомрыболовство до 2003 г. В 2003–2004 гг. был Заместителем Секретаря Совета безопасности, потом числился референтом в Аппарате Совбеза. Сведений о нынешнем месте работы найти не удалось.], Яковлев, переизбранный в 2000-ом, в 2003-ем согласился занять пост Заместителя Председателя Правительства [471 - Работал на этом посту недолго. Уже в 2004 г. Яковлева перевели в полпреды в ЮФО, в том же году (после Бесланской трагедии) вернули в Москву на должность Министра регионального развития. Он занимал ее до 2007-го. С 2009 г. возглавляет Общероссийское межотраслевое объединение работодателей «Российский союз строителей».].
   В Красноярском крае, Магаданской и Сахалинской областях досрочные выборы проводились в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Александр Лебедь, избранный в 1998 г., и Фархутдинов, переизбранный в 2000-ом, погибли в авиакатастрофах. Цветков, также переизбранный в 2000-ом, был убит киллером в 2002-ом [472 - Заказчик убийства не установлен. Кроме того, следствие не выяснило мотивов преступления. В 2011 г. были осуждены четверо соучастников убийства.].

   Об Александре Лебеде я считаю необходимым высказаться отдельно.
   К 2002 г. его политические позиции и в крае, и в столице ослабли настолько, что переизбраться в 2003-ом он смог бы лишь, пожалуй, на безальтернативных выборах. Причин такого финала некогда многообещающей карьеры было много. Лебедь в 1998 г. пошел в губернаторы, всерьез рассчитывая уже в 1999-2000-ом вернуться в Москву и стать Президентом. Но с момента выдвижения Путина он выпал из обоймы кандидатов. Тот почти сходу выбрал едва ли не весь его потенциальный электорат. Это было настолько очевидно, что генерал даже не стал баллотироваться (да и на что мог надеяться подписант «Хасавюртовского мира» на выборах, проходивших в разгар «второй чеченской войны»?). И вскоре его перестали считать федеральным политиком и начали воспринимать как сугубо регионального лидера.
   Но с руководством краем у Лебедя тоже возникли проблемы. Он был не только совершенно некомпетентен, но и, если угодно, психологически непригоден к административной работе. И делал все ошибки, какие только мог. Сам будучи «варягом», Лебедь набирал в свою команду преимущественно «варягов» же, часто откровенных авантюристов, компрометировавших его на каждом шагу. Причем никто из них подолгу не задерживался, он поставил рекорд по административной «чехарде», сменив за четыре года несколько десятков заместителей Губернатора и руководителей исполнительных органов края.
   Он ввязался в серию затяжных конфликтов с региональной элитой и скандальных переделов собственности. Он перессорился с бывшими спонсорами. Это усугубилось крайне негативным отношением со стороны Президента и его Администрации. Путин презирал Лебедя из-за «Хасавюртовского мира» (и впервые принял его лишь в январе 2002 г.). В результате в крае к 2001 г. сложился мощный оппозиционный фронт, который в той или иной степени поддержало большинство представленных в регионе московских корпораций. На состоявшихся в тот год выборах в Законодательное Собрание убедительную победу одержали «антилебедевские» блоки – «НАШИ!» во главе с Председателем Законодательного Собрания Александром Уссом и «Блок Быкова», созданный одним из бывших спонсоров Лебедя авторитетным предпринимателем Анатолием Быковым.
   Есть достоверные сведения, что Лебедь планировал отказаться от выдвижения на второй срок. Смерть избавила его от позора.

   В ТАО досрочные выборы пришлось назначить в связи с избранием Хлопонина главой Красноярского края.
   Также досрочно избрали губернаторов Кемеровской и Самарской областей. Титов в 2000-ом и Тулеев в 2001-ом разыграли одну и ту же комбинацию: глава уходит в отставку, выставляет свою кандидатуру на досрочных выборах и уверенно побеждает, поскольку оппоненты и потенциальные конкуренты не успевают подготовиться к кампании. Оба участвовали в президентских выборах и оба опасались, что Кремль попытается их «выдавить». (Тулееву даже якобы предлагали пост Исполнительного секретаря Союза России и Белоруссии.) Аушев, собственно, хотел сделать то же самое. С той разницей, что он собирался не переизбираться, а передать власть преемнику.
   Менее чем через три месяца после избрания Тулеева бывшим главам, подавшим в отставку добровольно или в связи с выражением им недоверия парламентами либо отрешенным запретили участвовать в досрочных выборах, «назначенных в связи с указанными обстоятельствами [473 - Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 89-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2944.].
   Новоизбранных глав было 34, только следует учесть, что Хлопонин вначале избрался в ТАО, а затем в Красноярском крае [474 - Фаворитом выборов всеми признавался Усс, он лидировал в первом туре. Но во втором Хлопонин сумел его обойти. Краевая избирательная комиссия, симпатизировавшая Уссу и его спонсорам, признала результаты выборов недействительными. Администрация Президента и Центральная избирательная комиссия сочли это выдающейся дерзостью и опасным прецедентом. Тем более что к Хлопонину их руководство относилось существенно лучше, чем к Уссу. Последовала жесткая реакция. Первому заместителю Губернатора, и.о. главы края Николаю Ашлапову приказали немедленно подать в отставку вместе со всеми остальными заместителями Губернатора. По краевому Уставу исполнять полномочия Губернатора могли только его заместители, то есть был создан «вакуум власти». Сразу после этого Путин его ликвидировал, назначив Хлопонина и.о. Губернатора, сославшись на свои конституционные полномочия главы государства и гаранта Конституции (Указ Президента Российской Федерации отЗ октября 2002 г. № 1112 «О временном исполнении обязанностей губернатора Красноярского края»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 40. Ст. 3912). Затем ЦИК, превысив свои полномочия, утвердил результаты красноярских выборов и объявил Хлопонина победителем. Крайизбирком же впоследствии расформировали.В 2003 г. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов… внесли дополнение относительно права Президента назначать и.о. главы в случае прекращения полномочий главы, а также в случае прекращения полномочий должностных лиц, уполномоченных конституцией или уставом субъекта Федерации временно исполнять полномочия главы либо «если указанные лица не могут исполнять временно возложенные на них обязанности» (п. 9 ст. 19) (Закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, см. сноску № 367).], создав тем самым прецедент перехода с должности главы одного региона на должность главы другого.
   Самой многочисленной подгруппой оказались бизнесмены и делегаты бизнеса – Абрамович (которому на момент избрания было 34 года), Дарькин, Золотарев, Логинов, Совмен, Штыров, Хлопонин. На самом деле этот список неполный и в него можно и нужно включить еще как минимум Батдыева [475 - Батдыев избирался при поддержке Владимира Хубиева, бывшего Главы республики (в 1995–1999 гг.), Станислава Дерева, крупного бизнесмена и черкесского лидера, Назира Хапсирокова, влиятельного «московского черкеса», помощника Руководителя Администрации Президента, а также своего давнего товарища Анатолия Чубайса, «идеолога» и организатора приватизации, бывшего Руководителя Администрации Президента (в 1996–1997 гг.), Председателя Правления РАО «ЕЭС России» (с 1998 г.). С последним его познакомил, по-видимому, Егор Гайдар, лидер «реформаторского» Правительства в 1992–1993 гг. Гайдар и Батдыев вместе учились на Экономическом факультете МГУ в 1970-е гг. В начале 1990-х Батдыев проводил приватизацию в республике, получил прозвище «Карачаевский Чубайс». Гайдар приглашал его к себе в Правительство, но он якобы отказался. На инаугурации Батдыева Чубайс и Гайдар были почетными гостями.], Зеленина, Ткачева и Трутнева, по данным СМИ, делавших политические и административные карьеры, что называется, без отрыва от бизнеса. А также Артамонова, Бударгина, Короткова, Савельева, Торлопова, Шаклеина Шаманова и др. – их кампании были «проектами» корпораций, крупных предпринимателей, политических инвесторов и лоббистов. Так, Артамонова «двигали» руководители «Газпрома», Бударгина – хозяева «Норильского никеля». Согласно публикациям СМИ, в Короткова инвестировали совладельцы Первоуральского новотрубного завода (ПНТЗ) во главе с депутатом Государственной Думы Зелимханом Муцоевым [476 - Коротков и Муцоев были знакомы по работе в Думе, оба входили в депутатскую группу «Народный депутат». После победы Коротков назначил членом Совета Федерации от области Первого заместителя Генерального директора ПНТЗ Александра Карпова.], в Савельева – пермско-московский лоббист депутат Государственной Думы от КПАО Андрей Климов и московский предприниматель Оганес Оганян [477 - Савельев после победы назначил Оганяна членом Совета Федерации от округа.], в Шаманова – бенефициары самарской «Группы „СОК“» (Юрий Качмазов и пр.) и пул, собравшийся вокруг известного кинорежиссера Никиты Михалкова [478 - Также называли руководителей «ЕЭС России». Якобы за помощь Чубайса Шаманов должен был рассчитаться в том числе назначением в Совет Федерации члена Правления РАО Леонида Гозмана (не состоялось).]. Торлопов и Шаклеин были избраны во многом благодаря Александру Зарубину, сыктывкарско-нижегородскому бизнесмену и лоббисту, в 2000–2002 гг. работавшему Заместителем Полномочного представителя Президента в ПФО, а в 2003 г. ставшему Генеральным директором «Реновы» (основной совладелец – Виктор Вексельберг). Впрочем, в то время практически ни один глава (даже имеющий собственный бизнес; активы, состояние) не избирался (переизбирался), не заручившись поддержкой бизнеса, не приняв на себя тех или иных обязательств [479 - Кулаков публично признавался, что ему помогал владелец Новолипецкого металлургического комбината (НЛМК) Владимир Лисин. Переизбрание Максюты называли победой «нерушимого блока» коммунистов, «Газпрома» и «ЛУКОЙЛа». Гужвин и Ефремов шли на вторые сроки, имея поддержку руководства тех же «Газпрома» и «ЛУКОЙЛа», Евдокимов – совладельцев «Норильского никеля», Любимов – совладельцев «Тюменской нефтяной компании» (THK), Титов – основного совладельца «Сибирского алюминия» Олега Дерипаски, Сумин – хозяина Магнитогорского металлургического комбината (MMK) Виктора Рашникова и т. д. (оговорюсь, что все перечисленные главы имели и других спонсоров).].
   Атаку на Николаева, по общему мнению, параллельно с Кремлем вели совладельцы «Межпромбанка» Сергей Пугачев и Сергей Веремеенко. Их кандидатом называли Василия Колмогорова, бывшего Прокурора республики, Заместителя Генерального прокурора. Но в Кремле победителем выборов «назначили» Штырова. Колмогорову пришлось снять свою кандидатуру. Более он никогда не возвращался к политической деятельности. (А Веремеенко впоследствии едва не избрался Президентом Башкирии).
   Другая заметная подгруппа новоизбранных – «силовики», причем военных Егорова и Шаманова дополнили «чекисты» Зязиков, Кулаков и Маслов, что, конечно, стало следствием подъема популярности выходцев из «органов» после прихода к власти Путина. Забежав вперед, не могу не отметить, что все перечисленные оказались посредственными руководителями и в дальнейшем были так или иначе заменены.
   Третья подгруппа – преемники прежних глав. Это Дудов и Малахов, заменившие своих покойных патронов Цветкова и Фархутдинова. Это Артамонов и Ткачев, «наследовавшие» отказавшимся от переизбрания Сударенкову и Кондратенко с согласия Кремля (и при поддержке КПРФ).
   Еще одна подгруппа – прямые выдвиженцы Кремля. К ней, безусловно, относились, Ахмад Кадыров, Матвиенко, Собянин (давний знакомый Путина), а также Егоров, Зязиков, Кулаков и Маслов (выдвижение последних трех обычно приписывают Виктору Иванову).
   И, наконец, последняя подгруппа – активисты КПРФ, то есть Машковцев, Александр Михайлов, Тихонов и Ходырев. К последним по типажу примыкал Лапшин, хотя отношения АПР и КПРФ, некогда союзников, к тому времени сильно испортились.
   Подготовленными (в той или иной степени) к руководству регионами можно было назвать Батдыева, Бударгина, Дудова, Малахова, Машковцева, Матвиенко, Савельева, Собянина, Торлопова, Трутнева, Ходырева, Шаклеина, Штырова.
   Среди новоизбранных преобладали «местные» – Артамонов, Батдыев, Дарькин, Дудов, Егоров, Ахмад Кадыров, Коротков, Кулаков, Логинов, Малахов, Маслов, Машковцев, Александр Михайлов, Собянин, Тихонов, Ткачев, Торлопов, Трутнев, Ходырев, Шаклеин, Штыров. Но имелись и «земляки» – Зязиков, Матвиенко, Савельев, Совмен, и «варяги» – Абрамович, Бударгин, Зеленин, Золотарев, Лапшин, Хлопонин, Шаманов (с 1991 г. он командовал полком ВДВ, который в 1993-ем передислоцировали в Ульяновск; уже в 1994 г. Шаманова перевели в Новороссийск и до 2000 г. он никак с Ульяновской областью связан не был).
   Кремль активнейшим образом участвовал в обновлении «губернаторского» корпуса. Это не шло ни в какое сравнение с тем, что практиковалось в 1996–1999 гг. Ни по масштабу, ни по степени эффективности.
   Во-первых, он разными путями добивался, чтобы идеологически чуждые и/или неугодные и/или неэффективные главы не участвовали в выборах: переводил их на федеральные должности, убеждал отказываться от выдвижения, блокировал выдвижение, снимал с выборов (организовывал снятие) и пр. Были «выдавлены» Бирюков, Кондратенко, Наздратенко, Руцкой, Сергеенков, Яковлев и др. Тому же Яковлеву Путин и часть его команды несмотря ни на что вряд ли могли простить победу над Анатолием Собчаком в 1996 г. (и последовавшую за этим травлю бывшего Мэра). У Кондратенко, Наздратенко, Руцкого и Сергеенкова, отличавшихся крайне специфическими характерами, было много оппонентов и недоброжелателей в федеральном руководстве [480 - Сергеенков в своих мемуарах пишет, что его «открытым недоброжелателем был Волошин. «Скажем так: он не воспринимал меня не с позиций деловых качеств, особенностей характера, умения выстраивать отношения с центром, а с точки зрения социального статуса. В первую очередь он видел во мне губернатора, не обремененного личным бизнесом и достойным капиталом, не связанного узами дружбы с олигархическим сословием…». В организации кампании против себя Сергеенков прямо обвиняет полпреда в ПФО (с 2000 г.) Сергея Кириенко. По мнению бывшего главы, у того были личные мотивы. Сергеенков активно участвовал в работе Временной комиссии Совета Федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий дефолта 1998 г. Как известно, дефолт объявил Кириенко, занимавший в 1998-ом пост Председателя Правительства. «Не мог он, амбициозный человек, несостоявшийся политик, простить кировскому губернатору участие во Временной комиссии, не мог забыть излишне резких выступлений в его адрес, где нередко звучали призывы привлечь организаторов дефолта к уголовной ответственности». Сергеенков утверждает, что против него использовали как правоохранительные органы, так и СМИ (Сергеенков B.H. Охота на губернатора. Киров, 2012. С. 347–348, 363–375).].
   Кондратенко также регулярно компрометировал власть одиозными заявлениями об опасности сионизма и необходимости борьбы с ним. А Наздратенко и Руцкого столь же регулярно обвиняли в коррупции. Непосредственным поводом к отставке Наздратенко стал энергетический кризис в Приморье зимой 2000–2001 гг. (он был уже второй – первый случился годом ранее) [481 - Главным организатором «информационной войны» против Наздратенко был Чубайс.«В стране существовало несколько регионов, начальство которых – губернаторское и олигархическое – сформулировало для себя четко и однозначно задачу: «Энергетикам не платить». Самым ярким представителем партии неплатежей был легендарный губернатор Приморья Евгений Наздратенко, снять которого в результате многолетней жесточайшей войны удалось только Владимиру Пути ну. […]Наздратенко не просто не платил. Он демонстративно не платил. Он делал из неплатежей большую политику, конвертировал их в философию жизни и управления. Не платить энергетикам было частью имиджа, собственной гордости, составной частью понятия «губернаторская честь». Конфликт Чубайс-Наздратенко перешел на уровень конфликта губернатора с либеральной частью правительства и руководства страны, затянулся на годы, стал модельным с точки зрения восстановления управляемости политических процессов в России в целом» (Колесников А. Указ. соч. С. 226).]. Из-за срыва отопительного сезона решили заменить и Бирюкова. И т. д.
   Во-вторых, Кремль поддерживал тех или иных действующих глав, их согласованных преемников или же их оппонентов. Официально (через «Единство», а потом через «Единую Россию» [482 - Первым выдвиженцем «Единой России» стал Россель.]), полуофициально (например, глава получал аудиенцию у Путина и в теленовостях показывали сюжет о ней) или неофициально. Иногда оказывалась прямая помощь, только или во многом благодаря ей, например, смогли переизбраться Дзасохов [483 - Был снят с выборов его главный оппонент – Сергей Хетагуров, влиятельный «московский осетин», прежде занимавший посты Председателя Совета Министров республики (в 1988–1994 гг.), Заместителя Министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (в 1994–2000 гг.), Руководителя Федеральной миграционной службы (в 2000 г.).],
   Королев [484 - Хозяин НЛМК Лисин, потенциальный главный оппонент Королева, не получил разрешения на участие в выборах.], Рахимов [485 - Он вышел во второй тур с Веремеенко. У того были реальные шансы на победу. Но после очередных переговоров с Рахимовым Кремль потребовал от Веремеенко и его партнера Сергея Пугачева свернуть кампанию.], Стародубцев [486 - Он вышел во второй тур с Главой Ленинского района Андреем Самошиным. Тот вместе с двумя другими участниками выборов договорились их сорвать. В то время безальтернативные выборы уже были запрещены и все трое объявили о снятии своих кандидатур. Однако Облизбирком «по согласованию» проигнорировал заявление одного из кандидатов (Виктора Соколовского, Генерального директора «Центргаза»). И второй тур состоялся.] и Чуб [487 - Облизбирком обнаружил среди подписей избирателей, представленных основным оппонентом Чуба Леонидом Иванченко (бывшим Председателем Облсовета, депутатом Государственной Думы, членом Президиума ЦК КПРФ, занявшим на выборах главы 1996 г. второе место), недостоверные в количестве, достаточном для отказа в регистрации. Центризбирком поддержал ростовских коллег.]. Оправдали себя ставки на Зеленина, Совмена, Шаклеина и др. В некоторых регионах Кремль выдвигал собственных кандидатов и старался всеми путями обеспечить их избрание. Так, ради победы Зязикова задействовали в том числе силовой ресурс (но в первом туре он все равно «просел» [488 - Хамзата Гуцериева сняли с выборов, но первое место занял его дублер депутат Государственной Думы Алихан Амирханов.]). С Собяниным вышло легче, в его случае Кремль действовал совместно с недовольными Рокецким главами ХМАО и ЯНАО и рядом корпораций («Сибнефтью», «Транснефтью», «Газпромом», «ЛУКОЙЛом», «Сургутнефтегазом») [489 - В этот раз округа участвовали в областных выборах (см. сноску № 316).].
   Но успех сопутствовал не всегда или не сразу. Не удалось «сохранить» Игумнова и Склярова. Проиграли согласованные преемники Бирюкова и Тихомирова. Матвиенко попытались сделать Губернатором Санкт-Петербурга еще в 2000 г. Хотя было сразу ясно, что выиграть у Яковлева она не сможет. Когда это поняли, ее отозвали. После этого Яковлева «выдавливали» целых три года. Но чтобы он уступил место Матвиенко, потребовалось надежно заблокировать ему все возможности переизбраться на третий срок, а чтобы уступил досрочно – пришлось назначить его в Правительство. На выборах в Марий Эл Кремль поставил задачу избавиться от Кислицына. На его место был согласован Министр внутренних дел республики Анатолий Иванов. Полпред в ПФО (с 2000 г.) Сергей Кириенко буквально со всех сторон «обложил» Кислицына. Однако во второй тур с марийским главой вышел не Иванов, а Маркелов, которого пришлось в дальнейшем поддержать. Сходным образом развивалась ситуация в Приморье. Там выставили Первого заместителя Полномочного представителя Президента в ДФО Геннадия Апанасенко. Против него боролись сразу несколько сильных соперников, включая и.о. Губернатора Валентина Дубинина и одиозного Виктора Черепкова, бывшего Главу администрации Владивостока. Во второй тур вышли Дарькин и Черепков, причем Дарькин, неожиданно для многих поддержанный Наздратенко, лидировал. Чтобы вернуть в игру Апанасенко, экс-мэра сняли. Но затем, тщательно просчитав шансы обоих финалистов, Кремль «согласовал» победу Дарькина (хотя можно было снять его так же, как Черепкова или вообще отменить результаты выборов). Полпред в ЦФО (с 2000 г.) Георгий Полтавченко, продвигая в Курской области Главного федерального инспектора по Курской области Виктора Суржикова (бывшего Начальника УФСБ по Волгоградской области), обеспечил снятие Руцкого. В итоге победил коммунист Александр Михайлов. В Магаданской области вместо согласованного Кремлем и выдвинутого «Единой Россией» Мэра областного центра Николая Карпенко выиграл Дудов. И т. д.
   Следует учесть, что разные руководители Администрации Президента подчас поддерживали разных кандидатов. Даже при наличии некоего конкретного решения Путина! Поэтому единая федеральная линия выдерживалась не всегда. Кроме того, министры и другие высокопоставленные чиновники, околокремлевские крупные предприниматели иногда действовали либо пытались действовать самостоятельно, что, естественно, вносило еще больший беспорядок [490 - Если верить журналистам «Коммерсанта», то в 2002 г. в Калмыкии против Илюмжинова играли Виктор Иванов и Грызлов. Они якобы сделали ставку на банкира Баатра Шонжиева (и тот тогда охотно подтверждал, что Иванов ему помогает!) и даже едва не отправили в отставку Министра внутренних дел республики Тимофея Сасыкова, верного «илюмжиновца». На стороне же действующего Президента республики якобы выступили Волошин и Казанцев (Коммерсант Власть. 2002. № 40). Как бы то ни было, но Илюмжинова поддержала «Единая Россия», а МВД республики за две недели до выборов подверглось проверке специальной бригадой Главного управления собственной безопасности МВД России, то есть подчиненными лидера партии власти Грызлова.Отсутствие единства в Центре отразилось на кампаниях в Ингушетии, Башкортостане, Коми, Якутии, Красноярском крае, Иркутской и Ульяновской областях и т. д.].
   В-третьих, Кремль разрешал совладельцам корпораций выдвигать своих кандидатов, крупным предпринимателям – также и выдвигаться самим. Или не разрешал [491 - К примеру, как сказано, Лисину не позволили выдвинуться в главы Липецкой области (см. сноску № 484).]. В случае, когда речь шла о небольшом проблемном регионе, могли согласовать и его «приватизацию», то есть избрание главой совладельца либо представителя совладельцев корпорации, крупного предпринимателя и последующий переход региона, его экономики под полный (насколько возможно) контроль, соответственно, корпорации или главы-предпринимателя. Обязательными условиями «приватизационной сделки» были лояльность и обязательства по вложению средств в развитие региона. Хотя второе условие на практике соблюдалось не всеми. Попыток «приватизации» было несколько – в Адыгее (Совмен), КАО (Логинов), НАО (совладельцы «ЛУКОЙЛа») ТАО (совладельцы «Норильского никеля»), ЧАО (Абрамович) и ЗАО (совладельцы «ЮКОСа» [492 - Рассказывают, что Михаил Ходорковский, главный совладелец «ЮКОСа» (в 2005 и 2011 гг. его осудили за многочисленные экономические преступления) после избрания Золотарева принимал от своих друзей поздравления «с приобретением самого большого дачного участка на Земле».]).
   «Приватизации» регионов – практика крайне сомнительная и от нее довольно скоро отказались. Важно отметить, что она была в своем роде продолжением федерализации региональных активов – их скупки или «рейдерских захватов» федеральными (московскими) корпорациями. Процесс этот начался еще в 1990-е гг., но в 2000-е его масштаб и темп заметно увеличились. Нефтяные, металлургические, машиностроительные, пищепромышленные, банковские и пр. корпорации поглотили множество региональных компаний и, как следствие, собственники и менеджеры корпораций потеснили или заменили собой региональных предпринимателей в соответствующих территориальных политикумах. Региональные «олигархи», само собой, сохранились, но почти нигде они не контролируют стратегически важных активов (им остались отрасли, плохо или медленно поддающиеся структуризации, – сельское хозяйство, рыболовство, лесозаготовка, строительство, кое-где розничная торговля и пр.). Приобретя активы, корпорации стремились получить и политическую власть. В большинстве регионов это не шло (и не идет) дальше делегирования представителей в администрации, правительства и парламенты или «приватизации» муниципалитетов. Тем более, что зачастую разворачивалась конкуренция между несколькими корпорациями.
   Успешно «приватизированы» были ТАО, ЧАО и ЗАО. Логинов в КАО столкнулся с сопротивлением местных «силовиков». «ЛУКОЙЛовский» кандидат в НАО проиграл.
   Отдельно следует разъяснить ситуацию с Совменом. Адыгея – маленькая и, мягко говоря, небогатая республика. Совмен явно не собирался «зарабатывать» на своем президентстве. К 2001 г. он и так владел весьма приличным состоянием. Судя по всему, состоявшись как бизнесмен, Совмен захотел славы государственного деятеля, «отца нации». Правда, возможно, он также опасался попыток недружественного поглощения «Полюса» и надеялся, что президентский статус поможет ему от них отбиваться. В любом случае свое детище ему пришлось продать менее чем через год после избрания [493 - 100 процентов акций «Полюса» были куплены «Норильским никелем» за 226 млн долларов США (Коммерсант. 2002. 1 ноября). В 2012 г. Совмен заявил, что якобы цена была сильно заниженной и он согласился на нее, поверив обещанию Генерального директора «Норильского никеля» Михаила Прохорова в дальнейшем передать ему 50 % акций золотодобывающего холдинга, в который войдут «Полюс» и ряд других предприятий. Якобы кроме прочих его убеждал принять прохоровское предложение Хлопонин: «Я хочу спасти тебя, моего близкого друга!» Дескать, у «Норильского никеля» серьезная поддержка в Центре и политическая власть в Красноярском крае – «они тебе нормально работать не дадут» (Собеседник. 2012. 28 февраля). Никаких акций Совмен не получил ни тогда, ни потом.]. А на государственном поприще он успехов не снискал (см. Главу V).

   10. Обозрим теперь последнюю серию выборов – 2004–2005 гг. Опять же все необходимые данные сведены в таблицу:

   Очередное выборное обновление региональной власти прервала реформа 2004 г. (в НАО выборы прошли в 2005 г. потому, что их успели назначить до вступления в силу путинских поправок). «Обновиться» успели 23 региона, в девяти из них главы сменились.
   В Чечне проводились досрочные выборы в связи с гибелью Ахмада Кадырова в результате покушения (теракта), в Астраханской области – из-за скоропостижной кончины Гужвина.
   Переизбрались на вторые сроки и пополнили ряды «тяжеловесов» Артамонов, Кулаков, Логинов, Маркелов, Машковцев и Ткачев. К «супертяжеловесам» присоединились, хотя скорее большей частью номинально, пошедшие на третьи сроки Богомолов, Гениатулин, Юрий Евдокимов, Ишаев, Алексей Лебедь, Максюта и Малеев. Александр Волков был избран в четвертый раз (первые два раза в 1995 и 1999 гг., как уже не раз указывалось, он избирался «парламентским» главой).
   Потеряли власть по результатам выборов Ефремов (Архангельская область) [494 - В дальнейшем работал Вице-президентом Союза лесопромышленников и лесоэкспортеров России. В 2009 г. умер.], Любимов (Рязанская область) [495 - В 2005–2012 гг. возглавлял областной филиал «Россельхозбанка».], Евгений Михайлов (Псковская область) [496 - Спустя почти полтора года после поражения на выборах получил должность помощника Руководителя Администрации Президента. В 2012 г. был уволен.], Суриков (Алтайский край) [497 - В 2004–2006 гг. был помощником полпреда в СФО, с 2006 г. – Посол в Белоруссии.].
   Шаманов, во многом повторивший путь Александра Лебедя, отказался переизбираться, согласился на перевод в Москву [498 - В 2005 г. был назначен помощником Председателя Правительства, на этой должности курировал вопросы социальной защиты военнослужащих. В 2006 г. переведён в помощники Заместителя Председателя Правительства – Министра обороны (Сергея Иванова). В 2007–2009 гг. – Начальник Главного управления боевой подготовки и службы войск Вооруженных Сил Министерства обороны, с 2009 г. – Командующий Воздушно-десантными войсками.]. Фигуранта многочисленных скандалов и уголовных дел Бутова судебным решением «отлучили» от выборов [499 - В 2004 г. Бутов был осужден на три года лишения свободы условно за избиение сотрудника ГИБДД. В 2009 г. он собирался баллотироваться на пост главы Заполярного района округа, но затем отказался от этой затеи. В 2012 г. выдвигался на выборах главы Нарьян-Мара, зарегистрирован не был.]. Неугодного коммуниста Лодкина с выборов сняли [500 - В 2004 г. выбирали не только главу, но и депутатов областного парламента. Лодкин возглавлял блок КПРФ и Аграрной партии России и, поскольку тот преодолел барьер, должен был получить мандат. Однако «единороссы» инициировали судебное решение о частичной отмене результатов парламентских выборов – Лодкина постфактум исключили из списка. Впрочем, уже в 2005 г. бывший глава добился отмены этого решения и стал депутатом. Переизбраться в 2009-ом он уже по разным причинам не смог. После этого ушел на покой. Занимается литературной деятельностью. В 2012 г. принимал участие в агитации за кандидата КПРФ на губернаторских выборах Вадима Потомского.].
   Коммунисты Максюта и Машковцев, кстати, тоже считались неугодными, против выдвинули «единороссов», но в конечном счете эти главы сумели договориться с Кремлем [501 - Благо кандидаты партии власти на волгоградских и камчатских выборах не вышли во второй тур.].
   Если все переизбранные так или иначе устраивали Кремль, то с новоизбранными ситуация была сложнее [502 - До 2002 года федеральное законодательство не регламентировало, по какой системе должны избираться главы. И в разных регионах к решению этого вопроса подходили по-разному. Чаще всего использовалась система абсолютного большинства, требующая собрать более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (если ни один кандидат не набирает 50 процентов, то необходимо провести второй тур, в котором победит получивший относительное большинство голосов). В ряде регионов предпочли систему относительного большинства, дающую победу кандидату, который получил больше голосов, чем его соперники. В Белгородской и Рязанской областях использовалась такая система: избранным должен был считаться кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, но не менее 25 процентов от числа граждан, внесенных в списки избирателей. В Иркутской, Ленинградской и Читинской областях для избрания кандидат должен был получить также относительное большинство, но не менее 25 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. В Мордовии законодательство предусматривало признание избранным кандидата, получившего более половины от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов (Любарев А. Как в России выбирают губернаторов // Российская Федерация сегодня. 2004. № 10. http://www.russia-today. ru/2004/no_10/10_ regional_admin_l.htm). В п. 1, 2 ст. 71 Закона от 12 июня 2002 г. было закреплено требование проводить выборы глав по системе абсолютного большинства (с применением во втором туре системы относительного большинства). Вторые туры нередко заканчивались для действующих глав плачевно, даже если они лидировали в первых. Решение Центра в конечном счете способствовало увеличению числа случаев провалов инкумбентов.]. Устраивали только четверо из девяти – Алханов, Денин, Жилкин и Сергей Морозов. Они были согласованы Кремлем, опирались на его поддержку [503 - Денин и Морозов победили исключительно благодаря тому, что были сняты Лод-кин и, соответственно, ульяновский предприниматель Сергей Герасимов (вышедший с Морозовым во второй тур).]. А Баринов, Михаил Евдокимов, Киселев, Кузнецов и Шпак избирались, что называется, вопреки.
   Баринов – бывший «ЛУКОЙЛовский» топ-менеджер, к середине 2000-х гг. сделавшийся самостоятельным политическим и экономическим игроком в НАО и Архангельской области. В свое время в числе прочих активов он приобрел крупный пакет акций компании «Молоко», которой поставил руководить Киселева. И в этой связи тот справедливо считался то ли клиентом Баринова, то ли его младшим партнером. Впрочем, во время кампании поддержку Киселеву оказывал и Александр Вешняков, тогдашний Председатель Центральной избирательной комиссии, уроженец области, у которого, мягко выражаясь, не ладились отношения с Ефремовым. Но, несмотря на все это, Киселева никто всерьез не воспринимал, ему предрекали место не выше третьего. Кремль и «Единая Россия» поставили на Ефремова, хотя и отдавали себе отчет в его недостаточной популярности. А фаворитом же тех выборов изначально был совладелец Архангельского ЦБК, депутат Государственной Думы Владимир Крупчак. Ефремов убедил Кремль, что того надо во что бы то ни стало снять. Крупчака попросили не мешать главе переизбираться, он выполнил просьбу, но одновременно оказал помощь Киселеву. И тот выиграл [504 - Крупчак впоследствии не получил от Киселева ни постов для своих людей, ни преференций для бизнеса. Бенефициаром этой победы был по факту один Баринов.].
   В НАО Баринов выдвинулся сам. Хотя у Кремля и партии власти там, конечно, тоже был согласованный кандидат – представитель «ЛУКОЙЛа» Александр Шмаков. Ввиду снятия Бутова шансы Баринова были высоки и он категорически отказался отзывать свою кандидатуру. Его победа вызвала в Москве крайнее раздражение.
   Не меньшее раздражение вызвал и Кузнецов, одолевший согласованного Евгения Михайлова. Он смог победить опять же из-за снятия по просьбе главы фаворита выборов (мэра Пскова Михаила Хоронена).
   Крайне специфически проходили выборы в Рязанской области. «Единой Россией» (по протекции ее руководства) был выдвинут депутат Государственной Думы Игорь Морозов. И именно его все считали кандидатом Кремля. Хотя Сурков «неофициально» симпатизировал Любимову, а Полтавченко – Шпаку. Последнему также помогал влиятельный думец-«единоросс» Михаил Бабич (бывший чеченский премьер и пр.). Любимов даже не вышел во второй тур. Морозов лидировал в первом туре, однако в итоге проиграл Шпаку.
   Избрание артиста-юмориста Михаила Евдокимова, профинансированного довольно пестрым инвесторским пулом, включавшим его личных друзей [505 - Если судить по ряду решений, принятых Евдокимовым после вступления в должность, у него были обязательства перед хозяевами «Уральской горно-металлургической компании», совладельцем «Группы компаний „Конти“» (крупный московский строительный холдинг) Тимуром Темирбулатовым (стал членом Совета Федерации от края), а также руководством «Алтайэнерго» и, следовательно, «ЕЭС России» и др.], довершало картину настоящего «праздника непослушания» (Сурикова не спасла даже публичная поддержка Путина) и превращало выборную практику в какой-то цирк.
   Обращаю внимание: из пяти «проигранных» в 2004–2005 гг. регионов три входят в СЗФО. Тамошнего полпреда (с 2003 г.) Илью Клебанова считали главным виновником поражений (он не «просчитал» Киселева, не сумел добиться снятия Баринова [506 - Его пытался убедить сойти с дистанции и Президент «ЛУКОЙЛа» Вагит Алекперов, специально для этого прилетавший в Нарьян-Мар (Коммерсант. 2005. 21 января).] и Кузнецова). Однако ему удалось сохранить свой пост. В последующие годы Архангельская и Псковская области и НАО были объектами его самого пристального внимания.
   Клебанов не успокоился, пока Киселев не перешел в его клиентелу, а Баринов и Кузнецов не лишились кресел.
   Никто из этих пяти не был ни критиком Кремля, ни тем более оппозиционером. Но от этого проблема не становилась менее острой. Выходило, что в четвертый год строительства вертикали власти в регионах продолжают избирать сомнительных людей и Кремль не в состоянии ничего с этим поделать.
   Можно еще добавить, что среди новоизбранных было два «земляка» – Михаил Евдокимов и Георгий Шпак (учился и служил в Рязанском высшем воздушно-десантном училище в 1960—1970-х гг.) и один «полуваряг» – Кузнецов (избрался депутатом Государственной Думы от области в 1999 г., вел в ней бизнес). Остальные пятеро, безусловно, «местные». Подготовку, необходимую для руководства регионом, имели только Жилкин и Морозов.

   11. В 2000–2004 гг. Кремль добился больших успехов в деле централизации. Главы были удалены из Совета Федерации. Президент получил право их отстранять (труднореализуемое, правда). Прошла партизация региональной власти в целом и «губернаторского» корпуса в частности. Также удалось провести его частичную ротацию, избавиться от многих неудобных и одиозных глав.
   Вместе с тем вертикаль власти оставалась недостроенной. Президент и его Администрация активно вмешивались в региональные политические процессы, помогали избираться и переизбираться тем, кого считали достойными либо нужными. Однако, как мы могли убедиться, несмотря на все затраченные усилия, нередко случались досадные сбои и к власти прорывались заведомо нежелательные фигуры.
   Чтобы достроить вертикаль власти, следовало отменить прямые выборы глав. В Кремле это понимали, но опасались, что такую реформу не поддержат ни элита, ни общество в целом. Опасались совершенно напрасно.
   К середине 2000-х гг. «губернаторские» выборы в общественном сознании были основательно дискредитированы. И как институт, и, тем более, как практика. Повсеместно практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе «черные» и «серые» избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Порой кампании на несколько месяцев буквально парализовывали жизнь в регионах [507 - С другой стороны, эти выборы не воспринимались всерьез. Так, в 2003 г. московский комический театр «Квартет И» поставил спектакль «День выборов», в котором избирательная кампания была подана как фарс, организуемый «на коленках» по заказу и на деньги крупного бизнеса (по сюжету группа сотрудников московской радиостанции «Как бы радио» мобилизуется олигархом Эммануилом Гедеоновичем для участия в губернаторской кампании Игоря Цаплина, массажиста с криминальным прошлым, и в итоге «случайно» добивается победы последнего). Спектакль имел большой успех. Спустя четыре года его экранизировали.].
   Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными. Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале-середине 1990-х.
   Мне приходилось исследовать выборные кампании (в качестве политического аналитика и обозревателя) и даже участвовать в организации нескольких. Поэтому я имел возможность оценить их как «снаружи», так и «изнутри». Хорошо помню и нашествие Александра Лебедя на Красноярский край в 1998 г., и большую олигархическую войну, разгоревшуюся в 2002-ом после его гибели, когда совладельцы «Норильского никеля» решили десантировать Хлопонина, а хозяева других корпораций («Русского алюминия» и пр.) и местные бизнесмены попытались этого не допустить и профинансировали кампанию Усса. Помню и «беспредельные» выборы в Иркутской области в 2001 г. (когда Говорин, как утверждают, проиграл коммунисту Сергею Левченко, но остался у власти благодаря «правильному» подсчету голосов), и попытки «рейдерских захватов» Брянской области (2000 г.), Алтая (2001 г.), Курганской области (2004 г.), и «случайное» избрание Михаила Евдокимова в 2004-ом.
   В начале-середине 1990-х выборы были во всех отношениях «деревенскими» (исключения – к примеру, свердловская кампания 1995-го или питерская 1996-го), но политики и политконсультанты быстро накапливали «боевой» опыт и в 2000-е гг. даже за какой-нибудь окраинный автономный округ боролись, используя самые передовые избирательные технологии, ничего не стесняясь и практически никого не боясь.
   Что до элиты, то в данном вопросе имели какое-то значение лишь мнения самих глав и крупных предпринимателей, хозяев и топ-менеджеров системообразующих корпораций (нефтяных, металлургических, лесоперерабатывающих и пр.). С последними Кремль старался лишний раз ничего не обсуждать, выстраивая отдельную «вертикаль бизнеса». Главы же, будучи разобщенными, лишенными совфедовской площадки, в принципе не могли сформулировать никакой единой позиции. Но многие из них были внутренне готовы отказаться от выборности, перестать зависеть от народного волеизъявления (перед глазами были многочисленные примеры коллег, проигравших выборы) и полностью сдаться на милость Президента и его Администрации [508 - Ростислав Туровский: «Учитывая его предыдущую политическую карьеру, политическим искусством Путину приходилось овладевать, так сказать, „на ходу“ и делать это самостоятельно, не полагаясь на других [выделено здесь и далее Туровским. – В.И.]. В то же время для него как человека из спецслужб характерно желание владеть как можно большей информацией, полученной из разных источников, и вполне вероятно, что прежде чем принимать итоговые решения, он всегда требовал информацию о проблеме, выяснял мнение специалистов. Едва ли можно сказать, что кто-то им руководил или что кто-то навязывал ему решения. Скорее государственная машина работала в том же режиме, что и он. Путин и его Администрация реализовывали одну цель, стремясь выражать интересы государственной машины и одновременно поставить ее под свой контроль. Поскольку Путин все-таки был Президентом и поскольку чиновники понимали, в какую сторону движется страна, они давали советы и экспертные оценки, соответствующие той логике, и не пытались ей противоречить.Именно таким образом начал складываться курс, который Путин проводил, в частности, в региональной политике. Ключевым здесь, пожалуй, было слово «контроль», то есть концентрация власти и максимально возможный контроль над властными ресурсами. Это в том числе подразумевало и контроль над субъектами Федерации, укрепление властной вертикали. Если анализировать, каким образом реализовывался этот курс, можно заметить, что в самый первый период руководства Путиным страной, в тот момент, когда он занял пост премьер-министра в 1999 г., у него если и были представления о том, каким образом управлять государством, то, на мой взгляд, еще не отрефлекси-рованные в полной мере, интуитивные. Представления Путина о большой политике и его политические намерения стали выкристаллизовываться после того, как он получил статус преемника. Этот переходный период закончился к маю 2000 г., к моменту инаугурации. Именно тогда, думаю, интуитивные представления и державные инстинкты самого Путина плюс, разумеется, позиция его советников, превратились в определенную программу усиления федерального Центра. […] Надо сказать, что программа централизации федерации была разработана очень быстро, поскольку основные законодательные решения, меняющие характер работы Центра с регионами, были разработаны и приняты в течение нескольких месяцев 2000 г.Вся путинская региональная политика пронизана идеями централизованного контроля над огромным и сложным российским пространством. Впрочем, отчасти она была политикой реактивной, то есть политикой реагирования на конкретные, периодически возникающие в этом пространстве проблемы. Это объясняется тем, что предвидеть всё, что может происходить в регионах, практически невозможно, а ни Путин, ни его советники экспертными знаниями, необходимыми для выстраивания долгосрочных прогнозов, не обладали. Однако с принятием новых крупных решений, уже не реактивных, а логически вытекающих из предыдущих, вроде перехода к назначению губернаторов, продолжался поиск коридора возможностей для расширения контроля над регионами.Впрочем, едва ли следует думать, что та политика по укреплению властной вертикали, которую стал проводить Путин, имела какую-то ясную альтернативу в постсоветской России. Импульсы к централизации страны были заметны и при Ельцине, но они не приобрели системного характера. Путин выступил в качестве выразителя коллективной воли государственного чиновничества и проводника последовательной политики, дефицит которой был характерным для 1990-х. На его месте примерно также принялся бы действовать любой российский Президент, если только он не был бы каким-нибудь отъявленным «прозападным демократом»» (Туровский Р. Эксперимент удался. Год войны Медведева и десятилетие войны Путина // http://www.russ.ru/pole/Eksperiment-udalsya).].

Глава V
Нормативное регулирование и политическая практика 2004–2008 гг

   1. 1 сентября 2004 г. в североосетинском городе Беслане произошла беспрецедентная трагедия. Группа террористов ворвалась в школу № 1 во время проведения праздничной линейки и захватила в заложники 1388 человек, практически всех, кто в тот момент находился на территории школы. В ходе событий последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников, значительная часть из которых – дети и подростки. Владимир Путин, прибывший в Беслан в ночь с 3 на 4 сентября, объявил эту террористическую вылазку «нападением на нашу страну».
   Накануне Бесланской трагедии была совершена целая серия терактов, которые унесли жизни нескольких десятков российских граждан. Так что впору было говорить о настоящей террористической войне.
   В 2004–2007 гг. федеральная власть осуществила целый комплекс антитеррористических мер, начиная с реорганизации системы взаимодействия силовых структур на Северном Кавказе и ужесточения законодательства и заканчивая спецоперациями против террористов, в ходе которых были уничтожены их основные главари (Аслан Масхадов, Шамиль Басаев и пр.). С тех пор ни одного крупного теракта не было [509 - Единственное исключение – события в Нальчике 13–14 октября 2005 г. (когда несколько групп террористов одновременно атаковали ряд объектов в городе).].
   События лета – осени 2004 г. помимо прочего доказали, что федерализм в понимании российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно пострадавшие от терактов, жители Северной Осетии да и вообще все российское общество считали ответственными за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 г. централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не имелось достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически предъявлялся запрос на дальнейшее углубление централизации.
   Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены «закрутить гайки», а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой нация по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.
   В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента.
   Это была личная инициатива Путина. Перед ее обнародованием, он советовался с ближайшими сотрудниками (круг которых мало изменился с начала его правления) – Руководителем Администрации Президента (с 2003 г.) Дмитрием Медведевым, его заместителями (официально заместителями Руководителя Администрации Президента – помощниками Президента) Игорем Сечиным (с 2000 г. руководившим работой президентской Канцелярии, а также – неформально – курировавшим вопросы взаимодействия с крупным бизнесом) и Владиславом Сурковым (в 2004 г. сосредоточившим в своих руках кураторство над всем внутриполитическим блоком, включая региональную политику), помощниками Президента Ларисой Брычевой (одновременно Начальником Государственно-правового управления Президента), Виктором Ивановым (главным кремлевским кадровиком с 2000 г.), Руководителем Аппарата Правительства – Министром Дмитрием Козаком и др.
   Прежде Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2002 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: «Губернаторы должны быть избираемыми» [510 - http://archive.kremlin.ru/appears/2002/06/24/1158_type63380type63381type826 34_29002.shtml.].
   Однако совершенно понятно, что на самом деле в Кремле думали иначе. Негативное отношение к выборности глав провоцировали не только нередкие проигрыши поддерживаемых им кандидатов. Нужно вспомнить и про активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым Законом № 122 [511 - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.] в 2004 г. Первая наложила на регионы дополнительные социальные расходы, вторая изъяла из их ведения все значимые вопросы недропользования. Главы тогда позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению [512 - Наибольший резонанс вызвал демарш дальневосточных руководителей. 14 июля2004 г., накануне принятия Закона № 122 во втором чтении, на заседании Совета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» было принято решение обратиться к Президенту, Председателю Правительства, председателям Совета Федерации и Государственной Думы с предложением существенно скорректировать реформы. В обращениях говорилось, что Закон «фактически изменяет государственное устройство России, отменяет федеративные принципы ее построения и заявленный в Конституции статус социального государства» (Политический журнал. 2004. № 27; http://www.politjournal.ru/preview.php?action=Articles&dirid= 78&tek=1709&issue=45).Из дальневосточных глав обращения не подписали лишь Роман Абрамович и Сергей Дарькин.].
   Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав он заявил: «Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно. […] Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации [выделено мной. – В.И.]. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции […]» [513 - http://archive.kremlin.ru/appears/2004/09/13/1514_type63374type63378type 82634_76651.shtml.].
   Путин, наконец, признал, что, пока главы избираются на прямых выборах, о полноценной вертикали исполнительной власти не может быть и речи.

   2. До Бесланской трагедии планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед Центром. Известно, что весной-летом 2004 г. в Администрации Президента готовился законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его собирались внести в Думу осенью.
   Затягивать с новыми поправками к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не стали. Они были приняты Думой в третьем чтении 3 декабря, одобрены Советом Федерации 8 декабря и подписаны Путиным 11 декабря [514 - Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.].
   Их действие не распространялось только на те случаи, когда выборы глав уже были назначены, поэтому последние выборы состоялись в 2005 г. (в НАО).
   Установили следующий порядок [515 - В самых общих чертах он напоминал порядок назначения-избрания первых секретарей региональных комитетов КПСС.]. Гражданин России наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) по представлению Президента законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации (пп. 1а п. 3 ст. 5, п. 1 ст. 18). Предложение о кандидатуре Президенту полагалось вносить в парламент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы (при досрочном прекращении его полномочий – не позднее чем через 14 дней). Перед внесением требовалось провести соответствующие консультации. У депутатов имелось 14 дней, чтобы принять решение. Для наделения полномочиями было достаточно простого большинства голосов. Если у региона двухпалатный парламент [516 - С 1990-х бикамерализм практиковали Башкирия, Кабардино-Балкария, Карелия, Тыва, Якутия, Свердловская область и др. В настоящее время двухпалатных парламентов нет нигде.], то рассмотрение кандидатуры должно было проводиться на совместном заседании палат, хотя голосовать им предписывалось раздельно. Депутаты, разумеется, могли отклонить внесенную кандидатуру или вообще не принять решение (не голосовать). В этих случаях Президенту не позднее семи дней полагалось внести повторное предложение, причем снова вносить отклоненную кандидатуру ему не воспрещалось. Депутаты могли вновь отклонить кандидатуру или отказаться принимать решение. Тогда у Президента появлялось право назначить временно исполняющего обязанности главы, при этом ему следовало в течение месяца провести консультации с парламентом по кандидатуре главы. По их завершении он был вправе либо внести третье предложение, даже опять предложить прежде дважды отклоненную кандидатуру, либо распустить парламент своим указом. Роспуск мог тем более последовать в том случае, если третье внесение заканчивалось отклонением кандидатуры или отказом принимать решение (п. 5 ст. 5, п. 41 ст. 9, п. 2 ст. 18) [517 - По аналогии с порядком роспуска Государственной Думы в случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (п. «б» ст. 84, ст. 109, ч. 4 ст. 111 Конституции).].
   Поскольку Президенту разрешалось трижды вносить одну и ту же кандидатуру, а также вносить ее в четвертый раз на рассмотрение уже нового парламента, то очевидно, что в конечном счете он бы своего добился (если ему потребовалось бы поставить конкретного человека главой конкретного региона и если бы депутаты проявили поистине самоубийственное упорство). Правда, такие варианты, несомненно, следовало обсуждать лишь в теоретическом ключе [518 - Образцовую апологию реформы см., например: Никонов В.А. Стратегия Путина // Стратегия России. 2005. № 1. http://sr.fondedin.ru/new/fullnews_arch_to.php?subaction= showfull&id=1106734526&archive=1106734997&start_from=&ucat=14&; Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 3–10; образцовую критику, соответственно, см., например: Глигич-Золотаре-ва М.В. Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России // Казанский федералист. 2004. № 4. Осень; http:// www.kazanfed.ru/publications/ kazanfederalist/nl2/3.].
   У многих специалистов вызвала недоумение формулировка «наделение полномочиями». Дескать, теория права знает прямые и косвенные выборы, знает назначение, но никакого «наделения полномочиями» не знает. Что это за сомнительная новация? Представляется, что в действительности повода для критики здесь нет. «Наделение полномочиями» – это формулировка, охватывающая и выборы, и назначение.
   Если в Конституции говорится о назначении судей (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), а в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» [519 - Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.] – о назначении судей и выборах Председателя Суда (ст. 9, 23), то в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» применительно к судьям, председателям судов, их заместителям используется для краткости именно родовая формулировка «наделение полномочиями» (п. 1 ст. 11, п. 1, 2, 4 ст. 13). Использовалась она и в самом Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». Напомню, что в прежней его редакции говорилось про исключительные случаи, когда «предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта путем избрания его специально созываемым собранием представителей». Вопросов по этому поводу никто не задавал.
   Принцип федерализма исключает назначение глав Президентом или, по крайней мере, только одним Президентом. И предполагает a priori необходимым участие в наделении граждан полномочиями глав представителей населения регионов, лучше всего депутатов парламентов. Участие возможно в формах либо дачи Президенту согласия на назначение отобранного им кандидата [520 - По аналогии с процедурой назначения Председателя Правительства (п. «а» ст. 83, п. «а» ч. 1 ст. 103, ст. 111 Конституции).], либо утверждения президентского назначенца [521 - Как в 1991–1997 гг.], либо назначения главы парламентом по президентскому представлению [522 - По аналогии с процедурой назначения судей высших судов (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1 ст. 128).]. Третий вариант и был выбран (хотя обсуждался даже и вариант назначения без участия парламента!) [523 - «Новая процедура фактически приобрела характер замещения должности по согласованной воле Президента России и представительного органа (парламента) субъекта федерации при, несомненно, ведущей роли Президента», – пишет Александр Мещеряков (Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России. С. 47).]. Но открыто называть процедуру «назначением» все же не стали (тем более, что Путин 13 сентября вообще говорил об «избрании»), использовали только родовую формулировку.
   Поправки 2004 г. существенно расширили полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом – без всяких предварительных предупреждений и судов – глава теперь мог быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (пп. «г» п. 1 ст. 19) [524 - По аналогии с порядком отставки Правительства по инициативе Президента – с той разницей, что, единолично принимая решение об отставке Правительства, Президент в принципе не обязан как-либо официально объяснять свою позицию (п. «в» ст. 83, ч. 2 ст. 117 Конституции), здесь же ему требуется сослаться на утрату доверия и/или ненадлежащее исполнение главой своих полномочий.]. Буквально это означало, что любого главу; хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время. Ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия Президент никем и ничем не связан. Оспорить решение об отрешении в судебном порядке нельзя, во всяком случае такую возможность не прописали [525 - Никто, правда, не отменял нормы Гражданского процессуального кодекса об оспаривании ненормативных указов Президента – п. 1 ст. 27, ст. 245, 254–258 (Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532).].
   С 1990-х гг. парламенты пользовались правом выражать главам недоверие. Вначале соответствующие нормы прописывались в региональных конституциях и уставах, в 1999 г. федеральный законодатель произвел унификацию. Для выражения недоверия требовалось, чтобы две трети депутатов проголосовали за принятие соответствующего постановления. Оно влекло отставку главы автоматически. Прецедентов реализации этих норм не было (попытки, правда, имели место не раз, например, в Красноярском крае в 2001–2002 гг.).
   Поправочный Закон 2004 г. изменил этот порядок. Теперь парламент вправе выражать недоверие главе по основаниям, прописанным еще в 1999 г. (п. 2 ст. 19; см. Главу III), а также в связи с ненадлежащим исполнением им своих обязанностей. Но это будет только «преднедоверие». Окончательное решение об отрешении принимается (или не принимается) Президентом и оформляется его указом (пп. «д» п. 3 ст. 5, пп. «б» п. 1, п. 3–5 ст. 19) [526 - Алтайский парламент в марте 2005 г. выразил недоверие Главе администрации Михаилу Евдокимову. Однако президентского указа о его отрешении не последовало, хотя бывший эстрадник оказался крайне бестолковым руководителем и против него выступали не только депутаты, но практически вся краевая элита. Кремль не желал поощрять парламентский активизм, справедливо опасаясь в случае поддержки алтайцев получить еще несколько постановлений о недоверии главам.].
   Был упрощен и порядок временного отстранения главы. Раньше его можно было временно отстранить, если его обвиняли в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. С декабря 2004 г. достаточно обвинения в совершении любого преступления или подозрения в совершении любого преступления. Если есть постановление о привлечении в качестве обвиняемого и представление Генпрокурора, значит, можно отстранять (п. 4 ст. 29.1).
   Президент уполномочен назначать и.о. главы в случаях досрочного прекращения полномочий главы или его временного отстранения (пп. «а» п. 9 ст. 19).
   В порядке компенсации главам, во-первых, отменили ограничение количества сроков, которые можно отработать в должности главы. Хотя, конечно, следовало это ограничение сохранить (при этом, например, закрепив, что ограничение начинает действовать заново с момента вступления поправочного Закона 2004 г. в силу).
   Во-вторых, высших должностных лиц регионов избавили от законодательной обязанности возглавлять высшие органы исполнительной власти (п. 1, 2 ст. 17). Теперь в высшем исполнительном органе (правительстве, кабинете министров и пр.) субъекта Федерации может начальствовать как сам глава непосредственно, так и специально назначаемый руководитель (председатель правительства, премьер-министр), подчиненный главе. Заодно глав управомочили отправлять в отставку высшие исполнительные органы (пп. «в» п. 7 ст. 18) [527 - Что, как пишет Александр Мещеряков, «аннулирует какие-либо предположения о включении главы субъекта федерации в состав этого органа» (Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России. С. 94).].
   В-третьих, ввели институт «назначения по доверию» (по предложению близкого к Путину тюменского Губернатора Сергея Собянина). В поправочном Законе 2004 г. было установлено, что глава, избранный до вступления его в силу; до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед Президентом «вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий». Иными словами, досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, подав в отставку и при этом предложив Президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения Президенту отводилось семь дней (ст. 4).
   Уместно возразить, что, дескать, если Президент не доверял какому-либо главе, то он должен был либо отрешить его, либо дождаться истечения срока его полномочий и подобрать ему сменщика. А если действующий глава сомневался в позитивном к себе отношении, но в действительности его работу оценивали положительно или удовлетворительно, то Президенту (Руководителю Администрации Президента, полпреду) надо было просто убедить его в этом в личной беседе или иным образом и не доводить дело до отставки.
   Институт «назначения по доверию» оказался востребован по сугубо политическим соображениям. Как и в 2000 г., массовая ротация глав в планы Кремля в 2004 г. не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами. И как можно скорее. Также было понятно, что сразу после вступления поправок в силу объявится много глав, которые нуждаются в президентском «благословении», что называется, здесь и сейчас (из опасений, что за годы, остающиеся до истечения сроков их полномочий, усилятся оппоненты и потенциальные соперники; из-за конфликтов с теми или иными влиятельными фигурами или структурами и т. д.) или просто готовы продемонстрировать лояльность, «принести присягу» с расчетом на встречное расположение.
   Уместно процитировать Александра Мещерякова, констатирующего, что неурегулированными федеральным законодателем остались второстепенные вопросы, «практически не влияющие на характер осуществления государственного управления, такие как: наименование должности главы…» и пр. [528 - Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 11.] Только я считаю нужным возразить здесь, что, во-первых, наименование должности главы имеет все же достаточно важное значение, во-вторых, этот вопрос также следует четко разрешить в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» (см.: Заключение).
   27 декабря 2004 г. Путин своим Указом утвердил Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации [529 - Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5427.]. Первичный отбор потенциальных кандидатов тогда был возложен на полпреда. Ему предписывалось не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий действующего главы (в случае досрочного прекращения полномочий главы – в течение 10 дней) внести Руководителю Администрации Президента предложения по не менее чем двум кандидатурам, предварительно обсужденным с представителями общественных объединений (партийных отделений и пр.) соответствующего региона [530 - Не устанавливалось ни количество объединений, с которыми должно провести консультации, ни критерий их отбора, ни процедура консультаций, ни требование как-либо учитывать их результаты.]. На втором этапе Руководителю Администрации полагалось изучить предложения и провести необходимые консультации, а затем представить кандидатуры Президенту. В случае их отклонения (Президент мог их отклонять совершенно произвольно, то есть никак официально не объясняя свои мотивы) Руководителю вместе с полпредом и другими сотрудниками Администрации следовало искать новых (это дополнительный третий этап).
   В 2005–2008 гг. данный порядок в силу ряда причин применялся лишь при половине назначений (41), да и то нередко формально. Многих новых глав в Кремле отобрали без участия полпредов. Последним просто спускали указания относительно кандидатов, которых нужно оформить официальными предложениями. Либо, если полпреды успевали кого-то предложить, им приказывали изменить свое мнение. Либо решения принимались вообще без учета полпредских предложений. К тому же из-за бюрократических проволочек, противоречий между различными конкурирующими подразделениями Администрации, группами влияния и пр. нередко нарушались сроки внесения кандидатур в парламенты.
   В 2005 г. разработали и приняли новые поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», а также поправки к Закону «О политических партиях» [531 - Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 13.], которые преследовали цель усилить партийную вертикаль, дополнительно связать ее с исполнительной вертикалью.
   Региональный парламент отнесли к числу субъектов, полномочных предлагать Президенту кандидатуры на должности главы. При этом инициировать рассмотрение соответствующего вопроса управомочили:
   1) партию, список кандидатов которой по результатам парламентских выборов был допущен к распределению мандатов и получил по его итогам наибольшее число мандатов;
   2) две и более партии, если списки каждой получили наибольшее и при этом равное число мандатов или если они образовывали блок, который участвовал в выборах, назначенных до отмены права партий создавать блоки, и его список получил наибольшее число мандатов, – в этом случае инициативу полагалось выдвигать совместно.
   Из содержания поправок следовало, что право предлагать кандидатуры у парламентов появлялось по истечении сроков полномочий глав и в случаях их досрочного прекращения (смерть, добровольная отставка, отрешение Президентом и пр.). Для того, чтобы партийная инициатива стала предложением парламента, ее должно было поддержать простое большинство депутатского корпуса. Если инициатив было две или больше, на голосование полагалось вынести все и предложением парламента стала бы та, которая набрала бы наибольшее число голосов. В двухпалатных парламентах партийную инициативу полагалось рассматривать на совместном заседании, а голосовать в каждой палате отдельно. Разумеется, обеим палатам нужно было высказаться «за» большинством голосов (п. 21 ст. 18 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», ст. 261 Закона «О политических партиях»).
   Предложение парламента поступало Руководителю Администрации Президента вместе с предложениями полпреда. И вместе с ними же отправлялось главе государства. В 2006 г. этот порядок закрепили, внеся поправку в Положение 2004 г. [532 - Указ Президента Российской Федерации от 11 февраля 2006 г. № 117 «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603» // Российская газета. 2006. 21 февраля.].
   Президент был волен отклонить все кандидатуры. В этом случае полпреду предписывается подобрать новые. У парламента же не имелось права предложить другого кандидата.
   Нельзя не указать, что с 2003 г. на региональных выборах регулярно побеждала «Единая Россия». И к 2006 г. партия власти обзавелась фракциями большинства почти во всех парламентах.
   Прецедентов выдвижения парламентами кандидатов было только два: в 2006 г. по инициативе «Единой России» Государственный Совет – Хасэ Адыгеи номинировал на должность Президента Асланчерия Тхакушинова, а в 2007 г. также по предложению «единороссов» Законодательное Собрание нового Красноярского края выдвинуло в губернаторы Александра Хлопонина. Правда, во-первых, мнения депутатов и полпредов совпали, во-вторых, у Тхакушинова и тем более у Хлопонина не было серьезных конкурентов.

   3. Само собой разумеется, что нашлось немало желающих оспорить конституционность реформы в Конституционном Суде. И 21 декабря 2005 г. появилось Постановление, которым новые нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были признаны не противоречащими Конституции [533 - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.].
   Здесь следует обратить внимание на то, как Суд обошелся со своей правовой позицией, заложенной в Постановлении от 18 января 1996 г. В нем, напомню, указывалось на необходимость прямых выборов глав – тогда исследовалась конституционность ряда норм Устава Алтайского края, устанавливавших порядок избрания главы краевым Советом.
   Суд сослался на то, что, во-первых, никогда в принципе не ставил под сомнение право законодательного органа власти региона на участие в формировании исполнительного органа.
   Во-вторых, его позиция по алтайскому Уставу была продиктована тем фактом, что тогдашнее краевое законодательство – в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в регионах, – закрепляло за депутатами полномочия по утверждению структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия Главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя и т. д. Таким образом, исполнительная власть ставилась в зависимость от законодателей, этот серьезный перекос следовало выправить.
   В-третьих, и это главное, правовая позиция, сформулированная в Постановлении 1996 г., по мнению Суда, не может быть в полной мере использована для оценки нового порядка наделения полномочиями глав. Поскольку положения Конституции «проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте [курсив здесь и далее мой. – В.И.], правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом […] в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции […] применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования». В 1996 г. Суд опирался в том числе на действовавшее тогда федеральное законодательство, которым предусматривались прямые выборы глав. А теперь, поскольку законодательство изменилось, судьи разработали новую правовую позицию [534 - См. также: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 28.].

   4. Окончательные решения по кандидатам на должности глав, разумеется, всегда принимал Путин. Он мог учитывать предложения и мнения Медведева и сменившего его на посту Руководителя Администрации Президента (в 2005 г.) Собянина, а также Виктора Иванова, Сечина, Суркова, полпредов и других своих сотрудников, а также давних соратников. Иногда уходящим главам позволяли выдвинуть преемников.
   Все назначения проходили через полпредства и Управление Президента по внутренней политике (УВП), созданное в 2004 г. (а также через Управление Президента по кадровым вопросам и государственным наградам, ФСБ и пр.). Последнее возглавлял бывший Начальник Главного территориального управления Президента (ГТУ) Андрей Попов. В 2006 г. его сменил Олег Говорун, в 2000–2004 гг. работавший Первым заместителем Начальника ГТУ, а в 2004–2006 гг. – Заместителем Начальника УВП по работе с территориями. В 2006–2009 гг. региональным направлением в УВП ведал Заместитель Начальника Александр Харичев. После его отставки соответствующие полномочия вновь взял на себя Говорун.
   Всего с февраля 2005 г. по апрель 2008 г. (в мае 2008-го истек второй президентский срок Путина) состоялось 82 назначения. 41 главу назначили по доверию (из них 24 в 2005 г.), 10 – по истечении выборных сроков. 27 глав были назначены впервые. Еще четверо возглавили новые субъекты Федерации, образованные в результате слияния старых, среди них были как бывшие выборные главы старых регионов (двое), так и новоназначенные (тоже двое).
   Вновь обратимся к таблицам. Вот данные о главах, назначенных по доверию:

Сергей Дарькин [535 - Дарькин опередил Собянина (благодаря покровительству Суркова). Тот, как автор идеи «назначения по доверию», по справедливости должен был быть первым.]

А вот данные о главах, назначенных по истечении выборных сроков:

   Всех этих глав нужно разделить на пять групп.
   В первой – сильные авторитетные главы ельцинского «призыва» или даже еще горбачевского, «тяжеловесы» и «супертяжеловесы», избиравшиеся по два-три раза, как правило, автократы, хорошо контролировавшие ситуацию в своих регионах и имевшие налаженные связи на федеральном уровне. Это Николай Волков, Юрий Евдокимов, Жамсуев, Илюмжинов, Ишаев, Кресс, Лисицын, Лужков, Меркушкин, Неелов, Позгалев, Полежаев, Рахимов, Россель, Савченко, Строев, Тулеев, Филипенко, Николай Федоров, Чуб и Шаймиев. Их в принципе не хотели менять или хотели, но сочли, что замена обойдется слишком дорого и правильнее этого не делать по крайней мере до 2009–2010 гг. (Виноградов к тому же заполнил условную квоту на главу-коммуниста, имелось мнение, что среди глав может и должен быть один-два представителя КПРФ.) Особо нужно выделить Шаймиева. Тот факт, что один из первых избранных глав, дуайен «губернаторского» корпуса, одним из первых же подал на доверие, весьма знаменателен.
   Во второй группе – главы, избранные в 1998–2000 гг., но вполне сравнявшиеся со старожилами по авторитету и силам. Это Артамонов, Бетин, Бочкарев, Ткачев и, с определенными оговорками, Громов, Королев, Чернышев и Штыров. Они либо находились на хорошем счету, либо были сочтены «незаменяемыми».
   В третьей – главы, руководящие с начала-середины 1990-х гг., формально попадающие в число «тяжеловесов» и даже «супертяжеловесов», однако по-настоящему сильными никогда не считавшиеся, – Виноградов, Катанандов, Сумин, Титов, Черногоров и Шершунов. Они остро нуждались в президентском доверии. К некоторым из них имелись серьезные претензии, но они сумели договориться или найти заступников [536 - Черногорова (исторически выдвиженца КПРФ), например, тогда спасло заступничество семьи Ельцина (если точно – супруги первого Президента Наины Иосифовны, встречу с ней ему организовал Строев).]. Сыграло роль и отсутствие адекватных соперников.
   Четвертая группа – главы, избранные в 1999–2004 гг. и по разным причинам не сумевшие стать сильными фигурами, – Дарькин, Денин, Дудов, Зеленин, Золотарев, Коротков, Маслов, Александр Михайлов, Морозов, Сердюков, Толоконский и Торлопов. В целом у этой группы дела обстояли примерно как и у третьей.
   И пятая группа – главы, имевшие эксклюзивные отношения с руководством Администрации Президента и/или с самим Путиным (в силу специфики региона и/или благодаря личным связям). Это Абрамович, Зязиков, Матвиенко и Собянин. Абрамович, кстати, хотел уйти, поскольку к 2005 г. совершенно утратил интерес к губернаторству, но его убедили остаться и продолжать заниматься округом.
   Илюмжинова назначили не Президентом, а Главой. В Калмыкии в 2004 г. переименовали высшее должностное лицо.
   Далее предлагается таблица, в которую сведены данные о новона-значенных главах:

   Мамсурова тоже назначили не Президентом, а Главой (в Северной Осетии, как и в Калмыкии, решили отказаться от «громкого титула») [537 - Как Председатель Парламента республики Мамсуров лично координировал принятие соответствующей конституционной поправки. «Президент в стране должен быть один, десятки президентов в одном государстве – это политико-правовой нонсенс», – так он заявлял (http://www.gazeta.ru/2005/05/21/oa_158274.shtml).]. Алиев стал первым Президентом Дагестана.
   Прежде чем высказаться о новоназначенных главах, необходимо проанализировать состав выбывших, причины выбытия и пр.
   Собянин спустя менее чем год после назначения по доверию ушел на повышение, причем на должность Руководителя Администрации Президента.
   Валерий Коков (Кабардино-Балкария) подал в отставку из-за тяжелой болезни [538 - Умер спустя полтора месяца после отставки.].
   Михаил Евдокимов (Алтайский край) и Виктор Шершунов (Костромская область) погибли в автокатастрофах.
   Накануне гибели Евдокимов пережил бунт краевой элиты. Причиной стала его совершенная управленческая и политическая некомпетентность и перманентная кадровая «чехарда». «Антиевдокимовскую» коалицию возглавил Председатель Алтайского краевого Совета народных депутатов Александр Назарчук. В марте 2005 г. главы большинства алтайских муниципалитетов и руководили практически всех региональных отделений партий – от «Единой России» до КПРФ – публично поставили вопрос о досрочной отставке Евдокимова. Вскоре после этого Крайсовет выразил ему недоверие (голосами 46 депутатов из 52), создав тем самым прецедент. Путин, не желая, как сказано, поощрять парламентский активизм, не реагировал [539 - См. сноску № 526.]. Тем не менее ожидалось, что через какое-то время Евдокимову придется самому подать в отставку (ему активно искали сменщика).
   Алу Алханов [540 - В 2007 г. был назначен Заместителем Министра юстиции.] освободил место для Рамзана Кадырова, сына первого Президента Чечни Ахмада Кадырова. (Федеральное законодательство и Конституция республики требуют, чтобы Президент был не моложе 30 лет; в 2004 г. Кадыров-младший не смог принять участие в выборах, поскольку тогда еще не достиг необходимого возраста.)
   Дмитрия Аяцкова (Саратовская область), Бориса Говорина (Иркутская область), Николая Киселева (Архангельская область), Михаила Лапшина (Алтай), Шериг-Оола Ооржака (Тыва), Леонида Потапова (Бурятия), Хазрета Совмена (Адыгея), Василия Стародубцева (Тульская область), Владимира Тихонова (Ивановская область), Геннадия Ходырева (Нижегородская область) и Георгия Шпака (Рязанская область) не представили для назначений по истечении их выборных сроков. Александра Дзасохова (Северная Осетия), Владимира Егорова (Калининградская область), Анатолия Лисицына (Ярославская область),
   Магомедали Магомедова (Дагестан), Виктора Маслова (Смоленская область), Михаила Прусака (Новгородская область) и Константина Титова (Самарская область) убедили уйти в отставку досрочно. Иван Малахов (Сахалинская область) поставил вопрос о доверии и получил отказ – это был единственный подобный прецедент. Алексей Баринов (НАО) [541 - Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2006 г. № 744 «О Баринове A.B.» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 30. Ст. 3378.], Леонид Коротков (Амурская область) [542 - Указ Президента Российской Федерации от 10 мая 2007 г. № 612 «О Короткове Л.В.» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 20. Ст. 2416.] и Владимир Логинов (КАО) [543 - Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 г. № 272 «О Логинове В.А.» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 11. Ст. 934.] были отрешены в связи в связи с утратой доверия Президента и/или за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
   Нельзя не обратить внимания на то, что среди лишившихся должностей в 2007 г. было четверо ранее назначенных по доверию – Коротков, Лисицын, Маслов и Титов.
   Аяцков в 1990-е гг. прославился своей амбициозностью, страстью к публичности и склонностью к эпатажу [544 - К примеру, после встречи с Президентом США Уильямом Клинтоном (сентябрь 1998 г.), он сообщил журналистам, что начал завидовать Монике Левински (президентской любовнице, фигурантке громкого скандала, едва не завершившегося импичментом Клинтона).]. В путинское время он стал вести себя тише, однако в новый политический стиль все равно не вписался. Кроме того, у него накопилось много оппонентов, как в Саратове, так и в Москве – среди «силовиков», руководителей «Единой России» и пр. Они старались максимально дискредитировать Аяцкова в глазах Кремля, который и так относился к нему без каких-либо симпатий [545 - Вот как Аяцков в недавнем интервью охарактеризовал свой подход: «Работая губернатором, я никого из центрального аппарата [Администрации Президента, Правительства – В.И.] не признавал. Знал президента и премьера, а больше для меня никто по большому счету был не указ» (Итоги. 2013. № 35).]. В мае 2004 г. прокуратура завела против него уголовное дело по факту злоупотребления должностными полномочиями, в его кабинете провели выемку документов. И хотя Аяцкову не предъявляли обвинения и само дело закрыли спустя несколько дней, сложилось общее мнение, что ему выдали «черную метку» и не позволят участвовать в очередных выборах в 2005 г. Потом был введен назначенческий порядок, но на перспективах Аяцкова это, конечно, никак не отразилось. Его кандидатуру не предлагали Президенту даже формально, объявили, что он получит новую должность на федеральном уровне [546 - 546 В том же интервью Аяцков кратко пересказал историю своей отставки: «Меня вызвали в Москву. Пошел, как обычно, с докладом к руководителю администрации президента – им тогда был симпатичный молодой человек [Медведев]. Захожу к нему с папочкой, а он мне решительно: «Никакие документы рассматривать не будем». Я говорю: «Хорошо. А можно узнать, что случилось?» – «Знаете, вам надо уходить, у вас очень высокий антирейтинг». Я ему: «Вам нужен рейтинг, значит? Мне-то он не нужен, и вот почему. Я построил завод по уничтожению химического оружия, лоббирую вопрос по строительству 5-го и 6-го энергоблоков Балаковской АЭС, принял закон о частной собственности на землю, строю демократическое общество и не имею социальных проблем. Есть вопросы по бюджету?» – «Нет». – «По социальным программам и их исполнению?»– «Нету». «А рейтинг, – говорю, – могу сделать за месяц. Пара популистских шагов – и будет рейтинг». – «Ладно-ладно, идем к начальнику».Пришли [к Путину]. Сели за приставным столиком. Он: «Надо что-то менять, переезжать в Москву». Я: «Владимир Владимирович, я Москву не люблю». Он: «Воспринимайте Москву как место работы, а не как место жительства. Вот в Министерство сельского хозяйства пойдете?» Я: «А куда Гордеева денете?»[…] «Никуда, в заместители к нему». Я, агроном, в замы к железнодорожнику на сельское хозяйство?! Никогда не пойду. «Ладно. А к Туркменбаши [Президенту Туркменистана Сапармурату Ниязову] послом?» «Восток дело тонкое» – говорю. А сам думаю: «Так, сейчас третье и последнее предложение. Если и на него не соглашусь, то…» – «Ну а к Александру Григорьевичу [Лукашенко] в Белоруссию? Ненадолго, годика на два». Я подумал немного: «Ну хорошо». Сел, поехал в аэропорт. Вдруг звонок из приемной президента […]: «Я с белорусским коллегой договорился, он тебя ждет нашим послом в Минске».Аяцкова действительно назначили Послом в Белоруссии. Но еще до отъезда в Минск он спровоцировал дипломатический скандал, публично некомплиментарно высказавшись о Лукашенко. Последний немедленно отозвал агреман и Аяцкова оперативно заменили на бывшего главу Алтайского края Александра Сурикова (работавшего помощником полпреда в СФО). В 2006 г. несостоявшийся дипломат заявлял, что намеренно устроил провокацию, поскольку не хотел работать в Белоруссии (Коммерсант. 2006. 10 февраля). Теперь же он утверждает, что ему тогда прямо поручили публично осадить Лукашенко из-за очередного отказа того передать России пакет акций «Белтрансгаза».В 2006–2011 гг. Аяцков числился помощником Руководителя Администрации Президента, в 2007–2011 гг. – членом консультативной комиссии Госсовета. («Был около пяти лет в Москве на Старой площади и тосковал от безделья. Посадили в золотую клетку, дали кабинет с кондиционером, машину с двумя водителями. И абсолютно никаких обязанностей и никакой ответственности. В моем ведении – консультирование Госсовета РФ, у которого такой же прекрасный функционал, как и у меня»). С 2011 г. – Директор Поволжского института управления им. П.А. Столыпина.].
   Говорин за девять лет губернаторства не сумел ни стать «хозяином» области (что удалось, например, Тулееву), ни добиться в ней и вокруг нее хотя бы подобия элитного консенсуса. Постоянные экономические и политические конфликты, переделы собственности, скандалы на выборах и пр. создали области и ее главе весьма скверную репутацию. Говорин чересчур открыто протежировал «Русскому алюминию» и «Ев-росибэнерго» (то есть Олегу Дерипаске). В довершение всего в 2004 г. он фактически сорвал первую попытку слияния области с УОБАО (выставил Центру непомерные требования по «цене объединения» [547 - Все слияния регионов стимулировались финансированием инфраструктурных проектов на их территориях. Говорин предложил список из 25 проектов и к тому же попросил передать в собственность области 15,5 % акций «Иркутскэнерго».] и при этом не смог мобилизовать областную и окружную элиты для поддержки этого проекта). После этого Говорин мог вести переговоры лишь о достойном трудоустройстве [548 - В 2006–2009 г. был Послом в Монголии. С 2009-го ушел на покой. В 2011-ом был избран Председателем Совета почетных граждан Иркутска.].
   Киселев, в свое время ставший главой практически случайно, тем не менее имел шансы на назначение. Его поддерживал полпред в СЗФО (в 2003–2011 гг.) Илья Клебанов. Летом 2007 г. Киселев получил разрешение поставить вопрос о доверии и написал соответствующее письмо. Но все внезапно сорвалось из-за громкого скандала – в Интернете появилась видеозапись, фиксирующая передачу денег человеку, чрезвычайно похожему на архангельского главу [549 - Ее обнародовал Мэр Архангельска Александр Донской, давно открыто враждовавший с Киселевым и Клебановым.]. Кремль не стал настаивать на досрочной отставке, но о новом сроке не могло быть и речи [550 - Михальчук назначил было Киселева членом Совета Федерации от области (якобы по просьбе полпредства), но затем отменил свое решение (якобы после личного вмешательства Путина). В 2008 г. бывшего Губернатора задерживали сотрудники ФСБ. Сведений о его нынешнем месте работы найти не удалось.].
   Скандалы уничтожили и репутацию Шпака [551 - Так, в 2005 г. Шпака публично обвинили в нарушении откровенно коррупционных договоренностей. Рязанская предпринимательница Наталья Сучкова заявила, что в 2004 г. внесла в «черную кассу» предвыборного штаба генерала 48 млн рублей. По ее словам, Шпак заключил с ней договор беспроцентного денежного займа на эту сумму. Более того, дал письменные обязательства назначить Сучкову вице-губернатором и согласовывать с ней свою кадровую политику. Слово свое генерал не сдержал, деньги не вернул. Сучкова даже обращалась в суд. Потом выяснилось, что она была не просто спонсором, а одним из руководителей штаба… Скандал удалось замять, но остался нерастворимый осадок.]. Точку в карьере генерала поставили его кремлевские недоброжелатели (поддерживавшие на выборах 2004 г. другого кандидата) [552 - С 2008 г. член консультативной комиссии Госсовета. В 2008–2012 гг. был помощником Руководителя Администрации Президента.].
   Управленческий стиль Совмена исчерпывающе характеризует тот факт, что за пять лет в Адыгее сменилось четыре Премьер-министра (и три и.о. Премьера). Он находился в постоянном конфликте с большинством республиканской элиты, а также с кубанским главой Ткачевым и полпредами в ЮФО. Совмен не пожелал искать общий язык ни с Виктором Казанцевым (2000–2004 гг.), ни с Дмитрием Козаком (2004–2007 гг.). Последнего он публично обвинял в желании во что бы то ни стало заставить Адыгею слиться с Краснодарскими краем. Такой проект действительно существовал и Козак его продвигал. То есть Совмен сопротивлялся федеральной инициативе. При этом он не мог предъявить никаких собственных достижений. И к тому же позволял себе подолгу отсутствовать в республике. За девять месяцев до истечения срока своих полномочий Совмен написал заявление об отставке. Однако ему велели доработать до конца [553 - Совмен сейчас ведет жизнь пенсионера-рантье. Занимается благотворительностью. Некоторое время числился советником Мэра Москвы на общественных началах.].
   Тихонов, многолетний член ЦК КПРФ, в 2004 г. едва не стал новым лидером Компартии. Но заговор против Геннадия Зюганова провалился [554 - Руководителем заговора был давний спонсор партии Геннадий Семигин. Он собрал «альтернативный съезд», на котором Тихонова выбрали Председателем ЦК КПРФ. Но организовано это мероприятие было столь сомнительно (кворум не обеспечили, в качестве места проведения использовали теплоход и т. д.), что Кремль счел за благо сохранить status quo.Вскоре после того, как Минюст отказался признавать результаты «альтернативного съезда», Тихонов и другие бывшие заговорщики объявили об учреждении Всероссийской коммунистической партии будущего (ВКПБ). Она не сумела пройти регистрационную процедуру, но Тихонов оставался Председателем ее ЦК до 2006 г. (в настоящее время он примкнул к новой партии «Коммунисты России»).]. В случае успеха Тихонов смог бы оставить пост главы под достойным предлогом (если не сразу, то по истечении срока полномочий). А так он был вынужден бороться за назначение [555 - Тихонов был одним из немногих глав, отважившихся критиковать отмену прямых выборов глав: «Фактически это будет способ избавиться от неугодных политических фигур… Я очень опасаюсь другого: поскольку сам президент все равно не будет хорошо знать всех кандидатов, возобладает коррупция» (Известия. 2004. 17 сентября).], не имея ни единого шанса. Поскольку соперничать пришлось с Михаилом Бабичем, бывшим союзником, деятелем очень активным и жестким. В 2001–2002 гг. он работал Первым заместителем Главы администрации области (руководил ее московским представительством), в 2002–2003 гг. – Председателем Правительства Чечни. Вернувшись в область после чеченской командировки, он избрался депутатом Государственной Думы, взял под контроль региональное отделение «Единой России» и постепенно распространил свое влияние на парламент, муниципалитеты и пр. Тихонов проиграл [556 - В 2005 г. Тихонов попал в коррупционный скандал. Прокуратура заподозрила его в получении взяток, его рабочий кабинет и дом обыскали. Позже появилась информация, что Глава администрации якобы вымогал у одного ивановского предпринимателя по 50 тыс. рублей в месяц. Тихонов утверждал, что подоплека скандала – сугубо политическая. Обвинения предъявлено не было, но этой истории хватило, чтобы исключить любое его участие в отборе кандидатов на назначение. После назначения Меня Тихонова еще долго преследовали. Ему пришлось отбиваться от подозрения еще и в незаконном хранении боеприпасов. В конечном счете до суда ни одно дело не дошло. После отставки Тихонов некоторое время работал советником Председателя Совета Федерации.], слабым утешением ему могло служить то, что новым главой назначили не Бабича.
   Лапшина [557 - Еще в 2004 г. в результате внутрипартийного конфликта потерял пост Председателя Аграрной партии России. После отставки с должности Главы по протекции Администрации Президента был избран членом Совета Федерации от Омской области. Спустя несколько месяцев умер.], Потапова [558 - В 2007–2009 гг. был помощником Руководителя Администрации Президента, в 2007–2012 гг. – членом консультативной комиссии Госсовета. С 2009 г. – ведущий научный сотрудник отдела региональных социально-экономических исследований Бурятского научного центра СО РАН.] и Стародубцева [559 - В 2007–2011 гг. был депутатом Государственной Думы (от КПРФ). В 2011-ом умер.] отправили на покой – поскольку они перешагнули 70-летний рубеж. По достижении такого возраста добиться назначения можно было только в исключительном порядке – благодаря связям и влиянию (удалось это только Лужкову и Рахимову).
   Ооржак [560 - С 2007 г. – член консультативной комиссии Госсовета. В 2007–2012 гг. был помощником Руководителя Администрации Президента и членом консультативной комиссии Госсовета.] не сумел подавить амбиции Василия Оюна, Председателя Законодательного Собрания Великого Хурала. Тот собрал большую элитную коалицию и, используя бренд Российской партии ЖИЗНИ, бросил вызов «Единой России» на парламентских выборах 2006 г. Не добившись победы, он отказался признавать результаты голосования и заблокировал работу Собрания, устроил парламентский кризис и т. д. Раздражением Кремля воспользовалась третья сила – Кара-Оол и его покровитель Сергей Шойгу, Министр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (см. далее).
   Ходырева [561 - Как Ооржак, с 2007 г. – член консультативной комиссии Госсовета. В 2007–2012 гг. был помощником Руководителя Администрации Президента.] Путин был готов назначить. Несмотря на коммунистический background и отсутствие явных успехов. За нижегородского главу просили многие влиятельные люди (включая якобы Сечина). Ходырев поставил вопрос о доверии. Но против его назначения категорически выступил давно враждовавший с ним полпред в ПФО (в 2000–2005 гг.) Сергей Кириенко. А затем также de facto подконтрольные ему областной парламент и отделение «Единой России». Депутаты даже объявили, что заранее отказываются назначать Ходырева, дескать, можно его кандидатуру даже и не вносить [562 - Против него выступили 36 депутатов из 42.]. Путин уступил [563 - Правда, Кириенко не удалось провести в главы своего кандидата – тогдашнего Председателя Законодательного Собрания области, Секретаря Политсовета Регионального отделения «Единой России» Евгения Люлина. Так что нельзя сказать, что в этой схватке полпред победил.].
   Дзасохова [564 - В 2005–2010 гг. был членом Совета Федерации от республики. С 2009 г. – Заместитель Председателя Комиссии Российской Федерации по делам ЮНЕСКО.] и Магомедали [565 - В 2006 г. Народное Собрание Дагестана приняло специальный Закон о гарантиях Магомедали Магомедову и его семье (Закон Республики Дагестан от 17 марта 2006 г. № 13 «О гарантиях Председателю Государственного Совета Республики Дагестан, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2006. № 3. Ст. 145). На республиканском уровне был по факту рецепирован соответствующий федеральный опыт (Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 7. Ст. 617). Магомедову предоставлено право именоваться «Почетным Председателем Государственного Совета Республики Дагестан». Ему установлено приличное денежное содержание, выделены кабинет, государственная дача, государственная охрана, помощник и т. д.Некоторое время Магомедов числился Заместителем Председателя Комиссии при Президенте России по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия.] Магомедова также отправили на покой из-за преклонного возраста. Только не стали дожидаться окончания сроков их полномочий. На репутацию Дзасохова темным пятном легла Бесланская трагедия. Было ясно, что руководить республикой он более не может и не должен. Магомедова упрекали в неспособности поддерживать элементарный порядок в Дагестане – с конца 1990-х в республике неуклонно усиливалась межклановая рознь, по количеству совершенных терактов она уверенно занимала второе место после Чечни.
   Некогда крепкий автократ Прусак [566 - В 2007–2008 гг. был помощником Руководителя Администрации Президента, в 2007–2009 гг. – членом консультативной комиссии Госсовета. В последние годы занимается агробизнесом, возглавляет компанию «Агропроминвест».] с годами ослабел. Настолько, что в области появился альтернативный центр власти в лице регионального «олигарха» Тельмана Мхитаряна. Взрастил его сам Прусак, но, как это часто бывает, младший партнер со временем перестал быть младшим. В первой половине 2000-х гг. Мхитарян сделался по сути «хозяином» Новгорода, он контролировал муниципальную власть и значительную долю местной экономики. И чем дальше, тем меньше прислушивался к Губернатору. Учитывая предельно одиозную репутацию Мхитаряна – в СМИ его прямо называли «криминальным авторитетом» – Новгород приобретал славу «российского Чикаго». Терпеть это Кремль не захотел, Прусака наказали [567 - Согласно распространенной версии, заявление об отставке он написал, ожидая, что его не примут.], а Клебанов и Митин потом долго «чистили» город.
   Титов [568 - В 2007 г. был назначен членом Совета Федерации от области.] никогда не был сильным главой, но до поры ему удавалось эффективно компенсировать слабость умелым маневрированием между московскими и самарскими бизнес-группами и пр. К 2007 г. он явно выдохся. И не смог защититься от руководства «Рособоронэкспорта», решившего поставить на область своего человека (см. далее). Сильными аргументами в пользу замены Губернатора стали поражение кандидата «Единой России» на выборах Главы Самары в 2006 г. (Георгий Лиманский, многолетний оппонент Титова, проиграл другому его оппоненту Виктору Тархову, выдвинутому «Справедливой Россией») и низкий результат партии власти на парламентских выборах 2007-го.
   Егоров [569 - Судя по всему, Егоров рассчитывал получить должность Посла в Белоруссии. СМИ сообщали, что его кандидатура действительно рассматривалась после скандала с Аяцковым. Но в итоге новым послом назначили Сурикова. Якобы Клебанов позвал Егорова к себе в помощники, однако тот заявил, что готов работать у него лишь Заместителем. Публично ему предложили должность Ответственного секретаря Морской коллегии. От нее он публично же отказался. С 2010 г. – советник Губернатора, с 2011-го – Председатель Совета почетных граждан Калининграда.] тоже оказался слабым руководителем. Однако у него и маневрировать не получалось. На Калининградскую область нашлось сразу несколько претендентов (замполпреда в СЗФО Александр Дацышин и др.), которые изо всех сил «топили» адмирала. Администрацию области постоянно сотрясали коррупционные скандалы (в 2004 г. был задержан с поличным при получении взятки один из заместителей Егорова и т. д.).
   Малахов [570 - В 2009–2011 гг. был Генеральным директором Всероссийского выставочного центра. Сведений о нынешнем месте работы найти не удалось.] испортил отношения с «Роснефтью», одним из системообразующих игроков на Сахалине. «Газпром», в интересах которого часто действовал сахалинский глава, то ли не смог, то ли не захотел его защитить. (Поводом для отставки Малахова стала его неудовлетворительная работа по ликвидации последствий землетрясения на острове в 2007 г.).
   К излишне самостоятельному Лисицыну [571 - В 2007 г. перешел в депутаты Государственной Думы (на выборах был «паровозом» в региональной группе и получил мандат). С 2011 г. – член Совета Федерации от области.] и неэффективному Маслову [572 - В 2007–2013 гг. был членом Совета Федерации от области.] у Кремля копились вопросы не один год. А на думских выборах
   2007 г. «Единая Россия» получила в Смоленской и Ярославской областях очень плохие результаты (хуже были лишь в НАО и Санкт-Петербурге). Возобладало мнение, что их нужно показательно наказать.
   Логинов [573 - Есть сведения, что Логинов сейчас проживает за границей.] плохо справлялся со своими обязанностями, у него были конфликты с «силовиками» и полпредом в ДФО (в 2000–2005 гг.) Константином Пуликовским (который подобрал ему в сменщики Кожемяко и «внедрил» того Заместителем Губернатора округа [574 - У Кожемяко был бизнес на территории КАО. В 2004 г. он участвовал в выборах главы Камчатской области (проводившихся в том числе на территории КАО). Его назначение продавили за три месяца до отрешения Логинова.]). Зимой 2004–2005 гг. в целом ряде поселений КАО был сорван отопительный сезон [575 - Формулировка из Указа от 9 марта 2005 г. № 272: «В связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, что привело к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них…»]. Кремль и раньше наказывал глав, допускавших подобное. Так, Губернатора соседней Камчатской области Владимира Бирюкова в 2000 г. заставили отказаться от выдвижения на новый срок и т. д. В принципе Логинову могли предложить написать заявление о досрочной отставке. Но на нем решили показательно продемонстрировать действие введенного накануне нового порядка отрешения глав. Что важно – Логинов был «всенародно избранным» [576 - Борис Грызлов, Председатель Государственной Думы (в 2003–2011 гг.), Председатель «Единой России» (в 2004–2008 гг.), прямо заявил, что отставка Логинова «будет иметь профилактический смысл» (http://www.gazeta.ru/ comments/2005/03/ 10_е_250951.shtml).]. Несомненно, он заслужил отставку. Но, думается, для демонстрации следовало бы выбрать фигуру позначительнее. Вероятно, в тот момент такой не нашлось или искать ее не захотели.
   Баринов в 2005 г. избрался главой вопреки однозначной позиции Кремля, унизил Клебанова. Финал его карьеры совершенно закономерен – против него возбудили уголовное дело, затем арестовали, затем временно отстранили и, наконец, сместили. Но из него уже не «делали пример». Просто воспользовались имеющимся инструментом, когда ситуация дозрела [577 - В 2007 г. Баринов был осужден за нецелевое расходование средств и превышение должностных полномочий на три года лишения свободы условно. Выйдя на свободу, он вернулся в бизнес. По-прежнему остается одним из самых популярных деятелей в регионе.].
   Что до Короткова, то, оказав доверие этому слабому главе, Путин выдал ему хороший аванс. Но тот оказался не способен его отработать, запутался в многочисленных конфликтах – самым опасным его оппонентом был полпред в ДФО (в 2005–2007 гг.) Камиль Исхаков. А затем и в уголовных делах [578 - Из нескольких уголовных дел, возбужденных против Короткова, до суда дошло лишь одно (по факту превышения должностных полномочий) и по нему он был в 2010 г. оправдан. В 2007 г. бывший глава устроился в частную школу преподавать новейшую историю России и пр., с 2008-го он также преподавал политическую журналистику в Амурском государственном университете. В 2009 г. Коротков вошел в список кандидатов «Справедливой России» на выборах в Городскую думу Благовещенска, однако вскоре был из него исключен. Сведений о его нынешнем месте работы найти не удалось.].
   Вывести какие-то единые правила, нарушение которых влечет отставку или, по крайней мере, повышает ее вероятность, исходя из «отставнической» практики 2005–2008 гг., трудно. Все довольно субъективно и ситуативно. Но все же попытаюсь назвать несколько рисковых факторов:
   1) конфликт главы с Центром, то есть конфликт с руководством Администрации Президента (в том числе с полпредом), федеральных силовых структур, а также «Единой России»;
   2) конфликт с владельцами и топ-менеджерами системообразующих федеральных корпораций;
   3) внутрирегиональный элитный конфликт, затянувшийся и вышедший в публичное пространство;
   4) коррупционный скандал (впрочем, это можно рассматривать в том числе как последствие перечисленного в пунктах 1–3);
   5) собственно ненадлежащее исполнение полномочий, тем более, если оно обернулось неким чрезвычайным происшествием или кризисной ситуацией, вызвало широкий резонанс, нанесло власти репутационный урон;
   6) получение «Единой Россией» плохих результатов на выборах – местных (в важных муниципалитетах), региональных и тем более федеральных;
   7) «общая» неэффективность и слабость главы, проявляющаяся в том числе в отсутствии у него серьезной поддержки в столице (или в ее утрате).
   Вернемся теперь к новоназначенным.
   Среди них выделяются креатуры полпредов – Ипатов [579 - Был предложен Кириенко. Причем поначалу Ипатов не соглашался, якобы его смог переубедить лишь Медведев.В ноябре 2005 г. Кириенко назначили Руководителем Федерального агентства по атомной энергии (Росатома). Высказывалась версия, что Кириенко продвигал Ипатова на губернаторство, желая избавиться от конкурента в борьбе за руководство Росатомом.Ипатову предлагали возглавить область еще в 1996 г., но тогда он отказался категорически (Коммерсант. 2005. 5 апреля).], Кожемяко [580 - Был предложен Пуликовским.], Колесов [581 - Был предложен Исхаковым – тот до назначения полпредом был Мэром Казани. (К слову, изначально Исхаков выдвигал его в Губернаторы Камчатского края.)Также рассматривалась кандидатура Мэра Хабаровска Александра Соколова.], Митин [582 - Был предложен Клебановым – тот в 2001–2003 гг. возглавлял Министерство промышленности, науки и технологий, а Митин в 2000–2004 гг. был Заместителем Министра.], Потапенко [583 - Был предложен Клебановым.], Слюняев [584 - Был предложен Полтавченко и, вероятно, поддержан Медведевым.], Тхакушинов [585 - Был предложен Козаком.]; Суркова и/или руководителей УВП – Бердников [586 - Есть мнение, что Бердникову помогла дружба с Анатолием Банных, крупным барнаульским бизнесменом, имевшим тогда хорошие связи в УВП. Кстати, Банных сразу после назначения Бердникова получил должность Заместителя Председателя Правительства Алтая.Полпред в СФО (в 2004–2010 гг.) Анатолий Квашнин лоббировал другую кандидатуру – Сергея Сокола, Заместителя Губернатора Красноярского края.], Мень [587 - Был предложен Сурковым.], Михальчук [588 - Был предложен Говоруном и поддержан Сурковым.], Наговицын [589 - Был предложен Харичевым и поддержан Говоруном и Сурковым.]; других высокопоставленных федеральных чиновников – Кара-оол [590 - Был предложен Шойгу.], Вахруков [591 - Был предложен Собяниным (Вахруков в 2000–2001 гг. работал вместе с ним в аппарате полпреда в УрФО).], Карлин [592 - Был предложен Медведевым.]; а также топ-менеджеров государственных компаний – Артяков [593 - Был предложен Генеральным директором «Рособоронэкспорта» Сергеем Чемезовым.], Дудка [594 - Был предложен Чемезовым (якобы он представил Дудку Президенту на Международной промышленной ярмарке в Ганновере 11 апреля 2005 г.).], Тишанин [595 - Был предложен Президентом «Российских железных дорог» (РЖД) Владимиром Якуниным.], Хорошавин [596 - Был предложен руководством «Роснефти» (Оха – региональная «столица» корпорации, тогдашний Президент «Роснефти» Сергей Богданчиков до 1997 г. возглавлял «Сахалинморнефтегаз»).].
   Антуфьев и Ковалев выдвигались «по партийной линии» [597 - За Ковалева лично просил Грызлов.].
   Канокова и Якушева рекомендовали Путину их предшественники. Рамзан Кадыров был объективно безальтернативным кандидатом. Как и Мамсуров, давно считавшийся «наследником» Дзасохова.
   С Алиевым обстояло иначе. В советские времена в Дагестане складывалась традиция чередования на высшем руководящем посту представителей аварцев и даргинцев, двух самых многочисленных народов республики. В 1948–1967 гг. Первым секретарем Обкома был аварец Абдурахман Даниялов, в 1967–1983 гг. – даргинец Магомед-Салам Умаханов, в 1983–1990 гг. – аварец Магомед Юсупов. В 1990 г. Председателем Верховного Совета был избран даргинец Магомедов. А новым Первым секретарем – аварец Алиев. В 1994 г. ввели директориальное правление (см. Главу III). Председателем Государственного Совета выбрали опять же Магомедова. Алиев же тогда занял пост Председателя Верховного Совета (а в 1995-ом – Председателя Народного Собрания). Предполагалось, что в дальнейшем Государственный Совет возглавит кто-то из аварцев. Однако Магомедов в 1996 г. добился продления срока своих полномочий на два года, переизбирался в 1998 и 2002 гг., то есть удерживал власть еще почти 12 лет. И когда Центр решил наконец его заменить, нового главу искали только среди аварцев. Выбор после некоторых сомнений остановили на Алиеве, поскольку, во-первых, он формально был наиболее статусным и одновременно наиболее опытным аварским лидером, во-вторых, его сочли равноудаленным от основных соперничавших кланов.
   Боос, не один год присматривавшийся к Калининградской области [598 - Прежде даже планировал баллотироваться на губернаторских выборах (см.: Зенькович Н. Указ. соч. С. 59).], выдвинул себя сам. И сумел оказаться убедительнее других претендентов и их лоббистов [599 - В 1999 г. Боос руководил избирательной кампанией блока «Отечество – Вся Россия» и прославился жесткими антикремлевскими заявлениями. При Путине он занял должность вице-спикера Думы (по квоте «Отечества»), затем получил место в Высшем совете «Единой России». Однако его политическое влияние было незначительным, никаких карьерных перспектив на федеральном уровне он не имел. В 2001 г., к примеру, Кремль не допустил его выдвижения в руководители думской Фракции ОВР. Отъезд Бооса в Калининград («в добровольную ссылку») устроил всех.].
   Шанцев стал главой благодаря стечению обстоятельств [600 - Про Шанцева, давно тяготившегося «заместительством» у Лужкова, в Кремле вспомнили, когда отпали кандидатуры Ходырева и Люлина. Это «случайное» назначение оказалось в дальнейшем одним из самых удачных. Лужков, кстати, воспринял согласие Шанцева перейти в нижегородские главы как предательство и впоследствии не общался с ним целых три года (также он настоял на ликвидации выборной должности Вице-мэра).В числе претендентов на губернаторство в Нижегородской области рассматривался и Митин (он уроженец Горького и долго работал в области).].
   Особняком стоят назначения глав новых субъектов Федерации. В 2003–2008 гг. Кремль провел кампанию по укрупнению регионов. Формально, впрочем, решения принимались на специальных референдумах. Пермская область и КПАО, напомню, слиты в Пермский край (формально образован 1 декабря 2005 г.), старый Красноярский край, ТАО и ЗАО – в новый Красноярский край (1 января 2007 г.), Камчатская область и КАО – в Камчатский край (1 июля 2007 г.), старая Иркутская область и УОБАО – в новую Иркутскую область (1 января 2008 г.), Читинская область и АБАО – в Забайкальский край (1 марта 2008 г.) [601 - Всерьез обсуждалось, как сказано, слияние Адыгеи и Краснодарского края, а также Алтая и Алтайского края, Архангельской области и НАО. Но до практических шагов дело не дошло.].
   При Путине были назначены главы четырех из пяти новообразованных регионов. Информация сведена в таблицу:

   Гениатулин и Хлопонин, что называется, наследовали сами себе. Чиркунов являлся деловым партнером и политическим соратником Губернатора Пермской области Юрия Трутнева, в 2004 г. назначенного Министром природных ресурсов. То есть в данном случае имела место преемственность (в дальнейшем между Трутневым и Чиркуновым возник конфликт, в 2007 г. он едва не привел к досрочной отставке последнего). Кузьмицкий же, напротив, был новым человеком и на Камчатке, и непосредственно в команде Губернатора Михаила Машковцева. Его считают выдвиженцем Виктора Иванова [602 - Впрочем, когда дошло до выдвижения главы нового края, обсуждались разные кандидаты, включая Кожемяко, главу ЧАО Романа Абрамовича и еще одного крупного российского предпринимателя Виктора Вексельберга («Ренова», THK-BP), в 2005 г. получившего контроль над «Корякгеолдобычей».Машковцев еще во время выборной кампании 2004 г. заключил с Кремлем сделку: он получил разрешение переизбраться в обмен на обещание подать в отставку по первому требованию. Кремль сполна использовал его опыт и авторитет при подготовке объединительных референдумов в 2004–2005 гг. В мае 2007 г., накануне окончательного слияния области и округа, Машковцев освободил место для Кузьмицкого.Бывшего главу назначили помощником Руководителя Администрации Президента и членом консультативной комиссии Госсовета. Вскоре Машковцев объявил о планах возглавить левоцентристский блок на выборах в парламент новообразованного края, а затем избраться спикером. Но после беседы с Сурковым он взял свои слова назад. В дальнейшем Машковцев оставил все государственные посты, а также разорвал отношения с КПРФ. В 2011 г. он баллотировался в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по списку «Справедливой России», избран не был. В 2012-ом принял участие в создании новой партии «Коммунисты России» и даже вошел в ее руководство, стал членом Политбюро Центрального комитета и Секретарем ЦК по идеологической работе.].
   Кроме уже названного Машковцева, в ходе слияния регионов из «губернаторского» корпуса выбыли Олег Бударгин (ТАО) [603 - В 2007–2008 гг. был помощником полпреда в СФО. Пытался добиться назначения Губернатором Камчатского края (он родом с Камчатки). В 2009–2013 гг. – Председатель Правления «Федеральной сетевой компании Единой энергетической системы» (ФСК ЕЭС). В 2013 г. – Генеральный директор «Российских сетей», в том же году перешел на должность Председателя Совета директоров ФСК ЕЭС.], Баир Жамсуев (АБАО) [604 - В 2008–2010 гг. был помощником Руководителя Администрации Президента и членом консультативной комиссии Госсовета. В 2010–2013 гг. – Главный федеральный инспектор по Забайкальскому краю. С 2013 г. – член Совета Федерации от края.], Борис Золотарев (ЗАО) [605 - В 2007–2008 гг. был помощником полпреда в СФО. Якобы рассматривался в числе претендентов на руководство Бурятией, Хакасией и Камчатским краем. В 2008–2011 гг. возглавил Корпорацию «Красноярск-2020», государственное предприятие, которому вверена подготовка проекта развития красноярской агломерации. С 2011 г. – первый заместитель Генерального директора «Монолитхолдинга» (одной из ведущих строительных компаний региона). В 2009 г. был избран председателем Красноярского регионального совета сторонников «Единой России».], Олег Кожемяко (КАО) [606 - В 2007–2008 гг. был помощником Руководителя Администрации Президента и членом консультативной комиссии Госсовета. В 2008 г. возглавил Амурскую область (см. Главу VI).] и Геннадий Савельев (КПАО) [607 - Ушел на покой.].
   В новой Иркутской области до завершения второго срока Путина вопрос о власти окончательно решен не был. Кремль планировал поставить Губернатором объединенного региона Тишанина. Хотя у него с самого начала не складывались отношения с иркутской элитой и некоторыми московскими корпорациями, работающими в Приангарье («Русским алюминием» и др.). В 2007 г., когда Глава администрации УОБАО Валерий Малеев подал в отставку (в 2006-ом он избрался депутатом Государственной Думы от округа на довыборах) [608 - В 2007 г. он переизбрался по списку «Единой России». В 2011-м не баллотировался. Сведений о его нынешнем месте работы найти не удалось.], Тишанина даже сделали «дважды губернатором». Своим Указом Президент возложил на главу старой области исполнение полномочий главы округа [609 - Указ Президента Российской Федерации от 26 января 2007 г. № 85 «Об исполнении полномочий главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 5. Ст. 648. 5 февраля 2007 г. Тишанин в торжественной обстановке вступил в должность Главы администрации УОБАО. Хотя в Указе говорилось о возложении исполнения полномочий, а не о наделении полномочиями, не о назначении. Президент не вносил кандидатуру Тишанина в окружной парламент, тот его не назначал. То есть юридически Тишанин главой округа не был, он, еще раз повторю, исполнял обязанности главы. Как Александр Хлопонин, будучи Главой администрации TA0, исполнял обязанности Губернатора Красноярского края несколько дней в октябре 2002 г. (см. сноску № 474).]. Согласно Федеральному конституционному закону, регулировавшему процесс объединения, с 1 января 2008 г. старая область прекратила свое существование и Тишанин стал исполнять полномочия главы новой области. К тому времени, однако, он находился в затяжном конфликте с депутатами старообластного парламента (которому ФКЗ вверил исполнение полномочий новообластного, пока тот не будет избран), из-за этого регион остался без закона о бюджете [610 - Депутаты приняли закон в редакции, категорически не устроившей Губернатора. Он отказался его подписывать и своим Постановлением утвердил собственную версию бюджета. На сторону депутатов встала прокуратура, начались суды.]. Стало очевидно, что, во-первых, Тишанин за два с половиной года не консолидировал власть, и, во-вторых, явно не сможет сделать это в дальнейшем. Поэтому в апреле 2008-го ему пришлось уйти (первым из путинских назначенцев) [611 - Якунин взял его к себе в РЖД Вице-президентом. Однако проблемы Тишанина на этом не кончились – в ноябре 2008 г. против него было возбуждено уголовное дело по факту злоупотребления должностными полномочиями, а в октябре 2011-го ему предъявили обвинение. В 2012 г. Тишанин ушел из РЖД.]. Исполняющим обязанности Губернатора новой области Президент назначил Игоря Есиповского, депутата Государственной Думы, еще одного «варяга» [612 - Есиповского рекомендовал Чемезов (последний, кстати, уроженец Иркутской области и возглавляет в Москве иркутское землячество).] (см. Главу VI).
   Новое «губернаторское поколение» имело три основных источника и условно делилось на три составные части. Источники: 1) политическая элита (федеральная и региональная); 2) чиновная, административная элита (также федеральная и региональная) и 3) деловая элита, включая менеджериат государственных корпораций и предприятий (предприниматели назначались главами лишь при наличии некоего «властного» стажа – парламентского и/или административного).
   Составные части, соответственно: 1) политики, то есть деятели, до назначения работавшие на политических должностях и/или активно занимавшиеся политической деятельностью, партийной работой, – Алиев, Антуфьев, Боос, Ковалев, Мамсуров, Слюняев, Тхакушинов; 2) чиновники, государственные и муниципальные управленцы – Бердников, Вахруков, Кара-оол, Карлин, Кузьмицкий, Мень, Митин, Михальчук, Наговицын, Потапенко, Хорошавин, Шанцев, Якушев; 3) хозяйственники и «предприниматели с государственным менталитетом» – Артяков, Дудка, Ипатов, Каноков, Кожемяко, Колесов, Тишанин, Чиркунов (и Есиповский). Относительную условность этого разграничения можно продемонстрировать на примерах Вахрукова и Слюняева. Первый – чиновник по формальным признакам, однако до перехода в полпредство он занимал политический пост Председателя Ярославской областной Думы (и даже участвовал в выборах главы региона в 1999 г.). Второй – политик, однако его политическая карьера была довольно короткой, он более известен как чиновник. Особый случай – Рамзан Кадыров, которого уместно назвать «военно-политическим лидером».
   «Местных» среди новоназначенных глав было меньше, чем «земляков» и «варягов». 12 против 17. «Местные» – Алиев, Антуфьев, Бердников, Дудка, Ипатов, Рамзан Кадыров, Кара-оол, Мамсуров, Тхакушинов, Хорошавин, Чиркунов, Якушев. «Земляки» – Вахруков, Каноков, Карлин. «Варяги» – Артяков, Боос, Ковалев, Кожемяко, Колесов, Кузьмицкий, Мень, Митин, Михальчук, Наговицын, Потапенко, Слюняев, Тишанин, Шанцев. Как минимум 13 из новоназначенных не имели никакого либо почти никакого опыта территориального руководства – Артяков, Боос, Дудка, Ипатов, Каноков, Карлин, Колесов, Кузьмицкий, Митин, Слюняев, Тхакушинов и Чиркунов.
   Депутаты всегда поддерживали президентских кандидатов. Исключений было всего два: 1) корякский парламент (контролировавшийся коммунистами) проголосовал за назначение Кузьмицкого со второй попытки; 2) нижегородские депутаты заранее публично пообещали провалить кандидатуру Ходырева, если она будет внесена.
   Оборотной стороной выступала практика обсуждения кандидатур (до и/или после их внесения) со спикерами, наиболее авторитетными депутатами, формальными и неформальными депутатскими фракциями, а также с теми, кто мог повлиять на голосование, кто располагал «своими» депутатами и мог отдавать им команды. То есть, к примеру, с крупными региональными предпринимателями или мэрами городов. Такие обсуждения проводили и сами кандидаты, и сотрудники Администрации Президента (УВП и аппаратов полпредов). В одних случаях это была чистая проформа, не более чем демонстрация уважения. В других велись серьезные переговоры и торг. И голоса разменивались на различные обязательства – политические, кадровые, деловые… Они никак не фиксировались, естественно, и их последующее соблюдение само по себе ничем не гарантировалось.
   Уже говорилось, что с февраля 2005 по апрель 2008 г. состоялось 82 назначения. Учтем перевод Собянина, гибель Шершунова, отрешение Короткова, досрочные отставки Лисицына, Маслова и Титова. То есть в шести регионах за указанный период глав назначали дважды. Между 1 декабря 2005 г. и 1 марта 2008-го количество субъектов Федерации сократилось с 89 до 83. Из 11 ликвидированных по итогам объединительных референдумов регионов назначенцы руководили четырьмя – старой Иркутской областью (Тишанин), АБАО (Жамсуев), КАО (Кожемяко) и ЗАО (Золотарев). В одном из пяти новообразованных регионов – новой Иркутской области – до смены Президента главу назначить не успели. Таким образом, к концу второго путинского президентства назначенцы руководили 73 субъектами Федерации. (А всего же назначениями были «охвачены» 77 регионов, включая впоследствии ликвидированные и новообразованные).
   Не были ни назначены по доверию, ни заменены девять глав – Мустафа Батдыев (Карачаево-Черкесия), Олег Богомолов (Курганская область), Александр Волков (Удмуртия), Александр Жилкин (Астраханская область), Михаил Кузнецов (Псковская область), Алексей Лебедь (Хакасия), Николай Максюта (Волгоградская область), Леонид Маркелов (Марий Эл), Николай Шаклеин (Кировская область). Все они хотели стать назначенцами, многие пытались поставить вопрос о доверии. Но по ним в Кремле за все время в силу разных причин не смогли принять консенсусных решений.

   5. Обновленную вертикаль власти успешно испытали на прочность во время думско-президентской кампании 2007–2008 гг.
   Вопреки многочисленным советам и прямым призывам, Путин не стал инициировать отмену конституционного ограничения на количество президентских сроков. Вместе с тем он отнюдь не собирался оставлять власть и тем более уходить на покой. Чтобы остаться фактическим главой государства ему было объективно необходимо: 1) подобрать преемника, который будет готов разделять с ним высшую власть, безусловно признавая его старшинство; 2) обеспечить сохранение большинства «Единой России» в Государственной Думе; 3) обеспечить избрание преемника; 4) перейти на формально второй по значимости пост Председателя Правительства и сделать его фактически первым. К весне 2007 г. стало очевидно, что Путин намерен действовать и уже действует именно по этому плану. Собственно, любая альтернатива была заведомо хуже. При этом Путин не спешил презентовать этот план и даже раскрывать отдельные его пункты, сохраняя для себя возможности маневрировать и поддерживая высокий градус интриги. В частности, он не называл имя преемника.
   Государственную Думу в 2007 г. предстояло избирать по новым правилам. В 2004–2005 гг. в «послебесланский» законодательный пакет включили новый Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания» [613 - Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 21. Ст. 1919.], который заменил действовавшую с 1993 г. смешанную систему выборов в первую палату на пропорциональную. Эта реформа, как полагали, упрочила позиции «Единой России». И действительно, кроме прочего, она крепче привязала глав к партии власти. Те лишились даже теоретической возможности самостоятельно «избирать» своих клиентов и союзников через одномандатные округа. А для получения квоты проходных мест в партийном списке требуются согласования, иногда очень сложные, они также необходимы и для персонального заполнения квоты.
   На первом этапе VIII Съезда «Единой России» 1 октября Путин опубличил два важных решения. Во-первых, он заявил, что сам возглавит партийный список. Во-вторых, достаточно ясно высказался о своем будущем премьерстве. Это означало, что думские выборы фактически станут, с одной стороны, выборами Председателя Правительства и, с другой, референдумом о доверии Путину. Что пролонгация его правления будет электорально легитимирована, а право выдвинуть преемника – подтверждено. Одновременно уходящий Президент решал задачу сохранения лояльного думского большинства, ведь список во главе с ним должен был получить по определению больше голосов, чем список во главе с кем-либо другим.
   В федеральную часть списка кроме Путина по понятным причинам никого больше не включили. Региональную часть поделили на 83 группы, большинство из которых территориально охватывали отдельные регионы. Глав поставили лидерами 63 из них (Лужкова – московской, Шаймиева – татарстанской, Ткачева – краснодарской и т. д.). Еще в двух главам дали вторые места.
   64,3 % голосов – столько получила 2 декабря 2007 г. «Единая Россия» [614 - Наилучшие результаты партии дали «национальные» регионы: Чечня (99,4 %), Ингушетия (98,7 %), Кабардино-Балкария (96,1 %), Мордовия (93,4 %), Карачаево-Черкесия (92,9 %), Дагестан (89,2 %), Тыва (89,2 %), АБА0 (83,2 %), Башкортостан (83,1 %), Татарстан (81,1 %) и т. д.]. Существенно больше чем в 2003 г. (37,5 %). Собственно, ничего удивительного в этом не было. Сработала простая формула «Путин плюс вертикаль». В 2003-ом парламентские выборы были сугубо парламентскими, а вертикаль еще не была достроена.
   10 декабря Путин наконец назвал имя преемника. Он выбрал Дмитрия Медведева, своего давнего близкого соратника и сотрудника, работавшего Заместителем Руководителя Администрации Президента (в 1999–2000 гг.), Первым Заместителем Руководителя Администрации (в 2000–2003 гг.), Руководителем Администрации (в 2003–2005 гг.), Первым заместителем Председателя Правительства (с 2005 г.), а также состоявшего Председателем Совета директоров «Газпрома» (в 2000–2001 гг. и затем с 2002 г.). Официально тот был выдвинут кандидатом на втором этапе VIII Съезда «единороссов» 17 декабря.
   2 марта 2008 г. Медведев был избран Президентом, получив 70,3 % голосов [615 - Наилучшие результаты дали практически те же: Дагестан (91,9 %), Ингушетия (91,6 %), Карачаево-Черкесия (90,3 %), Мордовия (90,3 %), Тыва (89,3 %), Кабардино-Балкария (88,8 %), Чечня (88,7 %), Башкортостан (88 %), ЯНАО (83,8 %), ЧАО (81,4 %).]. 7 мая он вступил в должность. Путин в этот же день возглавил «Единую Россию» (15 апреля IX Съезд выбрал его Председателем партии, но это решение вступило в силу только после того, как он сложил президентские полномочия), а на следующий день – Правительство.
   Они стали править Россией в тандеме (я считал и считаю более адекватным термин «двоецарствие»).
   6. Итак, к маю 2008 г. в России осталось всего девять «всенародно избранных» глав. Правда, из 72 назначенцев 45 были старыми главами (из которых 16 были избраны в 2000–2004 гг.), то есть о радикальной ротации говорить не приходилось. Впрочем, Кремль ее и не планировал. 27 новых глав отобрали не без труда, Тишанина даже пришлось убрать (и в дальнейшем встали вопросы по Колесову, Потапенко и др.).
   Зато избавляться от неэффективных и/или неугодных теперь стало возможно без особых затруднений.
   Состав «губернаторского» корпуса, конечно, важен, но не менее важны статус глав и их, если угодно, самоощущение. Что оставшиеся избранные главы, что назначенные старые окончательно перестали мнить себя «хозяевами регионов». Они стали «людьми Президента», теми, кому Путин оказал доверие, представив для назначений или просто не отправив в отставку. Без некоторых исключений (Лужков, Рахимов, Шаймиев и пр.) не обходилось. Но без исключений не обходилось никогда.

Глава VI
Нормативное регулирование и политическая практика 2008–2011 гг

   1. После инаугурации Медведева новым Руководителем Администрации Президента был назначен Сергей Нарышкин. Владислава Суркова тогда же повысили до Первого заместителя Руководителя Администрации, сохранив за ним все его прежние полномочия. Оба работали в Кремле до конца 2011 г. Помощником Президента, отвечающим за кадровую работу, Медведев сделал Олега Маркова. Лариса Брычева осталась Помощником Президента – Начальником Государственно-правового управления Президента. Олег Говорун – Начальником Управления Президента по внутренней политике. В 2011-ом в УВП после долгого перерыва был назначен заместитель Начальника по работе с регионами (с 2009 г. Говорун взял соответствующий функционал на себя) – Игорь Удовиченко. Осенью 2011 г. Говоруна сменил Константин Костин.
   В своем первом президентском Послании 5 ноября 2008 г. [616 - http://archive.kremlin.ru/appears/2008/ll/05/1349_type63372type63374type633 81type82634_208749.shtml.] Медведев презентовал ряд политических реформ, направленных на развитие и коррекцию политической системы, выстроенной в 2000–2008 гг. Кроме прочего он объявил об изменении порядка выдвижения кандидатур на должности глав: «Считаю возможным, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. И, стало быть, больше никем».
   Поправочный Закон от 5 апреля 2009 г. [617 - Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 14. Ст. 1576.] реализовал медведевский замысел. Был не только изменен порядок выдвижения кандидатур, но и скорректирован порядок назначения. Однако вскоре возникла потребность сократить сроки процедур и пр., эту задачу решил поправочный Закон от 17 декабря 2009 г. [618 - Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 319-Ф3 «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 26.1 Федерального закона «О политических партиях»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2009.№ 51. Ст. 6156.]
   Новые редакции законов «О политических партиях» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» устанавливали следующее. Партия, список кандидатов которой на ближайших региональных парламентских выборах получил наибольшее число голосов избирателей и был допущен к распределению мандатов, вправе вносить Президенту предложения о кандидатурах на должность главы. Вправе, но не обязана, это важно. Партии, решившей воспользоваться этим своим правом, было необходимо провести консультации с Президентом по потенциальным кандидатурам и затем внести список из не менее трех кандидатур. Если у действующего главы истекал срок полномочий – не позднее чем за 40 дней до истечения срока полномочий главы, если полномочия главы были прекращены досрочно – не позднее 14 дней со дня досрочного прекращения. Вносить список уполномочивался коллегиальный постоянно действующий руководящий орган партии. Президенту отводилось 10 дней на рассмотрение списка и уведомление партийцев о своем решении. Он был вправе либо одобрить список, либо отклонить его. В случае отклонения списка партия в свою очередь имела право внести новый из не менее трех новых кандидатур (не позднее чем через 10 дней со дня уведомления об отклонении списка). Внесению нового списка опять же должны были предшествовать консультации с Президентом. И опять же на рассмотрение новых кандидатур и уведомление о своем решении Президенту давалось 10 дней. В случае отклонения второго списка главе государства предписывалось провести консультации как с партией, так и с региональным парламентом. После них партийцы могли внести третий список из не менее трех новых кандидатур «за 14 дней до истечения 180 дней со дня последнего уведомления». На его рассмотрение и уведомление о своем решение Президенту имел максимум 14 дней (п. 1-13 ст. 26.1 Закона «О политических партиях»).
   Если Президент уведомлял политическую партию о своем одобрении внесенного списка, то в течение семи дней со дня уведомления ему нужно было сделать выбор и представить кандидатуру в парламент (п. 7, 10, 12–13 ст. 26.1 новой редакции Закона «О политических партиях»). Перед представлением требовалось провести консультации с депутатами. На принятие решения им давалось 10 дней. За решение о назначении должно было проголосовать большинство депутатов от их общего числа. В двухпалатных парламентах палатам полагалось голосовать раздельно. Депутаты, разумеется, имели право отклонить кандидатуру или отказаться принимать какое-либо решение по ней. В этих случаях надлежало провести консультации между главой государства, парламентом и партией, чья кандидатура была предложена. Не позднее семи дней со дня истечения срока принятия решения о назначении главы парламентом или со дня отклонения кандидатуры Президент мог внести повторное представление. На принятие решения депутатам отводилось еще 10 дней. Если бы они снова отклонили кандидатуру или отказались принять какое-либо решение, то были бы проведены еще одни консультации, уже последние. По их результатам Президент мог воспользоваться своим правом распустить парламент (п. 4.1 ст. 9, п. 2 ст. 18 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»). Предполагалось, как и прежде, что под угрозой роспуска в третий раз парламент все же проголосует за назначение.
   Безусловно, партия-победительница могла не воспользоваться своим правом в принципе или после уведомления об отклонении внесенного ею списка отказаться вносить новый. В этой связи в поправочный Закон от 5 апреля 2009 г. включили положения о праве Президента в таких случаях самостоятельно «определить» кандидатуру «в том числе из лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров» (п. 14 ст. 26.1 Закона «О политических партиях», п. 2 ст. 18 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…») [619 - Федеральный резерв управленческих кадров, то есть «публичный» кадровый резерв – одно из детищ Медведева. Еще в августе 2008 г. он создал специальную Комиссию для его формирования и подготовки. (Указ Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 1252 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 35. Ст. 4010). 17 февраля 2009 г. на сайте Президента был опубликован список лиц, включенных в «первую сотню» резерва (http:// archive.kremlin.ru/articles/kadry.shtml).].
   Таким образом федеральный законодатель предусмотрел даже самые фантастические сценарии, при которых на парламентских выборах победила бы непримиримая оппозиция, решившая во что бы то ни стало провести в главы своего кандидата. Ей не оставили по существу ни единого шанса, ни единой лазейки.
   Положение о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденное Указом Президента от 23 апреля 2009 г. [620 - Указ Президента Российской Федерации от 24 апреля 2009 г. № 441 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 17. Ст. 2053.], разъяснило, что консультации с партийцами могут проводить Руководитель Администрации Президента или иное должностное лицо Администрации (п. 4 и др.)
   Новый порядок объективно предполагал большую публичность – прежде полпредские списки кандидатов нередко вообще не оглашали или оглашали, но затем вносили в парламенты кандидатуры, не включенные в списки. С 2009 г. стали заранее опубличиваться достоверные short lists претендентов (хотя будущие кандидаты часто согласовывались до внесения списков). Также зримо увеличилась партийная компонента в российской политике.
   Партийная – значит «единороссовская». Партия власти на региональных выборах повсеместно занимала первые места, так что никакие другие партии не могли вносить Президенту свои кандидатуры. Поправки 2009 г. вверили право выдвигать кандидатуры коллегиальным постоянно действующим руководящим органам партии, а следовательно фактически Президиуму Генерального Совета «Единой России». Вопрос о том, почему это право не доверили руководящим органам региональных отделений партий даже не вставал – общеизвестно, что региональные политсоветы «единороссов», как правило, полностью или в значительной степени контролируются главами. Поправки не могли ослабить ни исполнительную, ни партийную вертикаль, они должны были их усилить.
   Поправочный Закон от 17 декабря 2009 г. также установил норму, по которой Президент назначает исполняющего обязанности главы в случае истечения срока полномочий главы (пп. «в» п. 9 ст. 19 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»).

   2. В 2010 г. Кремль инициировал кампанию по переименованию высших должностных лиц республик из «президентов» в «главы». В то время президенты руководили 13 республиками из 21 (на Алтае был Глава, Председатель Правительства, в Калмыкии, Коми, Мордовии, Северной Осетии – главы, в Карелии, Тыве и Хакасии – председатели правительств). Обоснование очень ясное и понятное – в России должен быть только один президент. Фронтменом кампании стал Президент Чечни Рамзан Кадыров – он обратился к республиканскому парламенту с предложением о переименовании своей должности. Его примеру последовал Президент Ингушетии Юнус-Бек Евкуров. Ингушские и чеченские депутаты не только приняли соответствующие поправки к конституциям, но и выступили с законодательной инициативой запретить использовать в наименованиях высших должностных лиц слова и словосочетания, составляющие наименование должности главы государства. Запрет вскоре ввели (только воспользовались третьим законопроектом, внесенным группой депутатов и сенаторов, чтобы не разжигать страсти первенства) [621 - Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1–2. Ст. 18.]. На исправление конституций отпущен срок до 1 января 2015 г.
   С Адыгеей, Дагестаном, Кабардино-Балкарией, Карачаево-Черкесией, а также с Марий Эл, Удмуртией и Чувашией никаких проблем не возникло. Тамошние президенты с самого начала поддержали Кадырова, а тамошние парламенты в течение 2011 г. исполнили волю федерального законодателя. Президент – Председатель Правительства Бурятии Вячеслав Наговицын, также сходу присоединившийся к кампании, добился от Народного Хурала принятия поправок лишь со второго раза. И Главой – Председателем Правительства он стал именоваться только после переназначения в 2012 г.
   Удмуртией пока все еще руководит Президент, именоваться Главой станет сменщик Александра Волкова, которого изберут в 2014 г. В Дагестане высшее должностное лицо будет именоваться Президентом до 1 января 2014 г. (назначенца Магомедсалама Магомедова в 2013-ом сменил «всенародно избранный» Рамазан Абдулатипов; Закон о переименовании должности принимали под Магомедова, разумеется, не предполагая, что он уйдет досрочно).
   Якутия произвела переименование лишь в 2012 г. (и Егор Борисов также остается Президентом, Глава будет избран в 2015-ом).
   Башкортостан и Татарстан упорствуют по сей день, хотя, конечно, к 1 января 2015 г. они тоже переименуют своих президентов.
   (Еще в 2010 г. председателей правительств Тывы и Хакасии переименовали в глав – председателей правительств).

   3. С мая 2008 по август 2011 г. состоялось 67 назначений. 27 глав были переназначены на новые сроки. В 38 регионах прошли замены, причем в Карачаево-Черкесии главу успели заменить дважды – в 2008 и 2010 гг. В новой Иркутской области в 2008 г. был назначен Губернатором Игорь Есиповский, но в 2009 г. он погиб. Его сменил Дмитрий Мезенцев. В Тульской области Вячеслава Дудку в 2010 г. переназначили, а уже в 2011-ом ему пришлось уйти в отставку. К началу 2011 г. не осталось ни одного «всенародно избранного». Последним был Леонид Маркелов (Марий Эл), в декабре 2010-го его назначили на новый срок.
   Представления на кандидатов, которые Президиум Генерального Совета «Единой России» вносил Президенту, официально готовила специальная рабочая группа Бюро Высшего Совета партии. Ее состав очень показателен: Председатель Высшего Совета, Председатель Государственной Думы Борис Грызлов (руководитель группы), Секретарь Президиума Генерального Совета Вячеслав Володин (заместитель руководителя группы), Руководитель Центрального исполнительного комитета Андрей Воробьев и Олег Говорун (включенный в Высший Совет в 2008 г.). Заседаниям Президиума предшествовали консультации рабочей группы с Сурковым (как с представителем Медведева), на которые приглашались секретари политсоветов партийных отделений соответствующих регионов и руководители межрегиональных координационных советов (объединяющих партийное руководство регионов в пределах федеральных округов). Об этих консультациях всегда сообщали в СМИ. Также всегда сообщалось о внесении списков кандидатур, то есть об официальных встречах Президента с членами рабочей группы (Говорун на них не присутствовал).
   Считается, что окончательные решения о выдвижении кандидатур фактически принимались Путиным и Медведевым совместно. Они опирались на рекомендации прежде всего Нарышкина, Суркова и Маркова, а также Сергея Собянина, Заместителя Председателя Правительства – Руководителя Аппарата Правительства, бывшего Руководителя Администрации Президента (в 2005–2008 гг.), Игоря Сечина, Заместителя Председателя Правительства (2008–2012 гг.), курировавшего ТЭК, полпредов. Участвовали в подборе кандидатов и другие сотрудники и соратники «тандемократов».
   В 2010 г. Собянин был назначен Мэром Москвы. В Правительстве его сменил Володин. Преемником последнего на партийных постах стал Сергей Неверов.
   Вот таблица с данными о главах, назначенных по истечении выборных сроков или переназначенных (назначенцев, назначенных на новые сроки):

   Четверо назначенцев прежде были «всенародно избранными» – Богомолов, Александр Волков, Жилкин и Маркелов. Богомолова хотели заменить, даже как вроде бы нашли вполне подходящего кандидата [622 - Вместе с Богомоловым «Единая Россия» выдвинула в курганские главы депутата Государственной Думы, Руководителя Уральского межрегионального координационного совета партии, Игоря Баринова и Председателя думского Комитета по вопросам местного самоуправления Вячеслава Тимченко. Второй считался серьезным претендентом.], но в самый последний момент все же решили сохранить status quo. У остальных троих при согласовании трудностей не возникло (хотя прежде им не позволили поставить вопрос о доверии).
   Артамонова, Бетина, Бочкарева, Виноградова, Кадырова, Канокова, Карлина, Королева, Мамсурова, Меня, Меркушкина, Морозова, Тулеева, Тхакушинова, Хорошавина, Шанцева и Якушева представили к переназначению, положительно либо скорее положительно оценив результаты их работы (Виноградов вновь заполнил условную квоту на губернатора-коммуниста) [623 - Тхакушинов перенес тяжелую болезнь. И предполагалось, что вместо него Адыгею возглавит его племянник Мурат Кумпилов, Премьер-министр республики с 2008 г. Но Кремль предпочел оставить Тхакушинова.]. Хотя у некоторых из них (например, у Шанцева) были оппоненты, активно старавшиеся дискредитировать их в глазах тандема. По поводу Бердникова, Дарькина, Дудки, Ипатова, Михайлова и Чиркунова имелись объективные сомнения. Так, по репутации Бердникова ударил скандал, разразившийся в 2009 г. после гибели на незаконной охоте на Алтае Полномочного представителя Президента в Государственной Думе Александра Косопкина. У Дарькина регулярно возникали проблемы с «силовиками», достаточно упомянуть, что в 2008 г. в ходе расследования дела о незаконной приватизации были проведены обыски в его рабочем кабинете и доме (но обвинения ему не предъявили). В том же году были осуждены два его бывших заместителя. С Дудкой все обстояло примерно аналогично, хотя до таких эксцессов не доходило. Ипатов жестко конфликтовал с руководством «Единой России», Чиркунов – со своим бывшим товарищем Министром природных ресурсов и экологии Юрием Трутневым. И т. д. Тем не менее нашлись причины дать каждому из них еще один шанс (Дарькина, как, кстати, и Маркелова, поддерживал Сурков).

   В следующую таблицу сведены данные о новых главах, назначенных до вступления в силу нового «партийного» порядка выдвижения кандидатов (в 2008–2009 гг.):

Третья таблица включает данные о назначенцах, выдвинутых в соответствии в новым «партийным» порядком, вступившим в силу с 2009 г.:

   Андрей Нелидов [624 - Нелидов был соратником Вадима Густова, главы Ленинградской области в 1996–1998 гг., Первого заместителя Председателя Правительства в 1998–1999 гг. В 1999 г. после увольнения из федерального Правительства Густов решил вернуть себе губернаторское кресло на досрочных выборах. Но оставленный им и.о. («местоблюстителем») Валерий Сердюков решил, что сам достоин его занять (см. Главу III). Нелидов встал на сторону Густова. Однако тот проиграл. Взять реванш бывший глава попытался в 2003 г. Нелидов тогда возглавил густовский штаб. За это его исключили из «Единой России»-партия власти тогда официально поддержала Сердюкова. Впрочем, уже в 2005 г. членство Нелидова восстановили. Более того, вскоре ему вверили координацию работы партийных отделений в СЗФО.]

   Выбыли 38 глав – Роман Абрамович (ЧАО), Муху Алиев (Дагестан), Мустафа Батдыев (Карачаево-Черкесия), Георгий Боос (Калининградская область), Николай Волков (ЕАО), Вячеслав Дудка (Тульская область), Юрий Евдокимов (Мурманская область), Мурат Зязиков (Ингушетия), Дмитрий Зеленин (Тверская область), Кирсан Илюмжинов (Калмыкия), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Сергей Катанандов (Карелия), Николай Колесов (Амурская область), Михаил Кузнецов (Псковская область), Алексей Кузьмицкий (Камчатский край), Владимир Кулаков (Воронежская область), Алексей Лебедь (Хакасия), Юрий Лужков (Москва), Николай Максюта (Волгоградская область), Валентина Матвиенко (Санкт-Петербург), Юрий Неелов (ЯНАО), Валерий Потапенко (НАО), Муртаза Рахимов (Башкортостан), Эдуард Россель (Свердловская область), Егор Строев (Орловская область), Петр Сумин (Челябинская область), Виктор Толоконский (Новосибирская область), Владимир Торлопов (Коми), Николай Федоров (Чувашия), Александр Филипенко (ХМАО), Александр Хлопонин (Красноярский край), Александр Черногоров (Ставропольский край), Алексей Чернышев (Оренбургская область), Владимир Чуб (Ростовская область), Минтимер Шаймиев (Татарстан), Николай Шаклеин (Кировская область), Вячеслав Штыров (Якутия), Борис Эбзеев (снова Карачаево-Черкесия).
   Абрамович и Штыров ушли в отставку.
   Абрамович объявил об отставке вскоре после инаугурации Медведева. Полуофициально разъяснялось, что у него был «персональный контракт» с Путиным («на развитие Чукотки»), срок которого истекал в день сложения последним президентских полномочий [625 - В 2006 г. он подавал заявление об отставке, но Путин его не принял.Уйдя с поста главы Абрамович, правда, дал согласие на свое избрание Председателем окружной Думы. Оставался им до 2013 г.].
   По собственной воле в 2010 г. ушел и Штыров. Много говорилось о том, что отставки он просил очень давно и добился ее не без труда. В качестве причин открыто называли обстоятельства «семейного плана» [626 - Сообщалось, что якобы семья Штырова к тому времени давно жила за границей, он сам все реже появлялся в Якутске и вообще «ему стало трудно приезжать в родной регион» (Ведомости. 2010. 1 июня).]. Также ссылались на конфликты Штырова с республиканской элитой, на его нежелание как-либо участвовать в обеспечении запланированной Центром приватизации части акций «АЛРОСА» (республика владеет крупным пакетом, миноритарными акционерами корпорации также являются улусы (районы), без согласия якутских властей приватизация невозможна), на обострение в регионе национального вопроса и пр. Что бы там ни было, но Штырова проводили уважительно [627 - В 2010 г. был назначен членом Совета Федерации от республики, в том же году был избран Заместителем Председателя палаты (ради Штырова с обоих постов пришлой уйти другому бывшему Президенту республики Михаилу Николаеву).].
   Ишаев, Толоконский и Хлопонин получили федеральные должности.
   Ишаев в 2009 г. был назначен Полномочным представителем Президента в ДФО. Внешне это выглядело как повышение. И как попытка тандема укрепить институт окружных полпредов посредством призвания в их ряды опытного и авторитетного главы. Но в действительности же речь шла о «полупенсии». «Супертяжеловес», руководивший Хабаровским краем с 1991 г., уверенно державший его в руках, был известен своей самостоятельностью, доходившей до фрондерства [628 - Именно Ишаева считали организатором демарша Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» в 2004 г. (о нем рассказывается в сноске № 511) и т. д.]. Он конфликтовал с Сурковым, федеральным руководством «Единой России» [629 - Ишаев – член Бюро Высшего Совета «Единой России» с 2006 г.], «силовиками», полпредом в ДФО (с 2007 г.) Олегом Сафоновым и т. д. Последний в свою очередь явно не справился с работой, на него поступало много жалоб (а его родственник и покровитель Виктор Иванов в 2008 г. ушел из Администрации Президента). Две проблемы решили комплексно. Сафонова отозвали в Москву, а Ишаева, имевшего, естественно, не только врагов, но и друзей, поставили полпредом [630 - Переводу предшествовала «артподготовка» в федеральных СМИ, организованная, по мнению многих, Сурковым.]. С учетом того, что новый глава края Вячеслав Шпорт не принадлежал к команде старого главы (см. далее), ожидалось, что влияние Ишаева в регионе существенно снизится [631 - В числе претендентов на место Ишаева фигурировал также Андрей Чиркин, депутат Государственной Думы, Руководитель Дальневосточного межрегионального координационного совета «Единой России», в прошлом Первый заместитель Главы администрации края, Руководитель Постоянного представительства края при Правительстве России. Исторически он был всем обязан Ишаеву, но к 2009 г. их пути, мягко говоря, разошлись.]. Однако этого не произошло, бывший Губернатор сумел использовать потенциал полпредской должности для сохранения своих позиций в краевой политике и бизнесе [632 - В 2012 г. Ишаев был назначен Министром по развитию Дальнего Востока – Полномочным Представителем Президента в ДФО.].
   Примерно аналогичным образом обстояло дело с Толоконским, назначенным в 2010-ом полпредом в СФО. Но лишь примерно, имелись и существенные различия. Толоконский много лет потратил на выстраивание региональной вертикали власти, однако преуспел не вполне. По популярности и авторитету ему было далеко до Ишаева. Довольно долго он не мог отладить отношения с «Единой Россией» и ее региональное отделение одно время сделалось в области фактической оппозицией. Только в 2006 г. Толоконский сумел наконец взять его под контроль. Время от времени кто-нибудь из команды главы оказывался под следствием. А в 2010 г. был арестован один из его конфидентов. Причем того обвинили в целом ряде тяжких и особо тяжких преступлений, и, главное, в участии в деятельности организованной преступной группировки [633 - Речь идет об Александре Солодкине. В 2003–2008 гг. он возглавлял областное Управление спорта и физической культуры, а с 2008-го числился советником Губернатора. Солодкин и его сын (тоже Александр, бывший Заместитель Мэра Новосибирска, тоже арестован) проходят по делу об организации преступного сообщества, бандитизме, ряде убийств, вымогательств, мошенничеств и пр. Толоконский публично выступал в защиту Солодкина.]. Этот скандал сильно скомпрометировал Толоконского. Вскоре после этого «Единая Россия» демонстративно не доверила ему возглавить свой список на выборах в областной парламент. Стало понятно, что до конца своего третьего срока (до 2012 г.) он скорее всего не доработает. Однако все кончилось гораздо лучше, чем могло бы. Толоконского по «ишаевской» схеме отправили на «полупенсию», благо как раз искали замену Анатолию Квашнину, пожалуй, едва ли не самому пассивному и незаметному полпреду (занимал должность с 2004 г.). Очень скоро Толоконский начал конфликтовать со своим преемником Василием Юрченко (см. далее).
   В отличие от Ишаева, Хлопонин был главой путинского «призыва», всегда демонстрировал лояльность и системность, в отличие от Толоконского – быстро убедил или заставил всю краевую элиту признать свое лидерство. Его именно повысили, решив использовать его опыт на федеральной должности. Еще с середины 2000-х Хлопонин откровенно тяготился губернаторством и разными путями добивался перевода в Москву. В Послании 2009 г. Медведев ангажировал своего рода возрождение «кавказского наместничества»: «…должен быть человек, лично ответственный за положение дел в этом регионе. Разумеется, он должен обладать достаточными полномочиями для эффективной координации работ на данном направлении. Такой человек появится» [634 - http://www.kremlin.ru/transcripts/5979.]. В последующие месяцы было найдено конкретное решение – учреждение нового федерального округа – Северо-Кавказского и совмещение должности полпреда в СКФО с должностью Заместителя Председателя Правительства. Кандидатура Хлопонина возникла не сразу, но в конце концов остановились именно на ней [635 - В 2012 г. Хлопонин был назначен Заместителем Председателя Правительства – Полномочным Представителем Президента в СКФО, т. е. на «единую» должность.].
   Федеральную должность дали и Матвиенко. В 2011 г. она была избрана в Совет Федерации и в том же году его возглавила. Собственно, в сенаторы она пошла после публичного предложения Медведева стать спикером второй палаты (Сергей Миронов к тому времени вышел из доверия). Нельзя, пожалуй, говорить здесь о «полупенсии», ее новая должность достаточно ресурсная и т. д. Однако совершенно ясно: Матвиенко убрали из города. Проблема состояла в том, что к 2011 г., несмотря на немалые заслуги перед Санкт-Петербургом, ее популярность упала до критических отметок (Матвиенко долгое время откровенно пренебрегала PR) [636 - К примеру, по данным «Левада-Центра», в июле 2011 г. работу Матвиенко на посту Губернатора Санкт-Петербурга считали плохой 34 % горожан, средней – 42 %, хорошей – лишь 18 % (Ведомости. 2011. 1 сентября)]. Это было чревато низкими результатами «Единой России» и Путина на предстоявших выборах. Нужно было дать Петербургу нового Губернатора, а старому – достойную должность.
   Батдыева, Кулакова, Алексея Лебедя, Максюту и Шаклеина по истечении их выборных сроков не стали представлять к назначению. Алиева, Бооса, Николая Волкова, Илюмжинова, Неелова, Росселя, Сумина, Торлопова, Николая Федорова, Филипенко, Чернышева, Чуба и
   Шаймиева решили не переназначать. Дудку, Юрия Евдокимова, Зеленина, Зязикова, Катанандова, Колесова, Кузьмицкого, Михаила Кузнецова, Потапенко, Рахимова, Строева и Черногорова попросили или заставили уйти в отставку досрочно.
   Лужков, привыкший быть на особом положении, удостоился и особой отставки – его отрешили в связи с утратой доверия [637 - Указ Президента Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы» // Российская газета. 2010. 29 сентября.].
   Черногоров в 2008 г. ответил, пусть и с некоторым опозданием, за провал «Единой России» на краевых парламентских выборах в 2007-ом – тогда «единороссы» уступили первое место «Справедливой России». Из партии власти Черногорова исключили едва ли не сразу после подведения итогов голосования. Но этого было недостаточно [638 - В 2009 г. его назначили Заместителем Министра сельского хозяйства, в 2013-м он был уволен из-за серьезных претензий к качеству работы.].
   Репутацию Батдыева уничтожили жуткий криминальный скандал 2004 г. (его зятя Алия Каитова, крупного республиканского бизнесмена, тогда обвинили в организации убийства семи человек) [639 - В 2006 г. его осудили на 17 лет лишения свободы.] и последовавшие за ним массовые протестные выступления в Черкесске [640 - Разъяренные родственники жертв Каитова даже захватывали здание Дома Правительства и в нем личный кабинет Батдыева.]. Вообще удивительно, что Центр терпел его после всего этого еще три с лишним года, дожидаясь окончания выборного срока [641 - В 2008 г. был назначен Управляющим Отделением Пенсионного фонда по республике.].
   Зязиков столкнулся в республике с очень мощной оппозицией. Он не смог ни подавить ее, ни договориться с нею. В 2007–2008 г. республика пережила тяжелый политический кризис, сопровождавшийся массовыми протестными выступлениями и террористическими вылазками. Ингушского главу заменили, не побоявшись, что это будет выглядеть уступкой оппозиционному давлению (редкий случай) [642 - В 2008–2012 гг. был советником Президента России, с 2012 г. – Заместитель Полномочного представителя Президента в ЦФО.В 2013 г. партия «Российский общенародный союз» (РОС) пыталась выдвинуть Зязикова на пост Главы республики.].
   Колесов, выходец из Казани, хотел руководить Амурской областью «как Шаймиев», «по-хански», не имея политических талантов татарстанского Президента и не понимая различий между приволжской республикой и дальневосточной областью. За менее чем полтора года он настроил против себя большинство местных элитариев, хозяев работающих в области московских компаний, полпредство (его покровителя Камиля Исхакова в 2007 г. сменил Сафонов), «силовиков». В результате, как и предшественник Леонид Коротков, запутался в уголовных делах и скандалах. Уже в октябре 2008 г. Колесова пришлось, что называется, «эвакуировать» [643 - В 2009 г. был назначен Генеральным директором Концерна «Радиоэлектронные технологии», входящего в Государственную корпорацию «Российские технологии» (с декабря 2012-го – «Ростех»).].
   Алексея Лебедя, весьма своеобразного деятеля (считавшего допустимым хамить руководителям Администрации Президента, появлявшегося на публичных мероприятиях в состоянии алкогольного опьянения [644 - «В декабре 2000 г. Алексей Лебедь, в качестве кандидата на пост председателя правительства Хакасии, прибыл на встречу с работниками комбината «Искож» (около 400 человек) в нетрезвом состоянии. Попытки генерального директора предприятия поправить ситуацию, заявить, что у А.Лебедя – семейный праздник, не увенчались успехом» (http://www.scilla.ru/works/raznoe/lebed-a.html).] и пр.) от досрочной отставки несколько лет спасала лишь принадлежность к клиентеле Олега Дерипаски. Но тот не мог пролоббировать его назначение и, насколько можно судить, даже и не пытался [645 - В 2009 г. стал депутатом Государственной Думы, воспользовавшись «отложенным мандатом» (он входил в список «Единой России» на выборах 2007 г.). В 2011 г. вышел из партии власти. Планировал переизбираться в федеральный парламент от КПРФ, возглавил ее хакасскую территориальную группу, но в дальнейшем отказался от продолжения политической карьеры. Сведений о его нынешнем месте работы найти не удалось.].
   У Шаклеина было много оппонентов, среди них выделялись кировский региональный «олигарх», депутат Государственной Думы Олег Валенчук и Генеральный директор «Реновы», имеющей интересы в областной электроэнергетике и пр., Александр Зарубин. На губернаторских выборах 2003 г. первый был одним из соперников Шаклеина, а второй активно помогал будущему главе [646 - Шаклеина на выборах продвигал Сергей Кириенко, тогдашний полпред в ПФО, которого категорически не устраивали другие претенденты. Ни Валенчук, ни Председатель Наблюдательного совета Кирово-Чепецкого химического комбината Георгий Брилинг (того даже сняли с выборов), ни Председатель Законодательного Собрания области Александр Стрельников. Зарубин в 2000–2002 гг. работал замом у Кириенко. Их общими усилиями была обеспечена смычка Шаклеина и «Реновы». Но в последующие годы отношения между главой и корпорацией (и лично Зарубиным) сильно испортились.]. Стараниями Валенчука «Единая Россия» фактически проиграла выборы в Законодательное Собрание области в 2006 г., ответственность за это легла на Шаклеина, возглавлявшего список партии власти [647 - Валенчука исключили из «Единой России» за несогласованное участие в губернаторских выборах 2003 г. На парламентские выборы 2006-го он пошел тремя колоннами, распределив своих людей и свои деньги между ЛДПР, «Российской партией пенсионеров» (РПП) и партией «Патриоты России». Совокупно они получили больше голосов по общеобластному округу, чем «Единая Россия». Уже в 2007-ом Валенчука восстановили в партии власти.]. Свою лепту в ослабление и дискредитацию Губернатора вносил и рассорившийся с ним Зарубин. Поэтому Шаклеин не смог добиться назначения ни по доверию, ни по истечению своего выборного срока [648 - В 2009–2011 гг. был членом Совета Федерации от области, с 2012 г. – Директор Кировского филиала Московской государственной юридической академии.].
   Михаила Кузнецова, Потапенко и Строева отставили в один день – 16 февраля 2009 г. В этот же день объявили о «непереназначении» Кулакова. Прежде Кремль не практиковал «серийных», «пакетных» отставок. Но в обстановке начавшегося осенью 2008 г. экономического кризиса тандем счел необходимым послать «губернаторскому» корпусу и всей политической элите публичный сигнал. Дескать, «рука не дрогнет» [649 - За день до этого Медведев публично пообещал наказывать глав за «бездарность, расхлябанность, разгильдяйство»: «Придется принимать какие-то серьезные решения». Позднее Сурков добавил: «Эти […] досрочные отставки следует рассматривать в контексте установки на повышение качества госуправления в центре и на местах. В условиях финансово-экономического кризиса нужно по-новому посмотреть на качество госуправления» (Российская газета. 2009. 17 февраля).]. Хотя реальные причины этих отставок были сугубо индивидуальными.
   71-летный Строев, по сути «изжил себя». Его автократический режим, некогда вполне образцовый, в последние годы стремительно деградировал. Губернатор явно терял контроль над регионом, в 2006 г. его команда проиграла выборы Мэра Орла (победил выдвиженец КПРФ Александр Касьянов), в 2007 г. – крайне посредственно провела выборы в областной парламент. В 2007-ом же был назначен новый Начальник УВД области – Владимир Колокольцев (будущий Министр внутренних дел), он начал методично «зачищать» строевское окружение. Уголовные дела возбудили в том числе против двух заместителей Губернатора, самому Строеву пришлось давать показания и т. д. И когда понадобились «жертвы», его, деморализованного, не способного сопротивляться, особо не задумываясь, записали в их число [650 - В 2009 г. был назначен членом Совета Федерации от области (сменил в палате свою дочь Марину Рогачеву).Козлов, комментируя номинацию предшественника в сенаторы, заявил: «Я договорился со Строевым. Он больше не станет влиять на ситуацию в регионе, а следовательно, мне будет легче заставить его команду вернуть то, что пока можно. Я имею в виду акции ОАО «Орелстрой», ОАО «Орелоблэнерго», ОАО «Агропромышленный комплекс «Орловская нива», природного парка «Орловское полесье», – пальцев не хватит, чтобы все перечислить» (Коммерсант. 2009. 12 марта). С 2005 г. ни один отставник не удостаивался публичных упреков и обвинений (да еще столь резких) со стороны сменщика. Определенно, Строев «пересидел». Уйди он по доброй воле в 2005–2007 гг., избежал бы такого бесчестия.].
   Потапенко – полная противоположность Строеву. Тот – бывший Первый секретарь Обкома, бывший член Политбюро, впервые избрался в 1993 г., председательствовал в Совете Федерации, был советским «нотаблем», автократом и «супертяжеловесом». А Потапенко, кадровый чекист, назначенный в 2006 г., вообще не состоялся как глава (так, на думских выборах 2007 г. «Единая Россия» получила в НАО наихудший результат по стране – 48,8 %). Его можно было снять в любой день [651 - В 2011 г. был назначен Главным федеральным инспектором по Архангельской области.].
   Михаил Кузнецов как глава, кстати, вполне состоялся. Но он не сумел наладить отношения с полпредом в СЗФО (с 2003 г.) Ильей Клебановым. Тот не простил ему «случайной победы» в 2004 г. Полпред поощрял конфликты между Кузнецовым и Мэром Пскова Михаилом Хороненом, не спускал Губернатору ни единого прокола, старательно добивался его отставки. И добился [652 - По состоянию на март 2013 г. никакой новой должности не получил. Занимается бизнесом.].
   У Кулакова истекал второй срок. Причину его отставки определяли так: «общая неуспешность». Фактически ему пришлось уступить место Гордееву, которому в свою очередь тогда пришлось уйти из Правительства (см. далее). Каких-то серьезных персональных претензий к воронежскому главе не было [653 - В 2009–2011 гг. был членом Совета Федерации от области. Сведений о его нынешнем месте работы найти не удалось.].
   К Юрию Евдокимову они были. В начале 2009 г. он неожиданно для всех вступил в открытый конфликт с «Единой Россией» из-за выборов Мэра Мурманска, довел дело до поражения партийного кандидата.
   В 2004 г. Мэром вопреки воле Евдокимова избрался Михаил Савченко. Он сумел отстроить отношения с Администрацией Президента. И партия власти выдвинула его кандидатуру на новых выборах в 2009-ом. Губернатор вроде бы как согласился с этим решением. Однако на самом деле он хотел избавиться от Савченко. Поэтому параллельно организовал выдвижение своего Заместителя Сергея Субботина. Федеральное руководство «единороссов» возмутилось столь грубым нарушением договоренностей. Евдокимов в свою очередь принялся делать весьма жесткие критические заявления в адрес партии. Этим он настроил против себя уже Кремль. А затем Савченко проиграл Субботину во втором туре… За это Евдокимова не могли не наказать [654 - Добивался назначения членом Совета Федерации от области, но безуспешно. Позднее получил место директора петербургского филиала кинокомпании «Всемирные русские студии» (входящей в «Систему» Владимира Евтушенкова), которая снимает блокбастеры и сериалы. «После ухода у меня было достаточно предложений, но мне не нужно большое дело, у меня таких было в жизни много, и я не хотел быть просто при должности, а такой конкретный проект, как киностудия, мне понравился», – так Евдокимов прокомментировал свое назначение (http://www.e-shtab.ru/blog/company/2014/ official/9871).Субботин же лишился мэрского поста уже в 2010 г.].
   С осени 2009 г. тандем взялся системно «перебирать» глав, пользуясь тем, что заканчивались четырех-пяти-летние сроки полномочий у многочисленных назначенцев 2005 г. Решено было избавляться от тех, кто занимал свои посты с первой половины 1990-х гг., отработал уже три, четыре и тем более пять сроков и/или кто достиг 70-летнего возраста либо близко подошел к этому рубежу. Предполагалось, что 2009–2010 гг. – лучшее время для ротации, новоназначенные главы как раз успеют войти в рабочий режим, «перенастроить» регионы под себя и подготовить политические машины к федеральным выборам 2011–2012 гг. В декабре 2009 г. Медведев публично пообещал, что главы, отработавшие три срока (выборных, назначенческих – не важно), будут переназначаться только в порядке исключения. «Третий срок – это уже серьёзный срок, поэтому нужно пройти его на максимуме, на апогее, потому что четвёртый срок – это исключение. Мы сейчас будем идти к тому, чтобы все вовремя освобождали скамейки для работы молодёжи» [655 - http://www.kremlin.ru/news/6535.]. С самого начала давалось понять, что в «сверхисключительном» порядке возможен и пятый срок (с начала 2010 г. на четвертые сроки были назначены трое глав – Артамонов, Бочкарев и Королев, на пятые еще трое – Бетин, Меркушкин и Тулеев [656 - У них особые случаи. Первый фактический срок Бетина можно засчитывать, пожалуй, лишь условно. Ведь он продлился всего девять месяцев 1995 г. Меркушкина в том же 1995-ом избрало Главой Конституционное Собрание. Уже в 1998 г. он вышел на всенародные выборы. По словам Суркова, на решение представить Меркушкина для переназначения повлияла его исключительная популярность в республике, также были приняты во внимание и высокие показатели социально-экономического развития (http://www.rian.ru/politics/20101002/281527531.html). У Тулеева, с одной стороны, первый фактический срок продлился всего три с половиной месяца 1997 г. С другой, он тоже очень популярен и успешен.]). О возрастном ограничении долго никто ничего не заявлял. Но это правило применяли и из него исключений не делали. В сентябре 2010 г. его опубличил Сурков – в специальном интервью «РИА Новости» он сказал, что «кандидатуры, предлагаемые главе государства для наделения полномочиями руководителя субъекта Федерации, не должны быть старше 70 лет» [657 - http://www.rian.ru/politics/20100902/271624400.html.].
   Между сентябрем 2009 и октябрем 2010 г. состоялось 14 отставок престарелых и/или «засидевшихся» глав. Заменили Николая Волкова, Илюмжинова, Катанандова, Лужкова, Максюту, Неелова, Рахимова, Росселя, Сумина, Николая Федорова, Филипенко, Чернышева, Чуба и Шаймиева (к этой группе можно с оговоркой причислить и Ишаева). Безусловно, многие из перечисленных к тому времени «выработали свой ресурс». 76-летний Рахимов, 74-летний Лужков, 73-летний Шаймиев, 72-летний Россель [658 - В 2009 г. был назначен членом Совета Федерации от области.], 71-летний Чернышев [659 - В 2010 г. был назначен членом Совета Федерации от области.] – по поводу них нет и не может быть никаких дискуссий. 64-летний Сумин тяжело болел и ему в любом случае надо было уходить на покой [660 - Умер в 2011 г.]. Илюмжинов (48-летний, но отработал с 1993 г. четыре срока) компрометировал власть своей, аккуратно выражаясь, оригинальностью [661 - Илюмжинов публично заявлял, что неоднократно видел НЛО и что 18 сентября 1997 г. у него состоялся непосредственный контакт с инопланетянами и те даже покатали его на своем корабле.Еще в 1995 г. Илюмжинова выбрали Президентом Международной шахматной федерации (FIDE). Он сумел закрепиться на этой должности и неоднократно переизбирался. В 1998 г. Илюмжинов провел в Элисте Всемирную шахматную олимпиаду. Для ее участников и гостей был построен специальный комплекс, который он хотел назвать «Нью-Васюки» (в популярном романе Ильи Ильфа и Евгения Петрова «Двенадцать стульев» обаятельный жулик Остап Бендер одурачил шахматистов из города Васюки, выдав себя за гроссмейстера, и вскружил им головы перспективой организации международного шахматного турнира). Перестав быть Главой Калмыкии, Илюмжинов остался Президентом FIDE – в 2010 г. его переизбрали на этот пост в очередной раз (при активной поддержке Кремля).В СМИ регулярно появляются сообщения о новых деловых проектах Илюмжинова (в 2012 г. он приобрел контрольный пакет акций Petrol Holding, монополиста на рынке нефтепродуктов Болгарии и т. д.).].
   Катанандов [662 - В 2010 г. был назначен членом Совета Федерации от республики.] и Максюта [663 - В 2010 г. был назначен членом Совета Федерации от области.] были слабыми, неуспешными и непопулярными руководителями, не контролировавшим «свои» регионы (оба, например, не имели никакого влияния на муниципальные власти, соответственно, Петрозаводска и Волгограда), неоднократно подводившими «Единую Россию» [664 - Досрочную отставку Катанандова ожидали еще в сентябре 2006 г. Тогда в Кондопоге (одном из самых благополучных карельских городов) случились национальные волнения, спровоцированные убийством приезжими чеченцами двух местных жителей. Но глава сохранил пост. В 2007-ом на думских выборах республика неудовлетворительно проголосовала за «Единую Россию». Глав Смоленской и Ярославской областей (Виктора Маслова и Анатолия Лисицына), в которых тоже недостаточно поддержали партию власти, тогда заставили взять депутатские мандаты. Катанандову тоже предрекали «ссылку» в федеральный парламент, однако он вновь удержался. В 2009 г. фактически провалилась его попытка взять под контроль Петрозаводск, что имело далеко идущие последствия. В самом начале года неожиданно ушел в отставку прежний мэр Виктор Масляков, конфликтовавший с Катанандовым. Глава выдвинул на освободившееся место Председателя Законодательного Собрания Николая Левина. Но у того немедленно обозначился очень сильный соперник – местный предприниматель и политик, депутат Законодательного Собрания республики Девлетхан Алиханов. В то время он контролировал городской Совет и опирался на поддержку регионального отделения КПРФ и части отделения «Справедливой России» (сам был «эсером»). Алиханов гарантированно побеждал Левина. В ситуацию были вынуждены вмешаться Администрация Президента и федеральное руководство «Единой России». Им удалось склонить Алиханова к сделке – он снял свою кандидатуру и вступил в партию власти в обмен на пост сенатора от республики. Левин выиграл выборы. И немедленно попал под влияние Алиханова, начал назначать на ключевые посты в мэрии его людей и т. д. Тот вскоре стал фактическим хозяином Петрозаводска. Эта история окончательно скомпрометировала Катанандова. Хотя решение о его досрочном уходе приняли лишь в июне 2010 г.]. А причин менять Николая Волкова [665 - В 2010 г. был назначен членом Совета Федерации от ЕАО.], Неелова [666 - В 2010 г. был назначен членом Совета Федерации от округа.], Николая Федорова [667 - См. сноску № 670.], Филипенко [668 - В 2010 г. был назначен аудитором Счетной палаты.] и Чуба [669 - Незадолго до своей отставки Чуб был избран руководителем Судейско-инспекторского комитета Российского Футбольного Союза. Занимал этот пост до 2012 г. В 2010 г. возглавил Совет директоров компании «Азово-Донское пароходство». В 2011 г. его избрали членом Совета Федерации от Мурманской области.], кроме формальных, по большому счету не было. Они лишились должностей, скажем так, автоматически. Не уверен, что это было правильно. Их вполне можно было оставить.
   Николая Федорова, кстати, поначалу хотели назначить полпредом в ПФО или СФО (якобы против первого варианта выступили несколько приволжских глав, а от второго он отказался сам) [670 - В 2010–2012 гг. был членом Совета Федерации от республики, в 2011–2012 гг. – Председателем Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам. Также в 2011–2012 гг. он занимал пост Председателя Совета директоров Фонда «Институт социально-экономических и политических исследований», который готовил одну из версий предвыборной программы партии власти. С 2012 г. – Министр сельского хозяйства.].
   Отставки Шаймиева, Рахимова и Лужкова следует прокомментировать подробнее. Эти главы олицетворяли «губернаторскую Россию» 1996–1999 гг., при Путине они долгое время (слишком долгое) сохраняли автономию и многое себе позволяли. И нет никаких сомнений в том, что неформальные правила ротации ввели в первую очередь для них (Медведев высказался о допустимом количестве сроков как раз тогда, когда обсуждалось будущее татарстанской власти). Центр устал их терпеть [671 - В 2008 г. Шаймиев, Рахимов, а затем и Лужков высказались за восстановление прямых выборов глав. Похоже, что они тогда решили попробовать тандем и отдельного взятого Медведева на прочность. Как бы то ни было, но на заявления Шаймиева и Рахимова тандем никак не прореагировал. Отповедь последовала только после выступления Лужкова на Первом канале 17 ноября. Медведев уже на следующий день назвал действующую систему назначений глав «оптимальной». «Ее изменение нереалистично и недопустимо. Если кого-то из глав регионов она не устраивает, то они должны понять, что они не являются частными лицами и они могут подать мне заявление», – эти слова Президента были призваны закрыть тему (Российская газета – Неделя. 2008. 20 ноября). Лужков вскоре написал заявление о добровольной отставке, но ему не дали хода.«Фрондерство» старых глав вдохновило либеральную публику. Идеологи «оттепели» (ревизии путинских достижений, в том числе политических, которую, как утверждалось, должен был непременно запустить Медведев, несмотря на тандемные договоренности) и без того включали в ее программу обязательным пунктом реставрацию «губернаторских» выборов. Осенью-зимой 2008 г. «оттепелевцы», ссылаясь на Лужкова Рахимова и Шаймиева, регулярно требовали выборности глав. Им ответил уже Сурков: «Мы не пойдем на прямые выборы губернаторов, не вернем их. Мы не пойдем на поводу у некоторых либеральных деятелей, которые говорят, что чем больше выборов, тем лучше. Это не так» (Российская газета. 2009. 28 января).Последнюю точку Медведев поставил 15 сентября 2009 г. на встрече с участниками Международного дискуссионного клуба «Валдай». Он заявил: «Я лично участвовал в этом решении об изменении механизма наделения полномочиями глав регионов. Я считаю его абсолютно правильным. Я не вижу условий, при которых мы могли бы от этого решения отказаться ни сейчас, ни через 100 лет». Президент пояснил, что не находит в выборной системе «ничего сверхлиберального, демократического», она, на его взгляд, «не вполне соответствует традициям России и тому уровню развития федерализма, который существует» (http://www.rosbalt.ru/2009/09/15/672096.html).].
   Шаймиев все 2000-е гг., несмотря ни на что, как и в 1990-е настаивал на «особом статусе» Татарстана, на том, что с этой республикой, а значит и с ее главой Центр должен выстраивать «эксклюзивные» отношения. И с ним часто приходилось считаться. Ведь он крепко «держал» довольно непростой регион и его политическая машина обеспечивала отличные результаты на всех выборах. Вне всякого сомнения, Шаймиеву было психологически тяжело подчиняться Путину, а тем более Медведеву, а им также сложно было давать ему указания и поручения. Дело не только в разнице в возрасте. Шаймиев – советский «нотабль», а Путин и Медведев пришли во власть только в 1990-е гг., оба не имеют никакого номенклатурного backgrounds. К тому же татарский «хан» был сторонником республиканской «суверенности» и федеративных свобод, которые были свернуты во время путинской централизации. Четвертый президентский срок Шаймиева истекал в марте 2010 г. Решили, что пятый будет уже лишним [672 - Шаймиев был включен в список кандидатов на замещение должности Президента Татарстана, внесенный «Единой Россией» в декабре 2009 г. Тогда переназначение еще не исключалось. Во всяком случае сам Шаймиев к нему готовился. Но в январе 2010-го тандем принял окончательное решение. Медведев озвучил его Шаймиеву на встрече после заседания Государственного Совета 22 января. По общей договоренности уход представили как сугубо добровольный. Шаймиев объявил, что берет самоотвод.Есть и альтернативные версии: 1) о решении ему сообщили раньше и встреча с Президентом была формальностью, 2) он понял или узнал в неофициальном порядке, что переназначения не будет и сыграл на опережение, предложив оформить свою отставку через самоотвод.Членство в Совете Федерации и т. п. Шаймиев счел недостойным себя. Татарстанский парламент в пожарном порядке принял республиканские законы, учредившие для него специальную должность Государственного Советника. Согласно Закону от 30 марта 2010 г. № 11-3PT «О Государственном Советнике Республики Татарстан» (Республика Татарстан. 2010. 1 апреля), на эту должность Государственным Советом (парламентом) республики назначается лицо, прекратившее исполнение полномочий Президента Татарстана, в целях всестороннего использования его опыта и знаний, для политического, социально-экономического и иного развития республики (при этом должность Государственного Советника не является государственной должностью республики и должностью государственной гражданской службы республики). Основными задачами Государственного Советника являются содействие органам государственной власти республики в эффективном осуществлении их полномочий; подготовка предложений по защите прав и свобод граждан, совершенствованию федерального и республиканского законодательства, развитию системы органов государственной власти и местного самоуправления; содействие в развитии национальной культуры, языка, сохранении самобытности татар, а также представителей других народов, проживающих на территории республики; выполнение отдельных миссий по обращению федеральных органов государственной власти, Президента республики, Государственного Совета республики и т. д. Государственному советнику предоставлено право законодательной инициативы в Государственном Совете, он вправе направлять государственным органам республики, ее должностным лицам свои предложения и заключения по вопросам государственной политики, социально-экономического развития и иным вопросам управления республики. Эти предложения и заключения подлежат обязательному рассмотрению. Государственный Советник также вправе принимать участие в заседаниях, совещаниях и иных мероприятиях, проводимых Президентом республики, в работе Государственного Совета, Кабинета Министров, других государственных органов, органов местного самоуправления, а также в совещаниях и мероприятиях, проводимых ими, выступать по обсуждаемым вопросам, он может входить в составы Совета Безопасности республики, иных органов, образуемых Президентом Татарстана, Государственным Советом, возглавлять делегации или входить в их составы, а также принимать участие при ведении переговоров с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами государственной власти иностранных государств, субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, международными организациями. В соответствии с протокольным старшинством при проведении в Татарстане официальных мероприятий, а также в период пребывания и посещения иных республиканских мероприятий Государственный Советник занимает позицию после Президента. Государственному Советнику выделяется резиденция в казанском Кремле, у него есть свой аппарат (секретариат) и т. д.Новую должность Шаймиев занял 22 апреля. Он также возглавил Республиканский Фонд возрождения памятников истории и культуры Республики Татарстан.].
   Рахимов в 1990-е гг. практически во всем повторял Шаймиева, а в 2000-е часто публично критиковал централизаторский курс Путина, пытался сопротивляться ему (его татарский коллега вел себя спокойнее и дипломатичнее). Упертого и чрезвычайно изворотливого «хана», правившего республикой железной рукой, пытались заменить еще с начала 2000-х гг. Но всякий раз ему удавалось договариваться. Рахимов то пугал Кремль угрозой подъема башкирского национализма, то уступал (или давал обещание уступить) ценные башкирские активы («Газпрому» и др.), то брал на себя обязательства обеспечить хорошие результаты на федеральных выборах. Он сумел переизбраться в 2003 г., был представлен к назначению в 2006-ом. К 2010 г. ключевые предприятия Башкирии перешли под контроль московских компаний [673 - В 2009 г. «Система» Владимира Евтушенкова приобрела группу башкирских компаний, занимающихся добычей и переработкой нефти, реализацией нефтепродуктов, производством электроэнергии («Башнефть» и пр.). Прежде ее много лет контролировал сын Рахимова Урал, считавшийся фактическим вторым лицом в республике.]. Еще раньше Центр поставил на должности Прокурора республики, Министра внутренних дел и т. д. «варягов», ничем не обязанных «хану». Так была подготовлена почва для замены главы. Решив вопрос с Шаймиевым, Центр вплотную занялся Рахимовым. Ждать окончания его четвертого срока (октябрь 2011 г.) сочли совершенно излишним. В июле 2010 г. на Рахимова надавили и вынудили уйти [674 - В 2013 г. накануне очередных выборов в башкирский парламент Рахимов дал интервью, в котором впервые рассказал собственную версию своей отставки:«Когда в Башкортостане проходила смена власти, у меня был другой кандидат на должность главы республики. Рустэма Хамитова предложил Дмитрий Анатольевич Медведев, тогда Президент России.Мое главное возражение тогда: Рустэм […] не прошел школу хозяйственника. А такую школу для руководителя любого региона России я считаю обязательной. Хамитов всю профессиональную карьеру был либо ученым, либо чиновником в госорганах власти или в госмонополии. Спорил тогда с Медведевым без малого четыре часа… Президент России был настойчив, понимал – без моего согласия у Хамитова нет и шанса пройти утверждение в Госсобрании Республики.Да, тогда Медведеву уступил… Хамитов в Курултае получил единогласную поддержку».По прошествии трех лет мнение Рахимова о Хамитове лишь ухудшилось. Он очень жалеет, что тогда уступил Медведеву. Сменщик, по его мнению, «как будто живет на другой планете» (http://proufu.ru/politika/item/29107-murtaza-rakhimov-ya-chuvstvuyu-postoyannuyu-otvetstvennost-za-respubliku-bashkortostan.html).С 2010 г. Рахимов возглавляет Благотворительный фонд «УРАЛ», в котором сконцентрированы средства, вырученные от продажи «башкирского ТЭК» корпорации Евтушенкова (63 млрд рублей размещены на депозитах в нескольких башкирских банках, при этом Фонду запрещено распоряжаться основной частью средств, он вправе оперировать лишь доходами по депозитам – 4–6 млрд в год). В 2010–2012 гг. был членом Совета директоров «Башнефти».].
   И, не теряя темпа, взялись за Москву.
   Лужков – фигура позначительнее и Шаймиева, и Рахимова. Его политическая биография делится на две части. До декабря 1999 г. он уверенно шел в гору, в определенный момент стало казаться, что ничто не помешает ему стать Президентом (или хотя бы для начала премьером-соправителем при Евгении Примакове). Но на третьих думских выборах лужковско-примаковский блок «Отечество – Вся Россия» проиграл кремлевскому «МЕДВЕДЮ», и это зафиксировало безусловное стартовое лидерство Путина в президентской кампании. После декабря 1999-го все федеральные перспективы Лужкова обнулились. Вскоре ему пришлось раз и навсегда смириться, что должность Мэра – его потолок.
   Вопреки ожиданиям многих, Лужков не лишился ее ни в 2000-ом, ни в 2001-ом. Более того, между ним и Путиным установились вполне нормальные отношения. Они заключили неформальный пакт: Лужков не оспаривает власть Путина и его команды, смиряет свои амбиции, подчиняется, а Кремль признает за ним определенную автономию и воздерживается от попыток смены власти в столице. Разумеется, в дальнейшем случалось разное. Были и взаимные подозрения, и споры, и конфликты, как политические, так и «бизнесовые». Но в целом пакт соблюдался. Лужкову не помешали (даже помогли) избраться в третий раз в 2003 г., его выдвинули для назначения на четвертый срок в 2007-ом, он в свою очередь согласился слить свое «Отечество» в путинскую «Единую Россию» и исправно отрабатывал на всех федеральных кампаниях.
   К концу 2000-х, однако, пакт себя исчерпал. Во-первых, федеральный Центр усилился настолько, что мог себе позволить впредь не мириться с автономией Лужкова. А тот в свою очередь ослабел. В том числе потому, что элементарно постарел. Во-вторых, в городе накопилась масса проблем, в которых Лужков был виновен непосредственно («разбойничья» точечная застройка, низкое качество архитектуры etc.) и/или которые не мог разрешить (транспортный коллапс, дороговизна жизни etc.). Все это вызывало крайне негативный общественный резонанс и стимулировало протестную активность. В-третьих, Мэр явно утратил всякое чувство меры. Он практически открыто лоббировал масштабные коммерческие проекты своей супруги Елены Батуриной (единственной российской business-woman с миллиардным состоянием) [675 - См. подробнее: Козырев М. Елена Батурина. Как жена бывшего мэра Москвы заработала миллиарды. М., 2010.].
   Лужков рассчитывал как минимум доработать до конца четвертого срока, то есть до июля 2011 г. А как максимум – договориться о своем назначении на пятый срок под предлогом обеспечения очередной федеральной кампании. Но у тандема были другие планы на Москву.
   Никто, однако, не ожидал, что Лужков категорически упрется и его придется буквально выгонять.
   В августе Кремль публично выразил свое недовольство работой Мэра. Поводом стало долгое отсутствие Лужкова в Москве во время обострения ситуации с лесными пожарами (тогда весь город окутывал зловонный вредоносный дым) [676 - 10 августа «Интерфакс» выдал заявление анонимного представителя Администрации Президента: «Конечно, хорошо, что Юрий Михайлович вернулся и приступил к исполнению своих обязанностей, но жаль, что это не было сделано раньше […] Отсутствие мэра явно не способствовало тому, чтобы необходимые решения принимались вовремя».]. Мэр обиделся и попытался апеллировать к Путину, причем крайне сомнительными способом. По сути он подставился, дал повод обвинить себя в неуважении к Медведеву и желании «расколоть тандем». 1 сентября в дружественной Мэрии газете «Московский комсомолец» была опубликована заметка, в которой прямо утверждалось, что якобы Медведев и его окружение атакуют Лужкова, но в действительности целят в самого Путина, чьим преданным сторонником и даже опорой был и остается Мэр [677 - Ковелицын Ю. Конкуренция вокруг Москвы. Мэр как опора в борьбе за президентство // Московский комсомолец. 2010. 1 сентября.]. А 5 сентября сам Лужков выступил в «Российской газете» с оценкой ситуации вокруг строительства новой дороги через Химкинский лес [678 - Лужков Ю. Химкинский тест. Заинтересованное мнение незаинтересованного мэра // Российская газета. 2010. 5 сентября.], расходившейся с мнением Медведева [679 - Новая дорога Москва – Санкт-Петербург должна по проекту пройти через Химкинский лес. Против вырубки леса активно выступила коалиция общественных движений и групп, в том числе довольно радикальных и деструктивных. 26 августа Медведев распорядился приостановить строительство и дополнительно изучить альтернативные варианты прохождения дороги. В статье Лужкова утверждалось, что альтернативы по факту нет. (Впоследствии строительство возобновили.)]. Эти публикации стали натуральным casus belli. Федеральные телеканалы и другие прокремлевские СМИ начали открытую «информационную войну» против Лужкова [680 - 10 сентября канал НТВ показал документальный фильм-расследование «Дело в кепке», посвященный деятельности Лужкова и Батуриной (кепка – любимый головной убор Мэра, если угодно, неофициальный символ московского режима в 1990-2000-х). 12 сентября канал «Вести-24» выдал в эфир документальный фильм «Москва, которую мы потеряли» и т. д.]. Мэр ответил публичной критикой президентского окружения. Также он организовал выступления в свою защиту депутатов Московской городской Думы, руководителей Московского отделения «Единой России» и т. д.
   17 сентября Нарышкин вызвал Лужкова и предложил ему подать в отставку. Тот отказался, и в итоге оба взяли паузу «до завтра». 18-го тайм-аут продлили до 27-го. На это время Лужков уехал в отпуск. Уже 24-го в СМИ появилась информация, что 27-го состоится отставка. Лужков вернулся 26-го, а 27-го утром объявил, что добровольно не уйдет. Вечером его вновь вызвал Нарышкин. Лужков опять отказался подавать в отставку.
   Утром 28-го Кремль обнародовал Указ об отрешении Мэра. Он, конечно, был заготовлен заранее (сам Медведев с 26-го находился с визитом в Китае). Но тандем до последнего надеялся убедить Лужкова уйти [681 - После обнародования Указа об отрешении в СМИ было вброшено письмо Лужкова Медведеву, якобы переданное через Нарышкина. В нем Мэр фактически выдвигал ультиматум: или Президент отрешает его «при наличии весомых оснований», или публично дистанцируется от руководства своей Администрации, организовавшей дискре-дитационную кампанию.Сразу после отставки Лужков вышел из «Единой России» и сложил полномочия Сопредседателя ее Высшего Совета. Неоднократно обещал заняться оппозиционной деятельностью, в частности, добиваться проведения прямых выборов Мэра Москвы. Однако уже в ноябре он свел свою публичную активность к минимуму.Гавриил Попов, Мэр Москвы в 1991–1992 гг., в 2010 г. устроил его в Международном университете в Москве (Попов – Президент Университета) на должность Декана Факультета управления крупными городами. В 2012 г. Лужкова избрали членом совета директоров «Объединенной нефтехимической компании». Также сообщалось о том, что он занимается расширением принадлежащего Батуриной конезавода в Озерском районе Калининградской области в многопрофильное агропредприятие.].
   Три отставки («непереназначения») 2010 г. – Алиева, Бооса и Торлопова – не вписывались в правила, озвученные Медведевым и Сурковым, или вписывались лишь частично.
   Алиев все четыре года своего президентства боролся с разномастной оппозицией, ведомой как лидерами местных кланов, так и влиятельными «московскими дагестанцами». В частности, крупным предпринимателем Сулейманом Керимовым, депутатом Государственной Думы, а затем членом Совета Федерации от республики. В этой борьбе Алиев подчас переходил все грани приличия, чем начисто испортил отношения с федеральным руководством [682 - В 2009 г. он публично воспротивился назначению новым Руководителем Управления Федеральной налоговой службы по Дагестану Владимира Радченко, как утверждали СМИ, креатуры Керимова. «Никакой Радченко здесь работать не будет. Будет работать тот, кого назначит Министр финансов по согласованию с нами», – такое заявление Алиева распространил «Интерфакс».Но последней каплей стала другая история. В том же 2009-ом прошли выборы мэра Дербента. Алиевский кандидат – действующий глава города Феликс Казиахмедов соперничал на них с бывшим Прокурором Дагестана, главой Сулейман-Стальского района республики, одним из союзников Керимова Имамом Яралиевым. Победу последнего «упредили» ценой беспрецедентных нарушений – в городе в день выборов не открылась чуть ли не половина избирательных участков. Последовал грандиозный скандал. Результаты выборов в итоге были отменены.]. К тому же при нем резко обострилась межклановая борьба и активизировалось террористическое подполье. Напомню лишь, что в 2009 г. был убит Министр внутренних дел республики Адильгирей Магомедтагиров. В 2010 г. Алиеву должно было исполниться 70 лет. Необходимость замены представлялась очевидной [683 - На сайте Института философии Российской Академии Наук упоминается как и.о. главного научного сотрудника.].
   Боос старался быть хорошим главой и ему многое удавалось. Но при этом он не сумел (или не захотел) наладить взаимодействие ни со многими представителями калининградской элиты, ни с Клебановым, ни с Сурковым и Говоруном, ни с «силовиками». Более того, Боос из-за своего «либерализма» и небрежности (у него не было заместителя по внутренней политике, чем он чуть ли не гордился) не обратил должного внимания на рост протестных настроений в области, на активизацию оппозиции. И та в феврале 2010 г. прославилась (и прославила Губернатора) на всю страну, устроив в Калининграде массовый протестный митинг. Одним из главных требований митинговавшие заявили отставку Губернатора. В последующие месяцы Боосу удалось перетянуть на свою сторону некоторых протестных лидеров и создать хотя бы видимость нормализации ситуации. Но добиться переназначения он все равно не смог [684 - Было запланировано, что «единороссы» сформируют список кандидатов и внесут его Президенту 16 августа. Накануне оппоненты Бооса раскрутили сразу два резонансных скандала. Во-первых, 13 августа в здании областного Правительства были проведены обыски и выемки документов в рамках расследования уголовного дела, возбужденного по подозрению в хищении средств из областного бюджета. Во-вторых, еще раньше в СМИ появилась информация о том, что в свое время Боосу незаконно присвоили воинские звания подполковника и полковника запаса (16 августа было сообщено, что Министерство обороны «разжаловало» его в капитаны).Боос отказался от членства в Совете Федерации (ему предлагали даже пост Заместителя Председателя палаты). В 2011–2012 гг. был Председателем Совета директоров Всероссийского выставочного центра. В 2012–2013 гг. возглавлял Совет директоров «Холдинга MPCK» («Российских сетей»).]. Неофициально разъяснялось: его убрали не потому, что этого требовала оппозиция, а потому что его ошибки позволили оппозиции громко заявить о себе.
   Часто утверждают, что Торлопову не простили случившийся 31 января пожар в доме престарелых в селе Подъельск Корткеросского района Коми. В огне тогда погибли 23 человека. Эта резонансная трагедия, несомненно, бросила на Торлопова тень. Но у его отставки была, конечно, другая причина. Против переназначения Торлопова выступили руководители «ЛУКОЙЛа» и «Северстали», накопившие к нему много претензий. «Ренова», в орбиту которой он входил [685 - Одним из тех, кто привел Торлопова к власти в 2002 г. был уже упоминавшийся Зарубин. В 2002–2003 гг. его заслуженно называли «серым кардиналом» и фактическим главой Коми. В 2003-ем он ушел в «Ренову», сохранив свое влияние на Торлопова и областную власть в целом.], отказалась от его поддержки, договорившись о назначении нового главы, не менее и даже более ей близкого [686 - В 2010 г. Торлопов был назначен членом Совета Федерации от республики.].
   В 2011 г. в преддверии думских и президентских выборов Центр избавился еще от четырех слабых глав – Дудки, Зеленина, Кузьмицкого и Эбзеева.
   Дудка (которому благоволили и УВП, и полпредство ЦФО) неудачными кадровыми решениями спровоцировал «чехарду» в руководстве Тулы (в 2010–2011 гг. трижды менялся глава города). А в начале 2011 г. он сделался фигурантом коррупционного скандала, что ясно свидетельствовало о глубоком конфликте с «силовиками» [687 - Один из его подчиненных, попавшийся на крупной взятке (40 млн рублей от компании «ГРИНН» за выделение участка земли в Туле под строительство гипермаркета), дал показания, что деньги предназначались Губернатору. Дудку несколько раз вызывали на допросы в качестве свидетеля. А однажды даже доставили к следователю принудительно, сняв с рейса, вылетавшего в Дубай. После отставки бывшего главу обвинили в получении взятки. Он был заключен под домашний арест. В июле Дудку 2013 г. приговорили к девяти годам и шести месяцам лишения свободы.].
   На позициях Кузьмицкого в Москве отрицательно сказались уход из Кремля в 2008 г. Виктора Иванова (см. Главу V) и отставка в 2009-ом полпреда в ДФО Сафонова. На Камчатке он так и не укоренился, общего языка с тамошней элитой не нашел (активным недоброжелателем Кузьмицкого был, в частности, Председатель Законодательного Собрания области Борис Невзоров) и в целом не преуспел (его часто критиковали то Путин, то Медведев) [688 - В 2011–2013 гг. был аудитором Счетной палаты.].
   Эбзеев находился под постоянным прессингом враждебных местных кланов (как черкесских, так и карачаевских) и «силовиков», не прощавших ему ошибок и промахов. А он, бывший судья, не работавший прежде ни в исполнительной власти, ни в парламенте, ни в бизнесе, их допустил очень много – и при расстановке кадров (к примеру, назначил Председателем Правительства грека, хотя этот пост давно de facto был черкесским), и при решении политических вопросов и т. д. К тому же у него не получилось сработаться с полпредом. Хлопонин, неоднократно вынужденный разбирать споры между Эбзеевым и его оппонентами, высказывался о нем весьма критично [689 - «Эти гады меня победили», – так, если верить Председателю Совета Федерации Сергею Миронову, Эбзеев прокомментировал ему свою отставку (Коммерсант. 2011. 28 февраля). В числе его оппонентов, кроме Батдыева и его клана, называли помощника Руководителя Администрации Президента Назира Хапсирокова, Главного федерального инспектора по республике Александра Коробейникова (рассматривался в числе претендентов на руководство республикой в 2008 г.) и пр.В 2011 г. Медведев назначил его членом Центральной избирательной комиссии.].
   Что касается Зеленина, то его отставка была сугубо «предвыборной». При нем «Единая Россия» ни разу не добивалась в области приличных результатов. На выборах в Законодательное Собрание области весной 2011 г. партия власти вновь выступила неудовлетворительно (Зеленина тогда даже не включили в список). Было очевидно, что думские выборы зимой он тоже не вытянет [690 - 12 октября 2010 г. Зеленин в своем Twitter'e пожаловался, что на кремлевском приеме ему в салате попался дождевой червяк (и снабдил запись соответствующей фотографией). В ответ Помощник Медведева Сергей Приходько предложил уволить тверского главу «по слабоумию», а Управление делами Президента пригрозило привлечь его к «ответственности в соответствии с действующим законодательством». Вне всякого сомнения, этот «анекдот» сильно скомпрометировал Зеленина. Показательно, что он не получил после отставки никакой государственной должности.В настоящее время Зеленин занимается бизнесом, в том числе развивает свое сельхозпредприятие «СаначиноАгро» (производит семенной и товарный картофель). Стоит указать также, что еще с 1999 г. он возглавляет Ассоциацию менеджеров.].
   Теперь перейдем наконец к новоназначенным главам. Начнем с тех, которые были назначены до вступления в силу нового «партийного» порядка выдвижения кандидатов.
   Среди них присутствовали выдвиженцы высокопоставленных федеральных чиновников – Гаевский [691 - Был предложен Дмитрием Козаком, Министром регионального развития (в 2007–2008 гг.), бывшим полпредом в ЮФ0 (в 2004–2007 гг.). При этом у Гаевского были хорошие отношения с руководством УВП.], Зимин [692 - Был предложен Сергеем Шойгу, Министром по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Сопредседателем Высшего Совета «Единой России».], Игорь Федоров [693 - Был предложен Клебановым. Перевод Федорова из Архангельска в Нарьян-Мар поддержал глава Архангельской области Илья Михальчук (у них не сложились отношения).] и топ-менеджмента госкорпораций – Есиповский [694 - Как уже говорилось, был предложен Сергеем Чемезовым, ныне Генеральным директором Государственной корпорации «Российские технологии» (уроженцем Иркутской области).После гибели Есиповского Чемезов пытался продвинуть в иркутские главы еще одного своего человека, но не смог.].
   Турчака можно было бы назвать «партийным» выдвиженцем, если не знать его семейных связей [695 - Анатолий Турчак, отец Андрея, контролирует крупный петербургский холдинг «Ленинец» и имеет давние связи с людьми из окружения Путина. Выдвижение Турчака-младшего поддержали Сурков, Клебанов и др.].
   Копина назвал в качестве своего преемника Абрамович.
   Гордеев (как некогда Боос) сам себя выдвинул – ему пришлось искать себе новое место из-за трений с курировавшим Минсельхоз Заместителем Председателя Правительства Виктором Зубковым [696 - Изначально он хотел возглавить более богатый и перспективный Ставропольский край и предпринимал немало усилий в этом направлении.Освобожденный Гордеевым пост Министра сельского хозяйства, кстати, предлагался белгородскому главе Евгению Савченко, но тот отказался.].
   Сам себя выдвинул и Мезенцев, который в 1990-е гг. занимал пост председателя Комитета по печати и средствам массовой информации Мэрии Санкт-Петербурга. Он «свой человек» для Путина [697 - Есиповский погиб 10 мая 2009 г. А 11 мая начался официальный визит Путина в Японию. В состав премьерской делегации входил Мезенцев. Ему представился шанс выдвинуть себя и он им воспользовался.].
   Белых не препятствовал слиянию СПС (и ушел с поста лидера партии) с Демократической партией России и «Гражданской силой» в новую партию «Правое дело». За это он попросил направить его в какой-нибудь регион и ему не отказали [698 - Белых поддержал Сурков.Выдвижение бывшего лидера СПС в Кировской области стало возможно после того, как отпала кандидатура Коробейникова, Главного федерального инспектора по Карачаево-Черкесии, прежде работавшего Главным федеральным инспектором по Ставропольскому краю, Первым заместителем полпреда в ЮФО. Его лоббировал полпред в ПФО Григорий Рапота (в 2007–2008 гг. представлявший Президента в ЮФО).Кстати, изначально обсуждалось выдвижение Белых в псковские главы, но против него выступил Клебанов.].
   Кожемяко хорошо зарекомендовал себя как глава КАО. Возглавить Камчатский край ему не удалось и после ликвидации округа его перевели в Администрацию Президента. Новую должность он сполна использовал для наработки и укрепления связей. Не удивительно, что ему предложили первую же вакансию на Дальнем Востоке [699 - Как и в 2007 г., одним из кандидатов в амурские главы был Мэр Хабаровска Александр Соколов.].
   Евкурова выбрали как ингуша, сделавшего карьеру в силовых структурах (генерала Зязикова не мог заменить штатский). Эбзеева – как «федерального карачаевца» (в советские времена Карачаево-Черкесией всегда руководили русские, но Владимир Хубиев, Владимир Семенов и Батдыев заложили новую традицию: возглавлять республику должен карачаевец; поэтому среди карачаевцев искали фигуру, одновременно статусную и равноудаленную от республиканских кланов) [700 - В 1999 г. он участвовал в выборах Президента Карачаево-Черкесии, занял третье место. Ни до, ни после судьи не выдвигались на выборах глав. Назначение судьи – также прецедент.]. Но, как мы уже могли убедиться, он элементарно не справился. Шпорта подобрали как «антипреемника» Ишаева, рассчитывая, что он будет как минимум уравновешивать предшественника, назначенного полпредом [701 - Кандидатуру Шпорта назвал в том числе сам Ишаев. Назвал, зная, что в Москве и без того склонны остановиться именно на ней. Шпорт был на хорошем счету еще со времен своего «депутатства». И следует иметь в виду, что в 2007 г. Ишаев фактически сорвал его переизбрание (Шпорта тогда передвинули с проходного места в списке на непроходное).]. В дальнейшем между ними неоднократно возникали трения.
   Строев оставил Орловскую область в скверном состоянии. Для нее было нужно найти руководителя, не связанного с бывшим главой и разбирающегося в сельском хозяйстве. Александр Козлов формально подошел по обоим критериям [702 - Очевидно, что свою роль сыграла и рекомендация Гордеева.].
   На Дмитриенко выбор остановили, когда по разным причинам отпало множество более сильных и достойных кандидатур. У него был опыт работы в сфере морского транспорта и рыболовства, имелись связи в Мурманске. Этого показалось достаточным [703 - Заменить Юрия Евдокимова нужно было оперативно… В общем, это была ситуация, которую можно описать цитатой из классики: «назначен был впопыхах»…].
   Что касается глав, назначенных по «партийному» порядку, то среди них в первую очередь выделяются личные выдвиженцы Путина – Собянин и Полтавченко.
   Собянин примерно с 2007–2008 гг. регулярно назывался одним из наиболее вероятных претендентов на место московского Мэра. Он не смог бы возглавить Администрацию Президента, а затем Аппарат Правительства, если бы не пользовался особым доверием Путина. И ему не поручили бы Москву, если бы у него не было опыта руководства регионом, причем сложным [704 - Заседание Президиума Генерального Совета «Единой России», на котором утверждался список кандидатов, проводилось прямо в президентской резиденции в Горках-9 после консультаций членов Президиума с Медведевым. «Президент фактически сам номинировал кандидатов на должность Мэра Москвы в ходе консультаций с партией», – заявил позже Сурков (http://rian.ru/politics/20101009/283840935.html). Пояснялось, что «единороссы» предложили Медведеву long list кандидатов, а он сам уже сформировал short list. Впрочем, совершенно ясно, что к тому времени тандем уже принял окончательное решение выдвигать Собянина. В противном случае его включение в список выглядело бы, мягко говоря, странно.До внесения списка в СМИ появлялась информация о том, что всерьез рассматривались также кандидатуры Первого заместителя Председателя Правительства Игоря Шувалова, Министра обороны Анатолия Сердюкова, а также Первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, и.о. Мэра Владимира Ресина. (Последнему в 2010 г. исполнилось 74 года, но в принципе для него могло быть сделано особое исключение, мотивированное соображениями сохранения преемственности и поддержания стабильности в городе. Его могли бы выдвинуть с условием, к примеру, досрочно уйти в отставку в 2012 г. Во всяком случае Ресин явно полагал, что у него есть шанс, иначе чем объяснить, к примеру, его срочное вступление в «Единую Россию»?).].
   Близким к Путину был и Полтавченко. Он более 11 лет добросовестно отработал полпредом в ЦФО и давно заслужил повышение [705 - Выдвижение Полтавченко было согласовано до внесения списка.].
   Как и прежде, среди назначенцев было много креатур федеральных руководителей – Берг [706 - За ним стоял Виктор Черномырдин, бывший Председатель Правительства (в 1992–1998 гг.), бывший Посол России на Украине (в 2001–2009 гг.), советник Президента (с 2009 г.). Он начинал свою карьеру в Орске и всегда внимательно следил за ситуацией в области. Говорун и Сурков лоббировали кандидатуру Удовиченко. Грачев, потенциальный преемник Чернышева (отказавшегося от выдвижения) в этой ситуации не имел ни единого шанса При внесении списка было предварительно согласовано, что Медведев выдвинет Удовиченко. Однако Черномырдин смог настоять, чтобы решение изменили в пользу Берга. (Удовиченко в дальнейшем перешел на работу в УВП.)], Бровко [707 - Бровко – креатура Козака, но изначально он рассматривался лишь как «запасной» кандидат. Фаворитом же был Язев, заслуженный партиец, тесно связанный с «Газпромом». Однако он не устраивал «ЛУКОЙЛовцев», и, главное, произвел негативное впечатление на Медведева. Максюта боролся за себя до самого конца, но шансов на переназначение у него не было. Руденя (клиент Зубкова) всерьез не рассматривался. Когда отпал Язев, Бровко остался по факту единственным кандидатом.], Груздев [708 - Груздева поддерживал Грызлов, его выдвижение согласовали до внесения списка.], Илюхин [709 - Илюхина предложил полпред Ишаев, его выдвижение согласовали до внесения списка.], Комарова [710 - Считается, что Комарову выдвинул Сечин (и что ее кандидатуру одобрил Собянин – как выходец из ХМАО и бывший глава Тюменской области он имел «право голоса»). Такая мощная поддержка заранее исключала любую альтернативу.Когда кандидатура Комаровой была внесена, часть окружной элиты открыто возмутилась, дело дошло даже до публичных демаршей и акций протеста. Но голосование в парламенте прошло без эксцессов.], Мишарин [711 - Мишарина называли креатурой Президента РЖД Владимира Якунина. Россель летом-осенью 2009 г. изо всех сил старался переломить ситуацию в свою пользу. Кокшаров был его дублером (эвентуальным преемником).Выдвижение Мишарина согласовали до внесения списка. Кстати, представление на него в областной парламент отправили 10 ноября 2009 г. Тут нельзя не вспомнить, что ровно за 16 лет до этого 10 ноября 1993 г. Россель был снят с должности Ельциным (см. Главу II).], Нелидов [712 - Клебанов предварительно согласовал выдвижение в карельские главы Нелидова еще в 2009 г., когда тому пришлось уступить свое место в Совете Федерации влиятельному карельскому политику Девлетхану Алиханову.], Хамитов [713 - Хамитова предложил Сечин и поддержал Нарышкин.Рахимов в свое время фактически изгнал Хамитова из республики, так что ни о какой преемственности не могло быть и речи.], Шевелев [714 - Был предложен Говоруном и поддержан Сурковым, его выдвижение согласовали до внесения списка.], Юревич [715 - Юревича продвигал Сурков. Клепов был кандидатом от Сумина, которого убедили не бороться за свое переназначение (и он заранее публично отказался от выдвижения). Гришанкова якобы поддерживал Грызлов, Дементьева – Министр промышленности и торговли Виктор Христенко (уроженец Челябинска) и т. д.Выдвижение Юревича не было окончательно согласовано до внесения списка. Борьба велась до последнего.].
   Были среди новоназначенных и преемники. Борисов – преемник Штырова [716 - Борисов изначально заявлялся как согласованный преемник.], Игнатьев – Николая Федорова [717 - Игнатьев изначально заявлялся как согласованный преемник.], Лев Кузнецов – Хлопонина [718 - Желающих руководить Красноярским краем или продвинуть в главы своего человека оказалось довольно много. В числе потенциальных кандидатов назывались Воробьев (уроженец края, представлял его в Думе), хозяин и Президент «Группы ОНЭКСИМ» Михаил Прохоров, Генеральный директор «Норильского никеля» Владимир Стржалковский, Полномочный представитель Правительства в Совете Федерации Андрей Яцкин и др. Однако тандем с самого начала решил, что новым главой должен стать непосредственный выдвиженец главы бывшего.Никто не сомневался, что Кузнецов – будущий Губернатор. Он работал с Хлопониным с начала 1990-х гг. и пользовался его полным доверием. Новак и Акбулатов – тоже доверенные члены хлопонинской команды, но первый явно не собирался покидать Минфин, а второй не настолько близок к патрону, как Кузнецов.], Алексей Орлов – Илюмжинова [719 - Илюмжинов (сам публично отказавшийся от выдвижения) предложил Козачко и Орлова. При этом своим преемником он видел именно Орлова. Администрация Президента в свою очередь подобрала Дорджеева и Хулхачиева. Последний, в 1990-е гг. был одним из лидеров калмыцкой оппозиции. Илюмжинова он категорически не устраивал. В качестве компромисса тот мог согласиться на Дорджеева (хотя в свое время фактически изгнал его из республики, как Рахимов Хамитова).Медведев якобы поначалу склонялся к кандидатуре Хулхачиева (тот даже вступил в «Единую Россию»). Но Илюмжинов сумел добиться своего (есть информация, что его поддержали помощники Президента Аркадий Дворкович и Александр Абрамов).], Юрченко – Толоконского [720 - О том, что Толоконскому может «наследовать» Юрченко, было известно заранее. Последний возглавил список «Единой России» на выборах в областной парламент.]. К настоящему времени, правда, у Илюмжинова, Толоконского и Федорова отношения с преемниками основательно испортились.
   Минниханова принято считать преемником Шаймиева. Ошибки здесь нет, однако нужно учитывать некоторую специфику. Когда в декабре 2009 г. составлялся список кандидатов, тандем еще не принял окончательного решения по Шаймиеву. Сам он надеялся на переназначение (хотя бы с обязательством досрочно подать в отставку в 2013 г.) и Минниханова рассматривал как дублера, как эвентуального преемника [721 - Теоретически Шаймиева могли переназначить как гаранта подготовки Казани к Европейской Универсиаде (состоялась в 2013 г.).Мэр Казани Ильсур Метшин, которого часто называли «наследником» Шаймиева, в список кандидатов не попал. Есть мнение, что он допустил фальстарт, запустив в казанских и московских СМИ серию публикаций о своих высоких шансах на выдвижение и назначение.]. То есть «преемничество» было опцией.
   Боос, как уже говорилось, также рассчитывал на переназначение. А когда стало ясно, что оно невозможно, оперативно подготовил преемника [722 - Боос знаком с Цукановым с 2003 г. и именно благодаря ему тот сделал политическую карьеру в Гусевском районе. Срок полномочий Бооса истекал в сентябре. В июле он пролоббировал избрание Цуканова Секретарем Политсовета Регионального отделения «Единой России», чтобы поднять его статус. Накануне внесения списка с «кандидатом в преемники» встретился Медведев.Показательно, что в список не вошел кандидат Клебанова – Александр Дацышин, замполпреда по Калининградской области.].
   Магомедсалам Магомедов – сын Магомедали Магомедова, Председателя Государственного Совета Дагестана в 1994–2006 гг. Инициировав замену Алиева на Магомедова-младшего, Центр фактически признал ошибкой свою ставку на «антимагомедовскую» фигуру. Магомедсалама Магомедова можно назвать «антипреемником» Алиева и преемником отца [723 - Согласно договоренностям 2006 г., Магомедсаламу Магомедову был отдан пост Председателя Народного Собрания. Однако после выборов нового состава парламента в 2007 г. Алиев фактически заблокировал переизбрание Магомедова-младшего спикером. А затем не допустил его выдвижения в депутаты Государственной Думы.В федеральных и республиканских СМИ проходила информация, что Магомедов-младший мог опираться в том числе на Керимова.Абдулаев и двое других Магомедовых также считались однозначно «антиалиевскими» кандидатами. Сайгидгусейн Магомедов, кстати, рассматривался как потенциальный кандидат на президентский пост еще в 2006 г. (как представитель «Северного альянса», неформальной коалиции аварских политиков и чиновников, объединившихся для борьбы против Магомедали Магомедова и пользовавшихся поддержкой Керимова и отдельных федеральных «силовиков»). Стоит обратить внимание на то, что четверо из кандидатов аварцы, лишь Магомедсалам Магомедов – даргинец. А, как уже говорилось ранее (см. Главу V), с советских времен на первом посту чередовались аварцы и даргинцы.Алиев организовал принятие Народным Собранием Дагестана специального Обращения к Президенту России, которым Медведева «проинформировали», что-де не все кандидатуры, отобранные «Единой Россией», отвечают предъявляемым к ним требованиям. Депутаты попросили перед окончательным определением кандидата провести с ними консультации. Естественно, никакой официальной реакции не последовало.Магомедсалам Магомедов был фаворитом, однако до самого конца допускалась возможность выдвижения другого «антиалиевского» кандидата.].
   Темрезов – «антипреемник» Эбзеева, СМИ часто называют его представителем клана Батдыева [724 - Кандидатуру Темрезова поддержал Хлопонин. У Кемова и Коротченко даже теоретически не было ни единого шанса возглавить республику, поскольку ни тот, ни другой не карачаевцы.].
   Оставить преемников не смогли Николай Волков [725 - Волков (отказавшийся от выдвижения), Ишаев, а также ряд функционеров партии власти продвигали Тихомирова. Но в Кремле ему предпочли Винникова – тот якобы сумел понравиться Суркову. По другой версии, назначить главой ЕАО биробиджанского мэра предложил Главный раввин России Берл Лазар (и Сурков к нему прислушался). По-видимому, выдвижение Винникова согласовали до внесения списка.], Неелов [726 - Неелов хотел добиться переназначения. Казарина он предложил как своего дублера, а Кобылкина – как «технического» кандидата. Ожидалось, однако, что округ возглавит Федоров (однокурсник Медведева), Но якобы в последний момент того забраковали. Неелову велели взять самоотвод, Казарина отсеяли как «чересчур нееловского». А поскольку внесенный список дополнить было нельзя, пришлось выдвинуть Кобылкина.Согласно другой версии, Кобылкин не был «техническим» кандидатом Неелова, якобы за ним стояли совладельцы «НОВАТЭКа» (Геннадий Тимченко, Леонид Михельсон и др.). Как бы то ни было, но до перехода в Администрацию Пуровского района он несколько лет работал в компаниях «Пурнефтегазгеология» и «Ханчейнефтегаз», позже включенных в «НОВАТЭК». Должность Главы Пуровского района Кобылкин «унаследовал» от Анатолия Острягина, в 2005 г. назначенного Первым заместителем Губернатора округа, а в 2007-ом избранного депутатом Государственной Думы. Острягина в свою очередь СМИ обычно связывают с одним из фактических создателей «НОВАТЭКа», бывшим Генеральным директором «Пурнефтегазгеологии» и бывшим Вице-губернатором округа Иосифом Левинзоном.] и Чуб [727 - Чубу была предоставлена возможность назвать преемника. Он предложил две кандидатуры (а затем публично отказался от собственного выдвижения): Председателя Законодательного Собрания области Виктора Дерябкина и Сергея Назарова. Оба произвели на кремлевских чиновников негативное впечатление. После этого было принято решение искать кандидатов вне чубовской команды. В этой ситуации появились шансы и у «московских ростовчан». Довольно быстро возникла кандидатура Голубева.Он уроженец Ростовской области, но карьеру сделал в Подмосковье. В «его» районе зарегистрированы дочерние компании «Газпрома» – «Межрегионгаз», «Газпром трансгаз Москва» и «Газпром ВНИИГАЗ». Поэтому у Голубева давно установились весьма тесные связи с руководством концерна. (Впрочем, список его влиятельных конфидентов явно отнюдь не исчерпывается «газпромовцами»). Интересная деталь: Медведев (кстати, бывший Председатель Совета директоров «Газпрома») 7 января 2010 г. посетил Видное (административный центр Ленинского района).Чернышев был техническим кандидатом. А поскольку Назарова «забраковали» заранее, то выходит, что выдвижение Голубева согласовали до внесения списка.].
   Кандидатура Гайзера оказалась компромиссной для федеральной власти и присутствующих в Коми корпораций [728 - Руководители «ЛУКОЙЛа» и «Северстали», как сказано, выступили против Торлопова. Гайзера, тесно связанного с Зарубиным и «Реновой», поддержал Сурков.].
   Условно говоря, Белых, Комарова, Мезенцев, Магомедсалам Магомедов, Нелидов и Турчак – политики (причем Белых и Турчак были довольно молоды, когда их назначили, обоим исполнилось по 33 года). Берг, Борисов, Винников, Гаевский, Гайзер, Голубев, Гордеев, Дмитриенко, Игнатьев, Илюхин, Кобылкин, Козлов, Копин, Минниханов, Мишарин, Алексей Орлов, Полтавченко, Собянин, Хамитов, Цуканов, Шевелев, Шпорт, Юревич – чиновники, управленцы. Бровко, Груздев, Есиповский, Зимин, Кожемяко, Лев Кузнецов, Темрезов, Игорь Федоров, Юрченко (несмотря ни на что) – представители хозяйственной, деловой элиты. Военный Евкуров и судья Эбзеев ни в одну категорию не вписываются.
   Белых, Гордеев, Груздев, Дмитриенко, Есиповский, Кожемяко, Комарова, Козлов, Мезенцев, Собянин, Турчак, Игорь Федоров – безусловные «варяги». Бровко работал в Волгоградской области в 2000–2002 гг. и вернулся в регион в 2005-ом. Копин начал трудиться в ЧАО лишь в 2001 г., Лев Кузнецов проработал в ТАО и Красноярском крае с 2001 по 2007 г., потом уехал, Нелидов имел бизнес-интересы в Карелии. То есть эти четверо «полуваряги». Голубев, Евкуров, Полтавченко, Хамитов, Шевелев и Эбзеев – «земляки». Цуканов тоже скорее «земляк», он родился и вырос в Калининградской области, потом уехал и вернулся лишь в середине 2000-х. Иными словами, к «варягам», «полуварягам» и «землякам» относились 23 из 40 новоназначенных. «Местные» – Берг, Борисов, Винников, Игнатьев, Илюхин, Кобылкин, Гаевский, Гайзер, Зимин, Магомедсалам Магомедов, Минниханов, Мишарин, Алексей Орлов, Темрезов, Шпорт, Юревич и Юрченко. Опыт территориального руководства имелся у Борисова, Винникова, Гаевского, Голубева, Игнатьева, Илюхина, Кобылкина, Кожемяко, Комаровой, Копина, Льва Кузнецова, Минниханова, Нелидова, Полтавченко, Собянина, Хамитова, Цуканова, Шпорта, Юревича и Юрченко (Белых, Бровко, Темрезов, Игорь Федоров и Шевелев относительно недолго проработали в исполнительной власти, соответственно, Карачаево-Черкесии, Пермской, Волгоградской, Архангельской и Рязанской областей, Алексей Орлов в калмыцком Правительстве занимался вопросами представительства).

   4. Из глав «ельцинского» призыва к концу 2011 г. осталось 15 – Олег Бетин (Тамбовская область), Олег Богомолов (Курганская область), Василий Бочкарев (Пензенская область), Николай Виноградов (Владимирская область), Александр Волков (Удмуртия), Равиль Гениатулин (Забайкальский край, прежде Читинская область), Борис Громов (Московская область), Олег Королев (Липецкая область), Виктор Кресс (Томская область), Николай Меркушкин (Мордовия), Вячеслав Позгалев (Вологодская область), Леонид Полежаев (Омская область), Евгений Савченко (Белгородская область), Валерий Сердюков (Ленинградская область), Аман Тулеев (Кемеровская область).
   В 2012-ом должны были закончиться очередные сроки у Громова, Кресса, Полежаева, Позгалева, Савченко и Сердюкова. Достигший 70-летнего возраста Полежаев, а также Громов и Сердюков, к которым годами копились претензии, не имели ни единого шанса на переназначение. Виноградов и Гениатулин не могли быть уверены, что их переназначат в 2013-ом.
   Впрочем, в любом случае по итогам «зачистки» 2009–2010 гг. старое поколение глав утратило, скажем так, виртуальную субъектность. После отставок всем известных Лужкова, Шаймиева, Рахимова, Росселя, Илюмжинова его перестали воспринимать как некую «историческую общность», которую можно сравнивать с главами уже «путинского» призыва, противопоставлять им. Остался просто список назначенцев, когда-то избиравшихся, а теперь довольных уже тем, что их не просят досрочно уйти.

Глава VII
Нормативное регулирование и политическая практика 2011–2013 гг

   1. Вопрос о том, кто – Владимир Путин или Дмитрий Медведев – будет избираться Президентом в марте 2012 г., оставался открытым до сентября 2011-го. Правящий тандем не спешил опубличивать свой план. В политических и экспертных кругах обсуждались разные варианты, вплоть до одновременного выдвижения обоих «тандемократов». Точка была поставлена 24 сентября на первом этапе XII Съезда «Единой России», на котором утверждался список кандидатов партии на очередных выборах в Государственную Думу, предстоявших 4 декабря. Путин заявил: «Хочу прямо сказать, что договоренность о том, что делать, чем заниматься в будущем, между нами давно достигнута, уже несколько лет назад [выделено мной. – В.И.]». В выступлениях участников тандема был изложен следующий план:
   1) Медведев возглавляет список «единороссов», 2) Путин выдвигается партией на президентский пост, 3) после избрания Путина Медведев занимает посты Председателя Правительства и Председателя «Единой России».
   Региональную часть списка на этот раз поделили на 80 групп (в 2007 г. их было 83). Главы заняли первые позиции только в 49 (в 2007-ом – в 63), еще в одной (Калининградской) Губернатор был поставлен вторым. Это было связано с тем, что целый ряд назначенцев, как показали социологические исследования и пр., не обладали в своих регионах достаточной популярностью и авторитетом.
   По совокупности причин, главной из которых было отсутствие Путина в партийном списке, «Единая Россия» получила 4 декабря 2011 г. намного меньше голосов, чем в 2007-ом. 49,3 % против 64,3 % [729 - Наилучшие результаты партии дали, как и в 2007 г., «национальные» регионы: Чечня (98,5 %), Мордовия (91,6 %), Ингушетия (91,0 %), Карачаево-Черкесия (89,8 %), Тыва (85,3 %), Дагестан (82,8 %), Кабардино-Балкария (81,3 %), Татарстан (77,8 %), ЯНАО (71,7 %), Башкортостан (70,5 %).].
   Путин был официально выдвинут в президенты на втором этапе XII Съезда 27 ноября. 4 марта 2012 г. он собрал 63,6 % голосов (в 2004-ом – 71,3 %, в 2000-ом – 52,9 %) [730 - В десятке лучших по показателям есть одна область: Чечня (99,7 %), Дагестан (92,8 %), Ингушетия (91,9 %), Карачаево-Черкесия (91,3), Тыва (90,0 %), Мордовия (87,0 %), ЯНАО (84,6 %), Татарстан (82,7 %), Кабардино-Балкария (77,6 %), Кемеровская область (77,2 %).]. Инаугурация состоялась 7 мая. На следующий день Медведев возглавил Правительство, а 26 мая на XIII Съезде его выбрали Председателем партии.
   Еще в декабре 2011 г. Медведев назначил нового Руководителя Администрации Президента – Сергея Иванова (Сергея Нарышкина избрали депутатом Государственной Думы [731 - Он возглавлял Ленинградскую группу в региональной части списка «Единой России».], а затем ее Председателем) и нового Первого заместителя Руководителя Администрации, курирующего внутреннюю политику – Вячеслава Володина (Владислава Суркова перевели на должность Заместителя Председателя Правительства – Руководителя Аппарата Правительства [732 - Был отправлен в отставку в 2013 г. В том же году Путин назначил его своим Помощником.]). Оба в мае 2012 г. были переназначены Путиным. Вместе с Ларисой Брычевой, сохранившей должность Помощника Президента – Начальника Государственно-правового управления Президента. Тогда же в мае Путин назначил нового Помощника Президента по кадровым вопросам – Евгения Школова и нового Начальника Управления Президента по внутренней политике – Олега Морозова (депутата Государственной Думы с 1993 г., в 2005–2011 гг. бывшего Первым заместителем Председателя палаты). Заместителями Морозова, курирующими работу с регионами стали Алексей Анисимов (региональные избирательные кампании) и Виктор Селиверстов (все прочие вопросы).

   2. После думских выборов в Москве и ряде других российских городов прошли протестные акции, участники которых обвиняли власть в фальсификации итогов голосования и выдвигали различные политические требования. Эти выступления вызвали значительный медийный резонанс, в целом явно неадекватный. Акции продолжились в 2012 г., но уже весной протестная волна резко спала.
   Восстановление прямых выборов глав часто называют уступкой власти «уличной оппозиции». Трудно поспорить с тем, что внешне это именно так и выглядело. Однако соответствующая реформа обсуждалась и даже готовилась задолго до декабря 2011 г.
   За семь лет, прошедших после введения назначенческого порядка, как считалось, исчерпывающе выявились его существенные изъяны. Во-первых, новоназначенный глава, по крайней мере в начальный период своего руководства, по определению не мог получить той степени известности, авторитета и легитимности, которые гарантировала избирательная кампания новоизбранному главе (если его победа была убедительной). Во-вторых, отмена прямых выборов глав (и переход к пропорциональной системе при выборах депутатов Государственной Думы) сузила пространство политической конкуренции, политического участия. И из-за этого, с одной стороны, сократились возможности для «стравливания пара», а с другой, снизилось качество лидерства. Имелось в виду, что в ходе выборов более-менее безопасно выпускалась скапливавшаяся энергия недовольства и осуществлялся, пусть и крайне специфически, отбор сильных лидеров.
   Эти системные изъяны, как утверждалось, усугублялись, сомнительной назначенческой практикой. Возможностью поставить главой едва ли не кого угодно (единственное ограничение – достижение 30-летнего возраста) нередко злоупотребляли. Центр подчас выдвигал в главы деятелей, заведомо не имевших необходимого политического (а то и управленческого!) опыта, не пользующихся должным авторитетом среди элит и не способных выстраивать с ними конструктивные взаимоотношения, не владеющих технологиями проведения выборов и т. д. Более того, было немало прецедентов выдвижения «варягов», вообще не знавших регионы, в которые их посылали руководить. Это создавало множество проблем, выливавшихся в конфликты, публичные скандалы, провалы на выборах депутатов, мэров (обо всем это говорилось в предыдущих главах).
   Нельзя не признать, что такая практика действительно сильно дискредитировала назначенческий порядок. Хотя примеров удачных назначений тоже достаточно. Очевидно, что можно было искать решения в своего рода «самоограничении» Центра, во введении дополнительных формальных и неформальных требований к потенциальным кандидатам и их тщательном соблюдении. Очевидно, что будущий глава должен как минимум обладать достаточным опытом не просто руководства, а именно территориального руководства. А также опытом личного участия в выборах, причем успешным. Автор этих строк неоднократно высказывал подобные предложения сотрудникам Администрации Президента, но всякий раз выслушивал возражения, что внедрение таких критериев ограничит выбор действующими и бывшими заместителями глав, мэрами, руководителями территориальных подразделений федеральных органов и т. п. И что такое ограничение неприемлемо, поскольку были часты случаи, когда среди перечисленных категорий оказывалось совершенно невозможно подобрать устраивающую кандидатуру. Мне этот аргумент представляется, мягко говоря, надуманным. Скорее я готов согласиться с другим, звучавшим реже. Дескать, наличие опыта территориального руководства и успешного участия в выборах само по себе не гарантирует успешности будущего губернаторства. Однако выборность ведь этого тоже не гарантирует! (Вспомним Михаила Евдокимова, Александра Лебедя, Владимира Платова…)
   Возвращаясь к системным изъянам, для начала позволю себе банальность: идеальных систем не бывает. Изъяны неизбежны. Вопрос в балансе между ними и преимуществами. К последним у назначенческо-го порядка несомненно относилась возможность относительно легкой (как в части процедуры, так и с точки зрения политических рисков) замены глав, то есть, кроме прочего, исправления кадровых ошибок, наказания провинившихся. Одно дело собрать депутатов для назначения нового главы и совсем другое провести избирательную кампанию. Тут ничего и пояснять не нужно.
   Бывали и будут ситуации, когда главу необходимо отрешить против его воли (он не желает подавать в отставку или есть другая причина). Да, разумеется, можно установить норму, что у Президента есть право отрешать избранных глав, не давая никому отчета о мотивах своих решений, не обращаясь ни в суд, ни куда-либо еще. Такая норма, как мы помним, была введена в 2004 г. Но сколько раз она применялась? Путин воспользовался этим правом лишь дважды, сместив Владимира Логинова (КАО, 2005 г.) и Алексея Баринова (НАО, 2006 г.). Обратим внимание на то, что их сменщиков полагалось назначать. Иными словами, судя по практике, Центр, даже не будучи стеснен необходимостью проведения досрочных выборов, пользовался правом снимать «всенародно избранных» очень осторожно. Дело тут, очевидно, в опасениях спровоцировать политические осложнения. Когда-то оправданные, когда-то не вполне.
   Другим преимуществом было самоощущение назначенцами (особенно новоназначенными) себя как президентских ставленников, что исключало с их стороны претензии на автономию. Тем, кто помнит период «губернаторской России», тут тоже ничего не нужно объяснять. А тем, кто не помнит его или не застал, я советую внимательно перечитать хотя бы Главу III этой книги.
   Поэтому вывод может быть лишь такой: преимущества назначенче-ского порядка перекрывали его изъяны. Но, увы, восторжествовало иное мнение.

   3. 15 декабря 2011 г. Путин на «прямой линии» с гражданами [733 - http://www.rg.ru/2011/12/15/stenogramma.html.] впервые публично высказался о возможности восстановления прямых выборов глав: «Я не буду скрывать, я уже об этом говорил, и хочу сказать еще раз, – сегодняшний способ приведения губернаторов к власти я придумал лично, сам придумал, никто не советовал, и скажу, почему. Давайте вспомним, когда и в каких условиях это было сделано. Это было сделано в начале 2000-х гг., когда у нас полыхала гражданская война на Кавказе, когда многие губернаторы, надо прямо сказать, приходили к власти путем прямых, якобы прямых выборов тайных, но опирались при этом на местные полукриминальные элиты, и, что особенно опасно и важно было тогда, сосредоточили в своих руках большую экономическую власть […]. Но что особенно было тревожно и что меня очень беспокоило – с целью прихода к власти не брезговали ничем. […] И я хочу, чтобы и те, кто в зале сидят, и вообще граждане всей страны знали, чем было продиктовано это решение. […] Это было продиктовано желанием страну сохранить и собрать вместе и не допустить раскачивания. Конечно, мы в известной степени прошли период становления и укрепления наших властных структур и государства в целом. […] И я исходил из того, что если Президент предлагает законодательному собранию, то законодательное собрание, выбранное всеми гражданами, проживающими в регионе, прямым и тайным голосованием, делает определенную селекцию и отбор. […] Но сейчас я тоже вижу, что, может быть, этого недостаточно. И нужно сделать следующий шаг в развитии нашей политической системы. Я думал над этим и, например, считаю возможным, обязательно нужно сохранить вот этот фильтр на уровне Президента, чтобы отсекать приход во власть людей, которые будут опираться на какие-то полукриминальные или, не дай Бог, сепаратистские силы, в том числе, и в национальных республиках. […] Так вот, допустим, можно (как вариант, надо подумать над этим), чтобы все партии, которые приходят в региональный парламент путем прямого тайного голосования, предлагали президенту своих кандидатов на должность губернатора – руководителя региона. Вот эти предложения проходят через президентский фильтр, и он вносит эти кандидатуры уже не на депутатов заксобрания, а на прямое тайное голосование всего населения, проживающего в регионе. Вот этот шаг, мне кажется, вполне возможен и обоснован. И, конечно, за Президентом нужно будет оставить негативный контроль, то есть право отстранения от должности в случае совершения каких-то действий, связанных с осуществлением властных полномочий губернатором».
   Медведев в своем последнем Послании Федеральному Собранию 22 декабря [734 - http://www.kremlin.ru/transcripts/14088.] прямо объявил, что считает необходимым «перейти к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов».
   Поправочный Закон от 2 мая 2012 г., вступивший в силу 1 июня [735 - Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. №. 19. Ст. 2274.], установил выборный порядок, отличающийся от описанного Путиным. Кандидаты на пост главы выдвигаются партиями (они могут выдвинуть как своего члена, так и беспартийного). Региональный законодатель правомочен предусмотреть возможность самовыдвижения кандидата [736 - Самовыдвижение в итоге разрешили лишь Ярославская область и Москва.].
   Президент не уполномочен выдвигать кандидатуры на выборы, он вправе лишь провести консультации с выдвинувшими кандидата партиями, а также с самовыдвиженцами. Порядок проведения консультаций должен быть определен главой государства. Эти консультации назвали президентским фильтром.
   Однако после выдвижения партиями кандидатов на выборах 2012 и 2013 гг. (см. далее) никаких консультаций не проводилось. Положение о консультациях не разработано до сих пор. До недавнего времени вопрос об их статусе и правовых последствиях оставался открытым. Конституционный Суд в декабре постановил, что из Закона следует необязательность проведения консультаций и необязательность их результатов для партий [737 - По мнению судей, консультация – в том виде, в каком она сейчас прописана в Законе – «имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность». И решение вопроса об участии выборах того или иного кандидата «не ставится в зависимость от ее результатов» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Российская газета. 2012. 31 декабря).]. Однако Закон можно изменить, то есть все упирается в позицию Кремля, который должен определиться с тем, как должен работать президентский фильтр. С тем, хочет ли он, чтобы тот заработал [738 - Путин, как рассказывали сотрудники Администрации Президента «Коммерсанту», уверен, что без согласия главы государства ни один кандидат баллотироваться не вправе (Коммерсант. 2012. 22 февраля).].
   Другой фильтр – муниципальный. Он прописан достаточно детально. Выдвижение кандидата (что партийного, что самовыдвиженца) должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на прямых выборах местных глав. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта Федерации и определяется в процентном отношении от общего числа местных депутатов, предусмотренного уставами муниципальных образований, и числа действующих местных глав, избранных на прямых выборах (на день принятия решения о назначении выборов). Депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз. В числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на прямых выборах глав муниципальных районов и городских округов. Число таких лиц, необходимое для поддержки кандидата, также устанавливается региональным законом – в процентном отношении от общего числа соответствующих депутатов, предусмотренного уставами районов и городов, и числа действующих районных и городских глав, избранных на муниципальных выборах (на день принятия решения о назначении выборов). Кандидат должен быть поддержан депутатами и главами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов.
   В городах федерального значения число лиц, необходимое для поддержки кандидата (от 5 до 10 процентов), устанавливается городскими законами и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, предусмотренного уставами внутригородских муниципалитетов, и числа действующих внутригородских глав, избранных на прямых выборах (на день принятия решения о назначении выборов). Кандидата должны поддержать указанные лицами не менее чем в трех четвертях внутригородских муниципалитетов.
   Если на день принятия решения о назначении выборов местный представительный орган не сформирован и/или глава муниципалитета не избран, число депутатов этого представительного органа и/или глава не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата. Депутат и глава вправе поддержать только одного кандидата. Поддержка осуществляется путем проставления подписи на листе поддержки кандидата. Подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована. Отзыв подписи не допускается. Во всем остальном сбор подписей и порядок их проверки определяются законом субъекта Федерации в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
   Кандидату-самовыдвиженцу, помимо получения поддержки местных депутатов и глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном региональным законом опять же в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» (п. 3 ст. 18 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…») [739 - Требование собирать подписи избирателей действовало с 1990-х гг. (в 2000-х гг. также применялся институт избирательного залога). В предыдущих главах я не останавливался на этой теме, поскольку считаю ее второстепенной.].
   Число собранных в поддержку кандидата подписей депутатов и (или) глав муниципальных образований может превышать число подписей, необходимое для регистрации кандидата, но не более чем на 5 процентов (п. 20 ст. 37. новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»).
   Муниципальный фильтр, как показали выборы 2012–2013 гг. (см. далее), безусловно, надежно защищает от нежелательного выдвижения несистемных деятелей – им объективно не под силу собрать нужное число подписей. С другой стороны, вопреки расхожему мнению, этот фильтр вполне способны преодолеть системные кандидаты системных партий [740 - Конституционность муниципального фильтра подтвердил Конституционный Суд (Постановление от 12 декабря 2012 г. № 32-П).].
   Также необходимо применять «криминальный» фильтр. Еще с 2006 г. не имеет права избираться на любые выборные должности гражданин:
   1) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и/ или особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
   2) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом, и имеющий на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
   3) подвергнутый административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики (с 2007 г. – также за производство и распространение экстремистских материалов), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
   4) в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт: а) нарушения законодательных ограничений при проведении предвыборной агитации; б) призыва или иного побуждения к совершению деяний, законодательно определяемых как экстремистская деятельность, совершения действия, направленных на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни и т. д., если указанные нарушения либо действия совершены до приобретения статуса кандидата [741 - Федеральные законы от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей»; от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427; 2007. № 31. Ст. 4008.].
   При введении прямых выборов глав законодатель (как раз поправочным Законом от 2 мая 2012 г.) ввел дополнительное ограничение. Сейчас избираться на любую выборную должность, в том числе должность главы, не вправе гражданин, вообще когда-либо осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и/или особо тяжкого преступления (за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями) (п. 3.2 ст. 4 новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», п. 3.2 ст. 18 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»).
   (Предложения ввести также профессиональный фильтр, в частности высказанные автором этой книги на встрече Президента с политологами б февраля 2012 г. [742 - В записке, направленной в Администрацию Президента после этой встречи, я предложил дополнительно установить в качестве требования к кандидату наличие не менее чем пятилетнего стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти и/или местного самоуправления. По моему мнению, это необходимое минимальное требование.], поддержки не получили.)
   Бывшим главам, отрешенным Президентом, запрещено участвовать в «губернаторских» выборах (причем в любом регионе), запрет действует в течение двух лет со дня вступления в силу указа об отрешении. Бывшим главам, ушедшим в отставку добровольно или в связи с выражением им недоверия парламентами, запрещено участвовать в досрочных выборах. Исключение предусмотрено лишь для тех глав, которые отработали на своих должностях не менее года и ушли в отставку добровольно – они могут баллотироваться с разрешения Президента (п. 3 ст. 18 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», п. 5.1–5.3 новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»). Если перевести последнюю норму с юридического языка на политтехнологический, то выходит, что глава может получить разрешение устроить досрочные выборы и тем самым сократить потенциальным конкурентам время для раскрутки.
   Избранным признается кандидат, набравший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один из них не был избран, назначается повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей, то есть второй тур (п. 1 ст. 71 новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»).
   В демократизаторском порыве Центр сузил (формально конкретизировав) право Президента отрешить главу в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Введены конкретные основания: 1) выявление в отношении главы фактов коррупции и 2) не-урегулирование конфликта интересов [743 - Данные правонарушения описаны в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228).]. Отрешить главу впредь можно и за неисполнение им решения Конституционного Суда, принятого в отношении нормативного правового акта главы, если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок (пп. «г» п. 1 ст. 19, п. 3.2 ст. 29.1 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»).
   В 2013 г. в рамках кампании по «национализации элиты» перечень дополнили еще одним основанием: 3) «установление в отношении высшего должностного лица […] фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность» [744 - Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2329.Соответствующий запрет введен не только для глав, но также для их супругов и несовершеннолетних детей. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2306) и новая редакция Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривают отрешение глав в связи с утратой доверия в случае выявления фактов нарушений запрета не только ими самими, но и их супругами и несовершеннолетними детьми.].
   Впору говорить об еще одном новом фильтре для кандидатов на должности глав – имущественном. Из этого положения ясно следует, что они не должны иметь счета в иностранных банках и т. д.
   Поправочный Закон от 3 мая 2012 г. вновь восстановил и институт отзыва глав (также упраздненный в 2004-м). Основаниями отзыва названы: 1) нарушение федерального законодательства и/или законодательства субъекта Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом; 2) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение своих обязанностей, также установленное соответствующим судом. (Такие же основания, кстати, были прописаны в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в 2003 г.)

   4. Центр довольно скоро осознал, что допустил ошибку, вновь введя прямые выборы глав. Уже спустя несколько месяцев начали искать способы ее исправить.
   Естественно, о новой отмене не могло (и пока не может) идти речи. С другой стороны, перспектива проведения прямых выборов, к примеру, глав Дагестана (в этой республике высших должностных лиц никогда не избирали на прямых выборах), Ингушетии или Карачаево-Черкесии (вспомним кампании 2002 и, соответственно, 1999 гг.), мягко говоря, пугала.
   Нашлось компромиссное – как многим кажется – решение. Учрежден альтернативный выборный порядок. Регионы получили право отказываться от прямых выборов и заменять их косвенными.
   В поправочном Законе от 2 апреля 2013 г., вступившем в силу 4 апреля [745 - Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. № ЗО-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1638.], альтернативный порядок прописан следующим образом. Каждая партия, представленная в Государственной Думе и/или региональном парламенте, выдвигает не более трех кандидатур (из числа как своих членов, так и беспартийных) и вносит их на рассмотрение Президента. Тот из всех кандидатур, выдвинутых всеми партиями, не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий действующего главы (либо не позднее 50 дней со дня досрочного прекращения полномочий главы бывшего), отбирает три и представляет их парламенту. Который в свою очередь избирает из них главу простым большинством голосов (п. 3.2 ст. 18 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»).
   Предусмотрены межпартийные консультации до внесения кандидатур Президенту и консультации главы государства с партиями, внесшими кандидатуры. Порядок проведения последних урегулирован Положением, утвержденным Указом от 11 июля 2013 г. [746 - Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2013 г. № 620 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 28. Ст. 3815.]
   Это именно косвенные выборы, не назначение. Президенту отводится довольно значительная роль в электоральной процедуре, что вполне позволяет говорить о сохранении предусмотренного Конституцией единства системы исполнительной власти, вертикали (ч. 2 ст. 77).
   Противники этого закона выдвигают следующий аргумент: замены прямых выборов на косвенные в «индивидуальном» порядке приведут к тому, что объем избирательных прав граждан России станет зависеть от их проживания в том или ином регионе. В одних можно будет выдвигаться в главы и избирать главу, а в других нет. Якобы окажется нарушен конституционный принцип равноправия граждан (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19). В действительности гражданское равноправие не исключает различий в объемах прав, продиктованных теми или иными обстоятельствами. Активное и пассивное право гражданина неотчуждаемы, но вот объем избирательных прав может быть разным. Так, у нас есть муниципалитеты, в которых избираются главы, руководящие местными исполнительными органами. И есть такие, где выбирают глав, председательствующих в муниципальных ассамблеях. И такие, где выбирают лишь депутатов. Никакого нарушения Конституции в этом нет.
   Особо не скрывалось, что заменять прямые выборы глав на косвенные будут северо-кавказские республики. Во всяком случае пока. В Дагестане и Ингушетии косвенные выборы уже провели (см. далее).

   5. 1 января 2013 г. вступил в силу новый Закон «О порядке формирования Совета Федерации» [747 - Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012 г. № 50 (ч. IV). Ст. 6952.]. Он содержательно увязан с Законом от 2 мая 2012 г. За восстановлением прямых выборов глав последовало увеличение электоральной составляющей в порядке формирования второй палаты федерального парламента.
   Порядок избрания члена палаты от регионального парламента никаких принципиальных изменений не претерпел. В 2000 г. был введен возрастной ценз, отсекавший от сенаторства не достигших 30-летнего возраста. С 2011 г. действовал ценз, ограничивавший выбор депутатов их коллегами, депутатами местных ассамблей и депутатами Государственной Думы, избранными от соответствующих регионов. Теперь депутаты вправе избирать сенаторами 1) своих коллег, 2) достигших 30-летнего возраста и 3) постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению. Территориальный ценз не распространяется на действующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также лиц, замещающих государственные должности или должности государственной гражданской службы соответствующего субъекта Федерации, либо такие должности в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению (п. 1–3 ст. 2).
   Главе же предписано назначать представителя от исполнительного органа государственной власти из числа трех кандидатов, которых он предварительно представил в избирательную комиссию при собственном выдвижении. Разумеется, на них распространяются возрастной и территориальный цензы (и исключения из цензовых правил), предусмотренные для сенаторов от парламентов (п. 1 ст. 4). В случае досрочного прекращения полномочий «губернаторского» сенатора, его сменщик должен быть назначен из двух оставшихся кандидатов.
   Естественно, это никакие не «выборы членов Совета Федерации», к введению которых регулярно призывают политики и активисты, не читавшие Конституцию или не понимающие ее. По факту Закон лишь обязал кандидата на должность главы презентовать избирателям список своих потенциальных кандидатов на должность сенатора.

   6. После объявления о предстоящем введении прямых выборов глав и вплоть почти до самого дня вступления в силу поправочного Закона глав продолжали назначать. Всего с декабря 2011 по май 2012 г. было произведено 23 назначения. Трое глав были переназначены по истечении прежних сроков, 20 – новоназначенные.
   В таблицу, представленную ниже, включены данные о главах, переназначенных в 2012 г.:

   Все трое – хорошо себя зарекомендовавшие путинские назначенцы. Правда, в адрес Ткачева высказывалось много критики, в том числе после массового убийства в кубанской станице Кущевской [748 - 4 ноября 2010 г. были убиты 12 человек, в том числе четверо детей. Следствие утверждает, что это преступление совершила организованная преступная группировка «Цапковские», много лет контролировавшая значительную часть местного бизнеса. Суд еще не закончился.].
   Полномочия Наговицына истекали 10 июля. В Бурятии следовало проводить выборы – в соответствии с поправочным Законом, который должен был вступить в силу 1 июня. Дело в том, что в нем было зафиксировано требование в 2012 г. провести выборы во всех регионах, где полномочия глав истекают в период со дня вступления поправочного Закона в силу по 31 декабря включительно (п. 2 ст. 4 поправочного Закона). Кремль, однако, счел, что среди субъектов Федерации в которых пройдут «премьерные» выборы, республик быть не должно. Вывести Бурятию из списка выборных регионов законодательно было невозможно. Во-первых, Закон поторопились принять до ухода Медведева с поста Президента и уже 2 мая он его подписал. Во-вторых, если бы поменяли формулировку требования о проведении выборов в 2012 г., к примеру, исключили бы из числа выборных регионов те, в которых полномочия глав истекают в июне-июле, не получилось бы назначить выборы в Белгородской области. Полномочия Евгения Савченко истекали 16 июня. А этот регион Центр как раз считал более чем подходящим для «премьеры». Поэтому пришлось использовать достаточно своеобразную схему. «Единая Россия» и Администрация Президента провели все необходимые мероприятия по подбору кандидатов в главы Бурятии согласно старой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»,
   5 мая Медведев внес в республиканский парламент кандидатуру Наговицына, 11 мая последний подал в отставку; а уже 12-го депутаты назначили его на новый срок (в этот же день прошла инаугурация).
   Сведения о новоназначенных главах 2011–2012 гг. представлены в следующей таблице:

   Успехи Николая Меркушкина в руководстве Мордовией столь впечатляли Кремль, что ему в итоге доверили наводить порядок в Самарской области (прежде подобные переводы никогда не практиковались).
   Досрочно ушли в отставку Сергей Антуфьев (Смоленская область), Владимир Артяков (Самарская область), Анатолий Бровко (Волгоградская область), Сергей Вахруков (Ярославская область), Валерий Гаевский (Ставропольский край), Сергей Дарькин (Приморский край), Дмитрий Дмитриенко (Мурманская область), Павел Ипатов (Саратовская область), Дмитрий Мезенцев (Иркутская область), Илья Михальчук (Архангельская область), Александр Мишарин (Свердловская область), Андрей Нелидов (Карелия), Вячеслав Позгалев (Вологодская область), Валерий Сердюков (Ленинградская область), Игорь Слюняев (Костромская область) и Олег Чиркунов (Пермский край). Из 16 перечисленных 10 – Антуфьев, Артяков, Бровко, Вахруков, Гаевский, Дмитриенко, Мезенцев, Михальчук, Нелидов, Слюняев – не отработали и по одному сроку. По истечении очередных сроков полномочий не были представлены к переназначению Борис Громов (Московская область), Виктор Кресс (Томская область) и Леонид Полежаев (Омская область).
   Было две общие причины столь значительной ротации корпуса глав.
   Первая – провалы на федеральных выборах. Вот перечень 10 субъектов Федерации, в которых 4 декабря 2011 г. «Единая Россия» получила худшие результаты (29–34 %) – 1) Ярославская область, 2) Архангельская область, 3) Мурманская область, 4) Карелия, 5) Московская область, 6) Свердловская область, 7) Приморский край, 8) Вологодская область, 9) Ленинградская область, 10) Новосибирская область. Как можно убедиться, к июню 2012 г. лишь в Новосибирской области не сменили главу (Василия Юрченко) [749 - В Новосибирской области традиционно сильны позиции КПРФ. К тому же Юрченко проработал главой всего чуть больше года.]. Если продолжить этот список, то у Костромской области 11-е место, у Иркутской – 12-е. В силу ряда причин провальными считались и результаты в Волгоградской области, хотя формально у нее лишь 19-е место (36,2 %).
   Добавлю несколько оговорок. Позгалев не стал дожидаться предложения написать заявление об отставке и объявил, что берет думский мандат. Никто не стал против этого возражать.
   Костромская, Ярославская и Иркутская области, а также Карелия оказались и в списке 10 регионов, в которых хуже всего в марте 2012-го проголосовали за Путина.
   Вахруков [750 - В 2013 г. был назначен Заместителем Министра регионального развития.] провалил также и выборы Мэра Ярославля, проводившиеся одновременно с президентскими – их выиграл полусистемный оппозиционер, бывший «единоросс» Евгений Урлашов.
   Антуфьев [751 - В 2012 г. был назначен советником Посольства России в Польше.] еще в 2009 г. провалил мэрские выборы в Смоленске [752 - «Неожиданно» выигравший выборы Эдуард Качановский был арестован и смещен уже в 2010 г. После этого в Смоленске отказались от прямых выборов мэра (но кризис власти в городе на этом не закончился – в 2011-ом арестовали «сити-менеджера» Константина Лазарева, на репутации Губернатора эта криминальная «чехарда» сказалась крайне отрицательно).], Мезенцев [753 - В 2012 г. был назначен Генеральным секретарем Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).] – в 2010-ом в Иркутске, в 2011-ом – в Братске и т. д.
   Вторую причину можно обозначить как ситуативную. Специфика ситуации первого полугодия 2012 г. диктовалась близостью дня вступления в силу поправочного Закона. Необходимо было определиться с теми главами, чьи сроки полномочий истекали в 2012–2013 гг., но которые не имели шансов на переизбрание из-за низкой популярности и/или неумения организовывать избирательные кампании (что подтвердили итоги думских и президентских выборов). Так появились сильные аргументы против Артякова [754 - В 2012 г. был назначен Заместителем Генерального директора Государственной корпорации «Российские технологии» (с декабря 2012-го – «Ростех»).], Антуфьева и Гаевского [755 - В 2012 г. был назначен Заместителем Министра регионального развития.] и дополнительные сильные аргументы против Вахрукова, Дарькина [756 - В 2012 г. был назначен Заместителем Министра регионального развития.] Михальчука [757 - В 2013 г. устроился Заместителем Генерального директора головной компании строительного холдинга «СУ-155» Также возглавил «Восточно-Сибирскую строительную компанию», одну из новых компаний холдинга.], Мишарина [758 - В 2012 г. был назначен Первым вице-президентом РЖД.] и Слюняева [759 - В 2012 г. был назначен Министром регионального развития.]. Им нельзя было выходить на выборы, а потому им надо было уйти в отставку.
   Все сказанное не отменяет, безусловно, и сугубо индивидуальных факторов. Антуфьев, к примеру, конфликтовал с влиятельным смоленским предпринимателем Павлом Шитовым, Председателем областной Думы Анатолием Мишневым и своим предшественником Виктором Масловым. Бровко [760 - Отказался от поста Заместителя Министра регионального развития. По состоянию на октябрь 2013 г. никакой новой должности не получил.] находился под постоянным прессингом со стороны регионального Следственного управления Следственного комитета. Гаевский не находил общего языка с полпредом в СКФО Александром Хлопониным. Нелидов [761 - В 2013 г. был назначен Директором Музея-заповедника «Кижи».] пасовал перед Девлетханом Алихановым, «хозяином» Петрозаводска [762 - См. сноску № 664.]. Чиркунов [763 - В 2012 г. был назначен доцентом Кафедры управления развитием территорий и регионалистики Высшей школы экономики.] регулярно сталкивался то с представителями клана Юрия Трутнева (который, как уже говорилось, уходя из пермских губернаторов в федеральное Правительство в 2004 г., рекомендовал Чиркунова на свое место), то с «силовиками». В элитных конфликтах погрязли Ипатов [764 - В 2012 г. был назначен Заместителем Генерального директора – Директором по стратегии и организационному развитию «Концерна Росэнергоатом».], Мезенцев, Мишарин. Положение Дарькина сделалось крайне неустойчивым после ухода из Кремля его многолетнего покровителя – Суркова.
   Чиркунов, кстати, сильно испортил свою репутацию, взявшись позиционироваться как ценитель и покровитель современного искусства и попытавшись сделать Пермь новой «культурной столицей». За счет областного бюджета щедро финансировались фестивали, выставки и пр. мероприятия, организовывавшиеся московскими и зарубежными деятелями с крайне специфической репутацией. В итоге против увлечения Чиркунова жестко выступило пермское культурное сообщество и на выходе он получил обильный негативный PR.
   Гаевский считался виновником политического кризиса в краевом городе Лермонтове в 2011–2012 гг. Попытки избавиться от неугодного большинства Горсовета и его Председателя (Главы города) и избрать новый состав муниципальной ассамблеи вылились в длительное противостояние, сопровождавшееся митингами, голодовкой бывших депутатов, покушением на жизнь бывшего «сити-менеджера» и пр.
   Дмитриенко [765 - По состоянию на октябрь 2013 г. никакой новой должности не получил.] ответил в том числе за халатность своих подчиненных, из-за которой в феврале 2012 г. в посёлке Алакуртти Кандалакшского района случилась авария на котельной. Поселок вымерз, эта история получила большой резонанс, как и лермонтовский кризис. С ЖКХ не ладилось и у Михальчука.
   Громову [766 - В 2012–2013 гг. был членом Совета Федерации от области. С 2013 г. – депутат Государственной Думы (ему передали мандат одного из подмосковных думцев).], как и Сердюкову [767 - Не смог стать членом Совета Федерации от области (хотя ради назначения избрался депутатом Первомайского поселения Выборгского района Ленинградской области).] пришлось бы уйти вне зависимости от итогов выборов. Оба занимали свои посты достаточно долго, один с 2000 г., другой с 1999-го. Оба плохо контролировали свои области. К обоим накопилось много претензий, особенно к Громову. Еще в 2008 г. разразился громкий скандал, когда за границу сбежал бывший Первый заместитель Председателя Правительства – Министр финансов области Алексей Кузнецов, имевший, как потом выяснилось, гражданство США. Правоохранительные органы обвиняют его в разных экономических преступлениях, он заочно арестован. Кузнецов, как принято считать, довел область до преддефолтного состояния [768 - См. подробнее: Соколова А. Корпорация «Подмосковье». Как разворовали самую богатую область России. М., 2011.].
   До конца третьего срока Громову удалось доработать отнюдь не из-за каких-то своих прежних заслуг (военных и пр.). Подмосковье – один из наиболее важных регионов и одновременно один из наиболее сложных. Его даже называют «русским Дагестаном» (главы некоторых муниципалитетов по степени своего влияния вполне сопоставимы с губернаторами близлежащих областей, а то и превосходят их). Поэтому губернаторство в нем могли вверить только очень доверенному и очень сильному человеку. Такие в команде Путина были и есть, но их мало и далеко не любого из них можно было перебросить в Подмосковье, не оголив при этом какой-то другой важный участок. К тому же в 2000-е периодически поднимался вопрос об объединении Московской области с Москвой (в 2011 г. столице была передана внушительная часть территории области, но обсуждение перспектив слияния регионов продолжается до сих пор). Поэтому допускалось, что Подмосковью потребуется своего рода «ликвидатор». В общем, решение многократно переносили. Можно прямо сказать – затянули. И в результате Громов, как сказано, доработал до конца третьего срока.
   С Сердюковым пришлось поступить как с Наговицыным. С той существенной разницей, что его отставка была не технической, а настоящей. Срок полномочий у него истекал 9 июля. Проведение выборов в Ленинградской области признали нецелесообразным. Чтобы смогли назначить нового главу, старому пришлось уйти досрочно.
   Полежаеву на момент истечения его пятого срока было 72 года [769 - Ему принадлежит абсолютный рекорд по длительности руководства регионом. Он пробыл главой Омской области 20 лет и 6 полных месяцев.Полежаев отказался от назначения в Совет Федерации. В 2012 г. возглавил Региональный общественный фонд «Духовное наследие».]. Крессу – 63, но у него также истек пятый срок и оснований сделать для него исключение не нашли (кстати, напрасно) [770 - В 2012 г. был назначен членом Совета Федерации от области.].
   Шойгу – личный выдвиженец Путина. Как Сергей Собянин в Москве или Георгий Полтавченко в Санкт-Петербурге. Но он руководил Московской областью совсем недолго. Уже через полгода Путин неожиданно для многих перевел его на пост Министра обороны. Это подтверждает ранее сказанное о Подмосковье – Президент мог делегировать туда лишь очень сильную фигуру. Каких мало, какие востребованы или могут в любой момент оказаться востребованы на других постах.
   Басаргин уходил из Правительства и его потенциал сочли нужным использовать на региональном уровне [771 - Распространено мнение, что свое новое назначение он получил благодаря Собянину.].
   Выдвиженцы руководителей Администрации Президента – Боженов, Дрозденко, Меркушкин, Миклушевский, Радаев, Ситников [772 - Был предложен Алексеем Громовым, Первым заместителем Руководителя Администрации Президента (с 2012 г.).] и Худилайнен [773 - Был предложен Нарышкиным. Первоначально планировалось, что Худилайнен возглавит Ленинградскую область.]; других влиятельных сотрудников и соратников Путина – Зеренков [774 - Был предложен Игорем Сечиным, Президентом «Роснефти» (с 2012 г.), на думских выборах 2011-го он возглавлял Ставропольскую территориальную группу в списке «Единой России».], Куйвашев [775 - Был предложен Собяниным.] и Виктор Назаров [776 - Был предложен Германом Грефом, Председателем Правления Сбербанка (в 1984–1990 гг. учившимся в Омском государственном университете) с согласия и при поддержке Председателя Правления «Газпрома» Алексея Миллера.].
   Владимир Волков, разумеется, преемник Меркушкина.
   Ковтун и Кувшинников – креатуры руководства корпораций, в которых они прежде работали [777 - «Норильского никеля» (если точнее, то непосредственно Генерального директора корпорации Владимира Стржалковского, кстати, уволенного акционерами в 2012 г.) и, соответственно, «Северстали».].
   Выдвижение Островского означало, что ЛДПР получила квоту на одного главу (прежде право на такую квоту признавали лишь за КПРФ – ее заполнял Николай Виноградов, Губернатор Владимирской области).
   Жвачкина, Ерощенко [778 - Он и его старший брат Николай (умер в 2002 г.) входили в ближайшее окружение Бориса Говорина, Губернатора области в 1997–2005 гг.], Игоря Орлова и Ястребова подобрали сотрудники Администрации Президента в ходе поиска приемлемых кандидатур [779 - Совершенно очевидно, что назначение Жвачкина не могло состояться без согласия Миллера. А кандидатура Ерощенко должна была быть одобрена «главным иркутянином» Сергеем Чемезовым, Генеральным директором «Ростехнологий».].
   Политиков среди новоназначенных всего двое, это Островский и Радаев. Заметно преобладают чиновники, управленцы – Басаргин, Боженов (пробыл депутатом совсем недолго), Владимир Волков, Дрозденко, Зеренков (также пробыл депутатом совсем недолго), Кувшинников, Куйвашев, Меркушкин, Миклушевский, Ситников, Худилайнен (также пробыл депутатом и спикером парламента совсем недолго), Шойгу, Ястребов. Представители деловой, хозяйственной элиты – Ерощенко, Жвачкин, Ковтун, Виктор Назаров и Игорь Орлов.
   «Варягов» среди новоназначенных, как обычно, довольно много – Басаргин, Боженов, Куйвашев, Меркушкин, Миклушевский, Островский, Худилайнен, Шойгу. Жвачкин, Игорь Орлов и Ситников – «земляки». «Местные» – Владимир Волков, Дрозденко, Зеренков, Ковтун, Кувшинников, Ерощенко, Виктор Назаров, Радаев и Ястребов. Получается 11 «варягов» и «земляков» против 9 «местных».

   7. В единый день голосования 14 сентября 2012 г. прошли выборы глав Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областей. Сведения об их итогах представлены в таблице.

   Нужно обратить особое внимание на Савченко, впервые назначенного еще в 1993 г., проходившего выборы в 1995, 1999 и 2003 гг., вновь назначенного в 2007 г., пережившего чистку глав ельцинского «призыва» 2009–2010 гг. По факту он избран на шестой срок [780 - Если он доработает его до конца, то есть до октября 2017 г., то поставит новый рекорд пребывания у власти – 23 года и 9 полных месяцев.]. Денин прежде дважды участвовал в выборах – в 2000 и 2004 гг., в первый раз он проиграл, во второй выиграл [781 - Благодаря снятию с выборов тогдашнего главы области Юрия Лодкина (см. сноску № 503).]. Кожемяко в 2004 г. неудачно баллотировался в Камчатской области. Ковалев и Митин никогда в выборах глав не участвовали (Ковалев, впрочем, в 1996 г. избирался Главой Каширского района Московской области).
   Ковалев, Митин и Савченко баллотировались, будучи и.о. глав. У Митина и Савченко истекли сроки полномочий, у одного в августе, а у другого еще в июне. Ковалев по согласованию досрочно ушел в отставку. То есть в Рязанской области были инициированы досрочные выборы. Срок полномочий Ковалева истекал лишь в апреле 2013 г., но он не хотел, чтобы у оппонентов было время для подготовки. И смог найти аргументы и тех, кто их выслушал.
   Все главы и и.о. глав были выдвинуты, разумеется, «Единой Россией».
   В Амурской, Белгородской и Новгородской области по факту прошли референдумы о доверии главам. У Кожемяко и тем более у Савченко в принципе не было реальных соперников. Митин избавился даже не от соперника, а от единственного мало-мальски заметного критика на стадии выдвижения. (Речь идет о Первом секретаре Новгородского городского отделения КПРФ, депутате Облдумы Ольге Ефимовой. Она неоднократно обвиняла Митина в давлении на местных депутатов с целью воспрепятствовать сбору подписей в ее поддержку.)
   Что касается Брянской и Рязанской областей, то там реализовались конкурентные сценарии. Потомский, выдвинувшийся против Денина, имел серьезную поддержку в петербургских и московских деловых кругах. Он собрал необходимое количество подписей муниципалов, зарегистрировался и повел кампанию весьма напористо и жестко, всерьез (по крайней мере, поначалу) надеясь на победу. Потомскому даже удалось добиться решения Облсуда о снятии Денина с выборов (его затем отменил Верховный Суд).
   Но в действительности московско-петербургский «варяг» не имел шансов «вынести» Денина. Область его не знала и не успела узнать. Будь кампания длиннее хотя бы на месяц – он мог бы на что-то рассчитывать. А так он лишь громко заявил о себе.
   В Рязанской области угроза проигрыша и.о. главы оказалась вполне реальной. Против Ковалева пошел «московский рязанец» Игорь Морозов, Заместитель Руководителя Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, бывший член Совета Федерации от области, бывший депутат Государственной Думы. Он участвовал в губернаторских выборах 2004 г. (лидировал в первом туре, во втором проиграл Георгию Шпаку). Морозова выдвинула партия «Патриоты России». При этом было известно, что у него есть серьезные союзники, способные лоббировать его кандидатуру на кремлевском уровне. Вокруг Морозова быстро объединилось большинство недовольных Ковалевым рязанских элитариев, он собрал подписи (чего Губернатор совершенно не ожидал) и начал кампанию. Но поражение и.о. главы, выдвинутого «Единой Россией», в планы Кремля не входило. Напряженные переговоры завершились объявлением о создании номинальной предвыборной коалиции «Единой России» и «Патриотов России» и снятием Морозовым своей кандидатуры под публичное обещание Ковалева назначить его членом Совета Федерации (оно было выполнено).
   Тот факт, что Морозов и Потомский, реальные соперники действующих глав, ресурсные, настроенные не просто поучаствовать в выборах, а выиграть их, смогли собрать подписи, опровергло расхожее мнение о муниципальном фильтре как о непроходимом препятствии для оппозиционных кандидатов.

   7. 8 сентября 2013 г. были избраны главы еще восьми регионов – Хакасии, Забайкальского и Хабаровского краев, Магаданской и Московской областей, Москвы и ЧАО. Выборы прошли в единый день голосования 8 сентября. Очередная таблица отражает их итоги.

   Шойгу, уходя в ноябре 2012 г. в Минобороны, оставил в Московской области Воробьева, своего преемника [782 - Сын Юрия Воробьева, его многолетнего (в 1994–2007 гг.) Первого заместителя в МЧС (члена Совета Федерации от Вологодской области с 2007 г., Заместителя Председателя палаты с 2008-го).]. Тот был назначен и.о. и в этом статусе руководил областью 10 месяцев.
   В январе-мае 2013 г. истекали сроки полномочий глав Хакасии, Забайкальского и Хабаровского краев, Владимирской и Магаданской области. Их следовало либо назначить и.о. и тем самым фактически выдвинуть на выборы или заменить.
   Кремль счел нужным провести ротацию в Забайкальском крае, Владимирской и Магаданской областях. Забайкальский глава Равиль Гениатулин [783 - По состоянию на октябрь 2013 г. никакой новой должности не получил.] в 1996–2008 гг. руководил Читинской областью. За ним не числилось ни успехов, ни заслуг, но тем не менее он дважды переизбирался, а в 2008-ом ему вверили край, образованный через слияние области с АБАО. По прошествии еще пяти бесславных лет решили поставить точку, благо на регион нашелся весьма активный претендент. Ильковский добился назначения и.о., будучи «варягом» и не будучи «единороссом»! Такое сочетание не могло гарантировать его избрание, но Центр пошел на риск.
   Губернатор Колымы Николай Дудов [784 - По состоянию на октябрь 2013 г. никакой новой должности не получил.], избранный в 2003 г. и назначенный в 2008-ом также всегда числился в «троечниках». Ему сменщика искали целенаправленно. Остановились на Печеном, дважды успешно избравшимся магаданским Мэром (в 2004 и 2008 гг.), учли, что в Магадане проживают почти две трети населения области.
   Николай Виноградов [785 - В 2013 г. был избран депутатом Законодательного Собрания области от КПРФ.], руководивший Владимирской областью с 1997 г., в отличие от Гениатулина и Дудова, практически всеми признавался очень эффективным руководителем. Хотя ему много лет приходилось работать в весьма сложных условиях. Губернатору-коммунисту (к концу 2000-х гг. – единственному) было очень трудно находить общий язык с «единороссами», постепенно взявшими под контроль областной парламент и ключевые муниципалитеты. Пожалуй, это слишком мягко сказано. Против Виноградова велась едва ли не открытая война. Да, его не смогли «свалить» ни в 2005 г., ни в 2009-м. Но остаться на пятый срок было уже нереально (хотя он пытался бороться). Сменить Виноградова готовился Председатель Законодательного Собрания «единоросс» Владимир Киселев. Однако в июле 2012 г. Главным федеральным инспектором по области назначили Сергея Рыбакова, прежде работавшего помощником Сергея Иванова. Разумеется, его прислали «на вырост». Рыбаков, впрочем, не стал единственным претендентом. Киселев смог продолжить борьбу за губернаторский пост и продолжил. И, как это часто бывает, приз достался третьему. Точнее в данном случае третьей. Орловой, не сработавшейся в Совете Федерации с Валентиной Матвиенко, подыскивали новую должность. Ей предложили владимирское губернаторство и она согласилась [786 - Прежде Орлова рассматривалась в числе возможных претендентов в главы Забайкальского и Приморского краев, Амурской области.]. Если «варяг» Ильковский пришел в регион, где лидерство прежнего главы никем не оспаривалось долгие годы, то «варяжке» Орловой досталась область, в которой губернатор много лет работал в режиме осады. Трудно сходу сказать, чьи стартовые условия оказались хуже…
   Причин менять Зимина (выдвиженца Шойгу) Кремль не видел. И никто не пытался его переубедить. Со Шпортом ситуация была прямо противоположная. Против него активно агитировали его предшественник Виктор Ишаев, с 2012 г. занимавший пост Министра по развитию Дальнего Востока – Полномочного представителя Президента в ДФО, а также Сергей Хохлов, Председатель Законодательной Думы Хабаровского края (и Секретарь Политсовета Регионального отделения «Единой России»), сам открыто претендовавший на губернаторство. Но они проиграли вчистую (Хохлов добровольно ушел в отставку сразу после назначения Шпорта и.о., а Ишаева Путин уволил за неделю до выборов [787 - Вскоре Ишаев был назначен Вице-президентом «Роснефти».]).
   У Копина полномочия истекали в июле, его тоже назначали и.о. – но уже по сути в разгар кампании. Решение о его переизбрании приняли несколькими месяцами ранее.
   Собянин пошел на выборы досрочно (как Ковалев в 2012 г.), убедив Путина в целесообразности этого шага (он пытался добиться разрешения еще в 2012-ом, но тогда Президент ему отказал). «Плановые» выборы в Москве должны были пройти в 2015 г. Собянин считал, что чем раньше он проведет выборы, тем убедительнее будет победа. К тому же его подгоняли неожиданные перемены в Московской области – столичный Мэр не мог позволить себе оказаться «менее легитимным», чем подмосковный Губернатор (подход, по моему мнению, сомнительный). Были и другие причины.
   Опытом участия в выборах глав располагали только Орлова и Собянин. Орлова в 1999 г. неудачно баллотировалась на пост Губернатора Приморского края (ее сняли с регистрации). Собянин в 2001 г. избрался Губернатором Тюменской области.
   Воробьев и Орлова – политики, Печеный – администратор, Ильковский – хозяйственник.
   Из-за специфики внутригородской политической ситуации Собянин выдвинулся самостоятельно. Воробьева, Зимина, Копина, Орлову, Печеного и Шпорта номинировала «Единая Россия», Ильковского – «Справедливая Россия».
   Таким образом в 2013 г. коммунисты лишились своего последнего главы (Виноградова), а «эсеры» впервые получили губернаторство (правда, Ильковский в партию не вступил и вступать не собирается).
   Во всех восьми регионах выборы прошли по референдумным сценариям. У Зимина, Копина, Воробьева, Печеного и Шпорта [788 - Выборы в Хабаровском крае проводились в экстремальной обстановке. Летом 2013 г. на Дальний Восток обрушилось сильнейшее наводнение, в числе прочих пострадали Хабаровск, Комсомольск-на-Амуре и шесть районов края.] изначально не было серьезных соперников. Против Зимина и Копина, впрочем, выдвигались деятели, способные, если угодно, «осложнить» их избрание, но они не преодолели муниципальный фильтр [789 - Имеются в виду депутат Верховного Совета Хакасии Олег Иванов (РПР-ПАРНАС) и первый секретарь Чукотского Окружного комитета КПРФ Владимир Кретов.]. Ильковский и Орлова столкнулись было с враждебной активностью своих предшественников. Гениатулин, как считается, пытался поддерживать Алексея Кошелева, своего бывшего зама по краевому Правительству, а Виноградов – Александра Филиппова, крупного владимирского предпринимателя, сына своего бывшего зама, Генерального директора «Газпром Межрегионгаз Владимир» Сергея Филиппова. Кошелева и Филиппова-младший выдвинула «Гражданская
   Платформа», партия, созданная миллиардером Михаилом Прохоровым. Оба также не преодолели муниципальный фильтр. Серьезные проблемы Ильковскому мог составить упомянутый Мерзликин. Поведи он кампанию активно, смог бы консолидировать недовольство «варягом». Но Мерзликин по-своему мудро предпочел сосредоточиться на выборах в краевой парламент (проводившихся одновременно с губернаторскими). Орлова нейтрализовала своего основного потенциального соперника депутата Государственной Думы от «Справедливой России» Антона Белякова, заключив с ним альянс и гарантировав ему место в Совете Федерации [790 - Место в Совете Федерации получил также и Рыбаков.].
   Прохоров, кстати, собирался баллотироваться в Москве, однако после консультаций с Кремлем отказался от этой затеи. Глеб Фетисов, еще один «политически активный» миллиардер, Председатель партии «Альянс Зеленых – Народная партия» был выдвинут и в Москве, и в Московской области, однако не смог собрать подписи.
   Навальный, сделавший себе имя на громких разоблачениях реальных и мнимых фактов коррупции и жесточайшей критике Путина, его окружения и «Единой России», активно участвовавший в уличных протестных акциях в 2011–2012 гг., преодолел муниципальный фильтр исключительно благодаря помощи «Единой России». В Кремле сочли необходимым, чтобы на выборах в Москве была «повышенная конкуренция». И московским депутатам-«единороссам» пришлось массово подписываться в поддержку выдвижения Навального [791 - Собянин в интервью, данном по итогам трехлетней годовщины его пребывания на посту Мэра рассказал, что Навальный был допущен на выборы по его инициативе: «[…] сверхзадача была – провести легитимные, честные выборы. […] В чем легитимность выборов помимо открытости и честности подсчета? В реальной конкуренции. […] Поэтому мы считали, что те граждане, которые хотят участвовать в выборах в качестве кандидатов и которые имеют хоть какую-то известность, должны участвовать. Мы помогли не только Навальному, а практически всем кандидатам. […] Я предполагал, что наши оппоненты из других партий могут не набрать подписей для прохождения через муниципальный фильтр, а потому сделал все возможное, чтобы они все же собрали их». По словам Собянина, его решения были согласованы с Путиным и Володиным (Коммерсант Власть. 2013. № 41).Аналогичным образом подошли к подмосковной кампании – «Единая Россия» помогла со сбором подписей Геннадию Гудкову, еще одному активному оппозиционеру, бывшему депутату Государственной Думы от «Справедливой России», в 2012 г. лишенному мандата за незаконную коммерческую деятельность (он баллотировался от «ЯБЛОКА», занял третье место с 4,4 %).].
   Собянин недооценил потенциал протеста в столице, не провел полноценной мобилизации лоялистского электората. В результате он получил меньше голосов, чем ожидали и прогнозировали.
   Косвенные выборы глав прошли в 2013 г. в Дагестане и Ингушетии.

   В январе было объявлено о переходе Президента Дагестана Магомедсалама Магомедова на должность Заместителя Руководителя Администрации Президента России. Назначение Абдулатипова означало, что Центр разочаровался в местных деятелях. И решил сделать ставку на авторитетного «московского дагестанца», никогда не работавшего в республиканских органах власти, сделавшего успешную карьеру в Центре (Абдулатипов аварец, таким образом вновь соблюдена традиция чередования аварцев и даргинцев на посту главы). При этом даже пренебрегли возрастным правилом – за месяц до избрания Абдулатипову исполнилось 67 лет.
   Евкурова выдвинули на второй срок, принимая во внимание наличие у него весьма влиятельных оппонентов. Среди них – его предшественники Руслан Аушев и Мурат Зязиков [792 - Его кандидатуру пыталась выдвинуть партия «Российский общенародный союз» (РОС), не представленная ни в республиканском парламенте, ни в Государственной Думе.], а также Глава Чечни Рамзан Кадыров.

   8. Действующий корпус глав по состоянию на конец сентября 2013 г. выглядит следующим образом:
   1) отрабатывающий шестой срок полномочий – Евгений Савченко – назначавшийся Президентом, трижды избиравшийся на прямых выборах, назначавшийся парламентом, вновь избранный на прямых выборах (Белгородская область);
   2) отрабатывающие пятые сроки полномочий – 3, в том числе: 2–1) назначавшиеся Президентом, дважды избиравшиеся на прямых выборах, назначавшиеся парламентами, переназначенные – 2 – Олег Бетин (Тамбовская область), Аман Тулеев (Кемеровская область);
   2-2) дважды избиравшийся «парламентским» главой, дважды избиравшийся на прямых выборах, назначенный парламентом – Александр Волков (Удмуртия);
   3) отрабатывающие четвертые сроки – 5, в том числе:
   3-1) трижды избиравшийся на прямых выборах, назначенный парламентом – Олег Богомолов (Курганская область);
   3-2) дважды избравшиеся на прямых выборах, назначавшиеся парламентами, переназначенные – 4 – Анатолий Артамонов (Калужская область), Василий Бочкарев (Пензенская область), Олег Королев (Липецкая область), Александр Ткачев (Краснодарский край);
   4) отрабатывающие третьи сроки – 4, в том числе:
   4-1) дважды избиравшийся на прямых выборах, назначенный парламентом – Леонид Маркелов (Марий Эл);
   4-2) избиравшиеся на прямых выборах, назначавшиеся парламентами, переназначенные – 2 – Александр Михайлов (Курская область), Сергей Морозов (Ульяновская область);
   4-3) избиравшийся на прямых выборах, назначавшийся парламентом, вновь избранный на прямых выборах – Николай Денин (Брянская область);
   5) отрабатывающие вторые сроки – 21, в том числе:
   5-1) избиравшийся на прямых выборах, назначавшийся парламентом – Александр Жилкин (Астраханская область);
   5-2) назначавшиеся парламентами, переназначенные – 12 – Александр Бердников (Алтай), Рамзан Кадыров (Чечня), Арсен Каноков (Кабардино-Балкария), Шолбан Кара-оол (Тыва), Александр Карлин (Алтайский край), Теймураз Мамсуров (Северная Осетия), Михаил Мень (Ивановская область), Вячеслав Наговицын (Бурятия), Асланчерий Тхакушинов (Адыгея), Александр Хорошавин (Сахалинская область), Валерий Шанцев (Нижегородская область), Владимир Якушев (Тюменская область);
   5-3) назначавшиеся парламентами, избранные (населением или депутатами) – 8 – Юнус-Бек Евкуров (Ингушетия), Виктор Зимин (Хакасия), Роман Копин (ЧАО), Сергей Митин (Новгородская область), Олег Ковалев (Рязанская область), Олег Кожемяко (Амурская область; в 2005–2007 гг. был главой КАО); Сергей Собянин (Москва; в 2001–2005 гг. был главой Тюменской области), Вячеслав Шпорт (Хабаровский край);
   6) отрабатывающие первые сроки – 49, в том числе:
   6-1) новоназначенные – 44 – Виктор Басаргин (Пермский край), Никита Белых (Кировская область), Юрий Берг (Оренбургская область), Сергей Боженов (Волгоградская область), Егор Борисов (Якутия), Александр Винников (ЕАО), Владимир Волков (Мордовия), Вячеслав Гайзер (Коми), Василий Голубев (Ростовская область), Алексей Гордеев (Воронежская область), Владимир Груздев (Тульская область), Александр Дрозденко (Ленинградская область), Сергей Ерощенко (Иркутская область), Сергей Жвачкин (Томская область), Валерий Зеренков (Ставропольский край), Михаил Игнатьев (Чувашия), Владимир Илюхин (Камчатский край), Дмитрий Кобылкин (ЯНАО), Марина Ковтун (Мурманская область), Александр Козлов (Орловская область), Наталья Комарова (ХМАО), Олег Кувшинников (Вологодская область), Евгений Куйвашев (Свердловская область), Лев Кузнецов (Красноярский край), Николай Меркушкин (Самарская область; в 1995–2012 гг. был главой Мордовии), Владимир Миклушевский (Приморский край), Рустам Минниханов (Татарстан), Виктор Назаров (Омская область), Алексей Орлов (Калмыкия), Игорь Орлов (Архангельская область), Алексей Островский (Смоленская область), Георгий Полтавченко (Санкт-Петербург), Валерий Радаев (Саратовская область), Сергей Ситников (Костромская область), Рашид Темрезов (Карачаево-Черкесия), Андрей Турчак (Псковская область), Игорь Федоров (НАО), Рустэм Хамитов (Башкортостан), Александр Худилайнен (Карелия), Николай Цуканов (Калининградская область), Андрей Шевелев (Тверская область), Михаил Юревич (Челябинская область), Василий Юрченко (Новосибирская область), Сергей Ястребов (Ярославская область);
   6-2) новоизбранные (населением или депутатами) – 5 – Рамазан Абдулатипов (Дагестан), Андрей Воробьев (Московская область), Константин Ильковский (Забайкальский край), Светлана Орлова (Владимирская область), Владимир Печеный (Магаданская область).

Заключение

   1. Владимир Гельман предложил, пожалуй, наиболее теоретически проработанную интерпретацию развития отношений Центра и регионов в 1990-2000-х гг. В качестве «точки отсчета» он использует понятие «субнациональный авторитаризм», введенное Эдвардом Гибсоном.
   Гельман считает, что в качестве экзогенных факторов «субнационального авторитаризма», определяющих его институциональную среду, следует рассматривать Центр и национальные политические партии. По его мнению, в зависимости от степени их влияния выделяются два вида «субнационального авторитаризма»: 1) «децентрализованный» и
   2) «централизованный»; последний, в свою очередь, имеет два подвида: 2–1) «бюрократический» и 2–2) «партийный».
   «Децентрализованный субнациональный авторитаризм» есть прямое следствие слабости центральных акторов. В условиях, когда центральная власть слаба изначально или ослабела по каким-то причинам, а национальные партии плохо интегрированы или дезинтегрировались, неизбежно усиливаются региональные и локальные акторы, в первую очередь, руководители исполнительной власти (особенно если они выборные) и партийные лидеры. В их руках сосредоточивается значительный силовой и распределительный потенциал. Классический пример «децентрализованного субнационального авторитаризма» – политические машины в американских городах (Нью-Йорке, Чикаго и др.) в XIX–XX вв.
   Наличие сильного Центра (усиление Центра), как правило, означает централизацию (рецентрализацию). А значит, региональные режимы выступают (начинают выступать) сугубо продолжением режима общегосударственного. Отдельные регионы могут пользоваться той или иной автономией, но это, разумеется, не отменяет общего порядка.
   Согласно Гельману, если общегосударственный режим имеет сугубо административно-бюрократическую основу, а партии отсутствуют вовсе или их роль незначительна, то налицо «централизованный субнациональный бюрократический авторитаризм». Если же режим основан на доминировании сильной партии, регулярно побеждающей на выборах, контролирующей бюрократию, то мы имеем дело с «централизованным субнациональным партийным авторитаризмом». В качестве примеров «централизованного субнационального бюрократического авторитаризма» приведены порядки в Российской Империи, современных центральноазиатских государствах (Казахстане, Узбекистане) и др. Тезисы о «централизованном субнациональном партийном авторитаризме» проиллюстрированы ссылками на Мексику и ее штаты во времена доминирования Институционно-революционной партии (1930—1990-е гг.), Италию и южноитальянские области, соответственно, во времена господства Христианско-демократической партии (1950-1980-е гг.), а также на СССР.
   В 1990-е гг. в России процветал «децентрализованный субнациональный авторитаризм». А в 2000-е был установлен «централизованный субнациональный партийный авторитаризм». «Партийный» – потому что одним из главных агентов рецентрализации была федеральная партия власти «Единая Россия», быстро ставшая доминирующей. Многие институциональные реформы инициировались и проводились ради ее укрепления и часто ею же. Вступление в «Единую Россию» абсолютного большинства глав, избранных в 1990 – начале 2000-х гг., оформило их персональную кооптацию в путинскую систему власти и т. д. [793 - Гельман В.Я. Динамика субнационального авторитаризма. С. 3–21.]
   «В отличие от децентрализованного субнационального авторитаризма, представляющего собой временное и преходящее явление […], централизованный субнациональный авторитаризм – явление гораздо более устойчивое. Его устойчивость обусловлена, во-первых, сосредоточением как силового, так и распределительного потенциала в руках правящих групп в Центре, способных не допустить подрыва статус-кво на локальном уровне «сверху», а во-вторых, отсутствием значимых акторов, способных осуществить подобный подрыв «снизу». Вариант централизованного субнационального партийного авторитаризма с этой точки зрения может оказаться еще более устойчивым. По крайней мере, опыт таких режимов от Юга Италии до Мексики и СССР говорит о том, что их подрыв возможен, скорее, в результате краха общенациональных режимов и/или партийных систем, нежели под воздействием их внутренней эволюции на локальном уровне» [794 - Там же. С. 25.].
   Я не стану спорить по поводу правомерности употребления термина «авторитаризм». Либеральные политологи очень любят его использовать. И тут уже ничего не поделаешь.
   Интереснее и важнее другое. Что есть «Единая Россия»? Это партия, созданная действующей властью, то есть, грубо говоря, теми, кто уже находится у власти, верхушкой государственного аппарата и др. властвующими. Политической субъектностью она не обладает. Партия власти – не более чем инструмент. Она не приходила к власти, никого к ней не приводила и не приводит. Приводили и приводят через нее. Ее руководство не играет самостоятельной роли, не принимает сколь-либо важных политических решений (хотя может участвовать в их принятии и вообще пользуется заметным влиянием). После избрания Председателем партии Владимира Путина, а затем Дмитрия Медведева ситуация не изменилась. Они сохраняли и сохраняют определенную дистанцию от «единороссов», они не столько «внутри» партии, сколько «над» нею.
   В этой связи мне представляется неправильным говорить о «партийности» нашего «централизованного субнационального авторитаризма».
   Тогда выходит, что у нас «централизованный субнациональный бюрократический авторитаризм»? Так можно было бы сказать, если бы Гельман не указал в его определении на отсутствие партий или их незначительную роль. «Единая Россия» при всем вышесказанном играет важную роль. Важную инструментальную роль. Достаточно сказать, что благодаря ей власть, в том числе региональная, пролонгирует демократическую легитимацию. Вероятно, как раз именно демократический аспект «партийности» имел в виду Гельман, указывая на повышенную устойчивость «субнационального партийного авторитаризма».
   Наш «централизованный субнациональный авторитаризм» получается каким-то гибридным… Думаю, что Гельману следует уточнить свою теорию.

   2. Как нужно дальше совершенствовать институт главы?
   Первое. «Всенародно избранный» глава, каким бы лояльным и преданным он ни был, не может считаться полноценным элементом конституционной исполнительной вертикали. Поэтому в обозримой перспективе нужно будет вновь отменить прямые выборы. Или как минимум сделать президентский фильтр императивным.
   Второе. Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» сейчас не требует, чтобы высшее должностное лицо субъекта Федерации обязательно возглавляло высший исполнительный орган государственной власти.
   В одних регионах губернаторы председательствуют в региональных правительствах (Нижегородская область, Москва и др.), а в других помимо глав есть еще и премьеры (Татарстан [795 - В Татарстане вообще нет высшего исполнительного органа государственной власти. Кабинет Министров в республиканской Конституции определен как исполнительный и распорядительный орган (ч. 1 ст. 99).], Красноярский край, Свердловская область) [796 - По состоянию на октярь 2013 г. всего таких регионов 25.]. Очевидно, что копирование федеральной модели на региональном уровне (вплоть до создания «администраций губернаторов») производится почти исключительно из желания глав «разгрузить» себя от ответственности и, одновременно, дополнительно статусно «возвыситься». И на самом деле субъекту Федерации более чем достаточно иметь правительство и высшее должностное лицо, возглавляющее правительство. Необходимо внести в Закон соответствующую поправку.
   Третье. Поскольку кандидатуры на должность глав выдвигаются партиями, надо законодательно закрепить их право (в случае победы выдвинутых ими кандидатов) участвовать в формировании региональных правительств. Разумеется, не следует обязывать главу назначать партийных выдвиженцев. У него должна сохраняться известная самостоятельность в решении кадровых вопросов. Поэтому достаточно, как представляется, прописать, что партия, выдвигавшая избранного главу вправе вносить ему свои предложения по кандидатурам на должности членов правительства и что последнее надлежит формировать «с учетом» этих предложений.
   Четвертое. К 1 января 2015 г. у нас не останется республиканских президентов (хотя нужно было, конечно, установить более короткий переходный период). Это нельзя не приветствовать. Но, полагаю, что пришло время поставить вопрос об окончательной унификации [797 - В настоящее время подавляющее большинство «нереспублик» именуют своих высших должностных лиц губернаторами. Главы администраций руководят лишь Волгоградской, Липецкой и Тамбовской областями, в Краснодарском крае высшее должностное лицо именуется Главой администрации (губернатором).]. Александр Мещеряков предлагает установить единое наименование «глава субъекта Российской Федерации» [798 - Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 102.]. Однако следует учитывать, что главами у нас официально также именуют руководителей муниципалитетов. Поэтому правильнее, если в перспективе во всех регионах, в том числе республиках, высшие должностные лица станут именоваться «губернаторами» (и в Москве следует переименовать Мэра в Губернатора, в Петербурге так сделали еще 17 лет назад) [799 - СМИ уже очень давно называют «губернаторами» глав и президентов республик, Мэра Москвы.]. Законодательная формулировка могла бы быть примерно следующей «губернатор субъекта Российской Федерации – глава (высшее должностное лицо) субъекта Российской Федерации, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».
   Пятое. Сегодня для кандидатов на должности глав законодательно установлен лишь нижний возрастной порог – 30 лет. Возможно, его следует поднять. До 35 лет или даже до 40. И уж точно необходимо законодательно же зафиксировать верхний порог. Идеальный вариант-нормативно закрепить, что кандидат на должность главы не должен быть старше 60 лет.

   3. Я долго думал, на чем поставить точку. И в итоге выбрал замечательную цитату из Александра Поупа:

     For forms of government let fools contest;
     Whatever is best administer'd is best… [800 - Поуп А. Эссе о человеке // http://www.theotherpages.org/poems/pope-e3.html.]

   В свободном переводе:

     Пусть дураки спорят о формах правления;
     Та, посредством которой лучше всего управлять, и есть лучшая.

Приложения

Приложение I

Все главы всех регионов с 1991 г.
(главы исполнительной власти, в отдельных случаях главы представительных органов, отсчет ведется по общему правилу с осени-зимы 1991 г., в отдельных случаях – с более поздних сроков)

Приложение II

Первые секретари региональных комитетов КПСС – партийные главы регионов до 1990 г. и сугубо руководители региональных парторганизаций в 1990–1991 гг.
(отсчет ведется по общему правилу с 1964 г. – года снятия Никиты Хрущева и начала позднесоветского периода, применительно к автономным округам – с 1977 г.)

Приложение III

Председатели региональных Советов – «советские» главы регионов с 1990 по 1991–1992 гг.
(в некоторых случаях остававшиеся «советскими» главами до 1993–1996 гг.) и сугубо спикеры Советов в 1991–1994 гг.